Sähkön sisämarkkinoiden yhdentyminen Monimutkainen oikeudellinen rakenne, viivästykset, hallinnon heikkoudet ja puutteellinen markkinavalvonta haittaavat kunnianhimoisen tavoitteen täysimääräistä saavuttamista

Tiivistelmä

I Täysin yhdentyneiden energian sisämarkkinoiden toteuttaminen on aina ollut tärkeää. Aiheesta on kuitenkin tullut entistäkin akuutimpi EU:n kansalaisiin tällä hetkellä kohdistuvan energia- ja elinkustannuskriisin vuoksi. Hyvin toimivat sähkön sisämarkkinat edistävät

• parhaiden sähkön hintojen hyödyntämistä
• energian toimitusvarmuutta
• vihreän siirtymän toteuttamista.

II Täysin yhdentyneiden energian sisämarkkinoiden rakentaminen alkoi vuonna 1996, kun kansalliset energiamonopolit avattiin asteittain kilpailulle ensimmäisen (1996) ja toisen (2003) energiapaketin mukaisesti. Kolmas energiapaketti hyväksyttiin vuonna 2009. Yhtenä keskeisenä tavoitteena oli nopeuttaa sähkömarkkinoiden yhdentymistä siten, että yhdenmukaistetaan organisoiduilla tukkumarkkinoilla sovellettavia kaupankäyntikäytäntöjä ja näin edistetään rajat ylittävää kilpailua. Pakettia täydennettiin komission täytäntöönpanoasetuksilla (verkkosäännöt ja verkkoa koskevat suuntaviivat), joita tarvittiin yhdenmukaistettujen markkinasääntöjen sekä verkon toimintaa ja verkkoon liittämistä koskevien sääntöjen määrittelemiseksi. Merkittävä lisäys kolmanteen sähköpakettiin oli energian tukkumarkkinoiden eheydestä ja tarkasteltavuudesta annettu asetus (REMIT). Sillä luotiin puitteet energian tukkumarkkinoiden seurannalle markkinoiden manipuloinnin havaitsemista ja estämistä varten.

III Tilintarkastustuomioistuin arvioi tässä tarkastuksessa, edistivätkö EU:n tason toimet sähkömarkkinoiden sääntelyn vaikuttavaa, tehokasta ja yhdenmukaista soveltamista ja tukivatko ne näin sähkön sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa. EU:n energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyövirastolla (ACER) on keskeinen asema EU:n sähkömarkkinoiden sujuvan toiminnan varmistamisessa. ACER koordinoi kansallisia sääntelyviranomaisia EU:n tasolla. Oikeudellinen kehys ei tarjoa virastolle täytäntöönpanovälineitä, ja jos komissio ei tue tehokkaasti viraston yhdentämispyrkimyksiä, virasto ei ehkä pysty saavuttamaan sille asetettuja tavoitteita.

IV Tarkastuksessaan tilintarkastustuomioistuin arvioi, auttoivatko komission sääntelytapa (suuntaviivojen käyttö) ja ACERin suorittama seuranta vuodesta 2015 lähtien parantamaan sähkön sisämarkkinoiden yhdentymistä ja toimivuutta EU:ssa. Tarkastuksessa keskityttiin siihen, miten komissio käytti verkkosääntöjä ja verkkoa koskevia suuntaviivoja sähkömarkkinoiden yhdentymisen varmistamiseen, sekä siihen, miten komissio ja ACER seurasivat sähkömarkkinoihin sovellettavien verkkosääntöjen ja verkkoa koskevien suuntaviivojen täytäntöönpanoa. Tarkastuksessa painotettiin myös ACERin harjoittamaa markkinoiden väärinkäytön ja avoimuuden valvontaa.

V Yleisesti ottaen tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komission valitsemat sääntelyvälineet vaikeuttivat sähkön sisämarkkinoiden toteuttamista. Rajat ylittävän kaupan sääntöjen muodostamasta oikeudellisesta rakenteesta tuli niiden vuoksi monimutkainen ja toteutus viivästyi. Lisäksi EU:n hallintokehyksen puutteet vaikeuttivat sähkön sisämarkkinoiden täytäntöönpanoa. Komission ja ACERin soveltama seurantatapa ei sekään johtanut riittäviin parannuksiin EU:n sähkömarkkinoiden toiminnassa. Markkinoiden väärinkäytön ja manipuloinnin havaitsemiseen ja estämiseen tähtäävä markkinavalvonta oli myös puutteellista.

VI Sähkömarkkinoiden yhdentyminen on edennyt hitaasti huolimatta tietyistä merkittävistä saavutuksista kymmenen viime vuoden aikana. Alkuperäinen vuoden 2014 määräaika asetettiin vuonna 2009, mutta tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että vuoden 2021 loppuun mennessä (seitsemän vuotta myöhemmin) suuntaviivoista yhtäkään ei ollut pantu täysimääräisesti täytäntöön. Suuntaviivojen täytäntöönpanoaste vaihteli eri markkinoilla ja eri maissa ja erityyppisiä viivästyksiä kertyi. Suuntaviivojen odotettiin myös parantavan käytettävissä olevaa rajat ylittävää siirtokapasiteettia ja edistävän siten markkinoiden vaikuttavaa yhteenkytkemistä. Vaikka ACER on lisännyt verkonhaltijoiden välistä koordinointia, merkittävää edistystä ei ole tapahtunut.

VII Sähkön sisämarkkinoiden toteuttamista haittasivat riittämätön vaikutustenarviointi, valitut sääntelyvälineet ja EU:n hallintokehyksen heikkoudet. Komission verkkosäännöissä ja verkkoa koskevissa suuntaviivoissa ei määritetty sääntöjä riittävän tarkasti, vaikka tämä olisi ollut tarpeen sääntöjen käyttöön ottamista silmällä pitäen. Tilanne mutkisti ja viivästytti rajat ylittävän kaupan sääntöjen yhdenmukaistamista. ACERin ratkaisevana ja ainutlaatuisena tehtävänä oli näin ollen pyrkiä tekemään kansallisten sääntelyviranomaisten sekä verkko- ja markkinaoperaattoreiden välillä sitovia sopimuksia teknisistä yksityiskohdista (ehdoista, edellytyksistä ja menetelmistä, joita tarvitaan suuntaviivojen täytäntöönpanoon). ACER teki yleensä hyvissä ajoin päätökset näiden teknisten yksityiskohtien sisältöä koskevien erimielisyyksien ratkaisemisesta.

VIII Komissio tukeutuu pitkälti ACERiin verkkosääntöjen ja verkkoa koskevien suuntaviivojen täytäntöönpanon yhdenmukaisuuden valvonnassa. ACER ei ole kuitenkaan kohdistanut riittävää seurantaa täytäntöönpanon johdonmukaisuuteen jäsenvaltioissa. Myös raportointi oli riittämätöntä. Tämä johtui erityisesti puutteellisista tiedoista, seurannan puutteesta, seurantastrategian puuttumisesta, rajallisista resursseista ja seurannan heikosta koordinoinnista komission kanssa. Komission sääntelytapa lisäsi huomattavasti ja tarpeettomasti ACERin, kansallisten sääntelyviranomaisten sekä järjestelmä- ja markkinatoimijoiden hallinnollista taakkaa, resurssitarpeita ja kustannuksia.

IX Markkinavalvonta, jonka tarkoituksena oli havaita ja ehkäistä markkinoiden väärinkäyttöä ja manipulointia, oli niin ikään puutteellista. ACERin valvontatoiminta käynnistyi täysimääräisesti vuoden 2017 lopussa, mutta tiedonkeruu ei ollut kattavaa, ja kerättyjen tietojen arviointi kattoi vain rajallisen määrän väärinkäytösten muotoja. ACER ei myöskään osoittanut riittävästi resursseja kerättyjen tietojen analysointiin, mikä myös vaikeutti sen suorittamaa arviointia. ACER ei myöskään pystynyt tukemaan tutkimuksia, jotka koskivat mahdollisten rajat ylittävään markkinoiden väärinkäyttöön liittyvien tapausten määrän kasvua. Lisäksi ACERilla oli rajalliset välineet sen varmistamiseen, että markkinavalvontaa koskevia sääntöjä sovelletaan asianmukaisesti kansallisella tasolla. ACERin suorittama valvonta ei edellä mainituista syistä ole viime kädessä johtanut moniinkaan seuraamuksiin.

X ACERilla ei myöskään ollut asianmukaista hallintorakennetta eikä tarvittavia valmiuksia koordinoida kansallisten viranomaisten toimia vaikuttavalla tavalla kunnianhimoisten yhdentämishankkeiden loppuun saattamista silmällä pitäen. Lisäksi ACERin keskeistä avoimuus- ja tilivelvollisuusvälinettä – sen verkkosivustoa – ei hallinnoida tehokkaasti.

XI Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio

• järkeistää sääntelykehystä
• tehostaa verkkoa koskevien suuntaviivojen seurantakehystä
• parantaa ACERin hallintoa
• arvioi, olisiko seuraamusten johdonmukaista soveltamista varten määritettävä puitteet.

XII Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että ACER

• tarkistaa suuntaviivojen seurantaan osoitetut resurssit
• tehostaa sähkön tukkumarkkinoiden eheyden valvontaa
• parantaa työhönsä liittyvää avoimuutta ja tilivelvollisuutta.

XIII EU:n tulevat toimenpiteet sähkömarkkinoiden uudistamiseksi tarjoavat komissiolle, Euroopan parlamentille ja neuvostolle tilaisuuden puuttua tässä tarkastuksessa esiin tuotuihin heikkouksiin.

Johdanto

Tarkastusalan kuvaus

Toimintapolitiikan tausta

01 Euroopan komissio julkaisi helmikuussa 2015 energiaunionipaketin, johon kuuluvat joustavaa energiaunionia ja tulevaisuuteen suuntautuvaa ilmastonmuutospolitiikkaa koskeva puitestrategia ja energiaunionin etenemissuunnitelma. Joustavan energiaunionin, jonka ytimessä on ilmastopolitiikka, tavoitteena on tarjota EU:n kuluttajille eli kotitalouksille ja yrityksille varmaa, kestävää, kilpailukykyistä ja kohtuuhintaista energiaa.

02 Täysin yhdentyneiden sähkön sisämarkkinoiden toiminnan varmistamisella pyritään kaavioon merkityn toisen ulottuvuuden puitteissa mahdollistamaan energian vapaa liikkuvuus EU:ssa tarjoamalla riittävä infrastruktuuri, jossa ei ole teknisiä tai sääntelyyn liittyviä esteitä. Rajat ylittävän sähkökaupan olisi mahdollistettava halvimman tuotetun sähkön toimittaminen yrityksille ja kansalaisille riippumatta siitä, mistä päin EU:ta sähkö on peräisin. Nykyisin on olemassa EU:n tasolla vahvistetut energiasäännöt, mutta käytännössä EU:ssa on 27 kansallista sääntelykehystä. EU:n vuoden 2015 energiastrategiassa¹ tuodaan esiin, että yhdennetyt energiamarkkinat ovat tarpeen kilpailun ja markkinoiden tehokkuuden lisäämiseksi.

03 Edessä on haasteita. EU:n ilmastotavoitteiden saavuttaminen edellyttää, että yhä suurempi osa EU:n energiatarpeista katetaan uusiutuvilla energialähteillä. Uusiutuviin energialähteisiin perustuva hajanainen sähköntuotanto (monia erilaisia energiayhteisöjä ja pientuottajia), uusiutuvien energialähteiden katkonainen luonne ja toistaiseksi vallitseva taloudellisesti kannattavien varastointiratkaisujen puuttuminen aiheuttavat uusia haasteita sähköverkkojen hallinnoinnille sekä tarjonnan ja kysynnän tasapainottamiselle.

04 Sähkön sisämarkkinoiden toteuttamisesta odotetaan monenlaisia hyötyjä.

• Sisämarkkinoiden pitäisi tarjota parhaat sähkön kokonaishinnat eurooppalaisille kuluttajille, sillä sähköntarpeen tyydyttämiseen voitaisiin käyttää EU:n halvimpia resursseja.
• Sähkön sisämarkkinoiden pitäisi lisätä EU:n energian toimitusvarmuutta, sillä jäsenvaltiot voisivat jakaa resursseja odottamattomien häiriöiden ilmetessä.
• Sisämarkkinoiden olisi myös edistettävä kustannustehokkaasti EU:n vihreän siirtymän tavoitteiden saavuttamista parantamalla sähköntoimituksen joustavuutta ja varmistamalla, että markkinatoimijat voivat mukauttaa asemaansa päivitettyjen sähköntuotantoennusteiden mukaisesti.

05 Huolimatta EU:n laajuisista ponnisteluista kansallisten markkinoiden yhdentämiseksi sähkön vähittäishinnoissa on edelleen suuria eroja eri maiden välillä. Kilpailun sijasta jäsenvaltiot kansallisine veroineen ja säänneltyine verkkomaksuineen vaikuttavat edelleen voimakkaasti vähittäishintoihin². Ks. kaavio 2.

06 Lisäksi sähkön tukkuhinnat nousivat vuoden 2021 jälkipuoliskolla ja vuoden 2022 alkupuoliskolla ennennäkemättömän korkealle kaikkialla Euroopassa (kun tätä tarkastusta oltiin viimeistelemässä). Huippulukemat johtuivat fossiilisten polttoaineiden korkeista hinnoista, joita nostivat sekä Ukrainan sota että erilaiset toissijaiset tekijät, kuten hiilidioksidipäästöoikeuksien kauppa (ks.kaavio 3). Erityisen alttiina korkeille hinnoille olivat ne jäsenvaltiot, joilla oli heikko yhteys EU:n sähköverkkoon ja joissa sähköntuotanto riippui suuressa määrin kaasusta.

Sähkön tukkumarkkinat

07 Tukkumarkkinoilla sähköntuottajat myyvät sähköä suurille teollisuusasiakkaille ja sähköntoimittajille. Tämän jälkeen toimittajat myyvät sähkön loppukuluttajille vähittäismarkkinoilla. Kaupattavan sähkön fyysisestä toimituspäivästä riippuen sähkön tukkumarkkinat on järjestetty neljään segmenttiin (aikaväliin): termiinimarkkinat, vuorokausimarkkinat, päivänsisäiset markkinat ja tasemarkkinat. Niitä kuvataan tarkemmin liitteessä I.

08 Joissakin jäsenvaltioissa sähköllä käydään kauppaa pääasiassa organisoiduissa sähköpörsseissä. Näissä pörsseissä sähköä koskeva kaupankäynti tapahtuu useimmiten vakiotuotteilla vuorokausimarkkinoilla. EU:n tasolla suurimmalla osalla sähköstä käydään kuitenkin kauppaa organisoitujen sähköpörssien ulkopuolella. Tätä kutsutaan OTC-kaupankäynniksi (over-the-counter).

EU:n sääntelykehys

09 Vastuu EU:n energiapolitiikasta on jaettu EU:n ja sen jäsenvaltioiden kesken³. EU:lla on useita erilaisia toimintapoliittisia välineitä, joiden tarkoituksena on yhdentää EU:n sähkömarkkinoita. Näitä ovat esimerkiksi kilpailupolitiikan osa-alueet, välineet tiettyjen toimijoiden ja markkinoiden sääntelemiseksi sekä toimenpiteet, joilla myönnetään EU:n rahoitusta verkkoinvestointeihin. Voimassa oleva kattava lainsäädäntö koostuu sähködirektiivistä ja sähköasetuksesta, jotka sisältävät joukon yhteisiä periaatteita ja sääntöjä kansallisten sähkömarkkinoiden yhdentymiselle. Esimerkkinä voidaan mainita sellaisten tukkumarkkinoiden osatekijöiden yhdenmukaistaminen, joilla on rajat ylittäviä vaikutuksia.

10 Lisäksi EU:n lainsäätäjä antoi komissiolle toimivallan panna lainsäädännössä vahvistetut säännöt täytäntöön täytäntöönpanoasetustensa avulla (verkkosäännöt ja/tai verkkoa koskevat suuntaviivat). Suuntaviivoissa edellytettiin lisäksi sitovia sopimuksia eli ehtoja, edellytyksiä ja menetelmiä, jotka joko kansallisten sääntelyviranomaisten keskenään tai energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyöviraston (ACER) on hyväksyttävä.

11 Ennen kuin energian sisämarkkinoiden yhdentäminen aloitettiin vuonna 1996, kansallisia energiamarkkinoita hallitsivat pääasiassa monopolit. Yhdentymisen ensimmäisessä vaiheessa monopolit avattiin vähitellen kilpailulle. Tämä oli painopisteenä ensimmäisessä (1996) ja toisessa (2003) energiapaketissa, jotka muuttivat kattavasti EU:n energiamarkkinoiden puitteita. Näillä paketeilla pyrittiin muun muassa antamaan kuluttajille 1. heinäkuuta 2007 mennessä vapaus ostaa sähköä valitsemaltaan toimittajalta.

12 Kolmas energiapaketti tuli voimaan vuonna 2009. Se sisälsi lisätoimenpiteitä EU:n energian sisämarkkinoiden yhdentymisen edistämiseksi, ja siinä perustettiin ACER ja sähkön siirtoverkonhaltijoiden eurooppalainen verkosto (Sähkö-ENTSO). ACERille annettiin myös tehtäväksi koordinoida kansallisten sääntelyviranomaisten toimia ja korjata tarvittaessa sääntelyvajetta EU:n tasolla⁴.

13 Energian tukkumarkkinoiden eheydestä ja tarkasteltavuudesta vuonna 2011 annettu asetus (REMIT)⁵ täydentää kolmatta energiapakettia. Siinä käsitellään markkinoiden eheyteen, sisäpiiritietoon ja markkinoiden väärinkäyttöön liittyviä kysymyksiä ja otetaan käyttöön oikeusperusta energian tukkumarkkinoiden seurannalle markkinoiden manipuloinnin havaitsemiseksi ja estämiseksi. REMIT-asetuksessa osoitetaan ACERille tärkeä rooli tässä tehtävässä.

14 Neljännen energiapaketin (2019) – ”Puhdasta energiaa kaikille eurooppalaisille” – lähtökohtana on nykyinen energiapoliittinen kehys. Neljännessä energiapaketissa otetaan käyttöön uusia sääntöjä, joilla edistetään kilpailua sähkön vähittäismarkkinoilla, integroidaan uusiutuvat energialähteet paremmin markkinoille, koordinoidaan sähköresurssien riittävyyttä EU:n tasolla ja hallitaan kysyntää yhdistämällä ja varastoimalla energiaa. Neljännen energiapaketin avulla puututaan myös joihinkin kolmannessa energiapaketissa havaittuihin heikkouksiin, kuten ACERin toimivallan puutteisiin.

EU:n energiapolitiikka: tehtävien jakautuminen

15 Euroopan komissiossa energian pääosasto (PO ENER) vastaa Euroopan energiapolitiikan kehittämisestä ja täytäntöönpanosta SEUT-sopimuksen 194 artiklan mukaisesti. Tähän sisältyy energiamarkkinoiden toiminnan varmistaminen, energian toimitusvarmuuden varmistaminen EU:ssa ja energiaverkkojen yhteenliittämisen edistäminen. Komission tehtävänä on

1. ehdottaa tarvittaessa toimintapoliittisia asiakirjoja/strategioita ja lainsäädäntötoimia
2. valvoa EU:n lainsäädännön noudattamista tarkistamalla, että energiapaketit on saatettu asianmukaisesti osaksi kansallista lainsäädäntöä ja että jäsenvaltiot soveltavat niitä vaikuttavasti
3. hyväksyä verkkosäännöt ja verkkoa koskevat suuntaviivat.

16 ACER on EU:n virasto, joka edistää sähkön ja kaasun sisämarkkinoiden toteuttamista ja koordinoi kansallisten sääntelyviranomaisten työtä asioissa, joilla on rajat ylittävää merkitystä⁶. ACERin tehtäviin kuuluu 1) antaa komissiolle, Sähkö-ENTSOlle ja kansallisille sääntelyviranomaisille neuvoja energiamarkkinoiden rakenteesta ja toimitusvarmuudesta, 2) havaita ja estää väärinkäytökset energiatuotteiden tukkukaupassa, ja 3) seurata, miten esimerkiksi verkkosäännöt / verkkoa koskevat suuntaviivat pannaan täytäntöön sähkö- ja kaasumarkkinoilla. ACERilla on myös valtuudet tehdä päätöksiä tietyillä aloilla. Nämä päätökset sitovat suoraan kansallisia sääntelyviranomaisia tai markkinatoimijoita, joille ne on osoitettu. ACERin päätöksentekoelin, sääntelyneuvosto, koostuu jäsenvaltioiden kansallisten sääntelyviranomaisten edustajista.

17 Kansalliset sääntelyviranomaiset ovat kansallisen lainsäätäjän perustamia, ja niiden on oltava täysin riippumattomia kansallisista hallituksista. Kansallisten sääntelyviranomaisten tehtävänä on muun muassa varmistaa EU:n verkkosääntöjen ja verkkoa koskevien suuntaviivojen noudattaminen kussakin maassa. Kansallisilla sääntelyviranomaisilla on täytäntöönpanovaltuudet omalla lainkäyttöalueellaan, ja ne voivat suorittaa tutkimuksia ja määrätä seuraamuksia. Niillä on myös yleinen velvollisuus edistää sähkön sisämarkkinoita EU:ssa.

18 Siirtoverkonhaltijat, jotka ovat kansallisia säänneltyjä yhteisöjä, hallinnoivat suurjänniteverkkojen ja yhdysjohtojen turvallisuutta ja vakautta (tasemarkkinat) kansallisella tai vyöhyketasolla ja saavat tuloja verkkomaksuista ja verkon ylikuormitukseen liittyvistä tuloista. Ne tekevät keskenään yhteistyötä Sähkö-ENTSOn⁷ puitteissa. Sen tehtävänä on edistää hyvin toimivien ja yhdennettyjen sähkön sisämarkkinoiden luomista. Sähkö-ENTSOn on kehitettävä ja seurattava verkkosääntöjen ja verkkoa koskevien suuntaviivojen sekä alustojen ja välineiden täytäntöönpanoa, jotta voidaan varmistaa EU:n verkonhaltijoiden koordinointi sekä normaaleissa että hätätilanteissa.

19 Nimetyt sähkömarkkinaoperaattorit ovat kansallisia elimiä, jotka kansalliset sääntelyviranomaiset ovat nimenneet varmistamaan, että sähköpörssit ovat EU:ssa yhteenliitettyjä ja toimivat asianmukaisesti vuorokautisilla ja päivänsisäisillä aikaväleillä.

20 Jakeluverkonhaltijat ovat kansallisia elimiä, jotka vastaavat sähkön hallinnoinnista ja jakelusta loppukuluttajille. Jakeluverkonhaltijoiden rooli on laajenemassa paikallisen sähköntuotannon ja ‑kulutuksen optimointiin.

21 Markkinatoimijoilla on erilaisia taloudellisia tehtäviä ja erilaista markkinavoimaa, ja ne kilpailevat sähkön tukku- tai vähittäismarkkinoilla. Näitä ovat sähköntuottajat, suuret loppukuluttajat, sähköntoimittajat, lisäpalveluja siirtoverkonhaltijoille/jakeluverkonhaltijoille tarjoavat toimijat sekä välittäjät. Pienet loppukuluttajat eli kotitaloudet ja muut kuluttajat, joiden energiankulutus on alle 600 MWh/vuosi, ostavat sähköä sähkön toimittajilta (yleishyödyllisiä palveluja tarjoavat yritykset) vähittäismarkkinoilla.

Viimeaikaiset kehityssuuntaukset

22 Lokakuussa 2021 komissio⁸ ehdotti useita toimenpiteitä, joilla vastataan kaasun ja sähkön viimeaikaiseen poikkeuksellisen korkeaan hintaan EU:ssa. Heikossa asemassa olevien kuluttajien suojelemiseksi energiaköyhyydeltä komissio ehdotti hintakattojen ja siirtomekanismien kaltaisia toimenpiteitä. Korkeiden energiakustannusten teollisuudelle aiheuttamien vaikutusten lieventämistä silmällä pitäen komissio ehdotti muun muassa muutoksia valtiontukisääntöihin. Maaliskuussa 2022 tilanne heikkeni entisestään Ukrainan sodan vuoksi. Tuolloin komissio ehdotti toimintasuunnitelmaa⁹, johon sisältyi useita toimenpiteitä EU:n kaasuriippuvuuden vähentämiseksi Venäjästä keskipitkällä aikavälillä. Tätä selitettiin tarkemmin toukokuussa 2022 esitetyssä komission REPowerEU‑suunnitelmassa¹⁰. Tilintarkastustuomioistuin on hiljattain julkaissut lausunnon¹¹, joka koskee ehdotettuja muutoksia REPowerEU‑välineen sisällyttämiseksi elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevaan asetukseen.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

23 Tilintarkastustuomioistuin totesi erityiskertomuksessaan 16/2015, että EU:n tavoitetta toteuttaa energian sisämarkkinat vuoteen 2014 mennessä ei ollut saavutettu. Oli vielä pitkä matka siihen, että kolmatta energiapakettia voitaisiin pitää kokonaisuudessaan täytäntöönpantuna¹². Tämä oli yksi tärkeimmistä syistä siihen, miksi tilintarkastustuomioistuin arvioi tässä tarkastuksessa, auttoivatko komission sääntelytapa ja ACERin vuodesta 2015 suorittama valvonta parantamaan sähkön sisämarkkinoiden toimintaa EU:ssa. Tilintarkastustuomioistuin ei myöskään ole koskaan aiemmin kohdistanut tarkastusta REMIT-toimiin kuten ei myöskään verkkosääntöihin ja verkkoa koskeviin suuntaviivoihin.

24 Toinen syy tähän tarkastukseen on se, että ACERilla on keskeinen asema EU:n sähkömarkkinoiden sujuvan toiminnan varmistamisessa, sillä se koordinoi kansallisia sääntelyviranomaisia EU:n tasolla. Oikeudellinen kehys ei tarjoa virastolle täytäntöönpanovälineitä, ja jos komissio ei tue tehokkaasti viraston yhdentämispyrkimyksiä, virasto ei ehkä pysty saavuttamaan sille asetettuja tavoitteita.

25 Tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen tarkoituksena on antaa sidosryhmille tietoa ja esittää suosituksia toimintapolitiikan kehittämisen ja sähkömarkkinoiden yhdentymisen tukemista silmällä pitäen.

26 Tarkastuksen pääkysymys oli, edistivätkö komission sääntelytapa ja ACERin toteuttama valvonta sähkön sisämarkkinoiden yhdentymistä. Pääasialliset tarkastuskohteet olivat ACER ja komissio.

27 Tarkastuksessa keskityttiin seuraaviin osa-alueisiin:

• sähkön sisämarkkinoiden yhdentymisen edistyminen
• sähkömarkkinoiden yhdentymisen varmistamiseen tähtäävä verkkosääntöjen ja verkkoa koskevien suuntaviivojen käyttö komissiossa
• komission ja ACERin suorittama verkkoa koskevien suuntaviivojen täytäntöönpanon seuranta sähkömarkkinoilla
• ACERin harjoittama markkinoiden väärinkäytön ja avoimuuden valvonta (REMIT)
• ACERin hallintorakenne ja toimivalta.

28 Tilintarkastustuomioistuin arvioi sähkömarkkinoiden yhdentämiseen tähtääviä EU:n toimia. Toimet koskivat pääasiassa sähkön tukkumarkkinoita (koska komissiolla tai ACERilla ei ole merkittävää toimivaltaa vähittäismarkkinoilla, ja rajojen yli sähköllä käydään kauppaa pääasiassa tukkumarkkinoilla). Tilintarkastustuomioistuin tutki erityisesti, kuinka ACER toimii valvoessaan kolmen tärkeimmän sähkömarkkinoiden suuntaviivan täytäntöönpanoa: kapasiteetin jakamista ja ylikuormituksen hallintaa koskevat suuntaviivat (CACM)¹³, pitkän aikavälin kapasiteetin jakamisen suuntaviivat(FCA)¹⁴ ja tasehallintaa koskevat suuntaviivat (EB)¹⁵ Lisäksi tutkittiin REMIT-asetuksen täytäntöönpanoa.

29 Tarkastuskriteerit perustuivat sovellettavaan lainsäädäntöön, ACERin suunnitteluasiakirjoihin ja kansainvälisiin parhaisiin käytäntöihin, ja myös kansainvälisten järjestöjen, kuten Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) ja kansainvälisen uusiutuvan energian viraston (IRENA), parhaisiin käytäntöihin sekä käytettävissä oleviin arviointeihin ja tutkimuksiin. Lisätietoja käytetyistä kriteereistä on kunkin osion alussa.

30 Tarkastusevidenssiä kerättiin

• käymällä läpi ja analysoimalla kaikkia asiaankuuluvia komission asiakirjoja ja ACERin operatiivista raportointia, sisäisiä ohjeita, johdon tilivelvollisuutta koskevia asiakirjoja ja muita relevantteja asiakirjoja
• perehtymällä kansainvälisten järjestöjen (Kansainvälinen energiajärjestö, kansainvälinen uusiutuvan energian virasto, OECD) raportteihin sekä saatavilla oleviin akateemisiin ja muihin tutkimuksiin hyviä käytäntöjä koskevien esimerkkien yksilöimiseksi
• järjestämällä kyselyitä ja haastatteluja sekä kokouksia henkilöstön ja asiaankuuluvaa sähköalan asiantuntemusta omaavan, hankintamenettelyn avulla valitun ulkopuolisen asiantuntijan kanssa.

31 Tarkastus kattoi vuoden 2015 puolivälistä vuoden 2021 loppuun ulottuvan ajanjakson. Näin ollen tarkastuksen ulkopuolelle jäivät kaikki energiakriisin vaikutusten lieventämistoimenpiteet, jotka toteutettiin mainitun ajanjakson jälkeen.

32 Tarkastuksessa keskityttiin kolmanteen energiapakettiin. Siinä ei arvioitu uusiutuvaa energiaa koskevia tavoitteita, energiatehokkuutta, vähittäismarkkinoita tai energiaa loppukuluttajille jakelevia järjestelmiä eikä ACERille TEN-E-asetuksen mukaisesti kuuluvia tehtäviä.

Huomautukset

Sähkömarkkinoiden yhdentäminen on edistynyt hitaasti, vaikka suunnitelmat olivat alun perin kunnianhimoisia

33 Sähkömarkkinoiden yhdentämisellä pyritään tarjoamaan vaihtoehtoja kaikille EU:n kuluttajille, luomaan uusia yritystoimintamahdollisuuksia ja poistamaan rajat ylittävän kaupan esteitä. Näin saavutettaisiin tehokkuusetuja, kilpailukykyiset hinnat ja korkeammat palvelustandardit sekä edistettäisiin toimitusvarmuutta ja kestävyyttä. Sähkön sisämarkkinat oli määrä toteuttaa vuoteen 2014 mennessä¹⁶. Oikeudellisina välineinä rajat ylittävän kaupan esteiden poistamiseen EU käytti sähköasetusta ja ‑direktiiviä sekä sekundäärilainsäädäntöä (ks. kohdat 09–14).

34 Tätä osiota varten tilintarkastustuomioistuin käytti tarkastuskriteereinä seuraavia lainsäädännöllisiä tavoitteita (ks. edellä esitetty):

• markkinoiden yhdentymisen edistäminen EU:n laajuisella markkinoiden yhteenkytkemisellä (eli jäsenvaltioissa toimivien sähköpörssien yhteenliittäminen)
• sen varmistaminen, että rajayhdysjohtojen kapasiteettia on aina käytettävissä kaupankäyntiä varten.

Näiden kummankin tavoitteen pitäisi helpottaa hintojen lähentymistä sähkön tukkumarkkinoilla EU:ssa.

35 EU:n lainsäätäjät antoivat komission tehtäväksi hyväksyä verkkosäännöt sellaisten teknisten sääntöjen yhdenmukaistamiseksi, jotka koskevat organisoitujen lyhyen aikavälin markkinoiden (vuorokausimarkkinoiden, päivänsisäisten markkinoiden ja tasemarkkinoiden) yhteenliittämistä. Markkinoiden yhteenkytkemisen katsotaan nopeuttavan lyhyen aikavälin sähkömarkkinoiden yhdentymistä. Sen avulla voidaan laskea sähkön markkinahinnat ja kaupatut määrät EU:n laajuisen sähköntoimituskapasiteetin ja rajat ylittävän siirtokapasiteetin perusteella. Lisäksi käyttöön oli otettava järjestelmä, jonka avulla rajat ylittävä siirtokapasiteetti voitaisiin tulevaisuudessa jakaa tavalla, joka edistäisi sähkön termiinimarkkinoita. Siirtoverkonhaltijat ja nimitetyt sähkömarkkinaoperaattorit vastasivat tämän järjestelmän täytäntöönpanosta erilaisin teknisin hankkein, jotka toteutettaisiin kansallisten sääntelyviranomaisten valvonnassa ja ACERin koordinoimina.

36 Jäsenvaltioiden on varmistettava, että siirtoverkonhaltijat asettavat siirtokapasiteetin saataville ja investoivat rajayhdysjohtoihin EU:n sähkömarkkinoiden yhdentymistä koskevien tavoitteiden mukaisesti.

Täysimääräinen yhteenkytkeminen nopeuttaisi markkinoiden yhdentämistä, mutta sitä ei ole vielä saatu päätökseen

37 Euroopan sähköpörssien yhteenkytkemistä koskevien eri aloitteiden avulla on edistytty kahden viime vuosikymmenen aikana merkittävästi mutta hitaasti (ks. liite II). Eurooppa-neuvoston tavoitetta saattaa energiamarkkinoiden yhdentyminen päätökseen vuoteen 2014 mennessä ei ollut saavutettu vuoden 2021 lopussa. Vuonna 2015 komissio toisti, että energian sisämarkkinoiden toteuttaminen oli keskeinen tavoite, ja sisällytti sen energian pääosaston vuosien 2016–2020 strategiasuunnitelmaan. Markkinoiden yhteenkytkeminen mainittiin kuitenkin vasta energian pääosaston vuosien 2020–2024 strategisuunnitelmassa eli viiden vuoden viiveellä. Komissio oli jo hyväksynyt kyseiset kolme verkkoa koskevaa suuntaviivaa vuosina 2015–2017 (ks. liite III), mutta ACERin tietojen mukaan EU:ssa ei ollut vuoden 2021 loppuun mennessä pantu kokonaisuudessaan täytäntöön yhtäkään suuntaviivoista.

38 Edistyminen oli erilaista eri markkinoilla, mikä näkyy siinä, miten tehokkaasti rajayhdysjohtoja käytettiin kolmella markkinasegmentillä, jotka oli määrä kytkeä toisiinsa (ks. kaavio 4). Lyhyen aikavälin markkinoiden yhteenkytkemisellä on lisäksi saatu tähän mennessä aikaan ainakin miljardin euron vuosittaiset sosiaaliset hyödyt¹⁷. Määrää voidaan verrata sähkömarkkinoiden yhdentämisellä vuosikymmenten mittaan saavutettuun kokonaishyötyyn, jonka vuotuiseksi arvoksi ACER on arvioinut noin 34 miljardiksi euroa (vuonna 2021). Tosin arvio perustuu skenaarioon, joka ei sisällä rajat ylittävää kauppaa¹⁸. Sähkömarkkinoissa on edelleen merkittävästi yhdentämisen varaa Euroopan eri alueiden välillä.

39 Täytäntöönpano on myös edennyt eri tahtia eri maissa. Vuorokausimarkkinoilla suurin osa taloudellisista hyödyistä (noin miljardi euroa vuodessa) saavutettiin ennen vuotta 2015, kun 19 läntistä sähköpörssiä kytkettiin yhteen vapaaehtoisesti. Nämä pörssit kattoivat Luoteis-Euroopan (noin kolme neljäsosaa EU:n sähköpörsseissä myydystä sähkömäärästä). CACM-suuntaviivojen myötä edistyminen seitsemässä muussa maassa koostui useista kahdenvälisistä yhteenkytkennöistä, jotka jakautuivat vuosille 2015–2022. Vuonna 2022 kaikki sähköpörssit olivat yhteenkytkettyjä vuorokausimarkkinoiden osalta. CACM-suuntaviivoilla lisättiin yhteenkytkentöjä päivänsisäisillä markkinoilla. Kytkentöjä ei ACERin ponnisteluista huolimatta saatu valmiiksi vuoden 2021 loppuun mennessä, vaikka komissio oli suunnitellut niiden valmistuvan viimeistään vuoteen 2018 mennessä. Energian pääosasto asetti vuosia 2020–2024 koskevassa strategiasuunnitelmassaan uudeksi määräajaksi vuoden 2024 antamatta viivästyksille mitään selitystä.

40 Tasemarkkinoilla yhdentyminen on vähäisempää kuin muilla lyhyen aikavälin markkinoilla. Vuoden 2021 lopussa oli hyväksymättä kymmenisen ehtoa, edellytystä ja menetelmää, joita edellytetään verkkoa koskevissa suuntaviivoissa tasemarkkinoiden yhteenliittämistä varten. Lisäksi vain kaksi neljästä verkkosääntöjen edellyttämästä rajat ylittävästä kauppapaikasta oli toiminnassa vuoden 2021 loppuun mennessä. Nämä markkinat ovat tärkeitä toimitusvarmuuden parantamiseksi ja sähkökatkosten estämiseksi kaikkialla EU:ssa sekä erilaisten uusiutuvien energialähteiden integroimiseksi markkinoille (ks. liite I).

41 Termiinimarkkinat ovat tärkeät, koska ne tarjoavat sekä tuottajille että kuluttajille mahdollisuuden suojautua äärimmäisten hintavaihteluiden riskiltä ja saattavat antaa tuottajille mahdollisuuden vakaampiin investointinäkymiin. Komission hyväksymien verkkoa koskevien suuntaviivojen ei ollut tarkoitus yhdistää näitä markkinoita. Suuntaviivoilla pyrittiin ainoastaan myötävaikuttamaan rajat ylittävän yhteenliittämiskapasiteetin tehokkaaseen hyödyntämiseen tulevassa kaupassa EU:n laajuisen siirto-oikeuksien huutokauppapaikan kautta. Edistyminen eri puolilla EU:ta oli osittaista ja epätasaista: siirtoverkonhaltijat eivät myöntäneet tällaisia oikeuksia kaikilla EU:n sisärajoilla¹⁹. ACER ilmoitti vuonna 2022 myös, että termiinimarkkinoiden alhainen likviditeetti rajoitti mahdollisuuksia suojautua nykyiseltä hintavaihtelulta²⁰, ja toi esiin näiden markkinoiden rakenteelliset puutteet²¹.

42 Vaikka vuorokausimarkkinoiden yhteenkytkemistä koskevissa aloitteissa on edistytty, rajat ylittävää hintojen täydellistä lähentymistä ei ole saavutettu (ks. kaavio 5). Lisäksi maiden väliset erot sähkön hinnoissa ovat kasvaneet jyrkästi vuoden 2021 jälkipuoliskolta lähtien maailmanlaajuisen energian hintakriisin ja Ukrainan sodan vuoksi. Yksi tärkeimmistä syistä tähän on se, että rajat ylittävä siirtokapasiteetti on rajallinen. Se, ettei rajat ylittävä sähkökauppa edistynyt vuoden 2015 jälkeisellä ajanjaksolla, johtuu myös hintojen lähentymisen puutteesta ja siitä, että suurin osa vuorokausimarkkinoiden yhteenkytkennöistä oli saatu aikaan ennen kuin CACM-suuntaviivat hyväksyttiin vuonna 2015 (ks. kohta 39 ja liite II).

Rajayhdysjohtojen käytettävissä oleva kapasiteetti ei kasvanut verkkoa koskevien suuntaviivojen täytäntöönpanosta ja ACERin ponnisteluista huolimatta

43 Siirtoverkonhaltijoilla on lakisääteinen velvollisuus asettaa rajayhdysjohtojen maksimikapasiteetti saataville markkinoilla²², sillä tämä on ennakkoedellytys EU:n sähkömarkkinoiden yhdentymisen ja hintojen lähentymisen jatkumiselle. Vaikka markkinat olisivat kytköksissä toisiinsa, hintojen lähentyminen ei välttämättä toteudu, jos rajat ylittävään kauppaan kohdistuu rajoituksia, jotka johtuvat sähköverkon ylikuormituksesta. Käytettävissä olevaa kapasiteettia voidaan lisätä ja ylikuormitusta vähentää seuraavin keinoin:

• rajayhdysjohtojen kapasiteetin laskennan parempi koordinointi viereisten siirtoverkonhaltijoiden toimesta, mikä vähentää verkon ylikuormitusta
• rajayhdysjohtoihin tehtävät investoinnit, jotka johtavat suurempaan yhteenliitäntäkapasiteettiin.

44 Verkkoa koskevien suuntaviivojen täytäntöönpanosta huolimatta käytettävissä oleva kapasiteetti ei lisääntynyt merkittävästi: ACER osoitti, että useat alueet noudattivat vuonna 2020 heikosti EU:n lainsäätäjän tavoitetta, jonka mukaan vähintään 70 prosenttia kunkin jäsenvaltion asennetusta yhteenliittämiskapasiteetista olisi oltava käytettävissä rajat ylittävään kauppaan viimeistään vuonna 2025 (ks. taulukko 1). Vastaavanlainen tilanne oli havaittavissa vuonna 2016²³.

Huom. Uudelleenlaaditussa sähköasetuksessa asetettiin kaikille siirtoverkonhaltijoille velvoite asettaa vähintään 70 prosenttia alueiden välisestä siirtokapasiteetistaan markkinoiden saataville viimeistään vuoden 2025 loppuun mennessä. Luetellut alueet: Core (Itävalta, Belgia, Ranska, Alankomaat ja Saksa/Luxemburg eli Keski- ja Länsi-Euroopan maat sekä Kroatia, Tšekki, Unkari, Puola, Romania, Slovakia ja Slovenia eli Keski- ja Itä-Euroopan maat), Italy North (Itävalta, Pohjois-Italia, Ranska ja Slovenia), SEE (Bulgaria, Kreikka ja Romania eli Kaakkois-Euroopan maat), SWE (Ranska, Portugali ja Espanja eli Etelä- ja Keski-Euroopan maat).

Lähde: ACER Market monitoring report 2020, s 49.

45 Osasyynä tähän on erilaisten uusiutuvien energialähteiden lisäys, joka ei ollut sähkömarkkinoiden integroinnin strateginen tavoite. Se voi lisätä kotimaisten verkkojen ja rajayhdysjohtojen ylikuormitusta sekä ylikuormituksen hallinnan kustannuksia ja vähentää rajat ylittävään kauppaan käytettävissä olevaa siirtokapasiteettia. Sähkö-ENTSOn avoimuusfoorumin tiedot osoittavat, että vuosina 2015–2017 verkon ylikuormituksen poistamiseen tähtäävien, siirtoverkonhaltijoiden toteuttamien korjaavien toimien kustannukset kasvoivat noin 25 prosenttia eli 999 miljoonasta eurosta 1,27 miljardiin euroon. Esimerkiksi Saksassa siirtoverkonhaltijoiden uusiutuvan energian tuottajille maksamat korvaukset, jotka johtuivat tuotannon rajoittamisesta (eli tuottajien oli tuotettava vähemmän), muodostivat lähes puolet kokonaiskustannuksista²⁴.

46 Eurooppa-neuvosto asetti vuonna 2002 tavoitteeksi, että sähköverkkojen yhteenliitäntäaste olisi kymmenen prosenttia kunkin jäsenvaltion tuotantokapasiteetista. Tämä tavoite oli määrä saavuttaa vuoteen 2005 mennessä. Määräaikaa pidennettiin vuoteen 2020, ja vuodelle 2030 asetettiin uusi 15 prosentin tavoite²⁵. Komission vuotuisista toimintakertomuksista käy ilmi, että EU:n tason toimenpiteistä huolimatta jäsenvaltiot eivät ole edistyneet merkittävästi: yhdentoista jäsenvaltion nimellinen yhteenliittämiskapasiteetti oli alle tavoitetason vuonna 2011, eikä tilanne ollut kohentunut vuoteen 2019 mennessä.

Rajat ylittävää kauppaa koskevien yhdenmukaistettujen sääntöjen suunta on asetettu, mutta toimintapoliittisessa kehyksessä on heikkouksia

47 Sähkön sisämarkkinat ja markkinoiden täydellinen yhdentyminen ovat mahdolliset vain, jos rajat ylittävää kauppaa koskevat säännöt ovat yhdenmukaiset²⁶. EU:n lainsäätäjät ovat laatineet tämän kehyksen erilaisten oikeudellisten välineiden avulla (ks. kohdat 09–14). Komission verkkosäännöt ja verkkoa koskevat suuntaviivat ovat EU:n asetuksia, joiden tarkoituksena on täsmentää yhteisiä markkinasääntöjä ja verkon toimintaa sekä liittämistä koskevia sääntöjä. EU:n asetusten täytyy olla kaikilta osiltaan velvoittavia ja sovellettavissa sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa²⁷. Kertomuksen tässä osiossa arvioidaan sääntelyvälineitä, jotka on valittu edistämään sähkömarkkinoiden yhdentymistä.

48 Tilintarkastustuomioistuin käytti tarkastuskriteereinä vaatimuksia, jotka pohjautuvat asiaankuuluviin EU:n oikeusperustoihin (perussopimukset, sähköasetus ja ‑direktiivi, kahdeksan verkkosääntöä ja verkkoa koskevaa suuntaviivaa), sekä komission paremman sääntelyn välineistöön perustuvia vaatimuksia. Tilintarkastustuomioistuin hyödynsi myös sääntelyn vaikutusten arviointia koskevia OECD:n parhaita käytäntöjä arvioidessaan komission työtä, joka liittyy sähkömarkkinoiden yhdentämistä koskevien toimintavaihtoehtojen ennakkoarviointiin verkkosääntöjen ja verkkoa koskevien suuntaviivojen avulla. Viranomaisten olisi sisällytettävä vaikutustenarvioinnit toimintapoliittisen prosessin varhaisiin vaiheisiin, jotta voidaan laatia uusia sääntelyehdotuksia, jotka voivat puolestaan osaltaan edistää toimintapolitiikan johdonmukaisuutta tekemällä sääntelyehdotuksiin sisältyvistä kompromisseista avoimia²⁸.

49 Vuosina 2015–2017 komissio hyväksyi neljä verkkosääntöä ja neljä suuntaviivaa. Näistä suuntaviivoista kolmen soveltamisala oli suurin, sillä ne koskivat EU:n laajuisia sähkö- ja siirtomarkkinoita kaikissa aikaväleissä (ks. liite III).

Tukeutuminen ehtoihin, edellytyksiin ja menetelmiin mutkisti ja viivästytti rajat ylittävän kaupan sääntöjen yhdenmukaistamista

50 Sähköasetuksessa edellytettiin, että komissio hyväksyy verkkosäännöt rajat ylittävää sähkökauppaa koskevien sääntöjen yhdenmukaistamiseksi. Sähkö-ENTSO, komissio ja ACER osallistuivat verkkosääntöjen hyväksymiseen liittyviin monimutkaisiin laadintaprosesseihin ja sidosryhmien kuulemisiin vuosina 2009–2017 (ks. kaavio 6). Kaikista teknisistä yksityiskohdista ei silti keskusteltu. Sen vuoksi komissio päätti hyväksyä (verkkosääntöjen sijasta) suuntaviivat, jotka edellyttivät teknisten yksityiskohtien täsmentämistä kaikkien markkinasääntöjen osalta ennemminkin ehtojen, edellytysten ja menetelmien kuin verkkosääntöjen avulla. Lisäksi komissio päätyi delegoimaan eri ehtoja, edellytyksiä ja menetelmiä koskevien päätösten tekemisen kansallisille sääntelyviranomaisille tai ACERille.

51 Tämän seurauksena markkinasääntöjä koskeva sääntelykehys monimutkaistui, eikä komission suuntaviivoja voitu soveltaa täysimääräisesti ja välittömästi. Suuntaviivojen täysimittaiselle voimaantulolle ei myöskään asetettu määräaikaa. Tämä tarkoitti sitä, että suuntaviivoilla siirrettiin suuri osa sääntöjen kehittämisestä myöhempään vaiheeseen, mikä toisaalta mahdollisti suuremman joustavuuden mutta toisaalta hidasti tai vaikeutti suuntaviivojen täytäntöönpanoa ja markkinoiden yleistä yhdentymistä. Vaikka ehdot, edellytykset ja menetelmät selvensivät suuntaviivoja, niihin ei sovellettu samantasoista valmistelutyötä kuin suuntaviivoihin. Ehtojen, edellytysten ja menetelmien yhteydessä ei tehty vaikutusten ennakkoarviointeja.

52 Ehtojen, edellytysten ja menetelmien hyväksymisprosessit olivat monimutkaisia, pitkiä ja aikaa vieviä ja aiheuttivat liiallisen hallinnollisen taakan. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että ACER ja kansalliset sääntelyviranomaiset hyväksyivät 161 ehtoa, edellytystä ja menetelmää neljälle suuntaviivalle kaudella 2016–2021. Useimmiten hyväksymisestä vastasivat kansalliset sääntelyviranomaiset. Tiettyjen ehtojen, edellytysten ja menetelmien muutokset oli hyväksyttävä samalla menettelyllä kuin ehdot, edellytykset ja menettelyt oli alun perin hyväksytty (muutoksia tehtiin kaikkiaan 35). Joissakin muutoksissa edellytettiin myös, että kansalliset sääntelyviranomaiset hyväksyvät toiminnalliset standardit kansallisella tasolla. Lisäksi CACM-suuntaviivojen tuleva tarkistus voi käynnistää uusia ehtoihin, edellytyksiin ja menetelmiin tehtäviä muutoksia²⁹.

53 Ehtojen, edellytysten ja menetelmien hyväksyminen aloitettiin vuonna 2016, ja vuoden 2021 lopussa tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että 11:tä ehtoa, edellytystä ja menetelmää ei ollut vielä hyväksytty. Huolimatta siitä, että ACER seurasi säännöllisesti viivästyksiä ja raportoi niistä järjestelmällisesti komissiolle, siirtoverkonhaltijat ja kansalliset sääntelyviranomaiset eivät noudattaneet määräaikoja, jotka oli asetettu monien ehtojen, edellytysten ja menetelmien hyväksymisestä annetuissa suuntaviivoissa.

54 Ehtojen, edellytysten ja menetelmien pitkähkö hyväksymisprosessi johtui seuraavista syistä:

• Kansallisia etuja ajavien eri jäsenvaltioiden kansallisten sääntelyviranomaisten tai kansallisten sääntelyviranomaisten ja siirtoverkonhaltijoiden väliset erimielisyydet, joita pahentaa suuntaviivoissa esitetty tehoton päätöksentekoprosessi. Komissio reagoi joihinkin tehottomuuksiin, mutta verkkoa koskeviin suuntaviivoihin tehdyt lainsäädännölliset muutokset joko tapahtuivat myöhään (vuonna 2019 tai vuonna 2021) tai niitä ei ollut vielä käynnistetty.
• Viivästysten kerrannaisvaikutus. Ehtojen, edellytysten ja menetelmien keskinäisten riippuvuuksien vuoksi osa yksissä ehdoissa, edellytyksissä ja menetelmissä ilmenneistä viivästyksistä johti siihen, että seuraavien ehtojen, edellytysten ja menetelmien hyväksyminen viivästyi: esimerkiksi kapasiteetin laskenta-alueita koskevien ehtojen, edellytysten ja menetelmien hyväksymisen viivästyminen lykkäsi koordinoitua kapasiteetin laskentaa koskeviin ehtoihin, edellytyksiin ja menetelmiin liittyvän ehdotuksen hyväksymistä.

55 Jos kansalliset sääntelyviranomaiset eivät pääse sopimukseen ja yhdessä pyytävät ACERin päätöstä tai jos on kyse EU:n laajuisista ehdoista, edellytyksistä ja menetelmistä (vuodesta 2019 alkaen), ACERin on tehtävä päätös toimitetusta ehtoja, edellytyksiä ja menetelmiä koskevasta ehdotuksesta kuuden kuukauden kuluessa³⁰. ACER teki päätökset yleensä ajoissa. Huolimatta siitä, että ACERin oli tehtävä päätöksiä yhä suuremmasta määrästä ehtoja, edellytyksiä ja menetelmiä, ACER julkaisi koko kaudella 2016–2021 kahden kuukauden viiveellä vain kaksi päätöstä hyväksytyistä 50 päätöksestä.

56 Suhteellisen suuri osa ACERin päätöksistä, jotka koskivat ehtoja, edellytyksiä ja menetelmiä, riitautettiin valituslautakunnalle tehdyillä valituksilla. Monet oikeudellisista haasteista liittyivät siihen, että suuntaviivoissa esitetyt menettelyt, kriteerit ja toimivaltuudet eivät olleet selkeitä.

Puutteet komission suorittamassa täytäntöönpanoasetusten vaikutustenarvioinnissa heikensivät toimintapoliittista kehystä

57 Komissio kuuli sidosryhmiä ja laati vaikutustenarviointeja ennen verkkoa koskevien suuntaviivojen hyväksymistä, kuten sisäisissä säännöissä edellytetään³¹. Komissio kuitenkin julkaisi vaikutustenarvioinnit kuulemisprosessin loppupuolella, mikä heikensi niiden hyödyllisyyttä. Komission vaikutustenarviointilautakunta ei myöskään tarkistanut CACM-suuntaviivoihin ja pitkän aikavälin kapasiteetin jakamista koskeviin suuntaviivoihin (FCA-suuntaviivat) kohdistetun vaikutustenarvioinnin laatua. Asiakirjoissa ei myöskään käsitelty tiettyjä täytäntöönpanoon ja hallintoon liittyviä keskeisiä näkökohtia. Esimerkiksi täytäntöönpanosta toimijoille aiheutuvaa rasitetta ja kustannuksia ei arvioitu eikä valittujen sääntelyvälineiden (esim. ehdot, edellytykset ja menetelmät) vaikutuksista suuntaviivojen täytäntöönpanoon ja seurantaan keskusteltu.

58 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että vaikutustenarvioinneissa lueteltiin tiettyjä suuntaviivoihin sisältyvien tulosten seurantaindikaattoreita. Niitä ei kuitenkaan ollut määritelty selkeästi eikä niissä ollut asetettu tavoitearvoja (lainsäädännön jälkivaikutusten mittaamiseksi markkinoiden ja sosiaalisen hyvinvoinnin osalta). Tämä mahdollisesti heikensi sääntöjen seurantaa ja johti siihen, että ACER ei antanut riittävästi ohjeistusta tämäntyyppisestä seurannasta. ACER kehitti vaiheittain tällaisia indikaattoreita (ks. kohta 80). Komissio mainitsi joitakin indikaattoreita, joita ACER ei seurannut (esim. vuorokausikohtaisten hintojen ja tasepalvelujen hintojen kehitys). Komissio ei maininnut tiettyjä tuloksellisuuden seurannan kannalta keskeisiä indikaattoreita, kuten indikaattoreita, jotka koskevat sellaisten algoritmien tuloksellisuutta, joita nimitetyt sähkömarkkinaoperaattorit käyttävät sähköpörssien yhdistämiseen ja jotka sisällytettiin myöhemmin ehtoihin, edellytyksiin ja menetelmiin.

59 Toinen keskeinen näkökohta, jota ei analysoitu perusteellisesti CACM- ja FCA-suuntaviivoja koskevassa vaikutustenarvioinnissa, oli hinnoittelumenetelmien valinta yhteenliitetyissä sähköpörsseissä ja tarjousalueilla kaupattavalle energialle. Säädettyjä menetelmiä ei analysoitu eikä niistä neuvoteltu (esim. ryhmätilausten hylkäämisen osalta³²), sillä ACER päätti keskeisistä teknisistä yksityiskohdista myöhemmässä vaiheessa ehtojen, edellytysten ja menetelmien avulla. Vaikutustenarvioinnit eivät kuitenkaan tue ehtoja, edellytyksiä ja menetelmiä.

60 Tämänhetkinen energiakriisi osoittaa, että hinnoittelumenetelmiä koskevien sääntöjen osalta ei ole varauduttu kriisitilanteisiin, joissa menetelmä voi johtaa liiallisiin voittoihin (ks. laatikko 1). Yksi niistä kriisitoimenpiteistä, joita komissio ehdotti tällaisten vääristymien korjaamiseksi, on satunnaisvoittojen verottaminen, mutta komissio ei tutkinut toimenpiteiden vaikutuksia kilpailuun EU:n sisäisillä energiamarkkinoilla³³.

61 Yksi puuttuva osatekijä, jota ei ole analysoitu komission vaikutustenarvioinneissa ja joka mahdollistaisi sähkömarkkinoiden paremman toiminnan, on sähkönkysynnän joustavuus tukkumarkkinoiden hintojen mukaan. Tähän voitaisiin päästä käyttämällä erilaisia välineitä, kuten kysynnän yhdistämistä, energian varastointia, korvattavaa kysynnän rajoittamista sekä jakeluverkonhaltijoiden ja siirtoverkonhaltijoiden välistä koordinointia. Komission hiljattain tekemässä tutkimuksessa³⁴ korostettiin tukkumarkkinoiden yhdentymiseen liittyviä haasteita, jotka koskevat pienkuluttajien taholta tulevan kysynnän joustavuutta. Esimerkkejä näistä haasteista ovat epäselvät puitteet tietojen kokoamiselle sekä verkon ja markkinatoimijoiden väliset tiedonsiirrot. Kysynnän joustavuudesta saatavat sosiaaliset hyödyt vaihtelevat varovaisesti arvioiden kolmesta viiteen miljardiin euroon vuodessa³⁵.

Markkinoiden yhdentymistä koskeva EU:n tason seuranta ja raportointi eivät edistä ongelmien oikea-aikaista havaitsemista

62 Kun otetaan huomioon sallittu joustavuus ja (edellisessä osiossa kuvattu) verkkoa koskevien suuntaviivojen täytäntöönpanon monimutkaisuus, ACERin ja komission toteuttama jatkuva ja järjestelmällinen seuranta on valvonnan kannalta keskeinen menetelmä, jonka avulla voidaan varmistaa yhdenmukainen ja yhtenäinen täytäntöönpano kaikissa jäsenvaltioissa sekä täytäntöönpanoon liittyvien ongelmien oikea-aikainen havaitseminen. Sekä komissiolla että ACERilla on oikeudellinen toimivalta seurata verkkosääntöjen ja verkkoa koskevien suuntaviivojen täytäntöönpanoa ja niiden taloudellisia vaikutuksia. Tilintarkastustuomioistuin käytti oikeusperustaa ja OECD:n standardeja arvioidessaan komission ja ACERin seuranta- ja raportointikehystä (ks. laatikko 2).

63 Nykyisessä oikeudellisessa rakenteessa ACERin tehtävänä on seurata EU:n verkkosääntöjen ja verkkoa koskevien suuntaviivojen täytäntöönpanoa ja taloudellisia vaikutuksia sekä raportoida havaituista täytäntöönpanoon liittyvistä ongelmista komissiolle. Tässä osiossa analysoidaan ACERin seuranta- ja raportointikehystä siltä osin, miten kansalliset sääntelyviranomaiset, siirtoverkonhaltijat ja nimitetyt sähkömarkkinaoperaattorit panevat täytäntöön oikeudellisen kehyksen ja miten täytäntöönpano vaikuttaa markkinoiden yhdentymiseen⁴¹.

64 Lisäksi tilintarkastustuomioistuin käytti yhtenä tarkastuskriteerinä oikeudellisia vaatimuksia, joiden mukaan ACERin on varmistettava, että yleisölle ja kaikille asianomaisille osapuolille annetaan tarvittaessa puolueetonta, luotettavaa ja helposti saatavilla olevaa tietoa erityisesti sen työn tuloksista⁴².

65 Yksi ACERin tärkeimmistä välineistä, joilla arvioidaan markkinoiden yhdentymisen vaikutuksia ja annetaan komissiolle ja EU:n lainsäätäjälle tietoa, ovat sähkön ja maakaasun tukku- ja vähittäismarkkinoiden seurantaa koskevat vuotuiset markkinaseurantaraportit, joissa olisi yksilöitävä sisämarkkinoiden toteuttamisen esteitä ja käynnistettävä korjaavia toimia⁴³. Näin ollen raportit toimivat myös välineenä, jolla seurataan verkkosääntöjen ja verkkoa koskevien suuntaviivojen vaikutuksia sähkömarkkinoiden yhdentymiseen (ks. myös kohta 63). Tämän perusteella ACER voi antaa lausuntonsa mahdollisista toimenpiteistä näiden esteiden poistamiseksi.

66 Seuranta voi johtaa siihen, että ACER antaa kansallisille sääntelyviranomaisille suosituksia siitä, miten säännöt pannaan täytäntöön. Lisäksi ACER voi antaa komissiolle suosituksia verkkosääntöjen ja verkkoa koskevien suuntaviivojen muuttamisesta tai täytäntöönpanotoimenpiteiden toteuttamisesta jäsenvaltioita vastaan, jos sääntöjen täytäntöönpano on riittämätöntä. ACERilla ei ole täytäntöönpanovaltuuksia, mutta se koordinoi yleisellä tasolla sitä, miten kansalliset sääntelyviranomaiset soveltavat ja panevat täytäntöön EU:n lainsäädäntöä.

67 Tilintarkastustuomioistuin tarkasti myös, miten komissio ja ACER koordinoivat lainsäädännön seurantaa. Komissiolla on oikeudellinen velvoite seurata ja valvoa, että jäsenvaltiot panevat sähköasetuksen ja verkkosäännöt/suuntaviivat täytäntöön yhdenmukaisesti ja tarkasti. Komissio huolehtii siitä, että perussopimuksia ja toimielinten niiden nojalla hyväksymiä toimenpiteitä sovelletaan⁴⁴. Energiaan liittyvän voimassa olevan lainsäädännön täytäntöönpano kaikilta osin ja sen noudattamisen tiukka valvonta on ensisijainen edellytys energiaunionin perustamiselle⁴⁵. Komission tehtäviin kuuluu myös ACERin tukeminen ja ACERin suositusten seuranta.

ACERin seuranta- ja raportointikehyksessä on merkittäviä puutteita

68 EU:n lainsäädännössä ei täsmennetä, miten ACERin olisi seurattava verkkosääntöjen/suuntaviivojen yleistä täytäntöönpanoa ja niiden vaikutuksia (esim. tiheys, odotetut tuotokset), tai miten sen olisi raportoitava komissiolle. Komissio ei ole säätänyt tällaisesta raportointikehyksestä (esim. kertomusten tiheys ja sisältö). ACER ei myöskään ole hyväksynyt erityistä seurantastrategiaa.

69 Vuodesta 2016 alkaen ACERin vuotuisissa työohjelmissa on johdonmukaisesti mainittu seuranta kriittisenä tehtävänä. Työohjelmista ei kuitenkaan käy riittävän selkeästi ilmi, miten seuranta ja raportointi on suunniteltu; näin on siitä huolimatta, että ACER on velvollinen esittämään kaikki odotetut tuotokset⁴⁶. Tämä uhkaa heikentää ACERin tilivelvollisuutta ja saattaa myös haitata sitä, miten sidosryhmät saavat käsityksen ACERin tietotarpeista ja miten ACER osallistuu täytäntöönpanon seurantaan.

70 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että ACER käytti eri lähteitä seurantatoimia varten tarvittavien tietojen hankkimiseen. Näitä lähteitä olivat muun muassa seuraavat:

• säännöllinen tietojenvaihto kansallisia sääntelyviranomaisia edustavien asiantuntijoiden kanssa ACERin sähkötyöryhmässä ja siihen liittyvissä työryhmissä
• kuulemiset eurooppalaisissa sidosryhmäkomiteoissa⁴⁷, Firenzen foorumissa⁴⁸ ja verkkosääntöjen täytäntöönpano- ja seurantaryhmässä⁴⁹
• Sähkö-ENTSOn seurantaraportit⁵⁰ ja muut sen verkkosivustolla julkaistut tiedot
• osallistuminen (alueellisesti tai EU:n tasolla) sidosryhmien kokouksiin, joissa käsitellään verkkosääntöihin/suuntaviivoihin sisältyvien eri hankkeiden täytäntöönpanon edistymistä
• kansallisille sääntelyviranomaisille lähetetyt kyselylomakkeet- ja tutkimukset
• internetpohjainen väline, jonka avulla kansalliset sääntelyviranomaiset saattoivat julkistaa ehtojen, edellytysten ja menetelmien käyttöönoton ja raportoida siitä (vuodesta 2019)⁵¹. Nimitetyillä sähkömarkkinaoperaattoreilla tai siirtoverkonhaltijoilla ei ollut tätä välinettä käytettävissään ehtoja, edellytyksiä ja menetelmiä koskevien hyväksyttyjen ehdotusten raportointia varten.

71 Jotkin näistä viestintälähteistä eivät olleet täysin tehokkaita, minkä vuoksi ACERilla oli vaikeuksia saada oikea-aikaista ja kattavaa tietoa. Tämä vaikutti ACERin kykyyn havaita ongelmia. Esimerkiksi kansallisten asiantuntijoiden osallistuminen sähkötyöryhmän toimintaan tai kokouksiin on vapaaehtoista ja perustuu kansallisten sääntelyviranomaisten kanssa tehtyihin sopimuksiin. Pienemmät kansalliset sääntelyviranomaiset ovat yleensä vähemmän aktiivisia (ks. liite VI). ACERin henkilöstön osallistuminen sidosryhmien edistymiskokouksiin oli satunnaista riittämättömien resurssien vuoksi⁵².

72 ACERin verkkosivustolla saatavilla olevat tiedot eivät tarjoa säännöllistä ja käyttäjäystävällistä luetteloa hyväksyttävistä tai täytäntöönpantavista hankkeista ja ehdoista, edellytyksistä ja menetelmistä. Sivustolla olevissa tiedoissa ei myöskään vertailla täytäntöönpanotavoitteita ja ‑määräaikoja nykyisiin tuloksiin.

73 ACERin julkiset raportit verkkosääntöjen/suuntaviivojen täytäntöönpanosta eivät perustu mihinkään nimenomaiseen riskinarviointiin eikä niiden valmistelua tai lukumäärää ole määritetty järjestelmällisesti. Kolmesta markkinasuuntaviivasta, jotka vaikuttavat suurimpaan joukkoon sidosryhmiä, julkaistiin vain yksi täytäntöönpanon seurantakertomus (vuonna 2019). Se ei kattanut tasehallintaa koskevia suuntaviivoja. Kertomus ei myöskään sisällä kattavaa yleiskuvaa kaikista ehdoista, edellytyksistä ja menetelmistä eikä kuvausta hankkeen toteutusvaiheesta kunkin jäsenvaltion osalta. Lisäksi kertomuksessa ei anneta selkeitä suosituksia. Epäselväksi jää erityisesti, mitkä suosituksista on osoitettu komissiolle. ACER ja komissio toteuttivat kertomuksen perusteella osittaista seurantaa vuonna 2021.

74 Suuntaviivoissa sallittiin poikkeukset yleisistä vaatimuksista siinä tapauksessa, että poikkeuksia koskevat kansallisten sääntelyviranomaisten päätökset olivat asianmukaisesti perusteltuja. ACER ei suorittanut seurantaa tai antanut kansallisille sääntelyviranomaisille suosituksia siitä, miten poikkeuksia sovellettaisiin yhdenmukaisesti. Tämä voi johtaa siihen, että poikkeuksista tulee keino kiertää oikeudellisia vaatimuksia.

75 ACERilla ei ole täytäntöönpanovaltuuksia. Siksi ACERin järjestelmällinen raportointi olisi voinut lisätä sekä kansalaisten että komission oikea-aikaista tietoisuutta puutteista verkkosääntöjen/suuntaviivojen täytäntöönpanossa. Järjestelmällinen raportointi olisi voinut myös lisätä vertaispainetta kansallisten sääntelyviranomaisten taholta ja ohjata niitä koordinoimaan toteuttamansa seurannan ja täytäntöönpanon.

Resurssien riittämättömyys haittasi ACERin suorittamaa seurantaa ja raportointia

76 ACERin sähköosasto on keskeinen osasto, joka seuraa energiamarkkinoiden yhdentymistä (ks. liite IV). Komissio hyväksyi vuosina 2019 ja 2020 sähköosaston tärkeimmät henkilöstölisäykset, joiden avulla puhtaan energian säädöspaketissa vahvistetut uudet tehtävät voidaan hoitaa. Vuosina 2016–2020 ACER ei esittänyt osastoon merkittäviä lisähenkilöstöpyyntöjä.

77 Erittäin huomattava osa täytäntöönpanon seurantaan osoitetusta henkilöstöstä kohdennettiin toistuvasti uudelleen vastaamaan ehtojen, edellytysten ja menetelmien, muutosten sekä ehtoja, edellytyksiä ja menetelmiä koskevien oikaisuvaatimusten hyväksymisestä. Tämä johtui osittain siitä, että tällaisten menettelyjen määrä oli odottamattoman suuri.

78 Myös muut sähköosaston toiminnot supistuivat resurssien puutteen vuoksi. Esimerkkeinä voidaan mainita

• markkinaseurantaraporttien kattavuuden rajoitukset (ks. kohta 80)
• viivästykset ja kattavuuden rajoitukset, jotka liittyvät ACERin raportointiin EU:n verkkotariffien vertailusta.

79 Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että ACER ei muuttanut vuotuisia työohjelmiaan siten, että niissä otettaisiin huomioon työmäärän ja resurssien kohdentamisen odottamattomat muutokset (kuten ACERin varainhoitoasetuksessa edellytetään).

ACERin markkinaseurantaraportit ovat hyödyllisiä, mutta raportointia heikentävät tiedonkeruun vaikeudet ja seurannan puute

80 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että ACER on ajan mittaan lisännyt markkinaseurantaraporttien relevanttiutta sisällyttämällä niihin enemmän markkinoiden yhdentymistä koskevia indikaattoreita, selittämällä menetelmiä ja analysoimalla paremmin sisämarkkinoiden loppuun viemisen esteitä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että tiettyjä osa-alueita on vielä analysoitava (esim. investoinnit yhteenliitäntöihin, rajat ylittävän kaupankäynnin määrät, hintojen lähentyminen kaikissa aikaväleissä). Lisäksi seitsemää ACERin havaitsemaa markkinaestettä ei seurattu (esim. uusiutuvien energialähteiden tukijärjestelmät). ACER ilmoitti, että se ei aio laatia täysimittaista kertomusta vuonna 2022, mikä saattaa johtaa siihen, että oikeudelliset vaatimukset eivät täyty.

81 ACERilla oli rajoitteita merkityksellisten indikaattoreiden kehittämisessä, sillä sen oli vaikea kerätä tarvittavia tietoja (esim. vuoden 2020 markkinaseurantaraporttia varten⁵³). EU:lla ei myöskään ole johdonmukaista energiatietostrategiaa, joka voisi johtaa siihen, että komissio tai ACER kerää järjestelmällisesti ja kattavasti tietoja energiamarkkinoista. Yhdysvalloissa toimii liittovaltion virasto, jonka tehtävänä on kerätä ja levittää tietoja Yhdysvaltojen energiamarkkinoista⁵⁴. Eurostat, energian pääosasto ja ACER julkaisevat erilaisia tietovirtoja, joissa aikasarjojen pituus, tietojen saavutettavuus ja todentamismenettelyt vaihtelevat, mikä estää tietojen järjestelmällisen hyödyntämisen.

82 EU:n sähkön tukkumarkkinoita koskevien tietojen keräämiseen ja julkistamiseen käytettävä keskeinen alusta on avoimuusfoorumi, jota Sähkö-ENTSO on hallinnoinut vuodesta 2015⁵⁵. ACER kuuluu tämän alustan keskeisiin käyttäjiin. Komission vuonna 2017 tekemä tutkimus osoittaa, että avoimuusfoorumi voi olla tehokas kattavien energiatietojen lähde EU:ssa, mutta sen nykyisessä täytäntöönpanossa on useita puutteita, jotka liittyvät tietojen laatuun ja saatavuuteen⁵⁶. Komissio ei ole ryhtynyt tutkimuksen pohjalta jatkotoimiin. ACER teki vasta vuonna 2018 Sähkö-ENTSOn kanssa yhteistyösopimuksen tietojen toimittamisesta verkkoa koskevien suuntaviivojen seurantaa varten. Vuonna 2021 ACERilla oli edelleen vaikeuksia saada tietoja⁵⁷.

83 Riittämättömät tiedot siitä, miten verkkoa koskevat suuntaviivat vaikuttavat tukkumarkkinoiden yhdentymiseen ja toimintaan, saattavat vaikuttaa ACERin kansallisille sääntelyviranomaisille, komissiolle ja kansalaisille osoittaman raportoinnin tarkkuuteen ja siihen, havaitaanko suuntaviivojen sekä ehtojen, edellytysten ja menetelmien täytäntöönpanoon liittyvät ongelmat oikea-aikaisesti.

84 Yksi markkinaseurantaraporttien keskeisistä vahvuuksista on suositusten laatiminen. Markkinaseurantaraportteihin on vuodesta 2016 lähtien sisällytetty säännöllisesti suosituksia tai painopisteitä, joiden avulla tähdätään sähkön tukkumarkkinoiden yhdentämistoimien lisäämiseen. Sähköasetuksen mukaan markkinaseurantaraporttien suositusten perusteella voidaan antaa lausuntoja. Vuosina 2015–2021 ACER ei kuitenkaan toimittanut virallisia lausuntoja komissiolle eikä Euroopan parlamentille⁵⁸.

85 Suositusten sisällyttäminen markkinaseurantaraportteihin vaihtelee vuosien ja niteiden mukaan – järjestelmällistä lähestymistapaa ei ole sovellettu. Suosituksissa usein ainoastaan toistetaan toimintapoliittiset tavoitteet. Joissakin tapauksissa suositukset ovat tarpeettomia, koska niissä vain toistetaan EU:n lainsäädäntöön jo sisältyvät oikeudelliset velvoitteet. Suositusten vaikutusta heikentää entisestään epäselvyys sen suhteen, kenelle suositukset on osoitettu, sekä selkeiden ajatusten puuttuminen siitä, miten havaitut markkinaesteet voitaisiin poistaa EU:n toimintapolitiikan avulla. Vaikutusta heikentää myös se, ettei suosituksissa aseteta määräaikoja. Lisäksi suositusten vaikutusta heikentää se, että myöhemmissä markkinaseurantaraporteissa ei ole toteutettu niiden osalta seurantaa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tällaisia puutteita vuosien 2019 ja 2020 markkinaseurantaraporteissa.

Siirtoverkonhaltijoihin kohdistettu ACERin seuranta ei johtanut merkittävään edistymiseen sähköinfrastruktuurien yhteenliittämisessä

86 Seuranta on ACERin tärkein väline sähköverkkojen integroinnin edistämisessä, joskaan pelkkä seuranta ei johda verkkosääntöjen ja verkkoa koskevien suuntaviivojen yhdenmukaiseen täytäntöönpanoon jäsenvaltioissa. Tilintarkastustuomioistuin tutki kolmea verkkokapasiteetin edistämisen kannalta keskeistä seurantanäkökohtaa (ks. kohdat 43–46):

• tarjousalueiden konfiguraation säännölliset tarkistukset
• rajayhdysjohtoihin tehtävien investointien seuranta
• säännöllinen raportointi rajat ylittävän siirtokapasiteetin saatavuudesta.

87 Sekä investoinnit, joilla laajennetaan rajat ylittävää siirtokapasiteettia, että tarjousalueiden asianmukainen konfiguraatio johtavat kaupankäyntiin käytettävissä olevan kapasiteetin kestävään maksimointiin kaikissa aikaväleissä. Tämä on keskeistä rajat ylittävän kaupan kasvun kannalta ja uusiutuvien energialähteiden integroimiseksi sisämarkkinoihin. Alueiden välisten käytettävissä olevien kapasiteettien erot eri puolilla EU:ta aiheuttavat riskin siitä, että markkinatoimijat eivät ole tasavertaisessa asemassa kaupankäyntimahdollisuuksien saatavuuden suhteen. Etenkin siirtoverkonhaltijat voivat rakenteellisesti vähentää käytettävissä olevaa alueiden välistä kapasiteettia pyrkiessään helpottamaan alueen sisäisen verkon ylikuormitusta, joka johtuu tarjousalueiden epätarkoituksenmukaisuudesta.

88 ACER tutki EU:n tarjousalueen konfiguraatiota ja toimitti näyttöä siitä, että nykyinen konfiguraatio ei ollut asianmukainen. Riittämättömän päätöksentekovallan (jäsenvaltioiden on tehtävä lopullinen päätös Sähkö-ENTSOn analyysin perusteella), metodologisten puutteiden, CACM-suuntaviivojen epäselvien säännösten ja (tietojen puuttumisesta johtuneen) riittämättömän näytön vuoksi tällainen seuranta ei kuitenkaan johtanut siihen, että tarjousalueita olisi konfiguroitu uudelleen tai että ACER olisi esittänyt uudelleentarkastelua koskevan pyynnön⁵⁹ (ks. liite V).

89 ACER on joka toinen vuosi antamissaan lausunnoissa seurannut rajat ylittäviä siirtokapasiteetti-investointeja, jotka sisältyvät Sähkö-ENTSOn laatimiin kymmenvuotisiin verkon kehittämissuunnitelmiin. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että vuonna 2019 noin puolet rajat ylittävää merkitystä omaavista investointihankkeista viivästyi ACERin suorittamasta seurannasta huolimatta⁶⁰.

90 ACER on myös vuonna 2012 julkaistusta ensimmäisestä markkinaseurantaraportista alkaen säännöllisesti seurannut alueiden välisen siirtokapasiteetin saatavuutta siirtoverkonhaltijoiden keskuudessa. Siirtoverkonhaltijoilla on lakisääteinen velvollisuus asettaa rajat ylittäviin sähkövirtoihin vaikuttavien rajayhdysjohtojen ja siirtoverkkojen enimmäiskapasiteetti saataville markkinoilla. ACERin suorittamassa seurannassa havaittiin, että siirtoverkonhaltijat olivat laskeneet virheellisesti alueiden välisen siirtokapasiteetin, mutta ACER ei pystynyt estämään kapasiteetin aiheetonta vähentämistä (ks. kohta 44).

91 Vastauksena ACERin kehyksessä havaitsemiin heikkouksiin EU:n lainsäätäjä hyväksyi uudella sähköasetuksella (2019) sitovan tavoitteen, joka koskee kauppaan käytettävissä olevan yhteenliittämiskapasiteetin vähimmäismarginaalia (eli 70 prosenttia kunkin jäsenvaltion asennetusta kapasiteetista viimeistään vuoteen 2025 mennessä⁶¹).

92 Koska 70 prosentin vaatimuksen soveltaminen ei ollut selvää, ACER on toteuttanut joitakin rajattuja toimenpiteitä koordinoidakseen siirtoverkonhaltijoiden ja kansallisten sääntelyviranomaisten yhdenmukaistettua marginaalin laskentaa⁶². Huolimatta siitä, että ACERilla ei ole oikeudellista velvoitetta valvoa laskelmia⁶³, ja että Sähkö-ENTSO oli niistä eri mieltä

• ACER antoi kansallisille sääntelyviranomaisille ja siirtoverkonhaltijoille tavoitteen selventämistä koskevan suosituksen⁶⁴
• suositus ei ollut sitova, joten eräät siirtoverkonhaltijat ja pieni joukko kansallisia sääntelyviranomaisia ei kannattanut sitä ja päätti toimia toisin. ACER julkaisi myös kaksi seurantaraporttia 70 prosentin tavoitteesta vuonna 2021. ACER ei havainnut näkyviä parannuksia käytettävissä olevassa alueiden välisessä kapasiteetissa.

Puutteet komission toteuttamassa seurannassa aiheuttavat riskin siitä, että rajat ylittävää kauppaa koskevia EU:n sääntöjä ei noudateta

93 ACERin suorittama raportointi oli keskeinen osatekijä komission toteuttamassa täytäntöönpanon seurannassa. ACERilla ei ole oikeudellista velvoitetta havaita ja raportoida tapauksia, joissa ei ole noudatettu rajat ylittävää kauppaa koskevia EU:n sääntöjä. ACER hyväksyi joulukuussa 2021 vaatimustenmukaisuuden seurantakehyksen, jolla koordinoidaan kansallisten sääntelyviranomaisten täytäntöönpanotoimia EU:n tason toimijoiden (kuten Sähkö-ENTSOn) ja siirtoverkonhaltijoiden sellaisten velvoitteiden osalta, joilla on rajat ylittäviä vaikutuksia. Näin ollen komissiolla oli seurantavaje, sillä ACERiin tukeutumalla ei kyetty seuraamaan, noudattavatko jäsenvaltiot verkkosääntöjä ja verkkoa koskevia suuntaviivoja sekä sähköasetusta. ACERin ja komission välillä ei ollut yhteistyösopimusta tai etenemissuunnitelmaa seurantatehtävien selkeyttämiseksi ja päällekkäisyyksien välttämiseksi. Verkkoa koskevissa suuntaviivoja koskevissa komission vaikutustenarvioinneissa mainittiin ainoastaan ACER ja Sähkö-ENTSO. Niissä ei tuotu esille komission tehtävää seurantakehyksessä.

94 Komissio osallistui tarkkailijana säännöllisesti ACERin hallintoelinten ja työryhmien kokouksiin sekä sidosryhmien kokouksiin, mutta se ei ollut vuoden 2021 loppuun mennessä laatinut omia kertomuksia vaatimustenmukaisuuden tarkastuksista.

95 Energian pääosasto seurasi vuosien 2016–2020 vuotuisissa toimintakertomuksissa vain muutamia markkinoiden yhdentymisen indikaattoreita (hintojen lähentyminen ja yhteenliitäntätavoite), eikä hintojen lähentymiselle asetettu tavoitetta. ACER seurasi erilaista hintojen lähentymisindikaattoria. Lisäksi energian pääosaston uudessa strategiasuunnitelmassa vuosiksi 2020–2024 tällaisia indikaattoreita ei enää seurata.

96 Komissio ja ACER eivät valvoneet, miten jäsenvaltiot saattoivat asianmukaiset ja vertailukelpoiset seuraamukset osaksi kansallista lainsäädäntöään tai miten kansalliset sääntelyviranomaiset panivat täytäntöön verkkosääntöjä ja verkkoa koskevia suuntaviivoja sekä muuta EU:n lainsäädäntöä. Aikaisemmassa sähköasetuksessa (2009) ei asetettu jäsenvaltioille velvoitetta määrätä seuraamuksia verkkosääntöjen tai verkkoa koskevien suuntaviivojen noudattamatta jättämisestä. Sähködirektiivissä 2009/72/EY säädetään seuraamuksista siltä varalta, ettei direktiiviä tai asiaan liittyviä oikeudellisesti sitovia sääntelyviranomaisen tai ACERin päätöksiä noudateta, tai mahdollisuudesta ehdottaa toimivaltaiselle tuomioistuimelle, että tämä määräisi kyseisiä seuraamuksia⁶⁵. Uudelleenlaaditussa sähköasetuksessa (2019) on tarkat säännöt jäsenvaltioiden velvoitteesta säätää seuraamuksia koskevista säännöistä, joita sovelletaan 59 artiklan mukaisesti hyväksyttyjen verkkosääntöjen ja 61 artiklan mukaisesti hyväksyttyjen verkkoa koskevien suuntaviivojen rikkomiseen.

97 Koska komission ja ACERin valvontatehtäviä ei ole erotettu selkeästi toisistaan, vaarana on, että EU:n energiasääntöjen noudattamisen seurannassa ilmenee tehottomuutta. Tämä voi heikentää EU:n sähkömarkkinasääntöjen seurantaa ja täytäntöönpanoa koskevien kansallisten sääntelyviranomaisten käytäntöjen lähentymistä ja siten haitata alueellisten markkinoiden yhdentymisen edistymistä.

Kymmenen vuotta on kulunut, eikä markkinavalvonta vieläkään ole kattavaa

98 Jotta kilpailu Euroopan energian tukkumarkkinoilla olisi avointa ja tasapuolista, on ensiarvoisen tärkeää, että hinnat heijastavat kysyntää ja tarjontaa eikä sisäpiirikauppa tai muu markkinoiden manipulointi vääristä kilpailua. Tällaiset vääristymät heikentäisivät markkinaosapuolten luottamusta markkinoiden eheyteen ja johtaisivat siihen, että jotkut niistä luopuisivat markkinoista kokonaan, mikä heikentäisi markkinakilpailua. Tämä johtaisi korkeampiin hintoihin ja viime kädessä korkeampiin sähkölaskuihin kotitalouksille ja yrityksille. Siksi markkinasäännöt olisi suunniteltava sellaisiksi, että niillä ehkäistään ja havaitaan väärinkäytöksiä⁶⁶.

99 REMIT-asetuksella luotiin puitteet energian tukkumarkkinoiden seurannalle markkinoiden manipuloinnin havaitsemiseksi ja estämiseksi. REMIT-tietojen ilmoittamisesta annetussa komission täytäntöönpanoasetuksessa (EU) N:o 1348/2014 täsmennettiin liiketoimia ja perustietoja koskevia raportointivelvoitteita. Tilintarkastustuomioistuin käytti asetuksen vaatimuksia tässä osiossa tarkastuskriteereinä arvioidessaan, miten sähkön tukkumarkkinoiden valvonta on pantu täytäntöön.

100 Markkinatoimijoiden on ilmoitettava kaikista energian EU‑tason tukkumarkkinoiden liiketoimista ACERille. Tämän jälkeen ACER seuraa näitä tietoja havaitakseen mahdolliset markkinoiden väärinkäytökset ja tarvittaessa varoittaakseen ja koordinoidakseen kansallisia sääntelyviranomaisia, jotka vastaavat vaatimusten noudattamisen valvonnasta ja seuraamusten määräämisestä. Sen varmistamiseksi, että kansalliset sääntelyviranomaiset hoitavat REMIT-asetuksen mukaisia tehtäviään koordinoidusti ja yhdenmukaisesti, ACER julkaisee REMIT-asetuksen soveltamisesta ohjeita, jotka eivät kuitenkaan ole sitovia.

101 Jäsenvaltioiden vastuulla on varmistaa, että kansallisille sääntelyviranomaisille annetaan valtuudet määrätä vaikuttavia, varoittavia ja oikeasuhteisia seuraamuksia markkinatoimijoille, jotka rikkovat REMIT-asetusta⁶⁷. Komission olisi varmistettava, että seuraamuksia säännellään yhdenmukaisesti kaikissa jäsenvaltioissa, jotta estetään markkinatoimijoita hyödyntämästä sääntelyn katvealueita.

Markkinavalvonta otettiin käyttöön vasta kuusi vuotta REMIT-asetuksen hyväksymisen jälkeen, ja sitä haittasi tietotekniikkajärjestelmän kaatuminen

102 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että vuosi 2017 oli liiketoimia koskevan raportoinnin ensimmäinen kokonainen vuosi. Vuoden 2017 jälkipuoliskolla ACER alkoi käyttää säännöllisesti valvontaohjelmistoaan ilmoitettujen tietojen automaattiseen seulontaan. Kaaviossa 7 esitetään REMIT-asetuksen aikataulu.

103 Markkinavalvontatoimet olivat olleet käynnissä vasta kaksi ja puoli vuotta, kun ilmoitetut liiketoimet ARIS- tietokantaan vievä REMIT-tietojärjestelmän osa kaatui. Tämä johtui ilmoitettujen liiketoimien määrän kasvusta ja jatkuvasti liian pieninä pysyvistä investoinneista. Toistuvat seisokit johtivat siihen, että markkinavalvontaa varten tarvittavia tietoja ei ollut saatavilla heinäkuun 2020 ja maaliskuun 2021 väliseltä ajalta. Tänä aikana ei käytännössä ollut vaikuttavaa markkinavalvontaa, ja mahdolliset markkinoiden väärinkäyttötapaukset ovat voineet jäädä havaitsematta. Markkinavalvonta aloitettiin asteittain uudestaan vuoden 2021 puolivälissä. Vuoden 2020 heinä- ja joulukuun väliseltä ajalta kasaantuneet tiedot arvioitiin kuitenkin tilastollisin menetelmin eli käyttäen kevyempää arviointitapaa, jota hyödynnetään vähemmän tärkeiden varoitusten kohdalla. Tilastollisen analyysin tulos ei kuitenkaan riitä siihen, että kansallista sääntelyviranomaista voitaisiin pyytää aloittamaan tutkinta.

Tiedonkeruu ei ole kattavaa, siinä ei paneuduta tärkeimpiin riskialoihin, eikä se tuota markkinoiden avoimuuden kannalta juurikaan lisäarvoa

104 REMIT-asetus edellyttää, että markkinatoimijat toimittavat ACERille kaikki tiedot energian tukkumarkkinoilla suoritetuista liiketoimista ja julkistavat sisäpiiritietoa ja perustietoja avoimuuden varmistamiseksi. REMIT-asetuksessa edellytetään myös, että ACER jakaa keräämiään tietoja tietyin edellytyksin. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, onko markkinoilla toteutettuihin liiketoimiin liittyvien tietojen keruu ollut kattavaa ja onko avoimuusvaatimuksia noudatettu. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti myös, onko ACER jakanut keräämänsä tiedot vaaditulla tavalla ja onko se jakanut keräämiään muita kuin kaupallisesti arkaluonteisia tietoja tutkimustarkoituksiin, mikä edistäisi avoimuutta.

105 Energian pääosastolta⁶⁸ ja merkittäviltä tietojen toimittajilta saatujen lukujen mukaan pörssin ulkopuolisen kaupan (OTC) osuus oli 68 prosenttia vuonna 2019 ja 74 prosenttia vuonna 2020 kaupatun sähkön määrästä (kahdenvälisen OTC-kaupankäynnin osuus oli 44 prosenttia vuonna 2019 ja 46 prosenttia vuonna 2020). Suurin osa sähkön tukkukaupasta käydään siis markkinoilla, jotka ovat vähiten avoimet, ja kyseinen kaupankäynti on sen vuoksi alttiimpaa manipuloinnille. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että ACER ei järjestelmällisesti täsmäytä energian pääosaston julkaisemien tietojen kanssa REMIT-tietoja, jotka liittyvät sähköpörsseissä tai pörssin ulkopuolella kaupatun sähkön vuotuisiin määriin. Niin ollen ACER ei pysty havaitsemaan, kattaako REMIT-tietojärjestelmä kaiken pörssien ulkopuolella käydyn kaupan. ACER ei myöskään pysty toteuttamaan toimia poikkeamien osalta.

106 ACERille raportoituihin tietoihin pörssien ulkopuolisesta sähkökaupasta liittyy lukuisia laatuongelmia⁶⁹. Markkinatoimijat ovat velvoitettuja raportoimaan tiedot, mutta toimijoiden ei tarvitse noudattaa ACERin raportointiohjeita, jotka eivät ole sitovat. Siksi ACER ei voi taata, että sille annetut tiedot ovat kattavia ja laadultaan riittäviä. Tämän vuoksi ACERin ei ole mahdollista prosessoida kerättyjä tietoja kaikilta osin. Suurinta osaa sähkön tukkumarkkinoista ei valvota kaikilta osin, mikä heikentää REMIT-tietojärjestelmän vaikuttavuutta.

107 Tasepalvelusopimuksiin liittyvät liiketoimet on ilmoitettava ACERille ainoastaan pyynnöstä⁷⁰. ACER ei ole tähän mennessä koskaan pyytänyt tällaisia tietoja⁷¹. Markkinoiden manipulointia esiintyy kuitenkin myös tasemarkkinoilla. Yhdistyneen kuningaskunnan kansallinen sääntelyviranomainen on soveltanut kolmessa tapauksessa kaikkiaan 50 miljoonan punnan seuraamuksia. Määrä on 99,3 prosenttia kaikista lopullisista seuraamuksista, joita on tähän mennessä määrätty sähkön tukkumarkkinoilla sääntöjen rikkomisesta (ks. liite VII). Tiedonkeruun puutteellisuus johtaa puutteisiin arvioinnissa, mikä puolestaan heikentää ACERin toteuttaman markkinavalvonnan kattavuutta.

108 ACER ei kykene seuraamaan viime vuosina kehitettyjä uusia kaupankäyntitapoja. REMIT-asetuksen oikeudellista kehystä ei ole päivitetty asetuksen hyväksymisen jälkeen. Ilmoitettaviin tietoihin liittyvät oikeudelliset vaatimukset eivät näin ollen enää ole tarkoituksenmukaisia, mikä haittaa kattavaa valvontaa.

109 REMIT-asetus⁷² edellyttää, että markkinatoimijat julkistavat sisäpiiritietoa⁷³ ja perustietoja⁷⁴ avoimuuden varmistamiseksi. Täytäntöönpanoasetuksessa⁷⁵ täsmennetään, että sisäpiiritieto voidaan julkistaa joko markkinatoimijan verkkosivustolla, jonka olisi tarjottava verkkosyötteitä, jotta ACER voi kerätä nämä tiedot tehokkaasti, tai käyttämällä kolmansien osapuolten ylläpitämiä sisäpiiritietoalustoja.

110 ACERin on jatkuvasti arvioitava eri ryhmiin kuuluvien markkinapaikkojen toimintaa ja tarkasteltavuutta sekä erilaisia kaupankäyntitapoja ja raportoitava niistä REMIT-asetuksen mukaisessa vuotuisessa kertomuksessa toiminnastaan⁷⁶. Kertomuksen julkaiseminen kuitenkin lopetettiin vuonna 2017 (raportointityö tehty vuonna 2016) heti, kun REMIT-asetuksen mukainen valvonta alkoi toimia.

111 Vuosittaisen kertomuksen sijaan ACER julkaisi neljännesvuosittaisissa REMIT-kertomuksissaan tiedot eri ryhmiin kuuluvien markkinapaikkojen toiminnasta ja tarkasteltavuudesta sekä erilaisista kaupankäyntitavoista. Julkaistut tiedot eivät kuitenkaan ole yhtä yksityiskohtaisia kuin aiemmin. Ne eivät esimerkiksi kata kaupankäynnin määriä eivätkä sitä, ovatko tuottajat ja sähköverkonhaltijat noudattaneet ilmoittamista koskevia vaatimuksia. Neljännesvuosittaisissa REMIT-kertomuksissa eivät myöskään esitetä suosituksia toisin kuin oli tapana aiempina vuosina julkaistuissa REMIT-asetuksen mukaisissa toimintaa koskevissa vuosittaisissa kertomuksissa. Lisäksi ACER julkaisi vuonna 2018 avoimen kirjeen⁷⁷, jossa se raportoi markkinatoimijoiden julkaisutoimintaa koskevan analyysinsä tuloksista. ACER totesi, että sisäpiiritiedon julkistamista koskevan avoimuuden lisääminen näytti olevan tarpeen.

112 Vuonna 2019 annetuissa REMIT-sovellusta koskevissa ohjeissaan ja lisätäkseen avoimuutta ACER piti sisäpiiritietoalustoja tehokkaimpana ratkaisuna ja suositteli ennakoivasti niiden käyttöä⁷⁸. ACER on vuodesta 2020 lähtien pitänyt rekisteriä sisäpiiritietoalustoista, jotka täyttävät sisäpiiritiedon tehokasta julkistamista koskevat vähimmäislaatuvaatimukset⁷⁹. Luettelo rekisteröidyistä sisäpiiritietoalustoista on julkaistu ACERin verkkosivustolla. ACERin REMIT-ohjeet eivät kuitenkaan ole oikeudellisesti sitovia⁸⁰. Siksi markkinatoimijat voivat yhä julkistaa sisäpiiritiedon yrityksensä omalla verkkosivustolla, mikä on tehottomampi toimintatapa.

113 ACERin on jaettava keräämänsä tiedot kansallisten sääntelyviranomaisten ja muiden asiaankuuluvien viranomaisten, kuten rahoitusvalvontaviranomaisten, kilpailuviranomaisten ja ESMAn kanssa⁸¹ edellyttäen, että kyseiset viranomaiset täyttävät tietyt tiedonsiirtoa koskevat turvallisuusvaatimukset⁸². Nykyisin ACER jakaa keräämiään tietoja niiden kymmenen kansallisen sääntelyviranomaisen⁸³ kanssa, jotka täyttävät sen suojattuja yhteyksiä koskevat vaatimukset. Työ suojattujen yhteyksien luomiseksi viiteen muuhun sääntelyviranomaiseen on käynnissä⁸⁴. Tietojenvaihto muiden instituutioiden kanssa on rajoitettua ja vain tapauskohtaista. Tietoja ei esimerkiksi jaeta systemaattisesti kilpailun pääosaston⁸⁵ kanssa, vaikka REMIT-asetuksen rikkomiset voivat olla myös kilpailulainsäädännön vastaisia muun muassa kapasiteetin pidättämisen tapauksessa. Vain kaksi rahoitusalan sääntelyviranomaista on ilmaissut kiinnostuksensa REMIT-tietoihin. Vähäinen kiinnostus tietojen käyttöön estää viranomaisia hyödyntämästä saatavillaan olevia tietoja.

114 ACERin on saatettava muita kuin kaupallisesti arkaluonteisia kauppoja koskeva tietokantansa käytettäväksi tutkimustarkoituksiin, ja se voi päättää tietokannan julkaisemisesta markkinoiden avoimuuden parantamiseksi⁸⁶. Resurssien puutteen vuoksi ACER⁸⁷ ei kuitenkaan ole vielä julkaissut tietoja ja on jakanut niitä vasta hyvin vähän. Tietojen julkaiseminen ja jakaminen lisäisi sähkön tukkumarkkinoiden tarkasteltavuutta, koska se antaisi asianomaisille kolmansille osapuolille mahdollisuuden tehdä markkina-analyyseja, mikä voisi täydentää ACERin omaa valvontatyötä.

115 Tilintarkastustuomioistuin pani merkille myös, että ACER ei yleensä kyennyt laatuongelmien vuoksi poimimaan kauppatietokannastaan tietoja, joista olisi ollut sille hyötyä, kun se laatii sähkömarkkinoiden seurantaraportteja. Tällaisia tietoja ovat esimerkiksi tiedot järjestäytyneillä markkinapaikoilla ja OTC-markkinoilla myydyn sähkön määristä sekä aikaväleittäin eritellyistä määristä. ACER ei hyödynnä hallussaan jo olevia tietoja vaan hankkii ne uudestaan ulkopuolisilta tietojen toimittajilta maksua vastaan. Tämä tarkoittaa, että ACERin keräämistä tiedoista on tällä hetkellä vain vähän hyötyä sille itselleen, energian pääosastolle tai kolmansille osapuolille niissä tehtävissä, jotka menevät markkinoiden manipuloinnin havaitsemista pidemmälle. ACERin mukaan REMIT-maksujen (ks. kohta 139) odotetaan tuovan ACERille resurssit, jotka se tarvitsee edistääkseen REMIT-tietojen käyttöä, ja siten lisäävän tietojen hyödyllisyyttä⁸⁸.

ACERin toteuttama markkinavalvonta ei ole kattavaa

116 Tilintarkastustuomioistuin arvioi, onko markkinoiden manipulointitapausten havaitsemiseen tähtäävä ilmoitettujen liiketoimien seuranta kattavaa. Kattava markkinaseuranta on vaikuttavan valvonnan edellytys. ACER seuraa energiatuotteiden tukkukauppaa kaksivaiheisen prosessin avulla (ensimmäinen vaihe sisältää automaattisen seulonnan ja toinen vaihe koostuu alustavasta manuaalisesta arvioinnista ja analyysistä – ks. kaavio 8). Erikoistuneet valvontaohjelmistot (SMARTS) ja erikoistuneet tiimit voivat näin havaita ja estää markkinoiden manipulointia ja sisäpiirikauppaa⁸⁹.

117 Kansallisten sääntelyviranomaisten valvontatoimia koskevia vuosittaisia kyselyjä on tehty vuodesta 2016 lähtien. Niistä ilmenee, että ACERin rooli on tärkeä, koska kukin kansallinen sääntelyviranomainen voi kattaa vain pienen osan sähkömarkkinoista, ja muilta osin kansalliset sääntelyviranomaiset tukeutuvat ACERin toteuttamaan valvontaan.

118 ACER kehitti varoituksia sellaisten havaittujen riskialttiiden käytäntöjen varalta, jotka voivat viitata väärinkäytöksiin. ACER julkaisi vuonna 2017 alustavan luettelon, jossa yksilöitiin 20 käytäntöä. ACER piti näiden käytäntöjen havaitsemista välttämättömänä vaikuttavan seurannan kannalta⁹⁰. Luetteloa päivitettiin ensimmäisen kerran vuonna 2021 asiantuntijoiden kuulemisen perusteella. ACERin luettelon nykyinen versio sisältää yksityiskohtaiset tiedot 29 epäilyttävästä käytännöstä jatkuvien markkinoiden osalta. Lisäksi ACERin luettelo sisältää yksityiskohtaiset tiedot 15 tällaisesta käytännöstä huutokauppamarkkinoiden osalta.

119 ACERin riskinarvioinnin perusteella oletetaan, että nämä havaitut käytännöt ovat vaikutukseltaan suurimpia sekä useimmin esiintyviä. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että manipuloinnin havaitsemiseksi annetut varoitukset kattavat alle puolet ACERin luetteloon sisältyvistä epäilyttävistä käytännöistä, joihin liittyy suuri tai keskisuuri riski. Tämä tarkoittaa, että parannuksia tarvitaan ennen kuin ACERin toteuttamaa seurantaa voidaan pitää riittävän vaikuttavana.

120 Vain 5,5 prosenttia ACERin koko henkilöstöstä (108 vuonna 2021, ks. taulukko 4) hoitaa tätä tehtävää, joka on ratkaisevan tärkeä ACERin toimeksiannon täyttämisen kannalta. Kasvavaa määrää liiketoimia analysoi vakaa mutta henkilöstöpulasta kärsivä tiimi (kuusi analyytikkoa vuodesta 2017 alkaen ja viisi vuonna 2019; jäsenistä kaksi oli tiiminvetäjiä). Tämä lisää huomattavasti niiden suurta riskiä koskevien varoitusten lukumäärää, jonka analyytikot keskimäärin käsittelevät manuaalisesti (ks. taulukko 2), mikä saattaa heikentää valvonnan laatua ja kattavuutta.

121 Henkilöstörajoitteiden vuoksi ACERin oli turvauduttava priorisointiin: vain murto-osa varoituksista arvioitiin manuaalisesti⁹¹. Olemassa olevien varoitusten tehostaminen ja uusien varoitusten kehittäminen (ks. kohta 118) hidastuivat merkittävästi, mikä heikensi markkinavalvonnan kattavuutta⁹² ja viime kädessä REMIT-asetuksen vaikuttavuutta. ACERin valvonnan tuloksena havaittujen mahdollisten REMIT-asetusta koskevien rikkomisten määrä on nykyisin alhainen (ACER havaitsi vuosina 2017–2021 vain 20 tapausta 431 todetusta tapauksesta, ks. myös liite VIII). Tämä rajoittaa ACERin panosta⁹³.

ACERilla ei ole valtuuksia varmistaa markkinoiden väärinkäytön estämistä koskevien sääntöjen yhdenmukaista täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa

122 Tilintarkastustuomioistuin arvioi, onko ACERilla tarkoituksenmukaiset välineet varmistaa, että REMIT-asetusta sovelletaan asianmukaisesti kansallisella tasolla. Lisäksi arvioitiin, pystyykö ACER varmistamaan kansallisten sääntelyviranomaisten välisen koordinoinnin ja tukemaan niitä tutkintatoimissa. Lopuksi tilintarkastustuomioistuin tutki, miten ACERin toteuttama valvonta vaikuttaa markkinoiden väärinkäytöstä määrättäviin seuraamuksiin.

123 Nykyisen oikeudellisen kehyksen mukaan ACERilla ei ole valtuuksia suorittaa tutkintaa tai panna täytäntöön markkinoiden väärinkäytön vastaisia sääntöjä. Nämä tehtävät kuuluvat kansallisille sääntelyviranomaisille, jotka toteuttavat niitä kansallisen oikeudellisen kehyksen mukaisesti⁹⁴. ACER ilmoittaa kansallisille sääntelyviranomaisille havaitsemastaan epäilyttävästä toiminnasta. Kansalliset sääntelyviranomaiset päättävät tämän jälkeen oman arvionsa perusteella, aloitetaanko tutkinta. Kansalliset sääntelyviranomaiset antavat ACERille palautetta tapauksista, joita ne eivät aio tutkia.

124 ACER voi myös tarvittaessa esittää kansallisille sääntelyviranomaisille tutkintapyynnön⁹⁵, mutta sillä ei ole keinoja määrätä pyyntöjä toteutettaviksi, joten ne eivät muodosta kaikilta osin vaikuttavaa toimintavälinettä. ACER ei käyttänyt tätä valtuuttaan tarkastuksen kohteena olleella ajanjaksolla.

125 ACERin tehtävänä on varmistaa, että kansalliset sääntelyviranomaiset suorittavat REMIT-asetuksen mukaiset tehtävänsä yhteensovitetulla ja johdonmukaisella tavalla⁹⁶. ACERin tehtävänä on laatia tätä varten ohjeita, joskaan ne eivät ole sitovia⁹⁷. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että ACER julkaisee ja päivittää säännöllisesti REMIT-asetuksen soveltamista koskevat ohjeet, joista on tällä hetkellä käytössä kuudes painos. ACER julkaisee myös ohjeita, joissa annetaan perusteellisia tietoja väärinkäytösten eri tyypeistä⁹⁸. Tekniset ohjeet esitetään markkinaseurantaa käsittelevän pysyvän komitean säännöllisissä kokouksissa, joissa niistä keskustellaan kansallisten sääntelyviranomaisten edustajien kanssa.

126 Seuraamuksista säätävät kansalliset lainsäätäjät. REMIT-asetuksessa on säädetty vain tietyistä yleisperiaatteista. Lisäksi asetuksessa edellytetään, että jäsenvaltiot ilmoittavat seuraamuksia koskevat säännökset ja niihin vaikuttavat mahdolliset muutokset komissiolle⁹⁹. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että energian pääosasto ei ole varmistanut seuraamusten yhdenmukaisuutta jäsenvaltioiden välillä. Tämän johdosta sakot voivat vaihdella tuhansista euroista kymmeniin miljooniin euroihin (ks. liite VII).

127 Kun otetaan huomioon edellä kuvatut löyhät täytäntöönpanoedellytykset ja jäsenvaltioissa sovellettavien seuraamusten huomattavat erot, tilintarkastustuomioistuin katsoo, että on olemassa riski, että markkinatoimijat hyödyntävät porsaanreikiä tai – mikä vielä pahempaa – jäsenvaltiot kilpailevat tarjotakseen markkinatoimijoille seuraamusten ja täytäntöönpanon osalta sallivimman toimintaympäristön. Tämä heikentäisi markkinoiden luotettavuutta.

128 Rajat ylittävien liiketoimien osuus kaikista markkinatoimijoiden ilmoittamista liiketoimista kasvoi 51,5 prosentista 69 prosenttiin vuosina 2017–2021. Myös epäilyt rajat ylittävästä markkinoiden väärinkäytöstä ovat lisääntymässä: vuonna 2017 tapauksia oli 20 (24 prosenttia kaikista uusista tapauksista) ja vuonna 2021 niitä oli 51 (47 prosenttia kaikista uusista tapauksista). Rajat ylittävien tapausten käsittely on myös entistä ruuhkautuneempaa (ks. taulukko 3).

129 Monilla kansallisilla sääntelyviranomaisilla ei ole riittäviä valmiuksia analysoida monimutkaisia markkinoita tai ottaa huomioon monikansallisia ulottuvuuksia¹⁰⁰. Kansalliset painopisteet poikkeavat toisistaan, ja rajat ylittäviä tapauksia, joilla on vaikutusta EU:n sisämarkkinoiden kehitykseen, ei siksi aina priorisoida.

130 ACER ei voi antaa tukea, vaikka sillä on rajat ylittävästä kaupasta yleiskuva, josta pitäisi periaatteessa olla huomattavaa hyötyä. ACERin¹⁰¹ mukaan syynä on resurssien puute. Koordinointituki rajoittuukin vain tapausten käsittelyyn tarkoitettujen kokousten järjestämiseen (enintään kaksi kertaa vuodessa) ja keskusteluihin markkinaseurantaa käsittelevän pysyvän komitean kokouksissa (kuusi kertaa vuodessa). ACER voi perustaa ja koordinoida tutkintaryhmiä reagoidakseen rikkomisiin, joilla on rajat ylittäviä vaikutuksia. ACERin osallistuminen rajat ylittäviin tutkintaryhmiin on kuitenkin keskeytetty resurssien puutteen vuoksi¹⁰².

131 ACERin toiminnalla, joka liittyy markkinoiden väärinkäytön havaitsemiseen ja seuraamusten toteuttamiseen sähkön tukkumarkkinoilla, on ollut vain vähän vaikutusta. Kahta poikkeusta lukuun ottamatta kaikki markkinoiden manipuloinnista tähän mennessä määrätyt sakot¹⁰³ liittyvät joko väärinkäytöksiin sellaisilla markkinasektoreilla, joita ACER ei valvo (ks. kohta 107), tai rikkomisiin, jotka tapahtuivat ennen vuoden 2017 viimeistä neljännestä, jolloin ACER aloitti markkinavalvontatoimensa (ks. kohta 102 ja liite VII).

ACER ilmoitti säännöllisesti markkinavalvonnan budjettivajeesta mutta ei kohdentanut resurssejaan hyvin

132 Oikeudellisen kehyksen mukaisesti ACERille olisi annettava sen tehtävien hoitamista varten asianmukaiset resurssit¹⁰⁴. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko komissio antanut ACERille riittävästi resursseja ja oliko ACER puolestaan kohdentanut ne asianmukaisesti toimeksiantonsa toteuttamiseen.

133 Vuosia 2016–2021 koskevissa ohjelma-asiakirjoissaan ACER ilmaisi toistuvasti huolensa siitä, että sillä ei ollut riittävästi henkilöstöä eikä resursseja, mikä saattaisi vaarantaa sen kyvyn huolehtia tehtävästään. Vaikka henkilöstöresurssien ja varojen puute todettiin riskiksi useimmille toiminnoille, komissio ja ACER pitivät niitä kriittisenä riskinä ainoastaan REMIT-toimien kannalta. ACER katsoo, että henkilöstöresurssien ja varojen puute oli syynä siihen, ettei monia REMIT-toimia priorisoitu ja että ARIS-järjestelmä lakkasi toimimasta vuonna 2020 (ks. kohta 103).

134 Euroopan parlamentin teettämässä riippumattomassa tutkimuksessa¹⁰⁵ todettiin, että ACERin talousarvioesitykset ja komission myöntämä määrä ovat jatkuvasti eronneet toisistaan. Tutkimuksen mukaan ero johtuu siitä, että resurssitarpeet aliarvioitiin, kun ACERille osoitettiin (esim. REMIT-asetuksessa) uusia tehtäviä, ja että ACER on tulkinnut toimeksiantonsa eri tavoin kuin budjettivallan käyttäjät.

135 ACERin ohjelma-asiakirjojen luonnoksista vuosiksi 2017–2021 antamissaan lausunnoissa komissio suositteli, että ACERin olisi ratkaistava budjettirajoitteet keskittymällä säädösten mukaisiin tehtäviinsä, vähentämällä tukitoiminnoissa työskentelevän henkilöstön määrää ja lisäämällä ensisijaisiin tehtäviin osoitetun henkilöstön määrää.

136 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että vuosina 2016–2021 henkilöstö- ja hallinto-osaston koko kasvoi 47 prosenttia, vaikka ACER oli ulkoistanut monia horisontaalisia toimintoja¹⁰⁶, ja että suurin osa ACERin palkkaamasta tilapäisestä henkilöstöstä työskenteli kyseisellä osastolla. Samalla ajanjaksolla ACERin koko henkilöstömäärä kasvoi 17 prosenttia. Niiden kahden REMIT-osaston, jotka tarvitsevat eniten resursseja, koko kasvoi tänä aikana vain 14 prosenttia (ks. taulukko 4).

137 Lisäksi johtajan toimistossa työskentelevälle ACERin strategian toteuttamisesta ja viestinnästä vastaavalle tiimille oli joulukuussa 2021 osoitettuna enemmän kokoaikavastaavia toimia (kuusi kokoaikavastaavaa ja kaksi väliaikaista) kuin markkinavalvontatiimiin (kuusi kokoaikavastaavaa ja kaksi harjoittelijaa). ACER myöntää, että markkinavalvontatiimissä on liian vähän henkilöstöä (ks. kohta 120). ACERin henkilöstöresurssien kohdentaminen on vastoin asetuksen (EU) 2019/942 41 artiklan 5 kohtaa, jonka mukaan resurssien kohdentaminen tiedotustoimiin ei saa haitata ACERin ydintoimintojen hoitamista.

138 ACER on varoittanut useaan otteeseen, että REMIT-tietojärjestelmälle ei ole osoitettu riittävästi resursseja. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että rahoituksen riittämättömyys on vuosien mittaan aiheuttanut ongelmia useilla osa-alueilla (esimerkiksi vanhentunut ja riittämätön infrastruktuuri ja ohjelmistot, riittämätön käyttäjätuki ja pitkäaikaiseen tiedontallennukseen tarvittavien palvelujen puute).

139 ACER onnistui vuonna 2021 toteuttamaan komission päätöstä¹⁰⁷ maksujen keräämisestä REMIT-toimien rahoittamista varten (REMIT-maksut). Tämä muodosti sille 8,8 miljoonan euron uuden tulovirran. Näiden lisätulojen ansiosta ACER pystyi korottamaan REMIT-tietojärjestelmän käyttökuluihin osoitetut vuoden 2021 määrärahat 6,2 miljoonaan euroon, mikä on 88 prosenttia enemmän kuin vuoden 2020 lopullisessa talousarviossa. Lisätulot kompensoivat osittain sitä, että EU:n talousarviosta ACERin talousarvioon osoitettua määrää leikattiin2,5 miljoonaa euroa. REMIT-tietojärjestelmän käyttökuluihin liittyvät siirrot varainhoitovuodelta toiselle olivat kuitenkin vuonna 2021 neljä kertaa suuremmat kuin vuonna 2020 (4,0 miljoonaa euroa vuonna 2021 ja 1,1 miljoonaa euroa vuonna 2020). Toisin sanoen sitoumusten toteuttamisaste oli REMIT-hankkeen osalta 97,58 prosenttia, mutta suurinta osaa REMIT-maksujen ensimmäisenä vuonnaan tuomasta kassavirrasta ei käytetty tuona vuonna.

140 ACER korosti vuonna 2020, että rahoituksen puute oli syynä REMIT-tietojärjestelmään tehtävien investointien lykkäämiseen¹⁰⁸. Lisäksi ACER viivästytti vuoden 2021 talousarvionsa toteuttamista perustellen sitä REMIT-maksujen tosiasialliseen keräämiseen liittyvällä epävarmuudella. Tämä puolestaan johti siihen, että useiden operatiivisten hankkeiden aloittaminen siirtyi 30. huhtikuuta 2021 (vuoden 2021 REMIT-maksujen ensimmäisen erän määräpäivä) jälkeiseen aikaan¹⁰⁹. Kaksi kolmasosaa REMIT-maksuista oli kuitenkin kerätty huhtikuun 2021 loppuun mennessä, ja osa-alueet, joilla REMIT-tietojärjestelmää oli parannettava, olivat olleet tiedossa jo vuosia. Tilanne olisi edellyttänyt parempaa suunnittelua ja nopeampaa toimintaa.

ACERin lähentämiskeinot ja hallintorakenne eivät edistä vaikuttavuutta ja tilivelvollisuutta

141 ACER-asetuksen mukaan ACERin keskeisenä tehtävänä on koordinoida kansallisten sääntelyviranomaisten työtä, jolla pyritään rajat ylittävää kauppaa koskevien sähkömarkkinasääntöjen yhdenmukaiseen täytäntöönpanoon. Tässä kertomuksen osiossa tilintarkastustuomioistuin vertaa ACERin toimivaltuuksia EU:n oikeudelliseen kehykseen ja EU:ssa oleviin vertailukohtiin, kuten samankaltaisten EU:n virastojen ja komission toimivaltuuksiin. ACERilla olisi oltava tarvittavat valtuudet suorittaa sääntelytehtävänsä tehokkaasti, avoimesti, perustellusti ja ennen kaikkea riippumattomasti¹¹⁰. Tilintarkastustuomioistuin arvioi myös ACERin hallintorakennetta OECD:n suositusten perusteella. Tavoitteena oli varmistua siitä, että sääntelyvirastojen päätökset tehdään objektiivisesti, puolueettomasti ja yhdenmukaisesti ilman eturistiriitoja, puolueellisuutta tai epäasianmukaista vaikuttamista¹¹¹. OECD suosittaa myös, että julkiset organisaatiot ja virkamiehet varmistavat eturistiriitojen ratkaisu- tai hallintaprosessin avoimuuden¹¹².

142 Unionin toimielimet, elimet ja laitokset toimivat mahdollisimman avoimesti edistääkseen hyvää hallintotapaa ja varmistaakseen kansalaisyhteiskunnan osallistumisen¹¹³. ACERin on lain mukaan tiedotettava työstään avoimesti yleisölle ja kaikille asianosaisille¹¹⁴. Tilintarkastustuomioistuin arvioi lisäksi ACERin avoimuutta verkossa käyttäen apuna EU:n vertailukohtia, kuten samankaltaisia EU:n virastoja ja komissiota.

ACERin lähentämiskeinot eivät mahdollista kansallisten sääntelyviranomaisten täysimääräistä koordinointia

143 ACERin valtuuksiin saada käyttöönsä luottamuksellisia tietoja liittyi yksi toistuvista ongelmista, joita ACER on kohdannut seurantatoimien aikana (ks. esimerkiksi kohdat 81 ja 82). Uudelleenlaaditussa ACER-asetuksessa annettiin ACERille valtuudet tehdä sitovia päätöksiä tietojen pyytämisestä kansallisilta sääntelyviranomaisilta, siirtoverkonhaltijoilta, Sähkö-ENTSOlta ja nimitetyiltä sähkömarkkinaoperaattoreilta (3 artikla). ACERilla ei kuitenkaan ole valtuuksia määrätä seuraamuksia, jos näitä päätöksiä ei noudateta. Komissiolla on valtuudet toimia, jos jäsenvaltiot eivät toimita riittävästi tietoja komissiolle¹¹⁵.

144 ACER voi antaa ja on antanut lausuntoja ja suosituksia keskeisille toimijoille, kuten Sähkö-ENTSOlle ja kansallisille sääntelyviranomaisille. ACER-asetuksessa ei aseteta ACERille yleistä velvoitetta toteuttaa seurantaa. Niiden, joille lausunto tai suositus on osoitettu (esim. kansalliset sääntelyviranomaiset, komissio tai Sähkö-ENTSO), ei tarvitse raportoida ACERille, ovatko ne noudattaneet sen lausuntoja tai suosituksia, eikä perustella, miksi niitä ei ole noudatettu. Tällaisesta toimintatavasta (”noudata tai selitä”) säädetään ESMAn suositusten osalta ESMA-asetuksessa¹¹⁶.

145 ACER-asetuksessa ei myöskään velvoiteta ACERia seuraamaan (esim. ehtojen, edellytysten ja menetelmien hyväksymistä koskevien) sitovien päätöstensä noudattamista. ACERilla ei ole valtuuksia panna näitä päätöksiä täytäntöön. Lisäksi komissio ei ole koskaan käyttänyt täytäntöönpanovaltuuksiaan ehtojen, edellytysten ja menetelmien yhteydessä.

146 ACER-asetuksessa ei myöskään osoiteta ACERin käyttöön tiettyjä valvonnan lähentämiskeinoja, jotka ovat muiden EU:n virastojen (mm. EPV ja ESMA) käytettävissä. Näitä ovat esimerkiksi kansallisten sääntelyviranomaisten vertaisarvioinnit ja EU:n lainsäädännön rikkomista koskevien tutkintojen käynnistäminen viraston omasta aloitteesta. Tällaiset valtuudet voisivat edistää ACERin neuvoa-antavan ja sääntelyyn liittyvän tuotoksen täytäntöönpanoa ja kansallisten sääntelyviranomaisten valvontakäytäntöjen koordinoinnin vaikuttavuutta tai varmistaa Sähkö-ENTSOn työn paremman yhteensovittamisen EU:n etujen kanssa.

147 Siirtoverkonhaltijat saavat huomattavaa pullonkaulatuloa rajat ylittävästä kaupasta vuorokausimarkkinoilla (ks. kohta 18). Kansallisten sääntelyviranomaisten on tarkistettava, investoivatko siirtoverkonhaltijat tällaisia tuloja yhteenliittämiskapasiteettiin sähköasetuksen mukaisesti. ACERilla ei ole erityisiä valtuuksia arvioida, miten siirtoverkonhaltijat käyttävät pullonkaulatuloja, eikä koordinoida kansallisten sääntelyviranomaisten valvontakäytäntöjä tältä osin.

ACERin hallintorakenne heikentää viraston vaikuttavuutta ja riippumattomuutta

148 ACERin johtajan on saatava myönteinen lausunto keskeisistä sääntelyyn liittyvistä tuotoksista (esimerkiksi ACERin päätökset ehtojen, edellytysten ja menetelmien hyväksymisestä sekä useimmat parhaat käytännöt, suositukset ja lausunnot) sääntelyneuvostolta, jossa on yksi kansallisen sääntelyviranomaisen edustaja kustakin jäsenvaltiosta. Sääntelyneuvosto hyväksyy myös ACERin johtajan nimittämisen, ja johtaja toimittaa sääntelyyn liittyvät luonnokset sääntelyneuvoston hyväksyttäväksi. Sääntelyneuvoston on toimittava yksinomaan koko EU:n edun mukaisesti. ACER-asetuksessa ei silti ole lainsäädännöllisiä takeita, joilla estettäisiin edustajien osallistuminen sellaisten sääntelyneuvoston päätösten tekemiseen, jotka ovat ristiriidassa kansallisten sääntelyviranomaisten päätösten tai kansallisten etujen kanssa (kansalliset sääntelyviranomaiset puolustavat niitä oikeudellisen asemansa perusteella). Tämä johtuu siitä, että ACERin toimista kansallisella ja EU:n tasolla saatavat hyvinvoinnin nettohyödyt saatetaan arvioida eri tavoin. Vertailun vuoksi mainittakoon ESMA-asetus, jonka vuoden 2019 tarkistukseen sisältyy joitakin suojatoimia¹¹⁷.

149 Tarkastuksen aikana tilintarkastustuomioistuin havaitsi puutteita myös sääntelyneuvoston ja johtokunnan jäsenten sidonnaisuuksia koskevien ilmoitusten hallinnointia ja julkaisemista koskevien ACERin sisäisten sääntöjen¹¹⁸ täytäntöönpanossa. ACERin hallintoelinten ja työryhmien päätöksentekoprosessien avoimuuden lisääminen voisi edistää eturistiriitojen julkista valvontaa (esim. pöytäkirjojen ja äänestystulosten julkaiseminen, ks. liite IX).

150 Sääntelyneuvosto laatii lausuntonsa kahden kolmasosan enemmistöllä. Siksi komissio ilmaisi huolensa siitä, että pieni vähemmistö voi käyttää veto-oikeuttaan ACERin johtajan ehdotuksiin, mikä voisi johtaa sääntelyaloitteista luopumiseen tai niiden viivästymiseen. Komission huolenaiheena oli myös se, että kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuuteen hallituksista ja niiden resurssien riittävyyteen (sähködirektiiviin sisältyvä vaatimus) liittyy toistuvia ongelmia¹¹⁹. Uudelleenlaadittuun ACER-asetukseen ei kuitenkaan sisällytetty lieventäviä uudistuksia. Sääntelyneuvoston vuonna 2021 käymä keskustelu herätti huolta kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuudesta sekä kansallisten sääntelyviranomaisten ja hallitusten välisestä vastuunjaosta¹²⁰. Lisäksi ACERin hyödyntämä ulkopuolinen asiantuntemus riippuu suuresti kansallisten sääntelyviranomaisten asiantuntijoiden osallistumisesta työryhmiin. Myös kansallisten sääntelyviranomaisten asiantuntijoilla saattaa olla edellä tarkoitettuja eturistiriitoja. Heitä ei silti vaadita allekirjoittamaan ilmoitusta eturistiriidoista.

151 Vaikka strategian ja viestinnän toteuttamiseen on osoitettu huomattavia resursseja, ACERin keskeinen viestintäväline – sen verkkosivusto – toimii tehottomasti. Esimerkiksi olennaiset asiakirjat eivät ole helposti saatavilla tai niitä ei julkaista lainkaan. Verkkosivusto ei ole riittävän avoin toimiakseen hyvän hallintotavan välineenä. Eräiltä osin se ei edes ole lakisääteisten vaatimusten mukainen (ks. liite IX).

Johtopäätökset ja suositukset

152 Sähkön sisämarkkinoiden toteuttaminen on vaativa ja monitahoinen hanke. Komission valitsemat sääntelyvälineet haittasivat sen toteuttamista, mikä johti rajat ylittävän kaupan sääntöjen muodostamaan monimutkaiseen oikeudelliseen rakenteeseen ja viivästyksiin. Sisämarkkinoiden toteuttamista haittasivat lisäksi EU:n hallintokehyksen heikkoudet. Komission sääntelyyn soveltama toimintatapa sekä komission ja EU:n energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyöviraston (ACER) soveltama seurantatapa eivät riittävästi edistäneet EU:n sähkömarkkinoiden toiminnan parantamista. Lisäksi markkinoiden väärinkäytön ja manipuloinnin havaitsemiseen ja estämiseen tähtäävä markkinavalvonta oli puutteellista.

153 Sähkömarkkinoiden yhdentyminen siten, että kytketään toisiinsa kaikki kansalliset sähkömarkkinat verkkoa koskevien EU:n suuntaviivojen mukaisesti, edistyi hitaasti vuosina 2015–2021. Edistyminen vaihteli markkinoiden aikavälistä (segmentistä) toiseen, eikä sitä ollut saatu päätökseen vuoden 2021 loppuun mennessä. Alkuperäisestä määräajasta oli tällöin kulunut seitsemän vuotta. Keskeiset kytkentähankkeet oli tosin aloitettu vapaaehtoisesti jo ennen suuntaviivojen hyväksymistä. Yhtäkään suuntaviivaa ei ollut pantu kokonaisuudessaan täytäntöön. Hintojen suuremman lähentymisen mukanaan tuomia taloudellisia hyötyjä on yhä käyttämättä. Kasvava rajat ylittävä kauppa puolestaan vauhdittaisi hintojen lähentymistä. Sähkömarkkinoiden yhdentymisen vaikuttavuutta vähensi myös se, ettei käytettävissä olevan alueiden välisten rajayhdysjohtojen kapasiteetin suhteen ole edistytty (ks. kohdat 37–46).

154 Komission vuosina 2015–2017 hyväksymät verkkosäännöt ja verkkoa koskevat suuntaviivat olivat keskeinen askel pyrittäessä saavuttamaan EU:n lainsäätäjän asettamat tavoitteet, joiden mukaan rajat ylittävää kilpailua olisi edistettävä sähköntuotannon osalta ja rajat ylittävän kaupan sääntelyesteitä olisi poistettava. Komission sääntelyyn soveltama toimintatapa, jossa kansalliset sääntelyviranomaiset ja ACER hyväksyvät ehdot, edellytykset ja menetelmät, on kuitenkin johtanut siihen, että näistä säännöistä useimpien kohdalla täytäntöönpano oli liian monimutkaista ja viivästyi.

155 Sääntöjen ja suuntaviivojen täytäntöönpanossa ilmeni viivästyksiä siitä huolimatta, että ACER hyväksyi vastuualueeseensa kuuluvat ehdot, edellytykset ja menetelmät oikea-aikaisesti. Viivästykset johtuivat erityisesti ehtojen, edellytysten ja menetelmien suuresta määrästä, viivästyksistä kansallisten sääntelyviranomaisten ja siirtoverkonhaltijoiden välisten sopimusten tekemisessä ehdoista, edellytyksistä ja menetelmistä sekä verkkoa koskevissa suuntaviivoissa esitetyistä tehottomista hyväksymisprosesseista (ks. kohdat 50–56). Komissio ei vaikutustenarvioinneissaan analysoinut käyttöön otetun markkinarakenteen ja hallintatavan vaikutuksia riittävässä määrin, etenkään keskeisiä näkökohtia, jotka liittyvät sääntelytyön siirtämiseen kansallisille sääntelyviranomaisille ja ACERille. Komissio ei myöskään analysoinut riittävästi markkinarakenteen johdonmukaisuutta esimerkiksi arvioimalla hinnoittelumenetelmien vaikutuksia kriisitilanteissa, joissa esiintyy häiriöitä tuotantopanosten markkinoilla. Se ei arvioinut markkinarakenteen johdonmukaisuutta myöskään uusiutuvan energian lisääntymisen näkökulmasta (ks. kohdat 57–61).

Suositus 1 – Järkeistetään sääntelykehyksen täytäntöönpanoa

Komission olisi

1. laatiessaan uusia verkkosääntöjä ja verkkoa koskevia suuntaviivoja arvioitava järjestelmällisesti kulut ja hyödyt, joita aiheutuu sääntöjen/suuntaviivojen toteuttamisesta jatkossakin ehtojen, edellytysten ja menetelmien hyväksymisen kautta; tällöin olisi erityisesti otettava huomioon hallinnollinen taakka, joka tästä voi aiheutua ACERille, kansallisille sääntelyviranomaisille ja muille osapuolille
2. arvioitava uudelleen sähkön tukkuhinnanmuodostusta koskevia EU:n sääntöjä ottaen huomioon uusiutuvan energian lisääntymisen sekä nykyisen energiakriisin
3. laadittava säännöt, jotka kannustavat joustavaan kysyntään.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuodesta 2023 alkaen suositusten 1 a ja 1 b osalta ja vuosi 2025 suosituksen 1 c osalta.

156 Koska komissio on päättänyt tukeutua markkinasääntöjen täytäntöönpanossa verkkoa koskeviin suuntaviivoihin ja ehtoihin, edellytyksiin ja menetelmiin, joita sidosryhmien vertaispaine lujittaa, jäsenvaltioille jää täytäntöönpanossa enemmän liikkumavaraa kuin jos sääntely olisi suoraa. Tämä puolestaan edellytti vahvojen roolien osoittamista seurannasta vastaaville EU:n elimille (komissiolle ja ACERille), jotta voidaan varmistaa, että täytäntöönpano edistyy yhdenmukaisesti kaikissa jäsenvaltioissa.

157 ACER ja komissio ovat yhdessä koordinoineet sitä, että kansalliset sääntelyviranomaiset panevat verkkosäännöt ja verkkoa koskevat suuntaviivat täytäntöön yhdenmukaisesti. ACER seurasi ehtojen, edellytysten ja menetelmien hyväksymistä, varoitti viivästyksistä ja yleensä hyväksyi vastuualueeseensa kuuluvat ehdot, edellytykset ja menetelmät oikea-aikaisesti (ks. kohta 54). Se ei kuitenkaan arvioinut verkkoa koskeviin suuntaviivoihin ja ehtoihin, edellytyksiin ja menetelmiin liittyvien vaatimusten täytäntöönpanoa säännöllisesti eikä raportoinut siitä säännöllisesti komissiolle ja kansallisille sääntelyviranomaisille. Tämä johtui selkeän seurantastrategian puuttumisesta ja resurssirajoitteista (ks. kohdat 68–78). ACERin toteuttamaa markkinasääntöjen vaikutusten seurantaa haittasi myös se, että sillä ei ollut käytettävissään riittävästi tietoja, eikä seuranta johtanut vankkoihin suosituksiin kansallisille sääntelyviranomaisille. ACER ei ole toteuttanut mahdollisia toimenpiteitä markkinoiden yhdentymisen edistämiseksi antamalla lausuntoja komissiolle ja parlamentille (ks. kohdat 80–85).

158 Komissiolla ja ACERilla ei ollut yhteistä kehystä sääntöjen ja suuntaviivojen seurantaa varten (ks. kohdat 93–97). ACERin toteuttama seuranta ei edistänyt kansallisten sääntelyviranomaisten täytäntöönpanotoimien koordinointia. Verkkoa koskevien suuntaviivojen määräykset olivat epäselviä ja tiedot heikkolaatuisia tai puutteellisia (esim. avoimuusfoorumilla). Osin tämän vuoksi ACERin seuranta ei myötävaikuttanut edistymiseen täytäntöönpanon keskeisen näkökohtien – eli tarjousalueiden tarkistamisen ja yhteenliittämiskapasiteetin maksimoinnin – osalta (ks. kohdat 86–92). Tästä seurasi, että ACER ei hyödyntänyt mahdollisuuttaan edistää sitä, että kansalliset sääntelyviranomaiset toteuttavat suuntaviivat oikea-aikaisesti ja yhdenmukaisesti. ACER ei siis viime kädessä kyennyt viemään täysimääräisesti eteenpäin EU:n sähkömarkkinoiden yhdentymistä.

Suositus 2 – Tehostetaan verkkoa koskevien suuntaviivojen seurantakehystä

1. Komission ja ACERin olisi selkiytettävä strategiaansa, joka koskee verkkosääntöjen ja verkkoa koskevien suuntaviivojen täytäntöönpanon ja vaikutusten seurantaa, ja sovellettava strategiaa yhdenmukaisesti sekä ajan mittaan että kaikissa jäsenvaltioissa.
2. Komission olisi ACERin tuella arvioitava avoimuusfoorumin ja EU:n energiatietokehyksen heikkouksia ja tarvittaessa toteutettava korjaavia lainsäädäntötoimia.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuosi 2023 suosituksen 2 a osalta ja vuosi 2025 suosituksen 2 b osalta.

159 ACERin suorittama sähkön tukkumarkkinoiden eheyden seuranta (REMIT) ei ole kattavaa (ks. kohdat 117–121). Tiedonkeruu ei ollut kattavaa eikä siinä myöskään käsitelty tärkeimpiä riskialoja (ks. kohdat 105–108). REMIT-tietojärjestelmää puolestaan haittasi investointien riittämättömyys (ks. kohta 103). Lisäksi markkinoiden väärinkäytön vastaisten sääntöjen täytäntöönpano oli epäyhdenmukaista erilaisten kansallisten lähestymistapojen vuoksi ja koska ACERilla ei ollut riittäviä valtuuksia ja resursseja. Kansallisilla sääntelyviranomaisilla on ratkaiseva rooli täytäntöönpanoprosessin tärkeimpien näkökohtien osalta (ks. kohdat 123–127). ACERilla ei ole keinoja tuottaa lisäarvoa koordinoimalla rajat ylittävien tapausten tutkintaa, vaikka ne ovat yleistymässä (ks. kohdat 128–130). ACERin suorittama valvonta on vain harvoin johtanut seuraamuksiin (ks. kohta 131).

160 Eniten huomiota on tähän mennessä kiinnitetty laadukkaiden tietojen keräämiseen. Tiedonkeruu on REMIT-asetuksen tärkeimpiä näkökohtia. Se on kuitenkin toissijaista verrattuna asetuksen päätarkoitukseen, joka on varmistaa markkinavalvonnan toteuttaminen (ks. kohta 100) ja markkinoiden avoimuuden lisääminen tiedonkeruun avulla (ks. kohdat 113–115).

161 REMIT-asetus on ollut voimassa kymmenen vuotta. Edistysaskelista huolimatta asetusta ei edellä mainituista syistä kuitenkaan ole vielä onnistuttu hyödyntämään täysimääräisesti markkinoiden väärinkäytön estämiseen ja avoimuuden lisäämiseen sähkön tukkumarkkinoilla. Tämän seurauksena markkinoiden manipulointi uhkaa vääristää EU:n sähkömarkkinoita loppukuluttajien vahingoksi (ks. kohdat 102–140).

Suositus 3 – Tehostetaan ACERin tukkumarkkinoiden eheyteen kohdistamaa valvontaa

Markkinavalvonnan parantamiseksi ja mahdollisten markkinavääristymien estämiseksi ACERin olisi pantava REMIT-asetus täysimääräisesti täytäntöön esimerkiksi siten, että se lisää REMIT-markkinavalvonnan tietojen kattavuutta, laajentaa väärinkäytösten valvontaa ja edistää rajat ylittävää tutkintayhteistyötä perustamalla tutkintaryhmiä.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: 2025.

162 Vuosina 2016–2021 ACER varoitti toistuvasti, että sillä ei ole riittävästi resursseja ja että resurssien puute vaikuttaisi kielteisesti sen toimeksiannon täyttämiseen. ACER kärsikin rakenteellisesta budjettivajeesta (ks. kohdat 133 ja 134). Tilintarkastustuomioistuin löysi kuitenkin evidenssiä myös siitä, että ACERin henkilöstöresurssien ja varojen puutteellinen kohdentaminen saattaa pahentaa näitä ongelmia (ks. kohdat 135–140).

163 ACER onnistui vuonna 2021 käynnistämään REMIT-maksujen keräämisen, minkä muodosti sille 8,8 miljoonan euron uuden tulovirran. Suurin osa REMIT-maksujen tuottamasta kassavirrasta jäi kuitenkin käyttämättä vuonna 2021. Tulevaisuudessa on ratkaisevan tärkeää, että ACER hyödyntää käytettävissään olevat huomattavat lisävarat parhaalla mahdollisella tavalla niin, että rakenteelliset ongelmat voidaan ratkaista nopeasti.

Suositus 4 – Nopeutetaan REMIT-maksujen käyttöä ACERin toteuttaman markkinavalvonnan puutteiden korjaamiseen

ACERin olisi nopeutettava REMIT-maksusta saamiensa lisävarojen käyttöä REMIT-toimiensa puutteiden korjaamiseen (esimerkiksi vanhentunut tietotekniikkajärjestelmä, henkilöstövajaus). ACERin olisi vahvistettujen painopisteidensä pohjalta parannettava eri osastojen henkilöstötarpeiden seurantaa.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuoden 2023 loppuun mennessä.

164 Komissio on tehnyt aloitteita ACER-asetuksen päivittämiseksi. ACERilla on silti edelleen rajoitteita niiden valtuuksien ja sen hallinnon vaikuttavuuden suhteen, joita se tarvitsee edistääkseen kansallisten sääntelyviranomaisten, siirtoverkonhaltijoiden ja nimitettyjen sähkömarkkinaoperaattoreiden toteuttaman EU:n sähkömarkkinasääntöjen täytäntöönpanon yhdenmukaisuutta (ks. kohdat 143–150).

Suositus 5 – Parannetaan ACERin hallintoa

Komission olisi arvioitava ACERin hallintoa ja ehdotettava siihen parannuksia lisäten viraston riippumattomuutta kansallisista sääntelyviranomaisista ja kansallisista intresseistä. Komission olisi myös lujitettava ACERin täytäntöönpanovaltuuksia ja sen käytettävissä olevia lähentämiskeinoja.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: 2025.

165 ACERin keskeistä viestintävälinettä – sen verkkosivustoa – hallinnoidaan tehottomasti. Sidosryhmien ja suuren yleisön kannalta keskeiset asiakirjat eivät ole helposti saatavilla tai niitä ei julkaista lainkaan. Verkkosivusto ei ole riittävän avoin toimiakseen viestintävälineenä. Eräiltä osin se ei edes ole lakisääteisten vaatimusten mukainen (ks. kohta 151).

Suositus 6 – Parannetaan ACERin avoimuutta ja tilivelvollisuutta

ACERin olisi kehitettävä työnsä avoimuutta ja tilivelvollisuuttaan. Tätä varten viraston olisi helpotettava kansalaisten pääsyä sen verkkosivustolla oleviin asiakirjoihin ja tietoihin, varmistettava päätösten ja tietojen julkaiseminen täydessä laajuudessa ja oikea-aikaisesti lakisääteisten vaatimusten mukaisesti ja otettava käyttöön selkeästi määritelty avoimuuspolitiikka, joka perustuu parhaisiin käytäntöihin.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuoteen 2024 mennessä.

166 Seuraamukset muodostavat tärkeän keinon varmistaa EU:n oikeudellisten vaatimusten noudattaminen. Jotta EU:ssa taattaisiin tasapuoliset toimintaedellytykset, on olennaisen tärkeää varmistaa, että seuraamukset ovat yhdenmukaiset kaikissa jäsenvaltioissa.

167 Komissio ja ACER eivät valvoneet, saattoivatko jäsenvaltiot seuraamukset osaksi kansallista lainsäädäntöään asianmukaisina ja vertailukelpoisina. Ne eivät myöskään valvoneet, miten kansalliset sääntelyviranomaiset panivat täytäntöön verkkosäännöt ja verkkoa koskevat suuntaviivat sekä muuta EU:n lainsäädäntöä. REMIT-asetus sisältää vain tiettyjä yleisiä periaatteita, ja kansalliset lainsäätäjät säätävät seuraamuksista. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio ei ryhtynyt toimiin varmistaakseen, että seuraamukset olivat yhdenmukaisia kaikissa jäsenvaltioissa verkkosääntöjen ja verkkoa koskevien suuntaviivojen ja myös REMIT-asetuksen osalta (ks. kohdat 96 ja 126).

Suositus 7 – Arvioidaan, olisiko seuraamusten yhdenmukaista soveltamista varten määritettävä puitteet

Edistääkseen EU:n sääntöjen noudattamista ja estääkseen sääntelyerojen hyväksikäytön komission olisi

1. arvioitava, onko kaikissa jäsenvaltioissa säädetty EU:n sääntöjen rikkomisesta aiheutuvista seuraamuksista yhdenmukaisesti ja sovelletaanko seuraamuksia yhdenmukaisesti.
2. kehitettävä tarvittaessa kehys, jossa vahvistetaan seuraamuksille yhteiset vähimmäisvaatimukset.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: 2023.

Tilintarkastustuomioistuimen IV jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Mihails Kozlovsin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 13. joulukuuta 2022 pitämässään kokouksessa.

Liitteet

Liite I – Sähkön tukkumarkkinat

Sähkö on erityislaatuinen hyödyke. Sähkön tiettyjen ominaisuuksien vuoksi sille tarvitaan neljäntyyppiset tukkumarkkinat.

• Kun sähkö on saatu tuotettua, sitä ei voida varastoida taloudellisesti. Lisäksi jotkin voimalaitokset voivat muuttaa tuotantoaan vain hitaasti, koska laitoksen käynnistäminen kestää useita tunteja, mikä puolestaan voi aiheuttaa huomattavia hintapiikkejä, jotka siirretään kuluttajien maksettaviksi. Tämän vuoksi tarvitaan vuorokausimarkkinat, joilla tuotantoa voidaan suunnitella ja kaupata toimituspäivää edeltävänä päivänä.
• Koska uusiutuvan energian osuus kasvaa, tuotantokapasiteetti voi vaihdella nopeasti. Esimerkiksi tuuli- ja aurinkoenergian tosiasiallista tuotantoa on mahdotonta ennustaa, sillä se on tiedossa vain lähes reaaliaikaisesti. Koska tuotettua sähköä ei myöskään voida varastoida, infrastruktuurin käyttökatkokset johtavat tarjonnan välittömään vähenemiseen. Tämän vuoksi tarvitaan päivänsisäiset markkinat, joilla suunniteltua kysyntää voidaan mukauttaa lyhyellä varoitusajalla.
• Sähkökatkosten välttämiseksi kysyntä ja tarjonta on sovitettava verkossa aina yhteen. Tämän vuoksi tarvitaan tasemarkkinat, joilta siirtoverkonhaltijat voivat lähellä fyysisen toimituksen ajankohtaa hankkia verkon tasapainottamiseksi tarvittavan energian.
• Varastointimahdollisuuden puuttumisesta johtuvan spot-hintojen epävakauden vuoksi vähittäismyyjien ja tuottajien on tärkeää suojautua riskeiltä termiinimarkkinoilla (vuosia, kuukausia tai viikkoja ennen toimituspäivää).

Koska verkkoja on käytettävä turvallisen kapasiteetin rajoissa, siirtoverkonhaltijat jakavat yhteenliittämiskapasiteettia tarjousalueiden välillä käytävän kaupan toimituksia varten. Tarjousalueet ovat verkkoalueita, joihin rakenteellinen ylikuormitus ei saisi vaikuttaa. Tukkumarkkinoiden tyypistä riippuen käytetään erilaisia jakomenetelmiä. Vuorokausimarkkinoilla siirtoverkonhaltijat myyvät siirtokapasiteettia implisiittisesti käyttäen algoritmia ja sovittavat näin yhteen sähkön tarjontaa ja kysyntää sekä alueiden välistä kapasiteettia. Termiinimarkkinoilla siirto-oikeuksilla käydään kauppaa erillään sähköstä. Siirtoverkonhaltijat voivat myös toteuttaa korjaavia toimia odottamattomien verkon ylikuormitustilanteiden ratkaisemiseksi (esim. ajojärjestyksen uudelleenmäärittely ja vastakauppa).

Liite II – Sähköpörssikytkentöjen tärkeimmät kehitysvaiheet

Vapaaehtoinen markkinoiden yhteenkytkeminen:

• 1996–2000: Norjan ja Ruotsin sähkön spot-markkinat kytketään toisiinsa (Nord Pool – vuorokautisten, päivänsisäisten ja tasemarkkinoiden aikavälit); Suomi ja Tanska liittyvät Nord Pooliin
• 2006: Belgia, Ranska ja Alankomaat kytkevät yhteen markkinansa (Trilateral Market Coupling, TMC)
• 2010: Saksa ja Luxemburg liittyvät TMC:hen (muodostuu Continental Western Europe, CWE)
• 2012: Tšekin, Unkarin ja Slovakian yhteenkytkeminen
• 2013: Itävalta liittyy CWE:hen
• 2014: CWE:n, Yhdistyneen kuningaskunnan, Nord Poolin, Viron, Latvian ja Liettuan yhteenkytkentä; Espanjan ja Portugalin kytkeminen CWE:hen; Unkarin ja Romanian yhteenkytkeminen (muodostuu 4M MC)
• 2015: Italian yhteenkytkeminen Ranskan, Itävallan ja Slovenian kanssa (muodostuu MRC-alue, johon on kytketty 19 jäsenvaltiota)
• 2015: CWE toteuttaa siirtoperusteisen yhteenkytkemisen.

Pakolliset toimet (markkinasuuntaviivojen / ehtojen, edellytysten ja menetelmien hyväksymisen jälkeen):

• 2018: 15 jäsenvaltion päivänsisäisten markkinoiden yhteenkytkeminen (CWE sekä muut Manner-Euroopassa sijaitsevat jäsenvaltiot)
• 2019: muut seitsemän jäsenvaltiota liittyvät yhteenkytkettyihin päivänsisäisiin markkinoihin
• 2020: Italian ja Kreikan vuorokausimarkkinat kytketään yhteen
• 2021: Kreikan ja Bulgarian vuorokausimarkkinat kytketään yhteen; 4M MC:n ja MRC:n vuorokausimarkkinoiden yhteenkytkemistä koskeva väliaikaishanke; Romanian ja Bulgarian vuorokausimarkkinat kytketään yhteen; Italian päivänsisäisten markkinoiden kytketään yhteen muiden 22 yhteenkytketyn jäsenvaltion markkinoiden kanssa.

Liite III – Yhteenveto verkkoa koskeviin suuntaviivoihin sisältyvistä keskeisistä vaatimuksista

Liite IV – ACERin organisaatiokaavio

Liite V – Yhteenveto ACERin toteuttamasta tarjousalueiden seurannasta

Tarjousalueet ovat maantieteellisiä alueita, joilla markkinatoimijat voivat käydä kauppaa sähköllä hankkimatta siirtokapasiteettia liiketoimiaan varten. CACM-suuntaviivoissa todetaan, että kapasiteetin jakamisen markkinatoimijoille olisi perustuttava siirron ylikuormitusmaksujen vapaaseen hinnoitteluun tarjousalueiden välisillä rajoilla. Tarjousalueen asianmukainen konfiguraatio voi lisätä kaupankäyntiin ja viime kädessä rajat ylittävään kauppaan ja kilpailuun käytettävissä olevaa siirtokapasiteettia. Tarjousalueita voidaan muuttaa jakamalla, sulauttamalla taikka mukauttamalla alueen rajoja.

CACM-suuntaviivoissa edellytetään, että ACER

• arvioi tarjousalueiden konfiguraation vaikutusta markkinoiden tehokkuuteen joka kolmas vuosi (markkinaraportti) Sähkö-ENTSOn teknisen raportin perusteella
• käynnistää asianomaisten siirtoverkonhaltijoiden toteuttaman nykyisten tarjousalueiden konfiguraation uudelleentarkastelun, jos markkinoilla havaitaan tehottomuutta.

CACM-suuntaviivoissa ei määritetä tarjousalueiden konfiguraatiota. Niissä annetaan kuitenkin ACERille, kansallisille sääntelyviranomaisille, siirtoverkonhaltijoille ja kapasiteetin laskenta-alueen jäsenvaltioille mahdollisuus pyytää siirtoverkonhaltijoita käynnistämään käytössä olevien tarjousalueiden konfiguraatioiden uudelleentarkastelu. Uudelleentarkastelun perusteella siirtoverkonhaltijat toimittavat yhteisen ehdotuksen, jonka osalta kukin jäsenvaltio antaa päätöksensä.

ACER on laatinut kaksi markkinaraporttia (vuosina 2018 ja 2021), kuten CACM-suuntaviivoissa edellytetään. Lisäksi ACER johti tarjousalueiden arviointia ja uudelleentarkastelua koskevaa pilottihanketta, jonka se toteutti yhdessä Sähkö-ENTSOn kanssa (hanke käynnistettiin vuonna 2012 ennen CACM-suuntaviivojen hyväksymistä ja saatettiin päätökseen vuonna 2018).

ACER keräsi suuntaviivojen mukaisesti näyttöä tehottomuudesta kolmen vuoden ajalta (2015–2017). Tästä huolimatta ACERin vuonna 2018 laatimassa kokonaisarviossa ei esitetty, että yksittäisiin tarjousalueisiin olisi pitänyt tehdä muutoksia. Arviointinsa jälkeen ACER ei käynnistänyt uudelleentarkastelua vuonna 2018 vaan antoi yleisiä suosituksia lisäselvityksistä.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kahdenlaisia syitä selkeiden päätelmien puuttumiselle:

• ACERin esittämä syy on tietojen riittämättömyys, myös Sähkö-ENTSOn toimittaman aineiston puutteellisuus.
• ACERin arvio perustui Sähkö-ENTSOn vuoden 2018 uudelleentarkastelukertomukseen, joka kattoi vain tietyt EU:n alueet (ACER pyysi kertomusta pilottihankkeen yhteydessä). Arvion perustana ei käytetty Sähkö-ENTSOn teknistä raporttia (toimitettu lokakuussa 2018), koska se viivästyi (lakisääteinen määräaika ylittyi kolmella kuukaudella). /li>

Myöskään oikeudellisen kehyksen puutteet eivät edistäneet ACERin väitteiden ja päätelmien selkeyttä. CACM-suuntaviivoissa ei määritellä tarjousalueen käsitettä, eikä niissä vahvisteta erityisiä perusteita, joita ACER voisi käyttää arvioidessaan tarjousalueita. On epäselvää, arvioitiinko markkinaraportissa perusteellisesti konfiguraation vaikutusta markkinoiden tehokkuuteen. ACER ei nimittäin soveltanut markkinoiden likviditeetin ja markkinavoiman kaltaisia perusteita (vaikka ne mainitaan CACM-suuntaviivoissa, ks. 33 artikla).

ACER laati vuonna 2021 toisen tarjousalueita koskevan arvioinnin (joka kattoi vuodet 2018–2020). Arviointi jäi tehottomaksi eikä sisältänyt vakuuttavia johtopäätöksiä. Tämä arviointi oli päällekkäinen sen meneillään olleen tarjousalueiden uudelleentarkastelun kanssa, joka käynnistettiin vuonna 2020 sähköasetuksen mukaisesti (14 artikla). Lisäksi ACER toisti päätelmänsä, jonka mukaan tähän mennessä tarjousalueiden konfiguraatiot eivät ole vastanneet taustalla olevaa rakenteellista ylikuormitusta vaan useimmiten seuraavat kansallisia rajoja. Raportti osoitti, että useilla alueilla markkinat toimivat tehottomasti. Tässä toisessakaan raportissa ei kuitenkaan suositeltu muutoksia konfiguraatioon vaan ainoastaan tarkempia selvityksiä.

ACERilla ei ole oikeudellista velvoitetta suorittaa tarjousalueiden uudelleentarkasteluja koskevaa jälkiarviointia. Vuonna 2018 julkaistussa ACERin markkinaraportissa sekä CACM- ja FCA-suuntaviivoja koskevassa täytäntöönpanon seurantakertomuksessa (2019) ehdotettiin kuitenkin muutoksia, joita komissio voisi tehdä tarjousalueiden uudelleentarkasteluprosessiin. Ehdotukset perustuivat pilottihankkeesta saatuihin kokemuksiin. ACERin ehdotuksilla oli vaikutusta: uudessa sähköasetuksessa (14 artikla) edellytetään tarkemmin määritellyn uudelleentarkasteluprosessin käynnistämistä (esim. selkeämmät vaiheet ja määräajat, ACERin hyväksyntä menetelmälle). On kuitenkin yhä epäselvää, missä määrin CACM-suuntaviivoissa määriteltyjä uudelleentarkasteluprosessin menettelyjä ja kriteerejä voidaan edelleen soveltaa sekä tähän uudelleenmääritettyyn että muihin lähitulevaisuudessa toteutettaviin uudelleentarkasteluihin. CACM-suuntaviivaa ei ole muutettu näiden sähköasetuksen mukaisten uusien vaatimusten perusteella.

Uusi uudelleentarkasteluprosessi (joka perustuu uudelleenlaaditun sähköasetuksen 14 artiklaan) on viivästynyt huomattavasti (yli vuodella) ACERin lisätietopyyntöjen vuoksi. Tarkoituksena on päättää vaihtoehtoisista konfiguraatioista, joita siirtoverkonhaltijat voivat harkita tulevassa tarjousalueiden uudelleentarkastelussa.

Liite VI – ACERin sähköalan työryhmään osallistuneet kansalliset sääntelyviranomaiset (2019–2021)

Liite VII – REMIT-järjestelmää koskevat kansallisten sääntelyviranomaisten täytäntöönpanopäätökset – sähkön tukkumarkkinat (tilanne 4. kesäkuuta 2022)

Liite VIII – Mahdollisten uusien REMIT-rikkomistapausten kokonaismäärä vuosittain ja kansallista sääntelyviranomaista kohden

Liite IX – ACERin verkkosivusto: keskeistä avoimuuden lisäämiseen tarkoitettua välinettä hallinnoidaan puutteellisesti

ACERin verkkosivusto ei vastaa odotuksia komission tai muiden EU:n virastojen verkkosivustoihin verrattuna. Tästä voidaan antaa seuraavat esimerkit:

• Sivusto ei ole käyttäjäystävällinen. ACERin koko verkkosivuston kattava hakutyökalu on komission tai ESMAn sivustoihin verrattuna epätarkka, eikä se useinkaan tuota tuloksia tiettyä asiakirjaa haettaessa. Koska hakukriteereiden käyttö ei ole mahdollista, ulkopuoliset käyttäjät eivät voi hakea usean asiakirjan kokonaisuuksia tiettyjen kriteerien perusteella. Suodatintyökalu, jonka on tarkoitus mahdollistaa se, että ulkopuoliset käyttäjät voivat hakea tiettyjen kansallisten sääntelyviranomaisten ilmoituksia ehdoista, edellytyksistä ja menetelmistä, ei toimi¹²².
• Kaikki ehdot, edellytykset ja menetelmät eivät ole julkisesti saatavilla ACERin verkkosivustolla, eikä siellä tuoda esiin, mitkä versiot ovat voimassa ja mitkä on korvattu.
• Verkkosivustolla ei anneta yksityiskohtaisia tietoja siitä, miten pyytää ACERilta mahdollisuutta tutustua asiakirjoihin, jotka eivät ole suoraan saatavilla.
• ACER ei julkaise asiakirjoja työryhmiensä tai asiantuntijaryhmiensä toiminnasta. Tällaisia asiakirjoja voisivat olla esimerkiksi kokousten asialistat tai pöytäkirjat, kokousten osallistujaluettelot, toimintasuunnitelmat, suoritteet tai raportit. ACERin sisäisissä säännöissä edellytetään avoimuutta eri organisaatioiden ja itsenäisten ammatinharjoittajien kanssa pidettävien kokousten osalta¹²³.
• Sääntelyneuvoston kokouspöytäkirjoihin ei kirjata, mitkä kansalliset sääntelyviranomaiset äänestivät tiettyjä päätöksiä ja lausuntoja vastaan ja millä perusteella.
• Tiettyjä asiakirjoja, joiden julkaiseminen on lakisääteinen vaatimus, ei julkaista lainkaan¹²⁴. Tällaisia ovat esimerkiksi johtokunnan ja sääntelyneuvoston kokousten tausta-asiakirjat¹²⁵. Eräitä johtajan tai johtokunnan päätöksiä ei myöskään ollut saatavilla¹²⁶, eikä sääntelyneuvosto julkaissut virallisia asiakirjoja vuonna 2022¹²⁷.
• Esimerkiksi kutakin markkinaseurantaraporttia koskevat tiedot on liitetty asianomaiseen markkinaseurantaraportin versioon sen sijaan, että luotaisiin yksi tietokanta, josta voidaan tehdä hakuja suodattimia käyttäen ja jolla voidaan tuottaa aikasarjoja¹²⁸.
• ACER ei julkaise REMIT-tietokannassa olevia tietoja (ks. kohta 114), eikä eräitä markkinaseurantaraporttien tietoja julkaista¹²⁹ (perusteluja ei ole julkisesti saatavilla).

Lyhenteet

ACER: EU:n energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyövirasto

CACM-suuntaviivat: Kapasiteetinjakoa ja ylikuormituksen hallintaa koskevat suuntaviivat

ESMA: Euroopan arvopaperimarkkinaviranomainen

EU DSO ‑elin: Jakeluverkonhaltijoiden eurooppalainen elin

OECD: Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö

PO COMP: Komission kilpailun pääosasto

PO ENER: Komission energian pääosasto

REMIT: Asetus energian tukkumarkkinoiden eheydestä ja tarkasteltavuudesta

Sähkö-ENTSO: Sähkön siirtoverkonhaltijoiden eurooppalainen verkosto

Sanasto

Ehdot, edellytykset ja menetelmät: Tekniset eritelmät, jotka täydentävät verkkosääntöjä ja verkkoa koskevia suuntaviivoja ja joita tarvitaan näiden toteuttamisessa.

Päivänsisäiset markkinat: Markkinat, joilla sähköllä ja siirtokapasiteetilla käydään kauppaa sähkön toimituspäivänä.

Pörssin ulkopuolinen kaupankäynti: Markkinatoimijoiden välinen kauppa kahdenvälisesti tai välittäjän avulla ilman sähköpörssiä.

Rajayhdysjohto: Fyysinen siirtoverkkoyhteys kahden tarjousalueen tai maan välillä.

Siirtokapasiteetti: Sähkömäärä, joka voidaan siirtää sähköverkossa tarjousalueiden välillä.

Siirtoverkonhaltija: Kansallisesta suurjänniteverkosta vastaava yritys.

Sähkön tukkumarkkinat: Sähköä tuottavien yritysten ja vähittäismyyntiyritysten väliset markkinat, joilla toimii myös rahoituksen välittäjiä, energiakauppiaita ja suurkuluttajia.

Sähköpörssi: Virtuaalinen markkinapaikka, jolla harjoitetaan sähkön tukkukauppaa virallisten sääntöjen mukaisesti.

Tarjousalue: Suurin maantieteellinen alue, jonka sisällä markkinatoimijat voivat harjoittaa sähkökauppaa hankkimatta lisää siirtokapasiteettia.

Tasemarkkinat: Siirtoverkonhaltijoiden hallinnoimat energiamarkkinat, joiden avulla tasapainotetaan tarjontaa ja kysyntää sähköverkossa reaaliaikaisesti.

Termiinimarkkinat: Markkinat, joilla sähköllä ja siirto-oikeuksilla käydään kauppaa päiviä, viikkoja tai kuukausia ennen toimitusta.

Verkon ylikuormitus: Tilanne, jossa sähköntarjonta ylittää verkkokapasiteetin.

Vuorokausimarkkinat: Markkinat, joilla sähköllä ja siirtokapasiteetilla käydään kauppaa toimituspäivää edeltävänä päivänä.

Komission vastaukset

https://www.eca.europa.eu/fi/Pages/DocItem.aspx?did=63214

ACERin vastaukset

https://www.eca.europa.eu/fi/Pages/DocItem.aspx?did=63214

Tarkastuksen eteneminen

https://www.eca.europa.eu/fi/Pages/DocItem.aspx?did=63214

Tarkastustiimi

Euroopan tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät tavoitteenaan mahdollisimman suuri vaikuttavuus. Se ottaa huomioon tuloksellisuuteen tai sääntöjen noudattamiseen kohdistuvat riskit, tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuuntaukset sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuustarkastuksesta vastasi IV tarkastusjaosto, jonka erikoisalat ovat markkinoiden sääntely ja kilpailukykyinen talous. Tarkastusjaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Mihails Kozlovs. Tarkastus toimitettiin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Mihails Kozlovsin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Edite Dzalbe ja kabinettiavustaja Laura Graudina, toimialapäälliköt Valeria Rota ja Juan Ignacio Gonzalez Bastero, tehtävävastaava Stefano Sturaro, apulaistehtävävastaava Adrian Savin sekä tarkastajat Marc Hertgen ja Satu Levelä-Ylinen. Kielellisissä kysymyksissä avustivat Richard Moore ja Laura Mcmillan. Tietoteknistä tukea antoi Zsolt Varga.

Vasemmalta oikealle: Adrian Savin, Stefano Sturaro, Laura Graudina, Mihails Kozlovs, Edite Dzalbe, Juan Ignacio Gonzalez Bastero.

Loppuviitteet

¹ EU:n energiastrategia (2015), s. 3.

² Komission kertomus Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle Energiaunionin ja ilmastotoimien hallinnosta annetun asetuksen (EU) 2018/1999 mukainen energiaunionin tilaa koskeva vuoden 2020 katsaus, 14.10.2020, COM(2020) 950 final, s. 10.

³ SEUT-sopimus, 194 artikla.

⁴ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 713/2009, annettu 13 päivänä heinäkuuta 2009, energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyöviraston perustamisesta.

⁵ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) No 1227/2011, annettu 25 päivänä lokakuuta 2011, energian tukkumarkkinoiden eheydestä ja tarkasteltavuudesta.

⁶ https://www.acer.europa.eu/

⁷ https://www.entsoe.eu/

⁸ COM(2021) 660 final, 13.10.2021: Miten vastata energian hintojen nousuun: toiminta- ja tukivälineistö.

⁹ COM(2022) 108 final, 8.3.2022: REPowerEU: Kohtuuhintaisempaa, varmempaa ja kestävämpää energiaa koskevat yhteiset eurooppalaiset toimet

¹⁰ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fi/ip_22_3131

¹¹ Lausunto 04/2022 – REPower EU.

¹² Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus 16/2015, kohdat 113 ja 115.

¹³ Komission asetus (EU) 2015/1222, annettu 24 päivänä heinäkuuta 2015, kapasiteetin jakamista ja ylikuormituksen hallintaa koskevien suuntaviivojen vahvistamisesta (CACM).

¹⁴ Komission asetus (EU) 2016/1719, annettu 26 päivänä syyskuuta 2016, pitkän aikavälin kapasiteetin jakamista koskevista suuntaviivoista (FCA).

¹⁵ Komission asetus (EU) 2017/2195, annettu 23 päivänä marraskuuta 2017, sähköjärjestelmän tasehallintaa koskevista suuntaviivoista (EB).

¹⁶ Eurooppa-neuvoston 4. helmikuuta 2011 antamat päätelmät.

¹⁷ ACER MMR 2013, kohta 288.

¹⁸ ACER’s final assessment of the EU Wholesale Electricity Market Design, huhtikuu 2022, s. 22.

¹⁹ ACER MMR 2020 – electricity wholesale market, s. 53.

²⁰ ACER’s Final Assessment of the EU Wholesale Electricity Market Design (2022), s. 37 ja 44.

²¹ https://www.ceer.eu/documents/104400/-/-/8fca26ef-8791-7da0-1fa2-e64518b4ebf8

²² Aiempi sähköasetus, 16 artiklan 3 kohta ja liitteen I kohta 1.7; nykyinen sähköasetus, 16 artiklan 4 kohta.

²³ ACER Market monitoring report 2016.

²⁴ https://eepublicdownloads.entsoe.eu/clean-documents/Publications/ENTSO-E general publications/ENTSO-E_PowerFacts_2019.pdf

²⁵ Eurooppa-neuvoston päätelmät 15. ja 16. maaliskuuta 2002 ja 23. ja 24. lokakuuta 2014.

²⁶ Sähköasetus, johdanto-osan 74 kappale.

²⁷ SEUT, 288 artikla.

²⁸ OECD Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance, 2012.

²⁹ https://www.acer.europa.eu/events-and-engagement/news/acer-provides-recommendation-reasoned-amendments-capacity-allocation-and congestion management regulation

³⁰ Ks. esimerkiksi CACM-suuntaviivat, 9 artiklan 11 kohta.

³¹ Komissio, Better regulation toolbox.

³² Adapting market design to high shares of variable renewable energy (IRENA, 2017), osa 2.2.

³³ REPowerEU: Kohtuuhintaisempaa, varmempaa ja kestävämpää energiaa koskevat yhteiset eurooppalaiset toimet, COM(2022) 108.

³⁴ https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/38fbccf2-35de-11eb-b27b-01aa75ed71a1/language-en

³⁵ ACER Market monitoring report 2013, kohta 237.

³⁶ https://documents.acer.europa.eu/en/The_agency/Organisation/Documents/ Energy Prices_Final.pdf

³⁷ Investment perspectives in electricity markets (SWD(2015) 142).

³⁸ https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/be5268ba-3609-11ec-bd8e-01aa75ed71a1/language-en

³⁹ OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy Regulatory Enforcement and Inspections, 2014.

⁴⁰ OECD Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance, 2012.

⁴¹ ACER-asetus (EU) 2019/942, 5 artiklan 1 kohdan e alakohta, ja aiempi ACER-asetus (EY) N:o 713/2009, 6 artiklan 6 kohta.

⁴² ACER-asetus (EU) 2019/942, 14 artiklan 2 kohta, ja entinen ACER-asetus (EY) 713/2009, 10 artiklan 2 kohta.

⁴³ Aiempi sähköasetus, 11 artikla, ja nykyinen sähköasetus, 15 artikla.

⁴⁴ SEU, 17 artikla.

⁴⁵ COM(2015) 80 final.

⁴⁶ Decision 8/2019 of the Administrative Board on the Financial Regulation of ACER. 32 artikla.

⁴⁷ Perustettujen eurooppalaisten sidosryhmäkomiteoiden tehtävänä on tiedottaa sidosryhmille ja kuulla niitä sähköverkkosääntöihin/suuntaviivoihin sisältyvistä vaatimuksista täytäntöönpanokauden aikana. ACER ja Sähkö-ENTSO ovat vuodesta 2015 lähtien organisoineet yhdessä kolme eurooppalaista sidosryhmäkomiteaa, yhden kutakin sääntökokokonaisuutta (markkinat, verkon käyttö, verkkoliitäntä) varten.

⁴⁸ https://ec.europa.eu/info/events/european-electricity-regulatory-forum-florence-forum_en#past-events

⁴⁹ https://www.entsoe.eu/network_codes/esc/#network-code-implementation-and-monitoring-group

⁵⁰ Sähkö-ENTSO julkaisee vuotuisen markkinaraportin CACM- ja FCA-suuntaviivojen täytäntöönpanosta (2016–2021) ja kaksi tasemarkkinoiden suuntaviivaa koskevaa raporttia (2020, 2022): https://www.entsoe.eu/network_codes/monitoring/.

⁵¹ https://surveys.acer.europa.eu/eusurvey/runner/ACERnotification

⁵² Ks. ACER implementation report on CACM/FCA guidelines, kohta 123: Resurssien puutteen vuoksi ACER ei voinut seurata aktiivisesti kaikkia keskusteluja kaikilla kapasiteetin laskenta-alueilla.

⁵³ MMR – wholesale electricity markets 2020, s. 15 (taulukot i ja ii).

⁵⁴ https://www.eia.gov/

⁵⁵ Komission asetuksen (EU) N:o 543/2013 mukaisesti.

⁵⁶ A review of the ENTSO-E Transparency Platform – Output 1’ (2017).

⁵⁷ ACER report on the result of monitoring the margin available for cross-zonal electricity trade in the EU in the second half of 2020.

⁵⁸ Entinen sähköasetus, 11 artiklan 3 kohta, ja uusi sähköasetus, 15 artiklan 3 kohta.

⁵⁹ CACM-suuntaviivat, 34 artiklan 7 kohta.

⁶⁰ ACERin lausunto 6/2019.

⁶¹ Uudelleenlaadittu sähköasetus, 16 artikla.

⁶² ACER Recommendation 1/2019 on the implementation of the minimum margin available for cross-zonal trade; ACER Reports on the result of monitoring the margin available for cross-zonal electricity trade in the EU (vuosina 2020 ja 2021 julkaistut raportit).

⁶³ Uudelleenlaaditun sähköasetuksen 15 artiklassa edellytetään ainoastaan, että siirtoverkonhaltijat toimittavat vuotuiset vaatimustenmukaisuutta koskevat arviointiraporttinsa ja vaatimustenmukaisuussuunnitelmansa ACERille.

⁶⁴ ACER Recommendation 1/2019 on the implementation of the minimum margin available for cross-zonal trade pursuant to Article 16(8) of Regulation (EU) 2019/943.

⁶⁵ Direktiivi 2009/72/EY, 37 artiklan 4 kohdan d alakohta.

⁶⁶ Asetus (EU) N:o 1227/2011, johdanto-osan kappaleet 1, 2 ja 3.

⁶⁷ REMIT-asetus, 18 artikla.

⁶⁸ Quarterly Report on European electricity markets – Q4 2020.

⁶⁹ REMIT Quarterly Q2/2022; 6th REMIT Forum, esittelyn dia 86.

⁷⁰ Komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 1348/2014, 4 artikla.

⁷¹ Toimien toteuttamatta jättämistä koskevat kirjeet, päivätty 7. tammikuuta 2015 (ACER-VZ-pp 2015-3), 15. joulukuuta 2016 (ACER-VZ-MG-mm-up-201 6–662) ja 14. joulukuuta 2017 (ACER-VZ-MG-tl-653). Toimien toteuttamatta jättämistä koskevista kirjeistä luovuttiin vuonna 2018, joskin toimintatapa pidettiin pääpiirteissään entisellään. Se vain lisättiin ohjelma-asiakirjaan. Esimerkiksi vuoden 2019 ohjelma-asiakirjan kohdassa 2.10 sivulla 115 tuodaan esiin seuraavaa: Virasto ei myöskään pyydä raportointia vuonna 2019 sopimuksista, joista on komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 1348/2014 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti ilmoitettava viraston pyynnöstä.

⁷² Asetus (EU) N:o 1227/2011, 4 artikla.

⁷³ Asetus (EU) N:o 1227/2011, 2 artiklan 1 kohta.

⁷⁴ Tiedot sähkön tuotanto-, varastointi-, kulutus- tai siirtolaitosten kapasiteetista ja käytöstä, mukaan lukien näiden laitosten suunnitellut tai suunnittelemattomat käyttökatkokset.

⁷⁵ Komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 1348/2014, 10 artikla.

⁷⁶ Asetus (EU) N:o 1227/2011, 7 artiklan 3 kohta.

⁷⁷ Avoin kirje sisäpiiritiedon julkistamisesta ja sisäpiiritietoalustojen käytöstä, 30. toukokuuta 2018 – ACER-VZ-az-jws-tl-2018-266.

⁷⁸ ACER Guidance on the application of Regulation (EU) 1227/2011 of the European Parliament and of the Council of 25 October 2011 on wholesale energy market integrity and transparency 6th Edition, kohta 4.2.1.

⁷⁹ https://www.acer-remit.eu/portal/list-inside-platforms

⁸⁰ Asetus (EU) N:o 1227/2011, 16 artiklan 1 kohta.

⁸¹ Asetus (EU) N:o 1227/2011,10 artikla.

⁸² Asetus (EU) N:o 1227/2011, 12 artiklan 1 kohta.

⁸³ AT, FR, Sl, DK, DE, SE, NL HU, FI, BE.

⁸⁴ IT, LT, RO, LV, CZ – ACERin 4. maaliskuuta 2021 esittämät tiedot.

⁸⁵ REMIT Forum 2021 – Special session: ’REMIT data and technology’ – REMIT data features – dia 3.

⁸⁶ Asetus (EU) N:o 1227/2011 12 artiklan 2 kohta.

⁸⁷ ACERin ohjelma-asiakirja 2020–2022, s. 79.

⁸⁸ REMIT Forum 2021, Special session ’REMIT data and technology’ – Information Management and Technology, dia 7.

⁸⁹ 2016 REMIT Annual Report, s. 25.

⁹⁰ 2017 CAAR, s. 8.

⁹¹ 2020 CAAR, s. 34.

⁹² 2020 CAAR, s. 33.

⁹³ ACER aloitti markkinavalvonnan vuoden 2017 viimeisellä neljänneksellä.

⁹⁴ Asetus (EU) N:o 1227/2011, 13 artikla.

⁹⁵ Asetus (EU) N:o 1227/2011, 16 artiklan 4 kohta.

⁹⁶ Asetus (EU) N:o 1227/2011, 16 artiklan 1 kohta.

⁹⁷ Asetus (EU) N:o 1227/2011, 16 artiklan 4 kohta.

⁹⁸ Guidance Note 1/2017 – Wash Trades; Guidance Note 1/2018 – Transmission Capacity Hoarding; Guidance Note 1/2019 – Layering and Spoofing.

⁹⁹ Asetus (EU) N:o 1227/2011,18 artikla.

¹⁰⁰ Kansallisista sääntelyviranomaisista yksi kolmasosa on tuonut esiin resurssien (varojen) puutteen, joka on niiden mukaan vastoin kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuutta koskevia periaatteita. Council of European Regulators Monitoring NRAs’ Independence Report, huhtikuu 2021, s. 7.

¹⁰¹ 2020 CAAR, s. 17.

¹⁰² 2020 CAAR, s. 33.

¹⁰³ BNETZin (Saksan kansallinen sääntelyviranomainen) 30. syyskuuta 2021 tekemät päätökset Energy Denmark A/S:n (Tanska; 200 000 euroa) ja Optimax Energy GmbH:n (Saksa; 175 000 euroa) osalta.

¹⁰⁴ Asetus (EU) 942/2019 ACERin perustamisesta (uudelleenlaadittu), johdanto-osan kappale 37.

¹⁰⁵ Budget and staffing needs for the Agency for the Cooperation of Energy Regulators (ACER), PE 658.177, marraskuu 2020.

¹⁰⁶ ACER on ulkoistanut syyskuusta 2010 lähtien henkilöstönsä palkkojen ja etuuksien laskennan henkilökohtaisten etuuksien hallinto- ja maksutoimistolle ja syyskuusta 2017 lähtien kirjanpitonsa budjettipääosastolle. Se on myös ulkoistanut tietoteknisen tuen, ylläpidon ja kehittämisen ulkopuolisille toimeksisaajille [ARIS-ohjelmisto ja infrastruktuuri] ja komissiolle [ABAC, ARES, SYSPER].

¹⁰⁷ Komission päätös (EU) 2020/2152, tehty 17 päivänä joulukuuta 2020.

¹⁰⁸ 2020 CAAR.

¹⁰⁹ 2021 CAAR, s. 84.

¹¹⁰ ACER-asetus (EU) 2019/942, johdanto-osan 33 kappale.

¹¹¹ OECD Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance, 2012.

¹¹² OECD Recommendation of the Council on OECD Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service, 2003.

¹¹³ SEUT, 15 artikla.

¹¹⁴ Asetus (EU) 2019/942 (uudelleenlaadittu ACER-asetus), 14 artiklan 2 kohta.

¹¹⁵ Entinen sähköasetus, 22 artikla, ja uusi sähköasetus, 66 artikla.

¹¹⁶ Asetus (EU) N:o 1095/2010 Euroopan valvontaviranomaisen (Euroopan arvopaperimarkkinaviranomainen) perustamisesta, 14, 15 ja 16 artikla. Samanlaisia säännöksiä on EPV- ja EIOPA-asetuksissa.

¹¹⁷ Kansalliset sääntelyviranomaiset eivät esimerkiksi voi enää äänestää lautakunnissa unionin oikeuden rikkomista koskevissa tapauksissa, jotka liittyvät heihin itseensä (ESMA-asetuksen 41 artikla).

¹¹⁸ ACERin johtokunnan päätös 02/2015.

¹¹⁹ Ks. myös Commission Evaluation of the third energy package: SWD(2016) 412 final, kohta 7.1.1.

¹²⁰ https://documents.acer.europa.eu/Official_documents/BoR/Meeting_Docs/A21-BoR-98-02.pdf

¹²¹ Nettosiirtokapasiteetti kuvastaa etukäteen laskettua enimmäistehoa, joka voidaan siirtää rajayhdysjohdon kautta tiettyyn suuntaan, kun luotettavuusmarginaalia (eli turvatekijää) ei oteta huomioon.

¹²² https://surveys.acer.europa.eu/eusurvey/publication/ACERnotification

¹²³ Johtajan päätös 2017–35 organisaatioiden tai itsenäisten ammatinharjoittajien kanssa pidettäviä kokouksia koskevien tietojen julkaisemisesta.

¹²⁴ Asetus (EU) 2019/942, 14 artiklan 4 kohta, ja aiemman asetuksen (EY) N:o 713/2009 10 artiklan 4 kohta.

¹²⁵ Esimerkiksi ACERin raportti pullonkaulatulojen käytöstä vuodelta 2020.

¹²⁶ Esimerkiksi REMIT-komitean perustamisesta ei julkaistu virallista johtajan päätöstä.

¹²⁷ https://acer.europa.eu/the-agency/organisation-and-bodies/board-of-regulators/bor-official-documents

¹²⁸ Esimerkiksi https://ec.europa.eu/energy/data-analysis/energy-union-indicators/scoreboard_en

¹²⁹ MMR – wholesale electricity markets 2020, s. 15 (taulukoiden i ja ii tiedot).

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (https://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2023

PDF	ISBN 978-92-847-9337-2	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/894292	QJ-AB-23-003-FI-N
HTML	ISBN 978-92-847-9341-9	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/02929	QJ-AB-23-003-FI-Q

TEKIJÄNOIKEUDET

© Euroopan unioni, 2023

Datan ja asiakirjojen uudelleenkäyttöä koskevat Euroopan tilintarkastustuomioistuimen periaatteet vahvistetaan avoimen datan politiikkaa ja asiakirjojen uudelleenkäyttämistä koskevassa Euroopan tilintarkastustuomioistuimen päätöksessä 6-2019.

Ellei toisin ilmoiteta (esimerkiksi yksittäisissä tekijänoikeusilmoituksissa), Euroopan tilintarkastustuomioistuimen sisältöihin, jotka EU omistaa, myönnetään käyttöoikeudet Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licence ‑käyttöoikeuden nojalla. Yleissääntö siis on, että uudelleenkäyttö on sallittua, jos sisällön tuottaja mainitaan asianmukaisesti ja kaikista sisältöön tehdyistä muutoksista ilmoitetaan. Euroopan tilintarkastustuomioistuimelle kuuluvan sisällön uudelleenkäyttäjä ei saa vääristää asiakirjojen alkuperäistä merkitystä tai sanomaa. Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa mistään seurauksista, jotka johtuvat uudelleenkäytöstä.

Tarvittavat lisäoikeudet on hankittava, jos tietyssä sisällössä (esimerkiksi Euroopan tilintarkastustuomioistuimen henkilöstöstä otetuissa valokuvissa) esitetään tunnistettavissa olevia henkilöitä tai jos sisällössä on mukana kolmansien tahojen töitä.

Jos tällainen lisäoikeus saadaan, se kumoaa ja korvaa yllä mainitun yleisen käyttöoikeuden. Lisäoikeutta koskevassa luvassa on selvästi ilmoitettava käyttöoikeuden rajoitukset.

Jos sisällöt eivät ole EU:n omaisuutta, voi olla, että lupa niiden käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä suoraan asianomaisilta tekijänoikeuksien haltijoilta.

Kaavio laatikossa 1: © Next Kraftwerke GmbH.

Tietokoneohjelmistot tai asiakirjat, joihin kohdistuu teollisoikeuksia, kuten patentteja, tavaramerkkejä, rekisteröityjä malleja, logoja ja nimiä, eivät kuulu Euroopan tilintarkastustuomioistuimen uudelleenkäyttöperiaatteiden piiriin.

EU:n toimielinten verkkosivuilla (joiden verkkotunnuksen loppuosa on europa.eu) on linkkejä ulkopuolisille Internet-sivustoille. Koska Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa näistä sivustoista, on suositeltavaa, että tutustutte niiden tietosuoja- ja tekijänoikeusperiaatteisiin.

Tilintarkastustuomioistuimen logon käyttö

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logoa ei saa käyttää ilman tilintarkastustuomioistuimen ennakkosuostumusta.

YHTEYDENOTOT EU:hun

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_fi).

Yhteydenotot puhelimitse tai kirjallisesti
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696, tai
• verkkolomakkeella (european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_fi).

TIETOA EU:sta

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla (european-union.europa.eu).

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata verkosta (op.europa.eu/fi/web/general-publications/publications). Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa (eur-lex.europa.eu).

EU:n avoin data
Eurooppalaisen datan portaali (data.europa.eu) tarjoaa pääsyn EU:n toimielinten, elinten ja virastojen avoimiin data-aineistoihin. Data on ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä maksutta sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten. Portaalissa on myös runsaasti Euroopan maiden data-aineistoja.