La AESPJ realizó una importante contribución a la supervisión y la estabilidad en el sector de los seguros, pero persisten desafíos importantes

Resumen

I

El sector de los seguros representa una parte significativa del sector financiero de la UE. Gestiona activos valorados en alrededor de dos tercios del producto interior bruto anual de la Unión. La quiebra de las empresas de seguros podría alterar las operaciones del sector financiero y afectar negativamente a la economía real y el bienestar de los consumidores.

II

La Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (AESPJ) se creó en 2011 a raíz de la reforma de la supervisión del sector financiero de la UE tras la crisis financiera de 2007-2008. Actúa como un órgano consultivo independiente de la Comisión Europea, el Parlamento y el Consejo.

III

Sus responsabilidades básicas consisten en apoyar la estabilidad del sistema financiero, la transparencia de los mercados y los productos financieros, y proteger a los tomadores de seguros. También supervisa los posibles riesgos y vulnerabilidades en el sector. Sus responsabilidades se enmarcan en cuatro categorías amplias: regulación, supervisión y convergencia de la supervisión, estabilidad financiera y protección de los consumidores.

IV

El Tribunal examinó si la AESPJ contribuye eficazmente a la supervisión y la estabilidad financiera en el sector de los seguros. En concreto, analizó las acciones de la AESPJ en el ámbito de la supervisión (cooperación con las ANC, trabajo relativo a los modelos internos y actividades transfronterizas), la prueba de resistencia de los seguros de 2016 y la idoneidad de los recursos y la gobernanza de la AESPJ.

V

La fiscalización abarcó principalmente las actividades de supervisión de la AESPJ entre 2015 y 2017, y la prueba de resistencia de 2016. La evidencia de auditoría fue obtenida en las visitas a la AESPJ y a través de un examen documental sobre el terreno, así como en reuniones con los departamentos pertinentes de la Comisión, la Junta Europea de Riesgo Sistémico, autoridades nacionales competentes, expertos académicos y partes interesadas. La fiscalización también tuvo en cuenta los resultados de dos encuestas.

VI

La conclusión general del Tribunal es que la AESPJ ha utilizado bien una serie de herramientas para apoyar la convergencia de la supervisión y la estabilidad financiera. Sin embargo, quedan importantes desafíos que deben afrontar la propia AESPJ, los supervisores nacionales y los legisladores, por ejemplo, en el contexto de las revisiones de las Autoridades Europeas de Supervisión (AES) y de Solvencia II.

VII

Las acciones de la AESPJ para garantizar una supervisión coherente por parte de las ANC se basaban en un análisis riguroso y, en su mayor parte, tenían un alcance integral. La AESPJ detectó a través de su trabajo importantes insuficiencias en el funcionamiento de las ANC, pero no dispone de un dispositivo sistemático para hacer un seguimiento de sus recomendaciones.

VIII

El Tribunal constató que el actual marco jurídico para supervisar las actividades transfronterizas en la UE presenta insuficiencias sistémicas y crea una situación en la que la supervisión depende de la forma jurídica de las empresas y no de su naturaleza, lo que proporciona incentivos erróneos a los supervisores y los aseguradores, que se aprovechan de un nivel de supervisión más bajo en determinados Estados miembros. Pese a sus esfuerzos por resolver los problemas que esto plantea, la AESPJ no pudo superar las insuficiencias sistémicas ni lograr la convergencia de la supervisión.

IX

Las empresas de seguros utilizan modelos internos para ajustar mejor la evaluación de riesgos a su negocio y reducir sus requisitos de capital. Existen diferencias considerables en el grado de rigor con que las ANC supervisan los modelos internos. La AESPJ intentó mejorar la convergencia de la supervisión en este ámbito, pero no logró una eficacia plena debido, entre otras razones, a las limitaciones de acceso a la información impuestas por las ANC.

X

En 2016, la AESPJ realizó una prueba de resistencia para evaluar cómo reaccionaría el sector de los seguros a una evolución adversa del mercado, en particular a un período prolongado de tipos de interés muy bajos y a una sacudida en el precio de los activos. Varias empresas resultaron ser vulnerables a estas circunstancias, ya que su solvencia habría empeorado considerablemente. El alcance de la prueba de resistencia fue adecuado y los escenarios reflejaban los principales riesgos para el sector. Sin embargo, el Tribunal detectó deficiencias en su calibración. En particular, la AESPJ no pudo justificar la fuerza de uno de los dos escenarios de manera suficientemente detallada.

XI

Tras la validación exacta de los datos, por lo general la AESPJ presentó los resultados de la prueba de resistencia de manera adecuada y por su mandato jurídico, dichos resultados no se publicaron por empresas. Las recomendaciones emitidas después de la prueba de resistencia a veces eran demasiado generales, aunque la AESPJ se esforzó por hacer un seguimiento del grado en que las ANC las aplicaban.

XII

Para todas sus actividades, la AESPJ depende en gran medida de la cooperación con las ANC, pero no siempre recibe su pleno apoyo. Las ANC tienen un peso decisivo en el órgano de gobierno principal de la AESPJ, lo que significa que están en posición de decidir el alcance de la actuación de esta última para revisar su propia eficacia. La AESPJ todavía no ha logrado pasar de la regulación a la supervisión. Con solo veinte empleados que trabajan en cuestiones de supervisión y otros siete que se ocupan de temas relacionados, se enfrenta a una dificultad real para llevar a cabo la amplia variedad de complejas tareas de las que es responsable.

XIII

El Tribunal recomienda que, para mejorar la eficacia y la eficiencia de sus acciones, la AESPJ debería:

1. orientar mejor sus herramientas de supervisión y darles seguimiento de manera sistemática;
2. cooperar con la Comisión y los colegisladores para corregir las insuficiencias sistémicas en la supervisión de actividades transfronterizas;
3. cooperar con la Comisión y los colegisladores para abordar las limitaciones de acceso a la información sobre los modelos internos, y prestar a las ANC mayor apoyo sobre la forma de supervisarlos;
4. seguir mejorando la solidez de los escenarios de la prueba de resistencia;
5. emitir recomendaciones más específicas y pertinentes para las ANC después de la prueba de resistencia;
6. promover la publicación de los resultados de las pruebas de resistencia por empresas;
7. garantizar que la metodología de la prueba de resistencia sea más transparente;
8. reforzar los recursos humanos asignados a la supervisión.

Introducción

El mercado de los seguros en la economía europea

01

Los seguros, que cuentan con activos valorados en más de dos tercios del PIB anual de la UE y con una penetración de mercado dispar entre los Estados miembros (véase la ilustración 1), representan una proporción considerable del sector financiero. Contribuyen al crecimiento económico y a la estabilidad financiera asumiendo riesgos y movilizando ahorros. Teniendo en cuenta su importante papel, la quiebra de las empresas de seguros puede alterar la prestación de servicios financieros y la economía en su conjunto y también afectar negativamente a los consumidores.

02

Actualmente, una de las principales dificultades para el mercado de los seguros la constituyen los bajos tipos de interés. Los aseguradores (especialmente de seguros de vida), que representan el 65 % del mercado de los seguros de la UE, se enfrentan a problemas considerables para obtener el tipo de interés garantizado en productos vendidos en años anteriores. Por lo tanto, los modelos de negocio de los aseguradores de vida están experimentando actualmente cambios de gran alcance, una de cuyas consecuencias es la asunción de riesgos adicionales. Además, las tecnologías digitales y el mayor uso de los macrodatos han modificado considerablemente el mercado de los seguros (tecnología financiera), creando no solo oportunidades para las empresas, sino también una serie de nuevas dificultades y riesgos para los clientes.

03

Desde una perspectiva normativa, un cambio clave para los aseguradores fue la aplicación del marco de Solvencia II en enero de 2016. Solvencia II es el primer marco jurídico armonizado de la UE sobre el acceso a la actividad de seguro y de reaseguro y su ejercicio, y su objetivo es garantizar una igualdad de condiciones en el mercado único. Establece la cantidad de capital de la que deben disponer las empresas para cubrir su riesgo, así como los requisitos de gestión de riesgos, gobernanza y presentación de información.

La AESPJ como parte del Sistema Europeo de Supervisión Financiera

04

La Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (AESPJ) se creó en 2011¹ en el marco de la reforma de la supervisión del sector financiero de la UE en respuesta a la crisis financiera de 2007-2008. La AESPJ actúa como un órgano consultivo independiente de la Comisión, el Parlamento y el Consejo. Ejerce su actividad en los ámbitos de las empresas de seguros, las empresas de reaseguro, los intermediarios y los fondos de pensiones de jubilación.

05

La AESPJ forma parte del Sistema Europeo de Supervisión Financiera (SESF), que consta de tres autoridades europeas de supervisión (AES): una para el sector bancario (la Autoridad Bancaria Europea, ABE), otra para el sector de los valores (la Autoridad Europea de Valores y Mercados, ESMA), y otra para el sector de los seguros y pensiones de jubilación, así como la Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS). El motivo de la creación de las AES era garantizar una cooperación más estrecha y el intercambio de información entre los supervisores nacionales (también llamados autoridades nacionales competentes, ANC), facilitar la adopción de soluciones europeas a problemas transfronterizos y fomentar la aplicación e interpretación coherentes de las normas.

06

Las responsabilidades básicas de la AESPJ consisten en apoyar la estabilidad del sistema financiero, la transparencia de los mercados y los productos financieros, y proteger a los tomadores de seguros y a los miembros y beneficiarios de planes de pensiones. La AESPJ tiene como cometido supervisar y determinar las tendencias, los posibles riesgos y las vulnerabilidades derivadas del nivel microprudencial, a nivel transfronterizo e intersectorial. Para ello, tiene competencias en cuatro grandes categorías interrelacionadas: regulación, supervisión y convergencia de la supervisión, estabilidad financiera, y protección de los consumidores (véase el cuadro 1). Tras la finalización de su trabajo en el principal marco legislativo para el sector de los seguros y en la necesidad de velar por su aplicación eficaz, la intención de la AESPJ era cambiar el enfoque estratégico de su trabajo pasando de la regulación a la supervisión. En esta fiscalización, el Tribunal se centra en la supervisión y en los mecanismos de convergencia de la supervisión, que son clave para los consumidores, y en la prueba de resistencia, que se inscribe en el objetivo de garantizar la estabilidad financiera.

Cuadro 1

Responsabilidades de la AESPJ

Ámbito de responsabilidad	Función de la AESPJ
Regulación	Elaborar normas técnicas que son aprobadas posteriormente por la Comisión, y debatir las modificaciones que se introduzcan. Asesorar a la Comisión en los ámbitos en los que tiene facultad para adoptar actos delegados relacionados con el trabajo de la UE.
Supervisión y convergencia de la supervisión	Facilitar y coordinar las actividades de supervisión de las ANC para establecer prácticas de supervisión coherentes, eficientes y eficaces dentro del SESF y garantizar la aplicación común, uniforme y coherente del Derecho de la UE.
Estabilidad financiera y gestión de crisis	Contribuir a la labor de supervisión macroprudencial de la JERS presentando datos e informes. Realizar pruebas de resistencia del sector de los seguros y pensiones, y garantizar la prevención y la gestión coordinadas de crisis, así como mantener la estabilidad financiera en época de crisis.
Protección del consumidor e innovación financiera	Proteger a los consumidores de la asunción de riesgos excesivos al comprar/invertir en productos financieros mediante la elaboración de normativas, la supervisión de las tendencias del mercado, la mejora de la información disponible, etc. Prohibir productos financieros si plantean un riesgo para la estabilidad financiera en la UE, analizar e informar sobre nuevas innovaciones/productos financieros en el mercado.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

El proceso de reforma de las AES

07

Teniendo en cuenta la evolución de los desafíos en los mercados financieros de la UE, en septiembre de 2017, la Comisión propuso un paquete de reformas para reforzar el SESF. El objetivo general era mejorar los mandatos, la gobernanza y la financiación de las tres AES, así como el funcionamiento de la JERS. Varias propuestas de la Comisión serían directamente aplicables a la AESPJ, como por ejemplo la creación de una junta ejecutiva independiente (encargada de las decisiones caso por caso y determinados asuntos de supervisión), el refuerzo de la función de la AESPJ en la validación de los modelos internos, y la mejora de sus herramientas disponibles para fomentar la convergencia de la supervisión.

08

Las propuestas de modificación del marco jurídico de la AESPJ presentadas por la Comisión seguirán ahora el proceso legislativo ordinario y se debatirán en el Consejo y en el Parlamento. Se espera que los actos jurídicos modificados se aprueben en 2019. La fiscalización del Tribunal puede contribuir de manera útil a este debate.

Alcance y enfoque de la fiscalización

09

La fiscalización examinó si la AESPJ contribuyó eficazmente a la supervisión y la estabilidad financiera en el sector europeo de los seguros. El enfoque de la fiscalización reflejó el reciente cambio en las prioridades de la AESPJ de la regulación a la supervisión. El Tribunal abordó en particular los siguientes aspectos:

1. las acciones de la AESPJ en el ámbito de la supervisión y la convergencia de la supervisión, con el examen de una muestra de instrumentos utilizados por la AESPJ (partes I, II y III);
2. la prueba de resistencia del sector de los seguros realizada en 2016 (parte IV);
3. aspectos transversales cruciales para la eficacia de todas las acciones de la AESPJ como el uso de instrumentos jurídicos para garantizar el cumplimiento del Derecho de la UE, la adecuación de los recursos humanos, y la idoneidad de la estructura de gobernanza (parte V).

10

Las actividades de la AESPJ en materia de supervisión y convergencia de la supervisión abarcan en la práctica tres ámbitos amplios: i) fomento de la supervisión por parte de las autoridades nacionales, ii) garantía de una supervisión adecuada de las entidades transfronterizas, y iii) modelos internos. Para mayor claridad, el Tribunal analiza estos temas en las tres partes siguientes del informe (I, II y III), aunque contribuyen de forma conjunta a la evaluación de la labor de la AESPJ en el ámbito de la supervisión y de la convergencia de la supervisión. En el ámbito de la estabilidad financiera, el Tribunal se centró en la prueba de resistencia del sector de los seguros dada su importancia para detectar futuros riesgos en el mercado.

11

El informe no abarcó el trabajo de las ANC (que trabajan estrechamente con la AESPJ en todas sus actividades). No se fiscalizó a la JERS, que participó en el diseño de uno de los escenarios de la prueba de resistencia, puesto que la responsabilidad y la apropiación de ambos escenarios corresponde a la AESPJ. Puesto que la fiscalización se centró en el mercado de los seguros, no incluyó las actividades de la AESPJ en el sector de las pensiones de jubilación.

12

La fiscalización abarcó las actividades de supervisión de la AESPJ que tuvieron lugar principalmente entre 2015 y 2017, y la prueba de resistencia de 2016 (además de las lecciones extraídas de la anterior prueba de resistencia de 2014). En cada actividad fiscalizada, el Tribunal seleccionó casos/expedientes para su revisión de forma que se garantizase que la muestra era representativa del trabajo de la AESPJ y presentaba una amplia gama de problemas típicos.

13

El trabajo de fiscalización principal consistió en visitas a la AESPJ y revisiones de documentos in situ. El Tribunal también obtuvo pruebas en reuniones de recopilación de información y videoconferencias con los departamentos de la Comisión pertinentes, la JERS, las ANC, expertos académicos y partes interesadas (asociaciones de consumidores y empresas). Los resultados de dos encuestas sirvieron también de base para la fiscalización:

1. la primera se envió a todas las ANC de los Estados miembros de la UE y se refería a la cooperación general con la AESPJ (supervisión y prueba de resistencia), y respondieron veinticuatro de veintiocho ANC;
2. la segunda, relativa a la prueba de resistencia, se envió a una muestra de empresas de seguros, y respondieron treinta y cinco de sesenta y seis empresas.

Observaciones

Parte I - Las medidas de la AESPJ para garantizar una supervisión coherente por parte de las ANC son adecuadas, pero falta un seguimiento sistemático

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Con arreglo a sus objetivos de contribuir a una supervisión mejor y más coherente en todos los Estados miembros de la UE, la AESPJ lleva a cabo una serie de actividades para facilitar y coordinar el trabajo de los supervisores nacionales (ANC) con el propósito de crear una cultura europea de la supervisión, es decir, un entendimiento común sobre el modo en que piensan, actúan y trabajan los supervisores dentro de su comunidad. Para ello es necesario que exista igualdad de condiciones entre las empresas de seguros de toda Europa y que la confianza de los consumidores europeos en el cumplimiento por sus empresas de seguros de los requisitos normativos tenga un nivel uniforme.

15

En cuanto a la coordinación del trabajo de las ANC, la fiscalización analizó los tres instrumentos principales que tienen como finalidad la convergencia de la supervisión: el diálogo estructurado con las ANC (con visitas sobre el terreno y a los países como componente clave), el manual de supervisión y las revisiones por pares (véase la ilustración 2). El manual y las revisiones por pares fueron coordinados por la AESPJ, aunque el trabajo se llevó a cabo en estrecha cooperación con las ANC. Los revisores delegados por las ANC proporcionan la mayor parte del contenido y las evaluaciones por pares. Además de los que se han fiscalizado, la AESPJ aplicó otros instrumentos², tanto los establecidos directamente en el Reglamento de base como otros de iniciativa propia.

La AESPJ detectó insuficiencias considerables en la calidad de la supervisión

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A través del diálogo estructurado con las ANC, la AESPJ ha detectado una serie de insuficiencias en aspectos críticos de la supervisión de los seguros (véase la ilustración 3). Las revisiones por pares también revelaron importantes ámbitos donde las ANC deben mejorar sus prácticas de supervisión (véase el anexo I). Las evaluaciones de la AESPJ muestran que los enfoques de supervisión de las ANC a menudo presentaban diferencias en su carácter más o menos invasivo, basado en los riesgos y prospectivo. Esto significa que una determinada práctica de una empresa de seguros (por ejemplo en el ámbito de la gestión de riesgos) puede aceptarse en un Estado miembro pero cuestionarse en otro. En el marco del proceso de diálogo estructurado, las ANC respondieron a las constataciones de los informes de la AESPJ. Sin embargo, esta no analizó sistemáticamente las respuestas ni envió sus impresiones por escrito de forma exhaustiva a las ANC.

Las recomendaciones de la AESPJ reflejan las insuficiencias detectadas, pero no se realiza un seguimiento de las mismas

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En vista de las insuficiencias detectadas, la AESPJ recomendó a determinadas ANC que adoptaran medidas. En el diálogo estructurado formuló más de treinta recomendaciones a cada una de las ANC de la muestra sin ningún criterio de prioridad. Las revisiones por pares dieron lugar a un número considerablemente menor de recomendaciones. Aunque las recomendaciones eran claras, a veces carácter general no se adecuaba a las situaciones específicas de las ANC.

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Puesto que la AESPJ no ha previsto un seguimiento sistemático de la aplicación de las medidas recomendadas para el diálogo estructurado y para la revisión por pares, no puede saber si en general las ANC han adoptado sus recomendaciones. Sin embargo, se ha esforzado por realizar un seguimiento de algunas cuestiones específicas con carácter ad hoc (por ejemplo, durante visitas posteriores a las ANC o mediante contactos informales, o también en una revisión por pares específica de seguimiento) y pudo demostrar algunas mejoras concretas en las prácticas y la gobernanza de las ANC (véase el recuadro 1).

El trabajo subyacente era en su mayor parte meticuloso y exhaustivo, pero los procesos requerían mucho tiempo

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A pesar de la complejidad del ámbito cubierto, la estructura y la claridad del trabajo de la AESPJ en el ámbito de la supervisión fueron generalmente buenas y se basaron en un análisis y metodología sólidos. El personal de la AESPJ preparaba sus visitas a los países recopilando gran variedad de documentos e información y elaboraba un cuestionario que debían rellenar las ANC. Esto permitió adaptar el alcance de las visitas en vista de los problemas específicos que se encontraban las distintas ANC. Las revisiones por pares se basaron en una metodología detallada que especificaba todos los pasos que debía seguir el revisor. Sin embargo, las orientaciones que se dieron a los participantes a veces carecían de un enfoque estructurado y detalles específicos relacionados con los proyectos.

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Los temas concretos abarcados por el trabajo de supervisión de la AESPJ eran amplios y pertinentes. El alcance de las herramientas garantizó un enfoque integral, pero a veces ello implicaba que no se priorizaban lo suficiente las cuestiones más importantes. El alcance de la aplicación del manual fue decidido por el comité director y abarcaba todos los principales ámbitos pertinentes, aunque algunas ANC identificaron lagunas (véase la ilustración 4) que afectaban a aspectos importantes de supervisión, puesto que la convergencia real exige no solo unos principios comunes, sino también un enfoque coherente a nivel técnico.

21

La AESPJ perdió la oportunidad de lograr mayores sinergias recopilando mejores prácticas y centrando su asesoramiento en el ámbito de la supervisión de la conducta a través del diálogo estructurado con las ANC y las revisiones por pares, porque estas se centraron exclusivamente en la supervisión prudencial³. Sin embargo, el Tribunal observa que la AESPJ cuenta con herramientas específicas en el ámbito de la supervisión de la conducta.

22

La AESPJ ha desarrollado periódicamente herramientas de supervisión y aplicó la mayoría antes de 2014. Sin embargo, no terminó el manual de supervisión hasta abril de 2018, es decir, cuatro años después del inicio del proyecto (excluida la fase preparatoria) y más de dos años después de la entrada en vigor de la Directiva Solvencia II, a la que se suponía que debía apoyar. El tiempo necesario para concluir las revisiones por pares oscilaba entre 14,5 meses y 2 años, un plazo largo, pero que refleja la complejidad de los temas. Sin embargo, las ANC consideraban problemática la duración, ya que les exigía comprometer a largo plazo al personal que participaba en las revisiones.

Parte II - Persisten insuficiencias sistémicas en el sistema actual de supervisión de las actividades transfronterizas, pero la AESPJ se esforzó por proteger a los tomadores de seguros

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La supervisión de los grupos de seguros transfronterizos en la UE se estructura a través de colegios de supervisores. Estos deben garantizar la supervisión adecuada mediante intercambios de información y supervisión cooperativa de todas las ANC en cuestión. El colegio está dirigido por el supervisor de origen, que supervisa la sede del grupo de seguros. Las demás ANC se denominan supervisores de acogida. Actualmente hay 88 colegios establecidos dentro de la UE.

24

La AESPJ es miembro de todos los colegios. Su función consiste en velar por que el Derecho de la UE se aplique de forma coherente y por que los colegios funcionen del mismo modo Además, la AESPJ también debe facilitar una cultura de supervisión común y evitar el arbitraje regulatorio⁴. El Informe De Larosière⁵ señaló estos objetivos como cruciales para el mercado único.

La organización del sistema de colegios proporciona incentivos erróneos a los aseguradores y supervisores

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Aunque los servicios de seguros antes eran prestados principalmente por filiales establecidas en el país correspondiente, muchos aseguradores han empezado a prestar más servicios transfronterizos a través de sucursales o de forma directa (basándose tanto en la libertad de establecimiento como en la libre prestación de servicios con arreglo al mercado único). En 2016, 750 aseguradores prestaron servicios valorados en 59 000 millones de euros a otros Estados miembros del Espacio Económico Europeo (EEE) sin filial local (véase la ilustración 5). Aunque la actividad transfronteriza permite a los aseguradores reducir su carga administrativa y reguladora, el sistema actual proporciona incentivos erróneos a los aseguradores y supervisores.

26

En el marco del actual sistema colegial, la supervisión viene determinada por la estructura jurídica del grupo y no por la naturaleza de la actividad. Así, debe establecerse un colegio para una empresa de seguros muy pequeña con una filial en otro Estado miembro, aunque una supervisión colegial que requiere tantos recursos no sería necesaria. En cambio, para los grandes grupos de seguros internacionales, que prestan servicios transfronterizos sin filiales, no se establecen colegios, aunque sería esencial garantizar la supervisión adecuada y la estabilidad financiera (véase la ilustración 6).

27

Esto conduce a una situación en la que las ANC supervisan actividades en otros Estados miembros sin tener que soportar las consecuencias de una mala supervisión, porque no tiene impacto en el mercado nacional. También carecen de conocimientos suficientes sobre las especificaciones y la legislación nacionales. Además, el Estado miembro en el que se presta el servicio tiene que depender totalmente de la supervisión del supervisor de origen del asegurador sin influir en el proceso. Este sistema no ha sido concebido para la supervisión de un mercado europeo con eficacia y atendiendo a los intereses de los ciudadanos de la UE. Varias ANC confirmaron que la supervisión actual de la cooperación y las actividades transfronterizas es insatisfactoria (véase el recuadro 2).

28

El Tribunal constató que varios problemas eran atribuibles a incentivos sistemáticamente erróneos. Por ejemplo, varias ANC priorizaban su supervisión sobre la base de factores como el «impacto en la estabilidad financiera nacional». En consecuencia, se otorgaba escasa prioridad a la supervisión de empresas de seguros con una gran proporción de actividades transfronterizas, lo cual constituía un aliciente para que las empresas de seguros recurrieran al arbitraje regulatorio trasladándose a Estados miembros que hubieran adoptado este planteamiento y concentrándose después en la prestación de servicios transfronterizos (véase el recuadro 3).

29

Además, el Tribunal constató que la forma en que se desarrolla la actividad también incide directamente en la protección de los consumidores en caso de quiebra del asegurador. Debido a la actual fragmentación del sistema europeo de garantía de seguros, los consumidores no están informados sobre su nivel de protección cuando contratan servicios de seguro transfronterizos (véase el recuadro 4). Los consumidores no son necesariamente conscientes de que están comprando un producto de seguro a una filial, sucursal o empresa sin presencia física en su propio Estado miembro.

La AESPJ responde creando herramientas ad hoc para proteger a los consumidores, pero la convergencia de la supervisión sigue planteando dificultades

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En vista de los riesgos y las dificultades que plantea el sistema actual de supervisión de las actividades transfronterizas de seguros, la AESPJ ha tratado de proteger a los consumidores creando plataformas de cooperación. Ante la falta de colegios, creó las plataformas con arreglo a su mandato de fomentar intercambios efectivos de información entre las ANC y garantizar una supervisión eficaz y coherente. Desde 2016, la AESPJ ha creado once plataformas de cooperación, tanto por iniciativa propia como en respuesta a solicitudes de las ANC. Las plataformas funcionan de manera similar a los colegios.

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El Tribunal constató que las plataformas de la AESPJ ofrecían una solución ad hoc útil para atajar los problemas derivados de los servicios transfronterizos. En varios casos, la AESPJ ayudó a facilitar la comunicación entre las ANC y logró encontrar soluciones. Por ejemplo, pedía al supervisor de origen que respondiera a una serie de preguntas sobre los aseguradores que presentaban indicadores de riesgo típicos (véase la ilustración 7). Con esto se garantizaba que la situación del asegurador se sometiera a evaluación.

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Las plataformas ejercían posteriormente presión recíproca sobre el supervisor de origen, que se sentía obligado a tomar medidas de supervisión adecuadas en vista de la información disponible. Esta medida garantizaba la protección de los consumidores. Sin embargo, a falta de un mandato jurídico firme en el ámbito de los servicios transfronterizos, la AESPJ tenía que depender de la voluntad real de cooperación de las ANC.

La AESPJ desempeñó un papel útil en varios colegios de grupos transfronterizos a pesar de la escasa cooperación de las ANC

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La AESPJ debe garantizar que los colegios funcionen de manera coherente. El Tribunal constató que la AESPJ establecía sus prioridades de asistencia y contribución a los colegios basándose criterios exhaustivos y bien establecidos. Para establecer prioridades tenía en cuenta diversos factores, entre ellos el tamaño y el riesgo del grupo de seguros, el tamaño y la experiencia de las ANC participantes, y el resultado de la evaluación conjunta de riesgos. Desde la entrada en vigor de Solvencia II en 2016, la AESPJ ha asistido a cien reuniones de colegios. Sin embargo, hay veintitrés colegios a los que nunca ha asistido (véase la ilustración 8), lo que se explica también por la escasez de recursos (véase el apartado 86).

34

Por otro lado, el grado de compromiso de la AESPJ en los colegios a los que asistió fue muy variable: por ejemplo, en algunos colegios aportó un valor significativo contribuyendo activamente a los debates y suministrando informes. Teniendo en cuenta sus prioridades, la AESPJ no aportó un valor añadido comparable a otros colegios, y se limitó a prestar apoyo administrativo y transversal.

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Para apoyar a los colegios y aumentar la convergencia de la supervisión, la AESPJ solicitó a las ANC los informes de evaluación interna de los riesgos y de la solvencia (ORSA) de los aseguradores. El informe ORSA es un instrumento elemental de supervisión de los seguros y define la propensión al riesgo de los aseguradores, analiza el capital de riesgo disponible y decide cómo se asignará. Por lo tanto, es una herramienta prospectiva fundamental que debe utilizarse para la supervisión proactiva. El Tribunal constató que, aunque la AESPJ se esforzó por obtener los informes ORSA, no siempre los recibió. Algunos informes ORSA se facilitaron tras un largo proceso burocrático que exigía justificación jurídica y una intervención de alto nivel. Las limitaciones y los costes de la obtención de ORSA restringió el apoyo de los instrumentos de la AESPJ a la convergencia de la supervisión y fue perjudicial para el uso eficiente de sus recursos.

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Durante su trabajo en los colegios, la AESPJ detectó numerosos problemas en estos y en los grupos de seguros, como por ejemplo:

1. Algunas ANC no compartían documentos importantes como el informe ORSA con otros miembros del mismo colegio. La AESPJ ayudaba a estos miembros a obtener documentos útiles, pero no siempre lo consiguió. La ausencia de información importante para los miembros del colegio reflejaba la falta de confianza entre las ANC e impide la supervisión eficaz de los grupos.
2. Se detectaron importantes errores de valoración y deficiencias en la gestión de riesgos por parte de los grupos de seguros, y se recomendó que las ANC trataran de solventarlos. Aunque la AESPJ se esforzó por apoyar a los colegios y facilitar la supervisión adecuada, no realizó un seguimiento exhaustivo de los problemas que había detectado.

Parte III - Falta de convergencia en la supervisión de los modelos internos pese a las primeras medidas adoptadas por la AESPJ

37

Con arreglo al marco de Solvencia II, destinado a proteger a los consumidores y garantizar la estabilidad financiera, los aseguradores de Europa están obligados a calcular sus riesgos individuales. Para estos riesgos deben disponer de suficiente capital de absorción de riesgos (véase la ilustración 9) con el fin de garantizar que pueden indemnizar por los siniestros. Los aseguradores pueden calcular sus requisitos de capital mediante una fórmula estándar dada o utilizar el denominado modelo interno. Mientras que la fórmula estándar es la opción por defecto, los aseguradores tienen que solicitar autorización para los modelos internos que quieran utilizar. Las ANC solo deben autorizar los modelos internos que cumplan varios requisitos definidos legalmente y, por lo tanto, sean aptos para calcular los riesgos de manera adecuada. Aunque la sobrestimación de los riesgos puede dar lugar a primas no competitivas, la subestimación puede poner en peligro la protección de los tomadores de seguros y la estabilidad financiera.

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Los modelos internos son muy complejos y ofrecen a los aseguradores una discrecionalidad considerable para calcular sus riesgos, incluidos criterios de expertos y utilización de datos históricos internos. En consecuencia, la supervisión de los modelos internos exige amplios recursos y especialización en las ANC. Debido a su impacto en la protección de los tomadores de seguros y la estabilidad financiera, y las dificultades que plantean a los supervisores, los modelos internos son un ámbito crucial en el que la AESPJ debe facilitar la convergencia de la supervisión entre Estados miembros. La supervisión incoherente, que da lugar a arbitraje regulatorio y, por ende, a la distorsión de la competencia leal, puede tener consecuencias adversas graves.

La convergencia en el ámbito de los modelos internos sigue siendo muy limitada

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Uno de los cometidos principales de la AESPJ es garantizar que los aseguradores y supervisores apliquen las normas de manera coherente en toda la UE, así como los modelos internos. Para lograrlo, la AESPJ asistió a reuniones de los colegios cuando se debatían modelos internos, visitó a las ANC para evaluar la supervisión de los mismos y actuó como facilitadora entre ANC. A pesar de estos esfuerzos, el Tribunal encontró varios problemas que demostraron un nivel persistentemente bajo de convergencia de la supervisión en este ámbito.

40

La autorización y la supervisión de los modelos internos consumen una enorme cantidad de recursos⁶. Para lograr una supervisión similar dentro de la UE es importante que las ANC cuenten con recursos suficientes para cumplir esta difícil tarea. Sin embargo, las ANC declararon que tienen dotaciones de personal muy distintas para supervisar los modelos internos, y la AESPJ lo confirmó durante sus visitas. Constató que varias ANC no disponían de recursos y especialización suficientes para supervisar los modelos internos de manera adecuada, lo que pone de relieve la importancia del trabajo de la AESPJ en este ámbito.

41

La AESPJ constató que la cultura de supervisión y la aplicación de normas comunes siguen siendo muy dispares en la UE. El rigor en la autorización de modelos internos variaba mucho en las distintas ANC: por ejemplo, algunas no comunicaban claramente prácticas de modelización inaceptables a las empresas de seguros. En otros casos, aplicaban requisitos de autorización muy estrictos. El Tribunal constató que algunos supervisores intentaron proteger a aseguradores locales mediante requisitos de capital más bajos, mientras que otros solicitaban una mayor supervisión y requisitos de capital más elevados.

42

En otro caso, la supervisión de un modelo interno debería haberse transferido de una ANC (país A) a otra (país B) para abarcar a todo el grupo. El supervisor del país B exigió a la empresa de seguros que mejorase su modelo interno considerablemente para poder autorizar su uso en su mercado. Sin embargo, el modelo interno ya había sido autorizado por el supervisor y se había aplicado en el país A. Este caso ilustra la existencia de distintas normas y enfoques para la aprobación de modelos internos. La AESPJ intentó mediar entre los dos supervisores, pero no pudo alcanzarse un acuerdo. Al final, el modelo interno siguió estando operativo solo en el país A.

La AESPJ trató de aumentar la convergencia a través de proyectos de coherencia

43

Para hacer un seguimiento de algunos de los riesgos e incoherencias recurrentes en los enfoques de supervisión, la AESPJ organizó proyectos de coherencia con el fin de abordar cinco ámbitos fundamentales (véase el cuadro 2). Puesto que todos estos ámbitos podrían dar lugar a una estimación inadecuada de los riesgos de los aseguradores, el Tribunal considera que la AESPJ definió adecuadamente el alcance de los proyectos de coherencia.

Cuadro 2

Principales incoherencias detectadas y seguimiento

Se observaron diferentes enfoques en las ANC con respecto a…	Sometido a seguimiento por parte de la AESPJ a través de…
modelización del ajuste de volatilidad*	proyecto de coherencia
tratamiento del riesgo soberano	proyecto de coherencia
agregación de riesgos	todavía no ha sido objeto de seguimiento
criterios de expertos	todavía no ha sido objeto de seguimiento
cambios en los modelos	visitas a las ANC

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

44

A través de sus proyectos de coherencia, la AESPJ confirmó que las ANC adoptaban enfoques de supervisión fundamentalmente diferentes al aprobar algunos métodos utilizados en los modelos internos por las empresas de seguros. Los distintos métodos tenían un impacto material en el riesgo global calculado por el asegurador, pero la AESPJ no pudo cuantificarlo. En general, la AESPJ no dispone de datos sobre el impacto de los modelos internos en comparación con la fórmula estándar, aunque sería esencial para una supervisión adecuada.

45

La AESPJ informó de manera detallada sobre los problemas detectados. Aunque utilizó herramientas adicionales (por ejemplo, dictámenes) para garantizar la coherencia, no siempre lo consiguió. Por ejemplo, todavía permite que se utilicen diferentes métodos para modelizar el ajuste de volatilidad. Sin embargo, exigió a las ANC que garantizaran que ningún método diera lugar a requisitos de capital más bajos.

46

La AESPJ también llevó a cabo un proyecto de coherencia especial sobre la modelización del riesgo de mercado. Este es uno de los numerosos riesgos que evalúan los modelos internos. La AESPJ pidió a los aseguradores que utilizaran sus modelos internos para calcular los riesgos de una cartera virtual realista definida por ella. El resultado permitió comparar por primera vez de forma directa distintos modelos internos. El proyecto reveló algunas insuficiencias fundamentales en los modelos internos utilizados dentro de la UE. Por ejemplo, se utilizaron expectativas de tipos de interés cuestionables para reducir los riesgos previstos. Además, la AESPJ consideró inaceptable la variación extrema de los riesgos estimados mediante los distintos modelos internos para los mismos activos.

47

El Tribunal constató que los proyectos de la AESPJ proporcionaron a las ANC información fundamental sobre los modelos internos supervisados y contribuyeron a mejorar la convergencia. Sin embargo, revelaron que los modelos internos en el sector de los seguros entrañan riesgos significativos y que el conocimiento de su impacto es insuficiente.

La AESPJ no tiene suficiente acceso a los datos sobre los modelos internos para llevar a cabo la supervisión

48

En junio de 2018 había 212 modelos internos en el EEE autorizados por diecisiete ANC (véase la ilustración 10). Teniendo en cuenta sus escasos recursos, la AESPJ decidió establecer prioridades centrando sus evaluaciones directas en los cinco mayores grupos de seguros con un modelo interno. Estos grupos representaban en conjunto el 47 % de los activos cubiertos por los modelos internos en el EEE. En 2015, la AESPJ comenzó a solicitar información completa sobre estos modelos a las respectivas ANC.

49

Dada la reticencia de las ANC a facilitar información, la AESPJ adoptó un enfoque proactivo mediante intercambios comunicativos exhaustivos durante más de tres años. En particular, presentó una justificación legal por escrito de por qué solicita la información para cumplir su cometido. La encuesta del Tribunal muestra que una de las razones subyacentes de la negativa de las ANC a proporcionar información era la divergencia de interpretaciones del mandato de la AESPJ en el ámbito de los modelos internos. Como indicó explícitamente la encuesta, al menos dos ANC creen que la AESPJ se extralimita actualmente en su mandato. Por el contrario, varias ANC desearían que realizase un trabajo considerablemente mayor respecto a los modelos internos y consideran que no cumple lo suficiente su mandato en este ámbito crucial.

50

A pesar de adoptar un enfoque proactivo, la AESPJ no ha recibido suficiente información sobre ninguno de los cinco mayores modelos internos que priorizó para su trabajo. En consecuencia, no tenía un conocimiento pleno de los modelos y no pudo llevar a cabo las evaluaciones previstas. La falta de acceso a la información obstaculizó considerablemente las tareas de la AESPJ. Por otro lado, en 2016, una ANC proporcionó a la AESPJ toda la información sobre el modelo interno de un gran grupo de seguros. Aunque hubiera sido una buena oportunidad para evaluar un primer modelo interno, la AESPJ decidió no prestar apoyo a la ANC alegando que ese caso concreto no estaba entre sus prioridades. Así, la AESPJ todavía no ha evaluado en detalle ningún modelo interno.

Parte IV - La AESPJ llevó a cabo un trabajo fiable para realizar la prueba de resistencia de los seguros de 2016, pero el Tribunal observa insuficiencias en su diseño y en sus recomendaciones

51

Según su Reglamento constitutivo, la AESPJ es responsable de realizar pruebas de resistencia periódicas en toda la Unión para evaluar la resistencia de las instituciones financieras a una evolución adversa del mercado. Las pruebas de resistencia de los seguros realizadas por la AESPJ tienen como objetivo la estabilidad financiera y la protección de los tomadores de seguros y se organizan cada dos años (de forma alterna con la prueba de resistencia de los fondos de pensiones). Las pruebas de resistencia de la AESPJ no son exámenes que los distintos participantes «aprueban o suspenden», y sus resultados no motivan medidas reglamentarias específicas. El Tribunal se centró en la prueba de resistencia de 2016, que evaluó la vulnerabilidad de las empresas de seguros activas en el ámbito de los seguros de vida y otros seguros a largo plazo. Siguiendo su calendario inicial, la AESPJ puso en marcha el ejercicio en mayo de 2016 y publicó los resultados de forma agregada junto con las recomendaciones a las ANC, en diciembre de 2016.

El alcance de la prueba de resistencia y los riesgos identificados eran adecuados, pero los escenarios utilizados presentaban insuficiencias en su calibración y justificación

52

En la prueba de resistencia de 2016, la muestra constaba de 236 empresas de 30 países⁷ que ofrecían seguros de vida tradicionales y seguros compuestos (de vida y no de vida). Las ANC seleccionaron a las empresas de la muestra a partir de los criterios facilitados por la AESPJ en las especificaciones técnicas. La muestra era representativa de cada mercado nacional y abarcaba al menos el 75 % de la actividad pertinente, conforme a los supuestos de la prueba de resistencia. La prueba de resistencia de 2016 se llevó a cabo en entidades jurídicas (empresas individuales), por lo que no incluyó posibles beneficios de diversificación y reaseguro derivados de los grupos.

53

En la prueba de resistencia de 2016, la AESPJ determinó que los tipos sin riesgo persistentemente bajos y la volatilidad en los mercados de valores constituían la principal preocupación para la viabilidad del sector de los seguros, lo cual coincidía con las evaluaciones de riesgo periódicas realizadas de la AESPJ, la JERS y las empresas de seguros, como confirmó la encuesta del Tribunal (véase la ilustración 11). Centrarse en los riesgos examinados en la prueba de resistencia implicaba omitir otros factores específicos de los seguros (como la longevidad, las pandemias o las catástrofes naturales), pero era justificable teniendo en cuenta que se trataba del primer año de aplicación de Solvencia II, que representaba una dificultad para las empresas de seguros.

54

Teniendo en cuenta la atención prestada al riesgo de mercado, la elección de los seguros a largo plazo era adecuada. El entorno de bajos rendimientos afecta especialmente al negocio de los seguros de vida, puesto que normalmente tiene obligaciones a largo plazo con los tomadores de seguros y debe esforzarse por obtener los tipos de interés garantizados en el pasado. La decisión de utilizar una perturbación del mercado era pertinente teniendo en cuenta el importante papel de los aseguradores como inversores institucionales y, por tanto, su impacto en la estabilidad del mercado financiero en su conjunto.

55

La prueba de resistencia de 2016 incluía dos escenarios, «bajos rendimientos» y «doble impacto», que reflejaban adecuadamente los riesgos considerados por la AESPJ clave para el sector de los seguros (véanse en el anexo II los parámetros y supuestos). Para crear el escenario de bajos rendimientos, la AESPJ utilizó sus propias capacidades y formuló supuestos discrecionales específicos, mientras que el escenario de doble impacto se desarrolló en colaboración con la JERS, que obtuvo las perturbaciones a partir del simulador de perturbaciones financieras captando las dependencias históricas en los datos.

Escenario de bajos rendimientos

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El punto de partida de este escenario era una curva de bajos rendimientos sin riesgo para distintos vencimientos (hasta veinte años en el caso del euro) que la AESPJ elaboró identificando los tipos más bajos observados realmente en el mercado en un período de dos años. El Tribunal estima que la probabilidad de que se dé esta situación es de al menos un 3 %, o mucho mayor que el umbral habitual del 1 %⁸. Por lo tanto, la probabilidad es demasiado alta para considerar este componente suficientemente grave por sí solo. El segundo componente del escenario era una tensión adicional aplicada a la curva de rendimientos (una caída de 15 puntos básicos - pb). Además, para calcular el valor de las obligaciones de los aseguradores a muy largo plazo, la AESPJ utilizó el llamado tipo de interés a plazo último, fijado al 2 % para reflejar el supuesto de rendimientos persistentemente bajos. Los dos últimos elementos (una caída de 15 pb y el tipo de interés a plazo último) reducen el grado de probabilidad del escenario, pero no es posible estimar en qué medida. Sin embargo, la gravedad de estos dos componentes por sí solos era limitada, puesto que estaban suficientemente cerca de la situación del mercado en ese momento⁹.

57

Aunque la mayoría de las ANC que participaron en la encuesta consideraron que los escenarios estaban bien calibrados, algunos de ellos suscitaban las mismas dudas mencionadas sobre la gravedad del escenario de bajo rendimiento (véase la ilustración 12). La AESPJ no intentó cuantificar, ni siquiera a efectos de análisis interno, la probabilidad de la parte inicial (líquida) de la curva. Tampoco facilitó otra justificación suficientemente detallada de la solidez del escenario general.

58

El nivel de tensión para las monedas distintas del euro se obtuvo utilizando un multiplicador asumido de la curva del euro. Sin embargo, la AESPJ no utilizó del todo bien este método porque no tuvo en cuenta la dependencia entre los tipos de interés en varias monedas durante el período de referencia.

El escenario de doble impacto

59

El escenario de doble impacto se basaba en la presunción de que se produjese una caída de los tipos de interés y una perturbación del mercado, reflejada en un rápido incremento de los rendimientos de los bonos soberanos y corporativos y en una caída de los precios de la renta variable y otras clases de activos. La JERS calculó la probabilidad de los dos hechos desencadenantes principales en un 0,50 % para las perturbaciones en los tipos swap, y en un 0,75 % para una perturbación del rendimiento de la deuda pública. El escenario era suficientemente sólido, puesto que combinaba una grave tensión en los activos del balance con un elemento añadido de tensión por la perturbación en las permutas financieras en los pasivos.

60

La plausibilidad del escenario de doble impacto dependía mucho del conjunto de datos históricos utilizados en el simulador de perturbaciones financieras. Presentaba dependencia entre distintas variables económicas pertinentes y se basaba en once años de datos históricos (2005-2015). Sin embargo, pese a abarcar dos crisis recientes, el período seleccionado era demasiado corto para garantizar un nivel de tensión suficientemente alto para todos los países de Europa (véase el recuadro 5).

61

Por ejemplo, el nivel de tensión era más bajo para el rendimiento del bono a diez años de Bulgaria (un aumento de 111 pb en comparación con la base de referencia) que para los de Bélgica (116 pb) o Croacia (155 pb). Además, el Tribunal observó que las tensiones eran relativamente bajas para Eslovaquia y el Reino Unido (con 95 pb y 94 pb para su bono a diez años respectivamente, frente a una tensión media de 121 pb). Si la muestra histórica fuera más larga (como, por ejemplo, de veinte años), los resultados serían más sólidos y posiblemente darían lugar a casos con mayor tensión para algunos países.

62

Mientras que el escenario de doble impacto definía niveles de tensión específicos para algunas clases de activos de empresas aseguradoras fuera de la UE, no definía tensión alguna para los valores que se encontraban en dichos países. La aplicación de tensión a las reservas situadas fuera de la UE es de gran pertinencia para la plausibilidad de la prueba de resistencia, dado que un movimiento a la baja del mercado de valores en la UE no se produce de manera aislada con respecto a otros mercados de valores del mundo (en tiempos de crisis, la dependencia entre los mercados de valores tiene una correlación de hasta un 90 %). Por consiguiente, es necesario incluir también las perturbaciones en los valores situados fuera de la UE en lugar de circunscribir el riesgo únicamente a esta.

Justificación y comunicación

63

Teniendo en cuenta que importantes elementos de la prueba de resistencia eran discrecionales, la AESPJ no realizó suficientes esfuerzos para justificarlos de manera transparente. En las especificaciones técnicas no explicó claramente cómo obtuvo los escenarios o cómo llegó a los supuestos subyacentes. Esto contaba con el apoyo de algunas ANC y representantes de la industria (véase el recuadro 6) Para algunos representantes del sector tampoco estaba claro si los escenarios representaban una perturbación similar o más grave que la que exige el régimen de Solvencia II, lo que dio lugar a algunas interpretaciones incorrectas de la naturaleza de la prueba de resistencia. La AESPJ no lo aclaró del todo, pues, por ejemplo, no explicó por qué y cómo difieren del régimen de Solvencia II.

La AESPJ validó y agregó los datos correctamente

64

El proceso de validación de los datos de la prueba de resistencia se desarrolla en tres rondas: una nacional, llevada a cabo por las ANC, y dos centrales, a cargo del equipo de validación, compuesto por personal de la AESPJ y las ANC. La AESPJ desarrolló una herramienta de validación en Excel para analizar y agregar los datos que resultó útil en el proceso de validación de estos, puesto que contribuyó a armonizar los distintos enfoques de las ANC. En general, la AESPJ analizó meticulosamente los datos que habían proporcionado las empresas de seguros y señaló claramente las incoherencias, aunque los responsables últimos de la decisión sobre la fiabilidad de los datos eran las ANC.

65

Las comprobaciones realizadas por el Tribunal de la agregación de datos mostraron que la AESPJ computó con exactitud los resultados generales de la prueba de resistencia. Sin embargo, la agregación incluía a empresas cuyas carteras de productos, y en consecuencia, sus perfiles de riesgo, eran muy diversas (véase la ilustración 13). Esta era una característica inherente de la muestra, pero la AESPJ no intentó clasificar antes de la agregación a las empresas en función de sus productos, cuando esto habría aportado valor añadido a la interpretación de los resultados¹⁰. A este respecto, la AESPJ solo realizó análisis ex post con el objetivo de determinar los factores que motivaron las distintas sensibilidades a la tensión.

La AESPJ presentó resultados pertinentes que mostraban la vulnerabilidad del sector

66

Los resultados de la prueba de resistencia confirmaron que el sector de los seguros de vida era vulnerable al entorno de bajos intereses y a una perturbación repentina del mercado, lo que podría repercutir en el conjunto de la estabilidad financiera. En el escenario de bajos rendimientos, el exceso de activos sobre pasivos en los balances de las empresas participantes se reduciría en 100 000 millones de euros (-18 %). En el escenario de doble impacto, el impacto global en las empresas ascendería a 160 000 millones de euros (-29 %). Esto significa que el 44 % de los aseguradores perderían más de un tercio de su exceso de activos sobre pasivos, y el 2 % lo perdería todo. El impacto de ambos escenarios sería considerablemente mayor si se excluyeran las denominadas medidas de garantía a largo plazo y medidas transitorias¹¹ (en el escenario de doble impacto, el 31 % de las empresas no mantendría un exceso de activos sobre pasivos).

67

En general, el informe de la prueba de resistencia era completo y se apoyaba en ilustraciones y gráficos pertinentes. En cuanto a los indicadores, el informe presentaba los resultados expresados en exceso de activos sobre pasivos. Sin embargo, a efectos analíticos, sería más pertinente utilizar los requisitos de capital definidos en Solvencia II. Con ello se demostraría el impacto real en los niveles de solvencia y se determinaría si seguían cumpliéndose los requisitos de capital después de la prueba de resistencia. Sin embargo, el Tribunal observa que la AESPJ no tenía intención de volver a calcular estos ratios, puesto que sería técnicamente muy difícil y complejo y exigiría que las empresas de seguros proporcionaran información mucho más detallada que la que se les solicitó en 2016.

68

Los resultados de la prueba de resistencia de 2016 se publicaron solo de forma agregada para que fuera posible formarse una opinión de la resistencia del sector de los seguros de vida. A diferencia de la ABE, la AESPJ no tiene el mandato jurídico específico de publicar los resultados de cada empresa; para hacerlo, tiene que obtener el consentimiento por escrito de los participantes, lo cual hizo en la prueba de resistencia de 2018. Se trata de un avance en el cumplimiento del objetivo de la prueba de resistencia: restablecer la confianza. En este sentido, la transparencia —tanto de la metodología aplicada en la prueba de resistencia como de los resultados— es crucial. La divulgación de los resultados de cada empresa podría contribuir a concienciar de los riesgos y así aumentar la disciplina de mercado.

Algunas de las recomendaciones eran demasiado generales y no proponían medidas específicas

69

Después de la prueba de resistencia, la AESPJ formuló tres recomendaciones generales a las ANC que contenían una serie de medidas que podrían adoptar. Sin embargo, muchas de las sugerencias eran de naturaleza muy general y no dieron lugar a medidas específicas destinadas a asegurar la estabilidad financiera. Por ejemplo, la sugerencia de «armonizar los procesos internos de gestión de riesgos con el riesgo externo afrontado» expresa simplemente el objetivo general de una buena gestión de riesgos de cualquier empresa. No era necesario realizar un ejercicio tan complejo como una prueba de resistencia para llegar a estas recomendaciones generales, como confirmó la encuesta del Tribunal. Por último, algunas sugerencias (por ejemplo, «revisar las cláusulas de garantía» o «suspender el pago de dividendos») iban más allá de las competencias de algunas ANC. Esto se debe a que las competencias de supervisión de las ANC no están plenamente armonizadas en todos los Estados miembros, lo que significa que el grado de aplicación de las recomendaciones puede variar.

70

Poco después de la publicación de los resultados de la prueba de resistencia, la AESPJ aprobó un plan para hacer un seguimiento sistemático de las recomendaciones. Puesto que una de ellas era que las ANC analicen el posible impacto de la prueba de resistencia a nivel de grupo, la AESPJ puso en marcha una encuesta específica para que las ANC interesadas pudiesen informar sobre su análisis y sobre las medidas que habían adoptado. El análisis del grado en que se habían seguido otras recomendaciones se basó en la información que recopilada por la AESPJ durante las visitas a los países, las reuniones de los colegios y las reuniones con supervisores de grupos. En enero de 2018, la AESPJ elaboró un informe que mostraba que las ANC habían adoptado una serie de medidas de seguimiento para atender a las recomendaciones. El informe también identificaba buenas prácticas y analizaba los resultados de la encuesta a las ANC relativa al impacto de la prueba de resistencia en los grupos¹².

La AESPJ organizó la prueba de resistencia de manera estructurada, con algunos problemas de fecha y documentación

71

La fecha de la prueba de resistencia de 2016 coincidió con la aplicación de la Directiva Solvencia II, que entró en vigor el 1 de enero de 2016. Todas las empresas de seguros de la UE tenían que proporcionar por primera vez un paquete de información sustantiva antes del fin de mayo de 2016. Inmediatamente después comenzó la prueba (véase el anexo III). Esta secuencia cronológica de la presentación de información en el marco de Solvencia II seguida de la prueba de resistencia planteaba dificultades a los aseguradores debido a la carga de trabajo. Las ANC validaron los datos en un plazo de seis semanas, entre mediados de julio y finales de agosto. En la encuesta del Tribunal, las ANC manifestaron que, en su opinión, el plazo con que contaban era adecuado, aunque requería un esfuerzo debido a su carga de trabajo y a los limitados recursos durante el verano. Hay que señalar que no todas las ANC pudieron dedicar suficiente tiempo y recursos a una validación exhaustiva de los datos.

72

Durante todo el proceso de la prueba de resistencia, la AESPJ se comunicó con las ANC y las empresas de seguros por varios canales, lo que el Tribunal considera una buena práctica (véase el recuadro 7). Pese a disponer de varias herramientas de diálogo, la AESPJ no explicó a los participantes de forma suficientemente clara por qué necesitaba cierta información, aunque, en última instancia, pudo justificar la necesidad de recibirla por motivos de validación. Sin embargo, al no recibir una explicación, los participantes se quedaron con la imagen de unos requisitos de datos indebidamente detallados y excesivos. La AESPJ no consultó a los participantes sobre el diseño de los escenarios.

73

La AESPJ proporcionó a las empresas participantes una plantilla específica para la prueba de resistencia que tenían que rellenar en un plazo de siete semanas y enviar a las ANC. Las plantillas en general eran fáciles de utilizar y reproducían en la medida de lo posible las categorías de datos financieros utilizadas para la presentación de información con arreglo a Solvencia II, lo que garantizó la coherencia y aclaró a los participantes los datos que tenían que presentar.

74

La complejidad de los cuadros obedecía al propósito y el alcance de la prueba de resistencia, pero, en consecuencia, algunos participantes tuvieron dificultades para realizar los cálculos dentro del plazo (véase el recuadro 8). Las numerosas actualizaciones del material relacionado con la prueba de resistencia durante el proceso crearon una carga adicional. La AESPJ actualizó las especificaciones técnicas tres veces y las plantillas cuatro veces y publicó la última versión solo dos semanas antes del plazo límite de presentación. Sin embargo, para cada una de las cuatro modificaciones de la plantilla facilitó un «actualizador» automático útil, que rellenaba rápidamente el contenido que ya habían proporcionado los participantes en la anterior versión de la plantilla.

75

La AESPJ introdujo varias mejoras en la prueba de resistencia de 2016, partiendo de las conclusiones extraídas de la anterior prueba de 2014. Por ejemplo, compartió una herramienta de validación con las ANC y redujo el número de actualizaciones en la plantilla de la prueba (véase el anexo IV). No tenía establecida una planificación general para el proceso de «conclusiones extraídas». Las conclusiones se extrajeron principalmente de las conversaciones en dos reuniones con las partes interesadas, pero la AESPJ no realizó una encuesta para representantes del sector y ANC como hizo después de la prueba de resistencia de 2014.

Parte V - La gobernanza y los limitados recursos de la AESPJ plantean una dificultad para cumplir los objetivos

76

En esta parte del informe, el Tribunal analiza los aspectos procedimentales y organizativos del trabajo de la AESPJ que afectan de manera horizontal a la eficiencia de su actuación. En particular, el Tribunal se centró en los riesgos relacionados con la dependencia del trabajo de las ANC y el actual marco de gobernanza, el uso de instrumentos jurídicos para garantizar el cumplimiento de las directrices y reglamentos, y la idoneidad de los recursos de la AESPJ.

La eficacia del trabajo de la AESPJ depende de las contribuciones de las ANC, y su gobernanza plantea dificultades

77

La AESPJ cooperó de manera muy estrecha con las ANC en todas las actividades abarcadas por la fiscalización del Tribunal. Aunque esta cooperación era en general positiva y reflejaba la misión de la AESPJ de apoyar y coordinar el trabajo de los supervisores nacionales, la eficiencia y la eficacia de su trabajo a menudo dependían de la calidad de las aportaciones de las ANC y su voluntad de cooperar. Por ejemplo, se tardó mucho tiempo en obtener el consentimiento de algunas ANC solo para organizar las visitas a los países. Pese a los esfuerzos visibles de la AESPJ para recabar el apoyo de las ANC, algunas de ellas cuestionaron la justificación y el alcance de las visitas. Como consecuencia, la AESPJ consiguió en última instancia realizar visitas a todas las ANC, pero la última de ellas tuvo lugar tres años después del inicio del ciclo de visitas. Este retraso mermó de forma manifiesta su eficacia para garantizar la convergencia de la supervisión. La calidad y la puntualidad de las aportaciones de las ANC también determinaron en gran medida si podían producirse a tiempo otros productos de la AESPJ, como el manual de supervisión y las revisiones por pares.

78

En cuanto a las visitas a los países, el trabajo relativo a las actividades transfronterizas y los modelos internos (véanse los apartados 35, 36 y 49), el Tribunal encontró casos en los que la AESPJ no recibió la información que había solicitado a las ANC. Como consecuencia, no pudo realizar algunos tipos de análisis que había previsto inicialmente. Durante las visitas a algunos países, por ejemplo, no pudo debatir con las autoridades nacionales los enfoques de ciertas empresas con respecto a la supervisión de la gestión de riesgos, y solo abarcó los procedimientos generales de las ANC a este respecto. Dada su naturaleza, también hubo una gran dependencia de la calidad de las aportaciones de las ANC en el proceso de la prueba de resistencia (véase el recuadro 9)

79

La estructura de gobernanza actual de la AESPJ da a las ANC el poder de influir en la medida en que se revisará su propio trabajo y también las conclusiones de dichas revisiones. Esto se debe a que el máximo órgano decisorio de la AESPJ es la Junta de Supervisores, formada por representantes de las veintiocho ANC y el presidente de la AESPJ (así como observadores de la JERS, la ABE, la ESMA y la Asociación Europea de Libre Comercio). La Junta de Supervisores aprueba todos los documentos y productos principales de la AESPJ, incluida la estrategia de supervisión (que define las prioridades de las visitas sobre el terreno a las ANC), los temas y los informes finales de las revisiones por pares, los supuestos, los escenarios y los informes después de la prueba de resistencia, lo que plantea problemas para la independencia, teniendo en cuenta que algunos de los instrumentos de la AESPJ (en concreto las visitas a los países y las revisiones por pares) tienen por objeto proporcionar información constructiva pero crítica sobre el trabajo de las ANC. Las pruebas de resistencia también pueden revelar de forma indirecta insuficiencias en la supervisión prudencial en los Estados miembros y dar lugar a recomendaciones destinadas a las ANC.

Los procedimientos para utilizar instrumentos jurídicos son eficaces, pero a veces carecen de transparencia y de un enfoque proactivo

80

Para garantizar que las ANC y las empresas de seguros cumplan las directrices y los requisitos reglamentarios, la AESPJ puede tomar medidas con arreglo a los procedimientos de cumplimiento o explicación (artículo 16 del Reglamento de la AESPJ) e infracción del Derecho de la Unión (artículo 17). Sin embargo, las medidas que puede adoptar la AESPJ se limitan esencialmente a supervisar y notificar los casos de incumplimiento en lugar de sancionarlos.

81

En el marco del procedimiento de cumplimiento o explicación, las ANC tienen que confirmar que aplican cada una de las aproximadamente setecientas directrices emitidas por la AESPJ haciendo referencia a su propio marco jurídico o justificar por qué no lo han hecho. En la práctica, los casos de incumplimiento de las directrices son raros, puesto que las ANC participan en su elaboración, y la AESPJ cuenta con un procedimiento eficaz para registrar y comunicar estos casos. El Tribunal consideró que el procedimiento de cumplimiento o explicación era una herramienta eficaz para hacer un seguimiento del cumplimiento, pero no garantizaba totalmente la transparencia con respecto a las partes interesadas externas y a los consumidores. Los cuadros de cumplimiento publicados en el sitio web de la AESPJ no siempre estaban actualizados, y el carácter sintético de la información que contenían, que variaba en función de la calidad y la exhaustividad de la información proporcionada por las ANC, suponía que su utilidad para el público era limitada.

82

La AESPJ estableció el procedimiento de infracción del Derecho de la Unión en 2011 y desde entonces ha registrado veintiocho reclamaciones (la mayoría de las cuales no admitió a trámite). La AESPJ aplicó de forma sistemática su procedimiento para investigar infracciones del Derecho de la Unión y sus investigaciones fueron exhaustivas. Al investigar las presuntas infracciones denunciadas por un reclamante, la AESPJ facilitaba escasa información actualizada sobre el procedimiento, y los períodos sin comunicación a veces pueden ser largos debido a la complejidad de algunos casos. Como consecuencia, los reclamantes —incluidas las organizaciones de consumidores— no tenían una visión global de las acciones de la AESPJ y a veces malinterpretaban la no comunicación como prueba de inactividad.

83

El procedimiento de infracción del Derecho de la Unión no preveía un seguimiento sistemático de posibles casos. La AESPJ hizo un seguimiento de dichos casos de manera informal, pero los casos que llegaron a su conocimiento de esta manera se tratan en reuniones a puerta cerrada de la Junta de Supervisores. Normalmente no se registraban en el registro de infracciones del Derecho de la Unión ni se investigaban en consecuencia. La AESPJ adoptó este enfoque para fomentar la confianza entre las ANC, pero no dio a las partes interesadas plena confianza de que está tomando las medidas oportunas a petición suya. Este enfoque también carecía de transparencia, puesto que las partes interesadas (como las organizaciones de consumidores) no pueden supervisarlo.

84

Dada la naturaleza del proceso, el Tribunal no pudo verificar si la AESPJ inició el procedimiento en todos los casos en que tuvo conocimiento de una presunta infracción del Derecho de la Unión (a menos que se comunicase y se registrase formalmente). El Tribunal encontró un caso en el que la AESPJ detectó graves deficiencias en una decisión de una ACN, pero no puso en marcha el procedimiento de infracción del Derecho de la Unión, optando en su lugar por actuar como mediadora entre dos ANC (véase el recuadro 10).

Los recursos de la AESPJ para llevar a cabo su labor de supervisión eran limitados y no se transferían desde las actividades reguladoras

85

Teniendo en cuenta el alcance de sus responsabilidades y las acciones en el ámbito de la supervisión, la AESPJ trabajaba con recursos muy limitados. En febrero de 2018, el departamento de supervisión contaba con veinte personas, que representan solo el 14 % de los recursos humanos de la AESPJ (142 empleados). El equipo de supervisión de la AESPJ se ocupa de las visitas a las ANC, la coordinación de las revisiones por pares, el apoyo y la asistencia a las reuniones de los colegios, la mediación entre ANC y la supervisión de los modelos internos. Otros miembros del personal (equivalentes a cuatro ETC) se dedicaban al desarrollo de iniciativas de convergencia de supervisión, y tres miembros del personal trabajaban en tareas de datos e inteligencia empresarial en apoyo del trabajo de supervisión.

86

Las limitaciones de los recursos quedaron aún más patentes en los equipos. Por ejemplo, el equipo responsable de los modelos internos contaba efectivamente con tres empleados a tiempo completo (tras contabilizar las ausencias de larga duración y los compromisos con otras tareas), frente a los 5,25 que figuraban en el programa de trabajo. Teniendo en cuenta que el equipo cooperaba con diecisiete ANC que supervisan 212 modelos internos complejos y se encargaba de otras tareas horizontales como proyectos de coherencia, la asignación efectiva de recursos planteaba un problema considerable. La mayoría de las ANC que participaron en la encuesta del Tribunal consideraban que la dotación de personal de la AESPJ para la supervisión de los modelos internos podría mejorar. Esto era especialmente importante porque las propias ANC contaban con recursos limitados para supervisar los modelos internos, en particular debido a las considerables exigencias del trabajo. Al prestar más apoyo en este ámbito, la AESPJ podría cubrir una importante laguna de especialización en el sistema de supervisión de los seguros de Europa.

87

A raíz de la aplicación de Solvencia II, y tras haber finalizado su trabajo relativo al núcleo del nuevo marco reglamentario, la AESPJ adoptó la estrategia de trasladar su foco de atención de la regulación a la supervisión, tal y como esperaban también las partes interesadas, las empresas y los consumidores, que consideraban que la AESPJ debía centrarse en garantizar que el nuevo marco reglamentario común para los aseguradores se aplique por igual en toda la UE. Sin embargo, la asignación de personal no reflejó este cambio. Entre 2015 y 2017, el departamento de políticas se redujo en trece personas, pero el departamento de supervisión aumentó solo en cinco, aunque recibió el apoyo de un número limitado de personas que trabajaban en otros departamentos (véase la ilustración 14).

88

Debido a que los puestos en el departamento de supervisión exigían conocimientos específicos del sector y experiencia práctica de supervisión, la AESPJ tuvo dificultades para encontrar candidatos adecuados en varias campañas de contratación, lo que se debía, entre otros factores, a la elevada demanda de profesionales de finanzas en el mercado laboral local en Fráncfort, combinado sol los elevados costes de vida. Sin embargo, la AESPJ no transigió con sus requisitos y contrató a personal con experiencia adecuada.

89

Para la prueba de resistencia, el equipo básico constaba de tres miembros del personal de la AESPJ adecuadamente cualificados. La asignación de personal era apropiada teniendo en cuenta la división actual de responsabilidades, que se basa en gran medida en las aportaciones de las ANC (véase el apartado 78). Sin embargo, con estos recursos, la AESPJ no podría realizar comprobaciones más detalladas de la exactitud de los datos o comunicarse directamente con los participantes en la prueba de resistencia, aunque lo considerase útil. Además, la AESPJ no tenía una idea global de los recursos utilizados por todos los socios participantes (incluidas las ANC) para organizar y realizar la prueba de resistencia. Por lo tanto, se desconocían los costes generales.

Conclusiones y recomendaciones

90

La conclusión general del Tribunal es que la AESPJ realizó una buena contribución para apoyar la calidad de la supervisión y la estabilidad en el sector de los seguros de la UE. Sin embargo, al hacerlo, se enfrentó a limitaciones en la estructura del sistema de supervisión, a escasez de recursos y, en algunos casos, a un apoyo y una colaboración insuficientes de las ANC. Como consecuencia, a la AESPJ, los legisladores y las ANC todavía les queda mucho por hacer para lograr la convergencia de la supervisión, es decir, una igualdad de condiciones para las empresas de seguros que desarrollan actividades en los Estados miembros de la UE y sus clientes.

Coordinación del trabajo de las ANC

91

La AESPJ utilizó una amplia variedad de herramientas, tanto las contempladas en su Reglamento de base como otras por iniciativa propia, para velar por que las ANC sigan un enfoque común al supervisar a las empresas de seguros. El Tribunal constató que el personal de la AESPJ elaboró análisis exhaustivos y bien fundamentados en este sentido que permitieron detectar insuficiencias significativas en la supervisión realizada por las ANC. Entre las insuficiencias figuraban riesgos para la independencia institucional de las ANC y una supervisión insuficientemente rigurosa, que sigue un enfoque formalista y no un enfoque basado en riesgos (véanse los apartados 14 a 16 y 19).

92

Algunas de las herramientas de la AESPJ, como las visitas a las ANC y las revisiones por pares, abarcaban de manera exhaustiva las cuestiones de supervisión, pero esto implicaba que tenían un alcance muy amplio. Por lo tanto, se necesitaba mucho tiempo para finalizarlas, y las ANC necesitaban recursos significativos para prepararse y participar en estas actividades. Las visitas a las ANC también dieron lugar a un número elevado de recomendaciones no prioritarias (más de treinta en algunos casos) (véanse los apartados 17 y 20 a 22).

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El Tribunal también constató que la AESPJ no ha establecido disposiciones para realizar un seguimiento sistemático de las recomendaciones de las visitas a las ANC y las revisiones por pares. Como consecuencia, no tenía una idea global de los avances en la convergencia de la supervisión y los problemas que persisten. Sin embargo, trató de debatir en casos específicos algunos problemas con las ANC y también puede demostrar mejoras graduales en las prácticas que han seguido algunas de ellas (véase el apartado 18).

Recomendación 1 - Mejorar la orientación y el seguimiento de los instrumentos de supervisión

La AESPJ debería orientar mejor sus herramientas de supervisión y darles seguimiento. En particular:

1. Las visitas sobre el terreno deberían centrarse en algunas de las cuestiones más apremiantes, seleccionadas sobre la base de su impacto en la convergencia de la supervisión y la protección de los consumidores. Deberían dar lugar a un menor número de recomendaciones claramente priorizadas con un plazo específico para su aplicación.
2. La AESPJ debería definir el alcance de las revisiones por pares para que se centren en una única cuestión de la convergencia de la supervisión y puedan finalizarse, por norma, en un año.
3. La AESPJ debería analizar si las ANC aplicaron efectivamente cada una de las recomendaciones formuladas en el marco del proceso de diálogo estructurado y las revisiones por pares. Debería registrar los resultados de su análisis para tener una perspectiva general de los avances y las dificultades en la consecución de la convergencia de la supervisión en todos los Estados miembros y debería hacer públicas sus constataciones.

Fecha objetivo: 1.1.2020.

Supervisión de las empresas transfronterizas

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La organización actual para supervisar las actividades transfronterizas presenta insuficiencias sistémicas y da pie a que el método de supervisión dependa de la forma jurídica de la empresa. Los aseguradores que desarrollan actividades en el extranjero a través de filiales están sujetos a supervisión a través de colegios. Sin embargo, las empresas que desarrollan actividades en el extranjero a través de sucursales o de forma directa son supervisadas únicamente por el supervisor de origen (véanse los apartados 23 a 26).

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Esta organización de la supervisión transfronteriza creó los incentivos erróneos para los supervisores y los aseguradores. Puesto que algunas empresas no están sujetas a la supervisión de un colegio, los aseguradores se aprovecharán de un nivel más bajo de supervisión en determinados Estados miembros. El sistema no estaba diseñado para supervisar un mercado paneuropeo de una forma eficaz y basada en los intereses de los ciudadanos de la UE. Esto significa que todavía no se ha cumplido el objetivo expuesto en el Informe De Larosière de evitar distorsiones de la competencia y el arbitraje regulatorio como resultado de distintas prácticas de supervisión. La AESPJ trató de responder a los problemas derivados mediante, por ejemplo, la creación de plataformas de cooperación, pero no pudo subsanar las insuficiencias sistémicas (véanse los apartados 27 a 32).

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La AESPJ pudo contribuir al trabajo de los colegios, a pesar de los escasos recursos y, en algunos casos, la limitada cooperación de las ANC. Sin embargo, persistían algunos problemas en cuanto a la coherencia de la supervisión transfronteriza como distintos marcos de evaluación de riesgos y escasez de personal en las ANC (véanse los apartados 33 a 36).

Recomendación 2 - Reforzar la supervisión de empresas transfronterizas

La AESPJ debería:

1. cooperar con la Comisión y los colegisladores para corregir las insuficiencias sistémicas en la supervisión de las actividades transfronterizas, mediante, por ejemplo, la mejora de las disposiciones jurídicas a través del proceso de revisión de las autoridades europeas de supervisión. En concreto, debería tener el objetivo de garantizar el mismo nivel de supervisión a empresas que desarrollan actividades en otro Estado miembro, con independencia del modelo de negocio elegido;
2. paralelamente, debería seguir protegiendo a los consumidores actuando a través de plataformas de cooperación y haciendo un seguimiento de las actividades transfronterizas.

Fecha objetivo: 1.1.2019.

Supervisión de los modelos internos

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La supervisión de los modelos internos es un proceso muy complejo que consume muchos recursos, y el nivel de convergencia en este ámbito sigue sin ser satisfactorio. Esto significa que los supervisores adoptan distintos enfoques para evaluar la precisión con la que los modelos internos reflejan los riesgos reales de los aseguradores. El resultado pueden ser ventajas competitivas injustas y efectos adversos para los consumidores y la estabilidad financiera. La AESPJ se esforzó por abordar estos problemas mediante proyectos de coherencia y, al hacerlo, logró algunos resultados, aunque no se logró la convergencia efectiva de los enfoques de supervisión. Los intentos de la AESPJ por participar en la revisión de los modelos internos de determinadas empresas fueron vanos principalmente porque el acceso a la información era limitado. En otro caso, sin embargo, se pidió a la AESPJ que apoyara a una ANC en su trabajo en modelos internos, pero no lo hizo, dado que la petición no reflejaba sus prioridades (véanse los apartados 37 a 50).

Recomendación 3 - Reforzar los dispositivos para la supervisión de los modelos internos

La AESPJ debería:

1. cooperar con la Comisión y con los colegisladores para corregir las limitaciones de acceso de su propio personal y de los supervisores de acogida a la información relativa a los modelos internos, y proporcionar a los supervisores más información sobre cómo evaluar o impugnar estos modelos y apoyo para lograrlo;
2. prestar asistencia a los supervisores cuando autoricen y supervisen modelos internos complejos, previa petición y por iniciativa propia.

Fecha objetivo: 1.1.2019.

La prueba de resistencia de los seguros

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La AESPJ llevó a cabo su prueba de resistencia de los seguros en 2016 para evaluar cómo reaccionaría el sector de los seguros a una evolución adversa del mercado, en particular a un período prolongado de tipos de interés muy bajos y una sacudida en el precio de los activos. En efecto, varias empresas resultaron ser vulnerables a esta situación, ya que su solvencia empeoraría considerablemente. En general, el alcance de la prueba de resistencia y el hecho de centrarse en actividades a largo plazo y seguros de vida fueron adecuados a los objetivos de la prueba (véanse los apartados 50 a 54 y 66).

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Los escenarios de la prueba de resistencia eran eficaces para abordar los principales riesgos detectados en el sector, pero el Tribunal encontró insuficiencias en la forma en que se calibraron y justificaron. Aunque el objetivo de la prueba de resistencia es simular un acontecimiento extremo, en relación con uno de los escenarios, la AESPJ no pudo demostrar que fuese suficientemente grave. Sin embargo, algunos de sus parámetros, que se basaron en el criterio de expertos, resultaron estar relativamente cerca de la realidad del mercado. En el otro escenario, el Tribunal encontró incoherencias en el nivel de perturbaciones aplicado en los distintos Estados miembros. Por lo tanto, existe el riesgo de que los resultados de la prueba de resistencia no reflejaran plenamente la evolución en el sector de los seguros en circunstancias extremadamente adversas. Esto reviste una importancia crucial desde la perspectiva de la estabilidad financiera y para los tomadores de seguros, teniendo en cuenta que, incluso con los supuestos que adoptó la AESPJ, el sector resultó ser muy vulnerable (véanse los apartados 55 a 63).

Recomendación 4 - Mejorar el diseño de los escenarios de las pruebas de resistencia

La AESPJ podría seguir mejorando los escenarios de su prueba de resistencia con el fin de hacerlas más rigurosas y sólidas en términos de gravedad, verosimilitud y coherencia, lo que puede lograrse:

1. analizando y evaluando la gravedad y la verosimilitud de los escenarios desarrollados, por ejemplo cuantificando la probabilidad de que se produzcan los acontecimientos desencadenantes o utilizando otros métodos o herramientas disponibles, y documentando este análisis para justificar la solidez de los escenarios;
2. recurriendo más a las capacidades de la JERS en relación con las hipótesis de mercado (por ejemplo intensificando el uso del simulador de perturbaciones) u otro asesoramiento experto (por ejemplo reuniendo a un grupo de expertos externo para evaluar los escenarios).

Fecha objetivo: A partir de la prueba de resistencia de 2020.

100

El Tribunal constató que, en general, la AESPJ validó y presentó con exactitud los resultados de la prueba de resistencia. Teniendo en cuenta la vulnerabilidad demostrada del sector, la prueba de resistencia dio lugar a la formulación de recomendaciones destinadas a las ANC. Sin embargo, algunas de las recomendaciones eran demasiado generales y no proponían medidas suficientemente específicas. Además, algunas recomendaciones iban más allá de las competencias de determinadas ANC, lo que significa que no estaban en posición de aplicarlas. La AESPJ trató de hacer un seguimiento de las recomendaciones y analizar los avances realizados (véanse los apartados 64, 65, 67, 69 y 70).

Recomendación 5 - Formular recomendaciones más pertinentes para las ANC

Después de la prueba de resistencia, cuando sea necesario, la AESPJ debería formular recomendaciones destinadas a las ANC en la que les pida que tomen medidas más específicas y pertinentes para todos los interesados. Debería evaluar a priori la viabilidad de la medida recomendada, examinando si las ANC cuentan con los medios para aplicarla eficazmente y de manera oportuna.

Fecha objetivo: A partir de la prueba de resistencia de 2020.

101

La AESPJ publicó los resultados de la prueba de resistencia de 2016 solo de forma agregada, puesto que, a diferencia de la ABE, no tiene el mandado jurídico específico de publicar los resultados por empresas. Para ello, tiene que obtener el consentimiento por escrito de los participantes, que no estaba listo en 2016 pero que sí pidió para la prueba de resistencia de 2018. El Tribunal considera que es un avance positivo, puesto que la divulgación de los resultados de las empresas individuales podría ayudar a aumentar la transparencia, concienciar de los riesgos y mejorar así la disciplina de mercado (véase el apartado 68).

Recomendación 6 - Fomentar la publicación de los distintos resultados de las pruebas de resistencia

La AESPJ debería promover la publicación de los resultados de la prueba de resistencia de manera individual. Para aumentar la confianza de los participantes, podría remitirse a la mejora de la transparencia de la metodología de la prueba (recomendación 7) y un diseño más riguroso de los escenarios (recomendación 4).y también debería velar por que la forma de presentar los resultados individuales no deje margen a la interpretación.

Fecha objetivo: A partir de la prueba de resistencia de 2020.

102

En general, la AESPJ organizó la prueba de resistencia sin contratiempos, aunque la fecha era muy exigente para los participantes. Utilizó varios canales para comunicarse con las ANC y las empresas participantes. A pesar de las numerosas actualizaciones durante el período de información, las plantillas eran una herramienta práctica para que las empresas pudiesen proporcionar datos. Sin embargo, la AESPJ no justificó lo suficiente la necesidad de recibir determinados datos o el diseño de los escenarios y los supuestos subyacentes. Esto no sirvió para infundir confianza en las ANC y los participantes cuya contribución era crucial para la fiabilidad de los resultados de la prueba de resistencia. La AESPJ extrajo conclusiones de la prueba de resistencia de 2014 para mejorar su organización en 2016, pero el enfoque no era sistemático (véanse los apartados 71 a 75).

Recomendación 7 - Aumentar la transparencia de la metodología de las pruebas de resistencia

La metodología de las pruebas de resistencia debería ser más transparente y la AESPJ debería hacer más para ayudar a las partes interesadas y los participantes a entenderla, por ejemplo:

1. organizando talleres para participantes y representantes del sector antes de iniciar la prueba de resistencia para explicar la prueba y los escenarios más claramente y recabar las impresiones no vinculantes con el objetivo de organizar una prueba de resistencia más fundamentada;
2. utilizando la documentación técnica para explicar mejor y más detalladamente a los participantes la forma de calibrar los escenarios (supuestos subyacentes) y el alcance de los datos necesarios para este fin;
3. manteniendo reuniones con las partes interesadas después de la prueba de resistencia para recabar sus opiniones y comentarios y aprender de anteriores pruebas de resistencia de manera sistemática (con plazos, canales de comunicación y participantes específicos).

Fecha objetivo: A partir de la prueba de resistencia de 2020.

Gobernanza y recursos

103

En la mayoría de sus actividades, la AESPJ trabajó muy estrechamente con las ANC. Sin embargo, en particular por lo que se refiere a las visitas a los países y el trabajo relativo a los modelos internos, en algunos casos no recibió apoyo suficiente de los supervisores nacionales. Puesto que el acceso a la información y los documentos era restringido, la AESPJ no pudo realizar algunas comprobaciones y análisis que había previsto. Debido a que las ANC también tienen un peso decisivo en el órgano de gobierno principal de la AESPJ, pueden decidir el alcance de la actuación de esta última para revisar la eficacia de su trabajo. Esto planteaba un problema en cuanto a la independencia de dicha actuación.

104

El Tribunal constató que la AESPJ contaba con un procedimiento bien establecido para hacer un seguimiento de los casos de incumplimiento del Derecho de la UE, pese a algunas insuficiencias en cuanto a la transparencia con las partes interesadas externas (véanse los apartados 76 a 84).

105

Teniendo en cuenta la complejidad de las tareas de la AESPJ, especialmente en el ámbito de la supervisión, sus recursos eran muy limitados. El equipo responsable de supervisar 212 modelos internos estaba integrado únicamente por tres empleados a tiempo completo. En total, solo 20 miembros del personal (el 14 % del total de efectivos de la AESPJ) trabajan directamente en el departamento de supervisión, y hay un número limitado de personas que se ocupan de cuestiones de supervisión en otros departamentos. Por consiguiente, todavía no ha tenido lugar el cambio estratégico previsto en el enfoque de la AESPJ de la regulación a la supervisión (véanse los apartados 85 a 89).

Recomendación 8 - Reforzar los recursos humanos asignados a tareas de supervisión

1. La AESPJ debería velar por aumentar gradualmente el número de personas asignadas a tareas de supervisión y fijarse un objetivo específico y justificado a este respecto en el plan de trabajo anual.
2. Después de realizar un análisis detallado de las necesidades, la AESPJ también debería plantearse solicitar recursos adicionales especificando claramente las tareas para las que son necesarios y su impacto en la calidad y la convergencia de la supervisión y la estabilidad financiera.
3. Los recursos adicionales deberían utilizarse en concreto para intensificar el trabajo de la AESPJ en los modelos internos, la supervisión transfronteriza y la detección de casos de incumplimiento del Derecho de la UE.

Fecha objetivo: 1.1.2020.

El presente Informe ha sido aprobado por la Sala IV, presidida por Neven Mates, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 2 de octubre de 2018.

Siglas y acrónimos

pb: Punto básico

ABE: Autoridad Bancaria Europea

TCE: Tribunal de Cuentas Europeo

EEE: Espacio Económico Europeo

AESPJ: Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación

AES: Autoridades europeas de supervisión

SESF: Sistema Europeo de Supervisión Financiera

JERS: Junta Europea de Riesgo Sistémico

ETC: Equivalente a tiempo completo

ANC: Autoridad nacional competente

ORSA: Evaluación interna de los riesgos y de la solvencia

Glosario

Autoridad nacional competente (ANC): Autoridades nacionales de cada Estado miembro facultadas para supervisar a las empresas de seguros (por lo tanto, también se las denomina autoridades nacionales de supervisión). La ANC responsable de supervisar a un asegurador que ha obtenido su licencia en el Estado miembro de dicha autoridad se denomina supervisor de origen. Todas las demás ANC son supervisores de acogida del asegurador en cuestión si ejerce su actividad a través de una filial en sus respectivos Estados miembros.

Capital de solvencia obligatorio: Cantidad de capital de la que deben disponer las empresas de seguros para cumplir los requisitos del pilar 1 en el régimen de Solvencia II. Debe garantizar que los aseguradores cumplan sus obligaciones con respecto a los tomadores de seguros y los beneficiarios con un nivel muy alto de probabilidad (99,5 %) en un período de doce meses.

Colegio de supervisores: Estructura permanente, pero flexible, para la coordinación y la facilitación de la toma de decisiones sobre la supervisión de un grupo de seguros activo en más de un Estado miembro.

Evaluación interna de los riesgos y de la solvencia (ORSA): Proceso interno anual llevado a cabo por los aseguradores para evaluar la idoneidad de su gestión de riesgos y niveles de solvencia en situaciones normales y de tensión. Representa la propia evaluación del asegurador de sus riesgos actuales y futuros.

Fórmula estándar: Método por defecto para calcular la situación de riesgo de un asegurador de conformidad con Solvencia II. Se divide en módulos de riesgo, que se agregan y determinan el capital obligatorio.

Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS): Se encarga de la supervisión macroprudencial del sistema financiero de la UE y de la prevención y mitigación del riesgo sistémico. Supervisa y evalúa los riesgos sistémicos y, cuando procede, emite advertencias y recomendaciones.

Modelo interno: Método avanzado para calcular riesgos derivados del negocio de un asegurador. Los aseguradores pueden decidir utilizar un modelo interno para calcular su situación de riesgo general mejor que con la fórmula estándar; la situación de riesgo calculada determina posteriormente el capital obligatorio. El modelo interno debe cumplir varios requisitos y ser autorizado por el supervisor o supervisores responsables.

Sistema Europeo de Supervisión Financiera (SESF): Sistema de supervisión financiera micro y macroprudencial centrado en las tres Autoridades Europeas de Supervisión (AES) —la ABE, la AESPJ y la ESMA—, la Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS) y las autoridades nacionales de supervisión.

Solvencia II: La Directiva Solvencia II de la UE, que entró en vigor en 2016, situó el riesgo de insolvencia en el centro de un marco regulador armonizado para las empresas de seguros. El marco impone exigencias sobre el capital económico obligatorio («pilar 1»), la gestión de gobernanza y riesgos («pilar 2») y las normas de presentación de información («pilar 3») de todas las empresas de seguros en Europa. Los objetivos declarados de Solvencia II son mejorar la protección de los consumidores, modernizar la supervisión, profundizar la integración del mercado de la UE armonizando los regímenes de supervisión y aumentar la competitividad internacional de los aseguradores de la UE.

Tipo de interés a plazo último: Tipo de interés exento de riesgo hacia el que converge la curva de rendimientos sin riesgo más allá del denominado último punto líquido (por ejemplo veinte años para el euro). Se utiliza para pasivos a muy largo plazo debido a un número limitado de transacciones (liquidez insuficiente) en el mercado con el fin de obtener la curva de rendimientos.

Equipo auditor

En los informes especiales del Tribunal se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

El presente informe fue aprobado por la Sala IV (presidida por Neven Mates, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo) que se ocupa principalmente de los ámbitos de regulación de mercados y economía competitiva. La auditoría fue dirigida por Rimantas Šadžius, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo. Colaboraron en la elaboración del informe Mindaugas Pakštys, Tomas Mackevičius, Aušra Maziukaitė y Niamh Carey, de su Gabinete; Zacharias Kolias, director; y Kamila Lepkowska, jefa de tarea. El equipo auditor estaba compuesto por Matthias Blaas, Vasileia Kalafati, Marion Kilhoffer, Anna Ludwikowska y Josef Sevcik. La asistencia lingüística corrió a cargo de Mark Smith.

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