A EIOPA deu um importante contributo para a supervisão e a estabilidade do setor dos seguros, mas subsistem ainda desafios significativos

Síntese

I

A indústria seguradora constitui uma parte importante do setor financeiro da UE, gerindo ativos avaliados em cerca de dois terços do PIB anual da UE. O incumprimento por parte das companhias de seguros poderia potencialmente perturbar o funcionamento do setor financeiro, tendo assim um efeito negativo sobre a economia real e o bem-estar dos consumidores.

II

A Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma (EIOPA) foi criada em 2011, na sequência da reforma da supervisão do setor financeiro da UE após a crise financeira de 2007-2008. A EIOPA funciona como um organismo consultivo independente da Comissão, do Parlamento e do Conselho da União Europeia.

III

As suas responsabilidades principais consistem em apoiar a estabilidade do sistema financeiro e a transparência dos mercados e dos produtos financeiros, e proteger os tomadores de seguros. Além disso, a EIOPA monitoriza os riscos e vulnerabilidades potenciais do setor. As suas responsabilidades enquadram-se em quatro grandes categorias: regulação, supervisão e convergência no domínio da supervisão, estabilidade financeira e proteção do consumidor.

IV

O Tribunal examinou a eficácia do contributo da EIOPA para a supervisão e a estabilidade financeira no setor dos seguros. Mais especificamente, analisou as ações da EIOPA no domínio da supervisão e da convergência no domínio da supervisão (cooperação com as autoridades nacionais competentes (ANC), o seu trabalho em torno dos modelos internos e da atividade transfronteiriça), o teste de esforço do setor dos seguros de 2016 e ainda a adequação dos recursos e da governação da EIOPA.

V

A auditoria incidiu principalmente sobre as atividades de supervisão da EIOPA entre 2015 e 2017, bem como sobre o teste de esforço de 2016. As provas de auditoria foram obtidas nas visitas realizadas à EIOPA e através de um exame documental no local, bem como em reuniões com os serviços competentes da Comissão, o Comité Europeu do Risco Sistémico, peritos académicos e partes interessadas. A auditoria teve igualmente em conta os resultados de dois inquéritos.

VI

A conclusão geral é que a EIOPA fez um bom uso de um vasto leque de ferramentas para apoiar a convergência no domínio da supervisão e a estabilidade financeira. No entanto, subsistem desafios importantes aos quais a própria EIOPA, as autoridades nacionais de supervisão e os legisladores têm de dar resposta, por exemplo no contexto das autoridades europeias de supervisão (AES) e dos exames do regime Solvência II.

VII

As medidas que a EIOPA adotou para assegurar a coerência da supervisão realizada pelas ANC assentaram numa análise robusta e, na sua maior parte, tiveram um âmbito abrangente. A EIOPA identificou através do seu trabalho insuficiências importantes no funcionamento das ANC e monitoriza regularmente a sua evolução. No entanto, não possui qualquer dispositivo sistemático para acompanhar as suas recomendações.

VIII

O Tribunal constatou que o atual quadro jurídico de supervisão de atividades transfronteiriças na UE apresenta insuficiências sistémicas e cria uma situação em que a supervisão depende mais da forma jurídica da empresa do que da sua natureza. Daí resultam incentivos inadequados tanto para as autoridades de supervisão como para os seguradores, os quais se aproveitam de um nível mais baixo de supervisão em determinados Estados-Membros. A EIOPA fez um esforço para lidar com os problemas daí decorrentes, mas não teve condições para colmatar as insuficiências sistémicas e alcançar a convergência no domínio da supervisão.

IX

As empresas de seguros utilizam modelos internos para melhor ajustarem a avaliação do risco à sua atividade e reduzir os seus requisitos de capital. Existem diferenças consideráveis no grau de exigência com que as ANC supervisionam os modelos internos. A EIOPA tentou aumentar a convergência da supervisão neste domínio, mas não foi totalmente bem-sucedida devido, nomeadamente, às restrições impostas pelas ANC no acesso às informações.

X

Em 2016, a EIOPA realizou um teste de esforço para avaliar como reagiria o setor dos seguros perante uma evolução desfavorável dos mercados, em particular face a um período prolongado de taxas de juro muito baixas e um choque nos preços dos ativos. Várias empresas revelaram vulnerabilidade a tais circunstâncias, dado que a sua solvência teria piorado significativamente. O âmbito do teste de esforço foi apropriado e os cenários identificaram os principais riscos do setor. No entanto, o Tribunal detetou lacunas na sua calibragem. Mais especificamente, a EIOPA não conseguiu justificar de modo suficientemente pormenorizado a solidez de um dos cenários.

XI

Após uma validação rigorosa dos dados, na maior parte das vezes, a EIOPA apresentou os resultados do teste de esforço de forma adequada. Devido ao seu mandato legal, os resultados não foram publicados por empresa. As recomendações emitidas após o teste de esforço foram por vezes demasiado genéricas, não obstante os esforços da EIOPA para verificar em que medida as ANC as aplicaram.

XII

Em todas as suas atividades, a EIOPA depende em larga medida da cooperação com as ANC, mas nem sempre obtém pleno apoio destas. Como têm uma influência determinante no principal órgão de gestão da EIOPA, as ANC estão numa posição que lhes permite decidir sobre o âmbito da atuação da EIOPA quando examina a sua própria eficácia. A EIOPA ainda não efetuou uma transição da regulação para a supervisão. Com apenas 20 efetivos a trabalhar nas questões da supervisão e mais sete em questões conexas, a EIOPA enfrenta um verdadeiro desafio no que se refere à execução de um vasto leque de tarefas complexas que são da sua responsabilidade.

XIII

O Tribunal recomenda que, para melhorar a eficiência e a eficácia das suas medidas, a EIOPA deve:

1. colocar a tónica nas ferramentas de supervisão e fazer o seu acompanhamento de forma mais sistemática;
2. cooperar com a Comissão e os colegisladores para colmatar as insuficiências sistémicas na supervisão da atividade transfronteiriça;
3. cooperar com a Comissão e os colegisladores para resolver as limitações no acesso a informações sobre os modelos internos e providenciar mais apoio às ANC sobre a maneira de os supervisionar;
4. continuar a melhorar a solidez dos cenários do teste de esforço;
5. formular recomendações mais específicas e pertinentes destinadas às ANC após o teste de esforço;
6. promover a publicação dos resultados do teste de esforço por empresa;
7. garantir maior transparência da metodologia do teste de esforço;
8. reforçar os recursos humanos afetados à supervisão.

Introdução

O mercado dos seguros na economia europeia

01

Com ativos avaliados em mais de dois terços do PIB anual da UE e uma penetração no mercado que varia de um Estado-Membro para outro (ver figura 1), o setor dos seguros representa uma parte importante do setor financeiro. Contribui para o crescimento económico e a estabilidade financeira, assumindo riscos e mobilizando poupanças. Atendendo ao seu importante papel, a falência das empresas de seguros pode perturbar o fornecimento de serviços financeiros e a economia em geral, com efeitos negativos para os consumidores.

02

Um dos principais desafios que o mercado dos seguros enfrenta atualmente prende-se com as baixas taxas de juro. Os seguradores, especialmente os do ramo vida, que representam 65% do mercado de seguros da UE, debatem-se com grandes dificuldades para obter rendimento da taxa de juro garantida para produtos vendidos em anos anteriores. Assim, os modelos de negócio dos seguradores do ramo vida estão atualmente a sofrer alterações profundas que, entre outras consequências, implicam a assunção de riscos adicionais. Além disso, as tecnologias digitais e uma maior utilização de megadados reconfiguraram consideravelmente o mercado de seguros (Fintech), criando não só oportunidades de negócio mas também uma série de novos desafios e riscos para os clientes.

03

Do ponto de vista regulamentar, um acontecimento fundamental para as empresas de seguros foi a aplicação do regime Solvência II, em janeiro de 2016. O Solvência II constitui o primeiro quadro jurídico da UE harmonizado para o início e exercício de atividades de seguros e de resseguros. Abrange também a supervisão de seguros e visa assegurar condições de concorrência equitativas no mercado único. Este regime define o capital que uma empresa precisa de deter para cobrir os seus riscos, e estabelece requisitos em matéria de gestão de riscos, governação e prestação de informações.

A EIOPA enquanto parte do Sistema Europeu de Supervisão Financeira

04

A Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma (EIOPA) foi criada em 2011¹ no âmbito das reformas relativamente ao modo como se processa a supervisão do setor financeiro da UE, em resposta à crise financeira de 2007-2008. A EIOPA funciona como um organismo consultivo independente da Comissão, do Parlamento e do Conselho. Age nos domínios das empresas de seguros, das empresas de resseguros, dos mediadores de seguros e das instituições de realização de planos de pensões profissionais.

05

A EIOPA integra o Sistema Europeu de Supervisão Financeira (SESF), que compreende três autoridades europeias de supervisão (ESA): uma para o setor bancário (a Autoridade Bancária Europeia - EBA), uma para o setor dos valores mobiliários (a Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados - ESMA), e uma terceira para o setor dos seguros e pensões complementares de reforma, bem como o Comité Europeu do Risco Sistémico (CERS). O fundamento para a criação das ESA foi a necessidade de assegurar uma cooperação mais estreita e trocas de informações entre as autoridades nacionais de supervisão (também designadas autoridades nacionais competentes ou ANC) a fim de facilitar a adoção de soluções a nível da UE para os problemas transfronteiriços, e promover a aplicação e interpretação coerentes das regras.

06

As principais responsabilidades da EIOPA consistem em contribuir para a estabilidade do sistema financeiro, para a transparência dos mercados e dos produtos financeiros e para a proteção dos tomadores de seguros e dos membros e beneficiários de regimes de pensões. A EIOPA está encarregada de monitorizar e identificar as tendências, os potenciais riscos e as vulnerabilidades resultantes da situação microprudencial, tanto a nível transfronteiriço quanto a nível intersetorial. Nesse sentido, a EIOPA tem responsabilidades que se inserem em quatro grandes categorias relacionadas entre si: a regulação, a supervisão e a convergência no domínio da supervisão, a estabilidade financeira, e a proteção do consumidor (ver quadro 1). Após a conclusão dos trabalhos relativos ao principal quadro legislativo do setor dos seguros e à necessidade de assegurar a sua aplicação efetiva, a EIOPA tencionava mudar o foco estratégico do seu trabalho da regulação para a supervisão. A presente auditoria centrou-se na supervisão e na convergência no domínio da supervisão, que é crucial para os consumidores, bem como no teste de esforço, que se insere no âmbito do objetivo de garantir a estabilidade financeira.

Quadro 1

As responsabilidades da EIOPA

Domínio de responsabilidade	O papel da EIOPA
Regulação	Elaborar normas técnicas para posterior aprovação pela Comissão, e discutir as alterações eventualmente introduzidas. Aconselhar a Comissão nos domínios em que esta tenha o poder de adotar atos delegados relacionados com o trabalho da UE.
Supervisão e convergência no domínio da supervisão	Facilitar e coordenar as ANC nas suas atividades de supervisão, a fim de definir práticas de supervisão coerentes, eficientes e eficazes no âmbito do SESF, e garantir uma aplicação comum, uniforme e coerente da legislação da UE.
Estabilidade financeira e gestão de crises	Contribuir para o trabalho de supervisão macroprudencial do CERS mediante a apresentação de dados e relatórios. Realizar testes de esforço para o setor dos seguros e pensões, e assegurar a prevenção e gestão coordenadas de crises, bem como manter a estabilidade financeira nos tempos de crise.
Proteção dos consumidores e inovação financeira	Proteger os consumidores contra a assunção de riscos excessivos na compra de ou no investimento em produtos financeiros, elaborando regulamentos, monitorizando as tendências do mercado, melhorando a informação disponível, etc. Proibir os produtos financeiros que constituam um risco para a estabilidade financeira na UE; analisar e prestar informações sobre inovações financeiras e novos produtos financeiros no mercado.

Fonte: TCE.

O processo de reforma das ESA

07

Perante a evolução da natureza dos desafios nos mercados financeiros, a Comissão propôs, em setembro de 2017, um pacote de reformas para reforçar as ESA. O objetivo geral consistia em melhorar os mandatos, a governação e o financiamento das três ESA, bem como o funcionamento do CERS. Algumas das propostas da Comissão seriam diretamente aplicáveis à EIOPA, nomeadamente, a criação de um conselho executivo independente (para se encarregar de decisões caso a caso e de determinadas questões em matéria de supervisão), o reforço do papel da EIOPA na validação dos modelos internos, bem como o reforço das suas ferramentas disponíveis para promover a convergência no domínio da supervisão.

08

As propostas da Comissão relativas à alteração do quadro jurídico da EIOPA seguirão agora o processo legislativo normal, incluindo a sua discussão no Conselho e no Parlamento. Espera-se que os atos jurídicos alterados sejam adotados em 2019. A presente auditoria pode dar um contributo útil para essa discussão.

Âmbito e método da auditoria

09

A auditoria examinou a eficácia do contributo da EIOPA para a supervisão e a estabilidade financeira no setor dos seguros europeu. O foco da auditoria refletiu a recente mudança das prioridades da EIOPA da regulação para a supervisão. Os domínios especialmente analisados foram os seguintes:

1. as ações da EIOPA no domínio da supervisão e da convergência no domínio da supervisão; a análise incluiu uma amostra dos instrumentos que a EIOPA utiliza (partes I, II e II);
2. o teste de esforço do setor dos seguros, realizado em 2016 (parte IV);
3. os aspetos horizontais fulcrais para a eficácia de todas as ações da EIOPA (a utilização de instrumentos jurídicos para garantir o cumprimento da legislação da UE, a adequação dos recursos humanos e a pertinência das estruturas de governação; parte V).

10

As atividades da EIOPA no domínio da supervisão e da convergência da supervisão abrangem na prática três grandes áreas: i) a promoção da supervisão por parte das autoridades nacionais; ii) a garantia de uma supervisão adequada das entidades transfronteiriças; iii) os modelos internos. Por uma questão de clareza, estes temas são abordados nas três partes subsequentes do relatório (partes I, II e III), mas eles contribuem em conjunto para a avaliação do trabalho da EIOPA no domínio da supervisão e da convergência da supervisão. No domínio da estabilidade financeira, a auditoria centrou-se no teste de esforço do setor dos seguros, devido à sua importância na identificação de riscos futuros no mercado.

11

O relatório não abarcou o trabalho das ANC (que trabalham em estreita colaboração com a EIOPA em todas as suas atividades). O CERS, que participou na conceção de um dos cenários do teste de esforço, não foi auditado, já que a responsabilidade e a propriedade de ambos os cenários continuam a ser da EIOPA. Uma vez que incidiu sobre o mercado dos seguros, a auditoria não incluiu as atividades da EIOPA no setor das pensões profissionais.

12

A auditoria abrangeu as atividades de supervisão da EIOPA realizadas sobretudo no período de 2015-2017, e o teste de esforço de 2016 (incluindo as lições retiradas do anterior teste de esforço de 2014). Para cada atividade auditada, o Tribunal selecionou os processos/ficheiros a examinar, de forma a garantir que a amostra é representativa do trabalho da EIOPA e apresenta uma gama variada de problemas típicos.

13

Os principais trabalhos de auditoria incluíram visitas à EIOPA e a análise de documentos no local. Também foram recolhidos elementos comprovativos nas reuniões de recolha de informações e nas videoconferências com os serviços competentes da Comissão, o CERS, as ANC, os peritos académicos e as partes interessadas (associações de consumidores e do setor). Obtiveram-se ainda informações adicionais através dos resultados de dois inquéritos:

1. o primeiro foi enviado a todas as ANC dos Estados-Membros da UE e dizia respeito à cooperação global com a EIOPA (supervisão e testes de esforço); das 28 ANC inquiridas, responderam 24;
2. o segundo foi enviado a uma amostra de empresas de seguros e dizia respeito ao teste de esforço; das 66 empresas inquiridas, responderam 35.

Observações

Parte I - As ações da EIOPA tendentes a assegurar uma supervisão coerente por parte das ANC são adequadas, mas carecem de uma abordagem sistemática em termos de acompanhamento

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No âmbito do seu objetivo de contribuir para uma supervisão melhor e mais coerente em todos os Estados-Membros da UE, a EIOPA desenvolve uma série de atividades para facilitar e coordenar o trabalho das autoridades nacionais de supervisão (ANC). A EIOPA visa criar dessa forma uma cultura de supervisão europeia, ou seja, um consenso sobre a maneira como as autoridades de supervisão pensam, agem e trabalham na respetiva comunidade. Esta abordagem significa condições de concorrência equitativas para as empresas de seguros em toda a Europa e um nível semelhante de confiança para os consumidores relativamente ao cumprimento dos requisitos regulamentares por parte das suas empresas de seguros.

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No que diz respeito à coordenação do trabalho das ANC, a auditoria analisou três instrumentos principais que servem o objetivo da convergência no domínio da supervisão: o diálogo estruturado com as ANC (com visitas ao local/ao país como componente essencial), o manual de supervisão e as avaliações entre pares (ver figura 2). O manual e as avaliações entre pares foram coordenados pela EIOPA, mas o trabalho foi realizado em coordenação muito estreita com as ANC. Os avaliadores delegados pelas ANC fornecem a maior parte do conteúdo e das avaliações entre pares. Além dos instrumentos auditados, a EIOPA aplicou uma série de outros instrumentos², não só de acordo com o que está diretamente estipulado no seu regulamento mas também por sua própria iniciativa.

A EIOPA identificou insuficiências importantes na qualidade da supervisão

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Através do diálogo estruturado com as ANC, a EIOPA identificou uma série de insuficiências em aspetos fulcrais da supervisão no setor dos seguros (ver figura 3). As avaliações entre pares revelaram igualmente importantes domínios em que as ANC deverão melhorar as suas práticas de supervisão (ver Anexo I). As avaliações realizadas pela EIOPA mostram que as abordagens das ANC relativamente à supervisão são frequentemente divergentes em termos do seu grau de intrusão, avaliação dos riscos e visão prospetiva, o que significa que uma dada prática de uma empresa de seguros (por exemplo, no domínio da gestão de riscos) poderá ser aceite num Estado-Membro mas contestada noutro. No âmbito do processo do diálogo estruturado, as ANC responderam às constatações dos relatórios da EIOPA. Todavia, a EIOPA não fez uma análise sistemática das respostas e não reagiu por escrito e de forma circunstanciada às ANC.

As recomendações da EIOPA refletem as insuficiências identificadas, mas carecem de acompanhamento

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Face às insuficiências identificadas, a EIOPA recomendou medidas a adotar por ANC específicas. No caso do diálogo estruturado, a EIOPA formulou mais de 30 recomendações para cada ANC incluída na amostra da auditoria sem estabelecer qualquer tipo de prioridades. O número de recomendações resultantes das avaliações entre pares foi consideravelmente menor. Embora as recomendações fossem claras, por vezes eram genéricas e não se adequavam às situações específicas das ANC.

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A EIOPA não tomou qualquer medida para fazer um acompanhamento sistemático da aplicação das medidas recomendadas quer para o diálogo estruturado quer para a avaliação entre pares. Em consequência, não tem uma visão geral do grau de aceitação das suas recomendações por parte das ANC. No entanto, fez um esforço para acompanhar algumas questões específicas numa base ad hoc (p. ex. durante as visitas subsequentes às ANC ou através de contactos informais; houve também uma avaliação entre pares específica de acompanhamento) e conseguiu demonstrar algumas melhorias específicas nas práticas e na governação das ANC (ver caixa 1).

O trabalho subjacente foi em grande parte minucioso e exaustivo, mas os processos foram morosos

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Não obstante a complexidade do domínio abrangido, o trabalho da EIOPA no domínio da supervisão e da convergência da supervisão, em termos de estrutura e clareza, foi bom na sua generalidade e teve por base uma análise e uma metodologia sólidas. O pessoal da EIOPA preparou as suas visitas a cada país reunindo uma grande variedade de documentos e informações, incluindo um questionário para as ANC preencherem, o que permitiu adaptar o âmbito das visitas em função dos problemas específicos com que se confrontara cada ANC. As avaliações entre pares tiveram por base uma metodologia pormenorizada que especificava os passos a seguir pelo avaliador. No entanto, as orientações dadas aos participantes careceram por vezes de uma abordagem estruturada e de pormenores específicos para cada projeto.

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Os temas específicos abrangidos pelo trabalho de supervisão da EIOPA eram vastos e pertinentes. O âmbito dos instrumentos assegurou uma abordagem abrangente, mas por vezes não permitiu que fosse dada suficiente prioridade às questões mais importantes. O âmbito do manual foi decidido pelo Comité Diretor e cobriu todos os domínios principais pertinentes, embora algumas ANC tenham assinalado algumas lacunas (ver figura 4). Essas lacunas prendiam-se com aspetos importantes da supervisão, dado que a convergência efetiva exige não só princípios comuns, mas também uma abordagem coerente a nível técnico.

21

A EIOPA não aproveitou a oportunidade de obter maiores sinergias recolhendo as melhores práticas e direcionando os seus conselhos no domínio da supervisão do comportamento do mercado através do diálogo estruturado com as ANC e das avaliações entre pares, porque estes incidiram exclusivamente sobre a supervisão prudencial³. Importa, porém, assinalar que a EIOPA dispõe de ferramentas específicas no domínio da supervisão comportamental.

22

A EIOPA tem desenvolvido instrumentos de supervisão com regularidade, tendo lançado a maior parte deles em 2014. No entanto, só concluiu o manual de supervisão em abril de 2018, ou seja, quatro anos após o início do projeto (com exclusão da fase preparatória) e mais de dois anos após a entrada em vigor do regime Solvência II, que é suposto apoiar. O tempo necessário para concluir as avaliações entre pares situou-se entre os catorze meses e meio e os dois anos, o que é muito, mas reflete a complexidade dos temas. Todavia, essa duração constituiu um problema para as ANC, dado que as obrigou a assumir compromissos a longo prazo em relação aos funcionários que participaram nas avaliações.

Parte II: Subsistem insuficiências sistémicas no atual sistema de supervisão da atividade transfronteiriça, mas a EIOPA fez um esforço para proteger os tomadores de seguros

23

A supervisão dos grupos de seguros transfronteiriços na UE é estruturada através dos colégios de supervisores. Cabe aos colégios assegurar uma supervisão adequada através do intercâmbio de informações e de uma supervisão cooperativa entre todas as ANC em causa. O colégio é chefiado pela autoridade de supervisão do país de origem, a qual supervisiona as sedes do grupo segurador. As restantes ANC são conhecidas como autoridades de supervisão do país de acolhimento. Existem atualmente na UE 88 colégios.

24

A EIOPA é membro de todos eles, e tem por função assegurar a aplicação coerente da legislação da UE e o bom funcionamento dos colégios. Além disso, cabe-lhe também facilitar uma cultura de supervisão comum e evitar a arbitragem regulamentar⁴. O Relatório de Larosière⁵ identificou estes objetivos como sendo cruciais para o mercado único.

A estrutura do sistema de colégios cria incentivos errados para os seguradores e as autoridades de supervisão

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Embora no passado os serviços de seguros fossem prestados principalmente por filiais estabelecidas no país em causa, muitos seguradores começaram a prestar mais serviços transfronteiriços através de sucursais ou de forma direta (com base nos princípios da liberdade de estabelecimento ou da livre prestação de serviços previstos no âmbito do mercado único). Em 2016, 750 seguradores prestaram serviços avaliados em 59 mil milhões de euros a outros Estados membros do Espaço Económico Europeu sem uma filial local (ver figura 5). Embora a atividade transfronteiriça permita aos seguradores reduzir os seus encargos administrativos e regulamentares, o sistema atual cria os incentivos errados para os seguradores e as autoridades de supervisão.

26

Com o atual sistema de colégios, a supervisão é determinada mais pela estrutura jurídica do grupo do que pela natureza da atividade. Daí a necessidade de criar um colégio para uma empresa de seguros muito pequena com uma filial noutro Estado-Membro, embora essa supervisão através de um colégio, implicando uma utilização intensiva de recursos, não seja necessária. Em contrapartida, no caso dos grandes grupos seguradores internacionais, que prestam serviços transfronteiriços sem recorrerem a filiais, não existem colégios, mesmo sendo estes essenciais para assegurar uma supervisão adequada e a estabilidade financeira (ver figura 6).

27

Cria-se assim uma situação em que as ANC supervisionam a atividade noutros Estados-Membros sem terem de suportar as consequências de uma supervisão deficiente, porque esta não tem qualquer impacto no mercado do país de origem. Também é frequente as ANC não possuírem um conhecimento suficiente das especificações e legislações nacionais. Além do mais, o Estado-Membro onde o serviço é prestado tem de confiar plenamente na supervisão das autoridades de supervisão do país de origem do segurador sem exercer qualquer influência no processo de supervisão. Este sistema não foi concebido para supervisionar um mercado à escala europeia de uma maneira eficaz e que tenha em conta os interesses dos cidadãos da UE. Várias ANC confirmaram que a supervisão atual das atividades transfronteiriças e a cooperação não são satisfatórias (ver caixa 2).

28

O Tribunal constatou que alguns problemas eram atribuíveis a incentivos sistematicamente errados. Por exemplo, diversas ANC estabeleciam as prioridades da sua supervisão com base em fatores como o «impacto na estabilidade financeira nacional». Consequentemente, as empresas de seguros com uma grande percentagem de atividades transfronteiriças eram pouco prioritárias para efeitos de supervisão. Isto significa que as empresas de seguros tinham todos os incentivos para utilizar a arbitragem regulamentar mudando-se para Estados-Membros que tivessem adotado essa abordagem, e concentrando-se depois nos serviços transfronteiriços (ver caixa 3).

29

O Tribunal constatou ainda que a forma como a atividade é exercida tem também implicações diretas a nível da proteção do consumidor em caso de falência do segurador. Presentemente, a fragmentação do sistema europeu de regimes de garantia dos seguros cria uma situação em que os consumidores não são informados sobre o seu nível de proteção quando compram serviços de seguros transfronteiriços (ver caixa 4). Os consumidores não têm necessariamente consciência de que estão a comprar um produto de seguros a uma filial, sucursal ou empresa sem uma presença física no seu próprio Estado-Membro.

A EIOPA responde desenvolvendo instrumentos ad hoc para proteger os consumidores, mas a convergência no domínio da supervisão continua a ser um desafio

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Face aos riscos e desafios colocados pelo atual sistema de supervisão da atividade de seguros transfronteiriça, a EIOPA tem envidado esforços para proteger os consumidores através da criação de plataformas de cooperação. Na ausência de colégios, a EIOPA criou as plataformas no âmbito do seu mandato para promover trocas eficazes de informações entre as ANC e assegurar uma supervisão eficaz e coerente. Desde 2016, a EIOPA criou 13 plataformas de cooperação, tanto por iniciativa própria como em resposta a pedidos das ANC. Essas plataformas funcionam de modo semelhante ao dos colégios.

31

O Tribunal constatou que as plataformas da EIOPA forneceram uma solução ad hoc útil para lidar com problemas decorrentes dos serviços transfronteiriços. Em diversos casos, a EIOPA ajudou a facilitar as relações entre as ANC e promoveu soluções bem-sucedidas. Por exemplo, a EIOPA pediu à autoridade de supervisão do país de origem que respondesse a uma série de perguntas sobre os seguradores que exibiam indicadores de risco típicos (ver figura 7), assegurando dessa forma que a situação do segurador é sujeita a uma avaliação.

32

Subsequentemente as plataformas deram origem a uma pressão exercida pelos pares sobre a autoridade de supervisão do país de origem, que assim se sentiu obrigada a tomar medidas de supervisão adequadas face às informações disponíveis. Esta medida garantiu assim a proteção dos consumidores. No entanto, na ausência de um mandato legal sólido no domínio dos serviços transfronteiriços, a EIOPA teve de contar com a disponibilidade efetiva das ANC para cooperarem.

A EIOPA desempenhou um papel útil em diversos colégios de grupos transfronteiriços, não obstante a cooperação limitada das ANC

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A EIOPA é responsável por assegurar o funcionamento coerente dos colégios. O Tribunal constatou que a EIOPA deu prioridade à sua participação e contribuição para os colégios com base em critérios abrangentes e bem definidos. A definição das prioridades teve em conta diversos fatores, incluindo a dimensão e o risco do grupo segurador, a dimensão e a experiência das ANC participantes, e o resultado da avaliação de riscos conjunta. Desde a introdução do regime Solvência II em 2016, a EIOPA participou em reuniões de 100 colégios. No entanto, nunca participou em reuniões de 23 outros colégios (ver figura 8). A escassez de recursos (ver ponto 86) explica igualmente este resultado.

34

Acresce que o nível de envolvimento da EIOPA nos colégios em que esteve presente foi bastante variável. Por exemplo, acrescentou um valor significativo a alguns colégios fornecendo elementos pormenorizados para debate e relatórios de feedback. Atendendo às suas prioridades, a EIOPA não forneceu valor acrescentado comparável a alguns outros colégios por se ter limitado a prestar apoio administrativo e horizontal.

35

Para apoiar os colégios e reforçar a convergência da supervisão, a EIOPA solicitou às ANC os relatórios de autoavaliação do risco e da solvência (ORSA) dos seguradores. O relatório ORSA é um instrumento básico da supervisão no setor dos seguros e define a apetência pelo risco por parte dos seguradores, analisa o capital de risco disponível e decide sobre a sua afetação. Trata-se, por conseguinte, de um instrumento prospetivo fundamental que deve ser utilizado para uma supervisão proativa. O Tribunal constatou que, não obstante os esforços realizados pela EIOPA para obter os relatórios ORSA, a verdade é que nem sempre os recebeu. Alguns relatórios ORSA foram fornecidos após um moroso processo burocrático, implicando uma justificação jurídica e uma intervenção a alto nível. A disponibilização limitada e morosa destes relatórios limitou os instrumentos da EIOPA para apoiar a convergência no domínio da supervisão e prejudicou a utilização eficiente dos seus recursos.

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No decurso dos seus trabalhos com os colégios, a EIOPA identificou muitos problemas nos colégios e nos grupos seguradores, nomeadamente:

1. algumas ANC não partilhavam documentos importantes como o relatório ORSA com outros membros do mesmo colégio. A EIOPA ajudou esses membros na obtenção de documentos úteis mas nem sempre foi bem-sucedida. A falta de informações importantes para os membros dos colégios demonstra uma falta de confiança entre algumas ANC e dificulta uma supervisão eficaz do grupo;
2. foram detetados erros de avaliação significativos e deficiências importantes na gestão dos riscos pelos grupos de seguros, tendo sido recomendado que as ANC os corrigissem. Apesar dos seus esforços efetivos para apoiar os colégios e facilitar uma supervisão adequada, a EIOPA não fez um acompanhamento exaustivo das questões que identificou.

Parte III - Falta de convergência na supervisão dos modelos internos, não obstante os primeiros passos dados pela EIOPA

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Com base no regime Solvência II, que visa proteger os consumidores e garantir a estabilidade financeira, os seguradores na Europa estão obrigados a calcular os seus riscos individuais. Para esses riscos, é necessário que os seguradores detenham capital para absorção de riscos suficiente (ver figura 9) que lhes permita pagar as indemnizações devidas em caso de sinistro. Os seguradores tanto podem calcular os seus requisitos de capital com uma fórmula-padrão específica como podem utilizar o chamado modelo interno. Enquanto a fórmula-padrão é a opção por defeito, os seguradores têm de pedir autorização para qualquer modelo interno que pretendam utilizar. As ANC devem apenas autorizar os modelos internos que cumpram vários requisitos legalmente definidos e, consequentemente, sejam apropriados para calcular os riscos de forma adequada. Enquanto a sobreavaliação dos riscos pode resultar em prémios que não são competitivos, a subavaliação pode comprometer a proteção dos tomadores de seguros e a estabilidade financeira.

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Os modelos internos são muito complexos e dão aos seguradores uma margem de manobra considerável no cálculo dos seus riscos, incluindo pareceres de peritos e a confiança nos dados históricos internos. Consequentemente, a supervisão dos modelos internos exige que as ANC disponham de amplos recursos e conhecimentos especializados. Devido ao seu impacto na proteção dos tomadores de seguros e da estabilidade financeira, bem como aos desafios que colocam às autoridades de supervisão, os modelos internos constituem um domínio crucial em que a EIOPA tem de facilitar a convergência no domínio da supervisão entre os Estados-Membros. Uma supervisão incoerente, que conduza à arbitragem regulamentar e à consequente distorção da concorrência leal, pode ter sérios impactos negativos.

A convergência no domínio dos modelos internos continua a ser muito reduzida

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Uma das principais atribuições da EIOPA consiste em garantir que os seguradores e as autoridades de supervisão aplicam as regras de forma coerente em toda a UE, incluindo os modelos internos. Nesse sentido, a EIOPA participou nas reuniões dos colégios quando os modelos internos foram discutidos, visitou as ANC para avaliar a supervisão dos modelos internos e agiu como intermediária entre as ANC. Apesar dos esforços da EIOPA, o Tribunal detetou vários problemas que demonstram um nível persistentemente baixo de convergência neste domínio.

40

O processo de autorização e supervisão dos modelos internos implica um grande consumo de recursos⁶. Para conseguir um nível de supervisão semelhante na UE, importa que as ANC disponham de recursos suficientes para desempenhar uma tarefa tão difícil. No entanto, as ANC declararam que têm números de efetivos muito diferentes para supervisionar os modelos internos, o que a EIOPA confirmou durante as suas visitas. A EIOPA constatou que várias ANC dispunham de recursos e conhecimentos especializados insuficientes para uma supervisão adequada dos modelos internos, o que põe em evidência a importância do trabalho da EIOPA neste domínio.

41

A EIOPA constatou que a cultura de supervisão e a aplicação de regras comuns continuam a apresentar grandes diferenças na UE. As ANC aplicavam níveis de exigência muito diferentes ao autorizarem os modelos internos. Por exemplo, várias ANC não comunicavam claramente as práticas de modelização inaceitáveis às empresas de seguros. Noutros casos, as ANC aplicavam requisitos de autorização muito rigorosos. O Tribunal constatou que algumas autoridades de supervisão tentavam proteger os seguradores nacionais aplicando-lhes requisitos de capital menos exigentes, enquanto outras pediam uma supervisão reforçada e requisitos de capital mais elevados.

42

Noutro caso, a supervisão de um modelo interno deveria ter sido transferida de uma ANC (país A) para outra (país B) para cobrir todo o grupo. No entanto, a autoridade de supervisão do país B exigiu que a empresa de seguros introduzisse melhorias significativas no respetivo modelo interno para autorizar a sua utilização no mercado desse país. Porém, o modelo interno já tinha sido autorizado pela autoridade de supervisão do país A e tinha sido ali aplicado. Este caso ilustra a existência de diferentes normas e abordagens para a aprovação dos modelos internos. A EIOPA tentou servir de intermediária entre as duas autoridades de supervisão mas não foi possível chegar a acordo. No final, o modelo interno continuou a ser utilizado apenas no país A.

A EIOPA fez um esforço para reforçar a convergência através de projetos relativos à coerência

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Para fazer o acompanhamento de alguns dos riscos e incoerências recorrentes nas abordagens em matéria de supervisão, a EIOPA organizou projetos relativos à coerência tendo em vista tratar cinco domínios-chave (ver quadro 2). Dado que todos estes domínios podiam conduzir a uma avaliação incorreta dos riscos dos seguradores, o Tribunal entende que a EIOPA definiu adequadamente o âmbito dos projetos relativos à coerência.

Quadro 2

Principais incoerências identificadas e seu acompanhamento

Foram identificadas diferenças nas abordagens adotadas pelas ANC relativamente a…	Acompanhamento pela EIOPA através de…
modelização do ajustamento de volatilidade*	Projeto relativo à coerência
tratamento do risco soberano	Projeto relativo à coerência
agregação dos riscos	Ainda sem acompanhamento
apreciação dos peritos	Ainda sem acompanhamento
alterações no modelo	Visitas às ANC

Fonte: TCE.

44

Através dos seus projetos relativos à coerência, a EIOPA confirmou que as ANC tinham abordagens de supervisão fundamentalmente diferentes para aprovação de alguns métodos que as empresas de seguros utilizam nos modelos internos. Os diferentes métodos tinham um impacto importante no risco global calculado pelo segurador, mas a EIOPA não o conseguiu quantificar. Na generalidade dos casos, a EIOPA não dispõe de dados sobre o impacto dos modelos internos em comparação com a fórmula-padrão, embora essa informação fosse fundamental para uma supervisão adequada.

45

A EIOPA comunicou em pormenor as questões identificadas. Embora utilizasse outros instrumentos (p. ex. pareceres) para assegurar a coerência, a EIOPA nem sempre foi bem-sucedida. Por exemplo, ainda autoriza métodos diferentes para modelar o ajustamento de volatilidade, mas exigiu que as ANC assegurassem que nenhum dos métodos resultaria em requisitos de capital mais baixos.

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A EIOPA também levou a cabo um projeto de coerência especial sobre a modelização do risco de mercado, que é um dos numerosos riscos que os modelos internos avaliam. Assim, pediu aos seguradores que utilizassem os seus modelos internos para calcular os riscos para uma carteira virtual realista que ela própria definiu. O resultado permitiu comparar diretamente e pela primeira vez diferentes modelos internos. O projeto revelou algumas insuficiências fundamentais nos modelos internos utilizados na UE. Por exemplo, eram utilizadas expectativas de taxas de juro questionáveis para reduzir os riscos esperados. Além disso, a EIOPA considerou inaceitável a enorme variação dos riscos estimados através de diferentes modelos internos para os mesmos ativos.

47

O Tribunal constatou que os projetos da EIOPA proporcionaram às ANC informações muito importantes sobre os modelos internos supervisionados e contribuíram para uma melhoria da convergência. No entanto, revelaram também que os modelos internos no setor dos seguros comportam riscos significativos e que os conhecimentos sobre o impacto dos modelos internos são insuficientes.

A EIOPA não tem acesso suficiente aos dados dos modelos internos para realizar a supervisão

48

Em junho de 2018 havia no EEE 212 modelos internos autorizados por 17 ANC diferentes (ver figura 10). Atendendo aos seus escassos recursos, a EIOPA decidiu estabelecer prioridades concentrando as suas avaliações diretas nos cinco maiores grupos seguradores com um modelo interno. Estes grupos representavam em conjunto 47% da totalidade dos ativos cobertos por modelos internos no EEE. Em 2015, a EIOPA começou a solicitar informações completas sobre estes modelos às respetivas ANC.

49

Face à relutância das ANC em fornecer informações, a EIOPA adotou uma abordagem proativa através de extensas trocas de comunicações durante mais de três anos. Nomeadamente, a EIOPA apresentou por escrito a justificação jurídica dos motivos pelos quais solicita informações a fim de cumprir as suas funções. O inquérito do Tribunal mostra que uma das razões subjacentes para as ANC se recusarem a fornecer informações era a divergência de interpretações do mandato da EIOPA no que respeita aos modelos internos. Como o inquérito mostrou explicitamente, pelo menos duas ANC consideram que atualmente a EIOPA extravasa o seu mandato. Em contrapartida, várias ANC gostariam que a EIOPA trabalhasse bastante mais sobre os modelos internos e consideram que esta não cumpre suficientemente o seu mandato neste domínio crucial.

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Apesar de uma abordagem proativa, a EIOPA não recebeu informações suficientes sobre qualquer um dos cinco maiores modelos internos aos quais deu prioridade para realizar o seu trabalho. Assim, a EIOPA não obteve um conhecimento completo dos modelos e não conseguiu realizar as avaliações pretendidas. A falta de acesso às informações impediu de forma significativa a EIOPA de desempenhar as suas funções. Por outro lado, em 2016, uma ANC forneceu à EIOPA todas as informações sobre o modelo interno relativo a um grande grupo segurador. Embora esta pudesse ter sido uma oportunidade para avaliar um primeiro modelo interno, a EIOPA decidiu não dar apoio à ANC, explicando que o caso específico não se enquadrava nas suas prioridades. Assim, a EIOPA ainda não avaliou qualquer modelo interno em pormenor.

Parte IV - A EIOPA fez um trabalho fiável para a realização do teste de esforço do setor dos seguros de 2016, mas o Tribunal detetou lacunas na sua conceção e nas recomendações

51

De acordo com o regulamento que a institui, a EIOPA é responsável pela realização periódica de testes de esforço a nível da União para avaliar a capacidade de resistência das instituições financeiras a uma evolução negativa dos mercados. Os testes de esforço da EIOPA no setor dos seguros visam assegurar a estabilidade financeira e a proteção dos tomadores de seguros e são organizados com uma periodicidade bianual (em alternância com os testes de esforço dos fundos de pensões). Estes testes não são um exercício destinado a «aprovar ou reprovar» os participantes e os seus resultados não dão origem a medidas regulamentares específicas. A auditoria concentrou-se no teste de esforço de 2016, que avaliou a vulnerabilidade das empresas de seguro do ramo vida e de outros serviços de seguros de longo prazo. Seguindo o seu calendário inicial, a EIOPA lançou o exercício em maio de 2016 e publicou os resultados numa base agregada, incluindo as recomendações dirigidas às ANC, em dezembro de 2016.

O âmbito do teste de esforço e dos riscos detetados foi apropriado, mas a calibragem e justificação dos cenários utilizados apresentavam lacunas

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No teste de esforço de 2016, a amostra compreendeu 236 empresas de 30 países⁷, que exerciam atividade não só no tradicional ramo vida mas também uma atividade multirramos (vida e não vida). As ANC selecionaram uma amostra de empresas com base nos critérios que a EIOPA forneceu nas especificações técnicas. A amostra era representativa de cada mercado nacional e abrangia pelo menos 75% da atividade pertinente, em sintonia com os pressupostos do teste de esforço. O teste de esforço de 2016 foi realizado a nível de entidade jurídica (empresa individual), pelo que não incluiu os benefícios potenciais decorrentes da diversificação e do resseguro a nível de grupos.

53

Para o teste de esforço de 2016, a EIOPA identificou as taxas sem risco persistentemente baixas e a volatilidade nos mercados de capitais como o principal motivo de preocupação para a viabilidade do setor dos seguros. Esta opção estava em sintonia com as avaliações de risco periódicas realizadas pela EIOPA, pelo CERS e pelas empresas de seguros, como confirmou o inquérito do Tribunal (ver figura 11). A concentração nos riscos considerados no teste de esforço levou a que outros fatores específicos do setor dos seguros (p. ex. a longevidade, as pandemias ou as catástrofes naturais) fossem omitidos, algo que no entanto era justificável pelo facto de se tratar do primeiro ano de aplicação do regime Solvência II, que constituiu um desafio para as empresas de seguros.

54

Tendo em conta a tónica colocada no risco do mercado, a escolha da atividade de seguros a longo prazo foi a adequada. A conjuntura de baixo rendimento afeta com particular gravidade a atividade de seguros vida, que normalmente tem obrigações a longo prazo para com os tomadores de seguros e luta com dificuldades para obter as taxas de juro garantidas no passado. A opção pela utilização de um choque do mercado era pertinente, tento em conta o papel importante dos seguradores enquanto investidores institucionais e o seu consequente impacto na estabilidade do mercado financeiro como um todo.

55

O teste de esforço de 2016 incluía dois cenários, «Low Yield» (Baixo rendimento) e «Double Hit» (Impacto duplo), que refletiam com precisão os riscos identificados pela EIOPA como fundamentais para o setor dos seguros (ver Anexo II sobre os principais parâmetros e pressupostos). Para criar o cenário «Low Yield», a EIOPA utilizou as suas próprias capacidades e definiu pressupostos discricionários específicos, enquanto o cenário «Double Hit» foi criado em cooperação com o CERS, que retirou os choques do simulador de choques financeiros, captando dependências históricas nos dados.

O cenário «Low Yield»

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O ponto de partida deste cenário foi uma curva de baixo rendimento sem risco para diferentes maturidades (até 20 anos no caso do euro), que a EIOPA obteve através da identificação das taxas mais baixas efetivamente registadas durante um período de dois anos. O Tribunal estima que a probabilidade de tal ocorrência é de pelo menos 3% ou muito superior à do limiar habitual de 1%⁸. Logo, a probabilidade é demasiado elevada para considerar que este elemento por si só é suficientemente grave. O segundo elemento do cenário era um esforço adicional aplicado à curva de rendimento (uma trajetória descendente de 15 pontos base ou p.b.). Além disso, para calcular o valor das responsabilidades dos seguradores a muito longo prazo, a EIOPA utilizou a chamada taxa de juro a prazo final (UFR), fixada em 2% para refletir o pressuposto de rendimentos persistentemente baixos. Os dois últimos elementos (a trajetória descendente de 15 p.b. e a UFR) reduzem a probabilidade do cenário, mas não é possível estimar até que ponto. No entanto, o peso destes dois elementos sozinhos era limitado, dado que estavam bastante próximos da situação do mercado naquela altura⁹.

57

Embora a maior parte das ANC participantes no inquérito considerassem que os cenários eram bem calibrados, algumas partilhavam das preocupações acima mencionadas quanto à gravidade do cenário «Low Yield» (ver figura 12). A EIOPA não tentou, nem mesmo para efeitos de análise interna, quantificar a probabilidade da parte (líquida) inicial da curva. Também não deu qualquer outra justificação suficientemente pormenorizada para a solidez do cenário global.

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O nível de esforço para outras moedas que não o euro foi obtido utilizando um multiplicador hipotético da curva do euro. No entanto, a EIOPA não utilizou este método de maneira totalmente apropriada, porque não teve em conta a dependência entre taxas de juro para várias moedas durante o período de referência.

O cenário «Double Hit»

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O cenário «Double Hit» tinha como pressuposto a queda das taxas de juro e um choque do mercado, que se traduziam num aumento rápido dos rendimentos das obrigações soberanas e das obrigações de empresas e numa queda dos preços das ações e de outros tipos de ativos. O CERS estimou a probabilidade das duas principais ocorrências despoletadoras em 0,50% para os choques da taxa swap e em 0,75% para um choque a nível das taxas de rendibilidade das obrigações do Tesouro. O cenário era suficientemente sólido, posto que combinava um esforço sério no lado do ativo do balanço com um elemento de choque nos swap acrescido ao esforço no lado do passivo.

60

A plausibilidade do cenário «Double Hit» dependia em larga medida do conjunto de dados históricos utilizados no simulador de choques financeiros. Apresentava dependência entre diferentes variáveis económicas relevantes e baseava-se em onze anos de dados históricos (2005-2015). No entanto, o período escolhido, embora abrangesse duas crises recentes, era demasiado curto para garantir um nível de esforço que fosse suficientemente forte para todos os países da Europa (ver caixa 5).

61

Por exemplo, o nível de esforço era mais baixo para o rendimento das obrigações a 10 anos da Bulgária (um aumento de 111 p.b. em comparação com os valores de base) do que para as da Bélgica (116 p.b.) ou da Croácia (155 p.b.). Além disso, o Tribunal observou que os esforços eram relativamente baixos para a Eslováquia e o Reino Unido (com, respetivamente, 95 p.b. e 94 p.b. para o rendimento das suas obrigações a dez anos, em comparação com um esforço médio de 121 p.b.). Se a amostragem histórica fosse mais longa (p. ex. 20 anos), os resultados seriam mais sólidos e eventualmente haveria casos de maior esforço para alguns países.

62

Embora o cenário «Double Hit» definisse níveis de esforço específicos para algumas classes de ativos detidos por companhias de seguros fora da UE, deixou fora do esforço as ações detidas nesses países. Submeter ao esforço as ações detidas fora da UE é altamente relevante para a plausibilidade do teste de esforço, dado que um movimento descendente do mercado bolsista na UE não é isolado dos outros mercados bolsistas a nível mundial (em tempos de crise, a dependência entre mercados bolsistas regista uma correlação que pode chegar aos 90%). Por conseguinte, é necessário incluir também os choques sobre as ações detidas fora da UE, em vez de limitar o risco apenas à Europa.

Justificação e comunicação

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Tendo em conta que elementos importantes do teste de esforço eram discricionários, a EIOPA não fez esforços suficientes para os justificar de forma transparente. Nas especificações técnicas, a EIOPA não explicou com clareza como obteve os cenários, ou como chegou aos pressupostos subjacentes. Era esta a opinião de algumas ANC e de representantes do setor (ver caixa 6). Para alguns destes representantes, também não ficou claro se os cenários representavam um choque semelhante ou mais grave do que o exigido nos termos do regime Solvência II. Daí resultaram algumas interpretações incorretas quanto à natureza do teste de esforço. A EIOPA não esclareceu bem esse ponto, por exemplo, explicando por que razão e de que forma diferem do regime Solvência II.

A EIOPA validou e agregou os dados com precisão

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O processo de validação dos dados para o teste de esforço realiza-se em três rondas: uma a nível nacional, conduzida pela ANC, e duas a nível central, levadas a cabo pela equipa de validação composta por pessoal da EIOPA e da ANC. A EIOPA desenvolveu uma ferramenta de validação Excel para analisar e agregar dados, que provou a sua utilidade no processo de validação dos dados, visto que ajudou a harmonizar as diferentes abordagens das ANC. No geral, a EIOPA analisou criteriosamente os dados fornecidos pelas empresas de seguros e assinalou claramente todas as incoerências, embora a decisão sobre a fiabilidade dos dados coubesse, em última instância, às ANC.

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As verificações realizadas pelo Tribunal em matéria de agregação de dados mostraram que a EIOPA calculou com precisão os resultados globais do teste de esforço. Contudo, a agregação incluía empresas cujas carteiras de produtos - logo, os seus perfis de risco - eram altamente diversificadas (ver um exemplo na figura 13). Esta era uma característica intrínseca da amostra, mas a EIOPA não tentou antes da agregação classificar as empresas de acordo com os respetivos produtos, um passo que acrescentaria valor à interpretação dos resultados¹⁰. Neste aspeto, a EIOPA realizou apenas análises ex post com o objetivo de identificar os fatores determinantes das diferentes sensibilidades ao esforço.

A EIOPA apresentou resultados pertinentes e ilustrativos da vulnerabilidade do setor

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Os resultados do teste de esforço confirmaram que o setor dos seguros do ramo vida era vulnerável ao ambiente de juros baixos e a um choque de mercado repentino, o que poderia ter um impacto na estabilidade financeira como um todo. No cenário «Low Yield», o excesso de ativos sobre passivos nos balanços das empresas participantes registaria um decréscimo de 100 mil milhões de euros (-18%). No cenário «Double Hit», o impacto global nas empresas seria de 160 mil milhões de euros (-29%). Significa isto que 44% dos seguradores perderiam mais de um terço do excesso de ativos sobre passivos, e 2% perderiam tudo. O impacto de ambos os cenários seria significativamente maior se as chamadas medidas de garantia a longo prazo (GLP) e transitórias¹¹ fossem excluídas (no cenário «Double Hit», 31% dos seguradores não manteriam qualquer excesso de ativos sobre passivos).

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No geral, o relatório do teste de esforço revelou-se exaustivo e foi apoiado por números e gráficos pertinentes. No que respeita aos indicadores, o relatório apresentou os resultados expressos enquanto excesso de ativos sobre passivos. Todavia, para efeitos analíticos, teria sido mais pertinente utilizar os requisitos de capital conforme definidos na Diretiva Solvência II, o que teria permitido mostrar o impacto real nos níveis de solvência e determinar se, após o teste de esforço, os requisitos de capital continuariam a ser respeitados. O Tribunal observa, contudo, que a EIOPA entendeu não calcular novamente esses rácios, pela dificuldade e complexidade técnica inerentes a esse exercício, que além do mais exigiria que os seguradores fornecessem informações significativamente mais pormenorizadas do que lhes foi solicitado em 2016.

68

Os resultados do teste de esforço de 2016 foram publicados apenas numa base agregada, pois o que se pretendia era formar uma opinião sobre a resiliência do setor de seguros de vida. Ao contrário da EBA, a EIOPA não possui um mandato jurídico específico para publicar os resultados respeitantes a empresas individuais. Para o fazer, a EIOPA necessita de obter o consentimento por escrito dos participantes, o que fez no teste de esforço de 2018. Tendo em conta o objetivo do teste de esforço, isto é, restaurar a confiança, tratou-se de um passo na direção certa. Nesse sentido, a transparência - tanto na metodologia aplicada no teste de esforço, como nos respetivos resultados - é crucial. A divulgação dos dados relativos às empresas, consideradas individualmente, poderia ajudar a aumentar a consciencialização sobre os riscos e, desse modo, aumentar a disciplina do mercado.

Algumas das recomendações eram demasiado gerais e não propunham medidas específicas

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Na sequência do teste de esforço, a EIOPA dirigiu três recomendações gerais às ANC, as quais continham um determinado número de medidas que aquelas poderiam tomar. Todavia, muitas dessas sugestões eram de caráter muito geral e não conduziam a medidas específicas destinadas a garantir a estabilidade financeira. Por exemplo, a sugestão no sentido de alinhar os processos de gestão dos riscos internos com os riscos externos enfrentados mais não faz do que expressar o objetivo geral de qualquer empresa de assegurar uma sólida gestão do risco. Conforme confirmou o inquérito do Tribunal, para apresentar recomendações de caráter tão geral, não teria sido necessário empreender um exercício tão complexo como um teste de esforço. Por último, algumas sugestões (por exemplo, a de rever as cláusulas de garantia, ou a de suspender os pagamentos de dividendos) foram além do âmbito de competência de algumas ANC. Isto porque os poderes de supervisão das ANC não se encontram totalmente harmonizados entre os Estados-Membros, pelo que o grau de aplicação das recomendações pode ser diferente de um Estado-Membro para outro.

70

Pouco tempo após a publicação dos resultados dos testes de esforço, a EIOPA aprovou um plano de acompanhamento sistemático do cumprimento das recomendações. Como uma das recomendações apontava para a pertinência de as ANC analisarem o impacto potencial do teste de esforço a nível de grupo, a EIOPA lançou um inquérito específico para que as ANC em causa pudessem comunicar a sua análise e as ações que tinham tomado. A análise do nível de acompanhamento de outras recomendações teve por base as informações recolhidas pela EIOPA nas visitas aos países, nas reuniões dos colégios e nas reuniões com os supervisores de grupo. Em janeiro de 2018, a EIOPA elaborou um relatório ilustrativo de que as ANC haviam adotado uma série de medidas de acompanhamento para dar resposta às suas recomendações. O relatório também identificou boas práticas e analisou os resultados do inquérito às ANC sobre o impacto do teste de esforço a nível do grupo¹².

A EIOPA organizou o teste de esforço de forma estruturada, com alguns problemas em termos de execução atempada e obtenção de documentação

71

O calendário de execução do teste de esforço em 2016 coincidiu com a aplicação da Diretiva Solvência II, que entrou em vigor em 1 de janeiro de 2016. Todos os seguradores da UE estavam obrigados a apresentar pela primeira vez, até ao final de maio de 2016, um conjunto de relatórios fundamentais. O teste de esforço teve início imediatamente após essa data (ver Anexo III). Em termos de volume de trabalho, revelou-se difícil para as seguradoras lidar com essa sequência cronológica da entrega de relatórios por força da Diretiva Solvência II, por um lado, e do teste de esforço, por outro lado. As ANC validaram os dados ao longo de um período de seis semanas, entre meados de julho e o final de agosto. No âmbito do inquérito do Tribunal, as ANC expressaram a opinião de que o tempo concedido era adequado, se bem que tivesse constituído um desafio cumprir os prazos devido ao volume de trabalho a que tinham de dar resposta e aos recursos limitados durante o período de verão. Convém referir que nem todas as ANC tiveram a possibilidade de dedicar tempo e recursos suficientes à validação completa dos dados.

72

No decurso do processo do teste de esforço, a EIOPA comunicou com as ANC e as empresas de seguros através de diversos canais, o que o Tribunal considera uma boa prática (ver caixa 7). Embora dispusesse de várias ferramentas de diálogo, a EIOPA não explicou de forma suficientemente clara aos participantes por que motivo necessitava de determinadas informações, tendo finalmente podido justificar a necessidade de receber tais dados para efeitos de validação. No entanto, o facto de os participantes não terem recebido uma explicação à partida criou a imagem de uma exigência de dados em excesso e demasiadamente pormenorizados. A EIOPA não consultou os participantes sobre a conceção dos cenários.

73

A EIOPA forneceu às empresas participantes modelos específicos para o teste de esforço, que aquelas deveriam preencher e enviar às ANC no prazo de sete semanas. Os modelos eram geralmente de fácil utilização e reproduziam, na medida do possível, as categorias de dados financeiros utilizadas para a comunicação de informações no âmbito de Solvência II, o que assegurou coerência e permitiu esclarecer os participantes quanto aos dados que deveriam submeter.

74

A complexidade dos quadros era reflexo do objetivo e do âmbito do teste de esforço, mas levou, porém, a que alguns participantes tivessem dificuldade em realizar os cálculos dentro do prazo (ver caixa 8). As inúmeras atualizações do material referente ao teste de esforço durante o processo criaram uma sobrecarga adicional. A EIOPA atualizou as especificações técnicas três vezes e os modelos quatro vezes, e publicou a última versão apenas duas semanas antes do prazo de entrega. Contudo, para cada uma das quatro alterações dos modelos, a EIOPA forneceu uma ferramenta útil de atualização automática, que preenchia rapidamente o conteúdo que os participantes já tinham fornecido na versão anterior do modelo.

75

Com base nos ensinamentos retirados do teste de esforço anterior, de 2014, a EIOPA introduziu um conjunto de melhorias no teste de esforço de 2016. A título de exemplo, partilhou uma ferramenta de validação com as ANC e reduziu o número de atualizações do modelo de teste de esforço (ver Anexo IV). A EIOPA não dispunha de um plano geral para o processo subsequente aos «ensinamentos retirados». As conclusões basearam-se essencialmente nos debates ocorridos em duas reuniões com partes interessadas, porém a EIOPA não realizou um inquérito aos representantes do setor nem às ANC como tinha feito após o teste de esforço de 2014.

Parte V - A governação e os recursos limitados da EIOPA dificultam a consecução dos objetivos

76

Nesta parte do relatório, o Tribunal analisou os aspetos processuais e organizacionais do trabalho da EIOPA que afetam de forma transversal a eficiência da sua ação. O Tribunal concentrou-se, em particular, nos riscos associados à dependência da EIOPA em relação ao trabalho das ANC e no atual quadro de governação, no recurso a instrumentos jurídicos para garantir a conformidade com as orientações e requisitos regulamentares, bem como na adequação dos recursos da EIOPA.

A eficácia do trabalho da EIOPA depende dos contributos das ANC e a sua governação coloca desafios

77

A EIOPA cooperou estreitamente com as ANC em todas as ações abrangidas pela auditoria do Tribunal. Embora essa cooperação fosse geralmente positiva e refletisse a missão da EIOPA de apoiar e coordenar o trabalho das autoridades de supervisão nacionais, a eficiência e a eficácia do trabalho da EIOPA dependiam com frequência da qualidade dos contributos das ANC e da vontade destas de cooperar. A título de exemplo, demorou muito tempo a obter o acordo de algumas ANC para, simplesmente, organizar as visitas ao país em causa. Apesar dos esforços visíveis por parte da EIOPA para obter o apoio das ANC, algumas delas questionaram a justificação e o âmbito das visitas. Em consequência, embora a EIOPA tenha acabado por conseguir visitar todas as ANC, a última visita teve lugar três anos após o início do ciclo de visitas. Este atraso prejudicou visivelmente a eficácia da EIOPA em assegurar a convergência da supervisão. A qualidade e oportunidade dos contributos das ANC também influenciaram em larga medida a possibilidade de serem produzidos a tempo outros produtos da EIOPA, como o manual de supervisão e as avaliações entre pares.

78

No que respeita às visitas aos países, ao trabalho sobre a atividade transfronteiriça e aos modelos internos (ver pontos 35-36 e 49), o Tribunal detetou situações em que a EIOPA não recebeu das ANC as informações solicitadas. Em consequência, não pôde levar a cabo determinados tipos de análises que desde o início pretendera realizar. No decurso de algumas visitas a países, por exemplo, a EIOPA não pôde discutir com as autoridades nacionais as abordagens de algumas seguradoras quanto à supervisão da gestão do risco, tendo-se centrado apenas nos procedimentos gerais das ANC na matéria. Dada a sua natureza, a dependência da qualidade dos contributos das ANC foi considerável no processo do teste de esforço (ver caixa 9).

79

A atual estrutura de governação da EIOPA confere às ANC o poder de influenciar em que medida o seu próprio trabalho será revisto, bem como as conclusões dessas revisões. Isto porque o órgão de decisão máximo na EIOPA é o Conselho de Supervisores, composto por 28 representantes das ANC e pelo Presidente da EIOPA (bem como por observadores do ESRB, da EBA, da ESMA e da Associação Europeia de Comércio Livre). O Conselho de Supervisores aprova todos os documentos e produtos essenciais da EIOPA, nomeadamente, a estratégia de supervisão (que define as prioridades das visitas pontuais às ANC), os temas e os relatórios finais das avaliações entre pares, e os pressupostos, cenários e relatórios após o teste de esforço. Tendo em conta que alguns dos instrumentos da EIOPA (nomeadamente, as visitas aos países e as avaliações entre pares) se destinam a fornecer informações construtivas, mas críticas, sobre o trabalho das ANC, esta situação coloca problemas em termos de independência. Os testes de esforço também podem revelar indiretamente insuficiências na supervisão prudencial nos Estados-Membros e conduzir à formulação de recomendações às ANC.

Os procedimentos de recurso a instrumentos jurídicos são sólidos, mas por vezes carecem de transparência e de uma abordagem pró-ativa

80

Para assegurar que as ANC e as empresas seguradoras cumprem as suas orientações e requisitos regulamentares, a EIOPA pode tomar medidas ao abrigo dos procedimentos «cumprir ou justificar» (artigo 16º do Regulamento EIOPA) e «violação da legislação da União» (artigo 17º). Contudo, as medidas que a EIOPA pode tomar limitam-se essencialmente à monitorização, e à comunicação de casos de incumprimento, não incluindo a penalização destes.

81

No âmbito do procedimento «cumprir ou justificar», as ANC têm de confirmar que aplicam cada uma das cerca de 700 orientações emitidas pela EIOPA, inclusive remetendo para o seu próprio quadro jurídico, ou indicar as razões por que não o fizeram. Na prática, os casos de incumprimento das orientações da EIOPA são raros, até porque as ANC estão envolvidas na formulação das mesmas, e a EIOPA dispõe de um procedimento eficaz para registar e comunicar esses casos. O Tribunal considerou que o procedimento «cumprir ou justificar» constitui uma ferramenta eficaz para monitorizar o cumprimento, mas que não assegura totalmente a transparência em relação às partes interessadas externas e aos consumidores. Os quadros de cumprimento publicados no sítio Internet da EIOPA nem sempre estavam atualizados, e a natureza sumária das informações aí contidas, que variavam consoante a qualidade e exaustividade das informações fornecidas pelas ANC, traduziu-se numa utilidade reduzida para o público.

82

A EIOPA estabeleceu o procedimento relativo à violação da legislação da União em 2011 e, desde então, registou 28 queixas (a maioria das quais a EIOPA considerou inadmissível). A EIOPA aplicou de forma sistemática o seu procedimento de investigação de violações do direito da União, e as suas investigações foram exaustivas. Ao investigar alegadas violações comunicadas por um queixoso, a EIOPA forneceu apenas um número limitado de informações atualizadas relativas ao procedimento, e os períodos de ausência de comunicação tenderam, por vezes, a ser demorados devido à complexidade de alguns casos. Em consequência, os autores de queixas - incluindo associações de consumidores - não tiveram uma visão global da ação da EIOPA e, por vezes, consideraram erradamente a falta de comunicação como prova de inatividade.

83

O procedimento em matéria de violação da legislação da União não prevê a monitorização sistemática proativa de casos potenciais. A EIOPA monitorizou esses casos informalmente, mas os que lhe foram comunicados desta forma são tratados em reuniões à porta fechada do Conselho de Supervisores. Não foram, em geral, inscritos no registo de violações do direito da União, nem investigados em conformidade. A EIOPA adotou esta abordagem para fomentar a confiança entre as ANC, mas não transmitiu às partes interessadas total confiança de que, a seu pedido, a EIOPA está a tomar as medidas adequadas. Esta abordagem também pecou por falta de transparência, uma vez que as partes interessadas externas (como as associações de consumidores) não a podem monitorizar.

84

Dada a natureza do processo, o Tribunal não pôde verificar se a EIOPA lançou o procedimento em todos os casos em que tomou conhecimento de uma alegada violação do direito da União (a menos que eles tenham sido formalmente comunicados e registados). O Tribunal detetou um caso em que a EIOPA identificou deficiências graves na decisão de uma ANC, sem, contudo, ter lançado o procedimento em matéria de violação da legislação da União, optando antes por agir como mediadora entre duas ANC (ver caixa 10).

Os recursos da EIOPA para a realização das funções de supervisão eram limitados e não houve transferência de recursos das atividades regulamentares

85

Tendo em conta o âmbito das suas responsabilidades e o leque de ações que leva a cabo no domínio da supervisão, a EIOPA trabalhou com recursos muito limitados. Em fevereiro de 2018, o departamento de supervisão contava com 20 efetivos, que representavam apenas 14% dos recursos humanos da EIOPA (142 membros do pessoal). O departamento de supervisão da EIOPA tem a seu cargo as visitas às ANC, a coordenação das avaliações entre pares, o apoio e participação nas reuniões dos colégios, a intermediação entre as ANC e a supervisão dos modelos internos. Outros elementos do pessoal (equivalentes a quatro ETC) dedicavam-se ao desenvolvimento de iniciativas no âmbito da convergência da supervisão e três outras pessoas ocupavam-se dos dados e informação empresarial subjacentes ao trabalho de supervisão.

86

As limitações de recursos tornaram-se ainda mais patentes a nível das equipas. Por exemplo, a equipa responsável pelos modelos internos contava, na realidade, com três efetivos a tempo inteiro (contabilizadas as ausências de longa duração e compromissos com outras funções), ao contrário dos 5,25 indicados no programa de trabalho. Tendo em conta que a equipa teve a seu cargo a cooperação com 17 ANC supervisoras de 212 modelos internos complexos, a par de outras funções de caráter transversal, como as relacionadas com os projetos de coerência, a fetação de recursos representou efetivamente um desafio significativo. A maioria das ANC incluídas no inquérito de auditoria considerou que deveria ser aumentado o número de efetivos da EIOPA afetos à supervisão dos modelos internos. Esta questão revelou-se particularmente importante, pois as próprias ANC dispunham de recursos limitados para supervisionar os modelos internos, sobretudo face às exigências consideráveis da função. Ao fornecer mais apoio neste domínio, a EIOPA poderia colmatar uma lacuna importante em termos de competências no sistema de supervisão do setor segurador na Europa.

87

Na sequência da aplicação do regime Solvência II, e uma vez concluído, na sua essência, o trabalho em torno do novo quadro regulamentar, a EIOPA adotou uma estratégia no sentido de transferir para a supervisão a ênfase colocada na regulação. Esta medida também era esperada pelas partes interessadas, incluindo empresas e consumidores, para as quais a EIOPA deveria, nomeadamente, concentrar os seus esforços em garantir a aplicação equitativa em toda a UE do novo quadro regulamentar comum aplicável às empresas de seguros. Porém, a afetação de pessoal não refletiu essa mudança. Entre 2015 e 2017, o departamento de estratégia passou a ter menos 13 elementos, mas o departamento de supervisão teve um aumento de apenas mais cinco elementos, embora tivesse o apoio de algumas pessoas de outros departamentos (ver figura 14).

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Uma vez que os cargos no departamento de supervisão exigiam conhecimentos específicos da atividade seguradora e experiência prática de supervisão, a EIOPA teve dificuldade em encontrar candidatos adequados nas várias campanhas de recrutamento que lançou. Esta dificuldade ficou a dever se, entre outros fatores, à grande procura de profissionais da área financeira no mercado de trabalho local, em Frankfurt, a que se juntou o elevado custo de vida. A EIOPA, porém, não cedeu no seu nível de exigência e empregou pessoal com a devida experiência.

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Para a realização do teste de esforço, a equipa principal era composta por três membros do pessoal da EIOPA devidamente qualificados. A afetação de pessoal foi adequada tendo em conta a atual divisão de responsabilidades, que depende em larga medida dos contributos das ANC (ver ponto 78). No entanto, com esses recursos, a EIOPA não teve possibilidade de realizar verificações mais detalhadas sobre a exatidão dos dados, ou de comunicar diretamente com os participantes no teste de esforço, embora considerasse que seria útil. Acresce que a EIOPA não tinha uma visão global dos recursos utilizados pelos parceiros envolvidos (incluindo as ANC) para organizar e levar a cabo o teste de esforço. Como tal, os custos globais ficaram por conhecer.

Conclusões e recomendações

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A conclusão geral do Tribunal é que a EIOPA deu um bom contributo para apoiar a qualidade da supervisão e a estabilidade no setor segurador da UE. Todavia, no desempenho da sua atividade, a EIOPA enfrentou limitações advenientes da arquitetura do sistema de supervisão, da escassez de recursos e, em alguns casos, do apoio e colaboração insuficientes das ANC. Como tal, ainda há muito a fazer pela EIOPA, pelos legisladores e pelas ANC para alcançar a convergência no domínio da supervisão, ou seja, condições equitativas para os seguradores que desenvolvem a sua atividade nos Estados-Membros da UE e para os seus clientes.

Coordenação do trabalho das ANC

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A EIOPA recorreu a uma vasta gama de ferramentas, incluindo tanto as previstas no seu regulamento de base como outras que adotou por iniciativa própria, para assegurar que as ANC seguem uma abordagem comum quando supervisionam as empresas de seguros. O Tribunal constatou que o pessoal da EIOPA realizou análises exaustivas e bem fundamentadas nesse domínio, o que permitiu identificar insuficiências significativas na supervisão por parte das ANC. As insuficiências incluíam riscos para a independência institucional das ANC e uma supervisão não suficientemente rigorosa, que segue uma abordagem formalista em lugar de uma abordagem com base no risco (ver pontos 14-16 e 19).

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Algumas das ferramentas da EIOPA, nomeadamente, as visitas às ANC e as avaliações entre pares, cobriam as questões de supervisão de uma forma abrangente, o que significou que o seu alcance era muito vasto. Por conseguinte, a sua finalização demorou um tempo considerável e as ANC precisaram de recursos significativos para se prepararem e participarem nessas atividades. As visitas às ANC também deram lugar a um número elevado (mais de 30, em alguns casos) de recomendações não prioritárias (ver pontos 17 e 20-22).

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O Tribunal constatou igualmente que a EIOPA não dispunha de mecanismos para acompanhar, de forma sistemática, as recomendações resultantes das visitas às ANC e das avaliações entre pares. Em consequência, a EIOPA não tinha uma visão global dos progressos realizados na convergência no domínio da supervisão, nem dos desafios que subsistem. Em todo o caso, a EIOPA esforçou-se por discutir com as ANC determinados problemas concretos, e pode também fazer prova de melhorias graduais nas práticas seguidas por algumas delas (ver ponto 18).

Recomendação 1 - Melhorar a orientação e o acompanhamento das suas ferramentas de supervisão

A EIOPA deve colocar mais a tónica nas ferramentas de supervisão e fazer o seu acompanhamento. Em concreto:

1. as visitas no local devem centrar-se em algumas das questões mais prementes, selecionadas em função do seu impacto na convergência no domínio da supervisão e na defesa dos consumidores. Devem levar a um número menor de recomendações, claramente classificadas por ordem de prioridade e com um prazo de execução definido.
2. a EIOPA deve definir o âmbito das avaliações entre pares, de modo que se concentrem numa questão única em matéria de convergência no domínio da supervisão e possam ser finalizadas, por norma, no prazo de um ano.
3. a EIOPA deve analisar se as ANC executaram efetivamente cada uma das recomendações formuladas no âmbito de um processo de diálogo estruturado e de avaliações entre pares. Deve registar os resultados da sua análise, de modo a ter uma visão global dos progressos realizados e dos desafios enfrentados na prossecução da convergência no domínio da supervisão em todos os Estados-Membros, e deve disponibilizar ao público as suas conclusões gerais.

Prazo de execução: 1.1.2020.

Supervisão de empresas transfronteiriças

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A atual estrutura de supervisão das empresas transfronteiriças peca por insuficiências sistémicas e cria uma situação em que o método de supervisão depende da forma jurídica da empresa. As empresas de seguros que desenvolvem atividade no estrangeiro através de filiais estão sujeitas a supervisão levada a cabo por colégios de supervisores. Contudo, as empresas que desenvolvem atividade no estrangeiro através de sucursais ou diretamente são supervisionadas exclusivamente pela autoridade supervisora do país de origem (ver pontos 23-26).

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Esta estrutura de supervisão transfronteiriça criou incentivos errados para os supervisores e as seguradoras. Como algumas empresas não estão sujeitas à supervisão de um colégio, os seguradores poderão tirar proveito de um nível de supervisão inferior em determinados Estados-Membros. O sistema não foi concebido para supervisionar um mercado à escala europeia de uma maneira eficaz e que tenha em conta os interesses dos cidadãos da UE. Por conseguinte, o objetivo preconizado no Relatório de Larosière de evitar distorções da concorrência e arbitragem regulamentar causadas por diferentes práticas de supervisão ainda não foi alcançado. A EIOPA fez um esforço para lidar com os problemas conexos, por exemplo, mediante a criação de plataformas de cooperação, mas não estava em posição de superar as insuficiências sistémicas (ver pontos 27-32).

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A EIOPA pôde contribuir para o trabalho dos colégios, apesar dos seus recursos escassos e, em alguns casos, da cooperação limitada por parte das ANC. Todavia, subsistem inúmeras questões em matéria de coerência da supervisão transfronteiriça, tais como diferentes quadros de avaliação do risco e escassez de pessoal nas ANC (ver pontos 33-36).

Recomendação 2 - Reforçar a supervisão das empresas transfronteiriças

A EIOPA deve:

1. cooperar com a Comissão e os colegisladores para colmatar as insuficiências sistémicas na supervisão da atividade transfronteiriça, por exemplo, melhorando as disposições legais através do processo de revisão das ESA. Em concreto, deve procurar assegurar um nível de supervisão equitativo para as empresas que exercem a sua atividade noutro Estado-Membro, independentemente do modelo de negócio escolhido;
2. paralelamente a estes esforços, continuar a proteger os consumidores, agindo através de plataformas de cooperação e controlando a atividade transfronteiriça.

Prazo de execução: 1.1.2019

Supervisão dos modelos internos

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A supervisão de modelos internos é um processo altamente complexo e de utilização intensiva de recursos, e o nível de convergência neste domínio ainda não é satisfatório. Quer isto dizer que os supervisores têm abordagens diferentes para aferir com que precisão os modelos internos refletem os riscos reais assumidos pelas empresas de seguros. Esta diferença pode resultar em vantagens competitivas injustas e em efeitos adversos para os consumidores e a estabilidade financeira. A EIOPA envidou esforços para dar resposta a estas questões através de projetos de coerência dos modelos internos e, desse modo, conseguiu alguns resultados, embora não se tenha verificado uma convergência efetiva das abordagens de supervisão. As tentativas da EIOPA de participar na revisão dos modelos internos de determinadas empresas selecionadas não foram bem-sucedidas, pois o acesso à informação era limitado. Noutro caso, porém, a EIOPA foi convidada a apoiar uma ANC no seu trabalho sobre modelos internos, mas não o fez, pois o pedido não refletia as suas prioridades (ver pontos 37-50).

Recomendação 3 - Reforçar as disposições relativas à supervisão dos modelos internos

A EIOPA deve:

1. cooperar com a Comissão e os colegisladores para resolver as limitações no acesso à informação sobre os modelos internos por parte do seu próprio pessoal e da autoridade de supervisão do país de acolhimento. A EIOPA deve fornecer às autoridades de supervisão mais informações e apoio sobre como avaliar e/ou contestar esses modelos;
2. auxiliar os supervisores quando da autorização e supervisão de modelos internos complexos, sempre que convidada a fazê-lo ou por iniciativa própria.

Prazo de execução: 1.1.2019

Teste de esforço do setor de seguros

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A EIOPA realizou o seu teste de esforço do setor de seguros em 2016, a fim de avaliar de que forma o setor reagiria a uma evolução adversa do mercado, mais concretamente, um período prolongado de taxas de juro muito baixas e um choque nos preços dos ativos. Diversas empresas revelaram-se, de facto, vulneráveis​a tal situação, pois a sua solvência pioraria significativamente. Tendo em conta os objetivos do teste de esforço, o seu âmbito e a ênfase nos ramos Vida e Não Vida revelaram-se adequados na maioria dos casos (ver pontos 50-54 e 66).

99

Os cenários do teste de esforço foram eficazes em termos de cobertura dos principais riscos identificados no setor, mas o Tribunal detetou lacunas no modo como foram calibrados e justificados. Embora o objetivo do teste de esforço seja simular um acontecimento extremo, no caso de um determinado cenário a EIOPA não conseguiu demonstrar que a situação era suficientemente grave. Contudo, alguns dos seus parâmetros, baseados em juízos profissionais, mostraram-se relativamente próximos da realidade do mercado. No caso de outro cenário, o Tribunal encontrou incoerências entre os níveis de choque aplicados nos diferentes Estados-Membros. Por conseguinte, corre-se o risco de que os resultados do teste de esforço não forneçam uma imagem completa da evolução do setor de seguros, em caso de circunstâncias extremamente adversas. Esta questão é de importância crucial do ponto de vista da estabilidade financeira e para os tomadores de seguros, atendendo a que, mesmo levando em conta os pressupostos adotados pela EIOPA, o setor provou ser altamente vulnerável (ver pontos 55-63).

Recomendação 4 - Melhorar a conceção dos cenários dos testes de esforço

A EIOPA poderia melhorar ainda mais os cenários do seu teste de esforço, no intuito de os tornar mais rigorosos e sólidos em termos de gravidade, plausibilidade e coerência, o que poderia ser alcançado através de:

1. uma análise e avaliação da gravidade e plausibilidade de cenários já desenvolvidos, por exemplo, quantificando a probabilidade dos acontecimentos despoletadores relevantes ou recorrendo a outros métodos e/ou ferramentas disponíveis, e documentando esta análise para justificar a solidez dos cenários;
2. uma maior dependência das capacidades do ESRB no que respeita aos cenários de mercado (por exemplo, intensificando o recurso à ferramenta de simulação de choque) e/ou a aconselhamento especializado de outro tipo (por exemplo, reunindo um painel externo de peritos para avaliar os cenários).

Prazo de execução: a partir do teste de esforço de 2020.

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O Tribunal constatou que, regra geral, a EIOPA validou e apresentou com exatidão os resultados do teste de esforço. Tendo em conta a vulnerabilidade demonstrada pelo setor, o teste de esforço deu lugar a recomendações dirigidas às ANC. No entanto, algumas das recomendações eram de caráter demasiado geral e as medidas que propunham não eram suficientemente específicas. Além disso, algumas recomendações ultrapassaram o âmbito de competências de determinadas ANC, que por essa razão não estavam em posição de as executar. A EIOPA esforçou se por efetuar o acompanhamento das recomendações e por analisar os progressos realizados (ver pontos 64-65, 67 e 69-70).

Recomendação 5 - Formular recomendações mais pertinentes destinadas às ANC

Na sequência do teste de esforço, a EIOPA deve, quando necessário, formular recomendações destinadas às ANC, convidando-as a tomar medidas mais específicas e pertinentes para todos os interessados. Deve avaliar a viabilidade das medidas recomendadas numa base ex ante, aferindo se as ANC dispõem dos meios para as aplicar de forma eficaz e atempada.

Prazo de execução: a partir do teste de esforço de 2020.

101

A EIOPA publicou os resultados do teste de esforço de 2016 apenas de forma agregada, uma vez que, ao contrário da EBA, não possui um mandato jurídico específico para publicar os resultados de empresas consideradas individualmente. Para o fazer, a EIOPA necessita de obter o consentimento por escrito dos participantes, o que não estava pronta a fazer em 2016, mas que solicitou para o teste de esforço de 2018. O Tribunal considera que se trata de um passo na direção certa, já que a divulgação dos resultados de empresas consideradas individualmente pode contribuir para reforçar a transparência, aumentar a consciencialização sobre os riscos e, assim, melhorar a disciplina de mercado (ver ponto 68).

Recomendação 6 - Promover a publicação dos resultados dos diferentes testes de esforço

A EIOPA deve promover a publicação dos resultados dos testes de esforço numa base individual. Para aumentar a confiança dos participantes, a EIOPA poderia fazer referência à transparência reforçada da metodologia do teste de esforço (recomendação 7) e à conceção mais rigorosa dos cenários (recomendação 4). Deve também certificar-se de que a forma como são apresentados os resultados individuais não deixa margem para interpretação.

Prazo de execução: a partir do teste de esforço de 2020.

102

De um modo geral, a EIOPA organizou o teste de esforço sem problemas, embora o cumprimento do calendário de execução tenha constituído um desafio para os participantes. A EIOPA utilizou diversos canais para comunicar com as ANC e as empresas participantes. Apesar das inúmeras atualizações de que foram objeto durante o período de comunicação de informações, os modelos constituíram uma ferramenta prática para permitir às empresas fornecer os seus dados. Contudo, a EIOPA não justificou suficientemente a necessidade de receber determinados dados, nem a conceção dos cenários e os pressupostos subjacentes, o que em nada contribuiu para incutir confiança nas ANC e empresas participantes, de cujos contributos dependia largamente a fiabilidade dos resultados do teste de esforço. A EIOPA recolheu ensinamentos do teste de esforço de 2014 que a ajudaram a melhorar a sua organização em 2016, mas a abordagem não foi sistemática (ver pontos 71-75).

Recomendação 7 - Aumentar a transparência da metodologia dos testes de esforço

A metodologia do teste de esforço deve ser mais transparente, e a EIOPA deve envidar mais esforços para ajudar as partes interessadas e os participantes a compreendê-la, nomeadamente:

1. organizando workshops para os participantes e representantes do setor antes de lançar o teste de esforço propriamente dito, de modo a explicar o teste e os cenários de forma mais clara e a obter feedback não vinculativo com vista a um teste de esforço mais bem fundamentado;
2. utilizando a documentação técnica de modo a explicar melhor e mais pormenorizadamente aos participantes a forma como os cenários (pressupostos subjacentes) são calibrados e o âmbito dos dados necessários para o efeito;
3. organizando reuniões com as partes interessadas após o teste de esforço, de modo a receber feedback e recolher ensinamentos dos testes de esforço anteriores de uma forma sistemática (ou seja, com prazos, canais de comunicação e participantes específicos).

Prazo de execução: a partir do teste de esforço de 2020.

Governação e recursos

103

Na maior parte das suas atividades, a EIOPA trabalhou em estreita colaboração com as ANC. Contudo, no que se refere, em especial, às visitas aos países e ao trabalho relativo aos modelos internos, em alguns casos a EIOPA não recebeu apoio suficiente por parte dos supervisores nacionais. Atendendo a que o acesso a informações e documentos era restrito, a EIOPA não pôde realizar algumas das verificações e análises que programara. Uma vez que as ANC também têm uma palavra decisiva a dizer no principal órgão de gestão da EIOPA, estão em posição de decidir sobre o âmbito de atuação da EIOPA quando se trata de analisar a eficácia do seu trabalho. Isso representou um desafio em termos da independência da atuação da EIOPA.

104

O Tribunal verificou que a EIOPA dispunha de um procedimento devidamente consolidado para acompanhar os casos de incumprimento da legislação da UE, não obstante algumas insuficiências em matéria de transparência relativamente a partes interessadas externas (ver pontos 76-84).

105

Face à complexidade das atribuições da EIOPA, sobretudo no domínio da supervisão, os seus recursos revelaram-se muito limitados. A equipa responsável por supervisionar 212 modelos internos contou com apenas três efetivos a tempo inteiro. No total, apenas 20 elementos do pessoal (14% da totalidade do pessoal da EIOPA) trabalham diretamente no departamento de supervisão e um pequeno número de pessoas trata de questões relacionadas com a supervisão em outros departamentos. Por conseguinte, a mudança estratégica pretendida pela EIOPA no sentido de deslocar para a supervisão a ênfase colocada na regulação ainda não se verificou (ver pontos 85-89).

Recomendação 8 - Reforçar os recursos humanos afetados à supervisão

1. a EIOPA deve assegurar gradualmente um aumento significativo do número de efetivos afetados a tarefas de supervisão e estabelecer, para si própria, um objetivo específico e justificado nesta matéria no seu plano de trabalho anual.
2. após uma análise minuciosa das necessidades, a EIOPA deve igualmente ponderar solicitar recursos adicionais, especificando claramente as funções para as quais eles são necessários e o respetivo impacto na qualidade e convergência no domínio da supervisão e na estabilidade financeira.
3. os recursos adicionais devem ser utilizados especificamente para intensificar o trabalho da EIOPA em matéria de modelos internos, supervisão transfronteiriça e identificação de casos de incumprimento da legislação da UE.

Prazo de execução: 1.1.2020.

O presente parecer foi adotado pela Câmara IV, presidida por Neven MATES, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 2 de outubro de 2018.

Siglas e acrónimos

ANC: Autoridade nacional competente

CERS: Comité Europeu do Risco Sistémico

CS: Conselho de Supervisores

EBA: Autoridade Bancária Europeia

EEE: Espaço Económico Europeu

EIOPA: Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma

ESA: Autoridades Europeias de Supervisão

ETI: Equivalente a tempo inteiro

MI: Modelo interno

ORSA: Autoavaliação do risco e da solvência

p.b.: Ponto base

RCS: Requisito de capital de solvência

SESF: Sistema Europeu de Supervisão Financeira

SGS: Sistema de Garantia de Seguros

TCE: Tribunal de Contas Europeu

UFR: Taxa de juro a prazo final (Ultimate Forward Rate)

Glossário

Autoavaliação do risco e da solvência: A autoavaliação do risco e da solvência (ORSA) é um processo interno anual empreendido pelas empresas de seguros para avaliar a adequação da respetiva gestão de riscos e os seus níveis de solvência em cenários tanto normais como de crise. Uma ORSA representa a avaliação que o próprio segurador faz dos seus riscos atuais e futuros.

Autoridade nacional competente: As ANC são as autoridades nacionais que em cada Estado-Membro detêm poderes para supervisionar as empresas de seguros (daí o serem também designadas autoridades nacionais de supervisão). A ANC responsável pela supervisão de um segurador que obteve a sua licença no Estado-Membro dessa ANC designa-se autoridade de supervisão do país de origem. Todas as outras ANC são autoridades de supervisão do país de acolhimento em relação ao segurador em questão, se este exercer a sua atividade através de uma filial nos respetivos Estados-Membros.

Colégio de supervisores: O colégio de supervisores é uma estrutura permanente mas flexível que coordena e facilita o processo decisório relativamente à supervisão de um grupo segurador que opera em mais do que um Estado-Membro.

Comité Europeu do Risco Sistémico: O CERS é responsável pela supervisão macroprudencial do sistema financeiro da UE e pela prevenção e atenuação do risco sistémico. O CERS monitoriza e avalia os riscos sistémicos e, sempre que necessário, emite alertas e recomendações.

Fórmula-padrão: A fórmula-padrão é a abordagem por defeito utilizada para calcular a situação de risco de um segurador em conformidade com o regime Solvência II. A fórmula-padrão divide-se em módulos de risco que são agregados e determinam o requisito de capital.

Modelo interno: Um modelo interno é uma abordagem avançada do cálculo dos riscos decorrentes da atividade de um segurador. Os seguradores podem optar por utilizar um modelo interno para melhor calcular a sua situação global em termos de risco do que com a fórmula-padrão; a situação de risco assim calculada determina então o requisito de capital. O modelo interno tem de cumprir vários requisitos e obter a aprovação da(s) autoridade(s) de supervisão responsável(is).

Requisito de capital de solvência: O RCS é o montante de capital que a empresa de seguros tem de deter para cumprir os requisitos do pilar 1nos termos do regime Solvência II. Esse montante deve garantir que o segurador cumpre as suas obrigações para com os tomadores de seguros e os beneficiários com um nível de probabilidade muito elevado (99,5%) durante um período de doze meses.

Sistema Europeu de Supervisão Financeira: O SESF é um sistema de supervisão micro e macroprudencial que se articula em torno das três autoridades europeias de supervisão (ESA) - a EBA, a EIOPA e a ESMA -, do Comité Europeu do Risco Sistémico (CERS) e das autoridades nacionais de supervisão.

Solvência II: A Diretiva Solvência II da UE entrou em vigor em 2016 e colocou o risco de solvência no centro de um quadro regulamentar harmonizado para as empresas de seguros. Esse quadro coloca exigências no que toca ao capital económico necessário («pilar 1»), à governação e à gestão de riscos («pilar 2»), e às normas de prestação de informações («pilar 3») de todas as empresas de seguros na Europa. Os objetivos proclamados do regime Solvência II são a melhoria da proteção do consumidor, a modernização da supervisão, o aprofundamento da integração do mercado da UE mediante a harmonização dos regimes de supervisão, e o aumento da competitividade internacional das empresas de seguros da UE.

Taxa de juro a prazo final (Ultimate Forward Rate): A taxa de juro a prazo final é a taxa de juro sem risco com a qual converge a curva de rendimentos sem risco para além do chamado último ponto líquido (por exemplo, 20 anos no caso do euro). Utiliza-se a taxa de juro a prazo final para responsabilidades a muito longo prazo devido a um número limitado de transações (liquidez insuficiente) no mercado para obtenção da curva de rendimentos.

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das suas auditorias relativas às políticas e programas da UE ou a temas de gestão relacionados com domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

O presente relatório foi elaborado pela Câmara de Auditoria IV – presidida pelo Membro do TCE Neven Mates – competente nos domínios da regulamentação dos mercados e economia competitiva. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Rimantas Šadžius. Na elaboração do relatório, contou com a colaboração de Mindaugas Pakštys, Tomas Mackevičius, Aušra Maziukaitė e Niamh Carey, do seu gabinete; de Zacharias Kolias, Diretor e de Kamila Lepkowska, responsável de tarefa. A equipa de auditoria foi composta por Matthias Blaas, Vasileia Kalafati, Marion Kilhoffer, Anna Ludwikowska e Josef Sevcik. Mark Smith prestou assistência linguística.

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