Интеграция на вътрешния пазар на електроенергия Сложната правна структура, закъсненията, слабостите в управлението и непълният надзор на пазара затрудняват цялостното постигане на амбициозната цел

Кратко изложение

I Създаването на напълно интегриран вътрешен енергиен пазар винаги е било важен въпрос, но поради енергийната криза и кризата, свързана с разходите за живот, пред която са изправени гражданите на ЕС, той е още по-належащ. Добре функциониращият вътрешен пазар на електроенергия допринася за:

• най-изгодни цени на електроенергията;
• сигурност на енергийните доставки;
• осъществяване на екологичния преход.

II Изграждането на напълно интегриран вътрешен енергиен пазар започва през 1996 г., когато националните енергийни монополи постепенно започват да се отварят за по-голяма конкуренция, както е предвидено в първия (1996 г.) и втория (2003 г.) енергиен пакет. Третият енергиен пакет е приет през 2009 г. Една от основните цели е ускоряването на интеграцията на пазарите на електроенергия чрез хармонизиране на търговските практики на организираните пазари на едро, като по този начин се насърчи трансграничната конкуренция. В допълнение към пакета Комисията приема набор от регламенти за изпълнение (мрежови кодекси и насоки), необходими за определянето на хармонизирани пазарни правила, правила за експлоатация на мрежата и правила за свързване към мрежата. Важно допълнение към третия електроенергиен пакет е Регламентът относно интегритета и прозрачността на енергийния пазар (REMIT), с който се създава рамка за наблюдение на пазарите на енергия на едро с цел откриване и възпиране на пазарни манипулации.

III Европейската сметна палата (ЕСП) извърши този одит, за да установи дали действията на равнище ЕС са допринесли за ефективното, ефикасно и последователно прилагане на нормативните правила за пазара на електроенергия, спомагайки по този начин за нормалната работа на вътрешния пазар на електроенергия. Агенцията на ЕС за сътрудничество между регулаторите на енергия играе ключова роля в осигуряването на безпроблемната работа на пазара на електроенергия в ЕС, като координира националните регулаторни органи (НРО). Правната рамка не предоставя на Агенцията инструменти за налагане на изпълнението на правилата и ако тя не получава необходимата подкрепа от Комисията в усилията си за сближаване, може да не успее да постигне планираните цели.

IV В настоящия одит ЕСП направи оценка на приноса на регулаторния подход на Комисията (използването на насоки) и наблюдението от страна на Агенцията за подобряване на интеграцията и функционирането на вътрешния пазар на електроенергия в ЕС след 2015 г. Предмет на одита бяха използваните от Комисията мрежови кодекси и насоки за осигуряване на интеграцията на пазара на електроенергия, както и наблюдението от страна на Комисията и Агенцията върху тяхното прилагане на пазарите на електроенергия. Одитът разгледа и надзора от страна на Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество между регулаторите на енергия върху пазарната злоупотреба и прозрачността.

V Като цяло ЕСП установи, че изграждането на единен вътрешен пазар на електроенергия е било възпрепятствано от избора на регулаторни инструменти от страна на Комисията. Това е довело до създаване на сложна правна структура от правила за трансгранична търговия и до закъснения при изпълнението. Слабостите в рамката на ЕС за управление също са затруднили завършването на вътрешния пазар на електроенергия. Освен това възприетият от Комисията и Агенцията подход за наблюдение не е стимулирал достатъчно подобряване на работата на пазара на електроенергия в ЕС. Надзорът на пазара, чиято цел е да открива и предотвратява пазарни злоупотреби и манипулации, също е бил непълен.

VI Въпреки някои съществени постижения през последните десет години, интегрирането на пазарите на електроенергия е бавно. Първоначалният краен срок 2014 г. e поставен през 2009 г., но ЕСП установи, че до края на 2021 г., т.е. седем години по-късно, нито една от насоките не е изцяло изпълнена, тяхното изпълнение варира в различните пазари и държави и са натрупани различни закъснения. От насоките се е очаквало също така да повишат наличния капацитет за трансграничен пренос, като по този начин подобрят ефективността на свързването на пазарите. Въпреки че Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество между регулаторите на енергия е засилила усилията си за координация между системните оператори, не е постигнат съществен напредък.

VII Изпълнението на целта за окончателно изграждане на вътрешния пазар на електроенергия е възпрепятствано от липсата на цялостна оценка на въздействието, избора на регулаторни инструменти и слабостите в рамката за управление на ЕС. Мрежовите кодекси и насоки на Комисията са необходими за привеждане на правилата в действие, но не са ги пояснили в достатъчна степен. Резултатът е сложно и забавено хармонизиране на правилата за трансгранична търговия. Поради това Агенцията за сътрудничество между регулаторите на енергия е имала ключова и единствена по рода си роля при постигането на обвързващи споразумения между националните регулаторни органи и операторите на мрежи и пазари относно техническите елементи (общи условия и методики, необходими за прилагането на насоките). Като цяло Агенцията е вземала своевременно решения по отношение на разрешаването на разногласията относно съдържанието на тези технически елементи.

VIII За наблюдението на последователното прилагане на мрежовите кодекси и насоки Комисията до голяма степен разчита на Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество между регулаторите на енергия. Агенцията обаче не е осъществявала достатъчно ефективно наблюдение на прилагането им в държавите членки и не е докладвала за това в достатъчна степен. Това се е дължало най-вече на липсата на информация и данни, на липсата на последващи действия за проследяване и стратегия за наблюдение, на ограничените ресурси и на лошата координация с Комисията по отношение на наблюдението. Регулаторният подход на Комисията е увеличил значително и ненужно административната тежест, необходимостта от ресурси и разходите на Агенцията, националните регулаторни органи и системните и пазарни оператори.

IX Надзорът на пазара, чиято цел е да открива и предотвратява пазарни злоупотреби и манипулации, също е бил непълен. Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество между регулаторите на енергия е започнала да осъществява пълноценен надзор в края на 2017 г., но събираните данни не са били изчерпателни, а оценката им е обхващала само някои от видовете злоупотреби. Освен това Агенцията не е отделила достатъчно ресурси за анализ на събраните данни, което също е възпрепятствало оценката им. Нещо повече, тя не е била в състояние да подкрепи разследванията на нарастващия брой потенциални трансгранични случаи на пазарна злоупотреба. И накрая, Агенцията е разполагала с ограничен набор от инструменти, позволяващи да се следи за правилното прилагане на правилата за надзор на пазара на национално равнище. В крайна сметка поради описаните причини надзорът на Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество между регулаторите на енергия не е довел до налагане на много санкции.

X Освен това тя не е разполагала с подходяща управленска структура и с необходимите правомощия, за да координира ефективно действията на националните органи при осъществяването на амбициозните проекти за интеграция. Основният ѝ инструмент за прозрачност и отчетност — нейният уебсайт — също се управлява неефективно.

XI ЕСП препоръчва на Комисията:

• да рационализира нормативната рамка;
• да усъвършенства рамката за наблюдение на изпълнението на мрежовите насоки;
• да подобри управлението на Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество между регулаторите на енергия;
• да направи оценка на необходимостта от рамка за системно налагане на санкции.

XII ЕСП препоръчва на Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество между регулаторите на енергия:

• да преразгледа ресурсите, предназначени за наблюдение на изпълнението на насоките;
• да засили надзора си върху интегритета на пазара на електроенергия на едро;
• да подобри прозрачността и отчетността на своята дейност.

XIII Мерките за реформиране на пазарите на електроенергия, които ЕС подготвя, са възможност за Комисията, Европейския парламент и Съвета да отстранят слабостите, установени в настоящия одит.

Въведение

Описание на одитната област

Контекст на политиките

01 През февруари 2015 г. Европейската комисия публикува пакета за Енергийния съюз, включващ „Рамкова стратегия за устойчив енергиен съюз с ориентирана към бъдещето политика по въпросите на изменението на климата“ и „Пътна карта за Енергийния съюз“. Целта на един устойчив енергиен съюз, основан на политика, ориентирана към климата, е да осигури на европейските потребители, а именно домакинствата и предприятията, енергия, която е сигурна, устойчива, конкурентоспособна и достъпна.

02 Съгласно второто измерение осигуряването на функционален напълно интегриран вътрешен пазар на електроенергия има за цел да позволи свободното движение на енергията в ЕС чрез осигуряване на подходяща инфраструктура и без технически или регулаторни пречки. Трансграничната търговия с електроенергия следва да позволява изпращането на най-евтината произведена енергия на предприятията и гражданите, независимо от това къде в ЕС се намира тази енергия. Днес ЕС има правила в областта на енергетиката, които се определят на европейско равнище, но на практика се прилагат 27 национални регулаторни рамки. Според енергийната стратегия на ЕС от 2015 г.¹ е необходим интегриран енергиен пазар, който да създаде по-голяма конкуренция и да доведе до по-голяма ефективност на пазара.

03 Предстоят редица предизвикателства. Постигането на целите на ЕС в областта на климата ще изисква по-голяма част от енергийните нужди на ЕС да бъдат задоволявани от възобновяеми енергийни източници. Разпокъсаното производство на електроенергия от тези източници (чрез различни енергийни общности и малки производители), непостоянният им характер и липсата понастоящем на икономически жизнеспособни решения за съхранение създават нови предизвикателства пред управлението на електроенергийните мрежи и балансирането на търсенето и предлагането.

04 Създаването на вътрешен пазар на електроенергия ще да донесе редица ползи.

• То следва да осигури най-добрите общи цени на електроенергия за европейските потребители чрез използване на най-евтините ресурси в ЕС за задоволяване на нуждите от електроенергия.
• Сигурността на енергийните доставки в ЕС следва да се повиши, тъй като държавите членки ще споделят ресурсите си в случай на непредвидени прекъсвания.
• Вътрешният пазар следва да допринесе по икономически ефективен начин за постигането на целите на екологичния преход в ЕС, като подобри гъвкавостта на електроснабдяването и осигури възможност на участниците на пазара да променят позициите си в съответствие с актуализираните прогнози за производството на електроенергия.

05 Въпреки усилията на ниво ЕС за интегриране на националните пазари, цените на дребно на електроенергията продължават да се различават значително в отделните държави. Те все още се влияят силно от държавите членки по-скоро поради националните данъци и регулираните мрежови такси², отколкото поради конкуренция. Вж. фигура 2.

06 Освен това през втората половина на 2021 г. и през първата половина на 2022 г. цените на електроенергията на пазарите на едро достигат безпрецедентни върхове в цяла Европа (към момента на приключване на настоящия одит). Тези рекордни стойности са предизвикани от високите цени на изкопаемите горива, допълнително утежнени както от войната в Украйна, така и от различни вторични фактори, като например квотите за емисии на CO₂ (вж. фигура 3). Особено засегнати са държавите членки, които имат лоша връзка с електроенергийната мрежа на ЕС, и тези, които разчитат в голяма степен на газ за производство на електроенергия.

Пазари на електроенергия на едро

07 На пазарите на едро производителите на електроенергия продават електричество на големи промишлени потребители и доставчици на електроенергия. След това доставчиците я продават на крайните потребители на пазарите на дребно. В зависимост от деня на физическа доставка на сделките, пазарите на електроенергия на едро са организирани в четири сегмента (времеви рамки): форуърд, ден напред, в рамките на деня и балансиращи пазари, както е описано подробно в приложение I.

08 В някои държави членки електроенергията се търгува предимно на организирани енергийни борси. На тези борси по-голямата част от електроенергията се търгува чрез стандартни продукти в рамките на схемата ден напред. На равнище ЕС обаче по-голямата част от електроенергията се търгува извън организираните енергийни борси, т.нар. извънборсова търговия (ОТС).

Регулаторна рамка на ЕС

09 Отговорността за енергийната политика на ЕС се споделя между ЕС и неговите държави членки³. Съществуват няколко различни инструмента на политиката на ЕС, предназначени за интегриране на пазарите на електроенергия на неговата територия. Те включват елементи на политиката на конкуренция, инструменти за регулиране на конкретни участници и пазари, както и мерки за осигуряване на финансиране от ЕС за инвестиции в мрежи. Основното действащо законодателство включва Директива за електроенергията и Регламент за електроенергията, които заедно осигуряват набор от общи принципи и правила за интегриране на националните пазари на електроенергия, като например хармонизиране на онези аспекти на пазарите на едро, които оказват трансгранично въздействие.

10 Освен това законодателят на ЕС е предоставил на Комисията правото да прилага правилата, заложени в законодателството, чрез приемането на регламенти за изпълнение (мрежови кодекси и/или насоки). В насоките се изисква още и сключването на обвързващи споразумения, наречени „Общи условия и методики“ (ОУМ), които да бъдат приемани между националните регулаторни органи (НРО) или да бъдат одобрявани от Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество между регулаторите на енергия (ACER).

11 До началото на интеграцията на вътрешния енергиен пазар през 1996 г. националните енергийни пазари са доминирани предимно от монополи. През първия етап на интеграцията тези монополи постепенно се отварят за по-голяма конкуренция. Това е фокусът на първия (1996 г.) и втория (2003 г.) енергиен пакет, които променят изцяло рамката, регулираща енергийните пазари на ЕС. Наред с другото, тези пакети имат за цел до 1 юли 2007 г. да въведат правото на потребителите свободно да купуват електроенергия от доставчик по свой избор.

12 През 2009 г. влиза в сила трети енергиен пакет. В него се съдържат допълнителни мерки за насърчаване на интеграцията на вътрешния енергиен пазар на ЕС и се създават Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество между регулаторите на енергия и Европейската мрежа на операторите на преносни системи за електроенергия (ЕМОПС-Е). Агенцията е натоварена и със задачата да координира действията на НРО и при необходимост да запълва регулаторните пропуски на равнище ЕС⁴.

13 Третия енергиен пакет се допълва от Регламента от 2011 г. относно интегритета и прозрачността на пазара за търговия на едро с енергия (REMIT)⁵. Той обхваща въпроси, свързани с интегритета на пазара, вътрешната информация и злоупотребите на пазара, и въвежда нормативната рамка за наблюдение на пазарите за търговия на едро с енергия с цел откриване и възпиране на тяхното манипулирането. Чрез REMIT на Агенцията се предоставя важна роля в изпълнението на тази задача.

14 В четвъртия енергиен пакет (2019 г.), озаглавен „Чиста енергия за всички европейци“ (пакет за чиста енергия), се доразвива съществуващата рамка на енергийната политика. С него се въвеждат нови правила за насърчаване на конкуренцията на пазарите за електроенергия на дребно, за по-добро интегриране на възобновяемите енергийни източници на пазара, за координиране на осигуряването на достатъчно електроенергийни ресурси на равнище ЕС и за управление на търсенето чрез агрегиране и съхранение на енергията. Чрез него се отстраняват и някои от слабостите, установени в третия енергиен пакет, като например пропуските в компетенциите на Агенцията.

Енергийна политика на ЕС — разпределение на отговорностите

15 В рамките на Европейската комисия Генерална дирекция „Енергетика“ (ГД „Енергетика“) отговаря за разработването и прилагането на европейската политика в областта на енергетиката в рамките на приложното поле на член 194 от ДФЕС. Това включва функционирането на енергийния пазар и осигуряването на енергийните доставки в рамките на ЕС, както и насърчаване на взаимното свързване на енергийните мрежи. Ролята на Комисията е да:

1. прави предложения за документи/стратегии и законодателни мерки в областта на политиката, в зависимост от нуждите;
2. следи за спазването на правото на ЕС, като проверява дали енергийните пакети са правилно транспонирани в националното законодателство и дали се прилагат ефективно от държавите членки;
3. приема мрежови кодекси и насоки.

16 Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество между регулаторите на енергия (ACER) подпомага изграждането на вътрешните пазари на електроенергия и газ и координира работата на НРО по въпроси с трансгранично значение⁶. Сред задачите на Агенцията са: 1) консултиране на Комисията, ЕМОПС-Е и НРО по въпросите на изграждането на енергийния пазар и сигурността на доставките, 2) откриване и предотвратяване на злоупотреби при търговията с енергийни продукти на едро, и 3) наблюдение на прилагането например на мрежовите кодекси/ръководните насоки на пазарите на електроенергия и газ. Тя има и изпълнителни правомощия да издава решения в конкретни области. Тези решения са пряко обвързващи за НРО или участниците на пазара, към които са насочени. Органът за вземане на решения на Агенцията — Съветът на регулаторите, се състои от представители на НРО на отделните държави членки.

17 НРО се създават от националния законодател и трябва да са напълно независими от националните правителства. Наред с други задачи, НРО отговарят за осигуряване на съответствие на националните мрежи с мрежовите кодекси и насоки на ЕС. НРО имат изпълнителни правомощия в рамките на своята юрисдикция, могат да провеждат разследвания и да налагат санкции. Те имат и общото задължение да подпомагат вътрешния пазар на електроенергия в ЕС.

18 Операторите на преносни системи (ОПС), които са регулирани национални органи, управляват сигурността и стабилността (балансиращи пазари) на енергийните системи за високо напрежение и междусистемните връзки на национално или регионално равнище и имат приходи от тарифните ставки и претоварването на мрежата. Те си сътрудничат в рамките на ЕМОПС-Е (Европейска мрежа на операторите на преносни системи за електроенергия)⁷, която следва да извършва своята дейност с оглед на създаването на добре функциониращ и интегриран вътрешен пазар на електроенергия. От ЕМОПС-Е се изисква да разработва и наблюдава прилагането на мрежови кодекси и насоки, платформи и инструменти, за да се осигурява координацията на системните оператори на ЕС, както при нормални, така и при аварийни условия.

19 Номинираните оператори на пазара на електроенергия (НОПЕ) са национални структури, определени от НРО, за да гарантират, че енергийните борси в ЕС са взаимосвързани и работят нормално в рамките на схемите за ден напред и в рамките на деня.

20 Операторите на разпределителни системи (ОРС) са национални структури, които отговарят за управлението и разпространението на електроенергия до крайните потребители. Ролята на ОРС се разраства и обхваща оптимизирането на местното производство и потребление на електроенергия.

21 Участниците на пазара имат различни икономически роли и пазарни правомощия и са конкуренти на пазарите на електроенергия на едро и на дребно. Към тях спадат производителите на електроенергия, големите крайни потребители, доставчиците на електроенергия, доставчиците на спомагателни услуги за ОПС/ОРС и брокерите. Малките крайни потребители, а именно домакинства и други потребители с потребление на енергия под 600 MWh/година, купуват електроенергия от доставчици на електроенергия (дружества за комунални услуги) на пазарите на дребно.

Последни развития

22 През октомври 2021 г. Комисията⁸ предлага редица мерки в отговор на изключително високите цени на газа и електроенергията в ЕС. Предложени са решения за защита на уязвимите потребители от енергийна бедност, сред които тавани на цените и механизми за прехвърляне. За смекчаване на въздействието на високите енергийни разходи върху промишлеността е предложено въвеждането на мерки като изменения на правилата за държавна помощ. През март 2022 г., когато положението в резултат на войната в Украйна се влошава допълнително, Комисията предлага план за действие⁹, включващ различни мерки за намаляване на газовата зависимост на ЕС от Русия в средносрочен план. Това е допълнително обосновано в плана REPowerEU на Комисията, предложен през май 2022 г.¹⁰ Наскоро ЕСП публикува становище¹¹ относно предложените изменения с оглед включването на REPowerEU в Регламента за Механизма за възстановяване и устойчивост.

Обхват и подход на одита

23 В своя Специален доклад 16/2015 ЕСП заключава, че целта на ЕС за завършване на изграждането на вътрешния енергиен пазар до 2014 г. не е постигната. Необходими бяха още много действия, преди третият енергиен пакет да може да се счита за изцяло изпълнен¹². Това беше една от основните причини, поради които ЕСП разгледа дали нормативният подход на Комисията и осъществяваният от 2015 г. насам надзор от страна на Агенцията са допринесли за по-доброто функциониране на вътрешния пазар на електроенергия в ЕС. При това ЕСП не беше извършвала одит на REMIT досега, нито на мрежовите кодекси и насоки.

24 Още една причина за този одит е обстоятелството, че Агенцията за сътрудничество между регулаторите на енергия играе ключова роля в осигуряването на безпроблемната работа на пазара на електроенергия в ЕС чрез координиране на НРО на ниво ЕС. Правната рамка не предоставя на Агенцията инструменти за налагане на изпълнението на правилата и ако тя не получава необходимата подкрепа от Комисията в усилията за сближаване, може да не успее да постигне планираните цели.

25 Докладът на ЕСП има за цел да информира заинтересованите страни и да отправи препоръки в подкрепа на разработването на политиката и по-нататъшната интеграция на пазара на електроенергия.

26 Основният въпрос, поставен от одита, беше дали регулаторният подход на Комисията и надзорът от страна на Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество между регулаторите на енергия са допринесли за интеграцията на вътрешния пазар на електроенергия. Основните одитирани субекти бяха Агенцията и Комисията.

27 Одитът беше насочен към:

• постигнатия напредък в интеграцията на вътрешния пазар на електроенергия;
• използваните от Комисията мрежови кодекси и насоки за гарантиране на интеграцията на пазара на електроенергия;
• наблюдението на Комисията и Агенцията върху прилагането на мрежовите насоки за пазарите на електроенергия;
• надзора от страна на Агенцията на пазарните злоупотреби и прозрачността (REMIT);
• управленската структура и правомощията на Агенцията.

28 ЕСП разгледа действията на ЕС за интегриране на пазарите на електроенергия, засягащи главно пазарите на едро (тъй като нито Комисията, нито Агенцията разполагат със съществени правомощия в областта на пазарите на дребно, а трансграничните потоци се търгуват главно на пазарите на едро). По-конкретно беше проучена дейността на Агенцията по надзора на изпълнението на трите основни насоки за пазара на електроенергия: за разпределението на преносна способност и управление на претоварването (CACM)¹³, за предварителното разпределяне на преносна способност (FCA)¹⁴ и за балансирането на електроенергията (EB)¹⁵, както и изпълнението на Регламента REMIT.

29 Критериите за одит бяха основани на приложимото законодателство, плановите документи на Агенцията, най-добрите международни практики, включително тези на международни организации като Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР) и Международната агенция за възобновяема енергия (IRENA), както и наличните оценки и проучвания. По-подробна информация за използваните критерии е дадена в началото на всеки раздел.

30 Одитните доказателства бяха събрани въз основа на:

• прегледи и анализи на всички имащи отношение документи на Комисията, както и на оперативната отчетност на Агенцията, вътрешните насоки, документацията за управленска отчетност и други свързани документи;
• прегледи на доклади на международни организации (Международна агенция по енергетика, Международна агенция за възобновяема енергия, ОИСР), академични изследвания и проучвания за определяне на примери за добри практики;
• въпросници, събеседвания и срещи със служители и външен експерт със съответния опит в сектора на електроенергията, избран чрез процедура за възлагане на обществена поръчка.

31 Одитът обхвана периода от средата на 2015 г. до края на 2021 г. Всички мерки, предприети след това за смекчаване на последиците от енергийната криза, остават извън обхвата на одита.

32 Одитът на ЕСП беше насочен към третия енергиен пакет. В него не бяха обхванати целевите нива, свързани с възобновяемата енергия, енергийната ефективност, пазарите на дребно и системите за разпределение на енергия до крайните потребители, както и дейностите, възложени на Агенцията съгласно регламента за трансевропейската енергийна мрежа.

Констатации и оценки

Напредъкът в интегрирането на пазарите на електроенергия е бавен в сравнение с амбициозните първоначални планове

33 Интеграцията на пазара на електроенергия има за цел да предостави на всички потребители в ЕС възможност за избор, да осигури нови бизнес възможности и да премахне пречките пред трансграничната търговия, с цел да се постигне повишаване на ефикасността, конкурентни цени, по-високи стандарти на услугите, сигурност на доставките и устойчиво развитие. Окончателното изграждане на вътрешния пазар на електроенергия е трябвало да приключи до 2014 г.¹⁶ Правните инструменти, използвани от ЕС за премахване на пречките пред трансграничната търговия, са Регламентът и Директивата за електроенергията, както и съответното производно законодателство (вж. точки 09—14).

34 В настоящия раздел като критерии за одит са използвани следните законодателни цели (вж. посоченото по-горе):

• Подпомагане на пазарната интеграция чрез свързване на пазарите в целия ЕС (т.е. взаимосвързаност на енергийните борси в държавите членки);
• Осигуряване на наличен капацитет на междусистемните връзки за търговия по всяко време.

И двете мерки следва да улеснят сближаването на цените на пазарите на едро на електроенергия в ЕС.

35 Законодателите на ЕС са възложили на Комисията да приеме мрежови кодекси за хармонизиране на техническите правила за управление на свързването на организирани краткосрочни пазари (пазари за ден напред, в рамките на деня и балансиращи пазари). Смята се, че свързването на пазарите ускорява интеграцията на краткосрочните пазари на електроенергия. То позволява изчисляването на пазарните цени и търгуваните количества електроенергия въз основа на предлагането на електроенергия в целия ЕС и трансграничната преносна способност. Освен това, за да се даде тласък на форуърдните пазари на електроенергия, е било необходимо да се въведе система за разпределяне на трансграничната преносна способност в бъдеще. За прилагането на тази система чрез различни технически проекти под надзора на НРО и координацията на Агенцията са отговаряли операторите на преносни системи (ОПС) и номинираните оператори на пазара на електроенергия (НОПЕ).

36 Държавите членки трябва да следят за това, че ОПС предоставят необходимата преносна способност и инвестират в междусистемни връзки в съответствие с целите на ЕС за интегриране на пазарите на електроенергия.

Ускоряването на пазарната интеграция чрез цялостно свързване на пазарите на електроенергия все още не е завършено

37 През последните две десетилетия, благодарение на различните инициативи за свързване на европейските енергийни борси, е постигнат съществен, но бавен напредък (вж. приложение II). Целта на Европейския съвет за окончателна интеграцията на енергийните пазари до 2014 г. не е била постигната до края на 2021 г. През 2015 г. Комисията е потвърдила, че ключова цел е да се завърши изграждането на вътрешния енергиен пазар, и я е включила в стратегическия план на ГД „Енергетика“ за периода 2016—2020 г. Свързването на пазарите обаче е включено като цел едва в стратегическия план на ГД „Енергетика“ за периода 2020—2024 г., т.е. с петгодишно закъснение. В периода 2015—2017 г. трите приложими мрежови насоки вече са били приети от Комисията (вж. приложение III), но до края на 2021 г., според информация на Агенцията, нито една от тях не е била напълно изпълнена в ЕС.

38 Напредъкът на пазарите е бил неравномерен, както се вижда от разликите в ефективността на използване на междусистемните връзки в трите пазарни сегмента, които е трябвало да бъдат свързани (вж. фигура 4). Освен това свързването на краткосрочните пазари до момента е довело до социални ползи в размер на най-малко 1 млрд. евро¹⁷ годишно. За сравнение, общите печалби, свързани с интегрирането на пазарите на електроенергия през последните десетилетия, се изчисляват от Агенцията на приблизително 34 млрд. евро годишно (за 2021 г.). Това изчисление обаче се основава на сценарий, в който не се извършва трансгранична търговия¹⁸. Остава значителна възможност за по-нататъшно интегриране на пазарите на електроенергия между регионите в Европа.

39 Прилагането в различните страни също е било неравномерно. На пазара за сделки за ден напред по-голямата част от икономическите ползи са били постигнати (около 1 млрд. евро годишно) преди 2015 г. благодарение на доброволното свързване на 19 западни енергийни борси, обхващащи Северозападна Европа (около три четвърти от обема електроенергия в ЕС, търгувана на енергийните борси). След публикуването на насоките за CACM, в рамките на останалите седем държави напредъкът се изразява в поредица двустранни свързвания, осъществени в периода 2015—2022 г. През 2022 г. всички енергийни борси са били свързани за този период от време. Насоките за CACM са допринесли за повече свързвания на пазарите за сделки в рамките на деня. До края на 2021 г. обаче, въпреки усилията на Агенцията, свързването не е било завършено, въпреки че според предвижданията на Комисията то е трябвало да приключи до 2018 г. В своя стратегически план за периода 2020—2024 г. ГД „Енергетика“ е определила нов краен срок — 2024 г., без да даде обяснение за закъсненията.

40 Интеграцията на балансиращите пазари е била по-слаба, отколкото при другите краткосрочни пазари. Около десет ОУМ,които се изискват от мрежовите насоки за свързването на балансиращите пазари, не са били приети до края на 2021 г. Нещо повече, до края на 2021 г. са функционирали само две от четирите целеви трансгранични платформи за търговия, изисквани от мрежовите насоки. Тези пазари са важни както за повишаване на сигурността на доставките и предотвратяване на прекъсвания на електрозахранването в целия ЕС, така и за интегрирането на променливите възобновяеми енергийни източници на пазарите (вж. приложение I).

41 Форуърдните пазари са важни, тъй като предлагат както на производителите, така и на потребителите възможност да хеджират риска от екстремни колебания на цените и могат да позволят на производителите по-стабилни инвестиционни перспективи. Комисията е приела мрежови насоки, които нямат за цел да свържат тези пазари, а по-скоро само да насърчат ефективното използване на междусистемната преносна способност за бъдещи сделки чрез общоевропейска платформа за тръжна продажба на права за пренос. Напредъкът е частичен и неравномерен в различните части на ЕС — операторите на преносни системи не издават такива права по всичките вътрешни граници на ЕС¹⁹. През 2022 г. Агенцията е съобщила също така, че ниската ликвидност на форуърдните пазари ограничава възможностите за хеджиране на текущата нестабилност на цените²⁰ и признава слабостите на модела на този вид пазар²¹.

42 Въпреки напредъка в инициативите за свързване на пазара „ден напред“, не е постигнато пълно трансгранично сближаване на цените (вж. фигура 5). Нещо повече, от втората половина на 2021 г. насам нивото на разликите в цените на електроенергията между държавите се е увеличило рязко поради световната криза с цените на енергията и войната в Украйна. Една от основните причини за това е ограничената трансгранична преносна способност. Застоят на трансграничната търговия с електроенергия в периода след 2015 г. е отражение на липсата на ценово сближаване и на факта, че по-голямата част от свързването на пазарите „ден напред“ е било постигнато преди приемането на насоките на CACM през 2015 г. (вж. точка 39 и приложение II).

Наличният капацитет на междусистемните връзки не се е увеличил въпреки прилагането на мрежовите насоки и усилията на Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество между регулаторите

43 Операторите на преносни системи имат правно задължение да предоставят на пазара максималната мощност на междусистемните електропроводи²², тъй като това е предварително условие за по-нататъшната интеграция на пазарите на електроенергия в ЕС и за сближаване на цените. Дори и пазарите да бъдат свързани, сближаване на цените може да не бъде постигнато, ако съществуват ограничения за трансграничната търговия поради претоварване на електроенергийните мрежи. Наличният капацитет може да бъде повишен, а претоварването — ограничено чрез:

• по-добра координация при изчисляването на междусистемния капацитет от страна на съседните ОПС, която да доведе до по-малко случаи на претоварване на мрежата;
• инвестиции в междусистемни връзки, които да доведат до изграждане на повече междусистемни мощности.

44 Въпреки прилагането на мрежовите насоки, не се наблюдава съществен напредък в равнището на наличния капацитет: според Агенцията през 2020 г. няколко региона са постигнали слабо съответствие с целта на законодателя на ЕС за предоставяне на не по-малко от 70 % от изградения във всяка държава членка капацитет за междусистемни връзки за трансгранична търговия най-късно до 2025 г. (вж. таблица 1). Подобно положение се е наблюдавало и през 2016 г.²³.

Забележка: С преработения Регламент за електроенергията се въвежда задължение всички ОПС да предоставят на пазара поне 70 % от своята междузонова преносна способност, като това задължение трябва да бъде изпълнено най-късно до края на 2025 г. Включени региони: Централен (Австрия, Белгия, Франция, Нидерландия и Германия/Люксембург, т.е. Континентална Западна Европа, и Хърватия, Чехия, Унгария, Полша, Румъния, Словакия и Словения, т.е. Централно-източна Европа), Италия-север (Австрия, Северна Италия, Франция и Словения), Югоизточна Европа (България, Гърция и Румъния), Югозападна Европа (Франция, Португалия и Испания).

Източник: Доклад на Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество между регулаторите на енергия за резултатите от наблюдението на пазара за 2020 г., стр. 49.

45 Това отчасти се дължи на нарастването на променливите възобновяеми енергийни източници, което не е било стратегическа цел на интеграцията на пазара на електроенергия и което може да доведе до претоварване на националните мрежи и междусистемните връзки, да увеличи разходите за управление на претоварването и да намали преносната способност за трансгранична търговия. Данните от Платформата за прозрачност на ЕМОПС-Е показват, че между 2015 г. и 2017 г. разходите на операторите на преносни системи за коригиращи действия за отстраняване на претоварването на мрежата са се увеличили с около 25 % — от 999 млн. евро на 1,27 млрд. евро. Например в Германия компенсациите, изплатени от операторите на преносни системи на производителите на енергия от възобновяеми източници поради ограничаване на производството им (т.е. производителите са били задължени да произвеждат по-малко), съставляват почти половината от общите разходи²⁴.

46 През 2002 г. Европейският съвет е определил целево ниво за междусистемните електроенергийни връзки от 10 % като дял от производствения капацитет за всяка държава членка, което е трябвало да бъде постигнато до 2005 г. Крайният срок е удължен до 2020 г., а за 2030 г. е определена нова цел от 15 %²⁵. Въпреки мерките на равнище ЕС, годишните отчети за дейността на Комисията показват незначителен напредък от страна на държавите членки: през 2011 г. номиналният капацитет на междусистемните връзки на 11 държави членки е бил под целевото равнище и към 2019 г. това състояние не се е подобрило.

Посоката за хармонизирани правила за трансгранична търговия е определена, но рамката на политиката е засегната от слабости

47 Единен пазар на електроенергия и пълна пазарна интеграция са възможни само при наличието на хармонизирана рамка от правила за трансгранична търговия²⁶. Тази рамка е създадена от съзаконодателите на ЕС чрез различни правни инструменти (вж. точки 09—14). Мрежовите кодекси и насоки на Комисията са регламенти на ЕС, които имат за цел да определят общите пазарни правила, правилата за експлоатация на мрежата и правилата за свързване. Регламентите на ЕС са задължителни в своята цялост и се прилагат пряко във всички държави членки²⁷. В настоящия раздел се прави оценка на регулаторните инструменти, избрани с цел постигане на по-нататъшна интеграция на пазара на електроенергия.

48 ЕСП използва като критерии за одит изискванията на съответната нормативна база на ЕС (Договори, Регламент и Директива за електроенергията, осем мрежови кодекса и насоки) и инструментариума на Комисията за по-добро регулиране. За прегледа на работата на Комисията по предварителната оценка на вариантите на политиката за интегриране на пазарите на електроенергия чрез мрежови кодекси и насоки бяха използвани и най-добрите практики на ОИСР за оценка на регулаторното въздействие. Публичните органи следва да включат оценките на въздействието в ранните етапи на изготвяне на нови регулаторни предложения, тъй като това може да подпомогне насърчаването на съгласуваността на политиките, като се осигури прозрачност на присъщите на регулаторните предложения компромиси²⁸.

49 В периода 2015—2017 г. Комисията е приела четири мрежови кодекса и четири насоки. Три от тези насоки имат най-голям обхват на приложение, тъй като се отнасят до пазарите на електроенергия и пренос в целия ЕС и във всички времеви рамки (вж. приложение III).

Разчитането на ОУМ е довело до сложно и забавено хармонизиране на правилата за трансгранична търговия

50 Съгласно Регламента за електроенергията Комисията е трябвало да приеме мрежови кодекси за хармонизиране на правилата за трансгранична търговия с електроенергия. За да ги приемат, през периода 2009—2017 г. ЕМОПС-Е, Комисията и Агенцията са работили по сложни процедури за изготвяне на проекти на текстовете и са провели консултации със заинтересованите страни (вж. фигура 6), но въпреки това не всички технически подробности са били обсъдени. Поради това Комисията е решила да приеме насоки (вместо мрежови кодекси), които изискват допълнителни спецификации на техническите детайли чрез ОУМ, а не чрез мрежови кодекси за всички пазарни правила, и да делегира последващото приемане на решения относно различните ОУМ на НРО или на Агенцията.

51 В резултат на това регулаторната рамка за пазарните правила е станала по-сложна и не е било възможно насоките на Комисията да бъдат прилагани изцяло и незабавно, като същевременно е нямало срок, в който да влязат окончателно в сила. Това означава, че голяма част от разработването на правилата е била изместена напред във времето, което от една страна е позволило по-голяма гъвкавост, но от друга е забавило или усложнило прилагането на насоките и цялостната интеграция на пазарите. Освен това, въпреки че ОУМ са изяснили насоките, те не са се ползвали от същите стандарти при подготвителната работа поради липсата на предварителни оценки на въздействието.

52 Процедурите по одобряване на ОУМ са били сложни, продължителни и времеемки и са създавали прекомерна административна тежест. ЕСП установи, че през периода 2016—2021 г. Агенцията и НРО са одобрили общо 161 ОУМ за четирите насоки; повечето от тях са били одобрени от НРО. За някои ОУМ е било необходимо да се приемат изменения чрез същата процедура като при първоначалното одобрение (общо 35 изменения). Някои от измененията също така са изисквали и приемането от НРО на оперативни стандарти на национално равнище. Освен това предстоящото преразглеждане на ръководството за CACM може да предизвика още нови изменения на ОУМ²⁹.

53 Приемането на ОУМ е започнало през 2016 г., а в края на 2021 г. ЕСП установи, че 11 ОУМ все още са в процес на одобрение. Независимо че Агенцията редовно е следила за забавяния и системно е докладвала на Комисията, операторите на преносни системи и националните регулаторни органи не са спазили сроковете, предвидени в насоките за приемане на много ОУМ.

54 Проточилото се приемане на ОУМ се дължи, наред с други причини, на:

• разногласията между НРО от различни държави членки, преследващи националните си интереси, или между НРО и ОПС, усложнени от липсата на предвидена в насоките ефективна процедура за вземане на решения. Комисията е взела мерки спрямо някои недостатъци, но законодателните промени в мрежовите насоки или са настъпили късно (през 2019 г. или през 2021 г.), или все още не са били въведени;
• верижния ефект от забавянията. Поради взаимозависимостите между ОУМ, забавянето на някои от тях е довело до забавяне на приемането на следващите: например забавеното приемане на ОУМ за изчисляване на преносната способност на регионите е отложило приемането на предложението за ОУМ за координирано изчисляване на преносната способност.

55 При липса на съгласие между НРО, по тяхно съвместно искане или за общоевропейски ОУМ (от 2019 г.), Агенцията следва да приеме решение относно внесено предложение за ОУМ в срок от шест месеца³⁰. Като цяло Агенцията е приемала решенията навреме. Въпреки факта, че се е налагало тя да взема решения по все повече ОУМ, от общо 50 решения, приети за целия период 2016—2021 г., само две са публикувани със закъснение от два месеца.

56 Сравнително голям брой от решенията на Агенцията за ОУМ са били оспорени чрез жалби, подадени до Апелативния съвет. Много от оспорванията са свързани с липсата на яснота по отношение на процедурите, критериите и компетенциите, предвидени в насоките.

Пропуските в направената от Комисията оценка на въздействието на регламентите за изпълнение са били в ущърб на политическата рамка

57 В съответствие с изискванията на вътрешните правила Комисията е провела консултации със заинтересованите страни и е изготвила оценки на въздействието преди приемането на мрежовите насоки³¹. Въпреки това оценките на въздействието са публикувани към края на консултациите, което е намалило ползата от тях. Освен това Съветът на Комисията за оценка на въздействието не е направил проверка за качеството на оценката на въздействието на насоките за CACM и FCA. В документите също така не са разгледани някои ключови аспекти на изпълнението и управлението. Например, не е направена оценка на тежестта и разходите за изпълнение на насоките за съответните участници и не са обсъдени последиците от избора на регулаторни инструменти (напр. ОУМ) за изпълнението на насоките и последващото им наблюдение.

58 ЕСП установи също така, че в оценките на въздействието са посочени някои показатели за наблюдение на резултатите от насоките, без те да са ясно определени и да са поставени цели за тях (за измерване на последващото въздействие на законодателството върху пазарите и социалното благосъстояние). Възможно е това да е влошило наблюдението на правилата и да е довело до липса на ясни указания от Агенцията за този вид наблюдение. Тя постепенно е разработила такива показатели (вж. точка 80). Комисията е посочила някои показатели, които не са били наблюдавани от Агенцията (напр. развитието на цените в рамките на деня и на балансиращите услуги). Не се споменават някои ключови показатели за наблюдение на изпълнението, например за ефективността на алгоритмите, използвани от НОПЕ за свързване на електроенергийните борси, включени по-късно в ОУМ.

59 Друг ключов аспект, който не е подробно анализиран в оценката на въздействието на насоките за CACM и FCA, е изборът на методи за ценообразуванена енергията, търгувана на свързаните енергийни борси и тръжни зони. Предписаните методи не са били анализирани и обсъждани (напр. отхвърляне на блокови поръчки³²), тъй като ключовите технически подробности са били определени от Агенцията чрез ОУМ на по-късен етап. ОУМ обаче не са придружени от оценки на въздействието.

60 Настоящата енергийна криза показва липсата на готовност от гледна точка на правилата за методите на ценообразуване в кризисни ситуации, при които даден метод може да доведе до прекомерни печалби (вж. каре 1). Една от антикризисните мерки, предложени от Комисията за коригиране на подобни изкривявания, е облагането на извънредните печалби, но въздействието на това върху конкуренцията в рамките на вътрешните енергийни пазари на ЕС не е проучено³³.

61 Един от неанализираните компоненти в оценките на въздействието на Комисията, който би позволил по-добро функциониране на пазарите на електроенергия, е гъвкавостта на търсенето на електроенергия спрямо цените на пазара на едро. Това може да бъде постигнато с помощта на различни инструменти, като например агрегиране на потреблението, съхранение на енергията, възмездно съкращаване на потреблението и координация между ОРС и ОПС. В неотдавнашно проучване на Комисията³⁴ се подчертават предизвикателствата, които стоят пред интегрирането на пазара на едро по отношение на гъвкавостта на търсенето при малките потребители. Примери за тези предизвикателства са неясната рамка за агрегиране на данни и предаването на данни между операторите на мрежи и пазари. Консервативните оценки на социалните ползи от гъвкавото потребление варират между 3 и 5 млрд. евро годишно³⁵.

Наблюдението и докладването на пазарната интеграция на ниво ЕС не допринасят за навременното откриване на проблеми

62 Предвид допустимата гъвкавост и сложността в прилагането на мрежовите насоки (разяснено в предходния раздел), ключов метод за контрол е постоянното и систематично наблюдение от страна на Агенцията и Комисията, с което се гарантира последователно и хомогенно изпълнение в държавите членки и своевременно откриване на проблеми в изпълнението. Както Комисията, така и Агенцията разполагат със законови правомощия за наблюдение на прилагането на мрежовите кодекси и насоки и на техните икономически последици. ЕСП използва нормативната база и стандартите на ОИСР, за да направи оценка на рамката за наблюдение и докладване на Комисията и Агенцията (вж. каре 2).

63 Съгласно действащата правна уредба Агенцията за сътрудничество между регулаторите на енергия има мандат да наблюдава изпълнението и икономическите последици от мрежовите кодекси и насоки на ЕС и да докладва на Комисията за откритите проблеми. В настоящия раздел ЕСП прави анализ на въведената от Агенцията рамка за наблюдение и докладване по отношение на: прилагането на правната рамка от НРО, ОПС и НОПЕ, както и на резултатите от това върху пазарната интеграция⁴¹.

64 Освен това ЕСП използва като един от критериите за одит правните изисквания Агенцията да осигури, когато е целесъобразно, обективна, достоверна и леснодостъпна информация на обществеността и на всички заинтересовани страни, по-специално по отношение на резултатите от нейната дейност⁴².

65 Един от основните инструменти на Агенцията за оценка на ефектите от пазарната интеграция и за консултиране на Комисията и законодателя на ЕС са годишните доклади за резултатите от наблюдението на пазарите (MMR) на едро и дребно на електроенергия и природен газ, които следва да посочат всички пречки пред окончателното изграждане на вътрешния пазар и да предизвикат коригиращи действия⁴³. Следователно те служат и като инструмент за наблюдение на въздействието на мрежовите кодекси/насоки върху интеграцията на пазара на електроенергия (вж. също точка 63). Въз основа на това Агенцията може да представи своите становища относно възможните мерки за премахване на тези пречки.

66 В резултат на наблюдението Агенцията може да отправи препоръки към НРО за начина на прилагане на правилата или към Комисията за изменение на мрежовите кодекси и насоки или за предприемане на принудителни мерки срещу държавите членки в случай на незадоволително прилагане на правилата. Агенцията няма изпълнителни правомощия, но има обща координираща роля за НРО при прилагането и налагането на изпълнение на правото на ЕС.

67 ЕСП направи проверка също така на начина, по който Комисията и Агенцията координират процеса на наблюдение на законодателството. Комисията има правно задължение да следи за еднородното и точно прилагане на Регламента за електроенергията и мрежовите кодекси/насоки от страна на държавите членки и да го налага. Комисията следва да гарантира прилагането на Договорите и на мерките, приети от институциите в съответствие с тях⁴⁴. Цялостното прилагане и стриктното налагане на изпълнението на съществуващото енергийно и свързано с него законодателство е първият приоритет за създаването на енергийния съюз⁴⁵. Ролята на Комисията включва също така подпомагане на Агенцията и проследяване на изпълнението на препоръките ѝ.

Съществени слабости в рамката на Агенцията за наблюдение и докладване

68 В законодателството на ЕС не се посочва как Агенцията следва да наблюдава цялостното прилагане на мрежовите кодекси/насоки и тяхното въздействие (напр. честота, очаквани резултати) или да докладва на Комисията. Комисията не е предвидила такава рамка за докладване (напр. честота и съдържание на докладите). Освен това Агенцията не е приела конкретна стратегия за наблюдение.

69 Още от 2016 г. в годишните работни програми на Агенцията редовно се посочва, че наблюдението е първостепенна задача. Работните програми обаче не са достатъчно ясни и не уточняват как се предвижда да се извършват наблюдението и отчетността, при все че Агенцията е задължена да представя всички очаквани резултати⁴⁶. Това крие опасност от влошаване на отчетността на Агенцията, а също така може да попречи на заинтересованите страни да разберат от какви данни се нуждае тя и да затрудни участието им в наблюдението на изпълнението.

70 ЕСП установи, че Агенцията използва различни източници за получаване на информацията, необходима за извършване на дейностите по наблюдението, като например:

• редовен обмен на информация с експерти от НРО в работната група по електроенергетика (EWG) на Агенцията и свързаните с нея работни групи;
• консултации с европейските комитети на заинтересованите страни⁴⁷, Форума във Флоренция⁴⁸и Групата за прилагане и наблюдение на мрежовия кодекс⁴⁹;
• Доклади за наблюдението на ЕМОПС-Е⁵⁰ и друга информация, публикувана на техния уебсайт;
• участие в срещи на заинтересованите страни за напредъка в изпълнението на различните проекти по мрежовите кодекси/насоки (с регионален или европейски обхват);
• въпросници/проучвания, изпратени на НРО;
• интернет базиран инструмент, който позволява на НРО да докладват и оповестяват приемането на ОУМ (от 2019 г.)⁵¹; същото не е предвидено за НОПЕ или ОПС.

71 Някои от тези средства за комуникация не са били напълно ефективни и са попречили на Агенцията да получава навременна и изчерпателна информация, като по този начин са повлияли на способността ѝ да открива проблеми. Например участието или присъствието на национални експерти в EWG е доброволно и въз основа на споразумение с НРО; по-малките НРО обикновено са по-малко активни (вж. приложение VI). Участието на служителите на Агенцията в срещите относно напредъка на заинтересованите страни е било нередовно поради недостатъчни ресурси⁵².

72 Информацията, налична на уебсайта на Агенцията, не предоставя редовен и удобен за ползване опис на проектите и предназначените за приемане или изпълнение ОУМ и не съдържа съпоставка на целите и сроковете за изпълнение с текущите резултати.

73 Публичните доклади на Агенцията относно прилагането на мрежовите кодекси/насоки не са ръководени от изрична оценка на риска, нито пък са систематични, както по отношение на изготвянето, така и по отношение на броя им. По отношение на трите пазарни насоки, които оказват въздействие върху най-голям брой заинтересовани страни, през 2019 г. е бил публикуван само един доклад за наблюдение на изпълнението (IMR), който не обхваща насоките за електроенергийното балансиране. Той обаче не съдържа изчерпателен преглед на всички ОУМ, нито описва етапите на изпълнение на проекта във всяка държава членка. Докладът не е толкова ясен и по отношение на дадените препоръки. По-специално, не е ясно кои от препоръките са отправени към Комисията. Агенцията и Комисията частично са проследили действията по този доклад през 2021 г.

74 В случаите, когато решенията за дерогация на НРО са били надлежно обосновани, насоките са позволявали дерогации от общите изисквания. Агенцията не е наблюдавала и не е издавала препоръки към НРО по отношение на еднаквото прилагане на дерогациите, което може да е позволило превръщането им в средство за заобикаляне на правните изисквания.

75 Тъй като Агенцията не разполага с изпълнителни правомощия, тя е можела да допринесе за навременната осведоменост на обществеността и на Комисията за недостатъците в прилагането на мрежовите кодекси/насоки чрез системни доклади, да повиши социалния натиск от страна на НРО и координирано да направлява извършваното от тях наблюдение и налагане на изпълнението.

Провеждането на наблюдение и докладването от страна на Агенцията за сътрудничество между регулаторите на енергия са били възпрепятствани от ограничените ресурси

76 Отделът по електроенергия на Агенцията е главният орган, който следи за интеграцията на енергийните пазари (вж. приложение IV). За да се справи с поставените в пакета за чиста енергия нови задачи, през 2019 г. и 2020 г. Комисията е одобрила основните увеличения на персонала на отдел „Електроенергия“. За периода 2016—2020 г. Агенцията не е отправяла съществени искания за допълнителен персонал за отдела.

77 Една твърде значителна част от персонала, натоварен с наблюдението на изпълнението, е била периодично преразпределяна, за да одобрява ОУМ, както и изменения и жалби срещу ОУМ. Това се е дължало донякъде на неочаквано големия брой такива процедури.

78 Други дейности на отдел „Електроенергия“ също са имали ограничен обхват поради липса на ресурси, например:

• ограничения в обхвата на докладите за наблюдение на пазара (MMR) (вж. точка 80);
• закъснения и ограничения в обхвата на докладите на Агенцията относно сравнителния анализ на мрежовите тарифи в ЕС.

79 Следва да се отбележи, че Агенцията не е изменила годишните си работни програми, за да отрази неочакваните промени в работното натоварване и разпределението на ресурсите (както се изисква от нейния финансов регламент).

Докладите за наблюдение на пазара на Агенцията за сътрудничество между регулаторите на енергия са полезни, но трудностите при събирането на данни и липсата на последващи действия са им се отразили неблагоприятно

80 ЕСП установи, че с течение на времето Агенцията е придала на докладите за наблюдение на пазара повече практическа насоченост, като е включила повече показатели за пазарна интеграция, дала е разяснения за използваните методики и е предоставила задълбочен анализ на пречките пред окончателното изграждане на вътрешния пазар. ЕСП установи също така, че в някои области все още не е извършен анализ (напр. за инвестициите в междусистемни връзки, обемите на трансграничната търговия, сближаването на цените за всички времеви рамки). Освен това не са били наблюдавани седем пазарни бариери, установени от Агенцията (напр. схемите за подпомагане на възобновяеми енергийни източници). През 2022 г. Агенцията е обявила, че няма да изготви цялостен доклад, което крие риск да не изпълни законовите изисквания.

81 Тя се е сблъскала със затруднения при разработването на съответните показатели, тъй като е имала трудности при събирането на необходимите данни (например за MMR 2020⁵³). Освен това липсва съгласувана стратегия на ЕС за енергийните данни, която да задейства процес по събирането на систематични и изчерпателни данни за енергийните пазари, както от Комисията, така и от Агенцията. В Съединените щати има федерална агенция, която отговаря за събирането и разпространението на данни за енергийните пазари в САЩ⁵⁴. Евростат, ГД „Енергетика“ и Агенцията публикуват различни потоци от данни с различна продължителност на динамичните редове, достъпност и процедури за проверка, което не позволява систематичното им използване.

82 Основна платформа за събиране и оповестяване на данни за пазарите на едро на електроенергия в ЕС е Платформата за прозрачност, която от 2015 г. се управлява от ЕМОПС-Е⁵⁵. Агенцията за сътрудничество между регулаторите на енергия е ключов потребител на тази платформа. Проучване на Комисията от 2017 г. показва, че Платформата за прозрачност има потенциала да бъде добър източник на изчерпателни данни за енергетиката в ЕС, но в начина на функционирането ѝ в момента има някои недостатъци, които се дължат на качеството и достъпността на данните⁵⁶. Комисията не е предприела последващи действия по това проучване. Агенцията е подписала споразумение за сътрудничество с ЕМОПС-Е относно предоставянето на данни за наблюдение на мрежовите насоки едва през 2018 г. През 2021 г. Агенцията все още е срещала трудности с достъпа до данни⁵⁷.

83 Недостатъчната информация относно въздействието на мрежовите насоки върху интеграцията и функционирането на пазарите на едро може да повлияе на точността на докладите на Агенцията до НРО, Комисията и обществеността, както и на навременното откриване на проблеми, свързани с прилагането на насоките и ОУМ.

84 Едно от основните предимства на MMR е изготвянето на препоръки. От 2016 г. насам MMR по правило съдържат препоръки или приоритети за по-активни действия с цел интегриране на пазарите на електроенергия на едро. Съгласно Регламента за електроенергията препоръките в MMR могат да бъдат следвани от становища. За периода 2015—2021 г. обаче Агенцията не е представила официално становище нито на Комисията, нито на Европейския парламент⁵⁸.

85 Препоръките са включвани по различен начин в отделните издания и томове на MMR — липсва систематичен подход. Те често просто затвърждават целите на политиката, а понякога са излишни, тъй като повтарят вече залегнали в законодателството на ЕС правни задължения. Въздействието им е допълнително отслабено от липсата на яснота по отношение на адресата им, от липсата на ясни идеи как чрез политиката на ЕС да се преодолеят установените пазарни бариери и от липсата на крайни срокове. То е отслабено и поради липсата на последващи действия в по-нататъшните MMR. ЕСП отбеляза такива слабости в MMR докладите за 2019 и 2020 г.

В някои ключови области наблюдението на Агенцията не е довело до съществен напредък при междусистемните връзки на електроенергийната инфраструктура

86 Наблюдението е основният инструмент на Агенцията за подпомагане на по-нататъшното интегриране на електроенергийните мрежи, въпреки че то самото не допринася за последователно прилагане на мрежовите кодекси и насоки от страна на държавите членки. ЕСП разгледа три от аспектите му, които са от ключово значение за повишаване на мрежовия капацитет (както е обяснено в точки 43—46):

• редовен преглед на конфигурацията на тръжните зони;
• наблюдение на инвестициите в междусистемни връзки;
• редовни доклади за наличието на трансгранична преносна способност.

87 Както инвестициите, които разширяват трансграничната преносна способност, така и правилната конфигурация на тръжните зони допринасят за постигане на устойчива максимална наличност на капацитет за търговия във всички времеви рамки. Това е от ключово значение за ръста на трансграничната търговия и за интегрирането на възобновяемите енергийни източници във вътрешния пазар. Разликите в наличието на междузонова преносна способност в ЕС пораждат риск от неравнопоставеност на участниците на пазара по отношение на достъпа до възможности за търговия. По-специално, ОПС могат структурно да намалят наличната междузонова преносна способност, за да разрешат междузоновото претоварване, причинено от неподходящо определените тръжни зони.

88 Агенцията е осъществила наблюдение на конфигурацията на тръжните зони в ЕС и е предоставила доказателства, че настоящата конфигурация не е подходяща. Поради недостатъчни правомощия за вземане на решения обаче (окончателното решение трябва да бъде взето от държавите членки въз основа на анализа на ЕМОПС-Е), методически недостатъци, неясни разпоредби в Насоките за CACM и недостатъчни доказателства (поради липса на данни), това наблюдение не е довело до промяна в конфигурацията на тръжните зони или до искане от Агенцията за извършване на преглед⁵⁹ (вж. приложение V).

89 Чрез своите становища, изготвяни на всеки две години, Агенцията извършва наблюдение на инвестициите в трансгранична преносна способност в рамките на десетгодишните планове за развитие на мрежата, изготвени от ЕМОПС-Е. ЕСП обаче установи, че през 2019 г. изпълнението на около половината инвестиционни проекти с трансгранично значение е засегнато от закъснения, въпреки наблюдението от страна на Агенцията⁶⁰.

90 От първия си MMR през 2012 г. насам Агенцията също така редовно следи наличността на междузонова преносна способност на операторите на преносни системи. ОПС имат правното задължение да предоставят на пазара максималната мощност на междусистемните връзки и електропреносни мрежи, влияещи на трансграничните потоци. При наблюдението си Агенцията е забелязала погрешно изчисление на междузоновата преносна способност от страна на ОПС, но е нямала как да предотврати неправомерното ѝ ограничаване (вж. точка 44).

91 В отговор на установените от Агенцията слабости в рамката, законодателят на ЕС прие нов Регламент за електроенергията (2019 г.) с обвързваща цел за минималния марж на междусистемния капацитет, достъпен за търговия (70 % от инсталирания капацитет във всяка държава членка най-късно до 2025 г.⁶¹).

92 Поради неяснотата относно прилагането на изискването за 70 % Агенцията е предприела редица ограничени във времето мерки за координиране на хармонизираното изчисляване на маржа от страна на ОПС и НРО⁶². Независимо че Агенцията не е правно задължена да извършва наблюдение върху него⁶³, както и че ЕМОПС-Е не е постигнала съгласие по отношение на изчисленията:

• Агенцията е издала препоръка към НРО и ОПС за изясняване на целта⁶⁴;
• тъй като препоръката не е била обвързваща, някои ОПС и ограничен брой НРО не са се съгласили с нея и са решили да възприемат различен подход. Агенцията е публикувала и два мониторингови доклада относно целта от 70 % през 2021 г. Тя не е отбелязала видими подобрения в наличния междузонов капацитет.

Слабостите в наблюдението на Комисията крият рискове от несъответствие с правилата на ЕС за трансгранична търговия

93 Докладите на Агенцията са били елемент от наблюдението на изпълнението от страна на Комисията. Агенцията не е правно задължена да разкрива и докладва случаи на неспазване на трансграничните правила на ЕС. Тя е приела рамка за наблюдение на спазването на изискванията едва през декември 2021 г., за да координира действията на НРО за налагане на изпълнението по отношение на структурите на равнище ЕС (като ЕМОПС-Е) и задълженията на ОПС с трансгранично въздействие. Оттук нататък Комисията се е сблъскала с пропуски в наблюдението, тъй като не е било достатъчно да се разчита на Агенцията, за да се следи дали държавите членки спазват мрежовите кодекси/насоки и Регламента за електроенергията. Между Агенцията и Комисията не е било сключено споразумение за сътрудничество или пътна карта за изясняване на ролите при наблюдението и избягване на дублиране. Оценките на Комисията за въздействието на мрежовите насоки, в които се споменават само Агенцията и ЕМОПС-Е, не посочват нейната собствена роля в рамката за наблюдение.

94 Комисията редовно е присъствала като наблюдател на заседанията на управителните органи и работните групи на Агенцията, както и на съответните срещи на заинтересованите страни, но до края на 2021 г. не е изготвяла собствени доклади относно проверките за съответствие или спазване на изискванията.

95 В годишните доклади за дейността през периода 2016—2020 г. ГД „Енергетика“ е извършвала наблюдение на няколко показателя за пазарна интеграция (сближаване на цените и цел за междусистемно свързване), но не е определила целеви нива по отношение на сближаването на цените. Агенцията е наблюдавала друг показател за сближаване на цените. Освен това в новия стратегически план на ГД „Енергетика“ за периода 2020—2024 г. тези показатели вече няма бъдат наблюдавани.

96 Комисията и Агенцията не са наблюдавали как държавите членки транспонират в националното си законодателство подходящите и съпоставими санкции или как НРО прилагат мрежовите кодекси/насоки и други закони на ЕС. В предишния Регламент за електроенергията (2009 г.) не е посочено никакво задължение държавите членки да налагат санкции за неспазване на мрежовите кодекси/насоки. Директива 2009/72/EО относно електроенергията предвижда санкции в случай на неизпълнение на задълженията по Директивата или на другите съответни правно обвързващи решения на регулаторния орган или на Агенцията, или предлага компетентен съд да наложи такива санкции⁶⁵. Преработеният Регламент за електроенергията (2019 г.) определя точни правила относно задълженията на държавите членки да налагат правила относно приложимите санкции при нарушение на мрежовите кодекси, приети съгласно член 59, и на насоките, приети съгласно член 61.

97 Неясното разделение на функциите по наблюдението между Комисията и Агенцията крие опасност от неефективност при наблюдението на съответствието с правилата на ЕС в областта на енергетиката. Това може да застраши сближаването на методите на НРО за наблюдение и прилагане на правилата на пазара на електроенергия в ЕС и по този начин да възпрепятства напредъка по отношение на интегрирането на регионалните пазари.

Десет години по-късно въвеждането на надзор на пазара все още не е завършено

98 За да има открита и честна конкуренция на европейските пазари за търговия на едро с енергия, от първостепенно значение е цените да отразяват търсенето и предлагането и да не бъдат изкривявани от търговия с вътрешна информация или други видове манипулиране на пазара. Такива изкривявания могат да разклатят доверието на играчите в почтеността на пазара и да накарат някои от тях да го напуснат напълно, като по този начин накърнят пазарната конкуренция. Това ще доведе до по-високи цени и в крайна сметка до по-високи сметки за електроенергия за домакинствата и предприятията. Ето защо пазарите следва да бъдат изградени по правила, които да възпират и откриват злоупотреби⁶⁶.

99 С регламента относно интегритета и прозрачността на енергийния пазар (REMIT) е въведена рамка за наблюдение на пазарите за търговия на едро с енергия, за да се откриват и възпират манипулации на пазара. В Регламент за изпълнение (ЕС) № 1348/2014 на Комисията относно докладването на данни по REMIT допълнително са уточнени задълженията за докладване на сделки и основни данни. За да направи оценка на начина, по който се осъществява надзорът на пазарите на електроенергия на едро, в този раздел ЕСП възприе критерии за одит, основани на изискванията на Регламента.

100 Участниците на пазара трябва да докладват на Агенцията за всички сделки на пазара за търговия на едро с енергия на ниво ЕС. След това Агенцията проверява тази информация, за да установи възможни пазарни злоупотреби, и при необходимост предупреждава НРО, които отговарят за спазването на изискванията и налагането на санкции, и координира действията си тях. За да се осигури координирано и последователно изпълнение на дейностите на НРО по REMIT, Агенцията публикува ръководство за прилагането на регламента, което обаче няма задължителен характер.

101 Държавите членки отговарят за предоставянето на правомощия на НРО, позволяващи налагането на ефективни, възпиращи и пропорционални санкции на участниците на пазара, които нарушават REMIT⁶⁷. Комисията следва да гарантира, че наказанията се уреждат от законодателството на всички държави членки по еднакъв начин, за да се предотврати регулаторен арбитраж от страна на участниците на пазара.

Надзорът на пазара е задействан едва шест години след одобрението на REMIT и е бил възпрепятстван от срив на ИТ системата

102 ЕСП установи, че за първи път е имало пълно отчитане на трансакциите през 2017 г. През втората половина на 2017 г. Агенцията е започнала да използва редовно софтуера за надзор, за да извършва автоматична проверка на отчитаните данни. На фигура 7 е показана хронологията на REMIT.

103 Само след две години и половина дейност по надзор на пазара информационната система на REMIT (ARIS), чрез която информацията за докладваните сделки се прехвърля в базата данни ARIS, се е сринала, претоварена от нарастващия брой отчитани сделки и засегната от хроничен недостиг на инвестиции. Вследствие на многократните сривове необходимите за надзора на пазара данни са били недостъпни от юли 2020 г. до март 2021 г. През този период на практика е липсвал ефективен надзор над пазара и е било възможно случаите на евентуални пазарни злоупотреби да останат неразкрити. Надзорът на пазара постепенно е бил възобновен в средата на 2021 г., но натрупаните случаи в периода от юли до декември 2020 г. са били оценени чрез статистически метод — по-опростена форма на оценка, използвана за сигнали с нисък приоритет. Резултатите от статистическия анализ обаче не са достатъчни, за да се поиска от НРО да започнат разследване.

Събираните данни не са изчерпателни, не са насочени към основните рискови области и не допринасят съществено за прозрачността на пазара

104 Съгласно REMIT от участниците на пазара се изисква да докладват на Агенцията за всички сделки на пазара за търговия на едро с енергия и да разкриват вътрешна информация и основни данни с цел прозрачност. Освен това REMIT изисква от Агенцията да споделя събраните от нея данни при определени условия. ЕСП направи оценка на изчерпателността на събираните данни и информация, свързани със сделките, които се извършват на пазара, и на съответствието с изискванията за прозрачност. Беше проверено също така дали Агенцията е споделяла събраните от нея данни съгласно изискванията и дали е споделяла нечувствителните от търговска гледна точка събрани данни за изследователски цели, с което да спомогне за повишаване на прозрачността.

105 Според данните, предоставени от ГД „Енергетика“⁶⁸ и извлечени от големи доставчици на данни, делът на извънборсовите трансакции е 68 % от търгуваните обеми електроенергия през 2019 г. и 74 % през 2020 г. (двустранните извънборсови трансакции представляват 44 % през 2019 г. и 46 % през 2020 г.). Така по-голямата част от електроенергията на едро се търгува на пазарите с най-слаба прозрачност и следователно с по-голяма податливост на манипулации. ЕСП установи, че Агенцията не подлага на систематично сравнение данните от REMIT за годишните обеми на електроенергията, търгувана на енергийните борси или извънборсово, с данните от ГД „Енергетика“, което означава, че тя не може да открие дали ИТ системата на REMIT включва цялата извънборсова търговия или да предприеме действия при евентуални несъответствия.

106 Данните, докладвани на Агенцията за търговията извън борсите за електроенергия, са засегнати от множество проблеми с качеството⁶⁹. Участниците на пазара са задължени да докладват данни, но не са длъжни да следват необвързващите насоки за докладване, изготвени от Агенцията. Ето защо Агенцията не може да гарантира, че подадените данни са пълни или с достатъчно качество. Това не ѝ позволява да обработи в пълнота събраните данни. Фактът, че най-голямата част от пазара на електроенергия на едро не е била изцяло наблюдавана, понижава ефективността на REMIT.

107 Сделките, свързани с договори за балансиращи услуги, подлежат на отчитане само по искане на Агенцията⁷⁰. До момента Агенцията не е искала такава информация⁷¹. Пазарни манипулации обаче се извършват и на балансиращия пазар. В три случая НРО на Обединеното кралство е наложил санкции на обща стойност 50 млн. паунда, което представлява 99,3 % от всички окончателно наложени санкции за регулаторни нарушения на пазара на електроенергия на едро до момента (вж. приложение VII). Несъбирането на данни води до липса на преценка, а това влошава качеството на пазарния надзор, осъществяван от Агенцията.

108 Агенцията не може да наблюдава развилите се през последните години нови начини на търговия. Правната рамка на REMIT не е актуализирана след приемането ѝ. Вследствие на това правните изисквания, свързани с подлежащите на отчитане данни, вече не са актуални, което пречи да се осъществява всеобхватен надзор.

109 Съгласно REMIT от участниците на пазара се изисква⁷² да разкриват вътрешна информация⁷³ и основни данни⁷⁴ с цел прозрачност. В Регламента за изпълнение е уточнено⁷⁵, че оповестяването на вътрешна информация може да се извършва или на уебсайта на пазарния участник, който следва да предоставя „уебпотоци“ от данни, позволяващи на Агенцията ефективно да събира тази информация, или чрез платформите за вътрешна информация (ПВИ), управлявани от трети страни.

110 Агенцията трябва непрекъснато да извършва оценки на функционирането и прозрачността на различните категории пазари и различните начини на търговия и да докладва за тях в годишния си доклад за дейностите в рамките на REMIT⁷⁶. Издаването на доклада обаче е било прекратено през 2017 г. (отчетната работа е била извършена през 2016 г.), веднага след въвеждането на надзора по REMIT в действие.

111 Вместо този годишен доклад, Агенцията публикува информация относно функционирането и прозрачността на различните категории пазари и различните начини за търговия в своите тримесечни доклади по REMIT. Информацията в тях обаче не е толкова подробна. Те не включват например данни за обема на търговията или относно спазването на изискванията за оповестяване от страна на производителите и ОПС. Тримесечните доклади по REMIT не съдържат и препоръки, за разлика от годишните доклади за дейностите в рамките на REMIT, които се публикуват в предходните години. Освен това Агенцията е публикувала през 2018 г. едно отворено писмо⁷⁷, в което съобщава резултатите от своя анализ на дейностите по публикуване на участниците на пазара. Агенцията е стигнала до заключението, че явно има нужда от повече прозрачност по отношение на оповестяването на вътрешна информация.

112 В своето ръководство за прилагането на REMIT през 2019 г. и с цел повишаване на прозрачността Агенцията активно препоръчва използването на ПВИ като най-ефективно решение⁷⁸. От 2020 г. тя води регистър на ПВИ, които отговарят на минималните изисквания за качество относно ефективното оповестяване на вътрешна информация⁷⁹. Списъкът на регистрираните ПВИ се публикува на уебсайта на Агенцията. Ръководството на Агенцията за прилагане на REMIT обаче не е правно обвързващо⁸⁰. Поради това участниците на пазара все още могат да предприемат не толкова ефективната стъпка да публикуват вътрешна информация на уебсайта на собственото си дружество.

113 Агенцията трябва да споделя събраните от нея данни и информация с НРО и други имащи отношение органи, като например националните финансови органи, националните органи по конкуренция и Европейския орган за ценни книжа и пазари (ESMA)⁸¹, при условие че тези органи спазват определени изисквания за сигурност при предаването на данни⁸². Понастоящем Агенцията споделя събраните данни с десет НРО⁸³, които отговарят на изискванията за защитена връзка. Работата по създаването на защитена връзка с други пет е в ход⁸⁴. Обменът на информация с други институции е ограничен и се осъществява на ad hoc основа. По-специално, не се извършва систематично споделяне с ГД „Конкуренция“⁸⁵, въпреки че нарушенията на REMIT могат да нарушават и конкурентното право, например в случай на задържане на мощности. Интерес към данните от REMIT са проявили само два финансови регулаторни органа. Тази липса на интерес не позволява на съответните органи да се възползват от наличната информация.

114 Агенцията трябва да предоставя за изследователски цели своята база данни, която не е чувствителна в търговско отношение и с цел повишаване на прозрачността на пазара може да прецени да я публикува⁸⁶. Поради липса на ресурси обаче тя⁸⁷ все още не е публикувала никакви данни и е споделяла в много ограничена степен. Публикуването и споделянето на данни ще повиши прозрачността на пазара на електроенергия на едро, тъй като ще даде възможност на заинтересовани трети страни да извършват пазарни анализи, които могат да допълват надзорната дейност на самата Агенция.

115 ЕСП установи също така, че Агенцията като цяло не е в състояние да извлече информацията, необходима за изготвянето на докладите за наблюдение на пазара, от своята база данни за търговията поради проблеми с качеството на данните; например, данните за обемите електроенергия, търгувани на организирани пазари (ОП) и извънборсово и данните по времеви периоди. Агенцията не използва вече наличната информация, а я набавя отново от външни доставчици на данни срещу заплащане. Това означава, че събраните данни понастоящем не са от голяма полза за самата Агенция, ГД „Енергетика“ или трети страни при задачи, които надхвърлят откриването на пазарни манипулации. Според Агенцията таксите за REMIT (вж. точка 139) се очаква да ѝ осигурят ресурсите, необходими за насърчаване на използването на данните от REMIT, и по този начин да увеличат тяхната стойност⁸⁸.

Извършваният от Агенцията надзор на пазара е непълен

116 ЕСП направи оценка на всеобхватността на наблюдението над отчитаните с цел установяване на случаи на манипулиране на пазара сделки, което е предпоставка за ефективен надзор. За надзор на търговската дейност с енергийни продукти на едро Агенцията е използвала двуетапен процес за откриване и предотвратяване на манипулиране на пазара и търговия с вътрешна информация⁸⁹ (първата стъпка е автоматичен скрининг, а втората стъпка представлява първоначална оценка и анализ на ръка — вж. фигура 8) с помощта на специализиран софтуер за надзор (SMARTS) и специализирани екипи.

117 Според проучванията на дейностите по наблюдение на НРО, които се провеждат ежегодно от 2016 г. насам, ролята на Агенцията е важна, тъй като НРО могат да обхванат много малка част от пазара на електроенергия и разчитат на Агенцията да наблюдава останалата част.

118 Въз основа на установени рискови практики Агенцията е разработила предупредителни сигнали, които да показват неправомерни действия. През 2017 г. Агенцията е публикувала първия списък с 20 практики, за които счита, че е необходимо да бъдат ефективно наблюдавани⁹⁰. Този списък е актуализиран за пръв път през 2021 г. след консултации с експерти. В настоящата си форма списъкът съдържа подробности за 29 такива съмнителни практики на постоянните пазари. В него има и подробности за 15 подобни практики на тръжните пазари.

119 Въз основа на оценката на риска, извършена от Агенцията, се предполага, че именно разкритите практики са тези, които имат най-голямо въздействие и се срещат най-често. ЕСП установи, че въведените сигнали за разкриване на манипулации обхващат по-малко от половината от подозрителните практики с висок и среден риск в списъка на Агенцията. Следователно, за да се счита наблюдението на Агенцията за напълно ефективно, трябва да се положат още усилия.

120 Само 5,5 % от общия брой на служителите на Агенцията (108 през 2021 г., вж. таблица 4) изпълняват тази задача, която е от решаващо значение, за да бъде тя в състояние да изпълнява мандата си. За обработването на нарастващия брой трансакции е отговарял екип с постоянен, но недостатъчен брой служители (шестима анализатори от 2017 г. насам и петима през 2019 г., включително двама ръководители на екипи). Това значително увеличава средния брой на сигналите за висок риск, които се обработват на ръка от анализаторите (вж. таблица 2), с риск от понижаване на качеството и всеобхватността на наблюдението.

121 Предвид ограничените човешки ресурси Агенцията е трябвало да прибегне до приоритизиране: ръчно оценяване е извършено само на част от подадените сигнали⁹¹. Значително се е забавило увеличаването на съществуващите сигнали и разработването на нови (вж. точка 118), като така е бил стеснен обхватът⁹² на наблюдението на пазара и в крайна сметка ефективността на REMIT. Броят на потенциалните нарушения на REMIT, установени вследствие на наблюдението на Агенцията, понастоящем е малък (през периода 2017—2021 г. тя е разкрила само 20 от общо 431 установени случая, вж. също приложение VIII), като по този начин приносът ѝ е бил ограничен⁹³.

Агенцията няма правомощия да следи за последователното прилагане на национално равнище на правилата за предотвратяване на пазарни злоупотреби

122 ЕСП направи оценка на това дали Агенцията разполага с подходящи инструменти, за да гарантира, че REMIT се прилага правилно на национално равнище, дали е в състояние да осигури координация и да окаже подкрепа на НРО при техните разследвания, както и на въздействието на нейния надзор по отношение на налаганите за пазарни злоупотреби санкции.

123 Съгласно действащата правна рамка Агенцията не разполага с правомощия да провежда разследвания или да налага спазването на правилата срещу пазарната злоупотреба. Тези задължения се възлагат на НРО в съответствие с техните национални правни рамки⁹⁴. Агенцията уведомява НРО за установените от нея случаи на подозрително поведение. Въз основа на направена от тях оценка НРО решават дали да започнат разследване или не. НРО предоставят на Агенцията обратна информация за случаите, по които са решили да прекратят разследването.

124 При необходимост Агенцията може също така да поиска официално от НРО да започнат разследвания⁹⁵; тя обаче не разполага с никакви средства да наложи изпълнението на такива искания, което ѝ пречи да бъде напълно ефективен инструмент. През одитирания период Агенцията не е използвала това правомощие.

125 Ролята на Агенцията е да следи, че НРО изпълняват своите задачи съгласно REMIT по координиран и последователен начин⁹⁶. За тази цел на Агенцията е възложено да изготви ръководство, въпреки че то не е задължително⁹⁷. ЕСП установи, че Агенцията публикува и редовно актуализира своите ръководства за прилагането на REMIT, като в момента е налице шестото им издание. Тя публикува и ръководство, което предоставя задълбочена информация за конкретни видове злоупотреби⁹⁸. Документите за техническото ръководство се представят на представители на НРО и се обсъждат с тях по време на редовните заседания на постоянния комитет за наблюдение на пазара.

126 Санкциите се определят от националните законодатели. В REMIT са предвидени само някои общи принципи; в него се изисква също така държавите членки да уведомяват Комисията за разпоредбите относно налагането на глоби и за всички изменения⁹⁹. ЕСП установи, че ГД „Енергетика“ не е предприела мерки, за да гарантира, че налаганите санкции са уеднаквени във всички държави членки. В резултат на това глобите могат да варират от хиляди до десетки милиони евро (вж. приложение VII).

127 Като се имат предвид посочените по-горе недостатъчно строги условия за прилагане на законодателството и значителните разлики в санкциите, прилагани в държавите членки, ЕСП счита, че съществува риск участниците на пазара да се възползват от пропуските или, още по-лошо, държавите членки да се конкурират, за да осигурят най-благоприятна среда за участниците на пазара по отношение на санкциите и налагането на изпълнението. Това ще бъде в ущърб на целостта на пазара.

128 През 2017 г. трансграничните трансакции са нараснали от 51,5 % от общия брой на отчетените от участниците на пазара трансакции до 69 % през 2021 г. Предполагаемите случаи на трансгранични пазарни злоупотреби също са се увеличили — от 20 през 2017 г. (24 % от общия брой нови случаи) на 51 през 2021 г. (47 % от общия брой нови случаи). Броят на висящите трансгранични дела също е нараснал (вж. таблица 3).

129 Много от НРО не са достатъчно добре оборудвани, за да анализират сложни пазари или да отчитат многонационалните измерения¹⁰⁰. Поради различните национални приоритети трансграничните дела, които имат отражение върху развитието на вътрешния пазар на ЕС, понякога не се разглеждат приоритетно.

130 Агенцията не може да окаже подкрепа, въпреки че има поглед върху трансграничната търговия, което на теория представлява ценно предимство. Според нея¹⁰¹ това се дължи на липсата на ресурси. Координационната подкрепа действително се ограничава до организиране на срещи по конкретни случаи (най-много два пъти годишно) и обсъждания по време на заседанията на постоянната комисия за наблюдение на пазара (шест пъти годишно). Агенцията може да създава и координира разследващи групи за ответни действия при нарушения с трансгранично въздействие. Участието ѝ в трансгранични екипи за разследване обаче е било преустановено поради липса на ресурси¹⁰².

131 Дейността на Агенцията за разкриване на злоупотреби на пазара на електроенергия на едро и за налагане на санкции е оказала слабо въздействие. До момента всички глоби¹⁰³, наложени за манипулиране на пазара, с изключение на две, са свързани или със злоупотреби в пазарни сектори, които не се наблюдават от Агенцията (вж. точка 107), или с нарушения, извършени преди последното тримесечие на 2017 г., когато Агенцията започва дейността си по надзор на пазара (вж. точка 102 и приложение VII).

Агенцията е сигнализирала редовно за недостиг на бюджетни средства за осъществяване на надзор на пазара, но не е разпределяла добре ресурсите

132 В съответствие с правната рамка Агенцията следва да разполага с достатъчно ресурси, за да изпълнява задачите си¹⁰⁴. ЕСП направи оценка на това дали Комисията е предоставяла на Агенцията необходимите ресурси и дали последната ги е разпределяла правилно, за да изпълни мандата си.

133 В програмните си документи за периода 2016—2021 г. Агенцията често е изразявала опасения, че не разполага с достатъчно персонал или ресурси, което може да застраши способността ѝ да изпълнява мандата си. Макар недостигът на човешки и финансови ресурси да е бил определен като заплаха за повечето дейности, за Комисията и Агенцията той е представлявал съществен риск само за дейностите по REMIT. Според Агенцията недостигът на човешки и финансови ресурси е бил причина за сваляне на приоритета от много дейности по REMIT и причина за срива на ARIS през 2020 г. (вж. точка 103).

134 Независимо проучване¹⁰⁵, поръчано от Европейския парламент, е установило, че между бюджетните искания на Агенцията и сумата, отпускана от Комисията, е имало постоянно несъответствие. Според проучването разминаването е резултат от това, че при възлагане на нови отговорности на Агенцията (например REMIT) необходимостта от ресурси е била подценявана, както и от различията в тълкуването на нейния мандат от страна на самата Агенция и бюджетните органи.

135 В становищата си относно проектите на програмни документи на Агенцията за периода 2017—2021 г. Комисията ѝ e препоръчала да преодолее бюджетните ограничения, като се съсредоточи върху законово определените си задачи, като намали броя на служителите, работещи по спомагателни дейности, и като увеличи броя на служителите, назначени за дейности на първа линия.

136 ЕСП установи обаче, че за периода 2016—2021 г. числеността на отдела за корпоративно обслужване е нараснала с 47 %, въпреки че Агенцията е възложила на външни изпълнители много хоризонтални дейности¹⁰⁶, а в този отдел се разчита най- вече на временно наети служители. За същия период нейният персонал като цяло се е увеличил с 17 %. Числеността на двата отдела на REMIT, които най-много се нуждаят от ресурси, през този период се е повишила само с 14 % (вж. таблица 4).

137 Освен това през декември 2021 г. бройката на длъжностите на пълно работно време, определени за екипа за изпълнение на стратегията и комуникациите на Агенцията в рамките на кабинета на директора (шест щатни бройки на пълно работно време и две временни назначения), е надвишавала броя на длъжностите, определени за екипа за надзор на пазара (шест щатни бройки на пълно работно време и двама стажанти). Агенцията потвърждава, че екипът, отговарящ за надзора на пазара, не разполага с достатъчно персонал (вж. точка 120). При разпределението на длъжностите Агенцията влиза в противоречие с член 41, параграф 5 от Регламент (ЕС) 2019/942, в който се посочва, че разпределянето на ресурси за комуникационни дейности не трябва да застрашава нейните основни дейности.

138 На няколко пъти Агенцията е отправяла предупреждения, че ИТ системата REMIT не разполага с достатъчно ресурси. ЕСП установи, че през годините недостатъчното финансиране е довело до проблеми в няколко области (например остаряла и недостатъчна инфраструктура и софтуер, незадоволителна потребителска поддръжка и липса на услуги за дългосрочно съхранение на данни).

139 През 2021 г. Агенцията е съумяла успешно да изпълни Решението на Комисията¹⁰⁷ относно събирането на такси за дейностите по REMIT („REMIT такси“). Това ѝ е осигурило допълнителен поток от приходи в размер на 8,8 млн. евро. Тези допълнителни приходи, частично неутрализирани от намалението с 2,5 млн. евро на вноската от бюджета на ЕС в бюджета на Агенцията, са ѝ позволили да увеличи бюджетната сума за 2021 г. за оперативни разходи за ИТ системата REMIT до 6,2 млн. евро, т.е. с 88 % повече от окончателния бюджет за 2020 г. Въпреки това пренесените бюджетни кредити, свързани с оперативните разходи за ИТ системата REMIT през 2021 г., са четири пъти по-високи от тези през 2020 г. (4,0 млн. евро през 2021 г. и 1,1 млн. евро през 2020 г.). В обобщение, въпреки че процентът на изпълнение на поетите задължения по проекта REMIT е достигнал 97,58 %, по-голямата част от паричния поток, породен от REMIT таксите през първата година, не е била разходвана през същата година.

140 През 2020 г. Агенцията е посочила като причина за отлагане на инвестициите в ИТ системата REMIT липсата на финансиране¹⁰⁸. Освен това тя е отложила изпълнението на бюджета си за 2021 г., като е обосновала това с несигурността около ефективното събиране на таксите по REMIT. Това от своя страна е отложило пускането в ход на няколко оперативни проекта за след 30 април 2021 г. — датата на сетълмент, определена за първата вноска от таксите по REMIT за 2021 г.¹⁰⁹ Две трети от таксите по REMIT обаче са били събрани до края на април 2021 г., а областите, в които се е налагало подобрение на ИТ системата на REMIT, са били известни от години. За това е било необходимо по-добро планиране и по-бързи действия.

Инструментите за сближаване и структурата на управление на Агенцията не допринасят за нейната ефективност и отчетност

141 Съгласно Регламента основната задача на Агенцията е да координира работата на НРО за постигане на съгласувано прилагане на правилата за трансгранична търговия на пазарите на електроенергия. В този раздел ЕСП направи оценка на правомощията на Агенцията спрямо правната рамка и целевите показатели на ЕС, като например правомощията на подобни агенции на ЕС и на Комисията. Агенцията следва да има необходимите правомощия да осъществява регулаторните си функции по ефикасен, прозрачен, обоснован и най-вече независим начин¹¹⁰. ЕСП направи оценка и на управленската структура на Агенцията въз основа на препоръките на ОИСР, за да се увери, че регулаторните агенции са взели решенията си на обективна, безпристрастна и непротиворечива основа, без наличие на конфликт на интереси, пристрастия или неправомерно влияние¹¹¹. ОИСР препоръчва също така публичните организации и длъжностните лица да осигуряват откритост в процеса на разрешаване или управление на ситуация на конфликт на интереси¹¹².

142 Институциите, органите, службите и агенциите на ЕС също трябва да осъществяват дейността си възможно най-открито, за да осигурят участието на гражданското общество и по този начин да насърчават доброто управление¹¹³. Агенцията е законово задължена да предоставя на обществеността и на всяка заинтересована страна прозрачна информация за своята работа¹¹⁴. ЕСП направи също така оценка на онлайн прозрачността на Агенцията спрямо целевите показатели на ЕС, като например инструментите на подобни агенции на ЕС и на Комисията.

Инструментите на Агенцията за сближаване не позволяват пълноценна координация между НРО

143 Правомощието на Агенцията за достъп до поверителни данни е сред повтарящите се проблеми, с които тя се сблъсква по време на дейностите по наблюдение (вж. например точки 81, 82). Преработеният Регламент за създаване на Агенцията ѝ предоставя правомощието да издава обвързващи решения за искане на информация от НРО, ОПС, ЕМОПС-Е и НОПЕ (член 3). Тя обаче няма правомощия да налага санкции в случай на неспазване на тези решения. С такива правомощия разполага Комисията, в случаите когато държавите членки не ѝ предоставят достатъчно информация¹¹⁵.

144 Агенцията може да приема и е приемала становища и препоръки, отправени към ключови участници, като ЕМОПС-Е и НРО. Регламентът за създаване на Агенцията по принцип не предвижда задължение за последващи действия по тях. От адресатите (напр. НРО, Комисията, ЕМОПС-Е) не се изисква да докладват на Агенцията дали са спазили становищата/препоръките или да обясняват причините за неспазването им. Подход от вида „спазвай или обяснявай“ е заложен в Регламента за препоръките на ESMA¹¹⁶.

145 По същия начин Регламентът за Агенцията за сътрудничество между регулаторите на енергия не я задължава да следи за спазването на издадените от нея обвързващи решения (т.е. решенията за приемане на ОУМ). Агенцията няма правомощия да налага тяхното изпълнение. Комисията никога не е използвала собствените си правомощия за налагане на спазването на ОУМ.

146 Освен това Регламентът за Агенцията не ѝ предоставя някои инструменти за сближаване вобластта на надзора, с които разполагат други агенции на ЕС (напр. ЕБО, ESMA): например партньорски оценки на НРО или разследвания на нарушения на правото на ЕС по собствена инициатива. Тези правомощия могат да подпомогнат изпълнението на консултативните и регулаторните дейности на Агенцията и да повишат ефективността на координацията на надзорните практики от страна на НРО или да осигурят по-пълно съответствие на дейността на ЕМОПС-Е с интересите на ЕС.

147 Операторите на преносни системи получават значителни приходи от претоварване от трансграничната търговия на пазарите за ден напред (вж. точка 18). НРО трябва да проверяват дали ОПС инвестират тези приходи в междусистемни мощности в съответствие с Регламента за електроенергията. Агенцията няма изричен мандат да прави оценка на използването от ОПС на приходите от претоварване, нито да координира надзорните практики на НРО в тази област.

Управленската структура на Агенцията възпрепятства нейната ефективност и независимост

148 Директорът на Агенцията следва да получи положително становище за нейните основни регулаторни крайни продукти (например решенията за приемане на ОУМ, повечето добри практики, препоръки и становища) от Съвета на регулаторите (СР), който се състои от по един представител на НРО от всяка държава членка. СР одобрява също така назначаването на директора на Агенцията, който му представя за одобрение проекти на подобни регулаторни актове. Макар че от СР се изисква да действа единствено в интерес на ЕС като цяло, в Регламента за създаване на Агенцията не са предвидени законодателни гаранции за избягване на участието на представителите му във вземането на решения, които са в противоречие с решения на конкретни НРО или с интересите на дадена страна (когато те са защитени от НРО в съответствие с техния правен статут). Това е така, защото оценките на нетните ползи от интервенциите на Агенцията за националното благосъстояние и за благосъстоянието на равнище ЕС могат да се разминават. За сравнение в преразгледания през 2019 г. Регламент за ESMA са заложени някои предпазни мерки¹¹⁷.

149 По време на одита ЕСП забеляза също така слабости в прилагането на вътрешните правила на Агенцията¹¹⁸ за управление и публикуване на декларациите за конфликт на интереси на членовете на СР и на управителния съвет. По-голяма прозрачност на процесите на вземане на решения в съветите и работните групи на Агенцията може да допринесе за обществен контрол на конфликтните интереси (напр. публикуването на протоколите и резултати от гласуването, вж. приложение IX).

150 Тъй като СР приема становища с мнозинство от две трети, Комисията е изразила опасения, че малко малцинство може да налага вето на предложенията на директора на Агенцията, което да провали или забави регулаторните инициативи, както и че непрекъснато се появяват проблеми с независимостта на НРО от правителствата и достатъчния размер на техните ресурси (изискване на Директива за електроенергията)¹¹⁹. В преработения регламент за Агенцията обаче не са включени мерки за смекчаване на последиците. През 2021 г. в рамките на дискусия на СР са били изразени опасения относно независимостта на НРО и разграничаването на отговорностите между НРО и националните правителства¹²⁰. Още повече, че възложените на външни изпълнители експертни дейности в Агенцията зависят в голяма степен от участието на експерти от НРО в работните групи и оперативните звена. Експертите на НРО също могат да са обект на гореспоменатите конфликти на интереси. Те обаче не са длъжни да подписват декларации относно възможен конфликт на интереси.

151 Въпреки че се отделят значителни ресурси за изпълнение на стратегията и за комуникации, основният комуникационен инструмент на Агенцията — нейният уебсайт — не се управлява ефективно. Например важни документи не са лесно достъпни или изобщо не се публикуват. Уебсайтът не е достатъчно прозрачен, за да се превърне в един добър инструмент за управление. В някои случаи той дори не отговаря на нормативните изисквания (вж. приложение IX).

Заключения и препоръки

152 Амбициозният и сложен проект за изграждане на единен вътрешен пазар на електроенергия е бил затруднен от избора на регулаторни инструменти от страна на Комисията, което е довело до създаване на сложна правна структура на правилата за трансгранична търговия и до закъснения. Изпълнението на проекта е възпрепятствано и от слабости в рамката за управление на ЕС. Регулаторният подход на Комисията, както и подходът за наблюдение на Агенцията за сътрудничество между регулаторите на енергия за наблюдение (ACER) и на Комисията не е допринесъл в достатъчна степен за подобряване на работата на пазара на електроенергия в ЕС. Надзорът на пазара, чиято цел е да открива и предотвратява пазарни злоупотреби и манипулации, също е бил непълен.

153 Интеграцията на пазарите на електроенергия чрез свързване на всички национални електроенергийни пазари, изисквана от мрежовите насоки на ЕС, е напредвала бавно през периода 2015—2021 г. Интегрирането не е равномерно в различните пазарни времеви рамки (сегменти) и не е приключило до края на 2021 г. Това е седем години след първоначалния краен срок, въпреки че преди приемането на насоките доброволно са започнати ключови проекти за свързване. Нито една от насоките не е приложена изцяло на практика. Съществуват все още нереализирани икономически ползи, свързани с по-голямото сближаване на цените, което е предизвикано от трансграничната търговия. Ефективната интеграция на пазарите на електроенергия е била възпрепятствана и от липсата на напредък по отношение на наличния капацитет на междузоновите връзки (вж. точки 37—46).

154 Мрежовите кодекси и насоки, приети от Комисията през периода 2015—2017 г., са били ключова стъпка за осъществяване на целите на законодателя на ЕС да се засили трансграничната конкуренция при производството на електроенергия и да се премахнат регулаторните пречки пред трансграничната търговия. Регулаторният подход на Комисията обаче, а именно изборът на общи условия и методики (ОУМ), които да бъдат приети от националните регулаторни органи (НРО) и Агенцията за сътрудничество между регулаторите на енергия, е довел до тяхното твърде сложно и закъсняло прилагане.

155 Въпреки навременното одобрение на общите условия и методики от Агенцията в рамките на нейните правомощия се наблюдават забавяния в прилагането на кодексите/насоките, особено поради големия брой общи условия и методики, закъснялото им приемане от националните регулаторни органи и операторите на преносни системи и неефективните процеси на одобрение, заложени в мрежовите насоки (вж. точки 50—56). В своето проучване на въздействието Комисията не е анализирала в достатъчна степен въздействието на модела на пазара и неговото управление, по-специално ключовите аспекти, свързани с възлагането на регулаторната работа на националните регулаторни органи и Агенцията, и съгласуваността на пазарната структура, например последиците от методите за ценообразуване в кризисни ситуации със сътресения на пазарите на суровини и с оглед на растежа на сектора на възобновяемата енергия (вж. точки 57—61).

Препоръка 1 — Оптимизиране на изпълнението на регулаторната рамка

Комисията следва:

1. при разработването на нови мрежови кодекси и насоки да извършва систематична оценка на разходите и ползите от по-нататъшното им изпълнение чрез приемане на общи условия или методики, по-специално предвид административната тежест, която това може да създаде за Агенцията, НРО и другите участващи органи;
2. да преразгледа правилата на ЕС, регулиращи формирането на цените на електроенергията на едро, предвид настоящата енергийна криза и увеличаването на възобновяемата енергия;
3. да определи правила за насърчаване на гъвкавото потребление.

Целеви срок за изпълнение – от 2023 г. за 1 а) и 1 б); 2025 г. за 1 в).

156 Решението на Комисията да се осланя на мрежовите насоки и на общите условия и методики за прилагането на пазарните правила, подкрепено от партньорския натиск на заинтересованите страни, оставя на държавите членки по-голяма свобода на действие, отколкото при прякото регулиране. Това от своя страна е изисквало от отговорните органи на ЕС (Комисията и Агенцията) да изпълняват сериозна роля по отношение на наблюдението, за да се уверят, че правилата се изпълняват последователно във всички държави членки.

157 Агенцията и Комисията си поделят отговорността за координиране на единното прилагане на мрежовите кодекси/насоки от страна на националните регулаторни органи. Агенцията е наблюдавала приемането на общите условия и методики, отбелязвала е забавяния и като цяло своевременно ги е одобрявала в рамките на своите правомощия (вж. точка 54). Поради липсата на ясна стратегия за наблюдение и ограничените ресурси обаче тя не е успявала да анализира и да докладва редовно на Комисията и на националните регулаторни органи за изпълнението на изискванията на мрежовите насоки и общите условия и методики (вж. точки 68—78). Наблюдението на въздействието на пазарните правила от страна на Агенцията е било възпрепятствано и от липсата на достатъчно данни и не е допринесло за изготвянето на убедителни препоръки към националните регулаторни органи. Агенцията не е представила възможни мерки за насърчаване на пазарната интеграция чрез издаване на становища до Комисията и Парламента (вж. точки 80—85).

158 Комисията и Агенцията не са разполагали с обща рамка за наблюдение на кодексите/насоките (вж. точки 93—97). Провежданото от Агенцията наблюдение не е допринесло за координирани действия по прилагане от страна на националните регулаторни органи. Отчасти поради неясни разпоредби в мрежовите насоки или поради лошо качество или липса на данни (напр. платформата за прозрачност), извършваното от Агенцията наблюдение не е допринесло за напредъка по ключови аспекти на изпълнението, т.е. за прегледа на тръжните зони и за максималното увеличаване на капацитета на междусистемните връзки (точки 86—92). В резултат на това Агенцията не е разгърнала своя потенциал да подпомага навременното и съгласувано прилагане на насоките от страна на националните регулаторни органи и в крайна сметка интеграцията на пазара на електроенергия в ЕС.

Препоръка 2 — Усъвършенстване на рамката за наблюдение на мрежовите насоки

1. Комисията и Агенцията за сътрудничество между регулаторите на енергия следва да изяснят стратегията си по отношение на наблюдението на прилагането и въздействието на мрежовите кодекси/насоки и да я прилагат последователно във времето и във всички държави членки.
2. С подкрепата на Агенцията Комисията следва да направи преглед на слабостите на платформата за прозрачност и на рамката на ЕС за данни за енергията и, ако е необходимо, да приеме коригиращи законодателни мерки.

Целеви срок за изпълнение — 2023 г. за 2 а) и 2025 г. за 2 б)

159 Наблюдението от Агенцията на интегритета на пазарите за търговия на едро на електроенергия (Регламент относно интегритета и прозрачността на енергийния пазар) не е всеобхватно (вж. точки 117—121). Събраните данни не са били изчерпателни и не са обхващали основните рискови области (вж. точки 105—108), а функционирането на ИТ системата на Регламента относно интегритета и прозрачността на енергийния пазар е било възпрепятствано от недостатъчни инвестиции (вж. точка 103). Освен това прилагането на правилата срещу пазарните злоупотреби е било непоследователно поради различията в националните подходи и поради ограничените правомощия и ресурси на Агенцията за сътрудничество между регулаторите на енергия. Решаваща роля по отношение на най-важните аспекти на процеса на налагане на изпълнението имат националните регулаторни органи (вж. точки 123—127), а Агенцията не разполага с ресурси да осигури добавена стойност при координирането на трансграничните разследвания, които все повече зачестяват (вж. точки 128—130). Надзорът от Агенцията не е довел до налагане на много санкции (вж. точка 131).

160 Засега най-голямо внимание се отделя на събирането на качествени данни. Това е ключов аспект на Регламента относно интегритета и прозрачността на енергийния пазар, но е второстепенен по отношение на основната му цел, а именно да гарантира, че се извършва надзор на пазара (вж. точка 100) и че получените данни се използват за повишаване на прозрачността на пазара (вж. точки 113—115).

161 Десет години след влизането си в сила и въпреки постигнатия напредък, Регламентът относно интегритета и прозрачността на енергийния пазар все още не е реализирал напълно потенциала си за предотвратяване на пазарните злоупотреби и насърчаване на прозрачността на пазара на електроенергия на едро поради описаните по-горе причини. В резултат на това съществува риск от изкривяване чрез манипулиране на пазара на електроенергия в ЕС в ущърб на крайните потребители (вж. точки 102—140).

Препоръка 3 — Подобряване на надзора на Агенцията за сътрудничество между регулаторите на енергия върху интегритета на пазарите на едро

За да се подобри надзора и да се предотвратят потенциални нарушения на пазара, Агенцията за сътрудничество между регулаторите на енергия следва да приложи изцяло регламента относно интегритета и прозрачността на енергийния пазар, например като попълни обхвата на данните от наблюдението на пазара по регламента, разшири обхвата на наблюдаваните злоупотреби и подпомогне трансграничното сътрудничество в областта на разследванията чрез създаване на разследващи групи.

Целеви срок за изпълнение — 2025 г.

162 През периода 2016—2021 г. Агенцията е предупреждавала многократно, че не разполага с достатъчно ресурси и че тази липса впоследствие ще окаже отрицателно въздействие върху изпълнението на мандата ѝ. Агенцията действително е изпитвала структурен недостиг на бюджетни средства (вж. точки 133—134); ЕСП откри обаче и данни, че тези проблеми се изострят поради лошото разпределение на човешките и финансовите ресурси (вж. точки 135—140).

163 През 2021 г. Агенцията е съумяла успешно да въведе събирането на такси съгласно Регламента относно интегритета и прозрачността на енергийния пазар, което ѝ е осигурило нов поток от приходи в размер на 8,8 млн. евро. По-голямата част от паричните потоци, генерирани от таксите по Регламента, обаче са останали неизползвани през 2021 г. В бъдеще от решаващо значение за Агенцията ще бъде да използва по най-добрия възможен начин значителните допълнителни финансови ресурси, с които разполага, за да се справя своевременно със структурните проблеми.

Препоръка 4 — Ускорено използване от страна на Агенцията за сътрудничество между регулаторите на енергия на таксите по Регламента относно интегритета и прозрачността на енергийния пазар за отстраняване на недостатъците в надзора на пазара

Агенцията за сътрудничество между регулаторите на енергия следва да ускори използването на допълнителните финансови ресурси, получени от таксите по Регламента относно интегритета и прозрачността на енергийния пазар, за отстраняване на недостатъците в своите дейности по него (например остаряла ИТ система, недостатъчен брой служители). В зависимост от установените си приоритети тя следва да осъществи по-ефективно проследяване на кадровите потребности в различните отдели.

Целеви срок за изпълнение — до края на 2023 г.

164 Въпреки инициативите на Комисията за актуализиране на Регламента за Агенцията за сътрудничество между регулаторите на енергия, тя все още среща затруднения по отношение на ефективността на правомощията и управленските действия, необходими за подпомагане на еднаквото прилагане на правилата на пазара на електроенергия в ЕС от страна на националните регулаторни органи, операторите на преносни системи и номинираните оператори на пазара на електроенергия (вж. точки 143—150).

Препоръка 5 — Подобряване на управлението на Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество между регулаторите на енергия

Комисията следва да извърши оценка и да предложи подобрения в управлението на Агенцията за сътрудничество между регулаторите на енергия, като засили независимостта от националните регулаторни органи и техните национални интереси, увеличи изпълнителните правомощия и подобри инструментите за сближаване.

Целеви срок за изпълнение — 2025 г.

165 Основният комуникационен инструмент на Агенцията за сътрудничество между регулаторите на енергия — нейният уебсайт — се управлява неефективно. Няма лесен достъп до ключови документи, предназначени за заинтересованите страни и широката общественост, или те изобщо не са публикувани. Уебсайтът не достатъчно прозрачен, за да се превърне в един добър инструмент за комуникация. В някои случаи той дори не отговаря на нормативните изисквания (вж. точка 151).

Препоръка 6 — Подобряване на прозрачността и отчетността на Агенцията за сътрудничество между регулаторите на енергия

Агенцията за сътрудничество между регулаторите на енергия следва да подобри прозрачността на своята дейност и отчетността си, като предостави на обществеността по-лесен достъп до документите и данните, съдържащи се на уебсайта ѝ, като следи нейните решения и данни да бъдат публикувани в пълен обем и своевременно в съответствие със законовите изисквания и като въведе ясно определена политика за прозрачност, основана на най-добрите практики.

Целеви срок за изпълнение — до 2024 г.

166 Важен инструмент за гарантиране на спазването на правните изисквания на ЕС са санкциите. За да се гарантират равнопоставени условия на конкуренция в ЕС, е важно да се следи за последователността на санкциите в различните държави членки.

167 Нито Комисията, нито Агенцията са наблюдавали как държавите членки транспонират в националното си законодателство подходящите и съпоставими санкции или как НРО прилагат мрежовите кодекси/насоки и други закони на ЕС. В Регламента относно интегритета и прозрачността на енергийния пазар са предвидени само някои общи принципи, докато санкциите се определят от националните законодатели. ЕСП установи, че Комисията не е предприела действия за уеднаквяване на санкциите сред държавите членки нито по отношение на мрежовите кодекси и насоки, нито по отношение на Регламента (вж. точки 96 и 126).

Препоръка 7 — Оценка на необходимостта от рамка за уеднаквено прилагане на санкциите

За да подпомогне спазването на правилата на ЕС и да предотврати регулаторния арбитраж, Комисията следва:

1. да направи оценка на това дали санкциите за нарушения на правилата на ЕС са уредени законодателно и дали се прилагат еднакво във всички държави членки.
2. да разработи рамка, в която да се определят минимални общи изисквания за санкциите, ако това е оправдано.

Целеви срок за изпълнение — 2023 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав IV с ръководител Mihails Kozlovs — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 13 декември 2022 г.

Приложения

Приложение I—Пазари на електроенергия на едро

Електричеството е особена стока. Различните ѝ свойства налагат наличието на четири вида пазари на едро на електроенергия.

• Веднъж произведена, електроенергията не може да бъде съхранена по икономически изгоден начин. Освен това в някои електроцентрали промяната на мощността може да се извършва единствено с бавни темпове, тъй като за да започнат работа, са им необходими няколко часа, а това може да доведе до значителни ценови скокове, които впоследствие се прехвърлят върху потребителите. Поради това са необходими пазарите „ден напред“, при които производството може да се планира и търгува един ден предварително.
• Тъй като делът на енергията от възобновяеми източници нараства, капацитетът за производство на електроенергия може да се променя бързо. Така например е невъзможно да се предвиди действителната мощност на вятъра и слънцето и тя може да бъде определена едва в почти реално време. Освен това, тъй като произведената електроенергия не може да се съхранява, прекъсванията на инфраструктурата водят до незабавен спад в снабдяването. Поради това е необходимо да има пазари, при които планираното пазарно търсене може да се регулира в кратки срокове: пазарите в рамките на деня.
• За да се предотврати рискът от прекъсване на електрозахранването, търсенето и предлагането в електроенергийната мрежа трябва винаги да бъдат съгласувани. Поради това е необходимо да има пазари, на които операторите на преносни системи (ОПС) могат да закупуват енергията, необходима за поддържане на равновесието в мрежата: балансиращи пазари.
• Нестабилността на спот цените, породена от липсата на складове за съхранение, налага на търговците на дребно и производителите да хеджират рисковете си на форуърдните пазари (това може да са години, месеци или седмици преди датата на доставка).

Тъй като мрежите трябва да се експлоатират в съответствие с безопасните граници на пропускателната способност, операторите на преносни системи разпределят пропускателната способност на междусистемните връзки в рамките на сделките за доставка между тръжни зони. Тръжните зони са мрежови зони, които не следва да се влияят от структурни претоварвания. За различните видове пазари на едро се използват различни методи за разпределение. На пазарите „ден напред“ операторите на преносни системи продават преносен капацитет по подразбиране, като използват алгоритъм, който съчетава търсенето и предлагането на електроенергия и междузоновия капацитет. На форуърдния пазар правата за пренос се търгуват отделно от електроенергията. Операторите на преносни системи могат също така да предприемат коригиращи действия за преодоляване на непланираните претоварвания на мрежата (напр. пренасочване и насрещна търговия).

Приложение II—Основни развития в свързването на енергийните борси

Доброволно свързване на пазарите:

• 1996—2000 г.: Норвежкият и шведският спот пазар на електроенергия се свързват (Nord Pool — времеви рамки за деня напред, в рамките на деня и за балансиране); Финландия и Дания се присъединяват към Nord Pool;
• 2006 г.: Белгия, Франция и Нидерландия свързват пазарите си (тристранно свързване на пазарите, т.е. TMC);
• 2010 г.: към TMC се присъединяват Германия и Люксембург (образувайки зона Континентална Западна Европа, или CWE);
• 2012 г.: свързване на Чехия, Унгария и Словакия;
• 2013 г.: към CWE се присъединява Австрия;
• 2014 г.: свързване на CWE, Обединеното кралство, Nord Pool, Естония, Латвия и Литва; свързване на Испания и Португалия с CWE; свързване на Унгария с Румъния (формиране на 4M MC);
• 2015 г.: свързване на Италия към Франция, Австрия и Словения (образуване на зона MRC с 19 свързани държави членки);
• 2015 г.: CWE въвежда пазарно свързване, базирано на потока.

Задължителни действия (след приемането на пазарни насоки/ОУМ):

• 2018 г.: свързване на 15 държави членки към пазарите в рамките на деня (CWE и други държави членки от континента);
• 2019 г.: други седем държави членки се присъединяват към свързването в рамките на деня;
• 2020 г.: свързване на Италия и Гърция за ден напред;
• 2021 г.: свързване за ден напред на Гърция и България; проект за временно свързване към MRC за ден напред на 4M MC; свързване за ден напред на Румъния и България; свързване на Италия към останалите 22 държави членки, свързани в рамките на деня.

Приложение III—Преглед на основните изисквания, включени в мрежовите насоки

Приложение IV—Организационна схема на Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество между регулаторите на енергия

Приложение V—Преглед на наблюдението на тръжните зони от страна на Агенцията

Тръжните зони (ТЗ) са географски зони, в която участниците на пазара могат да търгуват с електроенергия без да се налага да придобиват преносни мощности, за да осъществяват своите сделки. В насоките за CACM се посочва, че разпределянето на преносна способност между участниците на пазара следва да се основава на свободното ценообразуване на преносните претоварвания на границите между тръжните зони. Правилната конфигурация на тръжните зони може да увеличи преносната способност, предоставена за търговия, и като краен резултат — трансграничната търговия и конкуренция. Тръжните зони могат да бъдат изменяни чрез разделяне, сливане или коригиране на техните граници.

Насоките за CACM изискват от Агенцията:

• да прави оценка на въздействието на конфигурацията на ТЗ върху пазарната ефективност на всеки три години („пазарен доклад“) въз основа на технически доклад на ЕМОПС-Е;
• да предизвиква преразглеждане на съществуващите конфигурации на тръжните зони от съответните ОПС в случай, че се установи пазарна неефективност.

Насоките за CACM не установяват конфигурацията на тръжните зони, но позволяват на Агенцията, НРО, ОПС и държавите членки в даден регион за изчисление на преносната способност да поискат от съответните ОПС започването на преглед на съществуващите конфигурации на тръжните зони. Въз основа на този преглед операторите на преносни системи представят съвместно предложение, по което съответните държави членки вземат решение.

Агенцията е предоставила два доклада за пазара (през 2018 г. и 2021 г.), както се изисква от насоките за CACM. Освен това Агенцията е ръководила съвместен пилотен проект с ЕМОПС-Е относно оценката и прегледа на ТЗ (който е започнал през 2012 г. преди приемането на насоките за CACM и е приключил през 2018 г.).

Въпреки че е предоставила доказателства за неефективност за три години (2015—2017 г.), както е предвидено в насоката, цялостната оценка на Агенцията за 2018 г. относно необходимостта от изменение на дадена ТЗ е неубедителна. След оценката си Агенцията не е задействала преразглеждане за 2018 г. и е предоставила общи препоръки за по-нататъшни разследвания.

ЕСП установи два вида причини за липсата на ясни заключения:

• Според Агенцията това се дължи на недостатъчни данни и информация, включително недостатъчни доказателства, предоставени от ЕМОПС-Е.
• Поради закъснението на ЕМОПС-Е (законовият срок е надхвърлен с три месеца) с техническия доклад (предоставен през октомври 2018 г.), оценката на Агенцията се основава на доклада на ЕМОПС-Е за преглед за 2018 г. (поискан от Агенцията в рамките на пилотния проект), обхващащ само някои региони на ЕС. /li>

Освен това пропуските в правната рамка не са допринесли за яснотата на аргументите и заключенията на Агенцията. В насоките за CACM не се дава определение на понятието „тръжна зона“ и не са предвидени конкретни критерии за извършваните от Агенцията оценки на тези зони. Не е ясно дали в доклада за пазара е направена пълна оценка на въздействието на конфигурацията върху пазарната ефективност: Агенцията не е приложила критерии като пазарна ликвидност и пазарна сила (въпреки че те са споменати в насоката за CACM, вж. член 33).

Агенцията е извършила втора оценка на ТЗ през 2021 г. (обхващаща периода 2018—2020 г.). Тя е едновременно неефективна и неубедителна. Всъщност тя се припокрива с текущия преглед на ТЗ, наложен от прилагането на Регламента за електроенергията, въведен през 2020 г. (член 14). Нещо повече, Агенцията е потвърдила заключението, че конфигурацията на тръжните зони до момента не отразява основните структурни претоварвания, а по-скоро обикновено следва националните граници. От доклада става ясно, че няколко региона са се представили слабо по отношение на пазарната ефективност. Във втория доклад обаче отново не се препоръчват промени в конфигурацията, а само по-подробни проучвания.

Няма законово изискване Агенцията да предоставя последваща оценка за прегледите на тръжните зони. Въпреки това в публикувания през 2018 г. доклад на Агенцията за пазара, както и в IMR относно насоките за CACM и FCA (2019 г.) се съдържат предложения за промени в процедурата за преглед на ТЗ от страна на Комисията въз основа на извлечените поуки от пилотния проект. Предложенията на Агенцията са имали ефект: новият Регламент за електроенергията (член 16) изисква въвеждането на процедура по преглед с по-точни характеристики (например по-ясни стъпки и срокове, одобрение от Агенцията на методиката и т.н.). Въпреки това остава неясно доколко процедурите и критериите за преглед, определени в насоките за CACM, са все още приложими както за преработения преглед, така и за предстоящите в близко бъдеще. Насоката за CACM не е изменена въз основа на новите изисквания на Регламента за електроенергията.

Новата процедура по преглед (задействана от член 16 от преработения Регламент за електроенергията) се е забавила значително (с повече от една година) поради допълнителните искания на Агенцията за информация, с цел да бъде взето решение за алтернативни конфигурации, които да бъдат разгледани при предстоящия преглед на ТЗ от страна на ОПС.

Приложение VI—Участие на НРО в работната група на Агенцията за електроенергия (2019—2021 г.)

Приложение VII—Решения на НРО относно прилагането на REMIT — пазар на електроенергия на едро (състояние към 4 юни 2022 г.)

Приложение VIII—Общ брой нови потенциални нарушение на REMIT за година и за НРО

Приложение IX—Уебсайтът на Агенцията за сътрудничество между регулаторите на енергия: неефективно управляван ключов инструмент за прозрачност

Уебсайтът на Агенцията не отговаря на очакванията в сравнение с уебсайта на Комисията или на други агенции на ЕС. Например:

• Уебсайтът не е удобен за ползване. За разлика от уебсайтовете на Комисията или ЕОЦКП, търсачката е неточна и при търсене на конкретен документ често не дава резултати. Тъй като не са налични опции за филтриране, външните потребители не могат да извличат пакети от документи въз основа на конкретни критерии. Инструментът за филтриране, който трябва да позволява на външните потребители да търсят конкретни уведомления от НРО, свързани с ОУМ, не работи¹²².
• Не всички ОУМ са публично достъпни на уебсайта на Агенцията и не е посочено кои версии са в сила и кои са заменени.
• Уебсайтът не предоставя подробна информация за това може да се поискат от Агенцията документи, до които няма пряк достъп.
• Агенцията не публикува документи за дейността на своите работни, оперативни или експертни групи: например протоколи или дневен ред на заседанията, списък на участниците в заседанията, планове за действие, резултати или доклади. Вътрешните правила на Агенцията изискват прозрачност относно срещите с организации и самостоятелно заети лица¹²³.
• В протоколите от заседанията на Съвета на регулаторите не е документирано кои НРО са гласували против конкретни решения и становища и защо.
• Някои документи, чието публикуване се изисква по закон, изобщо не се публикуват¹²⁴. Така например справочните документи за заседанията на Административния съвет или на Съвета на регулаторите¹²⁵. Освен това някои решения на директора или УС не са били налични¹²⁶, а през 2022 г. Съветът на регулаторите не е публикувал никакви официални документи¹²⁷.
• Данните за всеки MMR, например, са прикрепени към съответното му издание, вместо да се създава единна база данни, в която да се търси въз основа на филтри и която да генерира времеви редове¹²⁸.
• Агенцията не публикува никакви данни от базата данни по REMIT (вж. точка 114), а някои данни от MMR не се публикуват¹²⁹ (няма публично достъпна обосновка).

Акроними и съкращения

ГД „Енергетика“ (ENER): Генерална дирекция „Енергетика“ на Комисията

ГД „Конкуренция“ (COMP): Генерална дирекция „Конкуренция“ на Комисията

ЕМОПС-Е: Европейска мрежа на операторите на преносни системи на електроенергия

ЕС-ОРС: Европейски оператор на разпределителна система

НОПЕ: Номиниран оператор на пазара на електроенергия

НРО: Национален регулаторен орган

ОИСР: Организация за икономическо сътрудничество и развитие

ОПС: Оператор на преносна система

ОРС: Оператор на разпределителна система

ОУМ: Общи условия и методики

Регламент/Директива за електроенергията: Регламент/директива за електроенергията

ACER: Агенция на ЕС за сътрудничество между регулаторите на енергия

CACM: Насоки относно разпределянето на преносната способност и управлението на претоварването

ESMA: Европейски орган за ценни книжа и пазари

IMR: Доклад за наблюдение на изпълнението

REMIT: Регламент относно интегритета и прозрачността на пазара за търговия на едро с енергия

Речник на термините

Балансиращ пазар: Пазар за търговия с енергия, необходима за балансиране на търсенето и предлагането в електроенергийната мрежа в реално време, управляван от операторите на преносни системи.

Електроенергийна борса: Виртуален пазар за търговия на едро с електроенергия съгласно официални правила.

Извънборсов: Търговията между участници на пазара, двустранно или чрез брокер, без участието на електроененергийна борса.

Междусистемна връзка: Физическа връзка между електропреносните мрежи на две тръжни зони или държави.

Общи условия и методики: Технически спецификации, които са допълнение към мрежовите кодекси и насоки и са необходими за тяхното прилагане.

Оператор на преносна система: Дружеството, което отговаря за националната електропреносна мрежа за високо напрежение.

Пазар „ден напред“: Пазар, на който електроенергията и преносната способност се търгуват един ден преди деня на доставка.

Пазар в рамките на деня: Пазар, на който електроенергията и преносната способност се търгуват в деня на доставка на електроенергията.

Пазар на електроенергия на едро: Пазар, на който се търгува електроенергия между предприятията за производство и дружествата за търговия на дребно, в който участват и финансови посредници, търговци на енергия и големи потребители.

Преносна способност: Количеството електроенергия, което може да бъде пренесено между тръжните зони в електропреносната мрежа.

Претоварване на мрежата: Състояние, при което подаването на електроенергия надвишава капацитета на мрежата.

Тръжни зони: Най-голямата географска зона, в която участниците на пазара могат да обменят енергия, без да се налага да придобиват преносни мощности.

Форуърден пазар: Пазар, на който електроенергията и преносните права се търгуват дни, седмици или месеци преди доставката.

Отговори на Комисията

https://www.eca.europa.eu/bg/Pages/DocItem.aspx?did=63214

Отговори на Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество между регулаторите на енергия

https://www.eca.europa.eu/bg/Pages/DocItem.aspx?did=63214

Хронология

https://www.eca.europa.eu/bg/Pages/DocItem.aspx?did=63214

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от нейните одити на политики и програми на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав IV, специализиран в областта на пазарната регулация и конкурентоспособната икономика, с ръководител Mihails Kozlovs — член на ЕСП. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Mihails Kozlovs, със съдействието на Edite Dzalbe — ръководител на неговия кабинет, и Laura Graudina — аташе в кабинета; Valeria Rota и Juan Ignacio Gonzalez Bastero — главни ръководители; Stefano Sturaro — ръководител на задача; Adrian Savin, Marc Hertgen и Satu Levelä-Ylinen — одитори. Richard Moore и Laura Mcmillan предоставиха езикова подкрепа. Zsolt Varga предостави помощ за обработката на данни.

От ляво надясно: Adrian Savin, Stefano Sturaro, Laura Graudina, Mihails Kozlovs, Edite Dzalbe, Juan Ignacio Gonzalez Bastero.

Бележки

¹ Енергийна стратегия на ЕС (2015 г.), стр. 3.

² Доклад на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет Комитета на регионите „Доклад за 2020 г. относно състоянието на Енергийния съюз съгласно Регламент (ЕС) 2018/1999 относно управлението на Енергийния съюз и на действията в областта на климата“, 14.10.2020 г. COM(2020) 950 final, стр. 10.

³ Член 194 от ДФЕС.

⁴ Регламент (ЕО) № 713/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 г. за създаване на Агенция за сътрудничество между регулаторите на енергия.

⁵ Регламент (ЕС) № 1227/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2011 г. относно интегритета и прозрачността на пазара за търговия на едро с енергия.

⁶ https://www.acer.europa.eu/

⁷ https://www.entsoe.eu/

⁸ COM(2021) 660 final от 13 октомври 2021 г. „Справяне с нарастващите цени на енергията: набор от мерки за действие и подкрепа“.

⁹ COM(2022) 108 final от 8 март 2022 г. „REPowerEU: Съвместни европейски действия за по-сигурна и устойчива енергия на достъпни цени“.

¹⁰ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/bg/ip_22_3131

¹¹ Становище 04/2022— REPower EU.

¹² ЕСП, Специален доклад № 16/2015, точки 113 и 115.

¹³ Регламент (ЕС) 2015/1222 на Комисията от 24 юли 2015 г. за установяване на насоки относно разпределянето на преносната способност и управлението на претоварването.

¹⁴ Регламент (ЕС) 2016/1719 на Комисията от 26 септември 2016 г. за установяване на насока относно предварителното разпределяне на преносна способност.

¹⁵ Регламент (ЕС) 2017/2195 на Комисията от 23 ноември 2017 г. за установяване на насоки за електроенергийното балансиране.

¹⁶ Заключения, приети от Европейския съвет на 4 февруари 2011 година.

¹⁷ Доклад на ACER относно наблюдението на пазара за 2013, точка 288.

¹⁸ Окончателна оценка на ACER за устройството на пазара на едро на електроенергия в ЕС (април 2022 г.), стр. 22.

¹⁹ Доклад на ACER относно наблюдението на пазара за 2020 г. — пазар на едро на електроенергия, стр. 53.

²⁰ Окончателна оценка на ACER за устройството на пазара на едро на електроенергия в ЕС (2022 г.), стр. 37 и 44.

²¹ https://www.ceer.eu/documents/104400/-/-/8fca26ef-8791-7da0-1fa2-e64518b4ebf8

²² Член 16, параграф 3 от предходния Регламент за електроенергията и точка 1.7 от приложение I; член 16, параграф 4 от настоящия Регламент за електроенергията.

²³ Доклад на ACER за резултатите от наблюдението на пазара за 2016 г.

²⁴ https://eepublicdownloads.entsoe.eu/clean-documents/Publications/ENTSO-E general publications/ENTSO-E_PowerFacts_2019.pdf.

²⁵ Заключения на Европейския съвет от 15—16 март 2002 г. и от 23—24 октомври 2014 г..

²⁶ Съображение 74 от Регламента за електроенергията.

²⁷ Член 288 от ДФЕС.

²⁸ „Препоръка на Съвета на ОИСР относно регулаторната политика и управлението“, 2012 г.

²⁹ https://www.acer.europa.eu/events-and-engagement/news/acer-provides-recommendation-reasoned-amendments-capacity-allocation-and congestion management regulation

³⁰ Вж. например член 9, параграф 11 от насоките за CACM.

³¹ „Инструментариум за по-добро регулиране“ на Комисията.

³² Съобразяване на пазарната структура с високите дялове на променливата енергия от възобновяеми източници (IRENA, 2017 г.), раздел 2.2.

³³ REPowerEU: Съвместни европейски действия за по-сигурна и устойчива енергия на достъпни цени (COM(2022) 108 final).

³⁴ https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/38fbccf2-35de-11eb-b27b-01aa75ed71a1/language-en

³⁵ Доклад на ACER относно резултатите от наблюдението на пазара за 2013 г., стр. 237.

³⁶ https://documents.acer.europa.eu/en/The_agency/Organisation/Documents/ Energy Prices_Final.pdf

³⁷ „Инвестиционни перспективи на пазарите на електроенергия“ (SWD(2015) 142).

³⁸ https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/be5268ba-3609-11ec-bd8e-01aa75ed71a1/language-en

³⁹ Принципи на ОИСР за най-добри практики в областта на регулаторната политика, регулаторното налагане на изпълнението и инспекциите, 2014 г.

⁴⁰ „Препоръка на Съвета на ОИСР относно регулаторната политика и управлението“, 2012 г.

⁴¹ Член 5, параграф 1 от Регламент (ЕС) 2019/942 за създаване на Агенция за сътрудничество между регулаторите на енергия и член 6, параграф 6 от предишния Регламент (ЕС) 713/2009 за създаване на Агенция за сътрудничество между регулаторите на енергия.

⁴² Член 14, параграф 2 от Регламент (ЕС) 2019/942 за създаване на Агенция за сътрудничество между регулаторите на енергия и член 10, параграф 2 от предишния Регламент (ЕС) 713/2009 за създаване на Агенция за сътрудничество между регулаторите на енергия.

⁴³ Член 11 от предходния Регламент за електроенергията и член 15 от настоящия Регламент за електроенергията.

⁴⁴ Член 17 от ДЕС.

⁴⁵ COM(2015) 80 final.

⁴⁶ Член 32 от Решение 8/2019 на управителния съвет относно финансовия регламент на ACER.

⁴⁷ Европейските комитети на заинтересованите страни (КЗС) са създадени с цел да информират и консултират заинтересованите страни относно изискванията, включени в мрежовите кодекси/насоки за електроенергията. От 2015 г. насам Агенцията и ЕМОПС-Е организират съвместно три КЗС, по един за всяка група кодекси (пазар, експлоатация на системата, свързване към мрежата).

⁴⁸ https://ec.europa.eu/info/events/european-electricity-regulatory-forum-florence-forum_en#past-events.

⁴⁹ https://www.entsoe.eu/network_codes/esc/#network-code-implementation-and-monitoring-group.

⁵⁰ ЕМОПС-Е публикува годишен доклад за прилагането на CACM и FCA, наречен „Доклад за пазара“ (2016—2021 г.), и два доклада за насоките за балансиращия пазар (2020 г., 2022 г.): https://www.entsoe.eu/network_codes/monitoring/.

⁵¹ https://surveys.acer.europa.eu/eusurvey/runner/ACERnotification.

⁵² Вж. точка 123 от Доклад на ACER за прилагането на насоките CACM/FCA: Поради липса на ресурси Агенцията не е успявала да следи активно всички дискусии във всички региони за изчисляване на капацитета.

⁵³ Доклад относно наблюдението на пазара на едро на електроенергия за 2020 , стр. 15 (Таблица i и ii).

⁵⁴ https://www.eia.gov/.

⁵⁵ В съответствие с Регламент (ЕС) 543/2013 на Комисията.

⁵⁶ A review of the ENTSO-E Transparency Platform - Output 1' (2017 г.).

⁵⁷ Доклад на Агенцията за сътрудничество между регулаторите на енергия за резултатите от наблюдението на наличния марж за междузонова търговия с електроенергия в ЕС през втората половина на 2020 г.

⁵⁸ Член 11, параграф 3 от предходния Регламент за електроенергията и член 15, параграф 3 от настоящия Регламент за електроенергията.

⁵⁹ Член 34, параграф 7 отнасоките за CACM.

⁶⁰ Становище № 6/2019 на Агенцията за сътрудничество между регулаторите на енергия.

⁶¹ Член 16 от преработения Регламент за електроенергията.

⁶² Препоръка 1/2019 на Агенцията за сътрудничество между регулаторите на енергия относно прилагането на минималния допустим марж за междузонална търговия; два Доклада на Агенцията за сътрудничество между регулаторите на енергия относно резултатите от мониторинга на допустим марж за междузонална търговия с електроенергия в ЕС (публикувани през 2020 г. и 2021 г.).

⁶³ Член 15 от преработения Регламент за електроенергията изисква от ОПС да представят на Агенцията само годишните си оценки на съответствието и плановете си за съответствие.

⁶⁴ Препоръка 1/2019 на Агенцията за сътрудничество между регулаторите на енергия относно прилагането на минималния допустим марж за междузонална търговия съгласно член 16, параграф 8 от Регламент (ЕС) 2019/943.

⁶⁵ Член 37, параграф 4, буква г) от Директива (ЕС) 2009/72/ЕО.

⁶⁶ Регламент (ЕС) 1227/2011, съображения 1, 2 и 3.

⁶⁷ Член 18 от REMIT.

⁶⁸ Тримесечен доклад за европейските пазари на електроенергия — четвърто тримесечие на 2020 г.

⁶⁹ Тримесечен доклад по REMIT, второ тримесечие на 2022 г.; 6ти форум за REMIT, презентация, слайд 86.

⁷⁰ Член 4 от Регламент за изпълнение(ЕС) № 1348/2014 на Комисията.

⁷¹ Писма за освобождаване от задължение за действие от 7 януари 2015 г. (ACER-VZ-pp 2015-3), 15 декември 2016 г. (ACER-VZ-MG-mm-up-201 6—662) и 14 декември 2017 г. (ACER-VZ-MG-tl-653). След 2018 г. „писмата за освобождаване от задължение за действие“ са били преустановени, въпреки че политиката е запазена. Този елемент просто е добавян към програмния документ (PD), например в раздел 2.10 на стр. 115 от PD за 2019 г, който посочва, че през 2019 г. Агенцията няма да изисква да се докладва за договори, които подлежат на отчет по нейно искане съгласно член 4, параграф 1 от Регламент за изпълнение (ЕС) № 1348/2014 на Комисията.

⁷² Член 4 от Регламент (ЕС) № 1227/2011.

⁷³ Член 2, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 1227/2011.

⁷⁴ Т.е. информация, свързана с капацитета и използването на съоръжения за производство, съхранение, потребление или пренос на електроенергия, включително планирана или непланирана недостъпност на тези съоръжения.

⁷⁵ Член 10 от Регламент за изпълнение(ЕС) № 1348/2014 на Комисията.

⁷⁶ Член 7, параграф 3 от Регламент (ЕС) № 1227/2011.

⁷⁷ Отворено писмо относно оповестяването на вътрешна информация и използването на платформи за вътрешна информация (ПВИ) от 30 май 2018 г. — ACER-VZ-az-jws-tl-2018-266.

⁷⁸ Регламент (ЕС) № 1227/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2011 г. относно интегритета и прозрачността на пазара за търговия на едро с енергия, раздел 4.2.1.

⁷⁹ https://www.acer-remit.eu/portal/list-inside-platforms.

⁸⁰ Член 16, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 1227/2011.

⁸¹ Член 10 от Регламент (ЕС) № 1227/2011.

⁸² Член 12, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 1227/2011.

⁸³ Австрия, Франция, Словения, Дания, Германия, Швеция, Нидерландия, Унгария, Финландия, Белгия.

⁸⁴ Италия, Литва, Румъния, Латвия, Чехия — представяне на Агенцията за сътрудничество между регулаторите на енергия от 4 март 2021 г.

⁸⁵ Форум за REMIT 2021 — Специална сесия: „Данни и технология на REMIT“ — характеристики на данните на REMIT — слайд 3.

⁸⁶ Член 12, параграф 2 от Регламент (ЕС) № 1227/2011.

⁸⁷ Програмен документ на Агенция на Европейския съюз за сътрудничество между регулаторите на енергия за периода 2020—2022 г., стр. 79.

⁸⁸ Форум за REMIT 2021, Специална сесия „REMIT данни и технологии“ — Управление на информацията и технологиите, слайд 7.

⁸⁹ Годишен доклад за REMIT за 2016 г., стр. 25.

⁹⁰ Годишен консолидиран отчет за дейността (CAAR), 2017 г., стр. 8.

⁹¹ Годишен консолидиран отчет за дейността (CAAR), 2020 г., стр. 34.

⁹² Годишен консолидиран отчет за дейността (CAAR), 2020 г., стр. 33.

⁹³ Агенцията е започнала надзор на пазара в последното тримесечие на 2017 г.

⁹⁴ Член 13 от Регламент (ЕС) № 1227/2011.

⁹⁵ Член 16, параграф 4 от Регламент (ЕС) № 1227/2011.

⁹⁶ Член 16, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 1227/2011.

⁹⁷ Член 16, параграф 4 от Регламент (ЕС) № 1227/2011.

⁹⁸ Ръководство 1/2017: „Сделка за „пране“; Ръководство 1/2018: „Натрупване на преносна способност“; Ръководство 1/2019: „Разслояване на поръчки“ и „Лъжливи поръчки“.

⁹⁹ Член 18 от Регламент (ЕС) № 1227/2011.

¹⁰⁰ 1/3 от НРО изтъкнаха липсата на ресурси (финансиране), като според тях това не е в съответствие с принципите на независимост на НРО, Доклад на Съвета на европейските регулатори за наблюдение на независимостта на НРО, април 2021 г., стр. 7.

¹⁰¹ Годишен консолидиран отчет за дейността (CAAR), 2020 г., стр. 17.

¹⁰² Годишен консолидиран отчет за дейността (CAAR), 2020 г., стр. 33.

¹⁰³ Решения на BNETZ (НРО — DE) от 30 септември 2021 г. срещу Energy Denmark A/S (Дания) за 200 000 евро и Optimax Energy GmgH (Германия) за 175 000 евро.

¹⁰⁴ Преработен Регламент 942/2019 за създаване на Агенция на Европейския съюз за сътрудничество между регулаторите на енергия, съображение 37.

¹⁰⁵ Бюджет и кадрови нужди на Агенцията за сътрудничество между регулаторите на енергия (ACER), PE 658.177, ноември 2020 г.

¹⁰⁶ От септември 2010 г. Агенцията е възложила на ОМП изчисленията за заплатите и обезщетенията на персонала, а от септември 2017 г. е възложила счетоводството си на ГД „Бюджет“. Освен това тя възлага ИТ поддръжката, техническото обслужване и развитие на външни изпълнители [софтуер и инфраструктура на ARIS] и на Комисията [ABAC, ARES, SYSPER].

¹⁰⁷ Решение за изпълнение (ЕС) 2020/2152 на Kомисията от 17 декември 2020 г..

¹⁰⁸ Годишен консолидиран отчет за дейността (CAAR), 2020 г..

¹⁰⁹ Годишен консолидиран отчет за дейността (CAAR), 2021 г., стр. 84.

¹¹⁰ Регламент (EС) 2019/942 за създаване на Агенция на Европейския съюз за сътрудничество между регулаторите на енергия, съображение 33.

¹¹¹ „Препоръка на Съвета на ОИСР относно регулаторната политика и управлението“, 2012 г.

¹¹² „Препоръка на Съвета относно насоките на ОИСР за управление на конфликта на интереси в държавната администрация“, 2003 г.

¹¹³ Член 15 от ДФЕС.

¹¹⁴ Член 14.2 от Регламент 942/2019 (преработен регламент за създаване на ACER).

¹¹⁵ Член 22 от предходния Регламент за електроенергията и член 66 от настоящия Регламент за електроенергията.

¹¹⁶ Регламент (ЕС) № 1095/2010 за създаване на Европейски надзорен орган (Европейски орган за ценни книжа и пазари), членове 14—16. Такива разпоредби се съдържат в регламентите на ЕБО и ЕОЗППО.

¹¹⁷ Например НРО вече не могат да гласуват в комисиите по случаи на „нарушение на правото на Съюза“, които ги засягат (член 41 от Регламента за ESMA).

¹¹⁸ Решение 02/2015 на Управителния съвет на ACER.

¹¹⁹ Вж. също Оценка на Комисията на третия енергиен пакет:SWD(2016) 412 final, раздел 7.1.1.

¹²⁰ https://documents.acer.europa.eu/Official_documents/BoR/Meeting_Docs/A21-BoR-98-02.pdf

¹²¹ Нетният преносен капацитет представлява предварително изчисленото максимално количество електроенергия, което може да бъде прехвърлено през даден междусистемен електропровод в определена посока, когато се приспадне маржът на надеждност (т.е. коефициентът на сигурност).

¹²² https://surveys.acer.europa.eu/eusurvey/publication/ACERnotification

¹²³ Решение 2017–35 на директора относно публикуването на информация за срещи с организации или самостоятелно заети лица.

¹²⁴ Член 14, параграф 4 от Регламент (ЕС) 2019/942 и член 10, параграф 4 от предишния Регламент (ЕС) № 713/2009

¹²⁵ Например докладът на Агенцията за използването на приходите от претоварване през 2020 г.

¹²⁶ Например не е публикувано официално решение на директора за създаване на комитет по REMIT.

¹²⁷ https://acer.europa.eu/the-agency/organisation-and-bodies/board-of-regulators/bor-official-documents.

¹²⁸ Например https://ec.europa.eu/energy/data-analysis/energy-union-indicators/scoreboard_en.

¹²⁹ Доклад относно наблюдението на пазара на едро на електроенергия за 2020 г. , стр. 15 (данни за таблици i и ii).

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (https://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2023 г.

PDF	ISBN 978-92-847-9348-8	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/15540	QJ-AB-23-003-BG-N
HTML	ISBN 978-92-847-9315-0	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/340746	QJ-AB-23-003-BG-Q

АВТОРСКИ ПРАВА

© Европейски съюз, 2023 г.

Политиката на ЕСП относно повторната употреба е определена в Решение № 6-2019 на Европейската сметна палата относно политиката за свободно достъпни данни и повторната употреба на документи.

Освен ако не е посочено друго (напр. в отделни известия за авторските права), създаденото от ЕСП съдържание, притежавано от ЕС, е лицензирано по Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Това означава, че като правило повторната употреба е позволена, при условие че са посочени първоначалните източници и всички извършени промени. Лицето, което използва информацията на ЕСП повторно, следва да не изменя първоначалния смисъл или послание на документите. ЕСП не носи отговорност за последствия, възникнали в резултат на повторното използване.

Необходимо е да се получи допълнително разрешение в случаите, когато дадено съдържание изобразява разпознаваеми частни лица, например на снимки на персонала на ЕСП, или когато е включено съдържание на трети страни.

В случаите, когато е получено такова разрешение, то отменя и заменя горепосоченото общо разрешение и ясно посочва всички ограничения при използването.

За използването или възпроизвеждането на съдържание, което не е собственост на ЕС, може да е необходимо да се потърси разрешение директно от носителите на авторските права.

Графика каре 1: © Next Kraftwerke GmbH.

Софтуер или документи, обхванати от правата на индустриална собственост, като патенти, търговски марки, регистрирани дизайни, лого и наименования, са изключени от политиката на ЕСП за повторно използване.

Уебсайтовете на всички институции на Европейския съюз, включени в домейна europa.eu, съдържат препратки към сайтове на трети страни. Тъй като ЕСП не контролира съдържанието им, моля, запознайте се с тяхната политика за поверителност на данните и с политиката за авторските права.

Използване на логото на ЕСП

Логото на ЕСП не може да бъде използвано без предварително разрешение.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици центрове Europe Direct. Адреса на най-близкия до Вас център ще намерите онлайн (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_bg).

По телефона или като ни пишете
Europe Direct е служба, която отговаря на въпросите Ви за Европейския съюз. Можете да се свържете с нея:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори могат да таксуват обаждането),
• на стационарен телефонен номер +32 22999696,
• чрез следния формуляр european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на сайта Europa (european-union.europa.eu).

Публикации на ЕС
Можете да разгледате или да поръчате публикации на op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации могат да бъдат получени от Europe Direct или от местния център за документация (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете EUR-Lex (eur-lex.europa.eu).

Отворени данни на ЕС
Порталът data.europa.eu предоставя достъп до отворени набори от данни от институциите, органите и агенциите на ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели. Порталът предоставя достъп и до множество набори от данни от европейските държави.