EIOPA edisti merkittävästi vakuutusalan valvontaa ja vakautta, mutta ratkaistavana on yhä mittavia haasteita

Tiivistelmä

I

Vakuutusala muodostaa merkittävän osan EU:n rahoitusalasta. Sen hallinnoimien varojen arvo on noin kaksi kolmasosaa EU:n vuotuisesta BKT:sta. Jos vakuutusyhtiöt eivät hoitaisi näitä tehtäviään, rahoitusalan toiminta saattaisi häiriintyä, mikä puolestaan vaikuttaisi haitallisesti reaalitalouteen ja kuluttajien hyvinvointiin.

II

Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomainen (EIOPA) perustettiin vuonna 2011 vuosien 2007–2008 rahoituskriisin jälkeisen EU:n rahoitusalan valvonnan uudistamisen jälkeen. EIOPA toimii Euroopan komission, parlamentin ja neuvoston riippumattomana neuvoa-antavana elimenä.

III

EIOPAn keskeisenä velvollisuutena on tukea rahoitusjärjestelmän vakautta sekä markkinoiden ja rahoitustuotteiden avoimuutta ja suojella vakuutuksenottajia. Se myös seuraa alan potentiaalisia riskejä ja haavoittuvuuksia. EIOPAn velvollisuudet jaetaan laajasti neljään luokkaan: sääntelyyn, valvontaan ja valvontakäytäntöjen lähentymiseen, rahoitusvakauteen ja kuluttajansuojaan.

IV

Tilintarkastustuomioistuin tutki EIOPAn vaikutusta vakuutusalan valvontaan ja rahoitusvakauteen. Tilintarkastustuomioistuin analysoi EIOPAn toimia valvonnan ja valvontakäytäntöjen lähentymisen aloilla (yhteistyö kansallisten toimivaltaisten viranomaisten kanssa ja niiden työ sisäisten mallien sekä rajat ylittävän liiketoiminnan aloilla), vakuutusalan stressitestiä vuonna 2016 sekä EIOPAn resurssien ja hallinnon riittävyyttä.

V

Tarkastus kattoi pääasiassa EIOPAn vuosien 2015–2017 valvontatoimet sekä vuoden 2016 stressitestin. Tarkastusevidenssi saatiin vierailuista EIOPAan ja paikan päällä suoritetuista asiakirjatarkastuksista sekä kokouksista asiaankuuluvien komission osastojen, Euroopan järjestelmäriskikomitean, kansallisten toimivaltaisten viranomaisten, akateemisten asiantuntijoiden ja sidosryhmien kanssa. Tarkastuksessa otettiin huomioon myös kahden kyselytutkimuksen tulokset.

VI

Tilintarkastustuomioistuimen yleinen johtopäätös on, että EIOPA on käyttänyt erilaisia välineitä hyvin valvontakäytäntöjen lähentymisen ja rahoitusvakauden tukemiseen. EIOPAlla itsellään, kansallisilla valvojilla sekä lainsäätäjillä on kuitenkin yhä ratkaistavana mittavia haasteita esimerkiksi Euroopan valvontaviranomaisten ja Solvenssi II:n tarkastusten osalta.

VII

EIOPA pyrki varmistamaan kansallisten toimivaltaisten viranomaisten suorittaman valvonnan johdonmukaisuuden vakaan analyysin perusteella, ja analyysi oli useimmissa tapauksissa kattava. EIOPA havaitsi työnsä perusteella huomattavia puutteita kansallisten toimivaltaisten viranomaisten toimintatavassa ja seuraa kehityssuuntauksia säännöllisesti. EIOPAlla ei kuitenkaan ole systemaattista järjestelyä suositustensa perusteella toteutettujen toimien seurantaa varten.

VIII

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että rajat ylittävän liiketoiminnan valvontaa koskevaan nykyiseen EU:n lainsäädäntökehykseen sisältyy järjestelmäpuutteita, ja kehys luo tilanteen, jossa valvonta on riippuvaista pikemminkin liiketoiminnan oikeudellisesta muodosta kuin sen varsinaisesta luonteesta. Tämä johtaa vääriin kannustimiin sekä valvontaviranomaisten että vakuutuksenantajien osalta, jotka hyödyntävät vähäistä valvontaa tietyissä jäsenvaltioissa. EIOPA pyrki käsittelemään syntyviä ongelmia, mutta se ei pystynyt torjumaan järjestelmäheikkouksia tai lähentämään valvontakäytäntöjä.

IX

Vakuutusyhtiöt käyttävät sisäisiä malleja mukauttaakseen riskiarvion paremmin liiketoimintaansa ja keventääkseen pääomavaatimuksiaan. Siinä, miten tiukasti kansalliset toimivaltaiset viranomaiset valvovat sisäisiä malleja, on merkittäviä eroja. EIOPA pyrki edistämään alan valvontakäytäntöjen lähentymistä. Se ei ollut täysin vaikuttavaa muun muassa kansallisten toimivaltaisten viranomaisten asettamien tiedonsaantirajoitteiden vuoksi.

X

Vuonna 2016 EIOPA suoritti stressitestin arvioidakseen, miten vakuutusala reagoisi epäsuotuisaan markkinakehitykseen, erityisesti erittäin matalien korkojen ja varallisuushintahäiriön pitkittyneellä kaudella. Joukko yrityksiä osoittautui haavoittuviksi kyseisissä olosuhteissa, koska niiden vakavaraisuus olisi heikentynyt merkittävästi. Stressitestin laajuus oli sopiva, ja skenaariot kattoivat alan pääasialliset riskit. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin puutteita niiden kalibroinnissa. EIOPA ei esimerkiksi pystynyt perustelemaan erään skenaarion vahvuutta riittävän yksityiskohtaisesti.

XI

Tietojen tarkan validoinnin jälkeen EIOPA esitti stressitestin tulokset pääasiassa asianmukaisella tavalla. Lakisääteisen toimeksiannon vuoksi ei laadittu yritystason julkaisua. Stressitestin jälkeen annetut suositukset olivat osittain liian yleisiä, mutta EIOPA pyrki seuraamaan, missä määrin kansalliset toimivaltaiset viranomaiset panivat niitä täytäntöön.

XII

EIOPA tukeutuu kaikissa toimissaan pitkälti kansallisten toimivaltaisten viranomaisten yhteistyöhön, mutta se ei aina saa niiltä täyttä tukea. Kansallisilla toimivaltaisilla viranomaisilla on ratkaiseva sananvalta EIOPAn tärkeimmässä hallintoelimessä, mikä tarkoittaa, että ne voivat päättää EIOPAn toimien laajuuden niiden oman vaikuttavuuden tarkistamista silmällä pitäen. EIOPA ei ole vielä toteuttanut siirtymistä sääntelystä valvontaan. EIOPAssa vain 20 henkilöstön jäsentä työskentelee valvontatehtävissä ja seitsemän henkilöstön jäsentä siihen liittyvien aihealueiden parissa. Näin ollen EIOPAlle on erittäin haasteellista suoriutua vastuulleen kuuluvista laaja-alaisista ja monimutkaisista tehtävistä.

XIII

Tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että EIOPA pyrkisi parantamaan toimintansa tehokkuutta ja vaikuttavuutta

1. keskittämällä valvontavälineensä paremmin ja seuraamalla niitä järjestelmällisesti
2. tekemällä yhteistyötä komission ja lainsäädäntövallan käyttäjien kanssa rajat ylittävän liiketoiminnan valvontaan liittyvien järjestelmäpuutteiden ratkaisemiseksi
3. pyrkimällä ratkaisemaan yhteistyössä komission ja lainsäädäntövallan käyttäjien kanssa sisäisiä malleja koskevien tietojen saannin rajoittamisesta aiheutuvat ongelmat ja antamaan kansallisille toimivaltaisille viranomaisille enemmän tukea niiden valvontatavan osalta
4. parantamalla edelleen stressitestiskenaarioiden luotettavuutta
5. antamalla tarkempia ja tarkoituksenmukaisempia suosituksia kansallisille toimivaltaisille viranomaisille stressitestin jälkeen
6. edistämällä stressitestin tulosten julkaisemista yritysten tasolla
7. varmistamalla, että stressitestimenetelmä on avoimempi
8. lisäämällä valvontatehtäviin suunnattavia henkilöstöresursseja.

Johdanto

Vakuutusmarkkinat Euroopan taloudessa

01

Vakuutusala, jonka hallinnoiman varallisuuden arvo on yli kaksi kolmasosaa EU:n vuotuisesta bruttokansantuotteesta ja jonka markkinoille pääsy vaihtelee jäsenvaltioittain (ks. kaavio 1), muodostaa merkittävän osuuden rahoitusalasta. Vakuutusala edistää talouskasvua ja rahoitusvakautta ottamalla kantaakseen riskejä ja aktivoimalla säästöjä. Jos vakuutusyhtiöt eivät pystyisi hoitamaan näitä tärkeitä tehtäviä, rahoituspalvelujen tarjonta ja talous yleisesti voisivat häiriintyä, mikä vaikuttaisi haitallisesti kuluttajiin.

02

Yksi vakuutusmarkkinoiden keskeisistä haasteista ovat nykyisin matalat korot. Vakuutuksenantajat kohtaavat merkittäviä ongelmia edellisenä vuonna myydyille tuotteille taatun koron ansaitsemisessa erityisesti henkivakuutusten alalla, joka muodostaa 65 prosenttia EU:n vakuutusmarkkinoista. Siksi henkivakuutuksenantajien liiketoimintamalleihin tehdään nykyisin kauaskantoisia muutoksia, joiden seurauksiin kuuluu muun muassa lisäriskien ottaminen. Lisäksi digitaaliteknologiat ja suurten tietomäärien tehokkaampi käyttö ovat muokanneet vakuutusmarkkinoita merkittävästi (fintech) ja luoneet liiketoimintamahdollisuuksien lisäksi myös lukuisia uusia haasteita ja riskejä asiakkaille.

03

Sääntelyn kannalta vakuutuksenantajille tärkein kehitys oli Solvenssi II -kehyksen täytäntöönpano tammikuussa 2016. Solvenssi II on ensimmäinen yhdenmukaistettu EU:n lainsäädäntökehys, jota sovelletaan vakuutus- ja jälleenvakuutustoiminnan aloittamiseen ja harjoittamiseen. Solvenssi II kattaa myös vakuutusvalvonnan, ja sen tavoitteena on varmistaa tasapuoliset toimintaedellytykset sisämarkkinoilla. Siinä määritetään, kuinka paljon pääomaa yrityksillä pitää olla riskin kattamiseksi, sekä riskinhallinta-, hallinnointi- ja raportointivaatimukset.

EIOPA osana Euroopan finanssivalvojien järjestelmää

04

Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomainen (EIOPA) perustettiin vuonna 2011¹ osana EU:n rahoitusalan valvonnan uudistuksia, vastauksena vuosien 2007–2008 rahoituskriisiin. EIOPA toimii komission, parlamentin ja neuvoston riippumattomana neuvoa-antavana elimenä. Se toimii vakuutusyhtiöiden, jälleenvakuutusyhtiöiden, välittäjien ja lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten toimialalla.

05

EIOPA on osa Euroopan finanssivalvojien järjestelmää (EFVJ), johon kuuluu kolme Euroopan valvontaviranomaista: yksi pankkialalta (Euroopan pankkiviranomainen – EPV), yksi turvallisuusalalta (Euroopan arvopaperimarkkinaviranomainen – ESMA) sekä yksi vakuutus- ja lisäeläkealalta, ja lisäksi Euroopan järjestelmäriskikomitea (EJRK). Syy Euroopan valvontaviranomaisten perustamiseen oli tiiviimmän yhteistyön ja tiedonvaihdon varmistaminen kansallisten valvontaviranomaisten (joita kutsutaan myös kansallisiksi toimivaltaisiksi viranomaisiksi) välillä. Tavoitteena oli rajat ylittäviin ongelmiin liittyvien EU:n ratkaisujen hyväksynnän helpottaminen ja sääntöjen johdonmukaisen soveltamisen ja tulkinnan edistäminen.

06

EIOPAn keskeisenä velvollisuutena on tukea rahoitusjärjestelmän vakautta sekä markkinoiden ja rahoitustuotteiden avoimuutta ja suojella vakuutuksenottajia, eläkerahastojen jäseniä sekä edunsaajia. EIOPAn tehtävänä on seurata ja tunnistaa trendejä, potentiaalisia riskejä ja haavoittuvuuksia, jotka liittyvät mikrotason vakauteen, rajojen yli ja eri alojen välillä. EIOPAn vastuualueet jaetaan laajasti neljään toisiinsa kytkeytyvään luokkaan: sääntelyyn, valvontaan ja valvontakäytäntöjen lähentymiseen, rahoitusvakauteen ja kuluttajansuojaan (ks. taulukko 1). Saatuaan vakuutusalan pääasiallista lainsäädäntökehystä koskevan työn päätökseen ja varmistaakseen sen vaikuttavan täytäntöönpanon EIOPA aikoi siirtää työnsä strategisen painopisteen sääntelystä valvontaan. Tässä tarkastuksessa tilintarkastustuomioistuin keskittyy valvontaan ja valvontakäytäntöjen lähentymiseen, joka on tärkeää kuluttajien kannalta, sekä stressitestiin, joka liittyy rahoitusvakauden varmistamistavoitteeseen.

Taulukko 1

EIOPAn vastuualueet

Vastuualue	EIOPAn tehtävä
Sääntely	Teknisten normien, jotka komissio myöhemmin vahvistaa, laatiminen ja keskustelu mahdollisesti tehdyistä muutoksista. Komission neuvonta aloilla, joilla sillä on valta antaa EU:n työhön liittyviä delegoituja säädöksiä.
Valvonta ja valvontakäytäntöjen lähentyminen	Kansallisten toimivaltaisten viranomaisten valvontatoimien helpottaminen ja koordinointi, jotta voidaan laatia johdonmukaiset, tehokkaat ja vaikuttavat valvontakäytännöt EFVJ:ssä ja varmistaa EU:n lainsäädännön yhteinen, yhtenäinen ja johdonmukainen soveltaminen.
Rahoitusvakaus ja kriisinhallinta	Osallistuminen rahoitusjärjestelmän makrotason vakauden valvontaa koskevaan EJRK:n työhön toimittamalla tietoja ja raportteja. Vakuutus- ja eläkealan stressitestien suorittaminen, koordinoidun kriisien estämisen ja hallinnan varmistaminen sekä rahoitusvakauden ylläpito kriisitilanteissa.
Kuluttajansuoja ja rahoitusalan innovaatiot	Kuluttajien suojaaminen liiallisten riskien ottamiselta rahoitustuotteiden ostamisen / rahoitustuotteisiin sijoittamisen yhteydessä muun muassa laatimalla asetuksia, seuraamalla markkinatrendejä ja parantamalla tiedon saatavuutta. Sellaisten rahoitustuotteiden kieltäminen, jotka aiheuttavat riskin EU:n rahoitusvakaudelle; uusien rahoitusalan innovaatioiden / markkinoilla olevien tuotteiden analysointi ja niistä raportointi.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Euroopan valvontaviranomaisen uudistusprosessi

07

Koska rahoitusmarkkinoita koskevien haasteiden luonne muuttuu, komissio ehdotti syyskuussa 2017 uudistuspakettia EFVJ:n vahvistamista varten. Yleisenä tavoitteena oli parantaa kolmen Euroopan valvontaviranomaisen toimeksiantoja, hallintoa ja rahoitusta sekä EJRK:n toimintaa. Osa komission ehdotuksista olisi suoraan sovellettavissa EIOPAan, kuten riippumattoman johtokunnan (joka vastaisi tapauskohtaisista päätöksistä ja tietyistä valvonta-asioista) perustaminen, sisäisten mallien validointiin liittyvän EIOPAn tehtävän vahvistaminen ja sen saatavilla olevien välineiden parantaminen valvontakäytäntöjen lähentymisen edistämistä varten.

08

Komission ehdotukset EIOPAn oikeuskehystä koskevista muutoksista noudattavat vastaisuudessa vakiolainsäädäntöprosessia, johon sisältyy keskustelu neuvostossa ja parlamentissa. Muutetut säädökset on tarkoitus hyväksyä vuonna 2019. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus edistää osaltaan tätä keskustelua.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

09

Tarkastuksessa tutkittiin EIOPAn vaikutusta Euroopan vakuutusalan valvontaan ja rahoitusvakauteen. EIOPAn painopisteen siirtyminen hijattain sääntelystä valvontaan näkyi tarkastuksen painopisteenä. Tilintarkastustuomioistuin keskittyi erityisesti seuraaviin alueisiin:

1. EIOPAn toimet valvonnan ja valvontakäytäntöjen lähentymisen alalla; tarkastus sisälsi otoksen EIOPAn käyttämistä välineistä (osat I, II ja III);
2. vuonna 2016 suoritettu vakuutusalan stressitesti (osa IV);
3. EIOPAn kaikkien toimien vaikuttavuuden kannalta olennaiset monialaiset näkökohdat (oikeudellisten välineiden käyttö, jotta voidaan varmistaa EU:n lainsäädännön noudattaminen, henkilöstöresurssien riittävyys ja hallintorakenteen tarkoituksenmukaisuus; osa 5).

10

EIOPAn toimet valvonnan ja valvontakäytäntöjen lähentymisen alalla kattavat käytännössä kolme laajaa aluetta: i) kansallisten viranomaisten toteuttaman valvonnan edistäminen, ii) rajat ylittävien yksikköjen riittävän valvonnan varmistaminen ja iii) sisäiset mallit. Selkeyden vuoksi näitä aiheita käsiteltiin raportin kolmessa peräkkäisessä osassa (1, 2 ja 3), mutta ne vaikuttavat yhdessä tilintarkastustuomioistuimen arvioon EIOPAn työstä valvonnan ja valvontakäytäntöjen lähentymisen alalla. Rahoitusvakauden alalla keskityttiin vakuutusalan stressitestiin, ottaen huomioon sen merkitys markkinoiden tulevien riskien yksilöinnissä.

11

Raportti ei kattanut EIOPAn kanssa sen kaikissa toimissa tiivistä yhteistyötä tekevien kansallisten toimivaltaisten viranomaisten työtä. Toisen stressitestiskenaarion suunnitteluun osallistunut EJRK ei ollut tarkastuskohteena, sillä omistajuus ja vastuu pysyvät EIOPAlla kummankin skenaarion osalta. Koska tarkastus keskittyi vakuutusmarkkinoihin, se ei sisältänyt EIOPAn toimia lisäeläkkeiden alalla.

12

Tarkastus kattoi EIOPAn valvontatoimet pääasiassa vuosien 2015–2017 osalta sekä vuoden 2016 stressitestin (mukaan luettuna edellisestä, vuoden 2014 stressitestistä saadut kokemukset). Kunkin tarkastetun toimen osalta valittiin tapaukset/asiakirjat niin, että EIOPAn työstä saatiin varmasti edustava otos, joka sisälsi laajan valikoiman tyypillisiä ongelmia.

13

Pääasialliseen tarkastustyöhön kuului käyntejä EIOPAan ja paikan päällä suoritettuja asiakirjatarkastuksia. Tilintarkastustuomioistuin keräsi myös evidenssiä asianomaisten komission osastojen, EJRK:n, kansallisten toimivaltaisten viranomaisten, akateemisten asiantuntijoiden ja sidosryhmien (kuluttaja- ja yritysjärjestöt) välisissä tiedonkeruukokouksissa ja videokonferensseissa. Tarkastuksessa käytettiin myös kahden kyselyn tuloksia.

1. Ensimmäinen kysely lähetettiin EU:n jäsenvaltioiden kaikille kansallisille toimivaltaisille viranomaisille, ja se koski yleistä yhteistyötä EIOPAn kanssa (valvonta ja stressitesti). 28:sta kansallisesta toimivaltaisesta viranomaisesta 24 vastasi kyselyyn.
2. Toinen kysely lähetettiin vakuutusyhtiöistä poimitulle otokselle, ja se koski stressitestiä. 66:sta yrityksestä 35 vastasi kyselyyn.

Huomautukset

Osa 1 – Kansallisten toimivaltaisten viranomaisten yhdenmukaisen valvonnan varmistamista koskevat EIOPAn toimet ovat tarkoituksenmukaisia, mutta järjestelmällinen lähestymistapa seurantaan puuttuu

14

EIOPAn tavoitteena on parantaa ja yhdenmukaistaa valvontaa EU:n jäsenvaltioissa, ja se on sitoutunut lukuisiin toimiin, joilla helpotetaan ja koordinoidaan kansallisten valvontaviranomaisten työtä. Näin EIOPAlla on näköpiirissään eurooppalainen valvontakulttuuri, mikä tarkoittaa yhteistä ymmärrystä siitä, miten valvojat ajattelevat, toimivat ja työskentelevät yhteisössään. Tämä tarkoittaa vakuutusyhtiöille tasapuolisia toimintaedellytyksiä kaikkialla Euroopassa ja vastaavaa luottamusta kuluttajille siihen, että heidän vakuutusyhtiönsä noudattavat sääntelyvaatimuksia.

15

Kansallisten toimivaltaisten viranomaisten työn koordinoinnin osalta tilintarkastustuomioistuin tutki kolmea pääasiallista valvontakäytäntöjen lähentymisen välinettä: jäsenneltyä vuoropuhelua kansallisten toimivaltaisten viranomaisten kanssa (keskeisenä osana paikan päällä käynnit / maakohtaiset käynnit), valvontakäsikirjaa ja vertaisarviointeja (ks. kaavio 2). EIOPA toimi käsikirjan ja vertaisarviointien koordinoijana, mutta työ suoritettiin hyvin tiiviissä yhteistyössä kansallisten toimivaltaisten viranomaisten kanssa. Kansallisten toimivaltaisten viranomaisten delegoimat arvioijat laativat suurimman osan sisällöstä ja vertaisarvioinneista. EIOPA käytti tarkastettujen välineiden lisäksi lukuisia muita välineitä², sekä perustamisasetuksessa säädettyjä että oma-aloitteisia.

EIOPA havaitsi merkittäviä heikkouksia valvonnan laadussa

16

Kansallisten toimivaltaisten viranomaisten kanssa käydyn jäsennellyn vuoropuhelun avulla EIOPA on havainnut lukuisia heikkouksia vakuutusvalvonnan kriittisissä näkökohdissa (ks. kaavio 3). Vertaisarvioinneissa paljastui myös tärkeitä alueita, joilla kansallisten toimivaltaisten viranomaisten pitäisi parantaa valvontakäytäntöjään (ks. liite I). EIOPAn arvioinnit osoittavat, että kansallisten toimivaltaisten viranomaisten lähestymistavat valvontaan poikkesivat usein toisistaan siltä osin, miten tiiviitä, riskiperusteisia ja eteenpäin suuntautuneita ne ovat. Tämä tarkoittaa, että vakuutusyhtiön tietty käytäntö (esim. riskinhallinnan alalla) voi olla yhdessä jäsenvaltiossa hyväksyttävä, mutta toisessa ei. Osana jäsenneltyä vuoropuheluprosessia kansalliset toimivaltaiset viranomaiset vastasivat EIOPAn raporteissa esitettyihin havaintoihin. EIOPA ei kuitenkaan analysoinut vastauksia järjestelmällisesti, eikä tarjonnut kattavaa kirjallista palautetta kansallisille toimivaltaisille viranomaisille.

EIOPAn suositukset liittyvät havaittuihin heikkouksiin, mutta seuranta puuttuu

17

Havaittujen heikkouksien osalta EIOPA suositteli toimia tietyille kansallisille toimivaltaisille viranomaisille. Jäsennellyn vuoropuhelun tapauksessa EIOPA laati yli 30 suositusta jokaiselle kansalliselle toimivaltaiselle viranomaiselle tilintarkastustuomioistuimen otoksessa ilman minkäänlaista priorisointia. Vertaisarviointien perusteella laadittiin huomattavasti vähemmän suosituksia. Vaikka suositukset olivat selkeitä, ne olivat joskus yleisiä, eivätkä sopineet kansallisten toimivaltaisten viranomaisten erityistilanteisiin.

18

EIOPA ei ole edellyttänyt suositeltujen toimien täytäntöönpanon järjestelmällistä seurantaa jäsennellyn vuoropuhelun tai vertaisarvioinnin osalta. Sen vuoksi EIOPAlla ei ole yleiskuvaa siitä, ovatko kansalliset toimivaltaiset viranomaiset noudattaneet sen suosituksia. Se on kuitenkin pyrkinyt seuraamaan tiettyjä yksittäisiä seikkoja tapauskohtaisesti (esim. vieraillessaan kansallisten toimivaltaisten viranomaisten luona tai epävirallisten yhteyksien kautta; myös yksi erityinen seurantavertaisarviointi järjestettiin), ja se pystyi osoittamaan tiettyjä erityisiä parannuksia kansallisten toimivaltaisten viranomaisten käytännöissä ja hallinnossa (ks. laatikko 1).

Työ oli enimmäkseen perusteellista ja kattavaa, mutta prosessit olivat aikaa vieviä

19

Alan monimutkaisuudesta huolimatta EIOPAn työ valvonnan ja valvontakäytäntöjen lähentymisen alalla oli yleisesti ottaen hyvin jäsenneltyä ja selkeää, ja sen perustana oleva analyysi ja menetelmä olivat vakaita. EIOPAn henkilöstö valmisteli käyntejään yksittäisiin maihin keräämällä laajan valikoiman asiakirjoja ja tietoa, mukaan luettuna kansallisten toimivaltaisten viranomaisten täytettäväksi tarkoitetun kyselyn. Tämä mahdollisti käyntien mukauttamisen yksittäisten kansallisten toimivaltaisten viranomaisten kohtaamiin erityisiin ongelmiin. Vertaisarvioinnit perustuivat yksityiskohtaiseen menetelmään, jossa määritetään kaikki vaiheet, jotka arvioijan pitää toteuttaa. Osallistujien saamissa ohjeissa ei kuitenkaan aina ollut jäsenneltyä lähestymistapaa eikä hankekohtaisia erityispiirteitä.

20

EIOPAn valvontatyön kattamat erityiset aiheet olivat laajoja ja asianmukaisia. Välineiden laajuus varmisti kattavan lähestymistavan, mutta joskus se tarkoitti, että tärkeimpiä seikkoja ei priorisoitu tarpeeksi. Käsikirjan sisällöstä päätti ohjauskomitea ja siinä katettiin kaikki keskeiset relevantit alat, vaikkakin jotkin kansalliset toimivaltaiset viranomaiset havaitsivat muutamia puutteita (ks. kaavio 4). Puutteet liittyivät valvonnan tärkeisiin näkökohtiin, sillä todellinen käytäntöjen lähentyminen vaatii yleisten periaatteiden lisäksi johdonmukaista lähestymistapaa myös teknisellä tasolla.

21

EIOPA menetti mahdollisuuden saavuttaa lisää synergiaa keräämällä parhaita käytäntöjä ja kohdistamalla neuvonsa suorituksen valvonnan alaan kansallisten toimivaltaisten viranomaisten kanssa käydyn jäsennellyn vuoropuhelun ja vertaisarviointien avulla, koska ne keskittyivät yksinomaan vakauden valvontaan³. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että EIOPAlla on käytössä suorituksen valvontaan liittyviä välineitä.

22

EIOPA on kehittänyt valvontavälineitä säännöllisesti, ja käynnistänyt niistä suurimman osan vuoteen 2014 mennessä. EIOPA viimeisteli kuitenkin valvontakäsikirjan vasta huhtikuussa 2018, eli neljän vuoden kuluttua hankkeen aloittamisesta (lukuun ottamatta valmisteluvaihetta) ja yli kahden vuoden kuluttua Solvenssi II:n täytäntöönpanosta, jota sen on tarkoitus tukea. Vertaisarviointien suorittamiseen kului 14,5 kuukaudesta kahteen vuotta, mikä on pitkä aika, mutta vastaa aiheiden monimutkaisuutta. Kansalliset toimivaltaiset viranomaiset pitivät kestoa kuitenkin ongelmallisena, koska se vaati niitä tekemään pitkän aikavälin sitoumuksia arviointeihin osallistuvan henkilöstön osalta.

Osa 2: Rajat ylittävän liiketoiminnan nykyisessä valvontajärjestelmässä on vielä järjestelmäpuutteita, mutta EIOPA pyrki suojelemaan vakuutuksenottajia

23

Rajat ylittävien vakuutusryhmittymien valvonta EU:ssa on jäsennelty valvontakollegioiden kautta. Kollegioiden tarkoituksena on varmistaa riittävä valvonta kaikkien asiaankuuluvien kansallisten toimivaltaisten viranomaisten tiedonvaihdon ja yhteisen valvonnan avulla. Kollegiota johtaa kotimaan valvontaviranomainen, joka valvoo vakuutusryhmittymän päätoimipaikkaa. Muita kansallisia toimivaltaisia viranomaisia kutsutaan isäntämaan valvontaviranomaisiksi. EU:ssa on tällä hetkellä 88 kollegiota.

24

EIOPA on kaikkien kollegioiden jäsen. Sen tehtävänä on varmistaa, että EU:n oikeutta sovelletaan johdonmukaisesti ja että kollegiot toimivat johdonmukaisesti. Lisäksi EIOPAn on tarkoitus helpottaa yleistä valvontakulttuuria ja estää sääntelyyn liittyvä keinottelu⁴. De Larosièren raportissa⁵ nämä tavoitteet määriteltiin sisämarkkinoiden kannalta keskeisiksi.

Kollegiojärjestelmän perustaminen luo vääriä kannustimia vakuutuksenantajille ja valvojille

25

Vaikka vakuutuspalveluita tarjosivat aikaisemmin pääasiassa kyseiseen maahan sijoittautuneet tytäryhtiöt, monet vakuutuksenantajat ovat alkaneet tarjota enemmän rajat ylittäviä palveluja sivuliikkeiden kautta tai suoraan (sisämarkkinoita koskevan sijoittautumisvapauden tai palvelujen tarjoamisen vapauden nojalla). 750 vakuutuksenantajaa tarjosi vuonna 2016 liiketoimintaa 59 miljardin euron arvosta muihin Euroopan talousalueen (ETA) jäsenvaltioihin ilman paikallista tytäryhtiötä (ks. kaavio 5). Rajat ylittävän liiketoiminnan avulla vakuutuksenantajat voivat vähentää hallinnollista ja sääntelytaakkaansa, mutta nykyinen järjestelmä luo vääriä kannustimia vakuutuksenantajille ja valvojille.

26

Nykyisessä kollegiojärjestelmässä valvonta määräytyy liiketoiminnan luonteen sijaan ryhmittymän oikeudellisen rakenteen mukaan. Siten kollegio pitää perustaa hyvin pientä vakuutusyhtiötä varten, jolla on tytäryhtiö toisessa jäsenvaltiossa, vaikka tällainen paljon resursseja vaativa valvonta kollegion toimesta ei olisi tarpeen. Sitä vastoin ilman tytäryhtiöitä rajat ylittäviä palveluja tarjoavia suuria kansainvälisiä vakuutusryhmittymiä varten ei ole kollegioita, vaikka se olisi tärkeää riittävän valvonnan ja rahoitusvakauden varmistamiseksi (ks. kaavio 6).

27

Tämä johtaa tilanteeseen, jossa kansalliset toimivaltaiset viranomaiset valvovat liiketoimintaa muissa jäsenvaltioissa ilman, että ne ovat vastuussa heikon valvonnan seurauksista, koska sillä ei ole vaikutusta kotimarkkinoihin. Lisäksi niillä ei useinkaan ole riittävää tietämystä kansallisista eritelmistä ja laeista. Jäsenvaltion, jossa palvelu on tarjottu, on luotettava täysin kotimaan valvontaviranomaisen suorittamaan vakuutuksenantajan valvontaan. Kyseisellä jäsenvaltiolla ei ole vaikutusvaltaa valvontaprosessin osalta. Tätä järjestelmää ei ole suunniteltu Euroopan laajuisten markkinoiden vaikuttavaan valvontaan, joka perustuu EU:n kansalaisten etuihin. Useat kansalliset toimivaltaiset viranomaiset vahvistivat, että rajat ylittävän liiketoiminnan ja yhteistyön nykyinen valvonta on riittämätöntä (ks. laatikko 2).

28

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että lukuisat ongelmat johtuivat järjestelmällisesti vääristä kannustimista. Useat kansalliset toimivaltaiset viranomaiset esimerkiksi priorisoivat valvontansa ”kansalliseen rahoitusvakauteen kohdistuvan vaikutuksen” kaltaisten tekijöiden perusteella. Tämän seurauksena vakuutusyhtiöt, joilla on paljon rajat ylittävää liiketoimintaa, eivät olleet valvonnan osalta tärkeysjärjestyksessä korkealla. Tämä tarkoittaa, että vakuutusyhtiöitä kannustetaan käyttämään sääntelyyn liittyvä keinottelua siirtymällä jäsenvaltioihin, jotka ovat hyväksyneet kyseisen lähestymistavan, ja keskittymällä sitten rajat ylittäviin palveluihin (ks. laatikko 3).

29

Lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että myös liiketoiminnan harjoittamistavalla on suora vaikutus kuluttajansuojaan siinä tapauksessa, että vakuutuksenantaja epäonnistuu toiminnassaan. Euroopan vakuutustakuujärjestelmien joukko on tällä hetkellä hajanainen, mikä johtaa tilanteeseen, jossa kuluttajat eivät saa tietoa suojelun tasostaan, kun ne ostavat rajat ylittäviä vakuutuspalveluja (ks. laatikko 4). Kuluttajat eivät välttämättä ole tietoisia siitä, että he ovat ostamassa vakuutustuotetta tytäryhtiöstä, sivuliikkeestä tai yrityksestä, jolla ei ole fyysistä toimipaikkaa heidän omassa jäsenvaltiossaan.

EIOPA kehittää tapauskohtaisia välineitä kuluttajien suojaamista varten, mutta valvontakäytäntöjen lähentymisessä on yhä haasteita

30

Rajat ylittävää vakuutusalan liiketoimintaa koskevan nykyisen valvontajärjestelmän riskien ja haasteiden valossa EIOPA on pyrkinyt suojelemaan kuluttajia perustamalla yhteistyöfoorumeita. EIOPA perusti foorumeita kollegioiden puuttuessa, toimeksiantonaan edistää tehokasta tiedonvaihtoa kansallisten toimivaltaisten viranomaisten välillä ja varmistaa tehokas ja johdonmukainen valvonta. Vuodesta 2016 lähtien EIOPA on perustanut 13 yhteistyöfoorumia, sekä omasta aloitteestaan että vastauksena kansallisten toimivaltaisten viranomaisten pyyntöihin. Ne toimivat samalla tavalla kuin kollegiot.

31

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että EIOPAn foorumit tarjosivat hyödyllisiä tapauskohtaisia ratkaisuja rajat ylittävistä palveluista aiheutuvien ongelmien ratkaisemista varten. Useissa tapauksissa EIOPA toimi välittäjänä kansallisten toimivaltaisten viranomaisten välillä ja vaati onnistuneesti ratkaisuja. EIOPA pyysi esimerkiksi kotimaan valvojia vastaamaan sellaisia vakuutuksenantajia koskevaan kysymyssarjaan joiden kohdalla ilmeni tyypillisiä riski-indikaattoreita (ks. kaavio 7). Näin varmistettiin, että vakuutuksenantajan tilanne on arvioinnin kohteena.

32

Tämän jälkeen foorumit loivat vertaispainetta kotimaan valvojalle, mikä merkitsi, että se tunsi velvollisuudekseen toteuttaa riittäviä valvontatoimia saatavilla olevien tietojen osalta. Tämä toimenpide varmisti kuluttajien suojelun. EIOPAlla ei kuitenkaan ollut vakaata oikeudellista toimeksiantoa rajat ylittävien palvelujen alalla, joten sen piti luottaa kansallisten toimivaltaisten viranomaisten todelliseen yhteistyöhalukkuuteen.

EIOPAlla oli hyödyllinen rooli useissa rajat ylittävien ryhmien kollegioissa kansallisten toimivaltaisten viranomaisten vähäisestä yhteistyöstä huolimatta

33

EIOPAn tehtävänä on varmistaa, että kollegiot toimivat johdonmukaisesti. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että EIOPA priorisoi kollegioihin osallistumisen ja niiden tukemisen kattavien ja vakiintuneiden kriteerien perusteella. Priorisoinnissa oli huomioitu useita seikkoja, mukaan lukien vakuutusryhmittymän koko ja riski, osallistuvien kansallisten toimivaltaisten viranomaisten koko ja kokemus sekä yhteisen riskinarvioinnin tulos. Solvenssi II:n käyttöönotosta eli vuodesta 2016 lähtien EIOPA on osallistunut sataan kollegion kokoukseen. Se ei ole kuitenkaan koskaan osallistunut muihin 23 kollegioon (ks. kaavio 8). Niukat resurssit (ks. kohta 86) selittävät osaltaan tätä tulosta.

34

Lisäksi EIOPAn sitoutuminen kollegioihin, joihin se osallistui, vaihteli merkittävästi. Se esimerkiksi antoi merkittävää lisäarvoa joillekin kollegioille tarjoamalla yksityiskohtaisia tietoja keskustelua ja palauteraportteja varten. Prioriteettiensa osalta EIOPA ei tarjonnut verrannollista lisäarvoa eräille muille kollegioille, koska se rajasi apunsa hallinnolliseen ja monialaiseen tukeen.

35

Kollegioiden tukemista ja valvontakäytäntöjen lähentymistä varten EIOPA pyysi kansallisilta toimivaltaisilta viranomaisilta raportteja vakuutuksenantajia koskevista yrityksen riski- ja vakavaraisuusarviosta (ORSA). ORSA-raportti on vakuutusvalvonnan perusväline ja sillä määritetään vakuutuksenantajan riskinottohalukkuus, analysoidaan saatavilla oleva riskipääoma ja päätetään sen kohdennustapa. Siksi se on tärkeä eteenpäin suuntautuva väline, jota pitäisi käyttää ennakoivaan valvontaan. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että vaikka EIOPA pyrki saamaan ORSA-raportteja, se ei aina saanut niitä. Osa ORSA-raporteista saatiin vasta pitkällisen byrokratiaprosessin jälkeen, joka sisälsi lainsäädännölliset perustelut ja korkean tason puuttuminen asiaan. ORSA-raporttien rajallinen ja hankala saatavuus rajoitti EIOPAn välineiden käyttöä valvontakäytäntöjen lähentymiseen ja haittasi sen resurssien tehokasta käyttöä.

36

Kollegiotyöskentelynsä aikana EIOPA tunnisti kollegioiden ja vakuutusryhmittymien keskuudessa monia ongelmia, muun muassa seuraavia:

1. Osa kansallisista toimivaltaisista viranomaisista ei jakanut tärkeitä asiakirjoja, kuten ORSA-raporttia saman kollegion muiden jäsenten kanssa. EIOPA tuki kyseisiä jäseniä saamaan hyödyllisiä asiakirjoja, mutta ei aina onnistunut siinä. Tärkeiden tietojen puuttuminen kollegion jäseniltä osoitti luottamuksen puutteen joidenkin kansallisten toimivaltaisten viranomaisten välillä ja estää tehokkaan ryhmävalvonnan.
2. Vakuutusryhmittymiltä löydettiin merkittäviä arviointivirheitä ja suuria puutteita riskinhallinnassa, ja kansallisia toimivaltaisia viranomaisia suositeltiin puuttumaan niihin. Vaikka EIOPA pyrki tukemaan kollegioita ja edistämään riittävää valvontaa, se ei seurannut havaittuja ongelmia kattavasti.

Osa 3 – Sisäisen mallin valvontakäytäntöjen lähentyminen puutteellista EIOPAn toteuttamista ensimmäisistä toimista huolimatta

37

Solvenssi II -kehyksen, jonka tarkoituksena on suojata kuluttajia ja varmistaa rahoitusvakaus, perusteella Euroopan vakuutuksenantajia vaaditaan laskemaan yksilölliset riskinsä. Näiden riskien osalta vakuutuksenantajilla pitää olla tarpeeksi riskinsietopääomaa (ks. kaavio 9) sen varmistamiseksi, että ne voivat maksaa vahingonkorvauksia. Vakuutuksenantajat voivat joko laskea pääomavaatimuksensa tietyllä vakiokaavalla tai käyttää niin sanottua sisäistä mallia. Vakiokaava on oletusarvoinen vaihtoehto, mutta jos vakuutuksenantajat haluavat käyttää sisäistä mallia, niiden pitää hakea sitä varten lupa. Kansalliset toimivaltaiset viranomaiset saavat hyväksyä vain sisäiset mallit, jotka täyttävät useat lainsäädännölliset vaatimukset ja sopivat siten riskien laskentaan riittävän hyvin. Riskien yliarviointi voi johtaa vakuutusmaksuihin, jotka eivät ole kilpailukykyisiä, mutta riskien aliarviointi voi puolestaan vaarantaa vakuutuksenottajien suojan ja rahoitusvakauden.

38

Sisäiset mallit ovat hyvin monimutkaisia, ja ne antavat vakuutuksenantajille huomattavasti harkintavaltaa riskien laskennassa. Tähän sisältyvät asiantuntija-arviot ja luottaminen aikaisempia tapahtumia koskeviin sisäisiin tietoihin. Näin ollen sisäisten mallien valvonta vaatii laajoja resursseja ja asiantuntemusta kansallisilta toimivaltaisilta viranomaisilta. Koska sisäiset mallit vaikuttavat vakuutuksenottajien suojaan ja rahoitusvakauteen sekä aiheuttavat valvojille haasteita, ne ovat tärkeä ala, jolla EIOPAn pitää helpottaa valvontakäytäntöjen lähentymistä jäsenvaltioiden välillä. Epäjohdonmukaisella valvonnalla, joka johtaa sääntelyyn liittyvään keinotteluun ja sen vuoksi reilun kilpailun vääristymiseen, voi olla vakavia haittavaikutuksia.

Käytäntöjen lähentyminen sisäisten mallien alalla on edelleen hyvin rajallista

39

Yksi EIOPAn keskeisistä tehtävistä on varmistaa, että vakuutuksenantajat ja valvontaviranomaiset noudattavat sääntöjä – sisäiset mallit mukaan lukien – johdonmukaisesti kaikkialla EU:ssa. Tätä silmällä pitäen EIOPA osallistui kollegioiden kokouksiin, kun niissä keskusteltiin sisäisistä malleista, vieraili kansallisten toimivaltaisten viranomaisten luona arvioidakseen sisäisten mallien valvontaa ja toimi kansallisten toimivaltaisten viranomaisten välisenä välittäjänä. EIOPAn pyrkimyksistä huolimatta tilintarkastustuomioistuin havaitsi useita ongelmia, jotka osoittivat valvontakäytäntöjen lähentymisen pysyvän tällä alalla jatkuvasti matalalla tasolla.

40

Sisäisten mallien hyväksyntä ja valvonta vaatii äärettömän paljon resursseja⁶. Samanlaisen valvonnan saavuttamiseksi EU:n sisällä on tärkeää, että kansallisilla toimivaltaisilla viranomaisilla on riittävästi resursseja tällaisen haasteellisen tehtävän toteuttamiseen. Kansalliset toimivaltaiset viranomaiset kuitenkin totesivat, että niillä on hyvin erilaiset henkilöstömäärät sisäisten mallien valvontaan ja EIOPA vahvisti tämän käyntiensä aikana. EIOPA havaitsi, että useiden kansallisten toimivaltaisten viranomaisten resurssit ja asiantuntemus eivät riittäneet sisäisten mallien asianmukaiseen valvontaan, mikä korostaa EIOPAn työn tärkeyttä tällä alalla.

41

EIOPA havaitsi, että valvontakulttuuri ja yhteisten sääntöjen soveltaminen vaihtelee vielä suuresti EU:ssa. Kansalliset toimivaltaiset viranomaiset sovelsivat hyvin erilaisia tiukkuuden tasoja hyväksyessään sisäisiä malleja. Useat kansalliset toimivaltaiset viranomaiset eivät esimerkiksi ilmoittaneet selkeästi kelvottomia mallikäytäntöjä vakuutusyhtiöille. Toisissa tapauksissa kansalliset toimivaltaiset viranomaiset sovelsivat erittäin tiukkoja hyväksyntävaatimuksia. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että osa valvontaviranomaisista yritti suojella paikallisia vakuutuksenantajia matalammilla pääomavaatimuksilla, kun taas toiset vaativat vahvempaa valvontaa ja korkeampia pääomavaatimuksia.

42

Eräässä tapauksessa sisäisen mallin valvonta olisi pitänyt siirtää yhdeltä kansalliselta toimivaltaiselta viranomaiselta (valtio A) toiselle (valtio B) koko ryhmittymän kattamiseksi. Valtion B valvontaviranomainen vaati kuitenkin vakuutusyhtiötä parantamaan sisäistä malliaan huomattavasti, ennen kuin sen voisi hyväksyä markkinoille. Sisäinen malli oli kuitenkin jo valtion A valvontaviranomaisen hyväksymä ja käytössä valtiossa A. Tämä tapaus havainnollistaa sisäisten mallien hyväksyntää koskevien normien ja lähestymistapojen eroja. EIOPA pyrki toimimaan välittäjänä asianomaisten kahden valvontaviranomaisen välillä, mutta sopimusta ei saatu aikaiseksi. Lopulta sisäinen malli jäi käyttöön vain valtiossa A.

EIOPA pyrki lisäämään käytäntöjen lähentymistä yhdenmukaistamishankkeiden avulla

43

EIOPA järjesti tiettyjen valvontaa koskeviin lähestymistapoihin liittyvien toistuvien riskien ja epäjohdonmukaisuuksien seuraamista varten yhdenmukaistamishankkeita, joiden tarkoituksena on puuttua viiteen keskeiseen alaan (ks. taulukko 2). Koska kaikki nämä alat voisivat johtaa riittämättömään arvioon vakuutuksenantajan riskeistä, tilintarkastustuomioistuin katsoo, että EIOPA määritteli yhdenmukaistamishankkeiden laajuuden sopivaksi.

Taulukko 2

Havaitut keskeiset epäjohdonmukaisuudet ja niiden seuranta

Kansallisten toimivaltaisten viranomaisten välillä havaittiin erilaisia lähestymistapoja seuraavien seikkojen osalta:	EIOPA seuraa niitä seuraavilla toimilla:
Volatiliteettikorjauksen mallinnus*	Yhdenmukaistamishanke
Valtion riskin käsittely	Yhdenmukaistamishanke
Riskien yhdistäminen	Ei vielä seurannassa
Asiantuntija-arviot	Ei vielä seurannassa
Mallin muutokset	Käynnit kansallisten toimivaltaisten viranomaisten luo

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

44

Yhdenmukaistamishankkeidensa avulla EIOPA sai vahvistuksen sille, että kansallisilla toimivaltaisilla viranomaisilla on perustavanlaatuisesti erilaiset lähestymistavat valvontaan, kun ne hyväksyvät joitakin menetelmiä, joita vakuutusyhtiöt käyttävät sisäisissä malleissa. Erilaisilla menetelmillä on olennainen vaikutus vakuutuksenantajan laskemaan kokonaisriskiin, mutta EIOPA ei pystynyt arvioimaan sitä määrällisesti. EIOPAlla ei ole yleensä tietoja sisäisten mallien vaikutuksesta verrattuna vakiokaavoihin, vaikka se olisi tärkeää riittävän valvonnan kannalta.

45

EIOPA raportoi havaituista seikoista yksityiskohtaisesti. Vaikka EIOPA käytti lisävälineitä (esim. lausuntoja) johdonmukaisuuden varmistamiseen, se ei aina saavuttanut johdonmukaisuutta. EIOPA esimerkiksi sallii vieläkin erilaisia menetelmiä volatiliteettikorjauksen mallintamiseen. Se vaati kuitenkin kansallisia toimivaltaisia viranomaisia varmistamaan, että kumpikaan menetelmä ei johda matalampiin pääomavaatimuksiin.

46

EIOPA toteutti myös erityisen yhdenmukaistamishankkeen, joka liittyi markkinariskin mallinnukseen. Se on yksi monista sisäisillä malleilla arvioitavista riskeistä. EIOPA pyysi vakuutuksenantajia käyttämään sisäisiä mallejaan riskien laskentaan EIOPAn määrittämän realistisen virtuaalisen portfolion osalta. Tulosten avulla erilaisia sisäisiä malleja voitiin vertailla suoraan ensimmäistä kertaa. Hankkeessa paljastui joitakin perustavanlaatuisia heikkouksia EU:ssa käytettävissä sisäisissä malleissa. Esimerkiksi kyseenalaisia korko-odotuksia käytettiin odotettavissa olevien riskien pienentämiseen. Lisäksi EIOPA katsoi, että erilaisilla sisäisillä malleilla arvioitujen riskien äärimmäinen vaihtelu samojen varojen osalta ei ollut hyväksyttävää.

47

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että EIOPAn hankkeet tarjosivat kansallisille toimivaltaisille viranomaisille tärkeää lisätietoa valvotuista sisäisistä malleista ja auttoivat lisäämään käytäntöjen lähentymistä. Hankkeet kuitenkin osoittivat, että vakuutusalan sisäisiin malleihin liittyy merkittäviä riskejä ja että tietämys sisäisten mallien vaikutuksesta on riittämätöntä.

EIOPA ei saa valvontaa varten riittävästi tietoja sisäisistä malleista

48

Kesäkuussa 2018 Euroopan talousalueella oli 212 sisäistä mallia, jotka olivat 17 eri kansallisen toimivaltaisen viranomaisen hyväksymiä (ks. kaavio 10). Niukkojen resurssiensa vuoksi EIOPAn päätti priorisoida keskittämällä suorat arvionsa viiteen suurimpaan vakuutusryhmittymään, joilla oli sisäinen malli. Nämä ryhmittymät muodostivat yhdessä 47 prosenttia kaikista sisäisten mallien kattamista varoista Euroopan talousalueella. Vuonna 2015 EIOPA alkoi vaatia täysiä tietoja näistä malleista asiaankuuluvilta kansallisilta toimivaltaisilta viranomaisilta.

49

Koska kansalliset toimivaltaiset viranomaiset olivat haluttomia antamaan tietoja, EIOPA käytti ennakoivaa lähestymistapaa laajan tiedonvaihdon avulla yli kolmen vuoden ajan. Erityisesti EIOPA tarjosi kirjallisen oikeudellisen perustelun sille, miksi se vaatii tietoja tehtäviensä täyttämistä varten. Tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimus osoittaa, että yhtenä syynä siihen, että kansalliset toimivaltaiset viranomaiset ovat haluttomia antamaan tietoja, olivat erilaiset tulkinnat EIOPAn toimeksiannosta sisäisten mallien alalla. Kyselytutkimuksesta käy selvästi ilmi, että ainakin kaksi kansallista toimivaltaista viranomaista katsoo EIOPAn ylittävän tällä hetkellä toimeksiantonsa. Sitä vastoin useat kansalliset toimivaltaiset viranomaiset haluaisivat, että EIOPA tekisi huomattavasti enemmän työtä sisäisten mallien alalla, ja uskovat, että se ei täytä toimeksiantoaan riittävällä tavalla tällä tärkeällä alalla.

50

Ennakoivasta lähestymistavastaan huolimatta EIOPA ei ole saanut riittäviä tietoja viidestä laajimmasta sisäisestä mallista, jotka se priorisoi työssään. Tämän seurauksena EIOPAlla ei ollut kattavaa käsitystä malleista, eikä se pystynyt suorittamaan aiottuja arviointeja. Tietojen saatavuusongelma haittasi huomattavasti EIOPAn tehtävien suorittamista. Toisaalta vuonna 2016 yksi kansallinen toimivaltainen viranomainen tarjosi EIOPAlle kaikki tiedot suuren vakuutusryhmittymän sisäisestä mallista. Vaikka tämä olisi tarjonnut tilaisuuden ensimmäisen sisäisen mallin arvioimiseen, EIOPA päätti olla tarjoamatta tukea kansalliselle toimivaltaiselle viranomaiselle ja selitti, että tämä tietty tapaus ei kuulunut sen prioriteetteihin. Näin ollen EIOPA ei ole vieläkään arvioinut yhtään sisäistä mallia yksityiskohtaisesti.

Osa 4 – EIOPA teki luotettavaa työtä suorittaessaan vuoden 2016 vakuutusstressitestin, mutta tilintarkastustuomioistuin havaitsi puutteita sen suunnitelmassa ja suosituksissa

51

EIOPA on perustamisasetuksensa mukaisesti vastuussa säännöllisten EU:n laajuisten stressitestien suorittamisesta, jotta se voi arvioida rahoituslaitosten kykyä kestää epäsuotuisaa markkinakehitystä. EIOPAn vakuutusstressitestien tavoitteena on rahoitusvakaus ja vakuutuksenottajien suojelu, ja ne järjestetään kaksi kertaa vuodessa (vaihdellen eläkerahastojen stressitestin kanssa). EIOPAn stressitestit eivät ole yksittäisten osallistujien toimenpiteitä, joissa joko onnistutaan tai ei onnistuta, eivätkä niiden tulokset aiheuta tiettyä sääntelytoimintaa. Tilintarkastustuomioistuin keskittyi vuoden 2016 stressitestiin, jossa arvioitiin henkivakuutusten ja muun pitkäaikaisen liiketoiminnan alalla toimivien vakuutusyhtiöiden haavoittuvuutta. Alkuperäisen aikataulunsa mukaisesti EIOPA käynnisti testauksen toukokuussa 2016 ja julkaisi yhdistetyt tulokset joulukuussa 2016, mukaan luettuna suositukset kansallisille toimivaltaisille viranomaisille.

Stressitestin laajuus oli tarkoituksenmukainen ja siinä havaitut riskit tosiasiallisia, mutta käytettyjen skenaarioiden kalibroinnissa ja perustelussa oli puutteita

52

Vuoden 2016 stressitestissä otos kattoi 236 yksittäistä yritystä 30 maasta⁷, jotka tarjosivat sekä perinteisiä henkivakuutuksia että yhdistelmävakuutuksia (henki- ja vahinkovakuutukset). Kansalliset toimivaltaiset viranomaiset laativat otokset yrityksistä EIOPAn teknisissä eritelmissä esittämien kriteerien perusteella. Otos edusti kaikkia kansallisia markkinoita ja kattoi vähintään 75 prosenttia asiaankuuluvasta liiketoiminnasta stressitestin oletusten mukaisesti. Vuoden 2016 stressitesti suoritettiin oikeussubjektin (yksittäinen yritys) tasolla, eikä se siten sisältänyt mahdollisia monipuolistumisen ja jälleenvakuutuksen etuja, jotka ilmenevät ryhmittymän tasolla.

53

Vuoden 2016 stressitestin osalta EIOPA havaitsi jatkuvasti matalien riskittömien korkojen ja epävakaisuuden osakemarkkinoilla olevan pääasiallinen huolenaihe vakuutusalan toimintakyvyn kannalta. Tämä vastasi EIOPAn, EJRK:n ja vakuutusyhtiöiden säännöllisiä riskinarviointeja, minkä tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimus vahvisti (ks. kaavio 11). Keskittyminen stressitestissä tarkasteltuihin riskeihin tarkoitti, että muut, vakuutuskohtaiset tekijät (esim. pitkäikäisyys, pandemiat tai luonnonkatastrofit) jätettiin pois. Se oli kuitenkin perusteltavissa, kun otetaan huomioon Solvenssi II:n ensimmäinen täytäntöönpanovuosi, joka oli haastava vakuutusyhtiöille.

54

Kun otetaan huomioon keskittyminen markkinariskiin, pitkäaikaisen vakuutustoiminnan valinta oli asianmukaista. Matalatuottoisuus iskee henkivakuutusalaan erityisen voimakkaasti, koska sillä on tyypillisesti pitkäaikaisia velvollisuuksia vakuutuksenottajia kohtaan ja vaikeuksia ansaita aikaisemmin taatut korot. Päätös käyttää markkinahäiriötä oli relevantti, kun otetaan huomioon vakuutuksenantajien merkittävä tehtävä institutionaalisina investoijina ja siten niiden vaikutus rahoitusmarkkinoiden vakauteen kokonaisuudessaan.

55

Vuoden 2016 stressitesti sisälsi kaksi skenaariota, ”matalatuottoisuus” ja ”kaksoisisku”, jotka kuvastivat tarkasti riskejä, jotka EIOPA on määrittänyt vakuutusalan keskeisiksi riskeiksi (ks. liitteestä II keskeiset parametrit ja oletukset). Matalatuottoisuusskenaarion luomiseen EIOPA käytti omia valmiuksiaan ja teki erityisiä harkinnanvaraisia oletuksia, kun taas kaksoisiskuskenaario luotiin yhteistyössä EJRK:n kanssa, joka johti häiriöt rahoitusmarkkinahäiriöiden simulointivälineestä ja havaitsi tiedoissa historiallisia riippuvuussuhteita.

Matalatuottoisuusskenaario

56

Skenaarion lähtökohtana oli matala riskitön tuottokäyrä erilaisten erääntymisaikojen osalta (jopa 20 vuotta euron osalta), jotka EIOPA johti määrittämällä matalimmat korot, joita oli todellisuudessa havaittu markkinoilla kahden vuoden aikana. Tilintarkastustuomioistuin arvioi tällaisen tapauksen todennäköisyyden olevan vähintään kolme prosenttia tai paljon suurempi kuin tavallinen yhden prosentin kynnysarvo⁸. Siksi todennäköisyys on liian suuri, jotta tämä tapaus olisi yksistään tarpeeksi vakava. Skenaarion toinen tapaus oli lisästressi, joka kohdistui tuottokäyrään (15 korkopisteen muutos alaspäin). Lisäksi vakuutuksenantajien hyvin pitkäaikaisten vastuiden arvon laskemista varten EIOPA käytti niin sanottua korkokäyrän päätekorkoa, joka on asetettu kahteen prosenttiin kuvastamaan oletusta jatkuvasti matalista tuotoista. Kaksi viimeksi mainittua seikkaa (15 korkopisteen muutos alaspäin ja korkokäyrän päätekorko) pienentävät skenaarion todennäköisyyttä. Ei kuitenkaan ole mahdollista arvioida, kuinka paljon ne sitä pienentävät. Pelkästään näiden kahden seikan vahvuus oli kuitenkin rajallinen, koska ne olivat melko lähellä silloista markkinatilannetta⁹.

57

Useimmat kyselytutkimukseen osallistuneista kansallisista toimivaltaisista viranomaisista katsoivat, että skenaariot oli kalibroitu hyvin. Osa viranomaisista kuitenkin jakoi edellä mainitut huolenaiheet matalatuottoisuusskenaarion vakavuudesta (ks. kaavio 12). EIOPA ei pyrkinyt arvioimaan edes sisäistä analyysia varten käyrän alkuperäisen (likvidin) osan todennäköisyyttä määrällisesti. Se ei myöskään tarjonnut muuta riittävän yksityiskohtaista perustelua kokonaisskenaarion vakaudelle.

58

Muiden valuuttojen kuin euron stressitaso oli johdettu käyttämällä eurokäyrän oletettua kerrointa. EIOPA ei kuitenkaan käyttänyt tätä menetelmää täysin asianmukaisella tavalla, koska se ei ottanut huomioon eri valuuttojen korkojen riippuvuussuhdetta viitejakson aikana.

Kaksoisiskuskenaario

59

Kaksoisiskuskenaariossa oletuksena olivat laskevat korot ja markkinahäiriö, joita kuvastavat valtioiden ja yritysten joukkovelkakirjojen nopea tuottojen lisääntyminen sekä osakkeiden ja muiden omaisuusluokkien hintojen lasku. EJRK arvioi kahden pääasiallisen laukaisevan tapahtuman todennäköisyydeksi 0,50 prosenttia swap-korkosopimuksia koskevien häiriöiden osalta ja 0,75 prosenttia valtion joukkovelkakirjan tuottohäiriön osalta. Skenaario oli tarpeeksi vahva, sillä se yhdisti taseen varallisuuspuolen vakavan stressin swap-korkohäiriöön, joka lisäsi stressiä vastuupuolella.

60

Kaksoisiskuskenaarion vakuuttavuus riippui voimakkaasti rahoitusmarkkinahäiriöiden simulointivälineeseen syötetyistä aikaisempia tapahtumia koskevista tiedoista. Se sisälsi riippuvuuksia erilaisten relevanttien taloudellisten muuttujien välillä ja perustui aikaisempiin tapahtumiin 11 vuoden ajalta (2005–2015). Valittu ajanjakso, vaikka se kattoi kaksi viimeaikaista kriisiä, oli kuitenkin liian lyhyt takaamaan stressitason, joka on tarpeeksi vahva kaikille Euroopan maille (ks. laatikko 5).

61

Stressitaso oli esimerkiksi matalampi Bulgarian 10-vuotisen joukkovelkakirjan tuoton osalta (111 korkopisteen nousu perustasoon verrattuna) kuin Belgian (116 korkopistettä) tai Kroatian (155 korkopistettä) osalta. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että stressit olivat suhteellisen matalat Slovakian ja Yhdistyneen kuningaskunnan osalta (95 ja 94 korkopistettä niiden 10-vuotisen joukkovelkakirjan tuoton osalta, verrattuna 121 korkopisteen keskimääräiseen stressiin). Jos aikaisempien tietojen otos olisi pitempi (esim. 20 vuotta) tulokset olisivat vankempia ja mahdollisesti tuloksena olisi tapauksia, joissa stressi olisi joillekin maille korkeampi.

62

Kaksoisiskuskenaariossa määritettiin erilliset stressitestitasot joillekin omaisuusluokille, joita vakuutusyhtiöt pitivät EU:n ulkopuolella. Asianomaisissa maissa pidettyihin osakkeisiin ei kuitenkaan sovellettu lainkaan stressitasoja. Stressitestin kohdentaminen EU:n ulkopuolella pidettäviin osakkeisiin on erittäin relevanttia stressitestin vakuuttavuuden kannalta, kun otetaan huomioon, että Euroopan osakemarkkinoiden muutos alaspäin ei ole erillään muista maailman osakemarkkinoista (kriisitilanteissa osakemarkkinoiden välistä riippuvuutta kuvaava korrelaatio on jopa 90 prosenttia). Tästä johtuen stressitestiin on sisällytettävä myös EU:n ulkopuolella pidettyihin osakkeisiin kohdistuvat häiriöt sen sijaan että riski rajattaisiin ainoastaan EU:n alueelle.

Perustelu ja tiedottaminen

63

Ottaen huomioon, että stressitestin tärkeät tekijät olivat harkinnanvaraisia, EIOPA ei pyrkinyt perustelemaan niitä tarpeeksi avoimesti. EIOPA ei selittänyt teknisissä eritelmissä selkeästi, miten se johti skenaariot tai miten se päätyi niiden perustana oleviin oletuksiin. Tätä tukivat jotkin kansalliset toimivaltaiset viranomaiset ja alan edustajat (ks. laatikko 6). Osalle alan edustajista oli myös epäselvää, edustivatko skenaariot häiriötä, joka oli samanlainen vai vakavampi kuin Solvenssi II -järjestelmässä vaadittu häiriö. Tämä johti joihinkin vääriin tulkintoihin stressitestin luonteesta. EIOPA ei selventänyt sitä tarpeeksi, esimerkiksi selittämällä miksi ja miten ne erosivat Solvenssi II -järjestelmästä.

EIOPA validoi ja yhdisti tiedot tarkasti

64

Tietojen validointiprosessi suoritetaan stressitestin osalta kolmessa erässä: yhden toteuttavat kansalliset toimivaltaiset viranomaiset kansallisella tasolla ja kahdesta vastaa keskustasolla validointityöryhmä, joka koostuu EIOPAsta ja kansallisten toimivaltaisten viranomaisten henkilöstöstä. EIOPA kehitti Excel-validointivälineen tietojen analysoimista ja yhdistämistä varten. Tämä osoittautui hyödylliseksi tietojen validointiprosessissa, sillä se auttoi yhdenmukaistamaan kansallisten toimivaltaisten viranomaisten erilaisia lähestymistapoja. Kaiken kaikkiaan EIOPA analysoi huolellisesti vakuutusyhtiöiden lähettämät tiedot ja osoitti selkeästi kaikki epäjohdonmukaisuudet, vaikka lopullisen päätöksen tietojen luotettavuudesta tekivätkin kansalliset toimivaltaiset viranomaiset.

65

Tietojen yhdistämistä koskevat tilintarkastustuomioistuimen tarkastukset osoittivat, että EIOPA laski tarkasti stressitestin kokonaistulokset. Yhdistäminen koski kuitenkin yrityksiä, joiden tuoteportfoliot – ja siten myös niiden riskiprofiilit – olivat erittäin vaihtelevia (ks. kaavio 13). Tämä oli otoksen luontainen ominaisuus, mutta EIOPA ei yrittänyt ennen yhdistämistä luokitella yrityksiä niiden tuotteiden mukaan. Luokittelun toteuttaminen tuottaisi kuitenkin lisäarvoa tulosten tulkintaan¹⁰. Tältä osin EIOPA suoritti vain jälkikäteen tehtävän analyysin, jonka tarkoituksena oli määritellä eri stressiherkkyyksien taustalla vaikuttavat tekijät.

EIOPA esitti relevantteja tuloksia, jotka osoittivat alan haavoittuvuuden

66

Stressitestin tulokset vahvistivat, että henkivakuutusala oli haavoittuva alhaiselle korkotasolle ja äkilliselle markkinahäiriölle, jotka voisivat vaikuttaa rahoitusvakauteen kokonaisuudessaan. Matalatuottoisuusskenaariossa osallistuvien yritysten taseessa varojen ylijäämä vastuiden jälkeen pienenisi 100 miljardia (-18 prosenttia). Kaksoisiskuskenaariossa yrityksiin kohdistuva kokonaisisku olisi 160 miljardia euroa (-29 prosenttia). Tämä tarkoitti, että 44 prosenttia vakuutuksenantajista menettäisi yli kolmasosan varojen ylijäämästään vastuiden jälkeen ja kaksi prosenttia menettäisi kaiken. Kummankin skenaarion vaikutus olisi huomattavasti suurempi, jos niin sanottu pitkäaikainen takuu ja siirtymätoimenpiteet¹¹ olisi jätetty pois (kaksoisiskuskenaariossa 31 prosentille yrityksistä ei jäisi ollenkaan varojen ylijäämää vastuiden jälkeen).

67

Kaiken kaikkiaan stressitestiraportti oli kattava, ja sen tukena oli asianmukaisia kaavioita ja grafiikoita. Indikaattorien osalta tulokset esitettiin raportissa varojen ylijäämänä vastuiden jälkeen. Analyysin kannalta olisi ollut kuitenkin parempi käyttää Solvenssi II:ssa määriteltyjä pääomavaatimuksia. Se osoittaisi todellisen vaikutuksen vakavaraisuusasemaan sekä sen, täyttyvätkö pääomavaatimukset vielä stressitestin jälkeen. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin havaitsi, että EIOPA ei aikonut laskea uudelleen näitä suhteita, koska se olisi teknisesti hyvin haastavaa ja monimutkaista ja vaatisi vakuutusyhtiöitä tarjoamaan huomattavasti enemmän yksityiskohtaisia tietoja, kuin mitä niiltä pyydettiin vuonna 2016.

68

Vuoden 2016 stressitestistä julkaistiin vain yhdistetyt tulokset, jotta voitiin muodostaa lausunto henkivakuutusalan kestävyydestä. Toisin kuin EPV:llä, EIOPAlla ei ole erillistä oikeudellista toimeksiantoa julkaista tuloksia yksittäisten yritysten osalta. Sitä varten EIOPAn pitää hankkia osallistujilta kirjallinen suostumus, ja näin se tekikin vuoden 2018 stressitestiä varten. Kyseessä oli askel oikeaan suuntaan, kun otetaan huomioon stressitestin tavoite – eli luottamuksen palauttaminen. Siinä mielessä avoimuus on erittäin tärkeää sekä stressitestissä käytetyn menetelmän että sen tulosten osalta. Yksittäisiä yrityksiä koskeva tiedonantovelvollisuus voisi auttaa lisäämään tietoisuutta riskeistä ja siten parantaa markkinakuria.

Jotkin suositukset olivat liian yleisiä eikä niissä ehdotettu erityisiä toimia

69

Stressitestin jälkeen EIOPA laati kansallisia toimivaltaisia viranomaisia varten kolme laajaa suositusta, jotka sisälsivät useita toimenpiteitä, joita ne voisivat toteuttaa. Monet näistä ehdotuksista olivat kuitenkin luonteeltaan hyvin yleisiä, eivätkä johtaneet rahoitusvakauden varmistamista koskevaan erityiseen toimintaan. Esimerkiksi ehdotus, joka koskee sisäisten riskinhallintaprosessien mukauttamista kohdattuun ulkoiseen riskiin, osoittaa ainoastaan yritysten asianmukaisen riskinhallinnan kokonaistavoitteen. Stressitestin kaltainen monimutkainen toimenpide ei ollut tarpeen näin yleisten suositusten laatimiseen, kuten tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimus vahvisti. Lopuksi voidaan todeta, että jotkin ehdotukset (esim. ”takuuehtojen tarkastus” tai ”osingonmaksun lopettaminen”) ylittivät joidenkin kansallisten toimivaltaisten viranomaisten toimeksiannon. Tämä johtuu siitä, että kansallisten toimivaltaisten viranomaisten valvontavaltuudet eivät ole täysin yhdenmukaistetut jäsenvaltioiden välillä, eli suositusten soveltamismahdollisuus voi vaihdella.

70

Pian sen jälkeen, kun stressitestin tulokset oli julkaistu, EIOPA hyväksyi suositusten perusteella järjestelmällisesti toteuttavia jatkotoimia koskevan suunnitelman. Koska yhtenä suosituksena oli, että kansallisten toimivaltaisten viranomaisten pitäisi analysoida stressitestin mahdollista vaikutusta ryhmittymän tasolla, EIOPA käynnisti kyselytutkimuksen, jotta asiaankuuluvat kansalliset toimivaltaiset viranomaiset voisivat raportoida analyysistaan ja toteuttamistaan toimenpiteistä. Analyysi siitä, missä määrin suositusten perusteella toteutettiin jatkotoimia, pohjautui tietoihin, jotka EIOPA oli kerännyt maihin tehtyjen käyntien, kollegioiden kokousten ja ryhmittymien valvojien kanssa pidettyjen kokousten aikana. Tammikuussa 2018 EIOPA laati raportin, joka osoitti, että kansalliset toimivaltaiset viranomaiset olivat toteuttaneet suositusten perusteella joukon jatkotoimenpiteitä. Raportissa määritettiin myös hyviä käytäntöjä ja analysoitiin kansallisten toimivaltaisten viranomaisten kyselytutkimuksen tuloksia, jotka koskivat stressitestin vaikutusta ryhmittymän tasolla¹².

EIOPA järjesti stressitestin jäsennellyllä tavalla, mutta joitakin ongelmia havaittiin ajoituksessa ja dokumentoinnissa

71

Vuoden 2016 vakuutusstressitestin ajoitus osui samaan aikaan Solvenssi II -direktiivin täytäntöönpanon kanssa. Se tuli voimaan 1. tammikuuta 2016. Toukokuun 2016 loppuun mennessä kaikkien EU:ssa toimivien vakuutusyhtiöiden piti toimittaa ensimmäistä kertaa yksityiskohtainen raportointipaketti. Stressitesti käynnistyi heti tämän jälkeen (ks. liite III). Solvenssi II -raporttien ja stressitestin aikajärjestys oli vakuutuksenantajille vaikea työmäärän vuoksi. Kansalliset toimivaltaiset viranomaiset validoivat tiedot kuuden viikon aikana, heinäkuun puolivälin ja elokuun lopun välillä. Tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimuksessa kansalliset toimivaltaiset viranomaiset katsoivat, että annettu aika oli sopiva, vaikkakin haastava työmäärän ja kesän aikana vallinneiden rajallisten resurssien vuoksi. Kaikki kansalliset toimivaltaiset viranomaiset eivät kuitenkaan pystyneet käyttämään riittävästi aikaa ja resursseja perusteelliseen tietojen validointiin.

72

Stressitestiprosessin aikana EIOPA viesti kansallisten toimivaltaisten viranomaisten ja vakuutusyhtiöiden kanssa useiden kanavien kautta, minkä tilintarkastustuomioistuin katsoo hyväksi käytännöksi (ks. laatikko 7). Siitä huolimatta, että EIOPAlla oli useita välineitä vuoropuhelua varten, se ei selittänyt tarpeeksi selvästi osallistujille, miksi se vaati tiettyjä tietoja. Lopulta EIOPA pystyi perustelemaan tarpeensa saada nämä tiedot validointia varten. Kuitenkin se, että osallistujat eivät saaneet selitystä, loi kuvan liiallisista ja kohtuuttoman yksityiskohtaisista tietovaatimuksista. EIOPA ei konsultoinut osallistujia skenaarioiden suunnittelusta.

73

EIOPA tarjosi osallistuville yrityksille stressitestiä varten mallikaavakkeen, joka niiden piti täyttää seitsemän viikon kuluessa ja lähettää kansallisille toimivaltaisille viranomaisille. Mallikaavakkeet olivat yleensä helppokäyttöisiä, ja niissä käytettiin mahdollisuuksien mukaan samoja rahoitustietoluokkia, joita käytettiin Solvenssi II -raporteissa. Tämä varmisti johdonmukaisuuden, ja tarjosi osallistujille selkeyden siitä, mitä tietoja niiden piti toimittaa.

74

Taulukoiden monimutkaisuus vastasi stressitestin tarkoitusta ja laajuutta, mutta se tarkoitti kuitenkin, että joillakin osallistujilla oli vaikeuksia suorittaa laskelmat määräaikaan mennessä (ks. laatikko 8). Lukuisat päivitykset stressitestiä koskeviin materiaaleihin prosessin aikana aiheuttivat ylimääräistä taakkaa. EIOPA päivitti teknisiä eritelmiä kolme kertaa ja malleja neljä kertaa, ja julkaisi viimeisen version vasta kaksi viikkoa ennen niiden palautuspäivämäärää. Kaikkia neljää mallin muutosta varten EIOPA tarjosi kuitenkin hyödyllisen automaattisen ”päivitysvälineen”, joka täytti nopeasti kohdat, jotka osallistujat olivat jo täyttäneet edellisen mallin versioon.

75

EIOPA teki lukuisia parannuksia vuoden 2016 stressitestiin vuoden 2014 testistä saatujen kokemusten perusteella. Se esimerkiksi jakoi validointivälineen kansallisten toimivaltaisten viranomaisten kanssa ja pienensi stressitestin mallikaavion päivitysten määrää (ks. liite IV). EIOPAlla ei ollut käytössä yleistä suunnitelmaa saatujen kokemusten käsittelyä varten. Johtopäätökset tehtiin ensisijaisesti keskustelujen perusteella, joita käytiin sidosryhmien kanssa kahdessa kokouksessa, mutta EIOPA ei järjestänyt kyselytutkimusta alan edustajille ja kansallisille toimivaltaisille viranomaisille, kuten se oli tehnyt vuoden 2014 stressitestin jälkeen.

Osa 5 – EIOPAn hallinto ja rajalliset resurssit ovat haasteena tavoitteiden saavuttamisessa

76

Kertomuksen tässä osassa tilintarkastustuomioistuin analysoi EIOPAn työn menettelyihin ja järjestelyihin liittyviä näkökohtia, jotka vaikuttavat monialaisesti sen toimien tehokkuuteen. Tilintarkastustuomioistuin keskittyi erityisesti riskeihin, jotka liittyivät kansallisten toimivaltaisten viranomaisten työn luotettavuuteen ja nykyiseen hallintokehykseen, oikeudellisten välineiden käyttöön ohjeiden ja säännösten noudattamisen varmistamiseksi ja EIOPAn resurssien riittävyyteen.

EIOPAn työn vaikuttavuus perustuu kansallisten toimivaltaisten viranomaisten panostukseen, ja sen hallinnointi luo haasteita

77

EIOPA teki hyvin tiivistä yhteistyötä kansallisten toimivaltaisten viranomaisten kanssa kaikissa toimissa, jotka tilintarkastustuomioistuimen tarkastus kattaa. Vaikka tämä yhteistyö oli yleisesti myönteistä ja kuvasti EIOPAn tehtävää tukea ja koordinoida kansallisten valvontaviranomaisten työtä, EIOPAn työn tehokkuus ja vaikuttavuus perustui usein kansallisten toimivaltaisten viranomaisten panoksen laatuun ja yhteistyöhalukkuuteen. Kesti esimerkiksi hyvin pitkään saavuttaa sopimus joidenkin kansallisten toimivaltaisten viranomaisten kanssa pelkästään maavierailujen järjestämisestä. Siitä huolimatta, että EIOPA pyrki avoimesti saavuttamaan kansainvälisten toimivaltaisten viranomaisten tuen, jotkin niistä kyseenalaistivat käyntien tarkoituksen ja laajuuden. Lopulta EIOPA onnistui käymään kaikkien kansallisten toimivaltaisten viranomaisten luona, mutta viimeisin käynti toteutui vasta kolmen vuoden kuluttua siitä, kun vierailukierros oli alkanut. Tämä viive heikensi näkyvästi EIOPAn vaikuttavuutta valvontakäytäntöjen lähentymisen varmistamisessa. Kansallisten toimivaltaisten viranomaisten panosten laatu ja oikea-aikaisuus määrittivät myös suurelta osin, valmistuivatko EIOPAn muut tuotteet, kuten valvontakäsikirja ja vertaisarvioinnit, ajoissa.

78

Maavierailujen, rajat ylittäviä toimia koskevan työn ja sisäisten mallien osalta (ks. kohdat 35, 36 ja 49) tilintarkastustuomioistuin havaitsi tapauksia, joissa EIOPA ei saanut kaikkia tietoja, jotka se oli pyytänyt kansallisilta toimivaltaisilta viranomaisilta. Sen seurauksena EIOPA ei pystynyt suorittamaan tietyntyyppisiä analyyseja, jotka se oli alun perin aikonut suorittaa. Joidenkin maavierailujen aikana EIOPA ei esimerkiksi pystynyt keskustelemaan kansallisten viranomaisten kanssa tiettyjen yritysten lähestymistavoista riskinhallinnan valvontaan, vaan kattoi siltä osin vain kansallisten toimivaltaisten viranomaisten yleiset menettelyt. Stressitestiprosessin luonteesta johtuen siinä luotettiin vahvasti myös kansallisten toimivaltaisten viranomaisten panosten laatuun (ks. laatikko 9).

79

EIOPAn nykyinen hallintorakenne antaa kansallisille toimivaltaisille viranomaisille vallan vaikuttaa siihen, missä määrin niiden omaa työtä arvioidaan, sekä kyseisten arviointien johtopäätöksiin. Tämä johtuu siitä, että EIOPAssa lopullisen päätöksen tekevä elin on hallintoneuvosto, joka koostuu 28:sta kansallisten toimivaltaisten viranomaisten edustajasta ja EIOPAn puheenjohtajasta (sekä EJRK:sta, EPV:stä, ESMAsta ja Euroopan vapaakauppaliitosta tulevista tarkkailijoista). Hallintoneuvosto hyväksyy kaikki EIOPAn keskeiset asiakirjat ja tuotteet, mukaan luettuna valvontastrategia (jossa määritetään prioriteetit kansallisten toimivaltaisten viranomaisten luo paikan päällä tehtäviä käyntejä varten), vertaisarviointien aiheet sekä niiden osalta laadittavat loppuraportit, oletukset, skenaariot ja stressitestin jälkeen laadittavat raportit. Tämä kyseenalaistaa riippumattomuuden, kun otetaan huomioon, että joillakin EIOPAn välineillä (etenkin maavierailuilla ja vertaisarvioinneilla) on tarkoitus tarjota rakentavaa, mutta kriittistä palautetta kansallisten toimivaltaisten viranomaisten työstä. Stressitestit voivat myös epäsuorasti paljastaa heikkouksia jäsenvaltioiden vakavaraisuuden valvonnassa, ja johtaa kansallisille toimivaltaisille viranomaisille annettaviin suosituksiin.

Oikeudellisten välineiden käyttöön liittyvät menettelyt ovat vakaita, mutta joskus niistä puuttuu avoin ja ennakoiva lähestymistapa

80

Sen varmistamiseksi, että kansalliset toimivaltaiset viranomaiset ja vakuutusyhtiöt noudattavat EIOPAn ohjeita ja sääntelyvaatimuksia, EIOPA voi toteuttaa toimia ”noudata tai selitä” -menettelyn (EIOPA-asetuksen 16 artikla) ja ”unionin lainsäädännön rikkominen” -menettelyn (17 artikla) nojalla. Kuitenkin toimet, joita EIOPA voi toteuttaa, on seuraamusten asettamisen sijasta rajattu pääasiassa sääntöjen noudattamatta jättämisen seurantaan ja raportointiin.

81

”Noudata tai selitä” -menettelyn nojalla kansallisten toimivaltaisten viranomaisten on vahvistettava, että ne soveltavat jokaista EIOPAn antamaa noin 700 ohjetta, esittämällä viittaukset niiden omaan oikeuskehykseen, tai vaihtoehtoisesti perusteltava, miksi ne eivät ole tehneet niin. Käytännössä ohjeita jätetään harvoin noudattamatta, koska kansalliset toimivaltaiset viranomaiset osallistuvat niiden kehittämiseen ja koska EIOPAlla on tehokas menettely kyseisten tapausten rekisteröintiä ja raportointia varten. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että ”noudata tai selitä” -menettely oli vaikuttava väline noudattamisen seurantaa varten, mutta se ei varmistanut täysin avoimuutta ulkoisia sidosryhmiä ja kuluttajia kohtaan. EIOPAn verkkosivustolle ladatut sääntöjen noudattamista koskevat taulukot eivät olleet aina ajan tasalla, ja niiden sisältämien tietojen, jotka vaihtelivat kansallisten toimivaltaisten viranomaisten toimittamien tietojen laadun ja kattavuuden mukaan, tiivistelmäluonne tarkoitti, että ne olivat yleisön käytettävissä vain rajallisesti.

82

EIOPA otti käyttöön ”unionin lainsäädännön rikkominen” -menettelyn vuonna 2011, ja on sen jälkeen kirjannut 28 kantelua (joista suurimman osan EIOPA on päättänyt jättää käsittelemättä). EIOPA sovelsi menettelyä unionin lainsäädännön rikkomisten tutkimiseen johdonmukaisesti, ja sen tutkimukset olivat perusteellisia. Tutkiessaan kantelun tekijän raportoimia oletettuja rikkomisia, EIOPA tarjosi vain rajallisen määrän päivityksiä menettelystä, ja viestimättömyyskaudet olivat joskus pitkiä yksittäisten tapausten monimutkaisuuden takia. Sen seurauksena kantelun tekijöillä, mukaan luettuna kuluttajajärjestöt, ei ollut kattavaa kuvaa EIOPAn toimista, ja joskus ne tulkitsivat viestimättömyyden virheellisesti todisteeksi toiminnan puutteesta.

83

”Unionin lainsäädännön rikkominen” -menettely ei sisältänyt mahdollisten tapausten systemaattista seurantaa. EIOPA seurasi kyseisiä tapauksia epävirallisesti, mutta tapaukset, jotka tulivat sen tietoon tällä tavoin, käsitellään hallintoneuvoston suljetuissa kokouksissa. Niitä ei yleensä kirjattu unionin lainsäädännön rikkomusten rekisteriin eikä tutkittu sen mukaisesti. EIOPA omaksui tämän lähestymistavan voidakseen edistää luottamusta kansallisten toimivaltaisten viranomaisten välillä, mutta se ei vakuuttanut sidosryhmiä täysin siitä, että EIOPA toteuttaa sopivia toimia niiden pyynnöstä. Tämä lähestymistapa ei ollut myöskään tarpeeksi avoin, koska ulkoiset sidosryhmät (kuten kuluttajajärjestöt) eivät voineet seurata sitä.

84

Prosessin luonteen huomioon ottaen tilintarkastustuomioistuin ei pystynyt vahvistamaan sitä, käynnistikö EIOPA menettelyn kaikissa tapauksissa aina, kun se sai tietoonsa unionin lainsäädännön oletetun rikkomisen (ellei sitä ollut virallisesti raportoitu ja rekisteröity). Tilintarkastustuomioistuin havaitsi yhden tapauksen, jossa EIOPA yksilöi vakavia puutteita kansallisen toimivaltaisen viranomaisen päätöksessä, mutta ei käynnistänyt ”unionin lainsäädännön rikkominen” -menettelyä, vaan valitsi sen sijaan välittäjänä toimimisen kahden kansallisen toimivaltaisen viranomaisen välillä (ks. laatikko 10).

EIOPAn resurssit valvontatyön suorittamista varten olivat rajalliset, eikä niitä siirretty sääntelytoimista

85

Kun otetaan huomioon vastuualueiden mittavuus ja toimien laajuus valvonnan alalla, EIOPA työskenteli hyvin rajallisilla resursseilla. Helmikuussa 2018 valvontaosastolla oli 20 työntekijää, jotka muodostivat vain 14 prosenttia EIOPAn henkilöstöresursseista (142 työntekijää). EIOPAn valvontaosasto on vastuussa kansallisten toimivaltaisten viranomaisten luona käynneistä, vertaisarviointien koordinoinnista, kollegioiden kokousten tukemisesta ja niihin osallistumisesta, välittäjänä toiminnasta kansallisten toimivaltaisten viranomaisten välillä ja sisäisten mallien valvonnasta. Eräät muut henkilöstön jäsenet (neljä kokoaikaista työntekijää) vastasi valvontakäytäntöjen lähentymistä koskevista aloitteista ja kolme henkilöstön jäsentä työskenteli valvontatyötä tukevissa dataan ja liiketoimintatietoihin liittyvissä tehtävissä.

86

Resurssirajoitukset olivat vielä näkyvämmät työryhmän tasolla. Esimerkiksi sisäisistä malleista vastaavalla työryhmällä oli kolme kokoaikaista työntekijää (kun otetaan huomioon pitkäaikaiset poissaolot ja sitoumukset muihin tehtäviin) työohjelman mukaisten 5,25 työntekijän sijaan. Kun otetaan huomioon, että työryhmä teki yhteistyötä 17 kansallisen toimivaltaisen viranomaisen kanssa, jotka valvovat 212:ta monimutkaista sisäistä mallia, ja vastasi muista monialaisista tehtävistä, kuten yhdenmukaistamishankkeista, resurssien tehokas jakaminen oli erittäin haastavaa. Suurin osa kansallisista toimivaltaisista viranomaisista katsoi tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimuksessa, että EIOPAn pitäisi parantaa henkilöstöresursseja sisäisten mallien valvontaa varten. Se oli erityisen tärkeää, koska kansallisilla toimivaltaisilla viranomaisilla itsellään oli rajalliset resurssit sisäisten mallien valvontaa varten, erityisesti työn erityisen vaativuuden vuoksi. Tarjoamalla lisää tukea tällä alalla EIOPA voisi paikata merkittävän asiantuntijavajeen Euroopan vakuutusvalvontajärjestelmässä.

87

Solvenssi II:n täytäntöönpanon jälkeen ja saatuaan uutta sääntelykehystä koskevan työnsä päätökseen, EIOPA hyväksyi strategian painopisteensä muuttamiseksi sääntelystä valvontaan. Sidosryhmät, mukaan luettuna yritykset ja kuluttajat, odottivatkin sitä, että EIOPA keskittyy varmistamaan, että vakuutuksenantajien uutta yleistä sääntelykehystä sovelletaan yhtäläisesti kaikkialla EU:ssa. Henkilöstöresurssien jakautuminen ei kuitenkaan kuvastanut tätä muutosta. Vuosina 2015–2017 poliittinen osasto pienentyi 13 työntekijällä, mutta valvontaosasto kasvoi vain viidellä. Sillä oli kuitenkin tukenaan pieni joukko muilla osastoilla työskentelevää henkilöstöä (ks. kaavio 14).

88

Koska valvontaosaston työtehtävät vaativat yrityskohtaista tietoa ja käytännön valvontakokemusta, EIOPAlla oli useissa palvelukseenottokampanjoissa vaikeuksia löytää sopivia hakijoita. Tämä johtui muun muassa rahoitusalan ammattilaisten suuresta kysynnästä Frankfurtin paikallisilla työmarkkinoilla. Tilanteeseen vaikuttivat myös korkeat elinkustannukset. EIOPA ei kuitenkaan tinkinyt vaatimuksistaan, vaan palkkasi työntekijöitä, joilla oli sopivaa asiantuntemusta.

89

Stressitestin ydintyöryhmä koostui kolmesta riittävän pätevästä EIOPAn työntekijästä. Henkilöstö jakautui sopivalla tavalla, kun otetaan huomioon nykyinen vastuiden jakautuminen, jossa tukeudutaan suurelta osin kansallisten toimivaltaisten viranomaisten panokseen (ks. kohta 78). Näillä resursseilla EIOPA ei kuitenkaan pystyisi suorittamaan tietojen oikeellisuutta koskevia yksityiskohtaisempia tarkastuksia tai viestimään suoraan stressitestin osallistujien kanssa, vaikka se katsoisi sen olevan hyödyllistä. Lisäksi EIOPAlla ei ollut yleiskuvaa kaikkien kumppaneiden käyttämistä resursseista (mukaan luettuna kansalliset toimivaltaiset viranomaiset) stressitestin organisointiin ja toteutukseen. Sen vuoksi kokonaiskustannukset eivät olleet tiedossa.

Johtopäätökset ja suositukset

90

Tilintarkastustuomioistuimen yleinen johtopäätös on, että EIOPA antoi hyvän panoksen valvonnan ja vakauden laadun tukemiseen EU:n vakuutusalalla. Samalla EIOPAn työskentelyä kuitenkin rajoittivat valvontajärjestelmän rakenne, resurssien niukkuus sekä joissakin tapauksissa riittämätön tuki ja yhteistyö kansallisten toimivaltaisten viranomaisten osalta. Sen vuoksi EIOPAlla, lainsäätäjillä ja kansallisilla toimivaltaisilla viranomaisilla on vielä paljon tehtävää valvontakäytäntöjen lähentämisessä, eli tasavertaisten toimintaedellytysten saavuttamisessa EU:n eri jäsenvaltioissa toimiville vakuutusyhtiöille ja niiden asiakkaille.

Kansallisten toimivaltaisten viranomaisten työn koordinointi

91

EIOPA käytti laajaa välinevalikoimaa sekä perustamisasetuksensa nojalla että omasta aloitteestaan varmistaakseen, että kansalliset toimivaltaiset viranomaiset noudattavat yhteistä lähestymistapaa vakuutusyhtiöitä valvoessaan. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että EIOPAn henkilöstö laati tältä osin perusteelliset analyysit, jotka mahdollistivat merkittävien heikkouksien havaitsemisen kansallisten toimivaltaisten viranomaisten suorittamassa valvonnassa. Heikkouksiin kuuluivat kansallisten toimivaltaisten viranomaisten institutionaalista riippumattomuutta koskevat riskit ja liian löyhä valvonta, jossa noudatetaan ennemmin muodollista kuin riskiperusteista lähestymistapaa (ks. kohdat 14–16 ja 19).

92

Osa EIOPAn välineistä, etenkin käynnit kansallisten toimivaltaisten viranomaisten luo sekä vertaisarvioinnit, kattoivat valvontakysymykset perusteellisesti, mutta se tarkoitti, että ne olivat hyvin laaja-alaisia. Siksi niiden loppuun saattamiseen kului huomattavan paljon aikaa, ja kansalliset toimivaltaiset viranomaiset tarvitsivat huomattavia resursseja kyseisten toimien valmisteluun ja niihin osallistumiseen. Kansallisten toimivaltaisten viranomaisten luona käynnit johtivat myös suureen määrään toissijaisia suosituksia (joissakin tapauksissa yli 30) (ks. kohdat 17 ja 20–22).

93

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että EIOPAlla ei ollut käytössä järjestelyjä, joilla seurata kansallisten toimivaltaisten viranomaisten luona käyntien ja vertaisarviointien perusteella annettujen suositusten pohjalta toteutettuja toimia järjestelmällisesti. Tämän seurauksena sillä ei ollut yleiskuvaa valvontakäytäntöjen lähentymisen edistymisestä ja jäljellä olevista haasteista. Siitä huolimatta EIOPA pyrki keskustelemaan valikoiduista ongelmista kansallisten toimivaltaisten viranomaisten kanssa tapauskohtaisesti, ja voi myös osoittaa asteittaisia parannuksia joidenkin noudattamissa käytännöissä (ks. kohta 18).

Suositus 1 – Valvontavälineiden keskittämistä ja seurantaa on parannettava

EIOPAn pitäisi keskittää valvontavälineensä tarkemmin ja seurata niitä. Erityisesti voidaan todeta seuraavaa:

1. Paikan päälle tehtävät käynnit pitäisi keskittää muutamaan vaikeimpaan kysymykseen, jotka valitaan sen perusteella, mikä on niiden vaikutus valvontakäytäntöjen lähentymiseen ja kuluttajansuojaan. Niiden tuloksena pitäisi olla pienempi määrä selkeästi priorisoituja suosituksia ja tietty aikaväli niiden toteuttamiselle.
2. EIOPAn pitäisi määrittää vertaisarviointien laajuus, jotta niissä keskitytään valvontakäytäntöjen lähentymistä koskevaan yksittäiseen kysymykseen ja jotta ne voidaan saattaa päätökseen pääsääntöisesti yhdessä vuodessa.
3. EIOPAn pitäisi analysoida, panevatko kansalliset toimivaltaiset viranomaiset tosiasiassa täytäntöön jokaisen suosituksen, joka on annettu osana jäsennellyn vuoropuhelun ja vertaisarviointien prosessia. Sen pitäisi rekisteröidä analyysin tulokset yleiskuvan saamiseksi jäsenvaltioiden välisten valvontakäytäntöjen lähentymisen osalta saavutetusta edistymisestä ja kohdatuista haasteista ja asettaa yleiset havaintonsa julkisesti saataville.

Tavoiteajankohta: 1.1.2020.

Rajat ylittävien yritysten valvonta

94

Nykyisessä rajat ylittävän liiketoiminnan valvontajärjestelmässä on järjestelmäpuutteita, ja se luo tilanteen, jossa valvontamenetelmä riippuu yrityksen oikeudellisesta muodosta. Vakuutuksenantajat, jotka toimivat ulkomailla tytäryhtiöiden kautta, kuuluvat kollegioiden valvonnan alaisuuteen. Yrityksiä, jotka toimivat ulkomailla joko sivuliikkeiden kautta tai suoraan, valvoo kuitenkin ainoastaan kotimaan valvontaviranomainen (ks. kohdat 23–26).

95

Tämä rajat ylittävä valvontajärjestelmä loi vääriä kannustimia valvontaviranomaisille ja vakuutuksenantajille. Koska osa yrityksistä ei kuulu kollegion valvonnan alaan, vakuutuksenantajat hyödyntävät matalampaa valvontaa tietyissä jäsenvaltioissa. Järjestelmää ei ole suunniteltu Euroopan laajuisten markkinoiden vaikuttavaan valvontaan, joka perustuu EU:n kansalaisten etuihin. Tämä tarkoittaa, että vielä ei ole saavutettu De Larosière -raportissa määritettyä tavoitetta, joka on eri valvontakäytännöistä johtuvan kilpailun vääristymisen ja sääntelyyn liittyvän keinottelun välttäminen. EIOPA pyrki käsittelemään syntyviä ongelmia esimerkiksi luomalla yhteistyöfoorumit, mutta se ei pystynyt torjumaan järjestelmäpuutteita (ks. kohdat 27–32).

96

EIOPA pystyi osallistumaan kollegioiden työhön huolimatta niukoista resursseista ja – joissakin tapauksissa – kansallisten toimivaltaisten viranomaisten rajallisesta yhteistyöstä. Rajat ylittävän valvonnan yhdenmukaisuutta koskevia ongelmia on kuitenkin vielä paljon (esimerkiksi erilaiset riskinarviointikehykset, kansallisten toimivaltaisten viranomaisten henkilöstövajeet; ks. kohdat 33–36).

Suositus 2 – Rajat ylittävien yritysten valvontaa on tehostettava

EIOPAn pitäisi

1. puuttua yhteistyössä komission ja lainsäädäntövallan käyttäjien kanssa rajat ylittävän liiketoiminnan valvonnan järjestelmäpuutteisiin, esimerkiksi parantamalla säännöksiä Euroopan valvontaviranomaisten tarkastusprosessin avulla. Erityisesti sen pitäisi pyrkiä varmistamaan samantasoinen valvonta sellaisten yritysten osalta, jotka harjoittavat liiketoimintaa toisessa jäsenvaltiossa, valitusta liiketoimintamallista huolimatta;
2. jatkaa saman aikaisesti näiden pyrkimysten kanssa kuluttajien suojelua toimimalla yhteistyöfoorumeiden kautta ja seuraamalla rajat ylittäviä toimia.

Tavoiteajankohta: 1.1.2019.

Sisäisten mallien valvonta

97

Sisäisten mallien valvonta on erittäin monimutkaista ja vaatii paljon resursseja, eikä lähentyminen ole vieläkään tyydyttävällä tasolla. Tämä tarkoittaa, että valvontaviranomaisilla on erilaiset lähestymistavat sen arvioimiseen, miten tarkkaan sisäiset mallit kuvastavat vakuutuksenantajien todellisia riskejä. Tuloksena voivat olla epäreilut kilpailuedut sekä haittavaikutukset kuluttajille ja rahoitusvakaudelle. EIOPA pyrki käsittelemään näitä ongelmia yhdenmukaistamishankkeilla ja saavutti siten joitakin tuloksia, vaikka valvontakäytännöt eivät tosiasiassa lähentyneetkään. EIOPAn pyrkimykset osallistua valikoitujen yritysten sisäisten mallien arviointiin eivät suurelta osin onnistuneet, koska tietojen saatavuus oli rajallista. Eräässä tapauksessa EIOPAa kuitenkin pyydettiin tukemaan erästä kansallista toimivaltaista viranomaista sen sisäisiä malleja koskevassa työssä, mutta EIOPA ei tehnyt niin, koska pyyntö ei vastannut sen prioriteetteja (ks. kohdat 37–50).

Suositus 3 – Sisäisten mallien valvontajärjestelyjä on parannettava

EIOPAn pitäisi

1. käsitellä yhteistyössä komission ja lainsäädäntövallan käyttäjien kanssa sisäisiä malleja koskevien tietojen saatavuusrajoitteita oman henkilöstön ja isäntämaan valvontaviranomaisten osalta tarjota valvontaviranomaisille lisätietoja ja tukea näiden mallien arviointiin ja/tai kyseenalaistamiseen
2. avustaa valvontaviranomaisia niiden hyväksyessä ja valvoessa monimutkaisia sisäisiä malleja aina pyydettäessä sekä omasta aloitteestaan.

Tavoiteajankohta: 1.1.2019.

Vakuutusstressitesti

98

Vuonna 2016 EIOPA suoritti vakuutusstressitestin arvioidakseen, miten vakuutusala reagoisi epäsuotuisaan markkinakehitykseen, erityisesti erittäin matalien korkojen ja varallisuushintahäiriön pitkittyneellä kaudella. Joukko yrityksiä osoittautuikin haavoittuviksi kyseisessä tilanteessa, koska niiden vakavaraisuus olisi heikentynyt merkittävästi. Stressitestin laajuus ja keskittyminen henkivakuutusalaan ja pitkäaikaiseen liiketoimintaan olivat enimmäkseen tarkoituksenmukaisia, kun otetaan huomioon testin tavoitteet (ks. kohdat 50–54 ja 66).

99

Stressitestiskenaarioissa käsiteltiin vaikuttavalla tavalla alalla havaittuja pääasiallisia riskejä, mutta tilintarkastustuomioistuin havaitsi puutteita niiden kalibrointitavassa ja perusteluissa. Vaikka stressitestin tavoite oli simuloida äärimmäistä tapahtumaa, yhden skenaarion osalta EIOPA ei pystynyt osoittamaan sen olevan tarpeeksi vakava. Osa sen parametreistä, jotka perustuivat ammatilliseen harkintaan, osoittautui kuitenkin olevan suhteellisen lähellä markkinatodellisuutta. Toisen skenaarion osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi epäjohdonmukaisuuksia eri jäsenvaltioissa sovellettujen häiriöiden tasossa. Siksi on olemassa riski, että stressitestin tulokset eivät antaneet kattavaa kuvaa vakuutusalan kehityksestä äärimmäisen epäsuotuisten olosuhteiden tapauksessa. Tämä on erityisen tärkeää rahoitusvakauden ja vakuutuksenottajien kannalta, kun otetaan huomioon, että jopa EIOPAn hyväksymistä oletuksista huolimatta ala osoittautui erittäin haavoittuvaksi (ks. kohdat 55–63).

Suositus 4 – Stressitestiskenaarioiden suunnittelua on parannettava

EIOPA voisi parantaa stressitestiskenaarioidensa vahvuutta ja vakautta vakavuuden, vakuuttavuuden ja johdonmukaisuuden arvioinnin osalta. Tämä voidaan saavuttaa

1. analysoimalla ja arvioimalla kehitettyjen skenaarioiden vakavuutta ja vakuuttavuutta, esimerkiksi arvioimalla määrällisesti laukaisevien tapahtumien todennäköisyyttä tai käyttämällä muita saatavilla olevia menetelmiä ja/tai välineitä sekä dokumentoimalla analyysi skenaarioiden vakauden perustelemista varten
2. tukeutumalla enemmän EJRK:n kykyihin markkinaskenaarioiden osalta (esimerkiksi käyttämällä tehokkaammin häiriöiden simulointivälinettä) ja/tai muuhun asiantuntijaneuvontaan (esimerkiksi kokoamalla ulkoisten asiantuntijoiden paneeli skenaarioiden arviointia varten).

Tavoiteajankohta: vuoden 2020 stressitestistä alkaen.

100

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että yleisesti ottaen EIOPA validoi ja esitti stressitestin tulokset tarkasti. Alan osoitettu haavoittuvuus huomioon otettuna stressitesti johti kansallisille toimivaltaisille viranomaisille annettuihin suosituksiin. Jotkin suositukset olivat kuitenkin liian yleisiä, eikä niissä ehdotettu tarpeeksi tarkkoja toimia. Lisäksi jotkin suositukset ylittivät joidenkin kansallisten toimivaltaisten viranomaisten toimeksiannon, mikä tarkoitti, että ne eivät pystyneet panemaan suosituksia täytäntöön. EIOPA pyrki seuraamaan suositusten täytäntöönpanoa ja analysoimaan edistymistä (ks. kohdat 64, 65, 67, 69 ja 70).

Suositus 5 – Kansallisille toimivaltaisille viranomaisille on annettava tarkoituksenmukaisempia suosituksia

Stressitestin jälkeen EIOPAn pitäisi tarvittaessa antaa suosituksia kansallisille toimivaltaisille viranomaisille ja vaatia niitä toteuttamaan toimia, jotka ovat tarkempia ja tarkoituksenmukaisempia kaikkien osapuolten kannalta. EIOPAn pitäisi arvioida suositellun toimen toteuttamiskelpoisuutta pohtimalla ennakkoon, onko kansallisilla toimivaltaisilla viranomaisilla keinoja sen soveltamiseen tehokkaasti ja ajoissa.

Tavoiteajankohta: vuoden 2020 stressitestistä alkaen.

101

EIOPA julkaisi vuoden 2016 stressitestistä vain yhdistetyt tulokset, koska toisin kuin EPV:llä, EIOPAlla ei ole erillistä oikeudellista toimeksiantoa julkaista tuloksia yksittäisten yritysten osalta. Sitä varten EIOPAn pitää hankkia osallistujilta kirjallinen suostumus, jota se ei ollut valmis pyytämään vuonna 2016 mutta jota se haki vuoden 2018 stressitestiä varten. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tämä on askel oikeaan suuntaan, koska yksittäisten yritysten tulosten mukaan ottaminen voisi auttaa lisäämään avoimuutta sekä tietoisuutta riskeistä ja siten parantaa markkinakuria (ks. kohta 68).

Suositus 6 – Yksittäisten stressitestien tulosten julkaisua on edistettävä

EIOPAn pitäisi edistää stressitestin tulosten julkaisua yksilöllisellä tasolla. Osallistujien luottamuksen lisäämistä varten EIOPA voisi viitata stressitestimenetelmien parannettuun avoimuuteen (suositus 7) ja skenaarioiden vakaampaan suunnitteluun (suositus 4). EIOPAn pitäisi myös varmistaa, että yksittäisten tulosten esittämistapa ei jätä tulkinnanvaraa.

Tavoiteajankohta: vuoden 2020 stressitestistä alkaen.

102

Kaiken kaikkiaan EIOPA järjesti stressitestin sujuvasti, vaikka ajoitus oli osallistujille hyvin haasteellinen. Se käytti useita kanavia viestintään kansallisten toimivaltaisten viranomaisten ja osallistuvien yritysten kanssa. Raportointijakson aikana tehdyistä lukuisista päivityksistä huolimatta mallikaaviot olivat käytännöllinen väline, joka mahdollisti yrityksille tietojen toimittamisen. EIOPA ei kuitenkaan perustellut riittävästi tiettyjen tietojen saamisen tarpeellisuutta, eikä skenaarioiden suunnittelua ja niitä koskevia oletuksia. Tämä ei edistänyt luottamuksen iskostamista kansallisiin toimivaltaisiin viranomaisiin ja osallistujiin, joiden osuus oli erittäin tärkeä stressitestin tulosten luotettavuuden kannalta. EIOPA hyödynsi vuoden 2014 stressitestistä saamiaan tuloksia organisaationsa parantamiseksi vuonna 2016, mutta lähestymistapa ei ollut järjestelmällinen (ks. kohdat 71–75).

Suositus 7 – Stressitestimenetelmien avoimuutta on lisättävä

Stressitestimenetelmän pitäisi olla avoimempi, ja EIOPAn pitäisi auttaa sidosryhmiä ja osallistujia ymmärtämään se paremmin, esimerkiksi

1. järjestämällä seminaareja osallistujille ja alan edustajille ennen stressitestin kunnollista käynnistämistä, jotta se voi selittää testin ja skenaariot selvemmin ja kerätä sitomatonta palautetta paremmin tietoihin perustuvaa stressitestiä varten
2. käyttämällä teknisiä asiakirjoja, jotta se voi selittää osallistujille paremmin ja yksityiskohtaisemmin tavan, jolla skenaariot (niitä koskevat oletukset) kalibroidaan, sekä sitä varten pyydettyjen tietojen laajuuden
3. järjestämällä stressitestin jälkeen kokouksia sidosryhmien kanssa palautteen ja kokemusten saamiseksi edellisistä stressitesteistä järjestelmällisellä tavalla (eli tarkat aikataulut, viestintäkanavat ja osallistujat).

Tavoiteajankohta: vuoden 2020 stressitestistä alkaen.

Hallinto ja resurssit

103

Useimmissa toimissaan EIOPA teki erittäin tiivistä yhteistyötä kansallisten toimivaltaisten viranomaisten kanssa. Kuitenkin joissakin tapauksissa, erityisesti maavierailujen ja sisäisiä malleja koskevan työn osalta, se ei saanut riittävästi tukea kansallisilta valvontaviranomaisilta. Koska tietojen ja asiakirjojen saanti oli rajallista, EIOPA ei pystynyt suorittamaan joitakin suunnittelemiaan tarkastuksia ja analyyseja. Koska myös kansallisilla toimivaltaisilla viranomaisilla on ratkaiseva sananvalta EIOPAn tärkeimmässä hallintoelimessä, ne voivat päättää EIOPAn toimien laajuuden työnsä tehokkuuden tarkistamista varten. Tämä oli haastavaa kyseisen toimen riippumattomuuden kannalta.

104

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että EIOPAlla oli käytössä vakiintunut menettely EU:n oikeuden noudattamatta jättämisten seurantaa varten, huolimatta joistakin heikkouksista, jotka koskivat avoimuutta ulkoisia sidosryhmiä kohtaan (ks. kohdat 76–84).

105

Kun otetaan huomioon EIOPAn tehtävien monimutkaisuus etenkin valvonnan alalla, sen resurssit olivat hyvin rajalliset. Työryhmällä, joka vastasi 212 sisäisen mallin valvonnasta, oli vain kolme kokoaikaista työntekijää. Kaiken kaikkiaan vain 20 henkilöstön jäsentä (14 prosenttia EIOPAn koko henkilöstöstä) työskentelee suoraan valvontaosastolla, minkä lisäksi pieni määrä henkilöstöä käsittelee valvontakysymyksiä muilla osastoilla. Siten EIOPAn suunnittelema strateginen painopisteen muutos sääntelystä valvontaan ei ole vielä toteutunut (ks. kohdat 85–89).

Suositus 8 – Valvontatehtäviin suunnattavia henkilöstöresursseja on lisättävä

1. EIOPAn olisi asteittain lisättävä huomattavasti valvontatehtävissä työskentelevän henkilöstön määrää ja asetettava itselleen vuotuisessa työohjelmassaan tältä osin erityinen ja perusteltu tavoite.
2. Yksityiskohtaisen tarveanalyysin mukaisesti EIOPAn pitäisi myös harkita lisäresurssien pyytämistä määrittämällä selvästi tehtävät, joihin niitä tarvitaan sekä niiden vaikutus laatuun, valvontakäytäntöjen lähentymiseen ja rahoitusvakauteen.
3. Lisäresursseja pitäisi käyttää erityisesti sisäisiä malleja, rajat ylittävää valvontaa ja EU:n oikeuden noudattamatta jättämisiä koskevan EIOPAn työn tehostamiseen.

Tavoiteajankohta: 1.1.2020.

Tilintarkastustuomioistuimen IV jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Neven Matesin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 2. lokakuuta 2018 pitämässään kokouksessa.

Lyhenteet

EFVJ: Euroopan finanssivalvojien järjestelmä

EIOPA: Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomainen

EJRK: Euroopan järjestelmäriskikomitea

EPV: Euroopan pankkiviranomainen

ORSA: Yrityksen riski- ja vakavaraisuusarvio

SCR: Vakavaraisuuspääomavaatimus

Sanasto

Euroopan finanssivalvojien järjestelmä: EFVJ on rahoitusjärjestelmän mikro- ja makrotason vakauden valvontajärjestelmä, joka keskittyy kolmen Euroopan valvontaviranomaisen – EPV:n, EIOPAn ja ESMAn – sekä Euroopan järjestelmäriskikomitean (EJRK) ja kansallisten valvontaviranomaisten ympärille.

Euroopan järjestelmäriskikomitea: EJRK vastaa EU:n rahoitusjärjestelmän makrotason vakauden valvonnasta ja järjestelmäriskin estämisestä ja lieventämisestä. EJRK valvoo ja arvioi järjestelmäriskejä ja antaa tarvittaessa varoituksia ja suosituksia.

Kansallinen toimivaltainen viranomainen: Kansalliset toimivaltaiset viranomaiset ovat jokaisessa jäsenvaltiossa viranomaisia, joilla on valta valvoa vakuutusyhtiöitä (siksi niitä kutsutaan myös kansallisiksi valvontaviranomaisiksi). Kansallinen toimivaltainen viranomainen, joka vastaa kyseisen kansallisen toimivaltaisen viranomaisen jäsenvaltiossa toimiluvan saaneen vakuutuksenantajan valvonnasta, kutsutaan kotimaan valvontaviranomaiseksi. Kaikki muut kansalliset toimivaltaiset viranomaiset ovat isäntämaan valvontaviranomaisia kyseiselle vakuutuksenantajalle, jos se harjoittaa liiketoimintaa tytäryhtiön kautta niiden jäsenvaltioissa.

Korkokäyrän päätekorko: Korkokäyrän päätekorko on riskitön korko, jota kohti riskitön tuottokäyrä lähentyy niin sanotun viimeisen likvidin pisteen yli (esim. 20 vuotta eurolle). Korkokäyrän päätekorkoa käytetään hyvin pitkäaikaisiin vastuisiin tapahtumien rajallisen määrän vuoksi (ei riittävää likviditeettiä) markkinoilla tuottokäyrän saamista varten.

Sisäinen malli: Sisäinen malli on edistynyt lähestymistapa vakuutuksenantajien liiketoiminnasta aiheutuvien riskien laskemiseen. Vakuutuksenantajat voivat valinnaisesti käyttää sisäistä mallia niiden kokonaisriskitilanteen laskemiseen paremmin kuin standardikaavalla; silloin laskettu riskitilanne määrittää pääomavaatimuksen. Kaikkien sisäisten mallien pitää täyttää useita vaatimuksia ja saada hyväksyntä vastuussa olevalta valvojalta tai valvojilta.

Solvenssi II: EU:n solvenssi II -direktiivi tuli voimaan vuonna 2016, ja se asetti vakavaraisuusriskin vakuutusyhtiöiden yhdenmukaistetun sääntelyjärjestelmän keskiöön. Järjestelmä asettaa vaatimuksia kaikilta Euroopassa toimivilta vakuutusyhtiöiltä vaaditulle taloudelliselle pääomalle (pilari 1), hallinnolle ja riskinhallinnalle (pilari 2) sekä raportointistandardeille (pilari 3). Solvenssi II:n tavoitteena on parantaa kuluttajansuojaa, uudistaa valvontaa, syventää EU:n markkinoiden yhdentymistä yhdenmukaistamalla valvontajärjestelmät ja lisätä EU:n vakuutuksenantajien kansainvälistä kilpailukykyä.

Standardikaava: Standardikaava on oletusarvoinen lähestymistapa vakuutuksenantajan riskitilanteen laskentaan solvenssi II:n mukaisesti. Standardikaava on jaettu riskimoduuleihin, jotka yhdistetään ja jotka määrittävät pääomavaatimuksen.

Vakavaraisuuspääomavaatimus: Vakavaraisuuspääomavaatimus on pääoman määrä, joka vakuutusyhtiöillä pitää olla pilarin 1 vaatimusten täyttämistä varten solvenssi II -järjestelmässä. Tämän avulla pitäisi pystyä varmistamaan, että vakuutuksenantajat täyttävät velvoitteensa vakuutuksenottajia ja edunsaajia kohtaan erittäin suurella todennäköisyydellä (99,5 prosenttia) kahdentoista kuukauden jakson aikana.

Valvontakollegio: Valvontakollegio on pysyvä, mutta joustava rakenne useammassa kuin yhdessä jäsenvaltiossa aktiivisen vakuutusryhmittymän valvontaa koskevan päätöksenteon koordinointia ja helpottamista varten.

Yrityksen riski- ja vakavaraisuusarvio: ORSA on vakuutuksenantajien suorittama vuotuinen sisäinen prosessi, jolla arvioidaan niiden riskinhallinta- ja vakavaraisuusaseman riittävyyttä normaaleissa ja stressiskenaarioissa. ORSA edustaa vakuutuksenantajan omaa arviota sen nykyisistä ja tulevista riskeistä.

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän kertomuksen laati IV tarkastusjaosto, jonka puheenjohtaja on tilintarkastustuomioistuimen jäsen Neven Mates. Jaoston erikoisaloina ovat markkinoiden sääntely ja kilpailukykyinen talous. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Rimantas Šadžiuksen johdolla. Kertomuksen laadintaan osallistuivat jäsenen kabinetissa työskentelevät Mindaugas Pakštys, Tomas Mackevičius, Aušra Maziukaitė ja Niamh Carey sekä johtaja Zacharias Kolias ja tehtävävastaava Kamila Lepkowska. Tarkastustiimiin kuuluivat Matthias Blaas, Vasileia Kalafati, Marion Kilhoffer, Anna Ludwikowska ja Josef Sevcik. Kielellisissä kysymyksissä avusti Mark Smith.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-1222-9	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/171387	QJ-AB-18-027-FI-N
HTML	ISBN 978-92-847-1209-0	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/035116	QJ-AB-18-027-FI-Q

© Euroopan unioni, 2018.

Euroopan unionin tekijänoikeuden piiriin kuulumattomien kuvien tai muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijoilta.

YHTEYDENOTOT EU:HUN

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

TIETOA EU:STA

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/contact_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata EU Bookshopista, osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.