Missões de Observação Eleitoral – foram envidados esforços para dar seguimento às recomendações, mas é necessário um melhor acompanhamento

Síntese

I

A observação eleitoral constitui um importante instrumento de promoção da democracia, dos direitos humanos e do Estado de direito. Se forem bem geridas, as eleições podem contribuir para a transferência pacífica do poder político. Por esse motivo, a União Europeia (UE) observa eleições em todo o mundo.

II

As missões de observação eleitoral da União Europeia (MOE UE) emitem uma declaração preliminar pública pouco depois do dia das eleições, a que se segue, dois meses depois, um relatório final exaustivo com recomendações destinadas a melhorar o enquadramento de futuras eleições. As recomendações são apresentadas às autoridades do país de acolhimento, que não estão formalmente obrigadas a aplicá-las. Contudo, é fundamental dar seguimento a estas recomendações para maximizar o impacto da observação eleitoral. Se o país de acolhimento não corrigir as deficiências do seu processo eleitoral, há o risco de essas deficiências subsistirem ou mesmo de se agravarem antes das eleições seguintes.

III

O principal objetivo da auditoria consistia em avaliar se o Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE) e a Comissão Europeia tinham prestado apoio à execução das recomendações pelos países de acolhimento. Para o efeito, a auditoria abrangeu o acompanhamento das MOE UE em quatro países, Gana, Jordânia, Nigéria e Sri Lanca, concentrando-se em eleições observadas após 2010.

IV

O Tribunal examinou se as recomendações tinham sido elaboradas e apresentadas de forma a facilitar a sua execução. Neste contexto, o Tribunal avaliou igualmente se as partes interessadas dos países de acolhimento tinham sido consultadas sobre as recomendações, de modo a promover a apropriação local e, dessa forma, aumentar a probabilidade de execução. Em seguida, o Tribunal verificou se o SEAE e a Comissão Europeia tinham utilizado os instrumentos à sua disposição para apoiar a execução das recomendações das MOE UE. Os instrumentos mais importantes foram identificados como sendo as missões de acompanhamento eleitoral (MAE), o diálogo político e a assistência eleitoral. Por último, o Tribunal avaliou os esforços desenvolvidos para acompanhar os resultados no terreno.

V

O Tribunal observou que o SEAE e a Comissão envidaram esforços razoáveis para apoiar a execução das recomendações das MOE UE e utilizaram os instrumentos de que dispunham para o efeito. A apresentação das recomendações das MOE UE melhorou nos últimos anos, mas são necessárias mais consultas no terreno. O SEAE e a Comissão promoveram o diálogo político e prestaram assistência eleitoral para apoiar a execução das recomendações, mas as MAE não são realizadas com a frequência desejável. Por último, não existe uma visão global centralizada das recomendações nem uma avaliação sistemática da situação da respetiva execução.

VI

Com base na auditoria, o Tribunal recomenda, nomeadamente, que o SEAE:

• assegure, através de um controlo de qualidade sistemático antes da publicação do relatório final, que as MOE UE seguem as orientações e modelos de redação;
• assegure, sistematicamente, que a equipa central consulta as partes interessadas do país de acolhimento sobre as recomendações antes de concluir o relatório;
• se certifique de que a mesa redonda de partes interessadas é marcada para, no mínimo, quatro dias úteis depois da divulgação do relatório, para que os participantes tenham tempo suficiente para se familiarizarem com o relatório e com as respetivas recomendações antes da reunião;
• quando possível, num momento oportuno entre eleições, envie MAE a países que acolheram uma MOE UE, desde que a situação política e de segurança do país de acolhimento o permita;
• crie um arquivo centralizado das recomendações das MOE UE;
• avalie regularmente os progressos na execução das recomendações das MOE UE.

Introdução

Sobre as missões de observação eleitoral da UE

01

A observação eleitoral constitui um importante instrumento de promoção da democracia, dos direitos humanos e do Estado de direito. Se forem bem geridas, as eleições podem contribuir para a transferência pacífica do poder político. Por esse motivo, a União Europeia (UE) observa eleições em todo o mundo. Desde o estabelecimento da metodologia de observação eleitoral da UE, em 2000, a UE realizou 138 missões de observação eleitoral (MOE UE)¹ em 66 países de África, do Médio Oriente, da Ásia e da América Latina.

02

A Declaração de Princípios das Nações Unidas descreve a observação eleitoral como "a recolha sistemática, abrangente e precisa de informações (…), a análise imparcial e profissional de tais informações e a formulação de conclusões sobre a natureza de processos eleitorais com base nos mais elevados padrões de exatidão de informação e imparcialidade de análise"².

03

O Manual de Observação Eleitoral da União Europeia (o "Manual") descreve a fundamentação das MOE UE do seguinte modo: as eleições permitem ao povo exprimir livremente a sua vontade na escolha de um governo e dão aos grupos a oportunidade de fazer ouvir as suas opiniões políticas em contraponto às de outros sem recurso à violência, contribuindo, desta forma, para a transferência pacífica do poder político. Neste contexto, a observação eleitoral da UE pode complementar e reforçar outras iniciativas da UE em matéria de gestão de crises e de consolidação da paz em países parceiros³.

04

Sem interferir com a organização das eleições, os observadores eleitorais da UE recolhem e analisam factos relativos ao processo eleitoral e apresentam uma avaliação independente.

05

Na sequência do convite do país de acolhimento, as MOE UE apenas são realizadas quando a UE considera que uma missão de observação pode ser útil e contribuir para reforçar o processo democrático. Antes de aceitar um convite, a UE realiza uma missão exploratória, normalmente quatro a seis meses antes do dia das eleições, para determinar se uma MOE UE integral será útil, aconselhável e exequível. Com uma duração normal de duas semanas, as missões exploratórias avaliam ainda em que medida as recomendações de eventuais MOE UE anteriores foram postas em prática.

06

Ocasionalmente, a UE pode decidir acompanhar de perto um processo eleitoral apesar de não estarem reunidas todas as condições (por exemplo, de segurança) para a realização de uma MOE UE. Em outros casos, mesmo que todas as condições estejam reunidas, o SEAE pode considerar que não é necessária uma MOE UE integral⁴. Existem outros tipos de missões que podem ser realizadas. Caso existam preocupações com a segurança, será ponderado o envio de uma equipa de avaliação eleitoral. A UE pode igualmente enviar uma missão mais pequena, como uma missão de peritos eleitorais (MPE). As MPE são compostas por equipas de dois a quatro peritos, que realizam a mesma avaliação do processo eleitoral que uma MOE UE, mas não asseguram a observação de assembleias de voto no dia das eleições. Os resultados das MPE não são divulgados, embora algumas MPE partilhem as suas recomendações com as autoridades dos países de acolhimento. As equipas de avaliação eleitoral também não asseguram a observação sistemática de assembleias de voto no dia das eleições, mas são semelhantes às MOE UE na medida em que são compostas por uma equipa central e eventualmente por um chefe de missão instalados na capital.

07

A União Europeia pode igualmente enviar missões de acompanhamento eleitoral (MAE) entre eleições, no âmbito das atividades gerais de acompanhamento. A principal tarefa das MAE consiste em avaliar a execução das recomendações formuladas durante uma MOE UE anterior. As MAE são pequenas missões realizadas por um chefe de missão (normalmente um chefe dos observadores), um perito eleitoral/político, um jurista e, se for caso disso, um assessor de imprensa. São igualmente acompanhadas por representantes da Divisão para a Democracia e a Observação Eleitoral do SEAE e, quando possível, da Comissão Europeia. Esta deve concentrar-se na assistência prestada pela UE e pelos seus Estados-Membros e procurar potenciais ações a financiar no âmbito da programação futura, nomeadamente medidas de curto prazo a aplicar antes das eleições seguintes, em conformidade com as recomendações da MOE UE. As MAE podem ainda formular recomendações adicionais, baseadas nos progressos realizados e chamando a atenção para as questões mais urgentes a tratar antes das eleições seguintes.

O papel das instituições da UE e a independência das MOE UE

08

A Alta Representante para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança/Vice-Presidente da Comissão (AR/VP) é a responsável política pela escolha dos países prioritários para a observação eleitoral anual da UE (após consulta dos Estados-Membros e do Parlamento Europeu), toma a decisão final sobre as missões a realizar e supervisiona o funcionamento geral das MOE UE.

09

As MOE UE são normalmente chefiadas por um deputado do Parlamento Europeu designado pela AR/VP que desempenha as funções de chefe de missão da MOE UE. O SEAE presta apoio em questões políticas e eleitorais, enquanto o Serviço dos Instrumentos de Política Externa (FPI) é responsável pelos aspetos operacionais, financeiros e de segurança.

10

De acordo com o Manual⁵, os observadores eleitorais da UE estão obrigados a ser rigorosamente imparciais e a não demonstrar preferência por qualquer parte num processo eleitoral. O Manual determina ainda que uma MOE UE tem de ser politicamente independente dos projetos de assistência técnica financiados pela UE eventualmente em curso no país de acolhimento⁶. A Declaração de Princípios da ONU consagra igualmente a independência dos observadores eleitorais⁷.

11

As MOE UE são atípicas, na medida em que são independentes em relação à UE. As missões de observação de outros grupos, como o Gabinete para as Instituições Democráticas e Direitos Humanos da OSCE (ODIHR), a Commonwealth, o Centro Carter e a União Africana, comentam os processos eleitorais em nome da organização a que pertencem. Em contrapartida, as MOE UE não falam em nome da UE. Segundo o Manual, as MOE UE são politicamente independentes nas suas constatações e conclusões. Ainda que em estreita colaboração com as instituições da UE, as MOE UE funcionam com um mandato separado e distinto daquele do SEAE, da Comissão Europeia e da Delegação da UE presente no país⁸.

Quadro jurídico e administrativo das MOE UE

12

A observação eleitoral da UE é norteada pelos princípios da democracia, do Estado de direito, dos direitos humanos, da igualdade de género e das liberdades fundamentais consagrados nos Tratados⁹, bem como pelo Acordo de Cotonu¹⁰.

13

As MOE UE são regidas mais particularmente pelo Regulamento que cria um instrumento financeiro para a democracia e os direitos humanos a nível mundial (Regulamento IEDDH)¹¹, que estabelece os objetivos das MOE UE e afirma que "essas missões estão numa situação privilegiada para procederem tanto a avaliações informadas dos processos eleitorais como para apresentarem recomendações para a sua melhoria no contexto da cooperação e do diálogo político da União com países terceiros".

14

Na sequência da adoção do Regulamento IEDDH em 2014, a Decisão da Comissão que estabelece normas de execução para as missões de observação eleitoral¹² e o seu anexo forneceram mais informações pormenorizadas relativas, sobretudo, às funções e à remuneração do pessoal das MOE UE.

15

Embora muitos aspetos relacionados com as MOE UE tenham entretanto sido alterados, designadamente o enquadramento institucional na sequência do Tratado de Lisboa, a comunicação da Comissão de 2000¹³ continua a ser o principal documento de orientação para os objetivos e a metodologia das MOE UE. Esta comunicação define o enquadramento político global das MOE UE.

16

O Manual constitui o quadro metodológico mais exaustivo para as MOE UE. Depois de aprovado, o Manual foi publicado pela primeira vez em 2002, tendo sido revisto duas vezes, em 2008 e 2016.

17

Desde a sua adoção, a comunicação da Comissão foi complementada por outros documentos formais que estabelecem objetivos para a observação eleitoral. Os mais importantes foram as Conclusões do Conselho sobre o apoio à democracia no âmbito das relações externas da UE, de 2009, e o Quadro Estratégico e o Plano de Ação da UE para os Direitos Humanos e a Democracia, de 2012 (atualizados para o período de 2015-2019). Estes documentos colocaram particular ênfase no acompanhamento das MOE UE e na cooperação dos Estados-Membros da UE neste domínio.

Financiamento das MOE UE

18

As MOE UE são executadas pelo FPI na modalidade de gestão direta. O custo de uma MOE UE varia significativamente em função das circunstâncias específicas de cada missão. Contudo, com base nos mais recentes valores disponíveis, tem um custo médio de 3,5 milhões de euros. No período de 2015-2017, a dotação orçamental para observação eleitoral cifrou-se em cerca de 44 milhões de euros por ano. Este orçamento permite realizar, aproximadamente, 10-12 MOE UE, 8 MPE e 4 MAE por ano. As MPE e as missões exploratórias são realizadas no âmbito de um contrato-quadro e cada uma delas custa, no máximo, 300 000 euros. Por norma, o custo de uma MAE não é superior a 100 000 euros¹⁴.

Relações com a OSCE

19

Todos os Estados-Membros da UE são também Estados participantes na Organização para a Segurança e a Cooperação na Europa (OSCE). O ODIHR realiza observação eleitoral em Estados participantes na OSCE. A UE e o ODIHR utilizam metodologias comparáveis, motivo pelo qual a UE, geralmente, não observa eleições na região da OSCE. Remontando ao início do novo milénio, este acordo de cavalheiros entre a UE e a OSCE não tem por base um acordo escrito.

A estrutura das MOE UE e o ciclo de observação eleitoral

20

As eleições não são um evento de um só dia, mas todo um processo que comporta várias fases. Pode considerar-se que o período eleitoral tem início com o lançamento da campanha eleitoral, cuja duração pode diferir de um país para outro. O período eleitoral termina com o encerramento do procedimento de reclamação subsequente às eleições. As MOE UE cobrem todas as fases do ciclo eleitoral: a fase pré-eleitoral, o dia das eleições e a fase pós-eleitoral. Além da observação eleitoral, a Comissão Europeia presta assistência eleitoral, isto é, apoio técnico ou material de caráter geral ao processo eleitoral.

21

Após a aceitação do convite, o país de acolhimento assina um memorando de entendimento com a União Europeia, que estabelece os dados de base da missão. O memorando abrange os aspetos de segurança e de logística da MOE UE, mas não a missão de acompanhamento ou as recomendações para uma futura reforma eleitoral.

22

Os observadores da UE podem ser observadores a longo prazo ou a curto prazo. Os observadores a longo prazo instalam-se em diversas regiões do país de acolhimento e estão presentes desde o lançamento da campanha até ao anúncio dos resultados definitivos e ao encerramento do procedimento de reclamação¹⁵. Os observadores a curto prazo cobrem uma vasta área geográfica durante alguns dias antes e depois do dia das eleições. Há ainda uma equipa central, composta, em princípio, por oito a dez peritos, colocada na capital¹⁶.

23

A equipa central de peritos é especializada em diferentes aspetos do processo eleitoral e pode incluir, por exemplo, um analista jurídico, um analista de comunicação social e um assessor de imprensa (ver figura 1). A equipa central, sob a direção do chefe de missão adjunto, contribui para todos os relatórios de missão, incluindo o relatório final da MOE UE.

24

Um prestador de serviços contratado pela Comissão presta apoio logístico, administrativo e de segurança às MOE UE¹⁷.

25

As MOE UE emitem uma declaração preliminar pública pouco depois do dia das eleições (normalmente dentro de 48 horas) numa conferência de imprensa liderada pelo chefe de missão. No prazo de dois meses a contar da data da conclusão do processo eleitoral, é emitido um relatório final exaustivo com recomendações às autoridades do país de acolhimento sobre o modo de melhorar o quadro de futuras eleições¹⁸ (ver figura 2).

Recomendações decorrentes da observação eleitoral e acompanhamento

26

Segundo a Declaração de Princípios da ONU, "a observação eleitoral internacional deve, quando possível, fazer recomendações para melhorar a integridade e eficácia do processo eleitoral e dos processos com ele relacionados, sem interferir ou criar obstáculos"¹⁹.

27

Nos seus relatórios finais, as MOE UE cobrem as catorze áreas de avaliação seguintes²⁰: i) contexto político; ii) quadro jurídico (incluindo o sistema eleitoral); iii) administração das eleições; iv) recenseamento eleitoral; v) registo de partidos e candidatos; vi) campanha eleitoral; vii) violência eleitoral; viii) comunicação social; ix) conteúdos em linha relacionados com as eleições; x) reclamações e recursos; xi) direitos humanos (incluindo a participação de mulheres, minorias e pessoas com deficiência); xii) papel da sociedade civil; xiii) dia das eleições; xiv) resultados e ambiente pós-eleitoral. Um estudo do Parlamento Europeu de 2012 estimava que cerca de 90% das recomendações das MOE UE sugerem alterações no quadro jurídico do país de acolhimento ou reformas eleitorais²¹.

28

Os países que acolhem as MOE UE não assumem o compromisso formal de pôr em prática recomendações eleitorais que vão além das obrigações que lhes incumbem enquanto signatários de convenções internacionais, como a Declaração Universal dos Direitos do Homem e o Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos. Neste aspeto, as MOE UE funcionam de forma diferente, por exemplo, da OSCE, cujos Estados participantes assinaram um documento que os obriga formalmente a pôr em prática as recomendações²².

29

A execução das recomendações das MOE UE pode ser apoiada de muitas formas. Os principais instrumentos de que o SEAE e a Comissão dispõem são:

• o diálogo político com o país de acolhimento;
• as MAE;
• a assistência eleitoral da UE.

Âmbito e método de auditoria

30

O objeto da presente auditoria foram as MOE UE, com particular incidência no seguimento dado às recomendações formuladas por estas missões. A principal pergunta da auditoria foi a seguinte: "O SEAE e a Comissão estão a envidar esforços razoáveis para apoiar a execução das recomendações das MOE UE?"

31

Um acompanhamento eficaz não só é fundamental para promover a reforma eleitoral nos países de acolhimento, como é crucial para maximizar o impacto dos investimentos já efetuados nas missões de observação. Conforme se explica no ponto 18, a dotação média para as MOE UE é de 44 milhões de euros por ano, o que representa um quarto do financiamento disponível no âmbito do IEDDH. O Manual salienta a importância do acompanhamento, afirmando que o acompanhamento das recomendações das MOE UE constitui uma prioridade para as instituições da UE²³. Além disso, segundo a OSCE²⁴, a observação eleitoral apenas será benéfica se as recomendações forem tidas em conta com seriedade e efetivamente abordadas. Caso contrário, existe o risco de as insuficiências e vulnerabilidades eleitorais persistirem e, muito provavelmente, se agravarem.

32

O Tribunal não realizava uma auditoria de resultados no domínio do apoio eleitoral desde 1996²⁵. Além disso, a publicação do presente relatório especial está agendada de modo a que este seja tido em conta nos debates que precedem a avaliação intercalar do Regulamento IEDDH que a Comissão deve realizar até 31 de março de 2018.

33

A auditoria, realizada entre janeiro e maio de 2017, utilizou os casos de quatro países de acolhimento (Gana, Jordânia, Nigéria e Sri Lanca) para ilustrar a eficácia do acompanhamento das MOE UE, concentrando-se em eleições observadas após 2010. Foram realizados controlos no local no Gana e na Jordânia. Para selecionar os países objeto da auditoria, o Tribunal utilizou principalmente dois critérios. Em primeiro lugar, escolheu países que tivessem acolhido pelo menos duas MOE UE, a mais recente das quais em 2015 ou 2016. Em segundo lugar, pretendeu-se cobrir uma área geográfica alargada.

34

Nos últimos anos, foram realizadas duas MOE UE na Jordânia e na Nigéria. No Gana, as eleições anteriores, em 2012, apenas tinham sido cobertas por uma MPE, mas, não obstante, foram formuladas recomendações de reforma eleitoral. Por norma, as recomendações das MPE não são divulgadas. Contudo, no caso do Gana, as recomendações foram partilhadas com a Comissão Nacional de Eleições e com as instituições e os Estados-Membros da UE e podiam servir de base para assistência eleitoral da UE. O Sri Lanca foi selecionado especificamente devido ao facto de estar marcada uma MAE para a primavera de 2017 e ser intenção do Tribunal acompanhá-la. Dada a situação no país, o SEAE decidiu adiar a MAE, embora o Sri Lanca tenha sido abrangido pela auditoria mediante análise documental.

35

Tendo em conta que quase metade das MOE UE são realizadas em África²⁶, o Tribunal decidiu incluir dois países africanos, bem como um país asiático e um país da Vizinhança Europeia. Para um mapa das MOE UE, consultar o anexo I.

36

Em primeiro lugar, o Tribunal avaliou a formulação das recomendações, incluindo em que medida as partes interessadas do país de acolhimento foram consultadas a fim de promover a apropriação local. Verificou igualmente se as missões exploratórias tinham tido em conta recomendações anteriores na preparação da MOE UE seguinte.

37

Em seguida, o Tribunal avaliou a utilização dos principais instrumentos de que dispõem o SEAE e a Comissão para apoiar a execução das recomendações das MOE UE. Os instrumentos de acompanhamento avaliados na auditoria são apenas os descritos no ponto 29. O Tribunal considera que existem outros instrumentos para incentivar a execução das recomendações, como o incentivo especial no âmbito do Sistema de Preferências Generalizadas, SPG+²⁷, ações em fóruns internacionais, o diálogo político do Parlamento Europeu e o apoio orçamental. Contudo, estes instrumentos não foram incluídos no âmbito da presente auditoria.

38

Por último, o Tribunal avaliou o acompanhamento pelo SEAE e pela Comissão da execução das recomendações, da partilha de boas práticas e dos ensinamentos retirados.

39

A responsabilidade última pela execução das recomendações recai sobre os governos dos países de acolhimento. Embora um dos objetivos dos relatórios finais das MOE UE seja assegurar a execução das suas recomendações, importa notar que o objetivo da auditoria não foi avaliar a situação das reformas eleitorais nos países de acolhimento. Além disso, a relação de causalidade entre os esforços da UE para apoiar a execução e a execução efetiva não é suficientemente forte para permitir extrair conclusões sobre esta matéria.

Observações

PARTE I – As recomendações melhoraram nos últimos anos, mas são necessárias mais consultas no terreno

40

Para esta secção, o Tribunal examinou a preparação das recomendações das MOE UE de dois pontos de vista: a sua apresentação nos relatórios finais e as consultas da equipa central com partes interessadas do país de acolhimento. Uma apresentação normalizada facilitaria a comparabilidade ao longo do tempo. A consulta sobre o projeto de recomendações é fundamental tanto para assegurar a sua precisão como para promover a apropriação local, com o objetivo último de reforçar a probabilidade de as recomendações serem executadas pelos países de acolhimento.

As recomendações são mais comparáveis e a sua apresentação está mais normalizada, mas as orientações nem sempre são seguidas

41

Para esta secção, o Tribunal analisou os relatórios finais relativos às seguintes eleições:

• Gana: 2016;
• Jordânia: 2013 e 2016;
• Nigéria: 2011 e 2015;
• Sri Lanca: 2015.

O anexo II apresenta uma avaliação das recomendações.

42

O SEAE, através do projeto Observação Eleitoral e Apoio à Democracia (EODS), financiado pela UE, faculta à equipa central das MOE UE, que é independente, apoio metodológico para a elaboração do relatório final das MOE UE. O SEAE é ainda responsável pelo controlo de qualidade dos relatórios finais, avaliando a forma do projeto de relatório e a clareza das recomendações propostas²⁸. O SEAE e as Delegações da UE pronunciam-se sobre o caráter construtivo das recomendações à luz do contexto específico nacional e podem recomendar a hierarquização das recomendações.

43

Em 2012, o SEAE (através do projeto EODS) introduziu orientações de redação que incluem um modelo de recomendação. Estas orientações foram revistas em 2016. Todos os relatórios que o que Tribunal avaliou, publicados após 2010, seguiram o modelo de apresentação das recomendações.

44

Globalmente, o Tribunal observou que os relatórios redigidos após a publicação das orientações continham menos recomendações, mas mais bem apresentadas.

45

A formulação de demasiadas recomendações pode ser contraprodutiva por diversas razões. Por exemplo, as autoridades do país de acolhimento podem ficar sobrecarregadas e o trabalho das Delegações da UE para apoiar a execução das recomendações pode tornar-se mais complicado. Em consequência, existe o risco de não ser prestada atenção suficiente às recomendações mais importantes nas discussões subsequentes. As orientações sugerem um máximo de 30 recomendações. Os relatórios redigidos após a divulgação das orientações continham entre 20 e 33 recomendações, o que representa uma melhoria em relação aos anos anteriores: o relatório da Nigéria de 2011, por exemplo, continha 50 recomendações.

46

O Manual oferece uma visão global das MOE UE que cobre os principais aspetos abordados pelos observadores no terreno. O Manual afirma que para assegurar a acessibilidade de todas as partes interessadas, o relatório final deve evitar a utilização de uma linguagem muito técnica ou de jargão²⁹. Embora por vezes seja indispensável recorrer à linguagem técnica para evitar mal-entendidos, o Tribunal observou uma utilização excessiva de palavras e de frases longas e da voz passiva, bem como de uma linguagem excessivamente técnica e de acrónimos. Não obstante, a maioria das partes interessadas entrevistadas nos países de acolhimento afirmou ter compreendido as recomendações e indicou que estas eram compreensíveis para um leitor avisado, mas não necessariamente para o grande público. Na realidade, uma reforma eleitoral pode incidir em muitos domínios diferentes e implicar partes interessadas de diversos setores. Por conseguinte, recomendações universalmente compreensíveis podem favorecer a participação de um vasto conjunto de intervenientes nos esforços para melhorar o sistema eleitoral.

47

As partes interessadas entrevistadas consideraram que, globalmente, as recomendações eram construtivas e suficientemente pormenorizadas, sem serem demasiado prescritivas, o que constituía igualmente um requisito das orientações de redação.

48

Embora as orientações forneçam um modelo para a apresentação de recomendações, esse modelo nem sempre é seguido. Por exemplo, nem sempre é explicitado ou suficientemente claro a que entidade é dirigida a recomendação. A título de exemplo, 22 recomendações do relatório da Jordânia de 2016 são dirigidas à "legislatura" em geral, pelo que não é claro qual a instituição que deve apresentar uma proposta legislativa. Uma análise das recomendações de 2016 formuladas no âmbito de um projeto de assistência eleitoral financiado pela UE e executado pelo PNUD revela que a maior parte dessas recomendações deveria, na realidade, ter sido dirigida ao governo.

49

O relatório da MOE UE do Gana de 2016 formulava oito recomendações a mais de um destinatário³⁰: à "Comissão Eleitoral/Parlamento", ao "Comité das Normas Processuais/Parlamento" ou "ao Ministério das Comunicações, ao Parlamento". Embora os destinatários sejam solidariamente responsáveis pelas mudanças legislativas, não é claro qual a instituição principalmente responsável pela execução das recomendações. A MOE UE poderia facilitar a execução das recomendações determinando, em consulta com as autoridades do país de acolhimento, essa instituição.

50

De um modo geral, e de acordo com o Manual, as recomendações basearam-se em exemplos concretos apresentados no corpo principal do relatório para ilustrar os problemas que suscitaram a recomendação³¹. No entanto, não foram utilizadas referências cruzadas entre as recomendações e o corpo principal do relatório, apesar de o modelo assim o exigir, o que dificultou a localização das secções correspondentes do corpo principal do relatório.

51

Apesar das melhorias observadas nos últimos anos, outro elemento cuja ausência foi por vezes observada foi a referência a obrigações decorrentes de convenções internacionais. Embora as orientações apenas requeiram a sua inclusão no caso de as obrigações em causa serem aplicáveis às recomendações, o Tribunal detetou recomendações que careciam dessa referência, apesar de se enquadrarem claramente no direito internacional³².

52

No relatório da Jordânia de 2016, nenhuma das recomendações indica a lei nacional que é objeto da recomendação, apesar de as orientações sugerirem que as MOE UE devem avaliar este aspeto³³.

53

Todos os relatórios contêm diversas recomendações prioritárias. Ainda que a hierarquização de recomendações não seja um exercício linear, importa notar que o raciocínio subjacente à escolha das prioridades não foi documentado. Além disso, as orientações de redação não exigem esse tipo de documentação. O relatório da Jordânia de 2016 é o único que descreve, até certo ponto, as razões subjacentes à hierarquização de recomendações e em que estas são repartidas por três categorias: recomendações prioritárias, a curto prazo e a longo prazo.

54

A proporção de recomendações prioritárias nos mais recentes relatórios de MOE UE relativos aos países abrangidos pela auditoria varia entre 23% e 45% do número total de recomendações.

55

Apenas dois dos seis³⁴ relatórios finais de MOE UE, a saber, o da Jordânia de 2016 e o da Nigéria de 2011, dividem as recomendações em recomendações a curto prazo e recomendações a longo prazo. Os demais relatórios não fazem qualquer referência ao horizonte temporal da execução das recomendações. Embora as orientações não o exijam, esse horizonte temporal pode facilitar a hierarquização das medidas a tomar pelos países de acolhimento e, assim, agilizar a execução das recomendações.

As MOE UE realizaram inúmeras reuniões com as partes interessadas antes do dia das eleições, mas não as consultaram sobre as recomendações

56

No que respeita à consulta de partes interessadas, o Tribunal concentrou-se nas mais recentes MOE UE realizadas nos países abrangidos pela auditoria, a fim de assegurar que as informações obtidas eram tão corretas e completas quanto possível.

57

O Tribunal encontrou elementos comprovativos de que a sede do SEAE em Bruxelas e, na maior parte dos casos, também as Delegações da UE foram consultadas, nos quatro países, acerca das recomendações das mais recentes MOE UE ao longo do processo de elaboração do respetivo relatório final. Este facto encontra-se documentado por mensagens de correio eletrónico e observações menores em documentos.

Consultas antes do dia das eleições

58

Antes do dia das eleições foram realizadas reuniões para debater questões eleitorais com um vasto conjunto de partes interessadas dos países de acolhimento. Essas reuniões são referidas nos relatórios intercalares e em relatórios internos. Contudo, nenhum dos relatórios fornece informações sobre o resultado destas consultas com as partes interessadas, apesar de as orientações de redação requererem que as opiniões divergentes sejam documentadas. Durante as entrevistas, vários peritos de equipas centrais explicaram que as informações foram documentadas em notas, que ficaram na sua posse e não foram conservadas num registo central.

Consultas durante a redação do relatório final das MOE UE

59

As orientações afirmam, explicitamente, que as discussões das recomendações da MOE UE com as partes interessadas proporcionam à missão uma oportunidade para esclarecer eventuais mal-entendidos e facilitam a identificação de prioridades. É importante ouvir vários interlocutores sobre cada uma das recomendações³⁵. O SEAE explicou ainda que, durante a redação do relatório, as MOE UE devem consultar partes interessadas locais sobre as recomendações, ao mesmo tempo que o discutem com a sede do SEAE.

60

É certo que foram discutidas muitas questões com as partes interessadas locais, e é possível que os peritos da equipa central estivessem a considerar as recomendações desde o início, mas o Tribunal não encontrou provas de que os intervenientes locais tenham sido consultados sobre as recomendações em qualquer dos países abrangidos pela auditoria. Tal foi confirmado no decurso das reuniões do Tribunal com partes interessadas locais, que, sem exceção, afirmaram não ter sido consultadas sobre as recomendações. Durante as entrevistas, vários peritos das equipas centrais declararam estar persuadidos de que a consulta de partes interessadas sobre as recomendações poderia ser considerada contrária ao princípio de independência. Contudo, o Tribunal não considera a consulta sobre o texto das recomendações contrária à independência. Afinal, a consulta das partes interessadas constitui uma prática compatível não só com as orientações do SEAE, mas também com a Declaração de Princípios da ONU, que afirma que "as missões internacionais de observação eleitoral podem igualmente reunir-se em privado com os atores envolvidos na organização de eleições democráticas genuínas no país em que se encontram, a fim de debater as suas constatações, conclusões e recomendações"³⁶.

61

O Tribunal também não encontrou provas de que em algum dos quatro países tenham sido discutidos os aspetos mais técnicos. Por conseguinte, os peritos no terreno contestaram algumas recomendações na sequência da publicação dos relatórios finais. Se a equipa central tivesse consultado as partes interessadas sobre os aspetos técnicos dessas recomendações, esses aspetos técnicos poderiam ter sido esclarecidos desde o início. A consulta durante a elaboração das recomendações é importante, pois existe o risco de as divergências de perceção que surgem após a publicação do relatório final poderem comprometer as recomendações da MOE UE e a respetiva execução.

62

O SEAE explicou que, antes de abandonar o país de acolhimento, o chefe de missão efetua uma visita de cortesia às principais partes interessadas, durante a qual são discutidas questões relacionadas com as recomendações. Todavia, o Tribunal nada encontrou que documentasse estas reuniões, pelo que não pôde confirmar o seu teor.

Consultas após a publicação do relatório final das MOE UE

63

No seguimento das mais recentes MOE UE, foram realizadas mesas redondas de partes interessadas nos quatro países, tendo diversas partes interessadas sido convidadas a discutir o relatório final e as respetivas recomendações após a sua publicação, no decurso da visita subsequente do chefe de missão. Estas mesas redondas foram de um modo geral inclusivas, embora um partido político da Jordânia e uma organização da sociedade civil do Gana tenham alegado não ter sido convidados.

64

Na visita subsequente, o chefe de missão permanece no país de acolhimento, por norma, durante alguns dias. O relatório final é partilhado com as partes interessadas após ter sido formalmente apresentado às autoridades do país de acolhimento e no seguimento de uma conferência de imprensa. Dado que o período de permanência do chefe de missão no país é curto, observou-se que, nos quatro países, a mesa redonda de partes interessadas teve lugar muito pouco tempo (imediatamente ou 1-2 dias) depois da conferência de imprensa, o que impediu que os participantes tivessem a oportunidade de se familiarizar com o conteúdo do relatório final e das respetivas recomendações e, em consequência, deixou pouca margem para uma discussão útil. Sempre que esteja impossibilitado(a) de permanecer durante mais tempo no país de acolhimento, o(a) chefe de missão pode delegar a responsabilidade de presidir à mesa redonda no(a) chefe de missão adjunto(a).

65

O relatório dessa visita, que é elaborado após o seu termo, destaca por vezes os ensinamentos retirados. Os relatórios de todos os países abrangidos pela auditoria afirmavam que as partes interessadas haviam referido a questão da falta de tempo entre a divulgação do relatório final e as mesas redondas de partes interessadas. Embora esta questão já tivesse sido levantada no relatório da visita subsequente ao Sri Lanca, em 2015, o problema voltou a surgir nas visitas subsequentes à Jordânia, em 2016, e ao Gana, em 2017, tendo sido várias as partes interessadas que o destacaram em reuniões com a equipa de auditoria.

66

São poucas as orientações existentes relativas à estrutura da visita subsequente. As Delegações da UE consideraram pouco claras as orientações relativas à responsabilidade pela organização da visita subsequente. Assim, enquanto algumas Delegações da UE se ocuparam de todas as diligências práticas, outras recorreram ao prestador de serviços da MOE UE, ainda disponível aquando da visita subsequente. No Gana, a mesa redonda de partes interessadas foi organizada pelo Grupo de Trabalho Eleitoral Especial, copresidido pela UE e pelo PNUD. O calendário da visita subsequente variou igualmente consoante os países, em função da disponibilidade do deputado ao Parlamento Europeu que exercia as funções de chefe de missão. As visitas subsequentes ao Gana, à Jordânia e ao Sri Lanca ocorreram cerca de dois meses após o dia das eleições, enquanto a visita à Nigéria teve lugar seis meses depois.

PARTE II – O diálogo político e a assistência eleitoral foram utilizados como instrumentos para apoiar a execução das recomendações, mas não foram realizadas MAE com a frequência desejável

67

Na presente secção, o Tribunal avaliou os principais instrumentos utilizados pelo SEAE e pela Comissão para apoiar a execução das recomendações das MOE UE: diálogo político com as autoridades do país de acolhimento, MAE e assistência eleitoral. Para maximizar o impacto da observação eleitoral, é fundamental abordar as recomendações das MOE UE no diálogo político com os países de acolhimento e assegurar a complementaridade da assistência eleitoral com as recomendações da MOE UE.

68

Há muitos motivos pelos quais uma recomendação pode não ser executada. Os países de acolhimento podem, por exemplo, não querer ou não poder dar seguimento às recomendações eleitorais devido a:

1. falta de vontade política ou de apoio no parlamento;
2. falta de proficiência profissional, recursos financeiros ou tempo para realizar reformas;
3. a deflagração de uma guerra, instabilidade ou conflitos civis;
4. o receio, por parte dos homólogos nacionais, de que as recomendações sejam pouco convincentes, não suficientemente direcionadas ou inadequadas ao contexto nacional³⁷.

69

Ainda que, em última análise, a execução das recomendações das MOE UE dependa da vontade política e da capacidade de execução dos países de acolhimento, o SEAE e a Comissão dispõem de uma série de instrumentos para apoiar esses países, nomeadamente o diálogo político com as autoridades nacionais, assegurado, principalmente, pelas Delegações da UE e pelas MAE e que implica discussões em que participam o SEAE e a Comissão.

70

A execução pode ainda ser apoiada por diversos tipos de financiamento da UE, como os programas de assistência eleitoral, geridos pela Direção-Geral da Cooperação Internacional e do Desenvolvimento (DG DEVCO) e pela Direção-Geral da Política de Vizinhança e das Negociações de Alargamento (DG NEAR). O Tribunal avaliou a relação entre as recomendações das MOE UE e a programação da assistência eleitoral financiada pela UE. Neste contexto, o Tribunal examinou igualmente os esforços das Delegações da UE para coordenarem a assistência eleitoral com os Estados-Membros da UE.

Houve diálogo político, mas determinadas entidades dos países de acolhimento gostariam de aprofundar o debate

71

As MOE UE têm um mandato separado e distinto do das instituições da UE. É apenas após a apresentação do relatório final no país de acolhimento que incumbe às Delegações da UE e aos Estados-Membros programar e desenvolver atividades destinadas a apoiar a execução das recomendações das MOE UE³⁸.

72

O apoio da Delegação da UE à execução das recomendações da MOE UE começa apenas depois de a MOE UE ter terminado e de o relatório final ter sido entregue às autoridades nacionais. A partir de então, o diálogo político com o país de acolhimento desempenha um papel importante no apoio à execução das recomendações.

73

O Regulamento IEDDH afirma que as MOE UE "estão numa situação privilegiada para procederem tanto a avaliações informadas dos processos eleitorais como para apresentarem recomendações para a sua melhoria no contexto da cooperação e do diálogo político da União com países terceiros"³⁹.

74

O diálogo político é crucial para promover a apropriação nacional e o seguimento dado às recomendações das MOE UE, dado que os países de acolhimento não assumem qualquer compromisso formal nesse sentido.

75

Uma recente avaliação das MOE UE sugere que seja feita referência à formulação e à importância das recomendações no memorando de entendimento que precede cada MOE UE⁴⁰. O Tribunal considera que a referência às recomendações no memorando de entendimento pode constituir um ponto de partida útil para as Delegações da UE encetarem discussões com as autoridades do país de acolhimento após as eleições.

76

O diálogo político com o país de acolhimento está previsto no Acordo de Cotonu⁴¹, no caso do Gana e da Nigéria, no Acordo de Associação com a Jordânia⁴² e no Acordo de Cooperação com o Sri Lanca⁴³. De acordo com o artigo 3º do Acordo de Cotonu, o objetivo desse diálogo consiste em "permitir o intercâmbio de informações, promover a compreensão recíproca, facilitar a definição de prioridades e agendas comuns".

77

As recomendações das MOE UE, ou o seu objeto, foram abordadas nas reuniões anuais de alto nível no âmbito do diálogo político nos quatro países abrangidos pela auditoria. Foram igualmente discutidas em grupos de trabalho no domínio dos direitos humanos.

78

No Gana, por exemplo, a missão de peritos eleitorais recomendou, em 2012, o aprofundamento da legislação em matéria de direito à informação, com vista a reforçar a transparência e a prestação de contas em matéria de assuntos públicos, incluindo no setor eleitoral. Os progressos realizados neste domínio foram saudados durante o diálogo político nos termos do artigo 8º que decorreu em junho de 2016.

79

Na Jordânia, estas questões são discutidas na Subcomissão dos Direitos Humanos, composta por representantes das autoridades jordanas, do SEAE e dos embaixadores da UE no país. Na sua última reunião, em outubro de 2016, a Delegação da UE e a unidade geográfica do SEAE levantaram diversas questões fundamentais da declaração preliminar, que deram origem a recomendações da MOE UE no relatório final. Estas questões incluíram as restrições ao direito de candidatos jovens se apresentarem nas eleições, as possibilidades de melhorar a igualdade de voto e as restrições de acesso dos observadores nacionais ao apuramento dos resultados⁴⁴.

80

Também no diálogo sobre direitos humanos entre a UE e a Nigéria de novembro de 2016, a Delegação da UE e o Ministério dos Negócios Estrangeiros da Nigéria trocaram ideias sobre a forma de apoiar a reforma eleitoral, por exemplo, mediante o reforço dos canais de participação cívica, questão que foi objeto de uma recomendação da MOE UE⁴⁵.

81

No Sri Lanca, o Grupo de Trabalho sobre Governação, Estado de Direito e Direitos Humanos reuniu pela primeira vez em janeiro de 2016. Nesta reunião, as autoridades do Sri Lanca e a UE discutiram a reforma eleitoral e o seguimento dado às recomendações da MOE UE, que era um dos 14 pontos da ordem de trabalhos. O grupo de trabalho acordou em tomar duas medidas: introduzir a reforma eleitoral no âmbito da nova Constituição e fixar uma quota mínima de 25% para a representação parlamentar das mulheres.

82

As Delegações da UE organizaram igualmente outras reuniões de trabalho com os seus principais interlocutores, como ministérios e a Comissão Eleitoral, em todos os países abrangidos pela auditoria, a fim de discutir questões relacionadas com as recomendações da MOE UE. Contudo, o resultado destas reuniões de trabalho não se encontra documentado.

83

Embora uma parte substancial do diálogo político incida noutras prioridades, o Tribunal observou que as entidades dos países de acolhimento estavam bastante interessadas em discutir de forma mais aprofundada as recomendações das MOE UE. Tanto no Gana como na Jordânia, este desejo foi expresso por organizações da sociedade civil e pelas comissões parlamentares dos assuntos jurídicos. Estas comissões propuseram a organização de workshops com a Delegação da UE para debater a eventual execução das recomendações das MOE UE, uma vez que não tinham conhecimento do teor do relatório final antes da visita da auditoria. Este facto revela que é possível multiplicar as atividades de apoio à execução das recomendações no âmbito do diálogo político⁴⁶.

Não foram realizadas MAE com a frequência desejável

84

O Manual afirma que podem ser realizadas MAE para verificar de que forma foram tratadas as recomendações do relatório final, para contribuir para o diálogo político em curso com o país sobre democracia e direitos humanos e para identificar domínios para futuras reformas e intervenções. As missões de acompanhamento podem, sempre que possível e adequado, ser chefiadas pelo chefe de missão da mais recente MOE UE enviada ao país de acolhimento em causa. Todos os anos, são realizadas cerca de quatro MAE, o que significa que nem todos os países que recebem uma MOE UE são automaticamente objeto de uma visita por uma MAE. O SEAE, em estreita cooperação com a Delegação da UE, decide do envio e do calendário das MAE.

85

O único país da amostra que recebeu uma MAE foi a Nigéria. No decurso da auditoria, foi discutida uma eventual MAE ao Sri Lanca, mas o SEAE decidiu adiá-la devido ao facto de o país estar a atravessar uma importante reforma política. Esta decisão foi apoiada pela Delegação da UE no Sri Lanca.

86

Na Nigéria, que acolheu uma MAE entre maio e junho de 2014, a Delegação da UE confirmou que era largamente consensual que essa missão tinha sido útil e oportuna. Com efeito, a MAE realizou reuniões com grande visibilidade, identificou domínios críticos que careciam de medidas imediatas e formulou recomendações dirigidas às autoridades nigerianas, à Assembleia Nacional e à sociedade civil⁴⁷.

87

A MAE elaborou um gráfico sobre a situação da execução das recomendações da MOE UE e organizou uma mesa redonda com partes interessadas para discutir e aprovar as suas recomendações. As constatações da MAE foram ainda utilizadas pela MPE enviada à Nigéria entre 19 de novembro e 16 de dezembro de 2014.

88

Nos países abrangidos pela auditoria que não receberam uma MAE entre eleições, a esmagadora maioria das partes interessadas nacionais entrevistadas considerou que uma MAE teria dado um impulso político útil, graças a reuniões com elevada visibilidade. Conforme se explicou no ponto 18, tendo em conta o investimento já realizado nas MOE UE, não só as MAE não representam um custo substancial como poderiam ser importantes para o acompanhamento das recomendações se fossem utilizadas com maior frequência.

A assistência eleitoral apoiou a execução das recomendações das MOE UE

89

A UE é um dos principais intervenientes no domínio da assistência eleitoral, prestando apoio técnico e material aos processos eleitorais de muitos países parceiros. Contrariamente às MOE UE, que se concentram nas próprias eleições, a assistência eleitoral pode ser prestada ao longo de todo o ciclo eleitoral e tem, normalmente, um âmbito mais vasto. A assistência eleitoral pode incluir apoio profissional ao estabelecimento de um quadro jurídico, o fornecimento de material e equipamento eleitoral ou apoio no registo dos partidos políticos e no recenseamento eleitoral. Pode igualmente incluir apoio a organizações da sociedade civil em domínios como a educação dos eleitores ou a formação de observadores locais, bem como o apoio aos meios de comunicação social⁴⁸. Na maior parte dos casos, a assistência eleitoral é financiada por fundos regionais – o Fundo Europeu de Desenvolvimento, o Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento e o Instrumento Europeu de Vizinhança.

90

O Manual refere que, nos últimos anos, se registou um aumento significativo do financiamento e da cobertura da assistência eleitoral da UE⁴⁹. Contudo, a Comissão não conseguir dar ao Tribunal uma síntese financeira da assistência eleitoral em todos os países beneficiários⁵⁰. O motivo desta situação reside no facto de o apoio que incide noutros domínios incluir igualmente componentes destinadas a promover a reforma eleitoral. Além disso, nem todas as delegações da UE nos países abrangidos pela auditoria mantiveram sínteses documentadas dos programas de assistência eleitoral da UE e dos Estados-Membros.

91

Embora as MOE UE sejam politicamente independentes em relação aos projetos de assistência técnica financiados pela UE eventualmente em curso no país observado⁵¹, a Comissão identificou a complementaridade como um fator essencial. A Comissão concluiu que a observação eleitoral e a assistência eleitoral são "atividades distintas que, no essencial, deveriam ser consideradas e programadas de um modo complementar"⁵².

92

Mais recentemente, a importância da complementaridade foi reiterada no guia da Comissão para a assistência eleitoral⁵³ e no Regulamento IEDDH⁵⁴.

93

Dado que a maior parte das recomendações das MOE UE se prende com a reforma jurídica dos países de acolhimento, a sua execução depende muito mais da vontade política do governo do país de acolhimento do que da disponibilização de financiamento da UE. Não obstante, o Tribunal encontrou vários domínios em que era possível associar o financiamento às recomendações e em que essa associação foi frequentemente efetuada na programação e formulação da assistência eleitoral da UE (ver caixa 1).

94

Além disso, o exercício de programação da UE obedece a um calendário que não coincide necessariamente com a publicação dos relatórios finais das MOE UE na sequência de umas eleições. Tal não impede, contudo, que as recomendações de MOE UE anteriores sejam utilizadas em exercícios de programação subsequentes.

95

É importante realçar que o Tribunal não encontrou qualquer caso em que a assistência eleitoral da UE tenha ido em sentido contrário ao das recomendações, o que se deve ao facto de as informações recolhidas durante a MOE UE já serem, até certo ponto, conhecidas dos gestores de programas em resultado do seu trabalho com o país de acolhimento. Por exemplo, o Tribunal observou um projeto no Sri Lanca que foi assinado três meses antes da conclusão das recomendações da MOE UE. O projeto estava em perfeita consonância com essas recomendações.

96

No que respeita à coordenação das Delegações da UE com os seus Estados-Membros, a análise que o Tribunal realizou da assistência eleitoral anterior e em curso nos países abrangidos pela auditoria revela que não houve sobreposição direta entre a assistência da UE e a assistência financiada pelos seus Estados-Membros, o que pode ser atribuído ao facto de as Delegações da UE terem organizado reuniões para discutir a assistência eleitoral com os Estados-Membros da UE presentes nos países.

97

A título de exemplo de assistência coordenada, em 2016, a Comissão adotou um vasto programa denominado Apoio reforçado à governação democrática na Jordânia, com uma contribuição da UE de 15 milhões de euros. Para aumentar as sinergias, perguntou-se aos Estados-Membros da UE presentes em Amã se estariam interessados em executar e cofinanciar o programa. A agência de cooperação espanhola AECID decidiu cofinanciar o programa com 2 milhões de euros adicionais e executar a componente relativa ao apoio à sociedade civil.

PARTE III – Não existe uma visão global centralizada das recomendações nem da situação da sua execução

98

Nesta parte da auditoria, o Tribunal analisou os esforços envidados pelo SEAE para acompanhar as recomendações das MOE UE a nível central e seguir a sua execução nos países de acolhimento. O conhecimento, a nível central, dos progressos realizados contribui para melhor direcionar futuras atividades de acompanhamento. Neste contexto, o Tribunal avaliou igualmente os atuais processos de identificação de boas práticas e de retirada de ensinamentos.

Não existe um arquivo centralizado das recomendações das MOE UE

99

As MOE UE continuam a ser um domínio particularmente difícil para a preservação da memória institucional devido à mobilidade do pessoal. Por exemplo, é relativamente raro que um funcionário permaneça na mesma Delegação da UE em duas eleições consecutivas. A Divisão para a Democracia e a Observação Eleitoral do SEAE constitui um importante núcleo centralizador para a observação eleitoral no seio das instituições da UE⁵⁶.

100

Além disso, dado que um deputado do Parlamento Europeu é nomeado temporariamente chefe de missão e que os peritos da equipa central são recrutados para uma MOE UE de cada vez, é imperativo documentar e arquivar centralmente o trabalho realizado, para referência futura. As atividades das MOE UE são objeto de relatórios intercalares e internos, bem como do relatório da visita subsequente. Todavia, estes relatórios não contêm informações suficientes sobre as consultas com as partes interessadas.

101

Já em 2012, um estudo encomendado pelo Parlamento Europeu sugeria que deveria haver uma base de dados que permitisse identificar centralmente a situação de execução das recomendações⁵⁷. Contudo, ainda não existe um arquivo centralizado para as recomendações das MOE UE.

102

O projeto EODS possui um sítio Internet com um vasto arquivo, que pode atenuar o impacto da mobilidade do pessoal ao funcionar como alternativa à memória institucional interna. Os peritos dos projetos ministram formação a equipas centrais e a outros observadores com vista a reforçar a capacidade e a metodologia de observação eleitoral da UE.

103

Dado que não existe um arquivo central para as recomendações das MOE UE, os peritos das equipas centrais que preparam novas recomendações sobre tópicos similares não podem aceder facilmente às recomendações por país e/ou por tema. O mesmo se aplica aos colegas de outras instituições da UE com particular interesse no país.

104

Por exemplo, a Organização dos Estados Americanos (OEA) criou uma base de dados deste tipo para conservar as recomendações. Os utilizadores da base de dados podem pesquisar por país, por ano e por oito domínios temáticos: justiça eleitoral, comunicação social, financiamento político, organização eleitoral, género, grupos sub-representados, tecnologia eleitoral e sistemas políticos e jurídicos.

Não há uma avaliação sistemática dos progressos na execução das recomendações

105

O Tribunal examinou igualmente se o SEAE avaliava e documentava regularmente a situação da execução das recomendações das MOE UE.

106

Já em 2014, o Serviço de Auditoria Interna da Comissão alertava para a necessidade de um rigoroso acompanhamento das recomendações a nível central. Sugeria ainda que as Delegações da UE comunicassem ao SEAE e ao FPI o seguimento dado pelos países de acolhimento às recomendações das MOE UE⁵⁸.

107

O relatório das missões exploratórias é, presentemente, o único instrumento em que é sistematicamente exigida uma avaliação da situação de execução. O SEAE fornece, para todos os relatórios de missões exploratórias, um modelo com uma grelha estruturada para avaliação da situação de execução de todas as recomendações de MOE UE anteriores para o país em causa, uma por uma. Contudo, conforme referido no ponto 5, importa notar que o principal objetivo dos relatórios das missões exploratórias não é avaliar as recomendações anteriores. As missões exploratórias servem como base para decidir do eventual envio de uma MOE UE.

108

Em três dos países abrangidos pela auditoria (Gana 2016, Jordânia 2016 e Nigéria 2015), a grelha do relatório da missão exploratória não foi preenchida, tendo sido substituída por um parágrafo com uma descrição geral da situação de execução. No caso do Sri Lanca, a grelha foi preenchida, mas não foi efetuada uma análise exaustiva. Em consequência, não foram prestadas informações exaustivas sobre nenhum dos quatro países, tendo a avaliação detalhada da situação de execução sido substituída por uma síntese. Neste contexto, o Tribunal conclui que as missões exploratórias perderam a oportunidade de avaliar a situação de execução das recomendações anteriores. Apesar de a situação de execução não ter sido avaliada nos relatórios das missões exploratórias, o Tribunal encontrou essa avaliação noutros documentos. A MAE de 2014 à Nigéria, por exemplo, efetuou uma análise desta natureza.

109

Na Jordânia, o projeto de assistência eleitoral financiado pela UE e executado pelo PNUD constitui um bom exemplo de como essa avaliação pode ser feita. Entre março de 2016 e janeiro de 2017, foram elaborados quatro relatórios que avaliaram a situação de execução de cada uma das recomendações formuladas pela MOE UE de 2013. Utilizando um sistema de semáforos para avaliar a situação de execução (ver figura 3), este "projeto de rastreamento" fornece à Delegação da UE em Amã e ao SEAE em Bruxelas uma visão global atempada e pormenorizada dos progressos. Segundo o PNUD, o projeto segue uma metodologia flexível, pelo que pode facilmente ser reproduzido noutros países. O projeto analisou igualmente as recomendações de 2016 com vista a facilitar a sua execução antes das eleições autárquicas de agosto de 2017.

110

Embora haja iniciativas que avaliam a situação de execução, não existe um processo contínuo que assegure que essa análise é efetuada sistematicamente após cada MOE UE. O SEAE explicou que, normalmente, as delegações da UE não têm pessoal suficiente e, por vezes, carecem dos conhecimentos aprofundados necessários para avaliar a reforma eleitoral do país.

111

Ocasionalmente, a situação de execução é avaliada no âmbito de projetos de assistência eleitoral financiados pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento ou pelo Instrumento Europeu de Vizinhança, mas tal não acontece em relação a todos os países que acolheram MOE UE e que beneficiam de assistência eleitoral.

112

Em junho de 2017, a DG NEAR aprovou um projeto no âmbito do Instrumento de Assistência de Pré-Adesão⁵⁹ destinado a avaliar o nível de execução das recomendações (sobretudo das MOE do ODHIR⁶⁰) nos países candidatos e nos países candidatos potenciais dos Balcãs Ocidentais.

113

Para avaliar o desempenho das MOE UE em geral, a Comissão utiliza os indicadores definidos no programa indicativo plurianual⁶¹. Trata-se de indicadores de realizações, como o número de observadores formados. Contudo, não há indicadores de resultados claros para as MOE UE, suscetíveis de permitir à Comissão avaliar o respetivo desempenho. A qualidade desigual dos indicadores de resultados ao nível do Instrumento foi igualmente salientada numa avaliação recente sobre o IEDDH⁶².

Foi realizado recentemente um exercício de boas práticas, mas os ensinamentos retirados nem sempre abrangem de forma sistemática o acompanhamento

114

Em junho de 2017, o SEAE publicou o seu trabalho Beyond Election Day. Este trabalho oferece a primeira panorâmica abrangente dos instrumentos disponíveis para acompanhar as recomendações das MOE UE. O documento não só explica pormenorizadamente os instrumentos de que a UE dispõe como apresenta inúmeros exemplos de boas práticas em diferentes contextos e enuncia uma série de formas para promover o acompanhamento. O documento irá funcionar como fonte de informações para os responsáveis pelo acompanhamento das recomendações das MOE UE, como é o caso das Delegações da UE.

115

Após cada MOE UE, é realizado um exercício para retirar ensinamentos. Este exercício, gerido pelo FPI, é sistemático e abrange todos os aspetos logísticos e de segurança da missão. Além disso, após cada MOE UE, a sede do SEAE organiza uma sessão de informação com a equipa central, para discutir o teor do relatório final e das recomendações da MOE UE. Estas reuniões podem abordar questões metodológicas, mas são realizadas antes da conclusão do relatório e não são documentadas para referência futura.

116

O SEAE e o EODS organizam regularmente seminários sobre os ensinamentos retirados relativamente a aspetos metodológicos, o mais recente dos quais teve lugar em abril de 2017.

117

Em abril de 2016, o SEAE solicitou às Delegações da UE que acolheram uma MOE UE informações sobre a sua ação em apoio do acompanhamento das recomendações. Se for normalizado e realizado regularmente, este exercício poderá servir como ponto de partida para a partilha de ensinamentos retirados das atividades de acompanhamento das Delegações da UE. Contudo, embora tenham sido úteis e contribuído para facultar uma panorâmica da situação num dado momento, estes relatórios eram inconsistentes quanto ao nível de informações fornecidas.

Conclusões e recomendações

118

O Tribunal conclui que o SEAE e a Comissão Europeia envidaram esforços razoáveis para apoiar a execução das recomendações das MOE UE e utilizaram os instrumentos de que dispunham para o efeito. Não obstante, poderiam ser efetuados certos ajustamentos no processo, com o objetivo de reforçar esse apoio. Em consequência, o Tribunal formula uma série de recomendações destinadas ao SEAE.

As recomendações das MOE UE melhoraram nos últimos anos, mas são necessárias mais consultas no terreno

119

Os relatórios finais e a apresentação das recomendações melhoraram nos últimos anos, após a introdução das orientações de redação do SEAE, que, no futuro, poderão melhorar a comparabilidade dos relatórios. Há contudo domínios em que as orientações não foram seguidas. Além disso, os relatórios não são coerentes quanto ao horizonte temporal para a execução das recomendações. A equipa central também não está obrigada a documentar as razões subjacentes à definição de prioridades (ver pontos 41-55).

120

As equipas centrais discutiram exaustivamente questões relacionadas com as recomendações com as partes interessadas do país de acolhimento antes do dia das eleições, mas não documentaram o resultado dessas reuniões nem partilharam as suas notas com a sede do SEAE. As MOE UE abrangidas pela auditoria consultaram o SEAE e, na maior parte dos casos, as Delegações da UE, mas não consultaram as partes interessadas dos países de acolhimento sobre o projeto de recomendações (ver pontos 56-62).

121

Foram realizadas mesas redondas de um modo geral inclusivas de partes interessadas em todos os países após a apresentação do relatório final. Contudo, tiveram lugar muito pouco tempo depois da conferência de imprensa, o que impediu que os participantes tivessem a oportunidade de se familiarizar com o conteúdo do relatório final e das respetivas recomendações. Além disso, são poucas as orientações existentes relativas à organização da visita subsequente (ver pontos 63-66).

O diálogo político e a assistência eleitoral foram utilizados como instrumentos para apoiar a execução das recomendações, mas não foram realizadas MAE com a frequência desejável

122

As Delegações da UE levantaram questões contidas nas recomendações das MOE UE em discussões políticas com as autoridades dos países de acolhimento. Contudo, é possível aumentar as atividades no âmbito do diálogo político, uma vez que o Tribunal observou que há vontade de discutir a eventual execução das recomendações das MOE UE nos parlamentos dos países de acolhimento (ver pontos 71-83).

123

A Nigéria foi o único país da amostra que acolheu uma MAE, que a Delegação da UE considerou útil e oportuna. Nos outros países abrangidos pela auditoria, a esmagadora maioria das partes interessadas nacionais entrevistadas mostrou-se muito favorável a uma MAE entre eleições, que chamaria a atenção para as recomendações através de reuniões com elevada visibilidade. As MAE não têm um custo excessivamente elevado e podem ser importantes para o acompanhamento das recomendações se forem utilizadas com maior frequência (ver pontos 84-88).

124

O Tribunal encontrou inúmeros casos em que era possível associar a assistência eleitoral às recomendações das MOE UE e em que a Comissão teve em conta essas recomendações na conceção dos programas. Este facto reforçou a complementaridade entre a observação eleitoral e a assistência eleitoral (ver pontos 89-97).

Não existe uma visão global centralizada das recomendações nem da situação da sua execução

125

Dado o caráter independente das MOE UE e a mobilidade do pessoal das Delegações da UE e do SEAE, é imperativo conservar a memória institucional por outros meios. Não existe um arquivo central para conservar as recomendações das MOE UE e torná-las facilmente acessíveis aos peritos das equipas centrais ou ao pessoal da UE (ver pontos 99-104).

126

Embora o Tribunal tenha encontrado bons exemplos de trabalho que identificam a situação de execução das recomendações, não se registaram progressos sistemáticos na avaliação regular e na conservação de informações sobre essa situação (ver pontos 105-113).

127

O SEAE realizou recentemente um trabalho exaustivo de enumeração dos instrumentos disponíveis e de recolha de boas práticas para acompanhamento das recomendações das MOE UE, mas não existe atualmente um processo sistemático para retirar ensinamentos em matéria de acompanhamento (ver pontos 114-117).

Recomendação 1 – Orientações de redação

O SEAE deve:

• assegurar, através de um controlo de qualidade sistemático do relatório final, antes da sua publicação, que as MOE UE seguem as orientações e o modelo de redação na elaboração do mesmo;
• atualizar as orientações de redação de modo a solicitar que as MOE UE exponham as razões que presidiram à definição das prioridades e discutam com as partes interessadas um prazo (curto, médio ou longo prazo) para a execução das recomendações.

Prazo: Final de 2018

Recomendação 2 – Consulta das partes interessadas

O SEAE deve:

• assegurar, sistematicamente, que a equipa central consulta partes interessadas do país de acolhimento sobre as recomendações antes de concluir o relatório;
• solicitar que o resultado das consultas da MOE UE com as partes interessadas seja documentado e conservado num registo central.

Prazo: Meados de 2018

Recomendação 3 – Visitas subsequentes e mesas redondas

O SEAE deve:

• clarificar as funções e as responsabilidades na organização da visita subsequente;
• certificar-se de que a mesa redonda de partes interessadas é marcada para, no mínimo, quatro dias úteis depois da divulgação do relatório, para que os participantes tenham tempo suficiente para se familiarizarem com o relatório e com as respetivas recomendações antes da reunião.

Prazo: Meados de 2018

Recomendação 4 – Melhoria dos instrumentos

O SEAE deve:

• incluir em cada memorando de entendimento uma referência ao facto de a futura MOE UE apresentar recomendações, sublinhando a sua importância;
• quando possível, num momento oportuno entre eleições, enviar MAE a países que acolheram uma MOE UE, desde que a situação política e de segurança do país de acolhimento o permitam.

Prazo: Início de 2019

Recomendação 5 – Acompanhamento e resultados

O SEAE deve:

• criar um arquivo centralizado para as recomendações das MOE UE;
• avaliar regularmente os progressos na execução das recomendações das MOE UE;
• no contexto da coordenação da UE, solicitar às Delegações da UE que elaborem relatórios regulares sobre as atividades desenvolvidas no país de acolhimento para apoiar a execução das recomendações. Este relatório deve ser incluído no processo de ensinamentos retirados sobre o acompanhamento.

Prazo: Início de 2019

O presente Relatório foi adotado pela Câmara III, presidida por Karel PINXTEN, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 16 de novembro de 2017.

Abreviaturas, siglas e acrónimos

AR/VP: Alta Representante para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança / Vice-Presidente da Comissão Europeia

DG DEVCO: Direção-Geral da Cooperação Internacional e do Desenvolvimento

DG NEAR: Direção-Geral da Política de Vizinhança e das Negociações de Alargamento

EODS: Observação Eleitoral e Apoio à Democracia

FPI: Serviço dos Instrumentos de Política Externa

IEDDH: Instrumento Europeu para a Democracia e os Direitos Humanos

MAE: Missão de Acompanhamento Eleitoral

MOE UE: Missão de Observação Eleitoral da União Europeia

MPE: Missão de Peritos Eleitorais

ODIHR: Gabinete das Instituições Democráticas e dos Direitos Humanos da OSCE

OEA: Organização dos Estados Americanos

OSCE: Organização para a Segurança e a Cooperação na Europa

PNUD: Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

SEAE: Serviço Europeu para a Ação Externa

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria III – presidida pelo Membro do TCE Karel Pinxten – responsável pela auditoria dos domínios de despesas das ações externas, segurança e justiça.

A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Ville Itälä, com a colaboração de Turo Hentilä, chefe de gabinete; Helka Nykänen, assessora de gabinete; Beatrix Lesiewicz, responsável principal e Kristina Maksinen, responsável de tarefa. A equipa de auditoria foi composta por Balázs Kaszap, Jiri Lang e Erika Söveges.

Contacto

TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Informações: eca.europa.eu/pt/Pages/ContactForm.aspx
Sítio Internet: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Encontram-se mais informações sobre a União Europeia na rede Internet, via servidor Europa (http://europa.eu)

Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8738-0	ISSN 1977-5822	doi:10.2865/835216	QJ-AB-17-022-PT-N
HTML	ISBN 978-92-872-8764-9	ISSN 1977-5822	doi:10.2865/69215	QJ-AB-17-022-PT-Q

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