EIOPA zapewniła ważny wkład w nadzór i stabilność w sektorze ubezpieczeń, nadal występują jednak istotne problemy

Streszczenie

I

Branża ubezpieczeń stanowi istotną część sektora finansowego UE. Zarządza aktywami o szacowanej wartości około dwóch trzecich rocznego PKB w UE. Upadłość zakładów ubezpieczeń mogłaby zakłócić działalność sektora finansowego oraz negatywnie wpłynąć na gospodarkę realną i dobrostan konsumentów.

II

Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych (EIOPA) został utworzony w 2011 r., po przeprowadzeniu reformy nadzoru sektora finansowego UE w następstwie kryzysu finansowego w latach 2007-2008. EIOPA jest niezależnym organem doradczym na rzecz Komisji Europejskiej, Parlamentu i Rady.

III

Podstawowe obowiązki EIOPA obejmują wspieranie stabilności systemu finansowego oraz przejrzystości rynków i produktów finansowych, a także ochronę posiadaczy polis ubezpieczeniowych. Monitoruje ona także potencjalne czynniki ryzyka i zagrożenia w sektorze. Obowiązki EIOPA dzielą się na cztery ogólne kategorie: regulacje, nadzór i konwergencja praktyk nadzorczych, stabilność finansowa i ochrona konsumentów.

IV

Trybunał zbadał, czy EIOPA zapewnia skuteczny wkład w nadzór i stabilność finansową w sektorze ubezpieczeń. W szczególności Trybunał przeanalizował działania EIOPA w obszarze nadzoru i konwergencji praktyk nadzorczych (współpraca z właściwymi organami krajowymi, ich prace nad modelami wewnętrznymi i działalność transgraniczna), test warunków skrajnych sektora ubezpieczeń z 2016 r., a także adekwatność zasobów EIOPA i jej zarządzania.

V

Kontrolą objęto przede wszystkim działania nadzorcze EIOPA w latach 2015-2017 oraz test warunków skrajnych z 2016 r. Dowody zebrano podczas wizyt w siedzibie EIOPA i w trakcie przeglądu dokumentacji na miejscu, a także w toku spotkań z właściwymi departamentami Komisji, Europejską Radą ds. Ryzyka Systemowego, właściwymi organami krajowymi, ekspertami akademickimi i zainteresowanymi stronami. W kontroli uwzględniono także wyniki dwóch ankiet.

VI

Zgodnie z ogólnym wnioskiem wyciągniętym przez Trybunał EIOPA odpowiednio wykorzystywała różnorodne narzędzia w celu wspierania konwergencji praktyk nadzorczych i stabilności finansowej. Nadal występują jednak istotne problemy, które muszą zostać rozwiązane przez samą EIOPA oraz krajowe organy nadzoru i ustawodawców, np. w kontekście przeglądu przepisów dotyczących europejskich urzędów nadzoru i systemu Wypłacalność II.

VII

Działania EIOPA ukierunkowane na zapewnienie spójnego sprawowania nadzoru przez właściwe organy krajowe opierały się na solidnej analizie i w większości przypadków miały wszechstronny zakres. W toku swoich prac EIOPA zidentyfikowała istotne uchybienia w funkcjonowaniu właściwych organów krajowych i regularnie monitoruje działania podejmowane w tym zakresie. Nie posiada ona jednak mechanizmów niezbędnych do systematycznego monitorowania realizacji jej zaleceń.

VIII

Trybunał stwierdził, że obecne ramy prawne dotyczące nadzoru nad działalnością transgraniczną w UE charakteryzują się systemowymi uchybieniami i prowadzą do sytuacji, w której nadzór zależy od formy prawnej przedsiębiorstwa, a nie od jego charakteru. Skutkuje to niewłaściwymi zachętami zarówno dla organów nadzoru, jak i ubezpieczycieli, którzy w niektórych państwach członkowskich podlegają nadzorowi na niższym poziomie. EIOPA podjęła wysiłki w celu rozwiązania wynikających z tego problemów, ale nie zdołała wyeliminować uchybień systemowych i osiągnąć konwergencji praktyk nadzorczych.

IX

Zakłady ubezpieczeń wykorzystują modele wewnętrzne, aby lepiej dostosować oceny ryzyka do swojej działalności i ułatwić sobie spełnienie wymogów kapitałowych. Występują istotne różnice w stopniu, w jakim właściwe organy krajowe nadzorują modele wewnętrzne. EIOPA dążyła wprawdzie do poprawy konwergencji praktyk nadzorczych w tym obszarze, ale działania te nie były w pełni skuteczne, między innymi ze względu na ograniczenia w dostępie do informacji nałożone przez właściwe organy krajowe.

X

W 2016 r. EIOPA przeprowadziła test warunków skrajnych w celu oceny, w jaki sposób sektor ubezpieczeń zareagowałby na niekorzystny rozwój sytuacji rynkowej, w szczególności na przedłużający się okres obowiązywania bardzo niskich stóp procentowych i gwałtowny wzrost cen aktywów. Test ten wykazał, że w takich niesprzyjających okolicznościach wiele zakładów byłoby narażonych na ryzyko, gdyż ich wypłacalność uległaby znacznemu pogorszeniu. Zakres testu warunków skrajnych był odpowiedni, a w poszczególnych scenariuszach zidentyfikowano najważniejsze czynniki ryzyka dla sektora. Trybunał zauważył jednak niedociągnięcia w ich kalibracji. W szczególności w przypadku jednego ze scenariuszy EIOPA nie była w stanie w dostatecznie szczegółowy sposób wykazać, że był on wystarczająco skrajny.

XI

Po prawidłowej walidacji danych EIOPA zaprezentowała wyniki testu warunków skrajnych w dużej mierze w odpowiedni sposób. Ze względu na jej mandat prawny wyniki te nie zostały jednak opublikowane na poziomie poszczególnych zakładów ubezpieczeń. Zalecenia wydane w następstwie testu warunków skrajnych były niekiedy zbyt ogólne, chociaż EIOPA podjęła wysiłki w celu monitorowania zakresu, w jakim zostały one wdrożone przez właściwe organy krajowe.

XII

We wszystkich swoich działaniach EIOPA w dużej mierze polega na współpracy z właściwymi organami krajowymi, ale nie zawsze otrzymuje z ich strony pełne wsparcie. Właściwe organy krajowe mają decydujące prawo głosu w najważniejszym organie zarządzającym EIOPA, co oznacza, że mogą podejmować decyzje co do zakresu działań podejmowanych przez EIOPA w odniesieniu do oceny skuteczności ich pracy. EIOPA nie zdołała jeszcze zmienić swojego ukierunkowania z regulacji na nadzór. Z uwagi na fakt, że zadania w obszarze nadzoru wykonuje jedynie 20 pracowników, a kolejnych siedmiu zajmuje się powiązanymi zagadnieniami, EIOPA stoi przed prawdziwym wyzwaniem związanym z realizacją szerokiego zakresu skomplikowanych zadań, za które jest odpowiedzialna.

XIII

Aby zwiększyć wydajność i skuteczność swoich działań, EIOPA powinna:

1. lepiej ukierunkować i monitorować swoje narzędzia nadzorcze w systematyczny sposób;
2. współpracować z Komisją i współustawodawcami w celu wyeliminowania systemowych uchybień w nadzorze nad działalnością transgraniczną;
3. współpracować z Komisją i współustawodawcami w celu wyeliminowania ograniczeń w dostępie do informacji na temat modeli wewnętrznych oraz zapewniać właściwym organom krajowym większe wsparcie w ich nadzorowaniu;
4. w dalszym stopniu zwiększać rzetelność scenariuszy testu warunków skrajnych;
5. wydawać bardziej konkretne i istotne zalecenia pod adresem właściwych organów krajowych w następstwie testu warunków skrajnych;
6. promować publikację wyników testów warunków skrajnych na poziomie poszczególnych zakładów ubezpieczeń;
7. zapewnić większą przejrzystość metodyki testu warunków skrajnych;
8. wzmocnić swoje zasoby kadrowe przypisane do zadań nadzorczych.

Wstęp

Rynek ubezpieczeń w gospodarce europejskiej

01

Ubezpieczenia stanowią istotną część sektora finansowego – przypadają na nie aktywa o wartości przekraczającej dwie trzecie rocznego PKB UE, przy zróżnicowanym stopniu penetracji rynku w poszczególnych państwach członkowskich (zob. rys. 1). Przyczyniają się one do wzrostu gospodarczego i stabilności finansowej dzięki przejmowaniu ryzyka i mobilizowaniu oszczędności. Zważywszy na ich ważną rolę, ewentualna upadłość zakładów ubezpieczeń może zakłócić świadczenie usług finansowych i funkcjonowanie gospodarki w ujęciu ogólnym, a tym samym wpłynąć negatywnie na konsumentów.

02

Jednym z podstawowych wyzwań dla rynku ubezpieczeń są obecnie niskie stopy procentowe. Ubezpieczyciele, w szczególności prowadzący działalność w zakresie ubezpieczeń na życie, które składają się na 65% rynku ubezpieczeń UE, mają istotne problemy z wypracowaniem stóp procentowych gwarantowanych dla produktów sprzedanych w poprzednich latach. W związku z tym modele biznesowe zakładów prowadzących działalność w zakresie ubezpieczeń na życie podlegają obecnie dalekosiężnym zmianom, czego jedną z konsekwencji jest podejmowanie dodatkowego ryzyka. Ponadto technologie cyfrowe i powszechniejsze wykorzystywanie dużych zbiorów danych (big data) w dużym stopniu prowadzą do poważnych przekształceń rynku ubezpieczeń (Fintech), tworząc nie tylko możliwości rynkowe, ale także szereg nowych wyzwań i zagrożeń dla klientów.

03

Z regulacyjnego punktu widzenia kluczowym wydarzeniem dla ubezpieczycieli było wdrożenie ram Wypłacalność II w styczniu 2016 r. Są to pierwsze zharmonizowane ramy prawne UE dotyczące podejmowania i prowadzenia działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej. Obejmują one również nadzór nad rynkiem ubezpieczeń i mają na celu zapewnienie równych warunków działania na jednolitym rynku. Definiują one, jaki kapitał muszą posiadać zakłady ubezpieczeń w celu pokrycia swojego ryzyka, a także określają wymogi w zakresie zarządzania ryzykiem, zarządzania ogólnego i sprawozdawczości.

EIOPA jako część Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego

04

Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych (EIOPA) został utworzony w 2011 r.¹ w ramach reform nadzoru nad sektorem finansowym UE, w odpowiedzi na kryzys finansowy w latach 2007-2008. EIOPA jest niezależnym organem doradczym na rzecz Komisji, Parlamentu i Rady. Prowadzi działalność w obszarze zakładów ubezpieczeń, zakładów reasekuracji, pośredników i instytucji zapewniających pracownicze programy emerytalne.

05

EIOPA stanowi część Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego (ESNF) obejmującego trzy europejskie urzędy nadzoru: jeden dla sektora bankowego (Europejski Urząd Nadzoru Bankowego – EUNB), jeden dla sektora papierów wartościowych (Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych – ESMA) oraz jeden dla sektora ubezpieczeń i pracowniczych programów emerytalnych, a także Europejską Radę ds. Ryzyka Systemowego (ERRS). Powodem utworzenia europejskich urzędów nadzoru była potrzeba zapewnienia ściślejszej współpracy i wymiany informacji między krajowymi organami nadzoru (zwanymi także właściwymi organami krajowymi) w celu ułatwienia przyjęcia unijnych rozwiązań dla problemów transgranicznych oraz zapewnienia spójnego stosowania i interpretacji przepisów.

06

Podstawowe obowiązki EIOPA obejmują wspieranie stabilności systemu finansowego oraz przejrzystości rynków i produktów finansowych, a także ochronę posiadaczy polis ubezpieczeniowych, członków i beneficjentów programów emerytalnych. Zadaniem EIOPA jest monitorowanie i identyfikowanie tendencji oraz potencjalnego ryzyka i zagrożeń pojawiających się na poziomie mikroostrożnościowym, zarówno w ujęciu transgranicznym, jak i międzysektorowym. Z tego względu obowiązki EIOPA dzielą się na cztery ogólne i powiązane ze sobą kategorie: regulacje, nadzór i konwergencja praktyk nadzorczych, stabilność finansowa i ochrona konsumentów (zob. tabela 1). Po ukończeniu prac nad podstawowymi ramami prawnymi dla sektora ubezpieczeń oraz uwzględniwszy potrzebę zapewnienia ich skutecznego wdrażania, EIOPA zamierzała zmienić strategiczny kierunek swoich prac z regulacji na nadzór. W ramach przedmiotowej kontroli Trybunał skupił się zatem na nadzorze i konwergencji praktyk nadzorczych, co ma kluczowe znaczenie dla konsumentów, jak również na teście warunków skrajnych przeprowadzanym w ramach celu, jakim jest zapewnianie stabilności finansowej.

Tabela 1

Obowiązki EIOPA

Obszar odpowiedzialności	Rola EIOPA
Regulacje	Opracowywanie standardów technicznych, które są następnie zatwierdzane przez Komisję, oraz omawianie wszelkich wprowadzonych zmian. Doradztwo na rzecz Komisji w obszarach, w których posiada ona uprawnienia do przyjmowania aktów delegowanych związanych z pracami UE.
Nadzór i konwergencja praktyk nadzorczych	Usprawnianie i koordynacja działań nadzorczych właściwych organów krajowych w celu wypracowania spójnych, wydajnych i skutecznych praktyk nadzorczych w ramach ESNF oraz zapewnienia wspólnego, jednolitego i spójnego stosowania prawa UE.
Stabilność finansowa i zarządzanie w sytuacjach kryzysowych	Zapewnianie wkładu w prace ERRS w zakresie nadzoru makroostrożnościowego poprzez przekazywanie danych i sprawozdań. Przeprowadzanie testów warunków skrajnych dla sektora ubezpieczeń i emerytur oraz zapewnianie skoordynowanego zapobiegania sytuacjom kryzysowym i zarządzania w takich sytuacjach, a także utrzymywanie stabilności finansowej w czasach kryzysu.
Ochrona konsumentów i innowacje finansowe	Ochrona konsumentów przed podejmowaniem nadmiernego ryzyka podczas zakupu produktów finansowych / inwestowania w nie poprzez opracowywanie regulacji, monitorowanie trendów rynkowych, poprawę dostępu do informacji itd. Zakazywanie produktów finansowych, jeśli stanowią one ryzyko dla stabilności finansowej w UE; analizowanie innowacji finansowych / nowych produktów na rynku oraz sprawozdawczość w tym obszarze.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Proces reformy europejskich urzędów nadzoru

07

Z uwagi na zmieniający się charakter wyzwań na rynkach finansowych, we wrześniu 2017 r. Komisja zaproponowała pakiet reform w celu wzmocnienia ESNF. Ogólnym celem było udoskonalenie zakresu uprawnień oraz zarządzania i finansowania trzech europejskich urzędów nadzoru, a także funkcjonowania ERRS. Szereg propozycji przedstawionych przez Komisję miałby bezpośrednie zastosowanie do EIOPA, na przykład jeśli chodzi o utworzenie niezależnego zarządu (odpowiedzialnego za podejmowanie decyzji w poszczególnych sprawach i za pewne kwestie nadzorcze), wzmocnienie roli EIOPA w procesie walidacji modeli wewnętrznych oraz udoskonalenie dostępnych narzędzi w celu promowania konwergencji praktyk nadzorczych.

08

Wnioski Komisji w sprawie modyfikacji ramach prawnych EIOPA zostaną poddane standardowemu procesowi legislacyjnemu, w tym przedyskutowane na forum Rady i Parlamentu. Zmienione akty prawne zostaną przyjęte prawdopodobnie w 2019 r. Wyniki kontroli przeprowadzonej przez Trybunał mogą zapewnić przydatny wkład w tę debatę.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

09

Kontrolerzy zbadali, czy EIOPA zapewniła skuteczny wkład w nadzór i stabilność finansową w europejskim sektorze ubezpieczeń. Obszar zainteresowania kontrolerów odzwierciedlał niedawną zmianę priorytetów EIOPA z regulacji na nadzór. Trybunał zwrócił uwagę w szczególności na następujące obszary:

1. działalność EIOPA w obszarze nadzoru i konwergencji praktyk nadzorczych; przegląd przeprowadzony przez Trybunał obejmował próbę instrumentów stosowanych przez EIOPA (części I, II oraz III);
2. test warunków skrajnych dla sektora ubezpieczeń przeprowadzony w 2016 r. (część IV); oraz
3. aspekty horyzontalne kluczowe dla skuteczności wszystkich działań EIOPA (korzystanie z instrumentów prawnych w celu zapewnienia zgodności z prawem Unii, adekwatność zasobów kadrowych oraz stosowność struktury zarządzania; część V).

10

Działalność EIOPA w zakresie nadzoru i konwergencji praktyk nadzorczych obejmuje w praktyce trzy szerokie obszary: (i) wspieranie nadzoru sprawowanego przez organy krajowe, (ii) zapewnianie odpowiedniego nadzoru nad podmiotami transgranicznymi oraz (iii) modele wewnętrzne. W celu zachowania przejrzystości Trybunał omówił te zagadnienia w trzech kolejnych częściach sprawozdania (I, II i III), jednak wszystkie z nich wspólnie stanowią ważny element oceny prac EIOPA w dziedzinie nadzoru i konwergencji praktyk nadzorczych. W obszarze stabilności finansowej Trybunał skoncentrował się na teście warunków skrajnych dla sektora ubezpieczeń, zważywszy na jego znaczenie w identyfikowaniu przyszłych czynników ryzyka na rynku.

11

Sprawozdanie nie objęło prac właściwych organów krajowych (które współpracują ściśle z EIOPA w ramach wszystkich jej działań). ERRS, która uczestniczyła w opracowaniu scenariuszy testu warunków skrajnych, nie została poddana kontroli, gdyż obydwa scenariusze stanowią odpowiedzialność i własność EIOPA. Jako że kontrola koncentrowała się na rynku ubezpieczeń, nie obejmowała działań EIOPA w sektorze pracowniczych programów emerytalnych.

12

Kontrolą objęto działania nadzorcze EIOPA realizowane głównie w latach 2015-2017, jak również test warunków skrajnych z 2016 r. (w tym wnioski wyciągnięte z poprzedniego testu warunków skrajnych z 2014 r.). W odniesieniu do każdego działania poddanego kontroli Trybunał wybrał sprawy/dokumenty do przeglądu w taki sposób, by próba była reprezentatywna dla działalności EIOPA i prezentowała różnorodne typowe problemy.

13

Podstawowe prace kontrolne Trybunału obejmowały wizyty w EIOPA i przegląd dokumentów na miejscu. Kontrolerzy zebrali także dowody podczas ukierunkowanych na gromadzenie informacji spotkań i wideokonferencji z właściwymi departamentami Komisji, ERRS, właściwymi organami krajowymi, ekspertami akademickimi i zainteresowanymi stronami (organizacjami konsumenckimi i stowarzyszeniami przedsiębiorców). Ponadto w kontroli uwzględniono wyniki dwóch ankiet:

1. pierwsza z nich została wysłana do wszystkich właściwych organów krajowych w państwach członkowskich UE i dotyczyła ogólnej współpracy z EIOPA (w zakresie nadzoru i testów warunków skrajnych). Odpowiedzi udzieliły 24 z 28 właściwych organów krajowych;
2. druga ankieta została wysłana do próby zakładów ubezpieczeń i dotyczyła testu warunków skrajnych. Odpowiedzi udzieliło 35 z 66 zakładów.

Uwagi

Część I – Działania EIOPA mające na celu zapewnienie spójnego sprawowania nadzoru przez właściwe organy krajowe są solidne, jednak nie obejmują systematycznego monitorowania

14

W ramach swoich celów dotyczących przyczyniania się do lepszego i bardziej konsekwentnego nadzoru we wszystkich państwach członkowskich UE EIOPA angażuje się w szereg działań służących usprawnianiu i koordynowaniu pracy krajowych organów nadzoru (właściwych organów krajowych). Tym samym EIOPA dąży do wykształcenia europejskiej kultury nadzoru, czyli wspólnego podejścia do sposobu, w jaki nadzorcy myślą, zachowują się i pracują w swojej społeczności. Oznacza to równe warunki działania dla zakładów ubezpieczeń w całej Europie oraz podobny poziom pewności dla konsumentów, że ich zakłady ubezpieczeń spełniają wymogi regulacyjne.

15

Jeśli chodzi o koordynację prac właściwych organów krajowych, w ramach kontroli przeprowadzonej przez Trybunał przeanalizowane zostały trzy główne instrumenty służące konwergencji praktyk nadzorczych: usystematyzowany dialog z właściwymi organami krajowymi (z wizytami na miejscu / wizytami krajowymi jako kluczowym komponentem), podręcznik nadzoru i przeglądy partnerskie (zob. rys. 2). Podręcznik i przeglądy partnerskie były koordynowane przez EIOPA, jednak prace były prowadzone w bardzo ścisłej współpracy z właściwymi organami krajowymi. Kontrolerzy oddelegowani przez właściwe organy krajowe zapewniają większość treści i przeglądów partnerskich. Oprócz instrumentów objętych kontrolą EIOPA stosowała szereg innych instrumentów², zarówno bezpośrednio na podstawie rozporządzenia ustanawiającego, jak i z własnej inicjatywy.

EIOPA zidentyfikowała istotne uchybienia w jakości nadzoru

16

Za pośrednictwem usystematyzowanego dialogu z właściwymi organami krajowymi EIOPA zidentyfikowała szereg uchybień w krytycznych aspektach nadzoru ubezpieczeniowego (zob. rys. 3). Również przeglądy partnerskie wykazały ważne obszary, w których właściwe organy krajowe powinny udoskonalić swoje praktyki nadzorcze (zob. załącznik I). Oceny przeprowadzone przez EIOPA pokazują, że podejścia właściwych organów krajowych do nadzoru często różniły się pod względem stopnia ingerencji i perspektywiczności, a także tego, na ile opierały się na analizie ryzyka. Oznacza to, że dana praktyka zakładu ubezpieczeń (np. w obszarze zarządzania ryzykiem) może być akceptowana w jednym państwie członkowskim, ale kwestionowana w innym. W ramach procesu usystematyzowanego dialogu właściwe organy krajowe udzielały odpowiedzi na ustalenia przedstawione w sprawozdaniach EIOPA. EIOPA nie analizowała jednak systematycznie tych odpowiedzi ani nie przekazywała kompleksowych pisemnych informacji zwrotnych właściwym organom krajowym.

Zalecenia EIOPA odzwierciedlają zidentyfikowane uchybienia, ale nie pociągają działań następczych

17

W świetle zidentyfikowanych uchybień EIOPA zaleciła określonym właściwym organom krajowym podjęcie odpowiednich działań. W ramach usystematyzowanego dialogu EIOPA sformułowała ponad 30 zaleceń dla każdego właściwego organu krajowego objętego próbą Trybunału bez nadania im priorytetu. Przeglądy partnerskie skutkowały znacznie mniejszą liczbą zaleceń. Chociaż zalecenia były sformułowane jasno, niekiedy były zbyt ogólne i nie odpowiadały konkretnej sytuacji właściwych organów krajowych.

18

EIOPA nie przewidziała systematycznego monitorowania wdrażania zalecanych działań, czy to w ramach usystematyzowanego dialogu czy przeglądów partnerskich. W rezultacie nie dysponuje ona informacjami na temat realizacji zaleceń przez właściwe organy krajowe. EIOPA podjęła jednak wysiłki w celu monitorowania pewnych szczególnych kwestii na zasadzie ad hoc (np. podczas kolejnych wizyt we właściwym organie krajowym lub w ramach kontaktów nieformalnych; przeprowadzono także jeden przegląd partnerski o charakterze monitorującym) oraz była w stanie wykazać pewną poprawę praktyk i zarządzania we właściwych organach krajowych (zob. ramka 1).

Przeprowadzone prace były zasadniczo wnikliwe i kompleksowe, lecz procedury były czasochłonne

19

Pomimo złożoności materii prace EIOPA w obszarze nadzoru i konwergencji praktyk nadzorczych były zasadniczo odpowiednio ustrukturyzowane i wykazywały się przejrzystością, a ponadto opierały się na solidnej analizie i metodyce. W ramach przygotowań do wizyt w poszczególnych krajach pracownicy EIOPA gromadzili różnorodne dokumenty i informacje, w tym za pomocą kwestionariusza do wypełnienia przez właściwe organy krajowe. Umożliwiło to dopasowanie zakresu tych wizyt do konkretnych problemów doświadczanych przez poszczególne właściwe organy krajowe. Przeglądy partnerskie opierały się na szczegółowej metodyce określającej poszczególne kroki, jakie miał podjąć kontroler. W wytycznych przekazywanych uczestnikom brakowało jednak niekiedy usystematyzowanego podejścia i uwzględnienia cech poszczególnych projektów.

20

Działania nadzorcze EIOPA dotyczyły szerokiego zakresu istotnych zagadnień. Dzięki korzystaniu z różnorodnych narzędzi zapewniano wszechstronne podejście, jednak czasem oznaczało to, że najważniejszym kwestiom nie nadawano wystarczającego pierwszeństwa. Decyzję w sprawie zakresu merytorycznego podręcznika podjął komitet sterujący. Podręcznik obejmował wszystkie najważniejsze obszary, choć niektóre właściwe organy krajowe zidentyfikowały kilka luk (zob. rys. 4). Luki te dotyczyły ważnych aspektów nadzoru, jako że faktyczna konwergencja wymaga nie tylko wspólnych zasad, ale także spójnego podejścia na poziomie technicznym

21

EIOPA nie skorzystała z możliwości osiągnięcia większej synergii dzięki gromadzeniu najlepszych praktyk i lepszemu ukierunkowaniu swojego doradztwa w obszarze nadzoru nad zachowaniami rynkowymi za pomocą usystematyzowanego dialogu z właściwymi organami krajowymi i przeglądów partnerskich, gdyż działania te skupiały się wyłącznie na nadzorze ostrożnościowym³. Trybunał odnotowuje jednak, że EIOPA posiada osobne narzędzia w obszarze nadzoru nad zachowaniami rynkowymi.

22

EIOPA regularnie opracowywała narzędzia nadzorcze i udostępniła większość z nich przed 2014 r. Ukończyła jednak prace nad podręcznikiem nadzoru dopiero w kwietniu 2018 r., tj. cztery lata po rozpoczęciu projektu (z wyłączeniem etapu przygotowawczego) i ponad dwa lata po wdrożeniu systemu Wypłacalność II, który podręcznik ten miał wspierać. Czas wymagany na ukończenie przeglądów partnerskich wynosił od 14,5 miesiąca do dwóch lat, co stanowi długi okres, ale odzwierciedla złożoność zagadnień. Zdaniem właściwych organów krajowych tak długi czas trwania ocen był jednak problematyczny, gdyż wymagał od nich długoterminowego oddelegowania pracowników uczestniczących w ocenach.

Część II – Nadal występują uchybienia systemowe w obecnym systemie nadzoru działalności transgranicznej, lecz EIOPA podjęła wysiłki w celu ochrony posiadaczy polis ubezpieczeniowych

23

Nadzór transgranicznych grup ubezpieczeniowych w UE sprawowany jest w oparciu o kolegia organów nadzoru. Kolegia mają zapewniać odpowiedni nadzór dzięki wymianie informacji i nadzorowi prowadzonemu wspólnie przez wszystkie powiązane właściwe organy krajowe. Kolegium przewodniczy organ nadzorczy w państwie macierzystym, który nadzoruje siedzibę główną grupy ubezpieczeniowej. Pozostałe właściwe organy krajowe są nazywane organami nadzorczymi w państwie przyjmującym. Obecnie w UE funkcjonuje 88 kolegiów.

24

EIOPA jest członkiem wszystkich kolegiów. Jej rola polega na zapewnianiu konsekwentnego stosowania prawa Unii i jednolitego funkcjonowania kolegiów. Ponadto EIOPA ma także ułatwiać budowanie wspólnej kultury nadzoru i zapobiegać arbitrażowi regulacyjnemu⁴. W sprawozdaniu de Larosière’a⁵ cele te zostały określone jako kluczowe dla jednolitego rynku.

Struktura systemu kolegiów tworzy niewłaściwe zachęty dla ubezpieczycieli i organów nadzoru

25

Chociaż w przeszłości usługi ubezpieczeniowe były świadczone głównie przez jednostki zależne z siedzibą w danym państwie, wielu ubezpieczycieli zaczęło świadczyć więcej usług transgranicznych za pośrednictwem swoich oddziałów lub w sposób bezpośredni (na podstawie swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług w ramach jednolitego rynku). W 2016 r. 750 ubezpieczycieli wyświadczyło usługi o wartości 59 mld euro na rzecz innych państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) bez pośrednictwa lokalnej jednostki zależnej (zob. rys. 5). Podczas gdy działalność transgraniczna umożliwia ubezpieczycielom ograniczenie swojego obciążenia administracyjnego i regulacyjnego, obecny system tworzy niewłaściwe zachęty dla ubezpieczycieli i organów nadzoru.

26

W ramach obecnego systemu kolegiów nadzór zależy od struktury prawnej grupy, a nie charakteru działalności. W związku z tym kolegium ustanawiane jest dla bardzo małego zakładu ubezpieczeń posiadającego jednostkę zależną w innym państwie członkowskim, chociaż taki zasobochłonny nadzór za pośrednictwem kolegium nie byłby konieczny. Z kolei w przypadku dużych międzynarodowych grup ubezpieczeniowych, które świadczą usługi transgraniczne bez pośrednictwa jednostek zależnych, kolegia nie są ustanawiane, nawet jeśli byłoby to niezbędne dla zapewnienia odpowiedniego nadzoru i stabilności finansowej (zob. rys. 6).

27

Prowadzi to do sytuacji, w której właściwe organy krajowe nadzorują działalność w innych państwach członkowskich bez ponoszenia konsekwencji w przypadku niewystarczającego nadzoru, gdyż nie wywiera to wpływu na rynek krajowy. Organy te często nie posiadają też wystarczającej wiedzy na temat specyfikacji i przepisów w winnych krajach. Ponadto państwo członkowskie, w którym świadczona jest usługa, musi w pełni polegać na nadzorze prowadzonym przez organ nadzorczy w państwie macierzystym ubezpieczyciela, bez możliwości wywierania wpływu na proces nadzoru. System w takiej postaci nie umożliwia sprawowania nadzoru nad ogólnoeuropejskim rynkiem w skuteczny sposób uwzględniający interesy obywateli Unii. Kilka właściwych organów krajowych potwierdziło, że obecny nadzór nad działalnością transgraniczną i współpraca w tym zakresie są niezadowalające (zob. ramka 2).

28

Trybunał stwierdził, że wiele problemów wynikało z systemowo niewłaściwych zachęt. Na przykład kilka właściwych organów krajowych nadawało priorytet nadzorowi na podstawie takich czynników jak „wpływ na stabilność finansową w kraju”. W związku z tym zakłady ubezpieczeń o dużym udziale działalności transgranicznej stanowiły niski priorytet w prowadzonych przez nie działaniach nadzorczych. Oznacza to, że zakłady ubezpieczeń miały wszelkie powody do korzystania z arbitrażu regulacyjnego poprzez przenoszenie się do państw członkowskich, które przyjęły takie podejście, a następnie do skupienia się na usługach transgranicznych (zob. ramka 3).

29

Trybunał stwierdził ponadto, że sposób prowadzenia działalności ma bezpośrednie konsekwencje dla ochrony konsumentów w przypadku upadłości ubezpieczyciela. Ubezpieczeniowy system gwarancyjny w Europie jest bowiem obecnie rozdrobniony, co prowadzi do sytuacji, w której konsumenci nie są informowani o poziomie ochrony, gdy dokonują zakupu transgranicznych usług ubezpieczeniowych (zob. ramka 4). Konsumenci niekoniecznie zdają sobie sprawę, że kupują produkt ubezpieczeniowy od jednostki zależnej, oddziału lub przedsiębiorstwa bez fizycznej obecności w ich własnym państwie członkowskim.

EIOPA reaguje, opracowując narzędzia ad hoc w celu ochrony konsumentów, ale konwergencja praktyk nadzorczych nadal stanowi wyzwanie

30

Mając na uwadze ryzyko i problemy wynikające z obecnego systemu nadzoru nad transgraniczną działalnością ubezpieczeniową, EIOPA podjęła wysiłki w celu ochrony konsumentów, ustanawiając platformy współpracy. EIOPA utworzyła platformy – w przypadku gdy nie istniały kolegia – na podstawie swoich uprawnień do zapewniania skutecznego i jednolitego nadzoru oraz promowania skutecznej wymiany informacji między właściwymi organami krajowymi. Od 2016 r. EIOPA ustanowiła 13 platform współpracy zarówno z własnej inicjatywy, jak i w odpowiedzi na wnioski właściwych organów krajowych Działają one w sposób podobny do kolegiów.

31

W opinii Trybunału platformy utworzone przez EIOPA stanowiły użyteczne rozwiązanie ad hoc w przypadku problemów związanych z usługami transgranicznymi. W kilku przypadkach EIOPA ułatwiła współpracę między właściwymi organami krajowymi i skutecznie zachęcała do wypracowania rozwiązań. Na przykład EIOPA zwróciła się do organu nadzorczego w państwie macierzystym o udzielenie odpowiedzi na zestaw pytań dotyczących ubezpieczycieli, którzy wykazywali typowe wskaźniki świadczące o wysokim ryzyku (zob. rys. 7). Dzięki temu sytuacja ubezpieczyciela została poddana ocenie.

32

Platformy następnie wywierały nacisk na organ nadzorczy w państwie macierzystym, co oznaczało, że czuł się on zobligowany do podjęcia odpowiednich działań nadzorczych w świetle dostępnych informacji. Takie działanie przyczyniało się do większej ochrony konsumentów. Z uwagi na brak mocnego mandatu prawnego w obszarze usług transgranicznych EIOPA musiała jednak polegać na gotowości właściwych organów krajowych do współpracy.

Mimo ograniczonej współpracy ze strony właściwych organów krajowych EIOPA odgrywała pomocną rolę w kilku kolegiach grup transgranicznych

33

EIOPA odpowiada za dopilnowanie, by kolegia funkcjonowały w spójny sposób. Trybunał odnotował, że EIOPA decydowała o uczestnictwie w kolegiach i wnoszeniu wkładu w ich prace na podstawie kompleksowych i ugruntowanych kryteriów. Priorytety w tym zakresie były nadawane z uwzględnieniem różnych czynników, w tym wielkości i ryzyka grupy ubezpieczeniowej, wielkości i doświadczenia uczestniczących właściwych organów krajowych oraz wyniku wspólnej oceny ryzyka. Od czasu wprowadzenia systemu Wypłacalność II w 2016 r. EIOPA uczestniczyła w posiedzeniach 100 kolegiów. Ani razu nie uczestniczyła jednak w posiedzeniach pozostałych 23 kolegiów (zob. rys. 8). Taki stan rzeczy wynika po części z niewystarczających zasobów (zob. pkt 86).

34

Ponadto poziom zaangażowania ze strony EIOPA w kolegiach, w których posiedzeniach uczestniczyła, znacznie się różnił. Na przykład w niektórych kolegiach EIOPA zapewniała istotną wartość dodaną dzięki szczegółowemu wkładowi w dyskusje i sprawozdania zawierające informacje zwrotne. Zważywszy na swoje priorytety, w przypadku niektórych innych kolegiów EIOPA nie zapewniała porównywalnej wartości dodanej, ponieważ ograniczała się do wsparcia administracyjnego i horyzontalnego.

35

Aby wspierać kolegia i wzmocnić konwergencję praktyk nadzorczych, EIOPA zwróciła się do właściwych organów krajowych o sprawozdania ubezpieczycieli z własnej oceny ryzyka i wypłacalności (ORSA). Sprawozdanie ORSA to podstawowy instrument nadzoru ubezpieczeniowego, który określa gotowość ubezpieczyciela do ponoszenia ryzyka, zawiera analizę dostępnego kapitału wysokiego ryzyka oraz określa jego przydział. Jest to w związku z tym kluczowe narzędzie o charakterze perspektywicznym, które powinno być wykorzystywane na potrzeby proaktywnego nadzoru. Trybunał odnotował, że chociaż EIOPA podejmowała wysiłki w celu uzyskania sprawozdań ORSA, nie zawsze je otrzymywała. Niektóre sprawozdania ORSA były przekazywane dopiero w następstwie długotrwałej, biurokratycznej procedury obejmującej uzasadnienie prawne i interwencje na wysokim szczeblu. Fakt, że sprawozdania te przekazywano w ograniczonym zakresie, a ponadto wiązało się to z uciążliwościami, miał negatywny wpływ na funkcjonowanie instrumentów EIOPA wspierających konwergencję praktyk nadzorczych i odbijał się niekorzystnie na wydajnym wykorzystaniu zasobów.

36

Podczas swoich prac w ramach kolegiów EIOPA zidentyfikowała wiele problemów zarówno w kolegiach, jak i w grupach ubezpieczeniowych, jak na przykład:

1. niektóre właściwe organy krajowe nie udostępniały ważnych dokumentów, takich jak sprawozdania ORSA, innym członkom tego samego kolegium. EIOPA pomagała wprawdzie tym członkom w uzyskaniu pomocnych dokumentów, lecz nie zawsze z powodzeniem. Brak dostępu do istotnych informacji dla członków kolegiów świadczył o braku zaufania między niektórymi właściwymi organami krajowymi i utrudniał skuteczny nadzór nad grupami.
2. Wykryto istotne błędy w wycenie i poważne niedociągnięcia w zarządzaniu ryzykiem przez grupy ubezpieczeniowe, a właściwym organom krajowym zalecono rozwiązanie tych problemów. Chociaż EIOPA podjęła wysiłki w celu wsparcia kolegiów i usprawnienia odpowiedniego nadzoru, nie monitorowała w kompleksowy sposób zidentyfikowanych problemów.

Część III – Brak konwergencji w nadzorze nad modelami wewnętrznymi pomimo pierwszych kroków podjętych przez EIOPA

37

Na podstawie ram Wypłacalność II mających na celu ochronę konsumentów i zapewnienie stabilności finansowej ubezpieczyciele w Europie są zobowiązani obliczać swoje indywidualne ryzyko. W zależności od tego ryzyka ubezpieczyciele muszą posiadać wystarczający kapitał chroniący przed ryzykiem (zob. rys. 9), aby zagwarantować, że będą w stanie pokryć ewentualne roszczenia. Ubezpieczyciele mogą obliczać obowiązujące w ich przypadku wymogi kapitałowe za pomocą standardowej formuły lub mogą skorzystać z tak zwanego modelu wewnętrznego. Podczas gdy standardowa formuła jest opcją domyślną, ubezpieczyciele muszą wystąpić o zatwierdzenie modelu wewnętrznego, z którego chcieliby skorzystać. Właściwe organy krajowe mają zatwierdzać wyłącznie te modele wewnętrzne, które spełniają kilka zdefiniowanych w prawie wymogów i które są zatem odpowiednie do obliczania ryzyka w adekwatny sposób. Podczas gdy przeszacowanie ryzyka może prowadzić do niekonkurencyjnych składek, jego niedoszacowanie może zaszkodzić ochronie posiadaczy polis ubezpieczeniowych i narazić na szwank stabilność finansową.

38

Modele wewnętrzne są bardzo złożone i dają ubezpieczycielom znaczny zakres swobody podczas obliczania ryzyka. Obejmują one stanowiska ekspertów i polegają na wewnętrznych danych historycznych. W związku z tym nadzór nad modelami wewnętrznymi wymaga dużych zasobów i rozległej wiedzy eksperckiej we właściwych organach krajowych. Ze względu na wpływ na ochronę posiadaczy polis ubezpieczeniowych i stabilność finansową oraz problemy dla organów nadzoru modele wewnętrzne stanowią kluczowy obszar, w którym EIOPA musi wspierać konwergencję praktyk nadzorczych w państwach członkowskich. Niekonsekwentny nadzór prowadzący do arbitrażu regulacyjnego, a zatem do zakłócenia uczciwej konkurencji, może przynieść poważne negatywne konsekwencje.

Konwergencja w obszarze modeli wewnętrznych jest nadal bardzo ograniczona

39

Jednym z kluczowych zadań EIOPA jest zapewnienie, by ubezpieczyciele i organy nadzoru konsekwentnie stosowały przepisy, w tym modele wewnętrzne, na terenie całej UE. Aby to osiągnąć, EIOPA uczestniczyła w posiedzeniach kolegiów, podczas których omawiane były modele wewnętrzne, odwiedzała właściwe organy krajowe w celu oceny nadzoru nad modelami wewnętrznymi oraz ułatwiała kontakty między właściwymi organami krajowymi. Pomimo tych wysiłków Trybunał odnotował kilka problemów, co potwierdza stale niski poziom konwergencji praktyk nadzorczych w tym obszarze.

40

Zatwierdzanie i nadzorowanie modeli wewnętrznych wymaga bardzo dużej ilości zasobów⁶. Aby osiągnąć zbliżony poziom nadzoru w całej UE, ważne jest, by właściwe organy nadzoru posiadały wystarczające zasoby do realizacji tak wymagającego zadania. Z informacji udzielonych przez właściwe organy krajowe wynika jednak, że dysponują one bardzo zróżnicowanymi zasobami kadrowymi na potrzeby nadzorowania modeli wewnętrznych, co EIOPA potwierdziła podczas swoich wizyt. EIOPA stwierdziła, że kilka właściwych organów krajowych posiadało niewystarczające zasoby i wiedzę ekspercką, by odpowiednio nadzorować modele wewnętrzne, co uwydatnia znaczenie prac EIOPA w tym obszarze.

41

EIOPA odnotowała, że kultura nadzoru i stosowanie wspólnych przepisów nadal są bardzo zróżnicowane w UE. Właściwe organy krajowe stosowały różne poziomy rygoru podczas zatwierdzania modeli wewnętrznych. Na przykład kilka właściwych organów krajowych nie przekazywało zakładom ubezpieczeń jasnych informacji na temat niemożliwych do zaakceptowania praktyk w zakresie modelowania. W innych przypadkach właściwe organy krajowe stosowały bardzo rygorystyczne wymogi dotyczące zatwierdzania. Trybunał zauważył, że niektóre organy nadzoru starały się chronić lokalnych ubezpieczycieli poprzez stosowanie niższych wymogów kapitałowych, podczas gdy inne sprawowały ściślejszy nadzór i nakładały wyższe wymogi kapitałowe.

42

W kolejnym przypadku nadzór nad modelem wewnętrznym powinien był zostać przekazany przez jeden właściwy organ krajowy (państwo A) innemu organowi (państwo B) w celu objęcia nim całej grupy. Organ nadzoru w państwie B wymagał jednak od zakładu ubezpieczeń znacznego udoskonalenia swojego modelu wewnętrznego, zanim mógł on zostać zatwierdzony na danym rynku. Model wewnętrzny został już jednak zatwierdzony przez organ nadzoru i był stosowany w państwie A. Przypadek ten ilustruje różne standardy i podejścia do zatwierdzania modeli wewnętrznych. EIOPA próbowała wspierać dialog między tymi dwoma organami nadzoru, jednak nie udało się osiągnąć porozumienia. Ostatecznie model wewnętrzny funkcjonował wyłącznie w państwie A.

EIOPA podjęła wysiłki w celu wzmocnienia konwergencji za pośrednictwem projektów na rzecz spójności

43

Aby monitorować powtarzające się rodzaje ryzyka i przypadki niespójności w podejściach nadzorczych, EIOPA zorganizowała projekty na rzecz spójności w celu uwzględnienia pięciu kluczowych obszarów (zob. tabela 2). Jako że wszystkie te obszary mogły prowadzić do niedokładnego oszacowania ryzyka ubezpieczyciela, Trybunał uważa, że EIOPA odpowiednio zdefiniowała zakres projektów na rzecz spójności.

Tabela 2

Najważniejsze zidentyfikowane przypadki niespójności i działania następcze

Zidentyfikowane różnice w podejściach przyjętych przez właściwe organy krajowe w odniesieniu do…	Działania następcze ze strony EIOPA…
modelowania korekty z tytułu zmienności*	Projekt na rzecz spójności
traktowania ryzyka związanego z niewypłacalnością państwa	Projekt na rzecz spójności
agregacji ryzyka	Działania następcze jeszcze nieprzeprowadzone
orzeczeń ekspertów	Działania następcze jeszcze nieprzeprowadzone
zmian modeli	Wizyty we właściwych organach krajowych

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

44

Za pośrednictwem projektów na rzecz spójności EIOPA potwierdziła, że właściwe organy krajowe stosowały zasadniczo różne podejścia nadzorcze podczas zatwierdzania pewnych metod stosowanych w modelach wewnętrznych przez zakłady ubezpieczeń. To zróżnicowanie metod wywierało wymierny wpływ na ogólne ryzyko obliczane przez ubezpieczyciela, ale EIOPA nie była w stanie go skwantyfikować. W ujęciu ogólnym EIOPA nie posiada danych na temat wpływu modeli wewnętrznych w porównaniu ze standardową formułą, chociaż takie dane miałyby zasadnicze znaczenie dla odpowiedniego nadzoru.

45

EIOPA szczegółowo informowała o zidentyfikowanych problemach. Choć w celu zapewnienia spójności korzystała ona z dodatkowych narzędzi (np. opinii), nie zawsze udawało się jej to osiągnąć. Przykładowo EIOPA w dalszym ciągu dopuszcza różne metody modelowania korekty z tytułu zmienności. Zwróciła się ona jednak do właściwych organów krajowych o dopilnowanie, by żadna z metod nie skutkowała niższymi wymogami kapitałowymi.

46

EIOPA zrealizowała także specjalny projekt na rzecz spójności w zakresie modelowania ryzyka rynkowego. Jest to jeden z wielu rodzajów ryzyka ocenianych w ramach modeli wewnętrznych. EIOPA zwróciła się do ubezpieczycieli o zastosowanie swoich modeli wewnętrznych do obliczenia ryzyka dla zdefiniowanego przez nią realistycznego portfela wirtualnego. Uzyskane wyniki pozwoliły na bezpośrednie porównanie po raz pierwszy różnych modeli wewnętrznych. Projekt ten wykazał pewne podstawowe uchybienia w modelach wewnętrznych stosowanych w UE. Przykładowo, aby ograniczyć przewidywane ryzyko, stosowane były wątpliwe oczekiwane wartości stóp procentowych. Ponadto EIOPA uznała za niedopuszczalne ogromne zróżnicowanie szacowanego ryzyka w przypadku tych samych aktywów wynikające z zastosowania różnych modeli wewnętrznych.

47

Trybunał stwierdził, że projekty zrealizowane przez EIOPA pozwoliły właściwym organom krajowym uzyskać istotne informacje na temat modeli wewnętrznych objętych nadzorem i przyczyniły się do większej konwergencji. Pokazały one jednak, że modele wewnętrzne w sektorze ubezpieczeń są obarczone dużym ryzykiem oraz że wiedza na temat wpływu tych modeli jest niewystarczająca.

EIOPA nie posiada wystarczającego dostępu do danych na temat modeli wewnętrznych, aby sprawować nad nimi nadzór

48

Według stanu na czerwiec 2018 r. w EOG funkcjonowało 212 modeli wewnętrznych zatwierdzonych przez 17 różnych właściwych organów krajowych (zob. rys. 10). Z uwagi na niedobór zasobów EIOPA podjęła decyzję o wyborze i skoncentrowaniu swojej oceny bezpośrednio na pięciu największych grupach ubezpieczeniowych stosujących model wewnętrzny. Grupy te odpowiadały łącznie za 47% wszystkich aktywów objętych modelami wewnętrznymi w EOG. W 2015 r. EIOPA zaczęła wnioskować o pełne informacje na temat tych modeli od odpowiednich właściwych organów krajowych.

49

Ze względu na niechęć właściwych organów krajowych do udzielania informacji, EIOPA przyjęła proaktywne podejście obejmujące wszechstronną komunikację przez okres ponad trzech lat. W szczególności EIOPA przekazywała pisemne uzasadnienia prawne wyjaśniające, dlaczego potrzebowała określonych informacji w celu realizacji swoich zadań. Ankieta przeprowadzona przez Trybunał pokazała, że jednym z głównych powodów odmowy udzielenia informacji przez właściwe organy krajowe były rozbieżne interpretacje co do mandatu EIOPA w obszarze modeli wewnętrznych. Jak wyraźnie wskazano w ankiecie, co najmniej dwa właściwe organy krajowe uważają, że EIOPA wykracza obecnie poza zakres swoich uprawnień. Z drugiej strony kilka właściwych organów krajowych chciałoby, by EIOPA bardziej zaangażowała się w prace nad modelami wewnętrznymi, oraz uważa, że niewystarczająco realizuje ona swój mandat w tym kluczowym obszarze.

50

Pomimo proaktywnego podejścia EIOPA nie otrzymała wystarczających informacji na temat żadnego z pięciu największych modeli wewnętrznych wybranych przez nią jako priorytetowe. W rezultacie nie miała ona pełnej wiedzy na temat tych modeli i nie była w stanie przeprowadzić planowanych ocen. Brak dostępu do informacji stanowił znaczne utrudnienie dla EIOPA w realizacji jej zadań. Z drugiej strony w 2016 r. jeden z właściwych organów krajowych przekazał EIOPA wszystkie informacje na temat modelu wewnętrznego dużej grupy ubezpieczeniowej. Chociaż stanowiłoby to okazję do oceny pierwszego modelu wewnętrznego, EIOPA zdecydowała o nieudzieleniu wsparcia właściwemu organowi krajowemu, wyjaśniając, że ten konkretny przypadek nie stanowił dla niej priorytetu. Oznacza to, że EIOPA nadal nie oceniła szczegółowo żadnego modelu wewnętrznego.

Część IV – EIOPA wykonała rzetelną pracę w związku z przeprowadzeniem testu warunków skrajnych sektora ubezpieczeń z 2016 r., ale Trybunał wykrył uchybienia w koncepcji tego testu i w zaleceniach

51

Zgodnie z rozporządzeniem ustanawiającym EIOPA odpowiada za przeprowadzanie regularnych ogólnounijnych testów warunków skrajnych w celu oceny odporności instytucji finansowych na niekorzystne zmiany rynkowe. Testy warunków skrajnych sektora ubezpieczeń są ukierunkowane na stabilność finansową i ochronę posiadaczy polis ubezpieczeniowych i są organizowane co dwa lata (na przemian z testami warunków skrajnych dotyczącymi funduszy emerytalnych). Ich wyników nie należy postrzegać jako pozytywnej lub negatywnej oceny poszczególnych uczestników rynku, nie pociągają one też za sobą konkretnych działań regulacyjnych. Trybunał skoncentrował się na teście warunków skrajnych z 2016 r., w ramach którego oceniono podatność na zagrożenia zakładów ubezpieczeń prowadzących działalność w zakresie ubezpieczeń na życie i innych ubezpieczeń długoterminowych. Zgodnie ze wstępnym harmonogramem EIOPA rozpoczęła przeprowadzanie testu w maju 2016 r. i opublikowała jego wyniki w postaci zagregowanej, łącznie z zaleceniami dla właściwych organów krajowych, w grudniu 2016 r.

Zakres testu warunków skrajnych i zidentyfikowane rodzaje ryzyka były odpowiednie, ale w zastosowanych scenariuszach stwierdzono uchybienia dotyczące kalibracji i uzasadnienia

52

W teście warunków skrajnych z 2016 r. próba obejmowała 236 indywidualnych zakładów z 30 krajów⁷ prowadzących zarówno tradycyjną działalność w zakresie ubezpieczeń na życie, jak i działalność złożoną (ubezpieczenia na życie połączone z innymi rodzajami ubezpieczeń). Zakłady zostały wybrane przez właściwe organy krajowe na podstawie kryteriów wskazanych przez EIOPA w specyfikacjach technicznych. Próba była reprezentatywna dla każdego rynku krajowego i obejmowała co najmniej 75% prowadzonej na nim działalności, zgodnie z założeniami testu warunków skrajnych. Test warunków skrajnych z 2016 r. został przeprowadzony na poziomie pojedynczych podmiotów prawnych (poszczególnych zakładów), w związku z czym nie obejmował potencjalnych korzyści z dywersyfikacji i reasekuracji na poziomie grupy.

53

Na potrzeby testu warunków skrajnych z 2016 r. EIOPA jako główne zagrożenia dla rentowności sektora ubezpieczeń wskazała utrzymujące się niskie stopy procentowe i zmienność na rynkach kapitałowych. Było to zgodne z ocenami ryzyka przeprowadzanymi regularnie przez EIOPA, ERRS i zakłady ubezpieczeń, co potwierdziła ankieta Trybunału (zob. rys. 11). Położenie nacisku na czynniki ryzyka w teście warunków skrajnych oznaczało, że inne czynniki, charakterystyczne dla sektora ubezpieczeń (np. ryzyko długowieczności, pandemii lub klęsk żywiołowych) zostały pominięte, co było jednak uzasadnione ze względu na pierwszy rok obowiązywania systemu Wypłacalność II, który stanowił istotne wyzwanie dla zakładów ubezpieczeń.

54

Zważywszy na skoncentrowanie się na ryzyku rynkowym, wybór zakładów prowadzących działalność w zakresie ubezpieczeń długoterminowych był odpowiedni. Niskie stopy zwrotu oddziałują szczególnie silnie na działalność w zakresie ubezpieczeń na życie, która typowo wiąże się z długoterminowymi zobowiązaniami wobec posiadaczy polis ubezpieczeniowych i która musi wypracowywać zyski na pokrycie stóp procentowych gwarantowanych w przeszłości. Decyzja o zastosowaniu szoku rynkowego była odpowiednia, biorąc pod uwagę ważną rolę ubezpieczycieli jako inwestorów instytucjonalnych, a zatem ich wpływ na stabilność rynku finansowego jako całości.

55

Test warunków skrajnych z 2016 r. obejmował dwa scenariusze, „niskich stóp zwrotu” i „podwójnych niekorzystnych zmian”, które właściwie odzwierciedlały czynniki ryzyka zidentyfikowane przez EIOPA jako kluczowe dla sektora ubezpieczeń (główne parametry i założenia – zob. załącznik II). Aby stworzyć scenariusz niskich stóp zwrotu, EIOPA wykorzystała własne zdolności i przyjęła szczegółowe założenia uznaniowe, podczas gdy scenariusz podwójnych niekorzystnych zmian został opracowany we współpracy z ERRS, która zastosowała narzędzie symulacji szoków finansowych w oparciu o zależności występujące w danych historycznych.

Scenariusz niskich stóp zwrotu

56

Punktem wyjścia dla tego scenariusza była krzywa stóp procentowych wolnych od ryzyka dla różnych terminów zapadalności (do 20 lat dla euro), którą EIOPA opracowała na podstawie identyfikacji najniższych stóp procentowych faktycznie zaobserwowanych na rynku w okresie dwóch lat. Trybunał szacuje prawdopodobieństwo takiego zdarzenia na co najmniej 3%, a tym samym na o wiele wyższe niż zwyczajowo przyjęty próg wynoszący 1%⁸. W związku z tym prawdopodobieństwo jest zbyt duże, aby uważać sam ten element jako wystarczająco skrajny. Drugim elementem scenariusza były dodatkowe warunki skrajne zastosowane względem krzywej stóp procentowych (spadek o 15 punktów bazowych). Ponadto w celu obliczenia wartości zobowiązań ubezpieczycieli w perspektywie bardzo długoterminowej EIOPA wykorzystała tak zwaną ostateczną stopę forward ustaloną na poziomie 2%, aby odzwierciedlić założenie przedłużających się niskich stóp procentowych. Te dwa elementy (spadek o 15 punktów bazowych i ostateczna stopa forward) obniżają prawdopodobieństwo scenariusza, nie można jednak oszacować, w jakim stopniu. Siła samych tych dwóch elementów była jednak ograniczona, gdyż były one dość zbliżone do sytuacji na rynku w tym czasie⁹.

57

Podczas gdy większość właściwych organów krajowych, które uczestniczyły w ankiecie, uznała scenariusze za dobrze skalibrowane, niektóre z nich podzielały wspomniane wyżej obawy co do poziomu dotkliwości scenariusza niskich stóp zwrotu (zob. rys. 12). EIOPA nie podjęła próby, nawet do celów wewnętrznej analizy, ilościowego oszacowania prawdopodobieństwa wstępnej (płynnej) części krzywej. Nie przedstawiła też żadnego innego wystarczająco szczegółowego uzasadnienia prawidłowości całego scenariusza.

58

Poziom warunków skrajnych dla walut innych niż euro uzyskano z zastosowaniem przyjętego mnożnika krzywej euro. EIOPA nie zastosowała jednak tej metody w pełni prawidłowo, gdyż nie wzięła pod uwagę zależności między stopami procentowymi dla różnych walut w okresie odniesienia.

Scenariusz podwójnych niekorzystnych zmian

59

Scenariusz podwójnych niekorzystnych zmian zakładał spadek stóp procentowych i szok rynkowy wyrażony jako gwałtowny wzrost rentowności obligacji skarbowych i korporacyjnych oraz spadek cen akcji i innych klas aktywów. ERRS oszacowała prawdopodobieństwo dwóch głównych zdarzeń na 0,50% w przypadku szoku stóp swap i 0,75% w przypadku szoku rentowności obligacji skarbowych. Scenariusz był wystarczająco silny, gdyż łączył warunki skrajne po stronie aktywów w bilansie z elementem szoku w obszarze swapów, dodanym w celu uwzględnienia warunków skrajnych po stronie zobowiązań.

60

Wiarygodność scenariusza podwójnych niekorzystnych zmian zależała w dużej mierze od zestawu danych historycznych wykorzystanych w symulatorze szoków finansowych. Obejmował on zależność między różnymi istotnymi zmiennymi ekonomicznymi i opierał się na danych historycznych z 11 lat (2005-2015). Wybrany okres, chociaż obejmował dwa ostatnie kryzysy, był jednak zbyt krótki, by zagwarantować poziom warunków skrajnych o wystarczającej sile dla wszystkich państw w Europie (zob. ramka 5).

61

Na przykład poziom warunków skrajnych był niższy dla bułgarskich obligacji 10-letnich (wzrost o 111 punktów bazowych w porównaniu z wartością odniesienia) niż dla belgijskich (116 punktów bazowych) czy chorwackich (155 punktów bazowych). Ponadto Trybunał odnotował, że poziom warunków skrajnych był stosunkowo niski dla Słowacji i Zjednoczonego Królestwa (odpowiednio 95 i 94 punkty bazowe dla 10-letnich obligacji skarbowych w porównaniu ze średnimi warunkami skrajnymi na poziomie 121 punktów bazowych). Jeśli próba obejmowałaby dłuższy okres historyczny (np. 20 lat), wyniki byłyby bardziej wiarygodne i mogłyby obejmować przypadki o wyższych poziomach warunków skrajnych dla niektórych państw.

62

W scenariuszu podwójnych niekorzystnych zmian określono wprawdzie poziomy warunków skrajnych dla niektórych klas aktywów posiadanych przez zakłady ubezpieczeń poza UE, nie uczyniono tego jednak w przypadku papierów wartościowych posiadanych w tych krajach. Tymczasem uwzględnienie w teście warunków skrajnych papierów wartościowych spoza UE ma duże znaczenie dla jego wiarygodności, gdyż spadek na giełdzie w UE nie zachodzi w odosobnieniu od innych rynków akcji na świecie (w okresach kryzysowych zależność między rynkami giełdowymi może sięgnąć nawet 90%). W związku z tym w teście należałoby uwzględnić również szoki dotyczące papierów wartościowych poza UE, a nie ograniczać się wyłącznie do ryzyka w UE.

Uzasadnienie i komunikacja

63

Biorąc pod uwagę, że istotne elementy testu warunków skrajnych były uznaniowe, EIOPA nie podjęła wystarczających wysiłków, aby uzasadnić je w przejrzysty sposób. W specyfikacjach technicznych EIOPA nie wyjaśniła w czytelny sposób, jak przygotowała scenariusze lub jak opracowała założenia leżące u ich podstaw. Podobne opinie wyraziły niektóre właściwe organy krajowe i przedstawiciele branży (zob. ramka 6). Dla niektórych przedstawicieli branży nie było także jasne, czy scenariusze odzwierciedlały miernik ryzyka, który jest podobny do uwzględnianego już w ramach systemu Wypłacalność II lub bardziej skrajny. Prowadziło to do pewnych nieprawidłowych interpretacji charakteru testu warunków skrajnych. EIOPA nie wyjaśniła w pełni tej kwestii, na przykład przez doprecyzowanie, dlaczego i w jaki sposób zastosowane poziomy różnią się od tego z systemu Wypłacalność II.

EIOPA dokonywała prawidłowej walidacji i agregacji danych

64

Proces walidacji danych na potrzeby testu warunków skrajnych obejmował trzy rundy: jedną na szczeblu krajowym przeprowadzaną przez właściwe organy krajowe oraz dwie na szczeblu centralnym, przeprowadzane przez zespół ds. walidacji składający się z pracowników EIOPA i właściwych organów krajowych. EIOPA opracowała narzędzie walidacji w programie Excel do analizowania i agregowania danych. Okazało się ono przydatne w procesie walidacji danych, gdyż pomogło zharmonizować różne podejścia właściwych organów krajowych. W ujęciu ogólnym EIOPA uważnie przeanalizowała dane przekazane przez zakłady ubezpieczeń i wyraźnie wskazała wszelkie niespójności, choć ostateczną decyzję w sprawie wiarygodności danych podjęły właściwe organy krajowe.

65

Przeprowadzona przez Trybunał kontrola agregacji danych wykazała, że EIOPA prawidłowo obliczyła ogólne wyniki testu warunków skrajnych. Agregacją objęto jednak zakłady, których portfele produktów – a zatem i profile ryzyka – były wysoce zróżnicowane (zob. przykład na rys. 13). Była to nieodłączna cecha próby, lecz EIOPA nie podjęła starań przed agregacją, aby sklasyfikować zakłady według ich produktów, który to krok zapewniłby wartość dodaną przy interpretacji rezultatów¹⁰. W tym względzie EIOPA przeprowadziła jedynie analizę ex post w celu zidentyfikowania czynników leżących u podstaw różnych wrażliwości warunków skrajnych.

EIOPA zaprezentowała istotne wyniki, które świadczyły o podatności sektora na zagrożenia

66

Wyniki testu warunków skrajnych potwierdziły, że sektor ubezpieczeń na życie był wrażliwy na wpływ środowiska niskich stóp procentowych i gwałtowny szok na rynkach finansowych, co mogłoby wpłynąć na ogólną stabilność finansową. W ramach scenariusza niskich stóp zwrotu nadwyżka aktywów nad zobowiązaniami w bilansach uczestniczących zakładów zmniejszyłaby się o 100 mld euro (-18%). W ramach scenariusza podwójnych niekorzystnych zmian całkowity spadek dla zakładów wynosiłby 160 mld euro (-29%). Oznaczało to, że 44% ubezpieczycieli straciłoby ponad jedną trzecią swojej nadwyżki aktywów nad zobowiązaniami, a 2% straciłoby wszystko. Wpływ tych dwóch scenariuszy byłby znacznie większy, gdyby wyłączyć tzw. środki dla gwaranci długoterminowych i środki przejściowe¹¹ (w ramach scenariusza podwójnych niekorzystnych zmian 31% zakładów nie zachowałoby nadwyżki aktywów nad zobowiązaniami).

67

W ujęciu ogólnym sprawozdanie z testu warunków skrajnych było kompleksowe oraz poparte odpowiednimi danymi i wykresami. W odniesieniu do wskaźników w sprawozdaniu zaprezentowano wyniki wyrażone jako nadwyżka aktywów nad zobowiązaniami. Do celów analitycznych bardziej odpowiednie byłoby jednak wykorzystanie wymogów kapitałowych, ponieważ są one zdefiniowane w systemie Wypłacalność II. Pozwoliłoby wykazać faktyczny wpływ na wypłacalność i stwierdzić, czy wymogi kapitałowe są nadal spełniane po teście warunków skrajnych. Trybunał odnotował jednak, że przeliczenie tych wskaźników nie było planowane przez EIOPA, gdyż byłoby to bardzo wymagające i skomplikowane pod względem technicznym oraz wymagałoby przekazania przez zakłady ubezpieczeń o wiele bardziej szczegółowych informacji niż wymagane od nich w 2016 r.

68

Wyniki testu warunków skrajnych z 2016 r. zostały opublikowane jedynie w formie zagregowanej w celu przedstawienia opinii na temat odporności sektora ubezpieczeń na życie. W przeciwieństwie do EUNB EIOPA nie posiada wyraźnego mandatu prawnego do opublikowania wyników dotyczących poszczególnych zakładów. W tym celu EIOPA musi uzyskać pisemną zgodę uczestników, o co wystąpiła w przypadku testu warunków skrajnych w 2018 r. Był to krok we właściwym kierunku, biorąc pod uwagę cel testu warunków skrajnych – tj. odbudowanie zaufania. W tym sensie przejrzystość – zarówno w odniesieniu do metodyki zastosowanej w teście warunków skrajnych, jak i jego wyników – ma zasadnicze znaczenie. Ujawnienie wyników poszczególnych zakładów mogłoby pomóc w podniesieniu świadomości na temat ryzyka, a zatem zwiększyć dyscyplinę rynkową.

Niektóre zalecenia były zbyt ogólne i nie zawierały propozycji konkretnych działań

69

W następstwie testu warunków skrajnych EIOPA wydała trzy ogólne zalecenia pod adresem właściwych organów krajowych, które określały szereg możliwych do podjęcia działań. Wiele z tych sugestii miało jednak zbyt ogólny charakter i nie prowadziło do konkretnych działań ukierunkowanych na zapewnianie stabilności finansowej. Na przykład zalecenie dotyczące „dostosowania wewnętrznych procesów zarządzania ryzykiem do zewnętrznych czynników ryzyka” wyraża po prostu ogólny cel każdego przedsiębiorstwa, jakim jest prawidłowe zarządzanie ryzykiem. Przeprowadzenie tak złożonego badania, jakim jest test warunków skrajnych, nie było konieczne, aby opracować tak ogólnie sformułowane zalecenia, co potwierdziła ankieta Trybunału. Ponadto pewne zalecenia (np. „dokonanie analizy gwarancji” lub „zaniechanie wypłaty dywidend”) wykraczały poza kompetencje niektórych właściwych organów krajowych. Wynika to z faktu, że uprawnienia nadzorcze właściwych organów krajowych nie są w pełni zharmonizowane we wszystkich państwach członkowskich, co oznacza, że zakres, w jakim można zastosować zalecenia, może się różnić.

70

Wkrótce po opublikowaniu wyników testu warunków skrajnych EIOPA zatwierdziła plan ich systematycznego monitorowania. Jako że zgodnie z jednym z zaleceń właściwe organy krajowe powinny analizować potencjalne oddziaływanie testu warunków skrajnych na poziomie grupy, EIOPA przeprowadziła specjalną ankietę, dzięki czemu odpowiednie właściwe organy krajowe mogły przekazać informacje na temat przeprowadzonych analiz i działań. Analiza zakresu, w jakim monitorowane były inne zalecenia, opierała się na informacjach zebranych przez EIOPA podczas wizyt krajowych, posiedzeń kolegiów i spotkań z organami sprawującymi nadzór nad grupami. W styczniu 2018 r. EIOPA opracowała sprawozdanie, z którego wynikało, że właściwe organy krajowe podjęły szereg działań następczych w odpowiedzi na jej zalecenia. W sprawozdaniu tym wskazano także dobre praktyki i przedstawiono analizę wyników ankiety przeprowadzonej wśród właściwych organów krajowych dotyczącej oddziaływania testu warunków skrajnych na poziomie grupy¹².

EIOPA zorganizowała test warunków skrajnych w usystematyzowany sposób, lecz wystąpiły pewne problemy z terminem i dokumentacją

71

Moment przeprowadzenia testu warunków skrajnych sektora ubezpieczeń w 2016 r. zbiegł się w czasie z wdrażaniem dyrektywy Wypłacalność II, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. Do końca maja 2016 r. wszystkie zakłady ubezpieczeń w UE musiały po raz pierwszy przekazać zasadniczy pakiet sprawozdawczy. Bezpośrednio po tym rozpoczął się test warunków skrajnych (zob. załącznik III). To bezpośrednie następstwo w czasie sprawozdawczości w ramach systemu Wypłacalność II i testu warunków skrajnych spowodowało znaczne obciążenie pracą dla ubezpieczycieli. Właściwe organy krajowe dokonały walidacji danych w okresie sześciu tygodni między połową lipca a końcem sierpnia. W ankiecie Trybunału organy te wyraziły opinię, że ramy czasowe przeznaczone na to zadanie były odpowiednie, choć wymagające ze względu na obciążenie pracą i ograniczone zasoby kadrowe w okresie letnim. W szczególności nie wszystkie właściwe organy krajowe były w stanie przeznaczyć wystarczająco dużo czasu i zasobów na dokładną walidację danych.

72

W trakcie całego testu warunków skrajnych EIOPA komunikowała się z właściwymi organami krajowymi i zakładami ubezpieczeń za pośrednictwem szeregu kanałów, co Trybunał uznaje za dobrą praktykę (zob. ramka 7). Pomimo istnienia kilku instrumentów dialogu EIOPA nie wyjaśniła wystarczająco uczestnikom, dlaczego wymagała pewnych informacji. Ostatecznie EIOPA uzasadniła potrzebę uzyskania danych do celów walidacji. Fakt, że uczestnikom nie przekazano odpowiednich wyjaśnień, stworzył jednak wrażenie zbędnych i nadmiernie szczegółowych wymogów w zakresie zapewniania danych. EIOPA nie skonsultowała się też z uczestnikami w sprawie koncepcji scenariuszy.

73

EIOPA przekazała uczestniczącym zakładom specjalny formularz na potrzeby testu warunków skrajnych, który musiały one wypełnić w ciągu siedmiu tygodni i przesłać do właściwych organów krajowych. Formularze te były zasadniczo przyjazne dla użytkownika i odzwierciedlały w możliwie największym zakresie kategorie danych finansowych wykorzystywane w ramach sprawozdawczości systemu Wypłacalność II. Zapewniało to spójność i jasność dla uczestników w odniesieniu do danych, jakie mieli przekazać.

74

Złożoność tabel wynikała z celu i zakresu testu warunków skrajnych, ale oznaczała, że niektórzy uczestnicy mieli trudności z dokonaniem obliczeń w wyznaczonym terminie (zob. ramka 8). Liczne aktualizacje materiałów dotyczących testu warunków skrajnych w trakcie trwania procesu wiązały się z dodatkowymi obciążeniami. EIOPA aktualizowała specyfikacje techniczne trzy razy, a formularze cztery razy, a ostatnią ich wersję opublikowała dopiero na dwa tygodnie przed upływem terminu na przekazanie danych. W przypadku każdej z czterech wersji formularza EIOPA zapewniła jednak użyteczne, automatyczne „narzędzie do aktualizacji”, które szybko uzupełniało treść zapisaną już przez uczestników we wcześniejszej wersji formularza.

75

Na podstawie wniosków wyciągniętych z poprzedniego testu z 2014 r. EIOPA wprowadziła szereg udoskonaleń w teście warunków skrajnych z 2016 r. Przykładowo udostępniła narzędzie walidacji właściwym organom krajowym oraz ograniczyła liczbę aktualizacji formularza testu warunków skrajnych (zob. załącznik IV). EIOPA nie przygotowała ogólnego planu na potrzeby procesu „wyciągania wniosków na przyszłość”. Wnioski były głównie rezultatem dyskusji przeprowadzonych podczas dwóch spotkań z zainteresowanymi stronami, lecz EIOPA nie przeprowadziła odnośnej ankiety wśród przedstawicieli branży i właściwych organów krajowych, jak miało to miejsce po teście warunków skrajnych w 2014 r.

Część V – Zarządzanie i ograniczone zasoby w EIOPA stwarzają trudności w osiąganiu celów

76

W tej części sprawozdania Trybunał przeanalizował te aspekty proceduralne i organizacyjne działalności EIOPA, które wpływają horyzontalnie na wydajność jej działań. W szczególności Trybunał skupił się na ryzyku związanym z poleganiem na wynikach prac właściwych organów krajowych i z obecnymi ramami zarządzania, jak również na stosowaniu instrumentów prawnych w celu zapewnienia zgodności z wytycznymi i przepisami oraz na adekwatności zasobów EIOPA.

Skuteczność prac EIOPA zależy od wkładu ze strony właściwych organów krajowych, a zarządzanie wiąże się z pewnymi wyzwaniami

77

EIOPA ściśle współpracowała z właściwymi organami krajowymi w ramach wszystkich działań objętych kontrolą przeprowadzoną przez Trybunał. Chociaż współpraca ta układała się zasadniczo pozytywnie i odzwierciedlała misję EIOPA, jaką było wspieranie i koordynowanie prac krajowych organów nadzoru, wydajność i skuteczność prac EIOPA często zależała od jakości wkładu ze strony właściwych organów krajowych i ich gotowości do współpracy. Na przykład bardzo dużo czasu zajęło uzyskanie zgody niektórych właściwych organów krajowych na przeprowadzenie wizyt krajowych. Pomimo widocznych wysiłków ze strony EIOPA w celu uzyskania przychylności właściwych organów krajowych niektóre z nich kwestionowały zasadność i zakres wizyt. W rezultacie EIOPA ostatecznie zdołała wprawdzie przeprowadzić wizyty we wszystkich właściwych organach krajowych, ale ostatnia wizyta odbyła się trzy lata po rozpoczęciu cyklu wizyt. To opóźnienie w widoczny sposób ograniczyło skuteczność EIOPA w zapewnianiu konwergencji praktyk nadzorczych. Jakość i terminowość wkładów ze strony właściwych organów krajowych także w dużej mierze wpływały na to, czy inne produkty EIOPA, takie jak podręcznik nadzoru i przeglądy partnerskie, mogły zostać opracowane na czas.

78

Jeśli chodzi o wizyty krajowe, prace dotyczące działalności transgranicznej i modele wewnętrzne (zob. pkt 35-36 i 49) Trybunał odnotował przypadki, w których EIOPA nie otrzymała wszystkich informacji, o jakie wnioskowała, od właściwych organów krajowych W rezultacie EIOPA nie mogła przeprowadzić pewnych typów analiz, które pierwotnie zaplanowała. W trakcie niektórych wizyt krajowych EIOPA nie mogła na przykład omówić z organami krajowymi sposobów podejścia niektórych zakładów do nadzoru nad zarządzaniem ryzykiem i omówiła jedynie ogólne procedury właściwych organów krajowych w tym względzie. EIOPA musiała również w dużym stopniu polegać na zaangażowaniu ze strony właściwych organów krajowych w trakcie testu warunków skrajnych, zważywszy na jego charakter (zob. ramka 9).

79

Obecna struktura zarządzania EIOPA daje właściwym organom krajowym prawo do wpływania na to, w jakim zakresie ich prace będą poddawane przeglądowi, jak również na wnioski z takich przeglądów. Wynika to z faktu, że ostatecznym organem decyzyjnym w EIOPA jest Rada Organów Nadzoru, która składa się z 28 przedstawicieli właściwych organów krajowych i przewodniczącego EIOPA (a także obserwatorów z ERRS, EUNB, ESMA i Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu). Rada Organów Nadzoru zatwierdza wszystkie kluczowe dokumenty i produkty EIOPA, w tym strategię nadzoru (która określa priorytety w przypadku wizyt na miejscu we właściwych organach krajowych), sprawozdania końcowe z przeglądów partnerskich i ich tematykę, założenia, scenariusze i sprawozdania z testu warunków skrajnych. Stwarza to zagrożenie dla niezależności, biorąc pod uwagę, że niektóre z instrumentów EIOPA (w szczególności wizyty krajowe i przeglądy partnerskie) mają zapewniać konstruktywne, lecz krytyczne informacje zwrotne na temat prac właściwych organów krajowych. Testy warunków skrajnych mogą także pośrednio przyczyniać się do ujawnienia uchybień w nadzorze ostrożnościowym w państwach członkowskich i skutkować zaleceniami dla właściwych organów krajowych.

Procedury dotyczące stosowania instrumentów prawnych są solidne, ale czasem brakuje w nich przejrzystości i proaktywnego podejścia

80

W celu zapewnienia, by właściwe organy krajowe i zakłady ubezpieczeń przestrzegały wytycznych EIOPA i wymogów regulacyjnych, EIOPA może podjąć działania na podstawie procedury „zastosuj się lub uzasadnij” (art. 16 rozporządzenia w sprawie EIOPA) lub dotyczącej naruszenia prawa Unii (art. 17). Działania, jakie może podjąć EIOPA, zasadniczo sprowadzają się jednak do monitorowania i zgłaszania przypadków niezastosowania się do wytycznych, a nie karania za nie.

81

W ramach procedury „zastosuj się lub uzasadnij” właściwe organy krajowe muszą potwierdzić, że stosują każdą z około 700 wytycznych wydanych przez EIOPA, podając odniesienie do własnych ram prawnych, lub uzasadnić, dlaczego tego nie robią. W praktyce przypadki niestosowania się do wytycznych są rzadkie, gdyż właściwe organy krajowe były zaangażowane w ich opracowanie, a EIOPA dysponuje skuteczną procedurą rejestrowania i zgłaszania takich przypadków. Zdaniem Trybunału procedura „zastosuj się lub uzasadnij” jest wprawdzie skutecznym narzędziem monitorowania zgodności, ale nie zapewniała pełnej przejrzystości względem zewnętrznych zainteresowanych stron i konsumentów. Tabele zgodności publikowane na stronie internetowej EIOPA nie zawsze są aktualne, a zbiorczy charakter zawartych w nich informacji, które były zróżnicowane w zależności od jakości i kompleksowości danych przekazanych przez właściwe organy krajowe, oznaczał, że ich przydatność dla opinii publicznej była ograniczona.

82

W 2011 r. EIOPA ustanowiła procedurę dotyczącą „naruszenia prawa Unii” i od tego czasu odebrała 28 skarg (z których większość uznała za niedopuszczalne). EIOPA stosowała procedurę do badania przypadków naruszenia prawa Unii w konsekwentny sposób, a prowadzone przez nią dochodzenia były gruntowne. Podczas badania przypadków domniemanych naruszeń zgłaszanych przez skarżących EIOPA przekazywała tylko ograniczone informacje na temat procedury, a okresy braku komunikacji mogły czasami przedłużać się ze względu na złożoność poszczególnych przypadków. W rezultacie skarżący – w tym organizacje konsumenckie – nie dysponowali wyczerpującymi informacjami na temat działań EIOPA, a niekiedy błędnie uznawali brak komunikacji za dowód braku podejmowania działań.

83

Procedura dotycząca „naruszenia prawa Unii” nie przewidywała systematycznego monitorowania potencjalnych spraw. EIOPA monitorowała takie przypadki nieformalnie, ale sprawy, o których powzięła wiedzę w ten sposób, były rozpatrywane na zamkniętych posiedzeniach Rady Organów Nadzoru. Zazwyczaj nie zostały one ujęte w rejestrze naruszeń prawa Unii ani objęte odpowiednim dochodzeniem. EIOPA przyjęła takie podejście w celu promowania zaufania wśród właściwych organów nadzoru, ale nie dawało to pełnej pewności zainteresowanym stronom, że EIOPA podejmuje odpowiednie działania na ich wniosek. W podejściu tym brakowało także przejrzystości, gdyż odnośne procedury nie mogą być monitorowane przez zewnętrzne zainteresowane strony (takie jak organizacje konsumenckie).

84

Biorąc pod uwagę charakter procesu, Trybunał nie mógł zweryfikować, czy EIOPA wszczyna procedurę we wszystkich przypadkach, gdy dowiaduje się o domniemanym naruszeniu prawa Unii (o ile nie zostanie ono formalnie zgłoszone i zarejestrowane). Trybunał odnotował jeden przypadek, w którym EIOPA zidentyfikowała poważne niedociągnięcia w decyzji właściwego organu krajowego, ale nie wszczęła procedury dotyczącej „naruszenia prawa Unii”, a zamiast tego wybrała rolę mediatora między dwoma właściwymi organami krajowymi (zob. ramka 10).

Zasoby EIOPA na potrzeby prowadzenia działań nadzorczych były ograniczone i nie zostały przeniesione z obszaru działań regulacyjnych

85

Biorąc pod uwagę zakres obowiązków i różnorodność działań w obszarze nadzoru, EIOPA dysponowała bardzo ograniczonymi zasobami. W lutym 2018 r. dział ds. nadzoru zatrudniał 20 pracowników, co stanowiło tylko 14% zasobów kadrowych EIOPA (142 pracowników). Dział ten odpowiada za wizyty we właściwych organach krajowych, koordynację przeglądów partnerskich, wsparcie i obecność podczas posiedzeń kolegiów, ułatwianie komunikacji między właściwymi organami krajowymi oraz nadzorowanie modeli wewnętrznych. Kilku innych pracowników (w wymiarze czterech ekwiwalentów pełnego czasu pracy) zajmowało się opracowywaniem inicjatyw na rzecz konwergencji praktyk nadzorczych, a trzech pracowników wykonywało zadania w zakresie analizy danych i analizy biznesowej, wspierając tym samym prace nadzorcze.

86

Ograniczone zasoby były jeszcze bardziej widoczne na poziomie poszczególnych zespołów. Na przykład zespół odpowiedzialny za modele wewnętrzne w praktyce obejmował trzech pracowników zatrudnionych w pełnym wymiarze czasu pracy (po uwzględnieniu długich nieobecności i zaangażowania w inne działania), mimo że w programie prac przewidziano 5,25 etatu. Zważywszy że zespół współpracował z 17 właściwymi organami krajowymi, które nadzorują 212 złożonych modeli wewnętrznych, i był ponadto odpowiedzialny za inne zadania horyzontalne, takie jak projekty na rzecz spójności, skuteczny przydział zasobów stanowił istotne wyzwanie. Większość właściwych organów krajowych uczestniczących w ankiecie Trybunału wyraziła opinię, że można by udoskonalić nadzór nad modelami wewnętrznymi. Kwestia ta była szczególnie ważna, gdyż właściwe organy krajowe dysponowały ograniczonymi zasobami na potrzeby nadzorowania modeli wewnętrznych, w szczególności ze względu na wymagający charakter tego zadania. Dzięki zapewnieniu większego wsparcia w tym obszarze EIOPA mogłaby wyeliminować ważną lukę w wiedzy eksperckiej w europejskim systemie nadzoru ubezpieczeniowego.

87

Po wdrożeniu systemu Wypłacalność II i zakończeniu prac nad nowymi ramami regulacyjnymi EIOPA przyjęła strategię przewidującą zmianę ukierunkowania swoich prac z regulacji na nadzór. Zainteresowane strony, w tym przedsiębiorstwa i konsumenci, oczekiwały takiej zmiany, a w szczególności skoncentrowania się przez EIOPA na zapewnianiu jednolitego stosowania nowych wspólnych ram regulacyjnych dla ubezpieczycieli w całej UE. Zmiana ta nie znalazła jednak odzwierciedlenia w przydziale pracowników. Między 2015 a 2017 r. liczba pracowników działu ds. polityki zmniejszyła się o 13 osób, ale zasoby kadrowe działu nadzoru zwiększyły się tylko o pięć osób, choć wsparcie zapewniała jeszcze niewielka liczba osób z innych działów (zob. rys. 14).

88

Jako że wszystkie stanowiska w dziale ds. nadzoru wymagały wiedzy na temat danej działalności i praktycznego doświadczenia w obszarze nadzoru, EIOPA miała trudności w pozyskaniu odpowiednich kandydatów w ramach kilku procesów rekrutacyjnych. Wynikało to między innymi z wysokiego zapotrzebowania na specjalistów ds. finansów na lokalnym rynku pracy we Frankfurcie, a także z wysokich kosztów życia. EIOPA nie obniżyła jednak swoich wymagań i zatrudniła pracowników posiadających odpowiednie doświadczenie.

89

Na potrzeby testu warunków skrajnych podstawowy zespół składał się z trzech pracowników EIOPA posiadających odpowiednie kwalifikacje. Przydział pracowników w takim wymiarze był odpowiedni, zważywszy na obecny podział obowiązków, który opiera się w dużej mierze na zaangażowaniu ze strony właściwych organów krajowych (zob. pkt 78). Dysponując takimi zasobami, EIOPA nie byłaby jednak w stanie przeprowadzić bardziej szczegółowych kontroli poprawności danych lub komunikować się bezpośrednio z uczestnikami testu warunków skrajnych, nawet jeśli uznałaby to za użyteczne. Ponadto nie posiadała ona informacji na temat zasobów wykorzystanych przez wszystkich zaangażowanych partnerów (w tym właściwe organy krajowe) w celu organizacji i przeprowadzenia testu warunków skrajnych. Ogólne koszty pozostały zatem nieznane.

Wnioski i zalecenia

90

Trybunał stwierdza, że w ujęciu ogólnym EIOPA w pozytywny sposób przyczyniła się do wspierania jakości nadzoru i stabilności w sektorze ubezpieczeń UE. W tych działaniach EIOPA napotkała jednak ograniczenia wynikające ze struktury systemu nadzoru, niedoboru zasobów oraz, w niektórych przypadkach, niewystarczającego wsparcia i współpracy ze strony właściwych organów krajowych. Oznacza to, że EIOPA, ustawodawcy i właściwe organy krajowe mają jeszcze wiele do zrobienia, aby osiągnąć konwergencję praktyk nadzorczych, tj. równe warunki działania dla podmiotów prowadzących działalność ubezpieczeniową we wszystkich państwach członkowskich UE i ich klientów.

Koordynacja prac właściwych organów krajowych

91

EIOPA korzystała z różnorodnych narzędzi, zarówno przewidzianych w rozporządzeniu ustanawiającym, jak i opracowanych z własnej inicjatywy, w celu zapewnienia, by właściwe organy krajowe stosowały jednolite podejście, sprawując nadzór nad zakładami ubezpieczeń. Trybunał stwierdził, że pracownicy EIOPA opracowali gruntowne i wnikliwe analizy w tym względzie, które umożliwiły zidentyfikowanie istotnych uchybień w nadzorze prowadzonym przez właściwe organy krajowe. Uchybienia te przejawiały się w postaci zagrożeń dla niezależności instytucjonalnej właściwych organów krajowych oraz niewystarczająco rygorystycznego nadzoru, co było skutkiem przyjęcia podejścia formalistycznego, a nie opartego na analizie ryzyka (zob. pkt 14-16 i 19).

92

Niektóre narzędzia EIOPA, w szczególności wizyty we właściwych organach krajowych i przeglądy partnerskie, w kompleksowy sposób obejmowały problemy w zakresie nadzoru, ale oznaczało to, że ich zakres był bardzo szeroki. W związku z tym ich ukończenie wymagało dużych nakładów czasu, a właściwe organy krajowe potrzebowały znacznych zasobów, by przygotować się do takich działań i w nich uczestniczyć. W następstwie wizyt we właściwych organach krajowych formułowano również dużą liczbę zaleceń (w niektórych przypadkach ponad 30), które jednak nie były uszeregowane pod względem priorytetów (zob. pkt 17 i 20-22).

93

Trybunał stwierdził także, że EIOPA nie dysponowała mechanizmami na potrzeby systematycznego monitorowania zaleceń wynikających z wizyt we właściwych organach krajowych i z przeglądów partnerskich. W rezultacie nie posiadała ona informacji na temat postępów w zakresie konwergencji praktyk nadzorczych i nadal występujących problemów. Niemniej jednak EIOPA podejmowała wysiłki w celu omówienia wybranych problemów z właściwymi organami krajowymi na zasadzie ad hoc i jest w stanie wykazać stopniowe udoskonalanie praktyk, do których stosowały się niektóre z tych organów (zob. pkt 18).

Zalecenie 1 – Lepsze ukierunkowanie i monitorowanie narzędzi nadzorczych

EIOPA powinna lepiej ukierunkować i monitorować swoje narzędzia nadzorcze. W szczególności:

1. wizyty na miejscu powinny koncentrować się na kilku najpilniejszych kwestiach wybranych na podstawie ich wpływu na konwergencję praktyk nadzorczych i ochronę konsumentów. W następstwie tych wizyt należy formułować mniejszą liczbę zaleceń o jasno określonych priorytetach i konkretnym terminie wdrożenia.
2. EIOPA powinna zdefiniować zakres przeglądów partnerskich, tak aby koncentrowały się one na jednej kwestii dotyczącej konwergencji praktyk nadzorczych i mogły zostać co do zasady ukończone w ciągu jednego roku.
3. EIOPA powinna przeanalizować, czy właściwe organy krajowe skutecznie wdrożyły wszystkie zalecenia wydane w ramach procesu usystematyzowanego dialogu i przeglądów partnerskich. Powinna także rejestrować wyniki tych analiz, tak aby dysponować informacjami na temat poczynionych postępów i problemów występujących w osiąganiu konwergencji praktyk nadzorczych w państwach członkowskich, oraz powinna podawać swoje ogólne ustalenia do wiadomości publicznej.

Docelowy termin: 1.1.2020 r.

Nadzór nad zakładami prowadzącymi działalność transgraniczną

94

Obecna struktura nadzorowania działalności transgranicznej wykazuje uchybienia systemowe i prowadzi do sytuacji, w której metoda nadzoru zależy od formy prawnej przedsiębiorstwa. Ubezpieczyciele, którzy prowadzą działalność za granicą za pośrednictwem jednostek zależnych, podlegają nadzorowi ze strony kolegiów. Zakłady prowadzące działalność za granicą z wykorzystaniem oddziałów lub w sposób bezpośredni są z kolei nadzorowane jedynie przez organ nadzorczy w państwie macierzystym (zob. pkt 23–26).

95

Taka struktura nadzoru transgranicznego stworzyła niewłaściwe zachęty dla ubezpieczycieli i organów nadzoru. Z uwagi na to, że niektóre zakłady nie podlegają nadzorowi ze strony kolegiów, ubezpieczyciele korzystają z niższego poziomu nadzoru w niektórych państwach członkowskich. Tym samym obecnie istniejący system nie umożliwia sprawowania nadzoru nad ogólnoeuropejskim rynkiem w skuteczny sposób, uwzględniający interesy obywateli Unii. Oznacza to, jak wskazano w sprawozdaniu de Larosière’a, że cel, jakim jest unikanie zakłócania konkurencji i arbitrażu regulacyjnego w rezultacie różnych praktyk nadzorczych, nie został jeszcze osiągnięty. EIOPA podjęła wprawdzie działania, by rozwiązać wynikające z tego problemy, ustanawiając na przykład platformy współpracy, nie zdołała jednak wyeliminować uchybień systemowych (zob. pkt 27-32).

96

EIOPA zapewniła wkład w prace kolegiów pomimo niewystarczających zasobów i – w niektórych przypadkach – ograniczonej współpracy ze strony właściwych organów krajowych. Nadal nie rozwiązano jednak wielu problematycznych kwestii dotyczących spójności nadzoru transgranicznego, takich jak różne ramy oceny ryzyka czy niedobory kadrowe we właściwych organach krajowych (zob. pkt 33-36).

Zalecenie 2 – Wzmocnienie nadzoru nad zakładami prowadzącymi działalność transgraniczną

EIOPA powinna:

1. współpracować z Komisją i współustawodawcami w celu wyeliminowania uchybień systemowych w nadzorze nad działalnością transgraniczną, np. poprzez udoskonalenie przepisów prawnych w toku przeglądu ustawodawstwa dotyczącego europejskich urzędów nadzoru. W szczególności powinna dążyć do zapewnienia równego poziomu nadzoru w przypadku zakładów prowadzących działalność w innym państwie członkowskim, niezależnie od wybranego przez nie modelu biznesowego;
2. równolegle względem tych wysiłków, chronić konsumentów dzięki podejmowaniu działań za pośrednictwem platform współpracy i monitorowaniu działalności transgranicznej.

Docelowy termin: 1.1.2019 r.

Nadzór nad modelami wewnętrznymi

97

Nadzorowanie modeli wewnętrznych stanowi bardzo złożony proces wymagający znacznych zasobów, a poziom konwergencji w tym obszarze nadal nie jest zadowalający. Oznacza to, że organy nadzoru stosują różne podejścia co do oceny, czy modele wewnętrzne poprawnie odzwierciedlają faktyczne ryzyko ponoszone przez ubezpieczycieli. Może to prowadzić do nieuczciwej przewagi konkurencyjnej oraz nieść niekorzystne skutki dla konsumentów i stabilności finansowej. EIOPA podjęła wysiłki w celu uwzględnienia tych kwestii w ramach projektów na rzecz spójności i osiągnęła w tym względzie pewne postępy, chociaż nie doszło do skutecznej konwergencji podejść nadzorczych. Próby zaangażowania się przez EIOPA w przegląd modeli wewnętrznych wybranych zakładów ubezpieczeń okazały się w dużej mierze nieskuteczne ze względu na ograniczony dostęp do informacji. W innym przypadku z kolei właściwy organ krajowy zwrócił się do EIOPA o wsparcie w pracach nad modelami wewnętrznymi, jednak EIOPA nie podjęła się to zadania, gdyż nie wpisywało się ono w jej priorytety (zob. pkt 37-50).

Zalecenie 3 – Udoskonalenie mechanizmów nadzoru nad modelami wewnętrznymi

EIOPA powinna:

1. współpracować z Komisją i współustawodawcami w celu wyeliminowania ograniczeń w dostępie do informacji na temat modeli wewnętrznych, jakie obowiązują w przypadku jej własnych pracowników i organów nadzorczych w państwie przyjmującym. EIOPA powinna zapewniać organom nadzoru więcej informacji i wsparcia na temat metod oceny lub kwestionowania tych modeli;
2. pomagać organom nadzoru w zatwierdzaniu i nadzorowaniu złożonych modeli wewnętrznych na ich wniosek i z własnej inicjatywy.

Docelowy termin: 1.1.2019 r.

Test warunków skrajnych sektora ubezpieczeń

98

W 2016 r. EIOPA przeprowadziła test warunków skrajnych sektora ubezpieczeń w celu oceny, w jaki sposób sektor ten zareagowałby na niekorzystny rozwój sytuacji rynkowej, w szczególności na przedłużający się okres bardzo niskich stóp procentowych i szok związany ze spadkiem cen aktywów. Szereg zakładów faktycznie wykazało się wrażliwością na taką sytuację, gdyż ich wypłacalność uległaby znacznemu pogorszeniu. Zakres testu warunków skrajnych oraz fakt, że w jego ramach położono nacisk na działalność w obszarze ubezpieczeń na życie i ubezpieczeń długoterminowych, były w większości przypadków odpowiednie, zważywszy na cele testu (zob. pkt 50-54 i 66).

99

Scenariusze przyjęte w teście warunków skrajnych uwzględniały w skuteczny sposób główne czynniki ryzyka zidentyfikowane w tym sektorze, Trybunał wykrył jednak uchybienia w sposobie ich kalibracji i uzasadnieniu. Chociaż celem testu warunków skrajnych jest symulowanie ekstremalnych okoliczności, w przypadku jednego ze scenariuszy EIOPA nie była w stanie wykazać, że był on wystarczająco skrajny. Niektóre z jego parametrów, ustalone w oparciu o osąd zawodowy, okazały się mimo wszystko zbyt zbliżone do rzeczywistych warunków rynkowych. W przypadku drugiego ze scenariuszy Trybunał stwierdził brak spójności w poziomie zastosowanych szoków w różnych państwach członkowskich. Istnieje zatem ryzyko, że wyniki tego testu nie zapewniają pełnego obrazu sytuacji w sektorze ubezpieczeń w razie wystąpienia skrajnie niekorzystnych okoliczności. Fakt ten jest niezmiernie istotny z perspektywy stabilności finansowej i ma ogromne znaczenie dla posiadaczy polis ubezpieczeniowych, biorąc pod uwagę, że nawet przy założeniach przyjętych przez EIOPA sektor okazał się bardzo wrażliwy na niekorzystne warunki (zob. pkt 55-63).

Zalecenie 4 – Udoskonalenie scenariuszy wykorzystywanych w testach warunków skrajnych

EIOPA mogłaby w większym stopniu udoskonalić scenariusze testu warunków skrajnych w celu zapewnienia ich większej solidności i prawidłowości pod względem skrajności, wiarygodności i spójności. Cel ten można osiągnąć przez:

1. analizę i ocenę stopnia skrajności i wiarygodności opracowanych scenariuszy, np. przez ilościowe oszacowanie prawdopodobieństwa wystąpienia odpowiednich zdarzeń bądź wykorzystanie innych dostępnych metod lub narzędzi, a także udokumentowanie tej analizy w celu uzasadnienia prawidłowości scenariuszy;
2. poleganie w większym stopniu na zdolnościach ERRS w odniesieniu do scenariuszy rynkowych (np. dzięki intensywniejszemu korzystaniu z narzędzia symulacji szoków) lub poradach innych ekspertów (np. dzięki powołaniu zewnętrznego panelu ekspertów w celu oceny scenariuszy).

Docelowy termin: począwszy od testu warunków skrajnych w 2020 r.

100

Trybunał stwierdził, że w ujęciu ogólnym EIOPA dokonywała prawidłowej walidacji i prezentacji wyników testu warunków skrajnych. Biorąc pod uwagę wrażliwość sektora, test warunków skrajnych doprowadził do wydania zaleceń pod adresem właściwych organów krajowych. Niektóre z tych zaleceń były jednak zbyt ogólne i nie zawierały propozycji wystarczająco konkretnych działań. Ponadto zalecenia wykraczały niekiedy poza kompetencje niektórych właściwych organów krajowych, co oznaczało, że organy te nie były w stanie ich wdrożyć. EIOPA podjęła wysiłki w celu monitorowania realizacji zaleceń i przeanalizowania poczynionych postępów (zob. pkt 64-65, 67 i 69-70).

Zalecenie 5 – Wydawanie bardziej konkretnych zaleceń dla właściwych organów krajowych

Po przeprowadzeniu testu warunków skrajnych, w razie potrzeby, EIOPA powinna wydawać zalecenia dla właściwych organów krajowych wymagające od nich podjęcia działań, które będą bardziej konkretne i istotne dla wszystkich odnośnych stron. EIOPA powinna oceniać wykonalność zalecanych działań na zasadzie ex ante, biorąc pod uwagę, czy właściwe organy krajowe dysponują środkami koniecznymi do ich realizacji w skuteczny i terminowy sposób.

Docelowy termin: począwszy od testu warunków skrajnych w 2020 r.

101

EIOPA opublikowała wyniki testu warunków skrajnych z 2016 r. jedynie w ujęciu zagregowanym, gdyż, przeciwieństwie do EUNB, nie posiada ona mandatu prawnego do opublikowania wyników dotyczących poszczególnych zakładów. W tym celu EIOPA musi uzyskać pisemną zgodę uczestników, do czego nie była przygotowana w 2016 r., ale o co wystąpiła w ramach testu warunków skrajnych w 2018 r. Trybunał uznaje to za krok we właściwym kierunku, gdyż podanie do wiadomości publicznej wyników dotyczących poszczególnych zakładów mogłoby zapewnić większą przejrzystość, podnieść świadomość na temat ryzyka, a tym samym zwiększyć dyscyplinę rynkową (zob. pkt 68).

Zalecenie 6 – Promowanie publikacji indywidualnych wyników testu warunków skrajnych

EIOPA powinna promować publikację wyników testu warunków skrajnych na zasadzie indywidualnej. Aby zwiększyć zaufanie ze strony uczestników testu, EIOPA mogłaby zwrócić uwagę na większą przejrzystość metodyki przeprowadzania tego testu (zalecenie 7) oraz udoskonalone scenariusze (zalecenie 4). EIOPA powinna także zapewnić, by sposób prezentacji indywidualnych wyników wykluczał dowolność interpretacji.

Docelowy termin: począwszy od testu warunków skrajnych w 2020 r.

102

W ujęciu ogólnym EIOPA sprawnie przeprowadziła test warunków skrajnych, jednak ramy czasowe tego testu były bardzo wymagające dla uczestników. EIOPA korzystała z różnych kanałów komunikacji z właściwymi organami krajowymi i uczestniczącymi zakładami. Pomimo licznych aktualizacji w okresie sprawozdawczym formularze stanowiły praktyczne narzędzie umożliwiające zakładom przekazywanie odpowiednich danych. EIOPA nie uzasadniła jednak wystarczająco konieczności otrzymania pewnych danych ani opracowanych scenariuszy, a także ich podstawowych założeń. Odbiło się to niekorzystnie na budowaniu zaufania wśród właściwych organów krajowych i uczestników, których wkład miał kluczowe znaczenie dla wiarygodności wyników testu warunków skrajnych. EIOPA wyciągnęła wnioski z testu warunków skrajnych z 2014 r. w celu usprawnienia jego organizacji w 2016 r., jednak nie czyniła tego w sposób systematyczny (zob. pkt 71-75).

Zalecenie 7 – Zapewnienie większej przejrzystości metodyki testów warunków skrajnych

Metodyka przeprowadzania testu warunków skrajnych powinna być bardziej przejrzysta, a EIOPA powinna dołożyć większych starań w celu przybliżenia jej zainteresowanym stronom i uczestnikom, np. przez:

1. organizowanie warsztatów dla uczestników i przedstawicieli branży przed rozpoczęciem właściwego testu warunków skrajnych, tak aby lepiej wyjaśnić test i scenariusze oraz zgromadzić niewiążące informacje zwrotne w celu udoskonalenia testu warunków skrajnych;
2. wykorzystanie dokumentacji technicznej w celu lepszego i bardziej szczegółowego wyjaśnienia uczestnikom sposobu kalibracji (podstawowych założeń) scenariuszy i zakresu danych wymaganych w tym celu;
3. organizowanie spotkań z zainteresowanymi stronami po zakończeniu testu warunków skrajnych, tak aby uzyskać informacje zwrotne i wyciągać wnioski z wcześniejszych testów warunków skrajnych w systematyczny sposób (tj. w określonych ramach czasowych, z wykorzystaniem odpowiednich kanałów komunikacji i opinii uczestników).

Docelowy termin: począwszy od testu warunków skrajnych w 2020 r.

Zarządzanie i zasoby

103

W ramach większości swoich działań EIOPA współpracowała bardzo ściśle z właściwymi organami krajowymi. Jeśli jednak chodzi o wizyty krajowe i prace nad modelami wewnętrznymi, w niektórych przypadkach nie otrzymywała ona jednak wystarczającego wsparcia ze strony krajowych organów nadzoru. Ponieważ dostęp do informacji i dokumentów był ograniczony, EIOPA nie mogła przeprowadzić niektórych zaplanowanych kontroli i analiz. Jako że właściwe organy krajowe mają decydujące prawo głosu w najważniejszym organie zarządzającym EIOPA, mogą podejmować decyzje co do zakresu działań podejmowanych przez EIOPA w odniesieniu do oceny skuteczności ich pracy. Stanowiło to problem z punktu widzenia niezależności tychże działań.

104

Trybunał stwierdził, że mimo pewnych uchybień dotyczących przejrzystości względem podmiotów zewnętrznych EIOPA posiadała odpowiednią procedurę na potrzeby monitorowania przypadków nieprzestrzegania przepisów UE (zob. pkt 76-84).

105

Biorąc pod uwagę złożoność zadań EIOPA, w szczególności w obszarze nadzoru, zasoby, jakimi ona dysponuje, są bardzo ograniczone. Zespół odpowiedzialny za nadzór nad 212 modelami wewnętrznymi składał się jedynie z trzech pracowników zatrudnionych w pełnym wymiarze czasu pracy. Ogólnie w dziale ds. nadzoru zatrudnionych jest bezpośrednio jedynie 20 pracowników (14% personelu EIOPA), a liczba osób z innych działów zajmujących się kwestiami dotyczącymi nadzoru jest ograniczona. W związku z tym planowana strategiczna zmiana ukierunkowania prac EIOPA z regulacji na nadzór jeszcze nie nastąpiła (zob. pkt 85-89).

Zalecenie 8 – Zwiększenie zasobów kadrowych przypisanych do zadań nadzorczych

1. EIOPA powinna zapewnić, by liczba pracowników przypisanych do zadań nadzorczych stopniowo się zwiększała, a także ustanowić konkretny i uzasadniony cel w tym względzie w rocznym planie prac.
2. Po przeprowadzeniu szczegółowej analizy potrzeb EIOPA powinna także rozważyć wystąpienie z wnioskiem o dodatkowe zasoby, wyraźnie określając zadania, do realizacji których są one niezbędne, a także ich wpływ na jakość i konwergencję nadzoru oraz stabilność finansową.
3. Dodatkowe zasoby powinny być wykorzystywane konkretnie w celu zintensyfikowania prac EIOPA w zakresie modeli wewnętrznych, nadzoru transgranicznego i identyfikowania przypadków braku zgodności z prawem Unii.

Docelowy termin: 1.1.2020 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę IV, której przewodniczył Neven MATES, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 2 października 2018 r.

Skróty

EIOPA: Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych

EOG: Europejski Obszar Gospodarczy

EPC: Ekwiwalent pełnego czasu pracy

ERRS: Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego

ESNF: Europejski System Nadzoru Finansowego

EUNB: Europejski Urząd Nadzoru Bankowego

ORSA: Własna ocena ryzyka i wypłacalności

Trybunał: Europejski Trybunał Obrachunkowy

Glosariusz

Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego: ERRS jest odpowiedzialna za nadzór makroostrożnościowy nad systemem finansowym UE oraz zapobieganie ryzyku systemowemu i niwelowanie go. ERRS monitoruje i ocenia ryzyko systemowe i w razie potrzeby wydaje ostrzeżenia i zalecenia.

Europejski System Nadzoru Finansowego: ESNF to system mikro- i makroostrożnościowego nadzoru finansowego, obejmujący trzy europejskie urzędy nadzoru – EUNB, EIOPA i ESMA, a także Europejską Radę ds. Ryzyka Systemowego (ERRS) oraz krajowe organy nadzoru.

Kapitałowy wymóg wypłacalności: Kapitałowy wymóg wypłacalności określa wysokość kapitału, który muszą posiadać zakłady ubezpieczeniowe, aby spełniać wymogi filaru 1 w ramach systemu Wypłacalność II. Ma to zapewnić, by ubezpieczyciele byli w stanie wypełnić swoje zobowiązania wobec ubezpieczonych i beneficjentów z bardzo dużą dozą prawdopodobieństwa (na poziomie ufności 99,5%) w okresie 12 miesięcy.

Kolegium organów nadzoru: Kolegium organów nadzoru to stała, lecz elastyczna struktura ustanowiona na potrzeby koordynowania i ułatwiania podejmowania decyzji w sprawie nadzoru nad grupą ubezpieczeniową, która prowadzi działalność w więcej niż jednym państwie członkowskim.

Model wewnętrzny: Model wewnętrzny to zaawansowane podejście do obliczania ryzyka wynikającego z działalności ubezpieczyciela. Ubezpieczyciele mogą zdecydować o zastosowaniu modelu wewnętrznego do obliczania ogólnej sytuacji w zakresie ryzyka w sposób dokładniejszy niż za pomocą standardowej formuły. Obliczona sytuacja w zakresie ryzyka stanowi następnie podstawę do ustalenia wymogu kapitałowego. Wszelkie modele wewnętrzne muszą spełniać kilka wymogów i być zatwierdzone przez właściwe organy nadzoru.

Ostateczna stopa forward: Ostateczna stopa forward jest stopą procentową wolną od ryzyka, do której zmierza wolna od ryzyka krzywa rentowności poza tzw. ostatnim płynnym tenorem (np. 20 lat dla euro). Ostateczna stopa forward jest wykorzystywana w przypadku bardzo długoterminowych zobowiązań ze względu na ograniczoną liczbę transakcji (brak wystarczającej płynności) na rynku w celu uzyskania krzywej rentowności.

Standardowa formuła: Standardowa formuła jest domyślnym podejściem do obliczania sytuacji ubezpieczyciela w zakresie ryzyka zgodnie z systemem Wypłacalność II. Formuła ta dzieli się na moduły ryzyka, które są agregowane i służą za podstawę do określenia wymogu kapitałowego.

Własna ocena ryzyka i wypłacalności: Własna ocena ryzyka i wypłacalności jest corocznym procesem wewnętrznym przeprowadzanym przez ubezpieczycieli w celu oceny adekwatności zarządzania ryzykiem i wypłacalności na podstawie scenariuszy warunków normalnych i skrajnych. Własna ocena ryzyka i wypłacalności to dokonywana przez ubezpieczyciela ocena obecnego i przyszłego ryzyka.

Właściwy organ krajowy: Właściwe organy krajowe to organy w każdym państwie członkowskim, które mają uprawnienia do nadzorowania zakładów ubezpieczeń (są nazywane zatem także krajowymi organami nadzoru). Właściwy organ krajowy odpowiedzialny za nadzorowanie ubezpieczyciela, który uzyskał licencję w państwie członkowskim tego właściwego organu krajowego, jest określany mianem organu nadzorczego w państwie macierzystym. Wszystkie inne właściwe organy krajowe są dla danego ubezpieczyciela organami nadzorczymi w państwie przyjmującym, jeśli prowadzi on działalność za pośrednictwem jednostki zależnej w danych państwach członkowskich.

Wypłacalność II: Dyrektywa UE w sprawie systemu Wypłacalność II weszła w życie w 2016 r. i umieściła ryzyko niewypłacalności w centrum zharmonizowanych ram regulacyjnych dla zakładów ubezpieczeń. W ramach regulacyjnych określono warunki w zakresie wymaganego kapitału ekonomicznego („filar 1”), zarządzania ogólnego i zarządzania ryzykiem („filar 2”) oraz norm sprawozdawczości („filar 3”) dla wszystkich zakładów ubezpieczeń w Europie. Celami przyjętymi w ramach systemu Wypłacalność II są poprawa ochrony konsumentów, modernizacja nadzoru, pogłębienie integracji rynkowej w UE poprzez zharmonizowanie systemów nadzoru, a także zwiększenie międzynarodowej konkurencyjności ubezpieczycieli z UE.

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących wybranych obszarów polityki i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsze sprawozdanie zostało opracowane przez Izbę IV, której przewodniczy członek Trybunału Neven Mates, zajmującą się obszarami regulacji rynków i konkurencyjnej gospodarki. Kontrolą kierował członek Trybunału Rimantas Šadžius, a w przygotowanie sprawozdania zaangażowani byli również Mindaugas Pakštys, Tomas Mackevičius, Aušra Maziukaitė i Niamh Carey z jego gabinetu, a także Zacharias Kolias, dyrektor, oraz Kamila Łepkowska, koordynator zadania. W skład zespołu kontrolnego weszli: Matthias Blaas, Vasileia Kalafati, Marion Kilhoffer, Anna Ludwikowska i Josef Sevcik. Wsparcie językowe zapewnił Mark Smith.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12 rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-1234-2	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/949035	QJ-AB-18-027-PL-N
HTML	ISBN 978-92-847-1215-1	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/687129	QJ-AB-18-027-PL-Q

© Unia Europejska, 2018

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć lub innych materiałów nieobjętych prawem autorskim Unii Europejskiej należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Wyszukiwanie informacji o UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić w serwisie EU Bookshop: https://op.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.