Misije za promatranje izbora – uloženi su napori u praćenje provedbe preporuka, no potrebno je bolje nadziranje

Sažetak

I

Promatranje izbora ima važnu ulogu u promicanju demokracije, ljudskih prava i vladavine prava. Dobro upravljanje izborima može doprinijeti mirnom prijenosu političke vlasti. Europska unija (EU) promatra u tu svrhu izbore diljem svijeta.

II

Nedugo nakon dana izbora misije EU-a za promatranje izbora (EU EOM) objavljuju javnu preliminarnu izjavu, a dva mjeseca kasnije i sveobuhvatno završno izvješće s preporukama za poboljšanje okvira za buduće izbore. Preporuke se iznose tijelima zemlje domaćina, koja se službeno ne obvezuju na njihovu provedbu. Međutim, praćenje provedbe tih preporuka ima ključnu važnost kako bi se učinak promatranja izbora povećao u najvećoj mogućoj mjeri. Ako zemlja domaćin ne radi na pronalaženju rješenja za izborne nedostatke, postoji rizik od toga da će nedostatci i dalje postojati te da će se njihov broj do budućih izbora čak i povećati.

III

Glavni je cilj ove revizije bio procijeniti jesu li Europska služba za vanjsko djelovanje (ESVD) i Europska komisija pružile potporu zemljama domaćinima u provedbi preporuka. U tu je svrhu revizijom obuhvaćeno praćenje provedbe preporuka nakon misija EU-a za promatranje izbora u sljedećim četirima zemljama: Gani, Jordanu, Nigeriji i Šri Lanki, s naglaskom na izbore promatrane nakon 2010. godine.

IV

Sud je ispitao jesu li preporuke bile izrađene i iznesene na način kojim se olakšava njihova provedba. U tom je kontekstu Sud također procijenio je li s dionicima u zemljama domaćinima obavljeno savjetovanje o preporukama s ciljem poticanja preuzimanja odgovornosti na lokalnoj razini, a time i povećanja vjerojatnosti da će se one provesti. Slijedom toga, Sud je provjerio jesu li se ESVD i Europska komisija koristili raspoloživim instrumentima za potporu provedbi preporuka koje su iznijele misije EU-a za promatranje izbora. Najvažniji instrumenti u tom su pogledu misije za praćenje provedbe preporuka nakon izbora, politički dijalog i pomoć pri izborima. Naposljetku, Sud je procijenio napore uložene u praćenje rezultata na terenu.

V

Sud je utvrdio da su ESVD i Komisija uložili razumne napore kako bi poduprli provedbu preporuka koje su iznijele misije EU-a za promatranje izbora te da su se služili instrumentima koji su im u te svrhe bili na raspolaganju. Način iznošenja preporuka misija EU-a za promatranje izbora posljednjih se godina poboljšao, no potrebno je više savjetovanja na terenu. ESVD i Komisija vodili su politički dijalog i pružali pomoć pri izborima kako bi se podržala provedba preporuka, no misije za praćenje provedbe preporuka nakon izbora ne pokreću se onoliko često koliko bi to bilo moguće. Naposljetku, pregled preporuka ne obavlja se na središnjoj razini, a ne postoji ni sustavna procjena stupnja njihove provedbe.

VI

Na temelju revizije Sud, među ostalim, preporučuje ESVD-u da:

• na temelju sustavne kontrole kvalitete kojom bi se obuhvatio oblik završnog izvješća prije njegove objave zajamči da se misije EU-a za promatranje izbora pridržavaju smjernica i predloška za izradu preporuka
• sustavno vodi računa o tome da se prije dovršetka izvješća uži tim savjetuje o preporukama s dionicima u zemlji domaćinu
• zajamči da se okrugli stol s dionicima zakaže najmanje četiri radna dana nakon objave izvješća kako bi se sudionicima dalo dovoljno vremena da se prije sastanka upoznaju s izvješćem i preporukama koje su u njemu iznesene
• po mogućnosti, u pogodno vrijeme između izbora, pokrene misije za praćenje provedbe preporuka nakon izbora u svim zemljama koje su bile domaćini misijama EU-a za promatranje izbora uz uvjet da političko i sigurnosno stanje u zemlji domaćinu to dopušta
• uspostavi središnju bazu podataka za preporuke koje su iznijele misije EU-a za promatranje izbora
• redovito prati napredak u provedbi preporuka koje su iznijele misije EU-a za promatranje izbora.

Uvod

O misijama EU-a za promatranje izbora

01

Promatranje izbora ima važnu ulogu u promicanju demokracije, ljudskih prava i vladavine prava. Dobro upravljanje izborima može doprinijeti mirnom prijenosu političke vlasti. Europska unija (EU) promatra u tu svrhu izbore diljem svijeta. Otkako je 2000. godine uspostavljena metodologija EU-a za promatranje izbora, EU je pokrenuo 138 misija za promatranje izbora¹ u 66 zemalja u Africi, na Bliskom istoku, u Aziji i Latinskoj Americi.

02

Promatranje izbora opisuje se u Deklaraciji Ujedinjenih naroda o načelima međunarodnog promatranja izbora kao: „sustavno, sveobuhvatno i točno prikupljanje informacija […]; nepristrana i profesionalna analiza takvih informacija; i sačinjavanje zaključaka o prirodi izbornih procesa na osnovi najviših standarda točnosti informacija i nepristranosti analize”².

03

U Priručniku EU-a o promatranju izbora (u daljnjem tekstu: Priručnik) navode se razlozi za misije EU-a za promatranje izbora, i to kako slijedi: „Izbori građanima omogućuju da slobodno izraze svoju volju pri odabiru vlade, dok se skupinama građana pruža prilika da izraze svoje političko stajalište natječući se s drugima bez pribjegavanja nasilju i da doprinesu mirnom prijenosu političke vlasti. U tom kontekstu, EU može promatranjem izbora nadopuniti i osnažiti ostale inicijative EU-a za upravljanje krizama i izgradnju mira u partnerskim zemljama”³.

04

Bez zadiranja u organizaciju samih izbora, promatrači izbora iz EU-a prikupljaju i analiziraju činjenice o izbornom procesu i pružaju neovisnu procjenu.

05

Misije EU-a za promatranje izbora pokreću se na poziv zemlje domaćina samo kad EU smatra da bi promatračka misija bila korisna i da bi mogla pomoći jačanju demokratskog procesa. Prije prihvaćanja poziva EU provodi istraživačku misiju, obično od četiri do šest mjeseci prije dana izbora, kako bi se uvjerio da bi misija EU-a za promatranje izbora u punom sastavu bila korisna, preporučljiva i izvediva. Istraživačke misije obično traju dva tjedna i uključuju procjenu mjere u kojoj su provedene preporuke prethodne misije EU-a za promatranje izbora ako je riječ o ponovljenoj misiji.

06

EU može ponekad odlučiti da pažljivo prati izborni proces čak i ako nisu ispunjeni svi uvjeti za pokretanje misije EU-a za promatranje izbora (na primjer, sigurnosni uvjeti). U nekim drugim slučajevima, čak i ako su svi uvjeti ispunjeni, ESVD može smatrati da ne postoji potreba za misijom EU-a za promatranje izbora u punom sastavu⁴. Postoje i druge vrste misija koje se mogu pokrenuti. U slučaju sigurnosnih problema može se razmotriti slanje tima za ocjenjivanje provođenja izbora. EU također može pokrenuti manju misiju, kao što je misija izbornih stručnjaka. Misije izbornih stručnjaka provode timovi u sastavu od dva do četiri stručnjaka koji obavljaju procjenu izbornog procesa na isti način kao misija EU-a za promatranje izbora, no ne promatraju izbore na biračkim mjestima na dan izbora. Rezultati misija izbornih stručnjaka ne objavljuju se, no neke misije izbornih stručnjaka priopćavaju svoje preporuke tijelima zemlje domaćina. Ni timovi za ocjenjivanje provođenja izbora ne promatraju sustavno izbore na biračkim mjestima na dan izbora, no slični su misijama EU-a za promatranje izbora po tome što se sastoje od užeg tima u punom sastavu i, po mogućnosti, glavnog promatrača koji je smješten u glavnom gradu.

07

U okviru ukupnih aktivnosti praćenja Europska unija može u nekom trenutku između dvaju izbora pokrenuti i misije za praćenje provedbe preporuka nakon izbora. Glavna je zadaća takve misije procijeniti provedbu preporuka iznesenih tijekom prethodne misije EU-a za promatranje izbora. Riječ je o misijama manjeg opsega koje provode voditelj misije (obično glavni promatrač), izborni/politički stručnjak, pravni stručnjak i, prema potrebi, službenik za odnose s medijima. Njima se pridružuju i predstavnici Odjela ESVD-a za demokraciju i promatranje izbora te, po mogućnosti, predstavnici Europske komisije. Predstavnici Europske komisije trebali bi se usredotočiti na pomoć koju pružaju EU i njegove države članice i utvrditi mjere koje bi se mogle financirati u okviru budućih programa. To uključuje kratkoročne mjere prije predstojećih izbora koje se temelje na preporukama misije EU-a za promatranje izbora. Misije za praćenje provedbe preporuka nakon izbora mogu iznijeti i dodatne preporuke koje se temelje na ostvarenom napretku i kojima se pozornost preusmjerava na najhitnija pitanja prije novih izbora.

Uloga institucija EU-a i neovisnost misija EU-a za promatranje izbora

08

Visoki predstavnik za vanjske poslove i sigurnosnu politiku / potpredsjednik Europske komisije snosi političku odgovornost za odlučivanje o tome kojim se zemljama daje prednost u godišnjem planu EU-a za promatranje izbora (nakon savjetovanja s državama članicama i Europskim parlamentom) te donosi konačnu odluku o pokretanju misija EU-a za promatranje izbora i nadgleda njihovo sveukupno funkcioniranje.

09

Misiju EU-a za promatranje izbora obično predvodi zastupnik u Europskom parlamentu kojeg imenuje Visoki predstavnik za vanjske poslove i sigurnosnu politiku / potpredsjednik Europske komisije i koji djeluje kao glavni promatrač u okviru misije EU-a za promatranje izbora. ESVD pruža potporu u pogledu političkih i izbornih pitanja, a Služba za instrumente vanjske politike (FPI) odgovorna je za operativne, sigurnosne i financijske aspekte.

10

U Priručniku⁵ se navodi da „promatrači izbora iz EU-a moraju biti strogo nepristrani i ne smiju pokazivati naklonost ni prema jednoj strani u izbornom procesu”. Također se naglašava da je „misija EU-a za promatranje izbora politički neovisna o bilo kojem projektu tehničke pomoći financiranom sredstvima EU-a koji se eventualno provodi u zemlji u kojoj se promatraju izbori”⁶. Neovisnost promatrača izbora također je sadržana u Deklaraciji UN-a o načelima⁷.

11

Posebnost misija EU-a za promatranje izbora ogleda se u tome što su neovisne o EU-u. Promatračke misije iz drugih organizacija, kao što su Ured OESS-a za demokratske institucije i ljudska prava (ODIHR), Commonwealth, Carterov centar i Afrička unija, iznose primjedbe o izbornom procesu uime svoje krovne organizacije. Misije EU-a za promatranje izbora, međutim, ne govore uime EU-a. U Priručniku se navodi da je „misija EU-a za promatranje izbora politički neovisna pri utvrđivanju nalaza i donošenju zaključaka […]. Iako blisko surađuje s institucijama EU-a, misija EU-a za promatranje izbora djeluje u okviru ovlasti koje su zasebne i različite u odnosu na ovlasti ESVD-a, Europske komisije i delegacije EU-a u predmetnoj zemlji⁸.”

Pravni i administrativni okvir za misije EU-a za promatranje izbora

12

EU se pri promatranju izbora vodi načelima demokracije, vladavine prava, ljudskih prava, rodne ravnopravnosti i temeljnih sloboda, kako je utvrđeno u Ugovorima⁹. Također se vodi Sporazumom iz Cotonoua¹⁰.

13

Misije EU-a za promatranje izbora detaljnije su uređene Uredbom o uspostavi Instrumenta financiranja za demokraciju i ljudska prava širom svijeta (Uredba o EIDHR-u)¹¹, kojom se određuje cilj misija EU-a za promatranje izbora, pri čemu se navodi da su „one najprimjerenije kako za pružanje informirane procjene izbornih postupaka tako i za davanje preporuka za njihovo daljnje unaprjeđenje u kontekstu suradnje i političkog dijaloga Unije s trećim zemljama”.

14

Nakon što je 2014. godine donesena Uredba o EIDHR-u, Odlukom Komisije o provedbenim mjerama za misije EU-a za promatranje izbora¹² i prilogom toj odluci utvrđene su dodatne pojedinosti, uglavnom u pogledu uloge i plaća osoblja misija EU-a za promatranje izbora.

15

Iako su se u međuvremenu mnogi aspekti u vezi s misijama EU-a za promatranje izbora promijenili, primjerice institucijski ustroj nakon donošenja Ugovora iz Lisabona, komunikacija Komisije iz 2000. godine¹³ i dalje je glavni dokument sa smjernicama u pogledu ciljeva i metodologije misija EU-a za promatranje izbora. U toj se komunikaciji iznosi opći okvir politike za misije EU-a za promatranje izbora.

16

Priručnik pruža najtemeljitiji metodološki okvir za misije EU-a za promatranje izbora. Priručnik je nakon donošenja prvi put objavljen 2002. godine i izmijenjen je u dva navrata, i to 2008. i 2016. godine.

17

Komunikacija Komisije dopunjena je nakon donošenja drugim službenim dokumentima kojima se utvrđuju ciljevi promatranja izbora. Najvažnije nadopune iznesene su u zaključcima Vijeća iz 2009. godine o potpori demokraciji u vanjskim odnosima EU-a i Strateškom okviru i akcijskom planu EU-a za ljudska prava i demokraciju iz 2012. godine (ažuriranom za razdoblje 2015. – 2019.). U tim je dokumentima veći naglasak stavljen na praćenje provedbe preporuka nakon misija EU-a za promatranje izbora i suradnju država članica EU-a u tom pogledu.

Financiranje misija EU-a za promatranje izbora

18

Misije EU-a za promatranje izbora provodi Služba za instrumente vanjske politike (FPI) u okviru izravnog upravljanja. Troškovi misija EU-a za promatranje izbora znatno se razlikuju ovisno o posebnim okolnostima svake misije. Međutim, najnoviji dostupni podatci pokazuju da prosječni trošak iznosi 3,5 milijuna eura. Proračunska sredstva dodijeljena za promatranje izbora u razdoblju 2015. – 2017. iznosila su u prosjeku oko 44 milijuna eura godišnje. Time se svake godine omogućuje pokretanje približno 10 do 12 misija EU-a za promatranje izbora, 8 misija izbornih stručnjaka i 4 misije za praćenje provedbe preporuka nakon izbora. Misije izbornih stručnjaka i istraživačke misije provode se na temelju okvirnog ugovora i njihov trošak iznosi najviše 300 000 eura po misiji. Trošak pojedinačne misije za praćenje provedbe preporuka nakon izbora obično ne prelazi 100 000 eura.¹⁴

Odnos s OESS-om

19

Sve države članice EU-a također su države sudionice u Organizaciji za europsku sigurnost i suradnju (OESS). ODIHR promatra izbore u državama sudionicama OESS-a. EU i ODIHR koriste se usporedivom metodologijom. EU stoga obično ne promatra izbore u regiji OESS-a. Taj usmeni dogovor između EU-a i OESS-a postoji od početka 2000-ih i ne temelji se na pisanom sporazumu.

Struktura misija EU-a za promatranje izbora i ciklus promatranja izbora

20

Izbori nisu jednodnevni događaj, tj. riječ je o procesu koji obuhvaća različite faze. Može se smatrati da izborno razdoblje započinje pokretanjem izborne kampanje, a njezin vremenski raspored može se razlikovati od jedne zemlje do druge. Izborno razdoblje završava okončanjem žalbenog postupka nakon izbora. Misije EU-a za promatranje izbora obuhvaćaju sve faze izbornog ciklusa: predizbornu fazu, sam dan izbora i poslijeizbornu fazu. Uz promatranje izbora Europska komisija pruža i pomoć pri izborima, tj. opću tehničku ili materijalnu potporu izbornom procesu.

21

Nakon što se prihvati poziv, zemlja domaćin potpisuje memorandum o razumijevanju s Europskom unijom, u kojem se iznose osnovne pojedinosti u vezi s misijom. To uključuje sigurnosne i logističke aspekte misija EU-a za promatranje izbora, no ne i misije za praćenje provedbe preporuka ili preporuke za buduću izbornu reformu.

22

Promatrači EU-a mogu biti dugoročni ili kratkoročni promatrači. Dugoročni promatrači nalaze se u regijama diljem zemlje domaćina i prisutni su od pokretanja kampanje do najave konačnih rezultata i okončanja žalbenog postupka¹⁵. Kratkoročni promatrači pokrivaju široko geografsko područje u razdoblju od nekoliko dana prije i poslije dana izbora. Osim toga, postoji i uži tim sa sjedištem u glavnom gradu koji obično čini osam do deset stručnjaka¹⁶.

23

Uži tim čine stručnjaci specijalizirani za različite aspekte izbornog okruženja i on može uključivati, na primjer, pravnog analitičara, medijskog analitičara i službenika za odnose s medijima (vidi sliku 1.). Uži tim, kojim upravlja zamjenik glavnog promatrača, sudjeluje u izradi svih izvješća misije, uključujući završno izvješće misije EU-a za promatranje izbora.

24

Pružatelj usluga s kojim je Komisija sklopila ugovor pruža logističku, sigurnosnu i administrativnu potporu misijama EU-a za promatranje izbora¹⁷.

25

Misija EU-a za promatranje izbora nedugo nakon dana izbora (obično u roku od dva dana) objavljuje javnu preliminarnu izjavu na konferenciji za medije pod vodstvom glavnog promatrača. Sveobuhvatno završno izvješće objavljuje se u roku od dva mjeseca od završetka izbornog procesa i sadržava preporuke tijelima zemlje domaćina o tome kako poboljšati okvir za buduće izbore¹⁸ (vidi sliku 2.).

Preporuke u vezi s promatranjem izbora i praćenje provedbe preporuka

26

U Deklaraciji UN-a o načelima navodi se da bi „međunarodno promatranje izbora trebalo, kad je to moguće, nuditi preporuke za unaprjeđivanje cjelovitosti i djelotvornosti izbornih i srodnih procesa bez uplitanja u te procese pa samim time i bez njihova ometanja”¹⁹.

27

Završnim izvješćima misija EU-a za promatranje izbora obuhvaćeno je sljedećih četrnaest područja procjene²⁰: (i.) politički kontekst, (ii.) pravni okvir (uključujući izborni sustav), (iii.) izborna administracija, (iv.) registracija birača, (v.) registracija stranaka i kandidata, (vi.) izborna kampanja, (vii.) nasilje povezano s izborima, (viii.) mediji, (ix.) internetski sadržaji povezani s izborima, (x.) pritužbe i žalbe, (xi.) ljudska prava (uključujući sudjelovanje žena, pripadnika manjina i osoba s invaliditetom), (xii.) uloga civilnog društva, (xiii.) dan izbora, (xiv.) rezultati i poslijeizborno okruženje. U studiji Europskog parlamenta iz 2012. godine procijenjeno je da se u oko 90 % preporuka koje iznose misije EU-a za promatranje izbora predlažu izmjene pravnog okvira zemlje domaćina ili izborna reforma²¹.

28

Zemlje obuhvaćene misijom EU-a za promatranje izbora nisu službeno preuzele obvezu provedbe izbornih preporuka povrh već postojećih obveza koje imaju kao potpisnice međunarodnih konvencija, kao što su Opća deklaracija o ljudskim pravima i Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima. Slijedom toga, misije EU-a za promatranje izbora djeluju u različitom okruženju od, na primjer, OESS-a, čije su države sudionice potpisale dokument kojim ih se službeno obvezuje na provedbu preporuka²².

29

Provedba preporuka koje iznose misije EU-a za promatranje izbora može se podupirati na mnogobrojne načine. U tom pogledu ESVD-u i Komisiji na raspolaganju stoje sljedeći glavni instrumenti:

• politički dijalog sa zemljom domaćinom
• misije za praćenje provedbe preporuka nakon izbora
• pomoć EU-a pri izborima.

Opseg revizije i revizijski pristup

30

Ovom su revizijom obuhvaćene misije EU-a za promatranje izbora, s posebnim naglaskom na praćenje provedbe preporuka koje su te misije iznijele. Glavno revizijsko pitanje bilo je sljedeće: „Ulažu li ESVD i Komisija razumne napore kako bi podupirali provedbu preporuka koje su iznijele misije EU-a za promatranje izbora?”.

31

Djelotvorno praćenje provedbe preporuka presudno je za promicanje izbornih reformi u zemljama domaćinima i ima ključnu ulogu u maksimalnom povećanju učinka ulaganja u promatračke misije. Kako je navedeno u odlomku 18., prosječna dodijeljena sredstva za misije EU-a za promatranje izbora iznose 44 milijuna eura godišnje. To čini jednu četvrtinu ukupnih financijskih sredstava dostupnih u okviru EIDHR-a. U Priručniku se ističe važnost praćenja provedbe preporuka i navodi se da je „praćenje provedbe preporuka koje su iznijele misije EU-a za promatranje izbora ključan prioritet za institucije EU-a”²³. Osim toga, prema OESS-u²⁴ „promatranje izbora bit će korisno samo u mjeri u kojoj se [te] preporuke ozbiljno uzimaju u obzir i djelotvorno provode. U suprotnom postoji stvarni rizik da će izborni nedostatci i manjkavosti i dalje postojati te da će se vjerojatno povećati.”

32

Sud od 1996. godine nije provodio revizije uspješnosti u području potpore izbornom procesu²⁵. Nadalje, objava ovog tematskog izvješća planirana je kao uvod u rasprave prije preispitivanja Uredbe o EIDHR-u u sredini programskog razdoblja koje Komisija treba provesti do 31. ožujka 2018.

33

Revizija je provedena od siječnja do svibnja 2017. godine i njome su obuhvaćene četiri zemlje domaćina na čijem je primjeru prikazana djelotvornost praćenja provedbe preporuka koje su iznijele misije EU-a za promatranje izbora: Gani, Jordanu, Nigeriji i Šri Lanki, s naglaskom na izbore promatrane nakon 2010. godine. Terenske provjere provedene su u Gani i Jordanu. Pri odabiru zemalja obuhvaćenih revizijom Sud se koristio dvama glavnim kriterijima. Prvi je kriterij bio da je predmetna država bila domaćin najmanje dviju prethodnih misija EU-a za promatranje izbora, pri čemu je posljednja misija bila 2015. ili 2016. godine. Drugim kriterijem Sud je nastojao postići široku geografsku pokrivenost.

34

Dvije misije EU-a za promatranje izbora bile su pokrenute u Jordanu i Nigeriji u posljednjih nekoliko godina. Kad je riječ o Gani, prethodne izbore 2012. godine pratila je samo misija izbornih stručnjaka, no ipak su iznesene preporuke za izbornu reformu. Preporuke koje su iznijele misije izbornih stručnjaka obično se ne objavljuju. U slučaju Gane, međutim, preporuke su dostavljene izbornom povjerenstvu, institucijama EU-a i državama članicama EU-a te bi mogle poslužiti kao temelj za pomoć EU-a pri izborima. Šri Lanka je posebno odabrana zbog činjenice da je za proljeće 2017. bila zakazana misija za praćenje provedbe preporuka nakon izbora te je Sud planirao svoj posjet tijekom te misije. Uzevši u obzir stanje u Šri Lanki, ESVD je odlučio odgoditi misiju za praćenje provedbe preporuka nakon izbora, no ta je zemlja ipak obuhvaćena revizijom u obliku pregleda dokumentacije.

35

S obzirom na to da se gotovo polovica misija EU-a za promatranje izbora provodi u Africi²⁶, Sud je revizijom obuhvatio dvije afričke zemlje, kao i jednu azijsku zemlju te jednu zemlju u europskom susjedstvu. Zemljovid s pregledom misija EU-a za promatranje izbora nalazi se u prilogu I.

36

Sud je prvo procijenio izradu preporuka, uključujući mjeru u kojoj je obavljeno savjetovanje s dionicima u zemlji domaćinu kako bi se zajamčilo preuzimanje odgovornosti na lokalnoj razini. Također je procijenio jesu li se prethodne preporuke uzele u obzir tijekom istraživačkih misija u okviru pripreme sljedeće misije EU-a za promatranje izbora.

37

Sud je potom procijenio uporabu glavnih instrumenata dostupnih ESVD-u i Komisiji za podupiranje provedbe preporuka koje su iznijele misije EU-a za promatranje izbora. U okviru revizije procijenjeni su samo instrumenti za praćenje provedbe preporuka opisani u odlomku 29. Sud je uzeo u obzir činjenicu da postoje i drugi instrumenti za poticanje provedbe preporuka, primjerice poseban poticaj u okviru Općeg sustava povlastica, OSP +²⁷, mjere u okviru međunarodnih foruma, politički dijalog Europskog parlamenta i proračunska potpora. Ti instrumenti, međutim, nisu obuhvaćeni ovom revizijom.

38

Naposljetku, Sud je procijenio način na koji ESVD i Komisija prate provedbu preporuka, kao i razmjenu najboljih primjera iz prakse i stečenih iskustava.

39

Krajnju odgovornost za provedbu preporuka imaju vlade zemalja domaćina. Iako je jamčenje provedbe preporuka koje iznose misije EU-a za promatranje izbora jedan od ciljeva završnih izvješća tih misija, važno je napomenuti da svrha revizije nije bila procijeniti stanje u vezi s izbornom reformom u zemljama domaćinima. Nadalje, Sud ne može donijeti zaključke u tom pogledu jer uzročna veza između napora EU-a za potporu provedbi i stvarnih rezultata nije dovoljno snažna.

Opažanja

DIO I. – Iznošenje preporuka proteklih se godina poboljšalo, no potrebno je više savjetovanja na terenu

40

Sud je u ovom odjeljku ispitao izradu preporuka koje iznose misije EU-a za promatranje izbora, i to iz dvije perspektive: načina njihova iznošenja u završnim izvješćima i savjetovanja koja uži tim obavlja s dionicima iz zemlje domaćina. Standardizirani način iznošenja preporuka olakšao bi usporedivost tijekom vremena. Savjetovanje o nacrtu preporuka ključno je za jamčenje točnosti te za promicanje preuzimanja odgovornosti na lokalnoj razini kako bi se u konačnici povećala vjerojatnost provedbe preporuka u zemljama domaćinima.

Povećana je usporedivost preporuka i u većoj je mjeri standardiziran način njihova iznošenja, no u nekim se slučajevima ne postupa u skladu sa smjernicama

41

Sud je u ovom odjeljku razmotrio završna izvješća o sljedećim izborima:

• Gana: 2016.
• Jordan: 2013. i 2016.
• Nigerija: 2011. i 2015.
• Šri Lanka: 2015.

Procjena provedbe preporuka nalazi se u prilogu II.

42

U okviru projekta za promatranje izbora i potporu demokraciji koji se financira sredstvima EU-a ESVD pruža užem timu misije EU-a za promatranje izbora metodološku potporu u izradi njezina završnog izvješća. ESVD je također zadužen za provođenje kontrole kvalitete završnih izvješća i pritom procjenjuje oblik nacrta izvješća i jasnoću predloženih preporuka²⁸. ESVD i delegacije EU-a iznose primjedbe o tome jesu li preporuke konstruktivne u kontekstu svake pojedine zemlje i mogu dati savjete za određivanje prioritetnih preporuka.

43

ESVD je 2012. godine (u okviru projekta za promatranje izbora i potporu demokraciji) uveo smjernice za izradu preporuka, u kojima je ponuđen predložak za preporuke. Smjernice su izmijenjene u srpnju 2016. U svim izvješćima objavljenima nakon 2010. koja je Sud procijenio iznošenje preporuka temeljilo se na predlošku.

44

Ukupno gledajući, Sud je utvrdio da su izvješća misija EU-a za promatranje izbora izrađena nakon objave smjernica sadržavala manje preporuka te da je način iznošenja preporuka poboljšan.

45

Mnogobrojni su razlozi zbog kojih bi iznošenje prevelikog broja preporuka moglo biti kontraproduktivno. Na primjer, to može dovesti do preopterećenja tijela zemlje domaćina te bi rad delegacija EU-a na podupiranju provedbe mogao postati zahtjevniji. Slijedom toga, postoji rizik od toga da se pri raspravama tijekom praćenja provedbe preporuka možda neće dati dovoljno pozornosti najvažnijim preporukama. Smjernicama se predlaže iznošenje najviše 30 preporuka. Broj preporuka u izvješćima izrađenima nakon objave smjernica kretao se od 20 preporuka do njih 33. Riječ je o poboljšanju u odnosu na prethodne godine, primjerice u usporedbi s izvješćem o Nigeriji iz 2011., u kojem je izneseno 50 preporuka.

46

Priručnik sadržava sveobuhvatan pregled misija EU-a za promatranje izbora kojim su obuhvaćeni svi glavni aspekti kojima se bave promatrači na terenu. U Priručniku se navodi da bi „u završnom izvješću trebalo izbjegavati uporabu izrazito tehničkog jezika ili žargona kako bi se zajamčilo da je razumljivo svim dionicima”²⁹. Iako je uporaba tehničkog jezika ponekad nužna kako bi se izbjegli nesporazumi, Sud je utvrdio prekomjernu uporabu dugačkih riječi, dugačkih rečenica, pasiva te izrazito tehničkog jezika i pokrata. Ipak, dionici u zemljama domaćinima s kojima su obavljeni razgovori većinom su izjavili da razumiju preporuke te su pritom naveli da su preporuke razumljive čitateljima koji posjeduju stručna znanja u predmetnom području, no ne nužno i široj javnosti. Izborna reforma može doista obuhvatiti mnogo različitih područja, uključujući dionike u raznim područjima. Stoga bi općenito razumljive preporuke mogle biti korisne za uključivanje širokog spektra dionika u napore za poboljšanje izbornog sustava.

47

Dionici s kojima su obavljeni razgovori smatrali su da su preporuke u cjelini konstruktivne i dovoljno detaljne, a da pritom nisu pretjerano preskriptivne, što je u skladu sa zahtjevima utvrđenima u smjernicama za izradu preporuka.

48

Iako se u smjernicama nudi predložak za izradu preporuka, on se ne upotrebljava u svim slučajevima. Primjerice, u nekim se slučajevima ne navodi izričito ili dovoljno jasno kojem je tijelu upućena preporuka. U izvješću o Jordanu iz 2016., na primjer, 22 preporuke odnose se na „zakonodavstvo” općenito, što dovodi do dvojbe u pogledu toga koja bi institucija trebala podnijeti zakonodavni prijedlog. Analiza preporuka u okviru projekta pomoći pri izborima iz 2016., koji je financiran sredstvima EU-a i koji je proveo UNDP, pokazuje da je većinu tih preporuka trebalo zapravo uputiti vladi.

49

U izvješću misije EU-a za promatranje izbora u Gani iz 2016. osam preporuka bilo je upućeno više od jednom tijelu³⁰: „izbornom povjerenstvu / parlamentu”, „odboru Suda / parlamentu” ili „ministru za komunikacije, parlamentu”. Iako su ta tijela zajednički odgovorna za zakonodavne izmjene, ostaje nejasno koja je institucija u prvom redu odgovorna za provedbu preporuka. Određivanjem institucije s primarnom odgovornošću, u savjetovanju s tijelima zemlje domaćina, misija EU-a za promatranje izbora mogla bi olakšati provedbu preporuka.

50

Preporuke su se u cjelini, kao što se navodi u Priručniku, temeljile na konkretnim primjerima navedenima u glavnom dijelu izvješća kako bi se prikazali nedostatci zbog kojih su preporuke iznesene³¹. Međutim, u glavnom dijelu izvješća nije se upućivalo na preporuke, niti se u preporukama upućivalo na glavni tekst izvješća, iako je to predviđeno predloškom. Zbog toga je bilo teško pronaći odgovarajuće odjeljke u glavnom dijelu izvješća.

51

Unatoč poboljšanjima iz proteklih godina, u nekim se slučajevima nisu navodile obveze koje se temelje na međunarodnim konvencijama. Iako se smjernicama propisuje da se takve obveze navode samo u slučajevima u kojima su povezane s preporukama, Sud je uočio preporuke u kojima se te obveze nisu navodile, unatoč tome što su jasno proizlazile iz međunarodnog prava³².

52

U izvješću o Jordanu iz 2016. ni u jednoj se preporuci ne navodi na koji se nacionalni zakon preporuka odnosi iako se smjernicama predlaže da misije EU-a za promatranje izbora procjenjuju taj aspekt³³.

53

Sva izvješća sadržavaju niz prioritetnih preporuka. Iako određivanje prioritetnih preporuka nije jednostavan zadatak, važno je napomenuti da nisu dokumentirani razlozi na kojima se temelji odabir takvih preporuka. Nadalje, smjernicama za izradu preporuka ne propisuje se takvo dokumentiranje. Izvješće o Jordanu iz 2016. jedino je izvješće u kojem se u određenoj mjeri opisuju razlozi na kojima se temelji određivanje prioritetnih preporuka i u njemu su preporuke podijeljene u tri kategorije: prioritetne, kratkoročne i dugoročne preporuke.

54

Udio prioritetnih preporuka u ukupnom broju preporuka iznesenih u najnovijim izvješćima misija EU-a za promatranje izbora u zemljama obuhvaćenima revizijom kretao se u rasponu od 23 % do 45 %.

55

Od šest završnih izvješća³⁴ misija EU-a za promatranje izbora u samo njih dva, tj. izvješću o Jordanu iz 2016. godine i izvješću o Nigeriji iz 2011. godine, preporuke su bile podijeljene na dugoročne i kratkoročne. U ostalim izvješćima nije se navodio rok za provedbu preporuka. Iako prema smjernicama nije obvezno navesti taj rok, njime bi se moglo olakšati određivanje prioritetnih mjera koje zemlje domaćini trebaju poduzeti te time ubrzati provedbu preporuka.

Misije EU-a za promatranje izbora održale su brojne sastanke s dionicima prije dana izbora, ali se s njima nisu savjetovale o preporukama

56

Kad je riječ o savjetovanju s dionicima, Sud se usredotočio na posljednje misije EU-a za promatranje izbora u zemljama obuhvaćenima revizijom kako bi se zajamčilo da su informacije koje je Sud dobio točne i cjelovite u najvećoj mogućoj mjeri.

57

Sud je pronašao dokaze da je tijekom cjelokupnog razdoblja izrade završnih izvješća misija EU-a o promatranju izbora obavljeno savjetovanje o preporukama sa sjedištem ESVD-a u Bruxellesu te, u najvećem broju slučajeva, i s delegacijama EU-a u svima četirima zemljama obuhvaćenima posljednjim misijama EU-a za promatranje izbora. To je dokumentirano u elektroničkoj pošti i manjim primjedbama u dokumentima.

Savjetovanje prije dana izbora

58

Održani su sastanci radi rasprave o izbornim pitanjima s brojnim dionicima u zemljama domaćinima prije dana izbora. Ti su sastanci navedeni u međuizvješćima i internim izvješćima. Međutim, ni u jednom od tih izvješća ne navode se pojedinosti o ishodu tih savjetovanja s dionicima, unatoč činjenici da se smjernicama za izradu preporuka zahtijeva da različita mišljenja budu dokumentirana. Nekoliko stručnjaka iz užih timova pojasnilo je tijekom razgovora da su takve informacije bile dokumentirane u bilješkama, no te su bilješke ostale u njihovu posjedu i nisu bile pohranjene u središnju bazu podataka.

Savjetovanje tijekom izrade završnog izvješća misije EU-a za promatranje izbora

59

U smjernicama se izričito navodi da „rasprava s dionicima o preporukama koje iznose misije EU-a za promatranje izbora nudi priliku za otklanjanje svih nesporazuma te olakšava utvrđivanje prioriteta. Važno je zatražiti mišljenje raznih sugovornika o svakoj preporuci.”³⁵ ESVD je dodatno pojasnio da bi se misije EU-a za promatranje izbora pri pisanju izvješća trebale savjetovati s lokalnim dionicima u vezi s preporukama u isto vrijeme dok o njima raspravljaju sa sjedištem ESVD-a.

60

Iako se s lokalnim dionicima raspravljalo o brojnim pitanjima i iako su stručnjaci užeg tima vjerojatno od samog početka razmatrali preporuke, Sud nije mogao pronaći dokaze da je s lokalnim dionicima u bilo kojoj od zemalja obuhvaćenih revizijom obavljeno savjetovanje o preporukama. To je potvrđeno tijekom sastanaka revizora Suda s lokalnim dionicima, pri čemu su svi oni rekli da s njima doista nije obavljeno savjetovanje o preporukama. Nekoliko stručnjaka iz užih timova izjavilo je tijekom razgovora kako smatraju da savjetovanje s dionicima o preporukama može biti u suprotnosti s načelom neovisnosti misije. Sud, međutim, ne smatra da bi se savjetovanjem o tekstu preporuka ugrozila neovisnost misije. Naposljetku, savjetovanje s dionicima praksa je koja je u skladu ne samo sa smjernicama ESVD-a već i s Deklaracijom UN-a o načelima, u kojoj se navodi da „međunarodne misije za promatranje izbora također mogu održavati privatne sastanke sa subjektima koji su uključeni u organiziranje pravih demokratskih izbora u zemlji kako bi raspravljali o nalazima, zaključcima i preporukama misije”.³⁶

61

Sud nije pronašao dokaze da su vođene rasprave o tehničkim pitanjima u bilo kojoj od četiriju zemalja. To je dovelo do toga da su nakon objave završnih izvješća stručnjaci iz predmetnog područja doveli u pitanje neke preporuke. Da se uži tim savjetovao s dionicima o tehničkim aspektima preporuka, stvorila bi se mogućnost za razjašnjenje tehničkih aspekata na samom početku. Savjetovanje tijekom izrade preporuka važno je zbog postojanja rizika od toga da se razlikama u percepciji do kojih dolazi nakon objave završnog izvješća dovedu u pitanje preporuke koje je iznijela misija EU-a za promatranje izbora, kao i njihova provedba.

62

ESVD je pojasnio da glavni promatrač prije odlaska iz zemlje domaćina održava oproštajne sastanke s glavnim dionicima tijekom kojih se raspravlja o pitanjima koja se odnose na preporuke. Sud, međutim, nije pronašao dokaze da su takvi sastani dokumentirani te stoga nije mogao potvrditi njihov sadržaj.

Savjetovanje nakon objave završnog izvješća misije EU-a za promatranje izbora

63

Nakon najnovijih misija EU-a za promatranje izbora održani su okrugli stolovi s dionicima u svim četirima zemljama tijekom ponovnog posjeta glavnog promatrača, pri čemu su brojni lokalni dionici pozvani na raspravu o završnom izvješću i preporukama nakon njihove objave. U većini slučajeva na raspravu je pozivan širok krug dionika, no jedna politička stranka u Jordanu i jedna organizacija civilnog društva u Gani tvrdile su da nisu bile pozvane na sastanak.

64

Ponovni posjet glavnog promatrača zemlji domaćinu obično traje nekoliko dana. Dionici se upoznaju sa završnim izvješćem nakon što ga se službeno predstavi tijelima zemlje domaćina te nakon prigodne konferencije za medije. Budući da se glavni promatrač zadržava u svakoj od četiri zemlje domaćina samo kratko vrijeme, okrugli stol s dionicima zakazivao se u prekratkom roku (isti dan ili u roku od jednog do dva dana) nakon konferencije za medije, što ne omogućuje sudionicima da se upoznaju sa sadržajem završnog izvješća i njegovim preporukama, a time se ograničava prostor za korisnu raspravu. U slučajevima u kojima glavni promatrač ne može ostati dulje vrijeme u zemlji domaćinu, trebao bi iskoristiti mogućnost delegiranja odgovornosti za predsjedanje okruglim stolom svojem zamjeniku.

65

Nakon ponovnog posjeta sastavlja se izvješće o tom posjetu, u kojem se ponekad navode stečena iskustva. U izvješćima za sve zemlje obuhvaćene revizijom navodi se da su dionici istaknuli problem da se ne ostavlja dovoljno vremena između objave završnog izvješća i održavanja okruglih stolova s dionicima. Iako je taj problem već bio istaknut u izvješću o ponovnom posjetu Šri Lanki 2015. godine, i dalje je postojao tijekom ponovnih posjeta Jordanu 2016. godine i Gani 2017. godine, pri čemu ga je nekoliko dionika naglasilo na sastancima s revizorskim timom.

66

Kad je riječ o uspostavi strukture ponovnog posjeta, postoje tek ograničene smjernice u tom pogledu. Delegacije EU-a smatraju da su smjernice nejasne u pogledu toga tko je odgovoran za organiziranje ponovnog posjeta. Neke delegacije EU-a preuzele su na sebe rješavanje svih praktičnih pitanja, dok su druge angažirale pružatelja usluga za misije EU-a za promatranje izbora, koji je u vrijeme ponovnog posjeta još bio aktivan. Okrugli stol s dionicima u Gani organizirala je posebna radna skupina za izbore, kojom su zajednički predsjedali EU i UNDP. Vrijeme održavanja ponovnog posjeta također se razlikovalo od zemlje do zemlje ovisno o dostupnosti zastupnika u Europskom parlamentu koji je djelovao u svojstvu glavnog promatrača. Ponovni posjeti Gani, Jordanu i Šri Lanki održani su otprilike dva mjeseca nakon dana izbora, dok je posjet Nigeriji održan šest mjeseci nakon dana izbora.

DIO II. – Politički dijalog i pomoć pri izborima upotrebljavali su se kao instrumenti za podupiranje provedbe preporuka, no misije za praćenje provedbe preporuka nakon izbora nisu se pokretale onoliko često koliko je to bilo moguće

67

Sud je u ovom odjeljku procijenio politički dijalog s tijelima zemlje domaćina, misije za praćenje provedbe preporuka nakon izbora i pomoć pri izborima kao glavne instrumente kojima su se ESVD i Komisija služili kako bi podupirali provedbu preporuka koje su iznijele misije EU-a za promatranje izbora. Kako bi se učinak promatranja izbora povećao u najvećoj mogućoj mjeri, u okviru političkog dijaloga sa zemljama domaćinima neophodno je raspraviti o preporukama koje su iznijele misije EU-a za promatranje izbora te zajamčiti međusobno nadopunjavanje pomoći pri izborima i tih preporuka.

68

Postoje brojni razlozi zbog kojih neka preporuka možda neće biti provedena. Na primjer, zemlje domaćini možda neće biti voljne ili neće biti u mogućnosti poduzimati mjere za provedbu preporuka zbog:

1. manjka političke volje ili manjka potpore u parlamentu
2. nedostatka stručnog znanja, financijskih sredstava ili vremena za provedbu reformi
3. izbijanja rata, nestabilnosti ili građanskih nemira
4. zabrinutosti nacionalnih stručnjaka u pogledu toga da preporuke nisu uvjerljive, dovoljno usmjerene ili primjerene s obzirom na nacionalni kontekst³⁷.

69

Iako provedba preporuka koje su iznijele misije EU-a za promatranje izbora u konačnici ovisi o političkoj volji i kapacitetima za provedbu u zemljama domaćinima, ESVD i Komisija raspolažu nizom instrumenata za podupiranje zemalja domaćina. To uključuje politički dijalog s nacionalnim tijelima (koji u prvom redu provode delegacije EU-a) i misije za praćenje provedbe preporuka nakon izbora (koje obuhvaćaju rasprave u kojima sudjeluju i ESVD i Komisija).

70

Osim toga, provedbu se može podupirati različitim oblicima financiranja sredstvima EU-a, primjerice u okviru programa pomoći pri izborima, kojim upravljaju Glavna uprava za međunarodnu suradnju i razvoj (GU DEVCO) i Glavna uprava za susjedsku politiku i pregovore o proširenju (GU NEAR). Sud je procijenio vezu između preporuka koje su iznijele misije EU-a za promatranje izbora i izrade programa pomoći pri izborima koju financira EU. U tom je kontekstu Sud također ispitao napore koje delegacija EU-a ulaže u koordinaciju pomoći pri izborima s državama članicama EU-a.

Vođen je politički dijalog, no tijela nekih zemalja domaćina željela bi dodatnu raspravu

71

Misija EU-a za promatranje izbora djeluje u okviru ovlasti koje su zasebne i različite u odnosu na ovlasti institucija EU-a. Tek nakon predstavljanja završnog izvješća u zemlji domaćinu „delegacija EU-a i države članice mogu planirati i provoditi aktivnosti kojima se podupire praćenje provedbe preporuka koje je iznijela misija EU-a za promatranje izbora”³⁸.

72

Delegacija EU-a može započeti s podupiranjem provedbe preporuka koje je iznijela misija EU-a za promatranje izbora tek nakon što se misija EU-a za promatranje izbora okonča i završno izvješće dostavi nacionalnim tijelima. Od tog trenutka nadalje politički dijalog između EU-a i zemlje domaćina ima važnu ulogu u podupiranju provedbe preporuka.

73

U Uredbi o EIDHR-u navodi se da su misije EU-a za promatranje izbora „najprimjerenije kako za pružanje informirane procjene izbornih postupaka tako i za davanje preporuka za njihovo daljnje unaprjeđenje u kontekstu suradnje i političkog dijaloga Unije s trećim zemljama”³⁹.

74

Politički dijalog presudan je za promicanje preuzimanja odgovornosti na nacionalnoj razini i praćenje provedbe preporuka koje je iznijela misija EU-a za promatranje izbora jer zemlje domaćini službeno ne preuzimaju obvezu provedbe tih preporuka.

75

U nedavnoj evaluaciji misija EU-a za promatranje izbora predlaže se da se u memorandumu o razumijevanju koji prethodi svakoj misiji EU-a za promatranje izbora „navede da će se iznositi preporuke i istakne njihova važnost”⁴⁰. Sud smatra da bi se takvim isticanjem preporuka u memorandumu o razumijevanju delegacijama EU-a moglo pružiti korisnu polaznu točku za vođenje rasprava s tijelima zemlje domaćina nakon izbora.

76

Politički dijalog sa zemljom domaćinom predviđen je Sporazumom iz Cotonoua⁴¹ za Ganu i Nigeriju, Sporazumom o pridruživanju s Jordanom⁴² i Sporazumom o suradnji sa Šri Lankom⁴³. U skladu s člankom 8. Sporazuma iz Cotonoua cilj je tog dijaloga „razmjena informacija, promicanje međusobnog razumijevanja te poticanje uspostave dogovorenih prioriteta”.

77

Preporuke koje su iznijele misije EU-a za promatranje izbora, ili pitanja istaknuta u tim preporukama, razmatrani su na godišnjim sastancima za politički dijalog na visokoj razini u svima četirima zemljama domaćinima obuhvaćenima revizijom. O njima se raspravljalo i u radnim skupinama za ljudska prava.

78

Na primjer, misija izbornih stručnjaka u Gani preporučila je 2012. godine da bi trebalo osmisliti zakonodavstvo o pravu na informacije s ciljem poboljšanja transparentnosti i odgovornosti u području javnih poslova, uključujući izborni sektor. Napredak u tom pogledu pozdravljen je tijekom političkog dijaloga na temelju članka 8. vođenog u lipnju 2016.

79

U Jordanu se o tim pitanjima raspravljalo u Pododboru za ljudska prava, koji čine predstavnici jordanskih tijela, ESVD-a i veleposlanika EU-a u toj zemlji. Na posljednjem sastanku, koji je održan u listopadu 2016., delegacija EU-a i lokalni ured ESVD-a istaknuli su nekoliko ključnih pitanja iz preliminarne izjave koja su kasnije pretočena u preporuke u završnom izvješću misije EU-a za promatranje izbora. Ta su pitanja uključivala ograničenja prava na kandidiranje mladim kandidatima, prostor za jačanje načela jednakosti glasa te ograničeni pristup domaćih promatrača prikazu rezultata⁴⁴.

80

Na sličan su način, tijekom dijaloga o ljudskim pravima između EU-a i Nigerije u studenome 2016., delegacija EU-a i nigerijsko ministarstvo vanjskih poslova razmijenili ideje o tome kako održati izbornu reformu, primjerice jačanjem kanala za građanski angažman, a na to se pitanje odnosila jedna od preporuka koje je iznijela misija EU-a za promatranje izbora⁴⁵.

81

Kad je riječ o Šri Lanki, radna skupina za upravljanje, vladavinu prava i ljudska prava sastala se prvi put u siječnju 2016. Na tom su sastanku tijela Šri Lanke i EU raspravljali o izbornoj reformi i praćenju provedbe preporuka koje je iznijela misija EU-a za promatranje izbora kao jednoj od 14 točaka dnevnog reda. Radna skupina pristala je poduzeti dva koraka: uvesti izbornu reformu u okviru novog ustava i odrediti minimalnu kvotu od 25 % za udio žena u parlamentu.

82

Delegacije EU-a organizirale su i druge radne sastanke s ključnim partnerima, kao što su ministarstva i izborno povjerenstvo, u svakoj od zemalja obuhvaćenih revizijom kako bi se raspravljalo o pitanjima koja se odnose na preporuke koje su iznijele misije EU-a za promatranje izbora. Međutim, nisu dokumentirale ishod tih radnih sastanaka.

83

Velik dio političkog dijaloga odnosio se na druge prioritete, no Sud je utvrdio da su tijela zemalja domaćina željela dodatno raspravljati o preporukama misije EU-a za promatranje izbora. Tu su želju u Gani i Jordanu izrazile organizacije civilnog društva i parlamentarni odbori za pravna pitanja. Ti su odbori predložili organiziranje radionica kako bi s delegacijom EU-a raspravljali o mogućoj provedbi preporuka koje je iznijela misija EU-a za promatranje izbora jer nisu bili upoznati sa završnim izvješćem prije revizijskog posjeta koji je obavio Sud. To pokazuje da ima prostora za pojačanje aktivnosti povezanih s političkim dijalogom kako bi se pružila potpora provedbi preporuka⁴⁶.

Misije za praćenje provedbe preporuka nakon izbora nisu se pokretale onoliko često koliko je to bilo moguće

84

U Priručniku se navodi da se misije za praćenje provedbe preporuka nakon izbora mogu pokrenuti kako bi se razmotrio način provedbe preporuka iz završnog izvješća, doprinijelo tekućem političkom dijalogu s predmetnom zemljom o demokraciji i ljudskim pravima i utvrdila područja za provedbu budućih reformi i intervencija. Te misije mogu, kad je to moguće i prikladno, biti pod vodstvom bivšeg glavnog promatrača posljednje misije EU-a za promatranje izbora pokrenute u predmetnoj zemlji domaćinu. Godišnje se provedu približno četiri takve misije, što znači da se pokretanje misije za praćenje provedbe preporuka nakon izbora ne provodi automatski za sve zemlje koje su bile domaćini misiji EU-a za promatranje izbora. Odluku o pokretanju i vremenskom rasporedu misije za praćenje provedbe preporuka nakon izbora donosi ESVD u bliskoj suradnji s delegacijom EU-a.

85

Nigerija je jedina zemlja u uzorku koja je bila domaćin misiji za praćenje provedbe preporuka nakon izbora. Tijekom revizije raspravljalo se o mogućnosti pokretanja misije za praćenje provedbe preporuka nakon izbora u Šri Lanki, no ESVD je odlučio odgoditi misiju jer je ta zemlja prolazila kroz opsežnu političku reformu. Tu je odluku podržala delegacija EU-a u Šri Lanki.

86

Delegacija EU-a u Nigeriji, u kojoj je misija za praćenje provedbe preporuka nakon izbora provedena od svibnja do lipnja 2014., potvrdila je da se općenito smatra da je ta misija bila korisna i pravodobna. Tijekom te misije održani su sastanci visoke vidljivosti, utvrđena su kritična područja u kojima je bilo potrebno odmah djelovati i iznesene su preporuke za razmatranje nigerijskim tijelima, nacionalnoj skupštini, medijima i civilnom društvu⁴⁷.

87

U sklopu misije za praćenje provedbe preporuka nakon izbora izrađen je grafikon sa stupnjem provedbe preporuka prethodne misije EU-a za promatranje izbora i priređen je okrugli stol s dionicima radi rasprave o preporukama i njihova podupiranja. Nalazi misije za praćenje provedbe preporuka nakon izbora upotrijebljeni su i pri naknadnoj misiji izbornih stručnjaka koji su boravili u Nigeriji od 19. studenoga do 16. prosinca 2014.

88

U zemljama obuhvaćenima revizijom koje u razdoblju između izbora nisu bile domaćin misiji za praćenje provedbe preporuka nakon izbora, velika većina nacionalnih dionika s kojima su obavljeni razgovori smatrala je da bi se takvom misijom pružio koristan politički impuls u obliku sastanaka visoke vidljivosti. Kao što je objašnjeno u odlomku 18., uzimajući u obzir financijska sredstva koja su već uložena u misije EU-a za promatranje izbora, misije za praćenje provedbe preporuka nakon izbora ne povlače za sobom znatne troškove, a mogle bi biti izrazito korisne za praćenje provedbe preporuka kad bi se češće provodile.

Pomoć pri izborima pružila je potporu provedbi preporuka koje su iznijele misije EU-a za promatranje izbora

89

EU je jedan od vodećih aktera u području pomoći pri izborima i pruža tehničku i materijalnu potporu izbornim procesima u mnogim partnerskim zemljama. Za razliku od misija EU-a za promatranje izbora, koje su usmjerene na same izbore, pomoć pri izborima može se pružati tijekom cijelog izbornog ciklusa i obično ima šire područje primjene. Pomoć pri izborima može uključivati profesionalnu podršku pri uspostavi pravnog okvira, osiguranje materijala i opreme za glasovanje ili pružanje pomoći pri registraciji političkih stranaka i birača. Može obuhvaćati i potporu organizacijama civilnog društva u područjima kao što je obrazovanje birača ili osposobljavanje lokalnih promatrača, kao i podršku medijima⁴⁸. Pomoć pri izborima financira se u većini slučajeva iz regionalnih fondova – Europskog razvojnog fonda, Instrumenta za razvojnu suradnju i Europskog instrumenta za susjedstvo.

90

U Priručniku se navodi da je posljednjih godina došlo do znatnog povećanja financijskih sredstava koja se izdvajaju za pomoć EU-a pri izborima, kao i do povećanja područja u kojem se ta pomoć pruža⁴⁹. Međutim, Komisija nije mogla dostaviti Sudu financijski pregled pomoći pri izborima za sve zemlje koje primaju pomoć⁵⁰. Razlog za to leži u činjenici da potpora usmjerena na druga područja također sadržava komponente usmjerene na promicanje izborne reforme. Osim toga, neke delegacije EU-a u zemljama obuhvaćenima revizijom nisu vodile evidenciju o programima pomoći pri izborima koju pružaju EU i države članice.

91

Iako je misija EU-a za promatranje izbora politički neovisna o bilo kojem projektu tehničke pomoći koji se financira sredstvima EU-a i koji se može provoditi u zemlji obuhvaćenoj promatranjem⁵¹, Komisija je kao ključni čimbenik utvrdila komplementarnost. Zaključila je da su promatranje izbora i pomoć pri izborima „različite aktivnosti, ali one bi se u biti trebale razmatrati i programirati tako da se međusobno nadopunjuju”⁵².

92

U novije vrijeme, važnost komplementarnosti ponovno je naglašena u vodiču Komisije za pomoć pri izborima⁵³ te u Uredbi o EIDHR-u iz 2014.⁵⁴

93

S obzirom na to da se većina preporuka koje iznose misije EU-a za promatranje izbora odnosi na pravne reforme u zemljama domaćinima, njihova provedba ovisi daleko više o političkoj volji vlade zemlje domaćina nego o osiguravanju financijskih sredstava EU-a. Međutim, Sud je utvrdio nekoliko područja u kojima je bilo moguće povezati financiranje i preporuke, kao i područja u kojima je često ostvarena i poveznica između programiranja i oblikovanja pomoći EU-a pri izborima (vidi okvir 1.).

94

Osim toga, postupak izrade programa EU-a odvija se prema utvrđenom rasporedu tijekom godine, koji se ne mora nužno poklapati s objavljivanjem završnog izvješća misije EU-a za promatranje izbora nakon što se održe izbori. Međutim, preporuke prethodnih misija EU-a za promatranje izbora mogu se upotrijebiti pri izradi sljedećih programa.

95

Važno je napomenuti da Sud nije utvrdio slučajeve u kojima je pomoć EU-a pri izborima bila u izravnoj suprotnosti s preporukama. Razlog za to leži u činjenici da su informacije prikupljene tijekom misije EU-a za promatranje izbora već bile poznate u određenoj mjeri voditeljima programa zahvaljujući njihovoj suradnji sa zemljom domaćinom. Na primjer, Sud je naišao na projekt u Šri Lanki koji je bio potpisan tri mjeseca prije dovršetka preporuka koje je iznijela misija EU-a za promatranje izbora. Projekt je u potpunosti bio usklađen s preporukama.

96

Kad je riječ o koordinaciji aktivnosti između delegacije EU-a i država članica EU-a, Sud je analizom prethodne i tekuće pomoći pri izborima u zemljama obuhvaćenima revizijom utvrdio da ne postoji izravno preklapanje između pomoći EU-a i pomoći koju financiraju države članice EU-a. To se može pripisati činjenici da su delegacije EU-a organizirale sastanke radi raspravljanja o pomoći pri izborima s državama članicama EU-a koje su prisutne u predmetnoj zemlji.

97

Primjer koordinirane pomoći ogleda se u odluci Komisije iz 2016. godine o donošenju sveobuhvatnog programa pod nazivom „Pojačana podrška demokratskom upravljanju u Jordanu”, uz doprinos EU-a od 15 milijuna eura. Kako bi se povećala sinergija, od država članica EU-a prisutnih u Ammanu zatraženo je da se izjasne jesu li zainteresirane za provedbu i sufinanciranje tog programa. Španjolska agencija za suradnju AECID odlučila je sufinancirati program s dodatna 2 milijuna eura i provesti komponentu u vezi s potporom civilnom društvu.

DIO III. – Pregled preporuka i stupnja njihove provedbe ne obavlja se na središnjoj razini

98

Sud je u ovom dijelu revizije analizirao napore koje je ESVD uložio u praćenje preporuka koje su iznijele misije EU-a za promatranje izbora na središnjoj razini, kao i praćenje njihove provedbe u zemljama domaćinima. Podizanje svijesti o postignutom napretku na središnjoj razini omogućuje bolje usmjeravanje budućih aktivnosti praćenja provedbe. Sud je u tom kontekstu također procijenio uspostavljene procese za utvrđivanje najboljih praksi i stečenih iskustava.

Ne postoji središnja baza podataka za preporuke koje su iznijele misije EU-a za promatranje izbora

99

Kad je riječ o očuvanju stručnog znanja i iskustva u institucijama, misije EU-a za promatranje izbora i dalje su osobito problematične zbog mobilnosti osoblja. Na primjer, relativno je rijedak slučaj da član osoblja ostane u istoj delegaciji EU-a tijekom dvaju uzastopnih izbora. Odjel ESVD-a za demokraciju i promatranje izbora važna je kontaktna točka unutar institucija EU-a kad je riječ o promatranju izbora⁵⁶.

100

Nadalje, budući da se zastupnik u Europskom parlamentu privremeno imenuje za glavnog promatrača te da se stručnjaci užeg tima zapošljavaju za svaku misiju EU-a za promatranje izbora posebno, postoji velika potreba da se obavljeni rad dokumentira i pohrani u središnju bazu podataka radi buduće uporabe. Aktivnosti misije EU-a za promatranje izbora bilježe se u međuizvješćima, internim izvješćima i izvješćima o ponovnom posjetu. Međutim, ta izvješća ne sadržavaju dovoljno pojedinosti o savjetovanju s dionicima.

101

Europski parlament naručio je 2012. godine studiju u kojoj je navedeno da bi se trebala uspostaviti baza podataka kojom se jamči praćenje stupnja provedbe preporuka na središnjoj razini⁵⁷. Međutim, još uvijek ne postoji središnja baza podataka za preporuke koje su iznijele misije EU-a za promatranje izbora.

102

U okviru projekta za promatranje izbora i potporu demokraciji postoje internetske stranice s opsežnom arhivom. Time se može ublažiti učinak mobilnosti osoblja jer te stranice služe kao alternativa unutarnjem očuvanju stručnog znanja i iskustva u institucijama. Stručnjaci koji rade na projektu osposobljavaju uže timove i druge promatrače s ciljem izgradnje kapaciteta i metodologije EU-a za promatranje izbora.

103

Budući da ne postoji središnja baza podataka za preporuke koje su iznijele misije EU-a za promatranje izbora, stručnjaci užeg tima koji pripremaju nove preporuke o sličnim temama nemaju jednostavan pristup preporukama po zemljama i/ili temama. To vrijedi i za zaposlenike u drugim institucijama EU-a koji pokazuju poseban interes za predmetnu zemlju.

104

Organizacija američkih država (OAD), na primjer, uspostavila je bazu podataka za pohranu preporuka. Tu bazu podataka korisnici mogu pretraživati po zemlji, godini i sljedećih osam tematskih područja: izborna pravednost, mediji, političko financiranje, organizacija izbora, spol, nedovoljno zastupljene skupine, izborna tehnologija te politički i pravni sustav.

Ne postoji sustavna procjena napretka u provedbi preporuka

105

Sud je također procijenio je li ESVD redovito procjenjivao i dokumentirao stupanj provedbe preporuka koje su iznijele misije EU-a za promatranje izbora.

106

Služba Komisije za unutarnju reviziju navela je još 2014. godine da bi trebao postojati pouzdan sustav za praćenje provedbe preporuka na središnjoj razini. Također je predložila da bi delegacije EU-a trebale izvijestiti ESVD i FPI o odgovoru zemalja domaćina na preporuke koje su iznijele misije EU-a za promatranje izbora⁵⁸.

107

Izvješće o istraživačkoj misiji trenutačno je jedini dokument u kojem se sustavno zahtijeva procjena stupnja provedbe. Za sva izvješća o istraživačkoj misiji ESVD nudi predložak sa strukturiranom tablicom za procjenjivanje stupnja provedbe svih prethodnih preporuka koje su iznijele misije EU-a za promatranje izbora za predmetnu zemlju, i to za svaku pojedinu preporuku. Međutim, kako je objašnjeno u odlomku 5., treba napomenuti da procjenjivanje prethodnih preporuka nije glavna svrha izvješća o istraživačkoj misiji. Istraživačke misije služe kao osnova za odlučivanje o tome treba li pokrenuti misiju EU-a za promatranje izbora.

108

Kad je riječ o zemljama obuhvaćenima revizijom, u njih tri (Gana 2016., Jordan 2016. i Nigerija 2015.) tablica za procjenjivanje u izvješću o istraživačkoj misiji nije bila ispunjena. Umjesto toga, izvješća su sadržavala odlomak s općenitim opisom stupnja provedbe. U slučaju Šri Lanke tablica za procjenjivanje bila je ispunjena, no nije provedena sveobuhvatna analiza. Slijedom toga, izvješćivanje u sve četiri države nije bilo sveobuhvatno i njime je umjesto detaljne procjene stupnja provedbe pružen tek sažetak. Sud stoga zaključuje da je istraživačka misija propustila priliku za procjenu stupnja provedbe prethodnih preporuka. Iako stupanj provedbe nije bio procijenjen u izvješćima o istraživačkoj misiji, Sud je naišao na primjere takvih procjena u drugim dokumentima. Takva analiza provedena je, na primjer, tijekom misije za praćenje provedbe preporuka nakon izbora u Nigeriji 2014. godine.

109

Projekt pomoći pri izborima u Jordanu koji je financiran sredstvima EU-a i koji je proveo UNDP može poslužiti kao relevantan primjer za to kako bi se mogla obaviti takva procjena. Od ožujka 2016. do siječnja 2017. izrađena su četiri izvješća u kojima je procijenjen stupanj provedbe za svaku od preporuka koje je iznijela misija EU-a za promatranje izbora iz 2013. godine. Primjenom sustava semafora pri procjenjivanju stupnja provedbe (vidi sliku 3.), ovaj „projekt praćenja” pruža delegaciji EU-a u Ammanu i ESVD-u u Bruxellesu pravodoban i detaljan pregled napretka. Prema UNDP-u u projektu se upotrebljava fleksibilna metodologija te bi se mogao provoditi i u drugim zemljama. U okviru projekta analizirane su i preporuke iz 2016. godine kako bi se olakšala njihova provedba prije lokalnih izbora u kolovozu 2017.

110

Iako postoje inicijative za procjenjivanje stupnja provedbe, nije uspostavljen stalan proces u kojem bi se takva analiza sustavno provodila nakon svake misije EU-a za promatranje izbora. ESVD je pojasnio da delegacije EU-a općenito nemaju dovoljno osoblja i da im ponekad nedostaje temeljito znanje potrebno za procjenjivanje izborne reforme u predmetnoj zemlji.

111

Stupanj provedbe povremeno se procjenjuje u okviru projekata pomoći pri izborima koji su financirani iz Europskog razvojnog fonda ili Europskog instrumenta za susjedstvo, ali to nije slučaj u svim zemljama koje su domaćini misijama EU-a za promatranje izbora i koje primaju pomoć pri izborima.

112

GU NEAR odobrio je u lipnju 2017. jedan projekt u okviru Instrumenta pretpristupne pomoći⁵⁹ kako bi se procijenila razina provedbe preporuka (u prvom redu misija za promatranje izbora koje provodi ODIHR⁶⁰) u zemljama kandidatkinjama i potencijalnim zemljama kandidatkinjama na zapadnom Balkanu.

113

Kako bi se mjerila uspješnost misije EU-a za promatranje izbora općenito, Komisija upotrebljava pokazatelje utvrđene u višegodišnjem okvirnom programu⁶¹. Riječ je o pokazateljima ostvarenja, kao što je broj osposobljenih promatrača. Međutim, nema jasnih pokazatelja rezultata za misije EU-a za promatranje izbora koji bi Komisiji omogućili da mjeri njihovu uspješnost. Neujednačena kvaliteta pokazatelja rezultata na razini instrumenata istaknuta je i u nedavnoj evaluaciji EIDHR-a⁶².

Postupak utvrđivanja najbolje prakse proveden je nedavno, no procesom utvrđivanja stečenih iskustava ne obuhvaća se na sustavan način praćenje provedbe preporuka

114

ESVD je u lipnju 2017. objavio svoju publikaciju pod nazivom „Beyond Election Day” (Nakon dana izbora). Njome se pruža prvi sveobuhvatni pregled uspostavljenih instrumenata za praćenje provedbe preporuka koje su iznijele misije EU-a za promatranje izbora. U dokumentu se uz detaljno objašnjenje instrumenata koji EU-u stoje na raspolaganju navode i brojni primjeri najbolje prakse u različitim kontekstima i prikazuju različiti načini kojima bi se moglo poticati praćenje provedbe preporuka. Dokument će poslužiti kao izvor informacija za subjekte zadužene za praćenje provedbe preporuka koje su iznijele misije EU-a za promatranje izbora, kao što su delegacije EU-a.

115

Postupak utvrđivanja stečenih iskustava provodi se nakon svake misije EU-a za promatranje izbora. Tim postupkom upravlja FPI i njime se na sustavan način obuhvaćaju svi logistički i sigurnosni aspekti misije. Osim toga, nakon svake misije EU-a za promatranje izbora, sjedište ESVD-a organizira sastanak s užim timom kako bi raspravili sadržaj završnog izvješća i preporuke koje je iznijela misija EU-a za promatranje izbora. Na tim se sastancima mogu rješavati metodološka pitanja, no oni se održavaju prije dovršetka izvješća i ne dokumentiraju se za buduće potrebe.

116

ESVD u okviru projekta za promatranje izbora i potporu demokraciji redovito organizira (posljednji put u travnju 2017.) seminare za utvrđivanje stečenih iskustava o metodološkim aspektima.

117

U travnju 2016. ESVD je od delegacija EU-a koje su bile domaćini misija EU-a za promatranje izbora zatražio podatke u vezi s njihovim mjerama za podupiranje praćenja provedbe preporuka. Uz uvjet da je standardiziran i da se provodi redovito, takav bi postupak mogao poslužiti kao polazišna točka za razmjenu stečenih iskustava iz aktivnosti koje delegacije EU-a provode u vezi s praćenjem provedbe preporuka. Međutim, iako su ta izvješća bila korisna i iako su pomogla u pružanju pregleda trenutačnog stanja, bila su nedosljedna u razini detalja koje nude.

Zaključci i preporuke

118

Sud zaključuje da su ESVD i Komisija uložili razumne napore kako bi poduprli provedbu preporuka koje su iznijele misije EU-a za promatranje izbora te da su se služili instrumentima koji su im bili na raspolaganju. Međutim, mogle bi se napraviti određene prilagodbe tog procesa kako bi se potpora dodatno pojačala. Sud stoga iznosi niz preporuka za ESVD.

Iznošenje preporuka misija EU-a za promatranje izbora proteklih se godina poboljšalo, no potrebno je više savjetovanja na terenu

119

Završna izvješća i iznošenje preporuka proteklih su se godina poboljšali, i to nakon uvođenja smjernica ESVD-a za izradu preporuka. Time će se u budućnosti vjerojatno olakšati usporedivost tijekom vremena. Međutim, postoje područja u kojima se ne postupa u skladu sa smjernicama. Osim toga, u izvješćima se rok za provedbu preporuka ne navodi dosljedno. Nadalje, uži tim nije obvezan dokumentirati razloge na kojima se temelji određivanje prioritetnih preporuka (vidi odlomke 41. – 55.).

120

Prije dana izbora uži timovi opširno su raspravljali s dionicima u zemljama domaćinima o pitanjima koja se odnose na preporuke, no nisu dokumentirali ishod tih sastanaka ni podijelili svoje bilješke sa sjedištem ESVD-a. Misije EU-a za promatranje izbora obuhvaćene revizijom savjetovale su se s ESVD-om i, u većini slučajeva, s delegacijama EU-a o nacrtu preporuka, no ne i s dionicima u zemljama domaćinima (vidi odlomke 56. – 62.).

121

Okrugli stolovi s dionicima održani su u svakoj pojedinoj zemlji nakon predstavljanja završnog izvješća i u većini slučajeva na raspravu je pozivan širok krug dionika. Međutim, zakazivani su u prekratkom roku nakon konferencije za medije te na taj način dionici nisu imali mogućnost upoznati se sa sadržajem završnog izvješća i preporukama koje su u njemu iznesene. Osim toga, postoje tek ograničene smjernice za organizaciju ponovnog posjeta (vidi odlomke 63. – 66.).

Politički dijalog i pomoć pri izborima upotrebljavali su se kao instrumenti za podupiranje provedbe preporuka, no misije za praćenje provedbe preporuka nakon izbora nisu se pokretale onoliko često koliko je to bilo moguće

122

Delegacije EU-a pri političkim raspravama s tijelima zemlje domaćina raspravljale su o pitanjima iz preporuka koje su iznijele misije EU-a za promatranje izbora. Međutim, još ima prostora za daljnje jačanje aktivnosti koje se odnose na politički dijalog jer je Sud utvrdio spremnost da se o mogućoj provedbi preporuka koje su iznijele misije EU-a za promatranje izbora raspravlja u parlamentima zemalja domaćina (vidi odlomke 71. – 83.).

123

Nigerija je jedina zemlja u uzorku u kojoj je pokrenuta misija za praćenje provedbe preporuka nakon izbora, a delegacija EU-a smatrala je tu misiju pravodobnom i korisnom. U drugim zemljama obuhvaćenima revizijom velika većina dionika na nacionalnoj razini s kojima je obavljen razgovor pozdravila je mogućnost pokretanja misije za praćenje provedbe preporuka nakon izbora, i to u razdoblju između izbora, kako bi se podigla svijest o preporukama u okviru sastanaka visoke vidljivosti. Misije za praćenje provedbe preporuka nakon izbora ne povlače za sobom znatne troškove, a mogle bi biti izrazito korisne za praćenje provedbe preporuka kad bi se češće provodile (vidi odlomke 84. – 88.).

124

Sud je utvrdio brojne slučajeve u kojima je bilo moguće povezati pomoć pri izborima s preporukama koje su iznijele misije EU-a za promatranje izbora, kao i slučajeve u kojima je Komisija pri osmišljavanju programa uzela u obzir te preporuke. Time se poboljšala komplementarnost između promatranja izbora i pomoći pri izborima (vidi odlomke 89. – 97.).

Pregled preporuka i stupnja njihove provedbe ne obavlja se na središnjoj razini

125

Uzimajući u obzir neovisnost misija EU-a za promatranje izbora i mobilnost osoblja u delegacijama EU-a i ESVD-u, postoji velika potreba za alternativnim rješenjima za očuvanje stručnog znanja i iskustva u institucijama. Ne postoji središnja baza podataka za pohranjivanje preporuka kojom bi se stručnjacima užih timova ili osoblju EU-a omogućilo da na jednostavan način pristupe tim podatcima (vidi odlomke 99. – 104.).

126

Iako je Sud utvrdio primjere dobrog rada na praćenju stupnja provedbe preporuka, nije postojao sustavan proces za redovito procjenjivanje i pohranjivanje podataka o stupnju provedbe (vidi odlomke 105. – 113.).

127

ESVD je nedavno uložio znatne napore kako bi popisao uspostavljene instrumente i utvrdio najbolje prakse za praćenje provedbe preporuka koje su iznijele misije EU-a za promatranje izbora, ali ne postoji stalan i sustavan proces utvrđivanja stečenih iskustava u vezi s praćenjem provedbe preporuka (vidi odlomke 114. – 117.).

1. preporuka – Smjernice za izradu preporuka

ESVD bi trebao:

• na temelju sustavne kontrole kvalitete kojom bi se obuhvatio oblik završnog izvješća prije njegove objave zajamčiti da se misije EU-a za promatranje izbora pridržavaju smjernica i predloška za izradu preporuka
• ažurirati smjernice za izradu preporuka kako bi se od misija EU-a za promatranje izbora zahtijevalo da dokumentiraju razloge na kojima se temelji određivanje prioritetnih preporuka te da s dionicima razmotre (kratkoročne, srednjoročne ili dugoročne) rokove za provedbu preporuka.

Rok: kraj 2018. godine.

2. preporuka – Savjetovanje s dionicima

ESVD bi trebao:

• sustavno voditi računa o tome da se prije dovršetka izvješća uži tim savjetuje o preporukama s dionicima u zemlji domaćinu
• zahtijevati da se ishod savjetovanja misije EU-a za promatranje izbora s dionicima dokumentira i pohrani u središnju bazu podataka.

Rok: sredina 2018. godine.

3. preporuka – Ponovni posjeti i okrugli stolovi

ESVD bi trebao:

• razjasniti uloge i odgovornosti u pogledu organizacije ponovnog posjeta
• zajamčiti da se okrugli stol s dionicima zakaže najmanje četiri radna dana nakon objave izvješća kako bi se sudionicima dalo dovoljno vremena da se prije sastanka upoznaju s izvješćem i preporukama koje su u njemu iznesene.

Rok: sredina 2018. godine.

4. preporuka – Dorađivanje instrumenata

ESVD bi trebao:

• u memorandumima o razumijevanju istaknuti činjenicu da će predstojeća misija EU-a za promatranje izbora iznijeti preporuke te naglasiti njihovu važnost
• po mogućnosti, u pogodno vrijeme između izbora, pokrenuti misije za praćenje provedbe preporuka nakon izbora u svim zemljama koje su bile domaćini misijama EU-a za promatranje izbora uz uvjet da političko i sigurnosno stanje u zemlji domaćinu to dopušta.

Rok: početak 2019. godine.

5. preporuka – Praćenje i rezultati

ESVD bi trebao:

• uspostaviti središnju bazu podataka za preporuke koje su iznijele misije EU-a za promatranje izbora
• redovito pratiti napredak u provedbi preporuka koje su iznijele misije EU-a za promatranje izbora
• u kontekstu koordinacije na razini EU-a, tražiti od delegacija EU-a da redovito izvješćuju o aktivnostima koje se provode u zemlji domaćinu kako bi se poduprla provedba preporuka. Tako dobivene informacije trebale bi doprinijeti procesu utvrđivanja stečenih iskustava u vezi s praćenjem provedbe preporuka.

Rok: početak 2019. godine.

Ovo je izvješće usvojilo III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Karel Pinxten, na sastanku održanom u Luxembourgu 16. studenoga 2017.

Pokrate i kratice

EAT: Tim za ocjenjivanje provođenja izbora

EEM: Misija izbornih stručnjaka

EFM: Misija za praćenje provedbe preporuka nakon izbora

EIDHR: Europski instrument za demokraciju i ljudska prava

ESVD: Europska služba za vanjsko djelovanje

EU EOM: Misija Europske unije za promatranje izbora

ExM: Istraživačka misija

FPI: Služba za instrumente vanjske politike

GU DEVCO: Glavna uprava za međunarodnu suradnju i razvoj

GU NEAR: Glavna uprava za susjedsku politiku i pregovore o proširenju

OAD: Organizacija američkih država

ODIHR: Ured OESS-a za demokratske institucije i ljudska prava

OESS: Organizacija za europsku sigurnost i suradnju

UNDP: Program Ujedinjenih naroda za razvoj

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna proračunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Suda Karel Pinxten i koje je zaduženo za reviziju rashodovnih područja povezanih s vanjskim djelovanjem te sigurnošću i pravosuđem.

Reviziju je predvodio član Suda Ville Itälä, a potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Turo Hentilä, ataše u njegovu uredu Helka Nykänen, glavna rukovoditeljica Beatrix Lesiewicz i voditeljica radnog zadatka Kristina Maksinen. Revizorski tim činili su Balázs Kaszap, Jiri Lang i Erika Söveges.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2017.

PDF	ISBN 978-92-872-8757-1	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/04510	QJ-AB-17-022-HR-N
HTML	ISBN 978-92-872-8724-3	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/095259	QJ-AB-17-022-HR-Q

© Europska unija, 2017.

Za svaku uporabu ili umnažanje fotografija ili druge građe koja nije obuhvaćena autorskim pravima Europske unije dopuštenje se mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: http://europa.eu

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko EU Bookshopa: http://op.europa.eu/eubookshop. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti http://europa.eu/contact).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.