Die EIOPA hat einen wesentlichen Beitrag zur Aufsicht und Stabilität im Versicherungssektor geleistet, es sind jedoch noch erhebliche Herausforderungen zu bewältigen

Zusammenfassung

I

Die Versicherungsbranche macht einen erheblichen Teil des EU-Finanzsektors aus und verwaltet Vermögenswerte, die mit rund zwei Dritteln des jährlichen BIP der EU bewertet sind. Der Ausfall von Versicherungsunternehmen könnte möglicherweise die Funktionsfähigkeit des Finanzsektors beeinträchtigen und sich negativ auf die Realwirtschaft und das Verbraucherwohl auswirken.

II

Die Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (EIOPA) wurde 2011 errichtet - nach der Reform der Beaufsichtigung des EU-Finanzsektors infolge der Finanzkrise von 2007-2008. Die EIOPA ist als unabhängig beratende Agentur für die Europäische Kommission, das Parlament und den Rat tätig.

III

Zu den Kernaufgaben der EIOPA gehören die Förderung der Stabilität des Finanzsystems, der Transparenz der Märkte und von Finanzprodukten sowie der Schutz von Versicherungsnehmern. Überdies überwacht sie potenzielle Risiken und Anfälligkeiten der Branche. Ihre Aufgaben sind in vier grobe Kategorien untergliedert: Regulierung, Aufsicht und aufsichtliche Konvergenz, Finanzstabilität und Verbraucherschutz.

IV

Der Hof prüfte, ob die EIOPA wirksam zur Aufsicht und Finanzstabilität im Versicherungssektor beiträgt. Insbesondere analysierte er die Maßnahmen der EIOPA im Bereich Aufsicht und aufsichtliche Konvergenz (Zusammenarbeit mit den zuständigen nationalen Behörden (NCA), Arbeit im Bereich der internen Modelle und grenzüberschreitender Geschäftsverkehr), den 2016 durchgeführten Stresstest für Versicherungsunternehmen sowie die Angemessenheit der Ressourcen und des Governance-Systems der EIOPA.

V

Gegenstand der Prüfung waren in erster Linie die Aufsichtstätigkeiten der EIOPA im Zeitraum 2015 bis 2017 sowie der Stresstest aus dem Jahr 2016. Die Prüfungsnachweise wurden aufgrund von Besuchen bei der EIOPA und Aktenprüfungen vor Ort sowie bei Treffen mit den entsprechenden Kommissionsdienststellen, dem Europäischen Ausschuss für Systemrisiken, NCA, wissenschaftlichen Experten und Interessenvertretern erlangt. Bei der Prüfung wurden außerdem die Ergebnisse zweier Umfragen berücksichtigt.

VI

Insgesamt kommt der Hof zu dem Schluss, dass die EIOPA eine breite Palette von Instrumenten zur Förderung der aufsichtlichen Konvergenz und Finanzstabilität sinnvoll eingesetzt hat. Dennoch sind von der EIOPA selbst, aber auch von den nationalen Aufsichtsbehörden und den Gesetzgebern nach wie vor erhebliche Herausforderungen zu bewältigen, beispielsweise im Rahmen der Überprüfungen der europäischen Aufsichtsbehörden (ESA) und der Solvabilität-II-Überprüfungen.

VII

Die Maßnahmen der EIOPA zur Gewährleistung einer konsistenten Aufsicht durch NCA basierten auf einer soliden Analyse und waren in der Mehrheit sehr umfassend. Die EIOPA stellte im Zuge ihrer Arbeit erhebliche Schwachstellen bei der Arbeitsweise der NCA fest und überwacht regelmäßig, welche Entwicklungen sich vollziehen. Sie verfügt jedoch nicht über eine systematische Regelung zur Überprüfung der Umsetzung ihrer Empfehlungen.

VIII

Der Hof stellte fest, dass der derzeitige Rechtsrahmen für die Beaufsichtigung des grenzüberschreitenden Geschäftsverkehrs in der EU systemische Schwächen aufweist und dazu führt, dass für die Aufsicht nicht die Art der Geschäftstätigkeit, sondern die Rechtsform eines Unternehmens ausschlaggebend ist. Dies hat Fehlanreize sowohl für die Aufsichtsbehörden als auch für die Versicherer zur Folge, die in manchen Mitgliedstaaten die Vorteile einer weniger strengen Aufsicht nutzen. Die EIOPA hat sich bemüht, die sich daraus ergebenden Probleme zu lösen, war jedoch nicht in der Lage, die systemischen Schwächen zu überwinden und aufsichtliche Konvergenz zu erzielen.

IX

Die Versicherungsunternehmen verwenden interne Modelle zur besseren Anpassung der Risikobewertung an ihre Unternehmen und zur Lockerung ihrer Kapitalanforderungen. Es gibt erhebliche Unterschiede dabei, wie streng die NCA interne Modelle überwachen. Die EIOPA bemühte sich um eine Verbesserung der aufsichtlichen Konvergenz in diesem Bereich. Dies gelang jedoch nicht vollständig, was unter anderem daran lag, dass verschiedene NCA nur begrenzt Zugang zu Informationen gewährten.

X

2016 führte die EIOPA einen Stresstest durch, um zu beurteilen, wie der Versicherungssektor auf ungünstige Marktentwicklungen und insbesondere auf einen längeren Zeitraum mit sehr niedrigen Zinssätzen und einen Vermögenspreisschock reagieren würde. Eine Reihe von Unternehmen erwies sich gegenüber derartigen Umständen als anfällig, da sich ihre Solvenz erheblich verschlechtert hätte. Der Umfang des Stresstests war angemessen und die Szenarien bildeten die den Sektor betreffenden Hauptrisiken ab. Allerdings stellte der Hof Unzulänglichkeiten bei ihrer Kalibrierung fest. Insbesondere konnte die EIOPA die Stärke eines der Szenarien nicht hinreichend detailliert begründen.

XI

Nach einer sorgfältigen Validierung der Daten hat die EIOPA die Stresstestergebnisse zumeist in angemessener Weise präsentiert. Aufgrund ihres rechtlichen Mandats gab es keine unternehmensspezifische Veröffentlichung. Die nach dem Stresstest herausgegebenen Empfehlungen waren bisweilen zu allgemein gehalten, obgleich sich die EIOPA darum bemühte zu überprüfen, in welchem Umfang diese von den NCA umgesetzt wurden.

XII

Die EIOPA setzt bei all ihren Tätigkeiten sehr stark auf die Zusammenarbeit mit den NCA, erhält jedoch nicht immer deren volle Unterstützung. Die NCA haben im wichtigsten Leitungsgremium der EIOPA ein entscheidendes Mitspracherecht, was bedeutet, dass sie darüber entscheiden können, in welchem Umfang die EIOPA die Wirksamkeit ihres eigenen Handelns überprüft. Die EIOPA hat eine Verlagerung weg von der Regulierung und hin zur Aufsicht noch nicht geschafft. Mit nur 20 Mitarbeitern, die mit der Aufsicht von NCA befasst sind, und weiteren sieben Mitarbeitern, die sich mit verwandten Themen befassen, steht die EIOPA vor einer echten Herausforderung, wenn es um die Wahrnehmung des breiten Spektrums an komplexen Aufgaben geht, mit denen sie betraut ist.

XIII

Der Hof unterbreitet der EIOPA die folgenden Empfehlungen, die auf eine Verbesserung der Effizienz und Wirksamkeit ihrer Maßnahmen abzielen. Die EIOPA sollte

1. ihre Aufsichtsinstrumente zielgerichteter einsetzen und für eine systematische Weiterverfolgung sorgen;
2. mit der Kommission und den beiden gesetzgebenden Organen zusammenarbeiten, um systemische Schwächen bei der Beaufsichtigung des grenzüberschreitenden Geschäftsverkehrs zu beheben;
3. mit der Kommission und den beiden gesetzgebenden Organen zusammenarbeiten, um Beschränkungen des Zugangs zu Informationen über interne Modelle zu beseitigen und die NCA stärker bei der Frage unterstützen, wie diese zu beaufsichtigen sind;
4. die Solidität von Stresstestszenarien weiter verbessern;
5. nach dem Stresstest spezifischere und relevantere Empfehlungen an die NCA aussprechen;
6. die Veröffentlichung unternehmensspezifischer Stresstestergebnisse fördern;
7. für mehr Transparenz bei der Stresstestmethodik sorgen;
8. die für die Aufsicht zugewiesenen personellen Ressourcen verstärken.

Einleitung

Der Versicherungsmarkt in der europäischen Wirtschaft

01

Mit Vermögenswerten von insgesamt mehr als zwei Dritteln des jährlichen BIP der EU und einer in den einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedlichen Marktdurchdringung (siehe Abbildung 1) macht die Versicherungsbranche einen beträchtlichen Teil des Finanzsektors aus. Sie trägt zum Wirtschaftswachstum und zur Finanzstabilität bei, indem sie Risiken übernimmt und Ersparnisse mobilisiert. Angesichts ihrer wichtigen Rolle kann ein Ausfall von Versicherungsunternehmen die Erbringung von Finanzdienstleistungen und die Wirtschaft insgesamt beeinträchtigen und sich somit negativ auf die Verbraucher auswirken.

02

Eine der aktuell größten Herausforderungen für den Versicherungsmarkt sind niedrige Zinssätze. Die Versicherungsunternehmen, und hier insbesondere die im Bereich Lebensversicherungen tätigen Versicherer - ein Bereich, der 65 % des Versicherungsmarktes ausmacht -, haben erheblich damit zu kämpfen, den für die in den vergangenen Jahren verkauften Produkte garantierten Zinssatz zu erwirtschaften. Daher erfahren die Geschäftsmodelle der Lebensversicherungsunternehmen derzeit weitreichende Änderungen, was unter anderem die Übernahme zusätzlicher Risiken zur Folge hat. Außerdem haben digitale Technologien und eine stärkere Nutzung von Big Data erheblich zur Neuordnung des Versicherungsmarkts beigetragen (Fintech), was nicht nur Geschäftschancen eröffnet, sondern auch eine Reihe neuer Herausforderungen und Risiken für die Kunden mit sich bringt.

03

Aus regulatorischer Sicht bestand eine der für die Versicherungsunternehmen zentralen Entwicklungen in der Anwendung des Solvabilität-II-Regelungsrahmens im Januar 2016. Solvabilität II ist der erste harmonisierte EU-Rechtsrahmen betreffend die Aufnahme und Ausübung der Versicherungs- und der Rückversicherungstätigkeit. Die Regelungen erstrecken sich auch auf die Versicherungsaufsicht und sollen für faire und gleiche Wettbewerbsbedingungen im Binnenmarkt sorgen. Solvabilität II enthält Vorgaben zur Höhe des von den Unternehmen zur Deckung ihrer Risiken zu haltenden Kapitals sowie zum Risikomanagement, zum Governance-System und zu den Berichtspflichten.

Die EIOPA als Teil des Europäischen Finanzaufsichtssystems

04

Die Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (EIOPA) wurde 2011¹ als Teil der Reform des Systems zur Beaufsichtigung des EU-Finanzsektors als Reaktion auf die Finanzkrise von 2007-2008 geschaffen. Die EIOPA ist als unabhängig beratende Agentur für die Kommission, das Parlament und den Rat tätig. Ihr Tätigkeitsbereich erstreckt sich auf Versicherungsunternehmen, Rückversicherungsunternehmen, Versicherungsvermittler und Einrichtungen der betrieblichen Altersversorgung.

05

Die EIOPA ist Teil eines Europäischen Finanzaufsichtssystems (ESFS), das drei europäische Aufsichtsbehörden (ESA), nämlich eine für den Bankensektor (die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA)), eine für den Wertpapiersektor (die Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (ESMA)) und eine für den Sektor Versicherungen und betriebliche Altersversorgung sowie den Europäischen Ausschuss für Systemrisiken (ESRB) umfasst. Grundgedanke hinter der Schaffung der ESA war die Gewährleistung einer engeren Zusammenarbeit und eines stärkeren Informationsaustauschs zwischen den nationalen Aufsichtsbehörden (auch als zuständige nationale Behörden (NCA) bezeichnet), um sich leichter auf EU-Lösungen für grenzüberschreitende Probleme zu verständigen und die kohärente Anwendung und Auslegung von Vorschriften zu fördern.

06

Zu den Kernaufgaben der EIOPA gehören die Förderung der Stabilität des Finanzsystems, der Transparenz der Märkte und von Finanzprodukten sowie der Schutz von Versicherungsnehmern, Altersversorgungsanwärtern und Begünstigten. Die EIOPA hat den Auftrag, Trends, potenzielle Risiken und Schwachstellen bei der mikroprudenziellen Aufsicht sowie bei grenz- und sektorübergreifenden Tätigkeiten zu überwachen und zu erkennen. Zu diesem Zweck wurde die EIOPA mit Aufgaben betraut, die in vier grobe und miteinander verknüpfte Kategorien untergliedert sind: Regulierung, Aufsicht und aufsichtliche Konvergenz, Finanzstabilität und Verbraucherschutz (siehe Tabelle 1). Nach Ausarbeitung des zentralen Rechtsrahmens für den Versicherungssektor und infolge der Notwendigkeit der Gewährleistung seiner wirksamen Umsetzung strebte die EIOPA eine Verlagerung des strategischen Fokus ihrer Arbeit weg von der Regulierung und hin zur Aufsicht an. Im Rahmen dieser Prüfung beschäftigt sich der Hof schwerpunktmäßig mit der Aufsicht und der aufsichtlichen Konvergenz, die für die Verbraucher von zentraler Bedeutung sind, sowie mit dem Stresstest, der unter das Ziel der Gewährleistung der Finanzstabilität fällt.

Tabelle 1

Aufgaben der EIOPA

Aufgabenbereich	Rolle der EIOPA
Regulierung	Ausarbeitung technischer Standards, die in der Folge von der Kommission gebilligt werden, und Besprechung vorgenommener Änderungen. Beratung der Kommission in Bereichen, in denen sie zum Erlass delegierter Rechtsakte mit Blick auf die Arbeit der EU befugt ist.
Aufsicht und aufsichtliche Konvergenz	Erleichterung und Koordinierung der Aufsichtstätigkeiten der NCA zur Einführung kohärenter, effizienter und wirksamer Aufsichtspraktiken innerhalb des ESFS und zur Gewährleistung der gemeinsamen, einheitlichen und kohärenten Anwendung des EU-Rechts.
Finanzstabilität und Krisenmanagement	Beitrag zur makroprudenziellen Aufsichtstätigkeit des ESRB durch Vorlage von Daten und Berichten. Durchführung von Stresstests für den Versicherungs- und Altersversorgungssektor sowie Gewährleistung einer koordinierten Krisenprävention und eines koordinierten Krisenmanagements sowie Aufrechterhaltung der Finanzstabilität in Krisenzeiten.
Verbraucherschutz und Finanzinnovationen	Schutz der Verbraucher vor übermäßiger Risikobereitschaft beim Kauf von bzw. bei der Anlage in Finanzprodukte(n) durch Erarbeitung von Vorschriften, Überwachung von Marktentwicklungen, Verbesserung der verfügbaren Informationen usw. Verbot von Finanzprodukten, wenn diese ein Risiko für die Finanzstabilität in der EU darstellen; Analyse und Berichterstattung über neue Finanzinnovationen/Finanzprodukte auf dem Markt.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

ESA-Reformprozess

07

Angesichts der Veränderungen bei der Art der Herausforderungen, denen sich die Finanzmärkte gegenübersehen, hat die Kommission im September 2017 ein Reformpaket zur Stärkung des ESFS vorgeschlagen. Vorrangiges Ziel war es, Mandat, Governance und Finanzierung der drei ESA sowie die Funktionsweise des ESRB zu verbessern. Eine Reihe der Kommissionsvorschläge wäre direkt auf die EIOPA anwendbar, wie z. B. die Schaffung eines weisungsunabhängigen Direktoriums (das für Einzelfallentscheidungen und bestimmte Aufsichtsfragen zuständig ist), die Stärkung der Rolle der EIOPA bei der Validierung interner Modelle und die Optimierung der ihr zur Förderung der aufsichtlichen Konvergenz zur Verfügung stehenden Instrumente.

08

Die Vorschläge der Kommission zu Änderungen am Rechtsrahmen der EIOPA werden nun das Standard-Gesetzgebungsverfahren durchlaufen, einschließlich entsprechender Beratungen im Rat und im Parlament. Es wird erwartet, dass die geänderten Rechtsakte 2019 angenommen werden. Die Prüfung des Hofes könnte einen wertvollen Beitrag zu dieser Debatte leisten.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

09

Im Rahmen der Prüfung wurde untersucht, ob die EIOPA wirksam zur Aufsicht und Finanzstabilität im europäischen Versicherungssektor beigetragen hat. Der Schwerpunkt der Prüfung spiegelte die jüngste Verlagerung der Prioritäten der EIOPA weg von der Regulierung und hin zur Aufsicht wider. Der Hof beschäftigte sich insbesondere mit den folgenden Bereichen:

1. den Maßnahmen der EIOPA im Bereich Aufsicht und aufsichtliche Konvergenz; die Prüfung umfasste dabei eine Stichprobe der von der EIOPA verwendeten Instrumente (Teile I, II und III);
2. dem 2016 durchgeführten Stresstest für den Versicherungssektor (Teil IV);
3. verschiedenen horizontalen, für die Wirksamkeit sämtlicher Maßnahmen der EIOPA entscheidenden Aspekten (Nutzung von Rechtsinstrumenten zur Gewährleistung der Einhaltung des EU-Rechts, Angemessenheit der personellen Ressourcen und Eignung der Governance-Struktur; Teil V).

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In der Praxis umfassen die die Aufsicht und aufsichtliche Konvergenz betreffenden Maßnahmen der EIOPA drei große Bereiche: (i) Förderung der Aufsicht durch die nationalen Behörden, (ii) Gewährleistung einer angemessenen Beaufsichtigung grenzüberschreitend tätiger Unternehmen sowie (iii) interne Modelle. Der besseren Übersicht halber wurden diese Themen in drei aufeinanderfolgenden Teilen des Berichts behandelt (I, II und III), sie tragen jedoch gemeinsam zu der Bewertung bei, zu der der Hof hinsichtlich der Tätigkeit der EIOPA im Bereich Aufsicht und aufsichtliche Konvergenz gelangt. Im Bereich Finanzstabilität konzentrierte sich der Hof auf den Stresstest für den Versicherungssektor, da diesem für die Ermittlung künftiger Risiken auf dem Markt große Bedeutung zukommt.

11

Die Arbeit der NCA (die bei all ihren Tätigkeiten eng mit der EIOPA zusammenarbeiten) ist nicht Gegenstand des Berichts. Nicht in die Prüfung einbezogen wurde außerdem der ESRB, der an der Entwicklung eines der Stresstestszenarien beteiligt war, da Zuständigkeit und Verantwortung für beide Szenarien bei der EIOPA verbleiben. Schwerpunkt der Prüfung war der Versicherungsmarkt, weshalb die Tätigkeiten der EIOPA im Bereich der betrieblichen Altersversorgung nicht behandelt wurden.

12

Gegenstand der Prüfung waren in erster Linie die Aufsichtstätigkeiten der EIOPA im Zeitraum 2015 bis 2017 sowie der Stresstest aus dem Jahr 2016 (einschließlich der aus dem vorherigen Stresstest aus dem Jahr 2014 gewonnenen Erkenntnisse). Für jede geprüfte Tätigkeit wählte der Hof die zur Prüfung herangezogenen Fälle/Vorgänge so aus, dass die jeweilige Stichprobe für die Arbeit der EIOPA repräsentativ war und eine Vielzahl der typischen Probleme abbildete.

13

Die Prüfungsarbeit bestand in erster Linie aus Besuchen bei der EIOPA und Aktenprüfungen vor Ort. Ferner trug der Hof bei Treffen und Videokonferenzen mit den entsprechenden Kommissionsdienststellen, dem ESRB, NCA, wissenschaftlichen Experten und Interessenvertretern (Verbraucher- und Unternehmensverbände), die der Einholung von Informationen dienten, weitere Nachweise zusammen. Die Ergebnisse zweier Umfragen flossen ebenfalls in die Prüfung ein:

1. Die erste Umfrage wurde an alle NCA in den EU-Mitgliedstaaten gesendet und hatte die Zusammenarbeit mit der EIOPA insgesamt zum Gegenstand (Aufsicht und Durchführung von Stresstests). 24 von 28 NCA antworteten.
2. Die zweite Umfrage wurde an eine Auswahl von Versicherungsunternehmen gesendet und hatte den Stresstest zum Gegenstand. 35 von 66 Unternehmen antworteten.

Bemerkungen

Teil I - Die Maßnahmen der EIOPA zur Gewährleistung einer konsistenten Beaufsichtigung durch die NCA sind solide, es mangelt jedoch an einem systematischen Weiterverfolgungsansatz

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Im Rahmen ihres Ziels, zu einer besseren und konsistenteren Beaufsichtigung in den EU-Mitgliedstaaten beizutragen, verfolgt die EIOPA eine Reihe von Maßnahmen zur Vereinfachung und Koordinierung der Arbeit der nationalen Aufsichtsbehörden (NCA). Auf diese Weise strebt die EIOPA eine europäische Aufsichtskultur an, d. h. ein gemeinsames Verständnis vom Denken, vom Verhalten und von der Arbeit der Aufsichtsbehörden in ihrer jeweiligen Gemeinschaft. Dies bedeutet, dass für die Versicherungsunternehmen in ganz Europa gleiche Wettbewerbsbedingungen gelten und die Verbraucher im gleichen Maße darauf vertrauen können, dass ihre Versicherungsunternehmen die regulatorischen Anforderungen erfüllen.

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Was die Koordinierung der Arbeit der NCA betrifft, befasste sich der Hof bei seiner Prüfung mit drei zentralen der aufsichtlichen Konvergenz dienenden Instrumenten: dem strukturierten Dialog mit den NCA (mit Vor-Ort-/Länderbesuchen als wichtigstem Element), dem Aufsichtshandbuch und Peer Reviews (siehe Abbildung 2). Das Handbuch und die Peer Reviews wurden von der EIOPA koordiniert, die Arbeit wurde jedoch in sehr enger Zusammenarbeit mit den NCA durchgeführt. Die von den NCA entsandten Peer Reviewer stellen den größten Teil der Inhalte und Peer-Bewertungen zur Verfügung. Neben den Instrumenten, die Gegenstand der Prüfung waren, nutzte die EIOPA eine Reihe weiterer Instrumente², die sowohl direkt in der Gründungsverordnung verankert sind als auch auf ihre eigene Initiative zurückgehen.

Die EIOPA stellte erhebliche Schwachstellen bei der Qualität der Aufsicht fest

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Im Rahmen des strukturierten Dialogs mit den NCA hat die EIOPA eine Reihe von Schwachstellen bei kritischen Aspekten der Versicherungsaufsicht festgestellt (siehe Abbildung 3). Im Zuge der Peer Reviews wurden ebenfalls wichtige Bereiche deutlich, in denen die NCA ihre Aufsichtspraktiken verbessern sollten (siehe Anhang I). Die Bewertungen der EIOPA zeigen, dass sich die Aufsichtsansätze der NCA häufig darin unterschieden, wie eng begleitend, risikobasiert und vorausschauend sie ausgelegt sind. Das bedeutet, dass eine bestimmte Praxis eines Versicherungsunternehmens (z. B. im Bereich Risikomanagement) in einem Mitgliedstaat akzeptiert, in einem anderen jedoch beanstandet werden könnte. Die NCA reagierten im Rahmen des strukturierten Dialogs auf die Ergebnisse der EIOPA-Berichte. Die EIOPA führte jedoch keine systematische Analyse der Reaktionen durch und gab den NCA kein umfassendes schriftliches Feedback.

Die Empfehlungen der EIOPA spiegeln die festgestellten Schwachstellen wider, es mangelt jedoch an einer Überprüfung ihrer Umsetzung

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Angesichts der festgestellten Schwachstellen empfahl die EIOPA für bestimmte NCA entsprechende Maßnahmen. Im Fall des strukturierten Dialogs sprach die EIOPA für jede der in der Stichprobe des Hofes enthaltene NCA über 30 Empfehlungen ohne irgendeine Form der Priorisierung aus. Die Peer Reviews führten zu einer erheblich geringeren Anzahl an Empfehlungen. Obwohl die Empfehlungen klar formuliert waren, waren sie teilweise sehr allgemein gehalten und wurden der spezifischen Situation der einzelnen NCA nicht gerecht.

18

Die EIOPA verfügt weder beim strukturierten Dialog noch bei den Peer Reviews über eine Regelung zur systematischen Überprüfung der Umsetzung der empfohlenen Maßnahmen. Dies hat zur Folge, dass die EIOPA keinen Überblick darüber hat, ob die NCA ihre Empfehlungen übernommen haben. Allerdings hat sie sich darum bemüht, bei einigen spezifischen Problemen auf Ad-hoc-Basis nachzufassen (z. B. im Rahmen von Folgebesuchen der NCA oder durch informelle Kontakte; es gab auch ein spezifisches Peer Review als Folgemaßnahme), und sie konnte zeigen, dass es einige spezifische Verbesserungen bei den Verfahren und dem Governance-System der NCA gegeben hat (siehe Kasten 1).

Die zugrunde liegenden Arbeiten waren größtenteils sorgfältig und umfangreich, die Verfahren waren jedoch sehr zeitaufwendig

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Trotz der Komplexität des abgedeckten Bereichs war die Arbeit der EIOPA im Bereich Aufsicht und aufsichtliche Konvergenz im Allgemeinen gut strukturiert und klar und basierte auf einer soliden Analyse und Methodik. Die EIOPA-Mitarbeiter bereiteten ihre Besuche in den einzelnen Ländern mittels Einholung verschiedenster Dokumente und Informationen vor, wozu auch ein von den NCA auszufüllender Fragebogen gehörte. Auf diese Weise konnte der Rahmen der Besuche auf die spezifischen Probleme der einzelnen NCA zugeschnitten werden. Die Peer Reviews basierten auf einer detaillierten Methodik, bei der alle vom Reviewer zu befolgenden Schritte genau festgelegt waren. Dem Leitfaden, der den Teilnehmern an die Hand gegeben wurde, mangelte es jedoch manchmal an einem strukturierten Ansatz und projektbezogenen spezifischen Vorgaben.

20

Die spezifischen Themen, mit denen sich die EIOPA im Rahmen ihrer Aufsichtstätigkeit beschäftigte, waren breit gefächert und von Relevanz. Der Umfang der eingesetzten Instrumente sorgte für einen umfassenden Ansatz, führte jedoch bisweilen auch dazu, dass die wichtigsten Fragen nicht genug im Vordergrund standen. Über den inhaltlichen Umfang des Handbuchs entschied der Lenkungsausschuss. Es deckte alle relevanten großen Bereiche ab, obwohl einige NCA eine Reihe von Lücken feststellten (siehe Abbildung 4). Diese bezogen sich auf wichtige Aufsichtsaspekte, da es für eine tatsächliche Konvergenz nicht nur gemeinsamer Grundsätze, sondern auch eines kohärenten Ansatzes auf fachlicher Ebene bedarf.

21

Die EIOPA hat die Gelegenheit versäumt, durch ein Zusammentragen bewährter Methoden und eine gezielte Beratung im Wege des strukturierten Dialogs mit den NCA und von Peer Reviews größere Synergieeffekte im Bereich der Verhaltensaufsicht zu erzielen, da sie sich ausschließlich auf die prudenzielle Aufsicht konzentriert hat³. Der Hof stellt jedoch fest, dass die EIOPA über Instrumente eigens für den Bereich der Verhaltensaufsicht verfügt.

22

Die EIOPA hat regelmäßig Aufsichtsinstrumente entwickelt und die meisten von ihnen bis 2014 eingeführt. Allerdings hat die EIOPA das Aufsichtshandbuch erst im April 2018 fertiggestellt, d. h. vier Jahre nach Beginn des Projekts (die Vorbereitungsphase ausgenommen) und über zwei Jahre nach der Umsetzung von Solvabilität II, der es eigentlich als Unterstützung dienen soll. Die für die Peer Reviews benötigte Zeit lag zwischen 14,5 Monaten und zwei Jahren, was zwar lang ist, jedoch die Komplexität der Themen widerspiegelt. Die NCA empfanden die Dauer jedoch als problematisch, da sie Mitarbeiter langfristig für die Teilnahme an den Reviews abstellen mussten.

Teil II - Das aktuelle Aufsichtssystem für den grenzüberschreitenden Geschäftsverkehr weist nach wie vor systemische Schwächen auf, doch hat sich die EIOPA um den Schutz von Versicherungsnehmern bemüht

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Die Beaufsichtigung von grenzüberschreitend tätigen Versicherungsgruppen in der EU erfolgt durch Aufsichtskollegien. Die Kollegien sollen eine angemessene Aufsicht durch den Austausch von Informationen und eine gemeinsame Beaufsichtigung durch alle betroffenen NCA sicherstellen. Das Kollegium wird von der Aufsichtsbehörde des Herkunftslandes geleitet, die die Zentrale der Versicherungsgruppe beaufsichtigt. Die anderen NCA sind die sogenannten Aufsichtsbehörden des Aufnahmelandes. Derzeit gibt es in der EU 88 Kollegien.

24

Die EIOPA ist Mitglied aller Kollegien. Ihre Aufgabe ist es zu gewährleisten, dass das EU-Recht kohärent angewandt wird und die Kollegien konsistent arbeiten. Ferner soll die EIOPA eine gemeinsame Aufsichtskultur fördern und Aufsichtsarbitrage verhindern⁴. Im De-Larosière-Bericht⁵ wurden diese Ziele als für den Binnenmarkt von entscheidender Bedeutung bezeichnet.

Die Struktur des Kollegiensystems führt zu Fehlanreizen für Versicherungsunternehmen und Aufsichtsbehörden

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Obgleich Versicherungsdienstleistungen in der Vergangenheit mehrheitlich von im entsprechenden Land niedergelassenen Tochterunternehmen erbracht wurden, sind viele Versicherungsunternehmen dazu übergegangen, grenzüberschreitende Dienstleistungen vermehrt über Zweigniederlassungen oder direkt selbst zu erbringen (basierend auf der im Binnenmarkt geltenden Niederlassungs- bzw. Dienstleistungsfreiheit). 2016 erbrachten Versicherungsunternehmen in anderen Mitgliedstaaten des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) Dienstleistungen im Wert von 59 Milliarden Euro, ohne über ein örtliches Tochterunternehmen zu verfügen (siehe Abbildung 5). Versicherungsunternehmen können zwar durch die grenzüberschreitende Geschäftstätigkeit ihren administrativen und regulatorischen Aufwand verringern, das gegenwärtige System führt jedoch auch zu Fehlanreizen für Versicherer und Aufseher.

26

Gemäß dem derzeitigen Kollegiensystem ist für die Aufsicht nicht die Art der Geschäftstätigkeit, sondern die Rechtsstruktur des Konzerns ausschlaggebend. Somit muss für ein sehr kleines Versicherungsunternehmen mit einem Tochterunternehmen in einem anderen Mitgliedstaat ein Kollegium eingerichtet werden, obwohl eine solch ressourcenintensive Beaufsichtigung durch ein Kollegium gar nicht notwendig wäre. Im Gegensatz dazu gibt es für große internationale Versicherungsgruppen, die grenzüberschreitende Dienstleistungen ohne Tochterunternehmen erbringen, keine Kollegien, obwohl dies sehr wichtig wäre, um eine angemessene Aufsicht und Finanzstabilität zu gewährleisten (siehe Abbildung 6).

27

Dies führt dazu, dass NCA Geschäftstätigkeiten in anderen Mitgliedstaaten beaufsichtigen, ohne die Konsequenzen einer mangelnden Aufsicht tragen zu müssen, da sie keine Auswirkungen auf den eigenen Inlandsmarkt hat. Ferner haben sie oft keine ausreichenden Kenntnisse von nationalen Vorgaben und Gesetzen. Außerdem muss sich der Mitgliedstaat, in dem die Dienstleistung erbracht wird, in vollem Umfang auf die Beaufsichtigung durch die Aufsichtsbehörde des Herkunftslandes des Versicherungsunternehmens verlassen, ohne Einfluss auf den Aufsichtsprozess nehmen zu können. Das System ist nicht so konzipiert worden, dass es sich zur wirksamen und auf den Interessen der EU-Bürgerinnen und -Bürger basierenden Beaufsichtigung eines europaweiten Marktes eignet. Verschiedene NCA haben bestätigt, dass die derzeitige Beaufsichtigung des grenzüberschreitenden Geschäftsverkehrs und die Zusammenarbeit nicht zufriedenstellend sind (siehe Kasten 2).

28

Der Hof stellte fest, dass eine Reihe von Problemen systematischen Fehlanreizen geschuldet war. Beispielsweise basierten die Aufsichtsprioritäten bei mehreren NCA auf Faktoren wie den "Auswirkungen auf die nationale Finanzstabilität". Folglich hatten Versicherungsunternehmen mit einem großen Anteil an grenzüberschreitender Geschäftstätigkeit bei der Beaufsichtigung nur geringe Priorität. Das bedeutet, dass Anreize für Versicherungsunternehmen geschaffen wurden, Aufsichtsarbitrage zu nutzen, indem sie sich in Mitgliedstaaten niederlassen, die einen solchen Ansatz verfolgen, und sich dann auf grenzüberschreitende Dienstleistungen zu konzentrieren (siehe Kasten 3).

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Ferner stellte der Hof fest, dass die Art und Weise, wie Geschäfte getätigt werden, ebenfalls direkte Auswirkungen auf den Verbraucherschutz hat, sollte ein Versicherungsunternehmen ausfallen. Das europäische Sicherungssystem für Versicherungen ist derzeit stark fragmentiert, was dazu führt, dass Verbraucher nicht wissen, welches Maß an Schutz besteht, wenn sie grenzüberschreitende Versicherungsdienstleistungen erwerben (siehe Kasten 4). Die Verbraucher sind sich nicht notwendigerweise bewusst, dass sie ein Versicherungsprodukt bei einem Tochterunternehmen, einer Zweigniederlassung oder einem Unternehmen ohne physische Niederlassung in ihrem eigenen Mitgliedstaat erwerben.

Die EIOPA reagiert mit der Entwicklung von Ad-hoc-Instrumenten, um die Verbraucher zu schützen, doch die aufsichtliche Konvergenz bleibt eine Herausforderung

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Angesichts der mit dem gegenwärtigen System der Beaufsichtigung des grenzüberschreitenden Versicherungsgeschäfts verbundenen Risiken und Herausforderungen hat sich die EIOPA bemüht, die Verbraucher durch die Einrichtung von Kooperationsplattformen zu schützen. Sie richtete die Plattformen in Ermangelung von Kollegien im Rahmen ihres Mandats ein, wonach sie den Informationsaustausch zwischen den NCA wirksam fördern und eine wirksame und konsistente Beaufsichtigung gewährleisten soll. Seit 2016 hat die EIOPA sowohl aus eigener Initiative als auch auf Antrag von NCA 13 Kooperationsplattformen geschaffen. Diese funktionieren ähnlich wie die Kollegien.

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Der Hof stellte fest, dass die Plattformen der EIOPA eine hilfreiche Ad-hoc-Lösung für die Bewältigung von Problemen im Zusammenhang mit grenzüberschreitenden Dienstleistungen darstellen. In mehreren Fällen half die EIOPA dabei, zwischen den NCA zu vermitteln, und trieb mit Erfolg Lösungen voran. Beispielsweise forderte die EIOPA die Aufsichtsbehörde des Herkunftslandes auf, eine Reihe von Fragen zu Versicherungsunternehmen, die typische Risikoindikatoren aufwiesen, zu beantworten (siehe Abbildung 7). Dadurch wurde sichergestellt, dass die Lage des Versicherers einer Bewertung unterzogen wird.

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Die Plattformen sorgten dann für entsprechenden Druck seitens der anderen NCA auf die Aufsichtsbehörde des Herkunftslandes, sodass sich diese in Anbetracht der verfügbaren Informationen verpflichtet sah, geeignete Aufsichtsmaßnahmen zu ergreifen. Mit dieser Maßnahme wurde der Schutz der Verbraucher sichergestellt. In Ermangelung eines robusten rechtlichen Mandats im Bereich der grenzüberschreitenden Dienstleistungen war die EIOPA allerdings darauf angewiesen, dass die NCA tatsächlich zur Kooperation bereit waren.

Die EIOPA übernahm trotz begrenzter Kooperation der NCA in mehreren für grenzüberschreitend tätige Versicherungsgruppen zuständigen Kollegien eine hilfreiche Rolle

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Die EIOPA ist für das kohärente Funktionieren der Kollegien verantwortlich. Der Hof stellte fest, dass die EIOPA hinsichtlich ihrer Teilnahme an den Kollegien und ihres Beitrags zu selbigen einen nach Prioritäten gestaffelten Ansatz verfolgte, der auf umfassenden und genau festgelegten Kriterien beruhte. Bei der Prioritätensetzung spielten verschiedene Faktoren eine Rolle, wie z. B die Größe und das Risiko der Versicherungsgruppe, die Größe und die Erfahrung der beteiligten NCA und das Ergebnis der gemeinsamen Risikobewertung. Seit der Einführung von Solvabilität II im Jahr 2016 hat die EIOPA an 100 Kollegiumssitzungen teilgenommen. An 23 weiteren Kollegien hat sie jedoch niemals teilgenommen (siehe Abbildung 8). Dies ist auch den knappen Ressourcen (siehe Ziffer 86) geschuldet.

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Darüber hinaus brachte sich die EIOPA in den Kollegien, an denen sie teilnahm, unterschiedlich stark ein. Beispielsweise sorgte sie in einigen Kollegien für einen erheblichen Mehrwert, indem sie detaillierte Beiträge für Diskussionen lieferte und Feedback-Berichte erstellte. In Anbetracht ihrer Prioritäten erbrachte die EIOPA in einigen anderen Kollegien keinen vergleichbaren Mehrwert, da sie sich auf die administrative und horizontale Unterstützung beschränkte.

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Zur Unterstützung der Kollegien und Förderung der aufsichtlichen Konvergenz forderte die EIOPA bei den NCA die Berichte über die unternehmenseigene Risiko- und Solvabilitätsbeurteilung (ORSA) der Versicherungsunternehmen an. Der ORSA-Bericht ist ein grundlegendes Element der Versicherungsaufsicht: Aus ihm geht die Risikobereitschaft eines Versicherungsunternehmens hervor, er enthält eine Analyse des verfügbaren Risikokapitals und dient als Entscheidungsgrundlage für seine Zuweisung. Somit handelt es sich um ein zukunftsorientiertes Schlüsselinstrument, das für eine proaktive Aufsicht genutzt werden sollte. Der Hof stellte fest, dass sich die EIOPA zwar um die Einholung der ORSA-Berichte bemühte, sie jedoch nicht immer erhalten hat. Einige ORSA-Berichte wurden erst nach einem langwierigen bürokratischen Verfahren übermittelt, das eine rechtliche Begründung und eine hochrangige Intervention umfasste. Die begrenzte und mit großem Aufwand verbundene Erlangung der unternehmenseigenen Risiko- und Solvabilitätsbeurteilungen beschränkte die Instrumente der EIOPA zur Förderung der aufsichtlichen Konvergenz und wirkte sich nachteilig auf den effizienten Einsatz ihrer Ressourcen aus.

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Im Rahmen ihrer Arbeit in den Kollegien stellte die EIOPA zahlreiche Probleme innerhalb der Kollegien und Versicherungsgruppen fest, wie z. B.:

1. Einige NCA gaben wichtige Dokumente wie z. B. den ORSA-Bericht nicht an andere Mitglieder desselben Kollegiums weiter. Die EIOPA unterstützte diese Mitglieder bei der Einholung zweckdienlicher Unterlagen, hatte dabei jedoch nicht immer Erfolg. Die Tatsache, dass Kollegiumsmitgliedern wichtige Informationen vorenthalten wurden, machte einen Mangel an Vertrauen zwischen einigen NCA deutlich und verhindert eine wirksame Gruppenaufsicht.
2. Es wurden erhebliche Fehler bei der Bewertung und große Mängel beim Risikomanagement durch die Versicherungsgruppen festgestellt und den NCA wurde empfohlen, diese zu beheben. Zwar bemühte sich die EIOPA darum, die Kollegien zu unterstützen und eine angemessene Aufsicht zu fördern, jedoch fasste sie bei den festgestellten Problemen nicht umfassend nach.

Teil III - Mangelnde Konvergenz bei der Beaufsichtigung interner Modelle trotz erster von der EIOPA in diese Richtung unternommener Schritte

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Basierend auf dem Solvabilität-II-Rahmen, der dem Schutz der Verbraucher und der Gewährleistung der Finanzstabilität dienen soll, müssen europäische Versicherungsunternehmen ihre individuellen Risiken berechnen. Zur Absicherung dieser Risiken müssen die Versicherungsunternehmen genügend Risikoabdeckungskapital (siehe Abbildung 9) halten, um sicherzustellen, dass sie Versicherungsansprüche decken können. Die Versicherungsunternehmen berechnen ihre Kapitalanforderungen entweder anhand einer vorgegebenen Standardformel oder sie verwenden ein sogenanntes internes Modell. Während die Standardformel die Standardoption darstellt, müssen Versicherungsunternehmen für ein internes Modell, das sie verwenden möchten, eine Genehmigung einholen. Die NCA dürfen nur solche internen Modelle genehmigen, die mehrere gesetzlich vorgegebene Anforderungen erfüllen und sich somit für eine angemessene Berechnung der Risiken eignen. Während eine Überbewertung der Risiken zu nicht wettbewerbsfähigen Prämien führen kann, kann eine Unterbewertung den Schutz der Versicherungsnehmer und die Finanzstabilität gefährden.

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Interne Modelle sind sehr komplex und verleihen den Versicherungsnehmen erheblichen Ermessensspielraum bei der Berechnung ihrer Risiken. Dazu gehören Einschätzungen von Experten und die Zugrundelegung interner historischer Daten. Folglich bedarf es für die Beaufsichtigung interner Modelle umfassender Ressourcen und Fachkenntnisse innerhalb der NCA. Aufgrund ihrer Auswirkungen auf den Schutz der Versicherungsnehmer und die Finanzstabilität und angesichts der mit ihnen für die Aufsichtsbehörden verbundenen Herausforderungen sind interne Modelle ein entscheidender Bereich, in dem die EIOPA die aufsichtliche Konvergenz in den Mitgliedstaaten fördern muss. Eine uneinheitliche Beaufsichtigung, die zu Aufsichtsarbitrage und somit zu Wettbewerbsverzerrungen führt, kann schwerwiegende nachteilige Folgen haben.

Nach wie vor gibt es nur sehr begrenzt Konvergenz im Bereich der internen Modelle

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Eine der zentralen Aufgaben der EIOPA ist es zu gewährleisten, dass Versicherungsunternehmen und Aufsichtsbehörden die Regeln EU-weit kohärent anwenden - auch auf interne Modelle. Um dies zu erreichen, nahm die EIOPA an Kollegiumssitzungen teil, wenn über interne Modelle diskutiert wurde, besuchte NCA, um die Beaufsichtigung interner Modelle zu bewerten, und fungierte als Mittler zwischen den NCA. Trotz der Bemühungen der EIOPA stellte der Hof verschiedene Probleme fest, die ein anhaltend geringes Maß an aufsichtlicher Konvergenz in diesem Bereich belegen.

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Die Genehmigung und Beaufsichtigung von internen Modellen ist äußerst ressourcenintensiv⁶. Um für vergleichbare Beaufsichtigungsstandards innerhalb der EU zu sorgen, ist es wichtig, dass den NCA genügend Ressourcen zur Erfüllung einer solch anspruchsvollen Aufgabe zur Verfügung stehen. Die NCA gaben jedoch an, dass sie eine sehr unterschiedliche Anzahl an Mitarbeitern für die Beaufsichtigung interner Modelle einsetzen, und die EIOPA bestätigte dies bei ihren Besuchen. Die EIOPA stellte fest, dass mehrere NCA nicht über ausreichende Ressourcen und Fachkenntnisse zur angemessenen Beaufsichtigung interner Modelle verfügten, was die Bedeutung der Arbeit der EIOPA in diesem Bereich noch einmal unterstreicht.

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Die EIOPA stellte fest, dass es bei der Aufsichtskultur und der Anwendung der gemeinsamen Regeln in der EU nach wie vor große Unterschiede gibt. Bei der Genehmigung von internen Modellen gingen die NCA mit höchst unterschiedlicher Strenge vor. Beispielsweise wiesen mehrere NCA die Versicherungsunternehmen nicht klar auf inakzeptable Modellierungsverfahren hin. In anderen Fällen wandten die NCA sehr strenge Kriterien für eine Genehmigung an. Der Hof stellte fest, dass manche Aufsichtsbehörden versuchten, lokale Versicherungsunternehmen durch niedrigere Kapitalanforderungen zu schützen, während andere eine strengere Beaufsichtigung und höhere Kapitalanforderungen verlangten.

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In einem anderen Fall hätte die Beaufsichtigung eines internen Modells von einer NCA (Land A) an eine andere NCA (Land B) abgegeben werden müssen, damit sich die Beaufsichtigung auf die gesamte Gruppe erstreckte. Die Aufsichtsbehörde in Land B teilte dem Versicherungsunternehmen jedoch mit, dass erhebliche Nachbesserungen an seinem internen Modell nötig seien, damit es zur Nutzung in Land B zugelassen werden könne. Das interne Modell war allerdings schon von der Aufsichtsbehörde in Land A genehmigt worden und kam dort zur Anwendung. Dieser Fall machte die unterschiedlichen Standards und Ansätze deutlich, die bei der Genehmigung interner Modelle angewandt werden. Die EIOPA versuchte zwischen den beiden Aufsichtsbehörden zu vermitteln, es konnte jedoch keine Einigung erzielt werden. Schlussendlich blieb das interne Modell ausschließlich in Land A in Kraft.

Die EIOPA bemühte sich durch Konsistenzprojekte um Förderung der Konvergenz

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Mit Blick auf einige der wiederkehrenden Risiken und Inkohärenzen bei den Aufsichtsansätzen rief die EIOPA Konsistenzprojekte ins Leben, mit denen fünf Schlüsselbereiche angegangen werden sollten (siehe Tabelle 2). Da alle diese Bereiche zu einer nicht angemessenen Bewertung der Risiken der Versicherungsunternehmen führen könnten, ist der Hof der Ansicht, dass die EIOPA den Umfang der Konsistenzprojekte adäquat festgelegt hat.

Tabelle 2

Wichtigste festgestellte Inkohärenzen und Folgemaßnahmen

Unterschiedliche Ansätze der NCA in folgenden Bereichen:	Folgemaßnahme der EIOPA:
Modellierung der Volatilitätsanpassung*	Konsistenzprojekt
Behandlung des Hoheitsrisikos	Konsistenzprojekt
Risikoaggregation	noch keine Folgemaßnahme
Einschätzungen von Experten	noch keine Folgemaßnahme
Änderungen am Modell	NCA-Besuche

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

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Im Rahmen ihrer Konsistenzprojekte konnte die EIOPA bestätigen, dass die NCA grundlegend unterschiedliche Aufsichtsansätze verfolgen, wenn es um die Genehmigung einiger Methoden geht, die von den Versicherungsunternehmen bei den internen Modellen angewandt werden. Die unterschiedlichen Methoden hatten erhebliche Auswirkungen auf das von dem Versicherungsunternehmen berechnete Gesamtrisiko, allerdings konnten diese von der EIOPA nicht quantifiziert werden. Ganz allgemein stehen der EIOPA keine Daten über die Auswirkungen interner Modelle im Vergleich zur Standardformel zur Verfügung, obwohl dies für eine angemessene Aufsicht von zentraler Bedeutung wäre.

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Die EIOPA erstattete über die festgestellten Probleme detailliert Bericht. Obwohl die EIOPA auf weitere Instrumente (z. B. Stellungnahmen) zur Gewährleistung der Konsistenz zurückgriff, schaffte sie es nicht immer, diese zu erzielen. Beispielsweise erlaubt die EIOPA nach wie vor unterschiedliche Methoden zur Modellierung der Volatilitätsanpassung. Allerdings verpflichtete sie die NCA sicherzustellen, dass keine der Methoden zu niedrigeren Kapitalanforderungen führt.

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Die EIOPA führte auch ein spezielles Konsistenzprojekt zur Modellierung des Marktrisikos durch. Dies ist eines der vielen Risiken, die im Rahmen von internen Modellen bewertet werden. Die EIOPA bat die Versicherungsunternehmen darum, die Risiken bei einem realistischen virtuellen Portfolio, das von der EIOPA vorgegeben wurde, anhand ihrer internen Modelle zu berechnen. Das Ergebnis ermöglichte erstmals einen direkten Vergleich verschiedener interner Modelle. Das Projekt zeigte einige grundlegende Schwächen der in der EU angewandten internen Modelle auf. Beispielsweise wurden fragwürdige Zinserwartungen zur Verringerung der erwarteten Risiken verwendet. Zudem betrachtete die EIOPA die mit Blick auf dieselben Vermögenswerte bei verschiedenen internen Modellen extrem unterschiedlich ausfallenden erwarteten Risiken als inakzeptabel.

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Der Hof stellte fest, dass die Projekte der EIOPA den NCA wichtige Einblicke in beaufsichtigte interne Modelle lieferten und zur Verbesserung der Konvergenz beitrugen. Sie zeigten jedoch auch, dass interne Modelle im Versicherungssektor mit erheblichen Risiken verbunden sind und dass die Kenntnisse über die Auswirkungen interner Modelle unzureichend sind.

Die EIOPA verfügt nicht über ausreichenden Zugang zu Daten über interne Modelle, um deren Aufsicht zu gewährleisten

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Im Juni 2018 gab es im EWR 212 von 17 verschiedenen NCA genehmigte interne Modelle (siehe Abbildung 10). Aufgrund ihrer knappen Ressourcen entschied sich die EIOPA dafür, Prioritäten zu setzen und sich bei ihren direkten Bewertungen auf die fünf größten Versicherungsgruppen mit einem internen Modell zu konzentrieren. Gemeinsam belief sich der Anteil dieser Gruppen an sämtlichen von internen Modellen im EWR abgedeckten Vermögenswerten auf 47 %. 2015 begann die EIOPA damit, bei den jeweiligen NCA umfassende Informationen über diese Modelle anzufordern.

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Angesichts der mangelnden Bereitschaft der NCA zur Bereitstellung von Informationen verfolgte die EIOPA mehr als drei Jahre lang einen proaktiven Ansatz in Form eines ausführlichen Kommunikationsaustauschs. Insbesondere übermittelte die EIOPA schriftliche rechtliche Begründungen, in denen sie erläuterte, weshalb sie die Informationen zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben benötigt. Die Umfrage des Hofes zeigt, dass unterschiedliche Auffassungen über das Mandat der EIOPA im Bereich der internen Modelle einer der Gründe waren, aus denen sich die NCA weigerten, Informationen bereitzustellen. Wie aus der Umfrage ausdrücklich hervorgeht, sind mindestens zwei NCA der Auffassung, dass die EIOPA die Grenzen ihres Mandats derzeit überschreitet. Im Gegensatz dazu wünschen sich mehrere NCA, dass die EIOPA ihre Arbeit im Bereich der internen Modelle erheblich intensiviert, und vertreten die Ansicht, dass sie ihr Mandat in diesem entscheidenden Bereich nicht ausreichend erfüllt.

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Trotz eines proaktiven Ansatzes erhielt die EIOPA zu keinem der fünf größten internen Modelle, die sie bei ihrer Arbeit priorisiert hatte, ausreichende Informationen. Folglich war es der EIOPA nicht möglich, sich ein vollständiges Bild von den Modellen zu machen und die geplanten Bewertungen durchzuführen. Der fehlende Zugang zu Informationen stellte für die EIOPA bei der Erfüllung ihrer Aufgaben ein erhebliches Hindernis dar. Andererseits übermittelte eine NCA der EIOPA im Jahr 2016 alle Informationen zum internen Modell einer großen Versicherungsgruppe. Obwohl dies eine Gelegenheit zur Bewertung eines ersten internen Modells gewesen wäre, lehnte die EIOPA eine Unterstützung der NCA mit der Begründung ab, dass der spezifische Fall nicht zu ihren Prioritäten zähle. Somit hat die EIOPA noch immer kein internes Modell im Detail bewertet.

Teil IV - Die EIOPA leistete zur Durchführung des Stresstests 2016 für Versicherungsunternehmen solide Arbeit, bei der Konzeption und den Empfehlungen stellte der Hof jedoch Unzulänglichkeiten fest

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Gemäß ihrer Gründungsverordnung ist die EIOPA für die regelmäßige Durchführung unionsweiter Stresstests zur Bewertung der Widerstandsfähigkeit von Finanzinstituten bei ungünstigen Marktentwicklungen verantwortlich. Die EIOPA-Stresstests für Versicherungsunternehmen zielen auf die Finanzstabilität und den Schutz der Versicherungsnehmer ab und werden alle zwei Jahre (im Wechsel mit dem Stresstest für die betriebliche Altersversorgung) durchgeführt. Beim Stresstest der EIOPA geht es nicht um das Bestehen oder Nicht-Bestehen des Tests durch einzelne Teilnehmer und seine Ergebnisse ziehen keine spezifischen regulatorischen Maßnahmen nach sich. Der Hof befasste sich schwerpunktmäßig mit dem Stresstest aus dem Jahr 2016, mit dem die Anfälligkeit von Versicherungsunternehmen, die im Lebensversicherungsgeschäft und im Bereich anderer langfristiger Versicherungsgeschäfte tätig sind, bewertet wurde. Entsprechend ihrem ursprünglichen Zeitplan begann die EIOPA im Mai 2016 mit der Durchführung des Tests und veröffentlichte im Dezember 2016 die aggregierten Ergebnisse zusammen mit den an die NCA gerichteten Empfehlungen.

Der Umfang des Stresstests und die ermittelten Risiken waren angemessen, bei der Kalibrierung und Begründung der verwendeten Szenarien gab es jedoch Unzulänglichkeiten

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Die Stichprobe beim Stresstest 2016 umfasste 236 einzelne Unternehmen aus 30 Ländern⁷, die sowohl klassische Lebensversicherungen als auch Kompositversicherungen (Lebens- und Nichtlebensversicherungen) anbieten. Die NCA stellten die in der Stichprobe erfassten Unternehmen auf Grundlage der von der EIOPA in den technischen Spezifikationen vorgegebenen Kriterien zusammen. Die Stichprobe war für den jeweiligen nationalen Markt repräsentativ und deckte in Einklang mit den Annahmen des Stresstests mindestens 75 % des entsprechenden Versicherungsgeschäfts ab. Der Stresstest 2016 wurde auf der Ebene juristischer Personen (einzelne Unternehmen) durchgeführt, was bedeutet, dass potenzielle, sich auf Gruppenebene ergebende Diversifizierungs- und Rückversicherungseffekte nicht berücksichtigt wurden.

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Hinsichtlich des Stresstests 2016 betrachtete die EIOPA anhaltend niedrige risikolose Zinssätze sowie die Volatilität an den Aktienmärkten als zentrale Risikofaktoren für die Tragfähigkeit des Versicherungssektors. Dies entsprach den regelmäßig von der EIOPA, dem ESRB und den Versicherungsunternehmen durchgeführten Risikobewertungen, wie die Umfrage des Hofes bestätigt (siehe Abbildung 11). Durch die Fokussierung auf die im Rahmen des Stresstests betrachteten Risiken fanden andere, versicherungsspezifische Faktoren (wie Langlebigkeit, Pandemien oder Naturkatastrophen) keine Berücksichtigung, was jedoch angesichts der Tatsache, dass es sich um das erste Jahr der Umsetzung von Solvabilität II handelte und dies die Versicherungsunternehmen vor entsprechende Herausforderungen stellte, vertretbar war.

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Da der Fokus auf dem Marktrisiko lag, war die Wahl der langfristigen Versicherungsgeschäfte angemessen. Das Niedrigzinsumfeld trifft das Lebensversicherungsgeschäft besonders hart, da dieses typischerweise mit langfristigen Verpflichtungen gegenüb den Versicherungsnehmern verbunden ist und die Versicherungsunternehmen erheblich damit zu kämpfen haben, die in der Vergangenheit garantierten Zinssätze zu erwirtschaften. Die Wahl der Verwendung eines Marktschocks war angesichts der wesentlichen Rolle, die die Versicherungsunternehmen als institutionelle Anleger spielen, und angesichts des Einflusses, den sie damit auf die Stabilität des Finanzmarkts insgesamt haben, sinnvoll.

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Der Stresstest 2016 umfasste zwei Szenarien: ein "Niedrigzinsszenario" und ein "Double-Hit-Szenario", welche die von der EIOPA als zentrale Risiken für den Versicherungssektor ausgemachten Risiken korrekt abbildeten (zu den wichtigsten Parametern und Annahmen siehe Anhang II). Zur Konzeption des Niedrigzinsszenarios nutzte die EIOPA ihre eigenen Kapazitäten und traf nach eigenem Ermessen spezifische Annahmen, während das Double-Hit-Szenario zusammen mit dem ESRB ausgearbeitet wurde, der die Schocks aus dem Finanzschock-Simulator ableitete, welcher historische Abhängigkeiten bei den Daten nutzt.

Niedrigzinsszenario

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Der Ausgangspunkt für dieses Szenario war eine niedrige risikolose Zinsstrukturkurve für unterschiedliche Laufzeiten (bis zu 20 Jahre beim Euro), die die EIOPA durch Ermittlung der niedrigsten, über einen Zeitraum von zwei Jahren auf dem Markt zu beobachtenden Sätze ableitete. Nach Einschätzung des Hofes liegt die Eintrittswahrscheinlichkeit eines solchen Ereignisses bei mindestens 3 % bzw. um ein Vielfaches höher als der gewöhnliche Schwellenwert von 1 %⁸. Daher ist die Eintrittswahrscheinlichkeit zu hoch, um dieses Element alleine als schwerwiegend genug betrachten zu können. Das zweite Element des Szenarios bestand in einem zusätzlichen der Zinskurve hinzugefügten Stressparameter (ein Absinken um 15 Basispunkte (BP)). Ferner verwendete die EIOPA zur Berechnung des Wertes der Verbindlichkeiten der Versicherungsunternehmen auf sehr lange Sicht den sogenannten endgültigen Forwardzinssatz (UFR), der auf 2 % festgesetzt wurde, um die Annahme anhaltend niedriger Zinsen abzubilden. Durch die beiden letztgenannten Elemente (Absinken um 15 BP und UFR) verringert sich die Eintrittswahrscheinlichkeit des Szenarios, wobei das Ausmaß aber nicht eingeschätzt werden kann. Der Schweregrad dieser beiden Elemente alleine war jedoch begrenzt, da sie der zu diesem Zeitpunkt herrschenden Marktlage recht nahe kamen⁹.

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Auch wenn die meisten NCA, die an der Umfrage teilnahmen, die Szenarien als gut kalibriert betrachteten, teilten einige von ihnen die vorstehend angeführten Bedenken hinsichtlich der Schwere des Niedrigzinsszenarios (siehe Abbildung 12). Die EIOPA hat nicht versucht - auch nicht zu Zwecken einer internen Analyse - die Eintrittswahrscheinlichkeit des anfänglichen (liquiden) Teils der Kurve zu beziffern. Ferner legte sie auch keine andere ausreichend detaillierte Begründung für die Solidität des Szenarios insgesamt vor.

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Das Stresslevel für andere Währungen als den Euro wurde unter Verwendung eines angenommenen Multiplikators der Eurokurve abgeleitet. Die EIOPA wandte diese Methode jedoch nicht ganz korrekt an, da sie die gegenseitige Abhängigkeit zwischen den Zinssätzen verschiedener Währungen während des Referenzzeitraums nicht berücksichtigte.

Double-Hit-Szenario

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Dem Double-Hit-Szenario wurden sinkende Zinsen und ein Marktschock zugrunde gelegt, was durch einen schnellen Anstieg der Renditen auf Staats- und Unternehmensanleihen und einen Rückgang der Preise bei Aktien und anderen Vermögensklassen abgebildet wurde. Der ESRB schätzte die Eintrittswahrscheinlichkeit der beiden wichtigsten auslösenden Ereignisse jeweils auf 0,50 % (Eintrittswahrscheinlichkeit eines Swapsatz-Schocks) und auf 0,75 % (Eintrittswahrscheinlichkeit eines die Staatsanleihen betreffenden Schocks). Dieses Szenario war hinreichend solide, da hier ein signifikanter Stress auf der Aktivseite der Bilanz mit einem zusätzlichen Swap-Schock als Stresselement auf der Passivseite kombiniert wurde.

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Die Plausibilität des Double-Hit-Szenarios hing stark von dem Satz der im Finanzschock-Simulator verwendeten historischen Daten ab. Abhängigkeiten zwischen verschiedenen relevanten wirtschaftlichen Variablen wurden erfasst, und als Grundlage dienten historische Daten aus 11 Jahren (2005-2015). Obgleich der gewählte Zeitraum zwei Krisen aus der jüngeren Vergangenheit umfasste, war er doch zu kurz, um ein für alle Länder Europas hinreichend starkes Stresslevel zu gewährleisten (siehe Kasten 5).

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Beispielsweise war das Stresslevel bei den Renditen auf 10-jährige Staatsanleihen Bulgariens geringer (ein Anstieg um 111 BP im Vergleich zum Grundwert) als bei denen Belgiens (116 BP) oder Kroatiens (155 BP). Darüber hinaus stellte der Hof fest, dass der Stress bei der Slowakei und dem Vereinigten Königreich relativ gering war (95 BP bzw. 94 BP bei der Rendite auf ihre 10-jährigen Staatsanleihen gegenüber einem durchschnittlichen Stress von 121 BP). Wären historische Daten aus einem längeren Zeitraum herangezogen worden (z. B. 20 Jahre), wären die Ergebnisse verlässlicher gewesen und hätte sich bei einigen Ländern möglicherweise ein höheres Stresslevel ergeben.

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Während das Double-Hit-Szenario für einige von Versicherungsunternehmen außerhalb der EU gehaltene Vermögensklassen spezifische Stresslevel festlegte, ließ es die in diesen Ländern gehaltenen Aktien unbelastet. Die Anwendung von Stress auf außerhalb der EU gehaltene Aktien ist für die Plausibilität des Stresstests von großer Relevanz, da eine Abwärtsbewegung am Börsenmarkt der EU nicht isoliert von anderen weltweiten Aktienmärkten stattfindet (in Krisenzeiten erhöht sich die gegenseitige Abhängigkeit zwischen den Börsenmärkten auf eine Korrelation von bis zu 90 %). Anstatt das Risiko nur auf die EU zu begrenzen, müssen daher auch die Schocks auf Aktien außerhalb der EU einbezogen werden.

Begründung und Kommunikation

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In Anbetracht der Tatsache, dass wichtige Elemente des Stresstests dem Ermessen der EIOPA unterlagen, hat sich diese nicht ausreichend bemüht, diese Elemente in transparenter Weise zu begründen. Die EIOPA hat in den technischen Spezifikationen nicht klar dargelegt, nach welcher Methode sie die Szenarien abgeleitet hat oder wie sie zu den ihnen zugrunde liegenden Annahmen gelangt ist. Dies wurde von einigen NCA und Branchenvertretern bestätigt (siehe Kasten 6). Einigen Branchenvertretern war zudem nicht klar, ob die Szenarien einen Schock darstellen, der mit dem gemäß der Solvabilität-II-Regelung vorgeschriebenen Schock vergleichbar oder schwerwiegender als dieser ist. Dies führte zu einigen falschen Auslegungen der Art des Stresstests. Die EIOPA sorgte hier nicht vollständig für Klarheit, da sie beispielsweise nicht erklärte, warum und inwieweit sich die Szenarien von der Solvabilität-II-Regelung unterscheiden.

Die EIOPA nahm eine korrekte Validierung und Aggregation der Daten vor

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Der Datenvalidierungsprozess für den Stresstest erfolgte in drei Runden: eine auf nationaler Ebene, durchgeführt von den NCA, und zwei auf zentraler Ebene, durchgeführt vom Validierungsteam bestehend aus Mitarbeitern der EIOPA und der NCA. Die EIOPA entwickelte ein Excel-Validierungstool zur Analyse und Aggregation der Daten. Dies erwies sich beim Datenvalidierungsprozess als hilfreich, da es zur Harmonisierung der verschiedenen Ansätze der NCA beitrug. Insgesamt analysierte die EIOPA die von den Versicherungsunternehmen übermittelten Daten sehr sorgfältig und wies klar auf Unstimmigkeiten hin, obgleich es die NCA waren, die in letzter Instanz über die Verlässlichkeit der Daten entschieden.

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Die Überprüfungen des Hofes zur Datenaggregation ergaben, dass die EIOPA die Gesamtergebnisse des Stresstests korrekt ermittelt hatte. Die Aggregation umfasste jedoch Unternehmen mit sehr unterschiedlichen Produktportfolios - und damit auch sehr unterschiedlichen Risikoprofilen (siehe ein Beispiel in Abbildung 13). Dies war zwar ein inhärentes Merkmal der Stichprobe, die EIOPA bemühte sich aber vor der Aggregation nicht darum, die Unternehmen entsprechend ihren Produkten zu klassifizieren - eine Maßnahme, die bei der Interpretation der Ergebnisse einen Mehrwert bieten würde¹⁰. Die EIOPA führte in dieser Hinsicht lediglich eine nachträgliche Analyse zur Ermittlung der für die verschiedenen Stressanfälligkeiten verantwortlichen Faktoren durch.

Die EIOPA legte einschlägige Ergebnisse vor, die die Anfälligkeit des Sektors zeigten

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Die Ergebnisse des Stresstests bestätigten, dass der Lebensversicherungssektor gegenüber einem Niedrigzinsumfeld und einem plötzlichen Marktschock anfällig ist, was sich auf die Finanzstabilität insgesamt auswirken könnte. Beim Niedrigzinsszenario würde der Überschuss an Vermögenswerten gegenüber den Verbindlichkeiten in den Bilanzen der teilnehmenden Unternehmen um 100 Milliarden Euro (-18 %) abnehmen. Beim Double-Hit-Szenario würden sich die Verluste der Unternehmen insgesamt auf 160 Milliarden Euro (-29 %) belaufen. Das bedeutet, dass 44 % der Versicherungsunternehmen über ein Drittel ihres Überschusses an Vermögenswerten gegenüber den Verbindlichkeiten verlieren würden und 2 % sogar ihren gesamten Überschuss verlieren würden. Die Auswirkungen beider Szenarien wären erheblich größer, wenn die sogenannte langfristige Garantie und die Übergangsmaßnahmen¹¹ ausgeklammert würden (beim Double-Hit-Szenario würden 31 % der Unternehmen ihren gesamten Überschuss an Vermögenswerten gegenüber den Verbindlichkeiten verlieren).

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Der Stresstestbericht war insgesamt sehr umfassend und enthielt sachdienliche Abbildungen und Grafiken. Was die Indikatoren angeht, erfolgte die Präsentation der Ergebnisse im Bericht als Überschuss der Vermögenswerte gegenüber den Verbindlichkeiten. Zu Analysezwecken wäre es jedoch aussagekräftiger, die Kapitalanforderungen gemäß der Definition in Solvabilität II zu verwenden. Auf diese Weise würden die tatsächlichen Auswirkungen auf die Solvenz aufgezeigt und es würde festgestellt, ob die Kapitalanforderungen auch nach dem Stresstest noch erfüllt wurden. Der Hof merkt jedoch an, dass es nicht die Absicht der EIOPA war, dieses Verhältnis jeweils neu zu berechnen, da dies technisch sehr aufwendig und komplex wäre und die Versicherungsunternehmen hierzu erheblich detailliertere Informationen zur Verfügung stellen müssten, als man 2016 von ihnen angefordert hatte.

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Die Ergebnisse des Stresstests 2016 wurden ausschließlich auf aggregierter Basis veröffentlicht, um sich ein Bild von der Widerstandsfähigkeit des Lebensversicherungssektors machen zu können. Anders als die EBA verfügt die EIOPA nicht über ein spezifisches rechtliches Mandat für die Veröffentlichung der Ergebnisse einzelner Unternehmen. Für eine solche Veröffentlichung muss die EIOPA das schriftliche Einverständnis der Teilnehmer einholen, was sie beim Stresstest 2018 getan hat. Dies war angesichts des Ziels des Stresstests, nämlich das Vertrauen wiederherzustellen, ein Schritt in die richtige Richtung. In diesem Sinne ist Transparenz - sowohl hinsichtlich der beim Stresstest angewandten Methodik als auch hinsichtlich seiner Ergebnisse - von entscheidender Bedeutung. Veröffentlichungen zu einzelnen Unternehmen könnten dazu beitragen, ein Bewusstsein für die Risiken zu schaffen und somit die Marktdisziplin zu fördern.

Einige der Empfehlungen waren zu allgemein gehalten und enthielten keine Vorschläge für spezifische Maßnahmen

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Im Anschluss an den Stresstest sprach die EIOPA drei weit gefasste Empfehlungen an die NCA aus, die eine Reihe von Maßnahmen enthielten, die diese ergreifen könnten. Viele dieser Vorschläge waren jedoch sehr allgemeiner Art und zogen keine spezifischen Maßnahmen zur Gewährleistung der Finanzstabilität nach sich. So drückt beispielsweise der Vorschlag "Anpassung der internen Risikomanagementverfahren an das externe Risiko" lediglich das allgemeine Ziel eines soliden Risikomanagements eines jeden Unternehmens aus. Die Durchführung eines so komplizierten Verfahrens wie eines Stresstests war nicht notwendig, um zu solch allgemeinen Empfehlungen zu gelangen, wie die Umfrage des Hofes bestätigte. Schließlich gingen einige Vorschläge (z. B. "Überprüfung von Garantiebestimmungen" oder "Einstellung von Dividendenzahlungen") über den Zuständigkeitsbereich mancher NCA hinaus. Das liegt daran, dass die Aufsichtsbefugnisse der NCA in den EU-Mitgliedstaaten nicht vollständig harmonisiert sind, was bedeutet, dass es Unterschiede geben kann, inwieweit Empfehlungen umgesetzt werden können.

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Kurz nach Veröffentlichung der Stresstestergebnisse billigte die EIOPA einen Plan zur systematischen Überprüfung der Umsetzung der Empfehlungen. Da eine Empfehlung an die NCA lautete, die potenziellen Auswirkungen des Stresstests auf Gruppenebene zu analysieren, führte die EIOPA eine spezifische Umfrage durch, um den entsprechenden NCA die Möglichkeit zu geben, über ihre Analyse und die von ihnen ergriffenen Maßnahmen Bericht zu erstatten. Die Analyse, inwieweit anderen Empfehlungen Rechnung getragen wurde, erfolgte anhand der Informationen, die die EIOPA bei Länderbesuchen, Kollegiumssitzungen und Treffen mit für die Gruppenaufsicht zuständigen Behörden zusammengetragen hatte. Im Januar 2018 erstellte die EIOPA einen Bericht, aus dem hervorging, dass die NCA eine Reihe von Folgemaßnahmen ergriffen hatten, um ihren Empfehlungen Rechnung zu tragen. Im Bericht wurden zudem bewährte Verfahren ermittelt und die Ergebnisse der NCA-Umfrage zu den Auswirkungen des Stresstests auf Gruppenebene analysiert¹².

Der Stresstest wurde von der EIOPA in strukturierter Form organisiert, wobei einige Probleme mit der Zeitplanung und Dokumentation auftraten

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Der Stresstest für Versicherungsunternehmen 2016 fiel zeitlich mit der Umsetzung der Solvabilität-II-Richtlinie zusammen, die am 1. Januar 2016 in Kraft trat. Bis Ende Mai 2016 mussten alle Versicherungsunternehmen in der EU erstmals ein umfassendes Berichtspaket vorlegen. Direkt im Anschluss begann der Stresstest (siehe Anhang III). Diese zeitliche Abfolge aus Berichterstattung nach Solvabilität II und Stresstest war für die Versicherungsunternehmen im Hinblick auf die Arbeitsbelastung nur schwer zu bewerkstelligen. Die NCA validierten die Daten über einen Zeitraum von sechs Wochen zwischen Mitte Juli und Ende August. In der Umfrage des Hofes brachten die NCA ihre Meinung zum Ausdruck, dass die eingeräumte Frist angemessen, aufgrund ihrer Arbeitsbelastung und begrenzten Ressourcen während der Sommerzeit jedoch auch eine Herausforderung war. Insbesondere waren nicht alle NCA in der Lage, genügend Zeit und Ressourcen für eine sorgfältige Datenvalidierung aufzuwenden.

72

Während des gesamten Stresstestverfahrens kommunizierte die EIOPA über eine Reihe von Kanälen mit den NCA und den Versicherungsunternehmen, was der Hof als gute Praxis betrachtet (siehe Kasten 7). Obwohl sie über mehrere Dialoginstrumente verfügte, legte die EIOPA den Teilnehmern nicht klar genug dar, weshalb sie bestimmte Informationen benötigte. Die EIOPA konnte die erforderliche Einholung dieser Daten schließlich mit Validierungszwecken begründen. Durch die Tatsache, dass den Teilnehmern die Gründe nicht klar dargelegt wurden, entstand jedoch der Eindruck, dass übermäßig und ungerechtfertigt detaillierte Daten angefordert werden. Ferner wurden die Teilnehmer von der EIOPA nicht zur Konzeption der Szenarien konsultiert.

73

Die EIOPA stellte den teilnehmenden Unternehmen eine spezifische Vorlage für den Stresstest bereit, die von ihnen innerhalb von sieben Wochen auszufüllen und an die NCA zu senden war. Diese Vorlagen waren im Allgemeinen benutzerfreundlich; ferner wurden die im Rahmen der Berichterstattung gemäß Solvabilität II verwendeten Finanzdatenkategorien weitestgehend in die Vorlagen übernommen. Dies sorgte für Konsistenz und schaffte bei den Teilnehmern Klarheit hinsichtlich der zu übermittelnden Daten.

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Die Komplexität der Tabellen spiegelte Zweck und Umfang des Stresstests wider, führte jedoch auch dazu, dass einige Teilnehmer Schwierigkeiten hatten, die Berechnungen fristgerecht durchzuführen (siehe Kasten 8). Erschwerend hinzu kamen zahlreiche Aktualisierungen, die während des Verfahrens an den Stresstest-Materialien vorgenommen wurden. Die technischen Spezifikationen wurden von der EIOPA dreimal und die Vorlagen viermal aktualisiert, wobei die letzte Fassung erst zwei Wochen vor Ablauf der Einreichungsfrist veröffentlicht wurde. Für die vier Aktualisierungen der Vorlagen stellte die EIOPA jedoch ein sehr hilfreiches automatisches "Updater-Tool" zur Verfügung, das die von den Teilnehmern in die vorherige Vorlage bereits eingegebenen Daten rasch in die neue Vorlage übertrug.

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Basierend auf den aus dem vorherigen Stresstest aus dem Jahr 2014 gewonnenen Erkenntnissen nahm die EIOPA beim Stresstest 2016 eine Reihe von Verbesserungen vor. Beispielsweise stellte sie den NCA ein Validierungstool zur Verfügung und aktualisierte die Stresstestvorlage weniger häufig (siehe Anhang IV). Die EIOPA verfügte nicht über einen allgemeinen Plan für die Durchführung des Verfahrens zur Gewinnung von Erkenntnissen. Die Schlussfolgerungen entstammten in erster Linie den Diskussionen, die im Rahmen von zwei Treffen mit Interessenvertretern stattfanden, jedoch führte die EIOPA keine Umfrage bei Branchenvertretern und NCA durch, wie sie es nach dem Stresstest 2014 getan hatte.

Teil V - Die Governance-Struktur der EIOPA und ihre begrenzten Ressourcen erschweren die Erreichung der Ziele

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In diesem Teil des Berichts analysierte der Hof die verfahrenstechnischen und organisatorischen Aspekte der Arbeit der EIOPA, die sich horizontal auf die Effizienz ihrer Maßnahmen auswirken. Besonderes Augenmerk galt dabei den mit der Abhängigkeit von der Arbeit der NCA verbundenen Risiken und dem derzeitigen Governance-Rahmen, dem Einsatz von Rechtsinstrumenten zur Gewährleistung der Einhaltung von Leitlinien und Vorschriften sowie der Angemessenheit der Ressourcen der EIOPA.

Die Wirksamkeit der Arbeit der EIOPA hängt von den Beiträgen der NCA ab und ihre Governance-Struktur sorgt für Herausforderungen

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Die EIOPA hat bei allen Maßnahmen, die Gegenstand der Prüfung des Hofes waren, eng mit den NCA zusammengearbeitet. Obgleich diese Zusammenarbeit im Allgemeinen positiv war und dem Auftrag der EIOPA entsprach, die Arbeit der nationalen Aufsichtsbehörden zu unterstützen und zu koordinieren, hingen Effizienz und Wirksamkeit der Arbeit der EIOPA häufig von der Qualität der Beiträge der NCA und von ihrer Bereitschaft zur Zusammenarbeit ab. So dauerte es allein schon bei der Organisation der Länderbesuche bei manchen NCA sehr lange, bis diese ihr Einverständnis erteilten. Obwohl sich die EIOPA sichtlich darum bemühte, die Unterstützung der NCA zu erhalten, stellten einige von ihnen das Grundprinzip und den Rahmen der Besuche infrage. Im Ergebnis gelang es der EIOPA schließlich, alle NCA zu besuchen, jedoch fand der letzte Besuch erst drei Jahre nach Beginn des Besuchszyklus statt. Diese Verzögerung hinderte die EIOPA erkennbar an der wirksamen Sicherstellung der aufsichtlichen Konvergenz. Qualität und Pünktlichkeit der Beiträge der NCA waren ebenfalls ein entscheidender Faktor dafür, ob die anderen Produkte der EIOPA wie z. B. das Aufsichtshandbuch und die Peer Reviews rechtzeitig erstellt werden konnten.

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Was Länderbesuche, die Arbeit im Bereich des grenzüberschreitenden Geschäftsverkehrs und interne Modelle betrifft (siehe Ziffern 35-36 und 49), stieß der Hof auf Fälle, in denen die EIOPA nicht alle von den NCA angeforderten Informationen erhalten hatte. Dies hatte zur Folge, dass die EIOPA einige ursprünglich geplante Analysen nicht durchführen konnte. Beispielsweise konnte die EIOPA im Verlauf einiger Länderbesuche mit den nationalen Behörden nicht über die Konzepte bestimmter Unternehmen zur Überwachung des Risikomanagements sprechen und führte nur Gespräche über die diesbezüglichen allgemeinen Verfahren der NCA. So wie der Stresstest angelegt war, musste sich die EIOPA auch beim Stresstestverfahren in hohem Maße auf die Qualität der Beiträge der NCA verlassen (siehe Kasten 9).

79

Die derzeitige Governance-Struktur der EIOPA hat zur Folge, dass die NCA sowohl den Umfang der Überprüfung ihrer eigenen Arbeit als auch die Schlussfolgerungen dieser Überprüfungen beeinflussen können. Das liegt daran, dass die letzte Entscheidungsinstanz bei der EIOPA der Rat der Aufseher ist, der aus 28 NCA-Vertretern und dem EIOPA-Vorsitzenden (sowie aus Beobachtern aus dem ESRB, der EBA, der ESMA und der Europäischen Freihandelsassoziation) besteht. Der Rat der Aufseher genehmigt alle wesentlichen Dokumente und Produkte der EIOPA, einschließlich der Aufsichtsstrategie (in deren Rahmen auch die Prioritäten für Vor-Ort-Besuche bei den NCA festgelegt werden), der Themen und Abschlussberichte der Peer Reviews, der Annahmen und Szenarien des Stresstests sowie der infolge des Stresstests erstellten Berichte. Mit Blick auf die Unabhängigkeit ist dies problematisch, wenn man bedenkt, dass einige der Instrumente der EIOPA (insbesondere die Länderbesuche und Peer Reviews) dazu dienen sollen, ein konstruktives, aber auch kritisches Feedback zur Arbeit der NCA zu geben. Die Stresstests können auch indirekt Schwachstellen bei der prudenziellen Aufsicht in den Mitgliedstaaten aufzeigen und zu an die NCA gerichteten Empfehlungen führen.

Die Verfahren zum Einsatz von Rechtsinstrumenten sind solide, es mangelt ihnen jedoch manchmal an Transparenz und einem proaktiven Ansatz

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Um sicherzustellen, dass die NCA und Versicherungsunternehmen die Leitlinien und regulatorischen Anforderungen der EIOPA einhalten, kann die EIOPA im Rahmen des Comply-or-explain-Ansatzes ("einhalten oder begründen") (Artikel 16 der EIOPA-Verordnung) und des Verfahrens "Verletzung von Unionsrecht" (Artikel 17) entsprechende Maßnahmen ergreifen. Die Maßnahmen, die die EIOPA ergreifen kann, sind jedoch im Wesentlichen auf die Überwachung und Meldung von Fällen der Nichteinhaltung beschränkt und dienen weniger deren Sanktionierung.

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Nach dem Comply-or-explain-Ansatz müssen die NCA durch entsprechenden Verweis auf ihren eigenen Rechtsrahmen bestätigen, dass sie alle der circa 700 von der EIOPA herausgegebenen Leitlinien einhalten, oder aber begründen, weshalb sie dies nicht tun. In der Praxis sind Fälle der Nichtbefolgung von Leitlinien jedoch selten, da die NCA an ihrer Entwicklung beteiligt sind und die EIOPA über ein wirksames Verfahren zur Registrierung und Meldung solcher Fälle verfügt. Der Hof stellte fest, dass der Comply-or-explain-Ansatz ein wirksames Instrument zur Überwachung der Einhaltung der Leitlinien darstellte, jedoch keine vollständige Transparenz gegenüber externen Interessenvertretern und Verbrauchern gewährleistete. Die auf der EIOPA-Website veröffentlichten Tabellen mit Angaben zur Einhaltung der Leitlinien waren nicht immer auf dem neuesten Stand, und aufgrund des summarischen Charakters der darin enthaltenen Informationen, die sich je nach Qualität und Vollständigkeit der von den NCA übermittelten Daten unterschieden, waren sie für die Öffentlichkeit nur von begrenztem Nutzen.

82

Die EIOPA führte das Verfahren "Verletzung von Unionsrecht" im Jahr 2011 ein; seitdem sind 28 Beschwerden bei ihr eingegangen (von denen die EIOPA die meisten als unzulässig betrachtete). Die EIOPA wandte ihr Verfahren zur Untersuchung von Verletzungen von Unionsrecht kohärent an und führte die Untersuchungen mit großer Sorgfalt durch. Bei der Untersuchung mutmaßlicher, von einem Beschwerdeführer vorgebrachter Verletzungen stellte die EIOPA nur wenige aktuelle Informationen zum Verfahren zur Verfügung und die Zeiträume, in denen keine Mitteilungen erfolgten, konnten aufgrund der Komplexität einzelner Fälle bisweilen recht lang sein. Dies führte dazu, dass die Beschwerdeführer - einschließlich Verbraucherorganisationen - keinen umfassenden Überblick über die Maßnahmen der EIOPA hatten und ausbleibende Mitteilungen manchmal fälschlicherweise als einen Beleg für Untätigkeit sahen.

83

Das Verfahren "Verletzung von Unionsrecht" sah keine systematische Überwachung potenzieller Fälle vor. Die EIOPA überwachte derartige Fälle informell; die Fälle, die ihr auf diese Weise zur Kenntnis gelangten, wurden jedoch im Rahmen geschlossener Sitzungen des Rates der Aufseher behandelt. Sie wurden üblicherweise nicht im Register über Verletzungen von Unionsrecht verzeichnet und entsprechend untersucht. Die EIOPA verfolgte diesen Ansatz, um das Vertrauen zwischen den NCA zu stärken, vermittelte den Interessenvertretern damit jedoch keine Sicherheit, dass die EIOPA auf ihr Ersuchen hin geeignete Maßnahmen ergreift. Zudem mangelte es dem Ansatz an Transparenz, da eine Kontrolle seitens externer Interessenvertreter (wie Verbraucherorganisationen) nicht möglich ist.

84

Aufgrund der Art der Vorgehensweise konnte der Hof nicht überprüfen, ob die EIOPA das Verfahren grundsätzlich einleitete, d. h. jedes Mal, wenn ihr eine mutmaßliche Verletzung von Unionsrecht zur Kenntnis gelangte (sofern sie nicht offiziell gemeldet und registriert wurde). Der Hof stieß auf einen Fall, bei dem die EIOPA erhebliche Unzulänglichkeiten bei der Entscheidung einer NCA feststellte, jedoch kein Verfahren wegen Verletzung von Unionsrecht einleitete und sich stattdessen dafür entschied, zwischen zwei NCA zu vermitteln (siehe Kasten 10).

Die Ressourcen der EIOPA für ihre Aufsichtstätigkeit waren begrenzt und es fand keine Übertragung von Ressourcen aus der Regulierungstätigkeit statt

85

Gemessen am Umfang der Aufgaben und der Bandbreite an Maßnahmen im Bereich Aufsicht arbeitete die EIOPA mit sehr begrenzten Ressourcen. Im Februar 2018 umfasste die Aufsichtsabteilung 20 Mitarbeiter, was nur 14 % der personellen Ressourcen der EIOPA entspricht (142 Mitarbeiter). Die Aufsichtsabteilung der EIOPA ist für die Besuche bei den NCA, die Koordinierung von Peer Reviews, die Unterstützung von Kollegiumssitzungen und die Teilnahme daran, die Vermittlung zwischen NCA sowie die Beaufsichtigung interner Modelle zuständig. Einige weitere Mitarbeiter (vier VZÄ) waren mit der Entwicklung von Initiativen für aufsichtliche Konvergenz befasst und drei Mitarbeiter arbeiteten an Aufgaben im Bereich "Data and Business Intelligence", die der Unterstützung der Aufsichtstätigkeit dienen.

86

Die begrenzten Ressourcen wurden auf Teamebene noch deutlicher. Beispielsweise verfügte das für interne Modelle zuständige Team anstelle der im Arbeitsprogramm aufgeführten 5,25 Vollzeitkräfte effektiv nur über drei Vollzeitkräfte (unter Berücksichtigung langfristiger Abwesenheiten und der Arbeit an anderen Aufgaben). Angesichts der Tatsache, dass das Team mit 17 NCA zusammenarbeitete, die 212 komplexe interne Modelle beaufsichtigen, und für weitere horizontale Aufgaben wie z. B. Konsistenzprojekte zuständig war, stellte die effektive personelle Ausstattung des Teams eine erhebliche Herausforderung dar. In der Umfrage des Hofes vertrat die Mehrheit der NCA die Meinung, dass die Personalausstattung der EIOPA im Bereich der Beaufsichtigung interner Modelle verbessert werden könnte. Dies war deshalb besonders wichtig, weil den NCA selbst nur begrenzte Ressourcen zur Beaufsichtigung interner Modelle zur Verfügung standen, was insbesondere den erheblichen Anforderungen an diese Arbeit geschuldet ist. Durch stärkere Unterstützung in diesem Bereich könnte die EIOPA eine erhebliche Kompetenzlücke im europäischen Versicherungsaufsichtssystem schließen.

87

Nach der Umsetzung von Solvabilität II und nach Abschluss ihrer Arbeit am Kernstück des neuen Regelungsrahmens verfolgte die EIOPA eine Strategie zur Verlagerung ihres Fokus weg von der Regulierung und hin zur Aufsicht. Dies entsprach auch den Erwartungen der Interessenvertreter, einschließlich der Unternehmen und Verbraucher, die der Ansicht waren, dass die EIOPA ihren Fokus darauf richten sollte, die einheitliche Anwendung des neuen Regelungsrahmens für Versicherungsunternehmen in der gesamten EU zu gewährleisten. Diese Fokusverlagerung spiegelte sich jedoch nicht in der Personalausstattung wider. In den Jahren 2015 bis 2017 verringerte sich die Mitarbeiterzahl der Strategieabteilung um 13 Mitarbeiter, während sich die Mitarbeiterzahl der Aufsichtsabteilung um lediglich fünf Mitarbeiter erhöhte. Letztere wurde jedoch durch eine begrenzte Zahl von Mitarbeitern aus anderen Abteilungen unterstützt (siehe Abbildung 14).

88

Da für die Posten in der Aufsichtsabteilung branchenspezifische Kenntnisse und praktische Erfahrungen im Bereich Aufsicht erforderlich waren, hatte die EIOPA bei mehreren Anwerbekampagnen Schwierigkeiten, geeignete Kandidaten zu finden. Dies lag unter anderem an der hohen Nachfrage nach Finanzfachkräften auf dem lokalen Frankfurter Arbeitsmarkt und an hohen Lebenshaltungskosten. Die EIOPA machte bei ihren Anforderungen jedoch keine Kompromisse und stellte Mitarbeiter mit der erforderlichen Erfahrung ein.

89

Mit Blick auf den Stresstest setzte sich das Kernteam aus drei entsprechend qualifizierten EIOPA-Mitarbeitern zusammen. Die Personalausstattung war angesichts der derzeitigen Aufgabenteilung, die sich in großem Umfang auf die Beiträge der NCA stützt, angemessen (siehe Ziffer 78). Mit diesen personellen Ressourcen wäre die EIOPA jedoch nicht in der Lage, detailliertere Überprüfungen der Richtigkeit der Daten durchzuführen oder direkt mit den Stresstestteilnehmern zu kommunizieren, selbst wenn dies als zweckdienlich erachtet würde. Darüber hinaus hatte die EIOPA keinen Überblick über die von sämtlichen beteiligten Partnern (einschließlich der NCA) zur Organisation und Durchführung des Stresstests eingesetzten Ressourcen. Die Gesamtkosten blieben daher unbekannt.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

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Insgesamt kommt der Hof zu dem Schluss, dass die EIOPA einen wertvollen Beitrag zur Förderung der Qualität der Aufsicht und der Stabilität im EU-Versicherungssektor geleistet hat. Dabei stieß die EIOPA jedoch aufgrund der Architektur des Aufsichtssystems, der Knappheit an Ressourcen und in manchen Fällen auch aufgrund des Mangels an Unterstützung und Kooperation seitens der NCA an Grenzen. Folglich bedarf es seitens der EIOPA, der Gesetzgeber und der NCA noch erheblicher Anstrengungen zur Erzielung einer aufsichtlichen Konvergenz, d. h. zur Schaffung gleicher Wettbewerbsbedingungen für EU-weit tätige Versicherungsunternehmen und ihre Kunden.

Koordinierung der Arbeit der NCA

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Um sicherzustellen, dass die NCA bei der Beaufsichtigung von Versicherungsunternehmen einen gemeinsamen Ansatz verfolgen, setzte die EIOPA eine breite Palette von Instrumenten ein, die sowohl in ihrer Gründungsverordnung vorgesehen sind als auch auf ihre eigene Initiative zurückgehen. Der Hof stellte fest, dass die EIOPA-Mitarbeiter in dieser Hinsicht sorgfältige und fundierte Analysen erstellten, mit denen erhebliche Schwachstellen bei der Beaufsichtigung durch die NCA ermittelt werden konnten. Zu diesen Schwachstellen zählten Gefährdungen der institutionellen Unabhängigkeit der NCA sowie eine nicht hinreichend strenge Aufsicht, die eher einem formalistischen als einem risikobasierten Ansatz folgt (siehe Ziffern 14-16 und 19).

92

Einige der Instrumente der EIOPA, insbesondere Besuche bei den NCA und Peer Reviews, deckten Aufsichtsfragen in umfassender Weise ab, was jedoch auch bedeutete, dass ihr Rahmen sehr weit gefasst war. Daher dauerte es sehr lange, bis sie abgeschlossen waren, und die NCA benötigten zur Vorbereitung auf derartige Maßnahmen und zur Teilnahme daran erhebliche Ressourcen. Die NCA-Besuche zogen auch eine große Zahl an Empfehlungen (in manchen Fällen über 30) nach sich, für die jedoch keine Prioritäten festgelegt wurden (siehe Ziffern 17 und 20-22).

93

Ferner stellte der Hof fest, dass die EIOPA über keinerlei Regelungen zur systematischen Überprüfung der Umsetzung der aus NCA-Besuchen und Peer Reviews hervorgehenden Empfehlungen verfügte. Infolgedessen hatte sie keinen Überblick über die Fortschritte bei der aufsichtlichen Konvergenz und über die noch verbleibenden Herausforderungen. Dennoch bemühte sich die EIOPA darum, ausgewählte Probleme mit den NCA auf Ad-hoc-Basis zu besprechen, und kann auch allmähliche Verbesserungen bei den von einigen NCA angewandten Verfahren nachweisen (siehe Ziffer 18).

Empfehlung 1 - Aufsichtsinstrumente zielgerichteter einsetzen und weiterverfolgen

Die EIOPA sollte ihre Aufsichtsinstrumente zielgerichteter einsetzen und für eine systematische Weiterverfolgung sorgen. Insbesondere empfiehlt der Hof Folgendes:

1. Die Vor-Ort-Besuche sollten schwerpunktmäßig auf einige der drängendsten Fragen ausgerichtet sein, die auf Grundlage ihrer Auswirkungen auf die aufsichtliche Konvergenz und den Verbraucherschutz ausgewählt werden. Sie sollten zu einer geringeren Anzahl an klar nach Prioritäten geordneten Empfehlungen mit einem spezifischen Zeitrahmen für die Umsetzung führen.
2. Die EIOPA sollte den Rahmen der Peer Reviews so festlegen, dass jeweils ein einziges die aufsichtliche Konvergenz betreffendes Thema im Mittelpunkt steht und die Peer Reviews grundsätzlich innerhalb eines Jahres abgeschlossen werden können.
3. Die EIOPA sollte analysieren, ob die NCA die einzelnen Empfehlungen, die im Rahmen eines Prozesses bestehend aus strukturiertem Dialog und Peer Reviews herausgegeben wurden, wirksam umgesetzt haben. Sie sollte die Ergebnisse ihrer Analyse dokumentieren, um einen Überblick darüber zu haben, welche Fortschritte im Bereich der Erzielung EU-weiter aufsichtlicher Konvergenz erzielt wurden und welche Herausforderungen sich stellen. Die Gesamtergebnisse sollten der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden.

Zieldatum für die Umsetzung: 1.1.2020.

Beaufsichtigung grenzüberschreitend tätiger Unternehmen

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Das derzeitige System zur Beaufsichtigung des grenzüberschreitenden Geschäftsverkehrs hat systemische Schwächen und führt dazu, dass die Aufsichtsmethode von der Rechtsform des Unternehmens abhängt. Versicherungsunternehmen, die über Tochterunternehmen im Ausland tätig sind, unterliegen der Aufsicht durch Kollegien. Dagegen unterliegen Unternehmen, die entweder über Zweigniederlassungen oder auf direktem Weg im Ausland tätig sind, allein der Aufsicht durch die Aufsichtsbehörde des Herkunftslandes (siehe Ziffern 23-26).

95

Dieses System der grenzüberschreitenden Beaufsichtigung hatte sowohl für die Aufsichtsbehörden als auch für die Versicherungsunternehmen Fehlanreize zur Folge. Da manche Unternehmen nicht der Aufsicht durch ein Kollegium unterliegen, machen sich die Versicherer die in bestimmten Mitgliedstaaten weniger strenge Aufsicht zunutze. Das System ist nicht so konzipiert worden, dass es sich zur wirksamen und auf den Interessen der EU-Bürgerinnen und -Bürger basierenden Beaufsichtigung eines europaweiten Marktes eignet. Das bedeutet, dass das im De-Larosière-Bericht festgehaltene Ziel der Verhinderung von Wettbewerbsverzerrungen und Aufsichtsarbitrage infolge unterschiedlicher Aufsichtspraktiken noch nicht erreicht wurde. Die EIOPA bemühte sich beispielsweise durch die Einrichtung der Kooperationsplattformen darum, die sich daraus ergebenden Probleme zu lösen, war jedoch nicht in der Lage, die systemischen Schwächen zu überwinden (siehe Ziffern 27-32).

96

Trotz knapper Ressourcen und bisweilen begrenzter Kooperation seitens der NCA konnte die EIOPA zur Arbeit der Kollegien beitragen. Dennoch blieben im Hinblick auf die Konsistenz der grenzüberschreitenden Beaufsichtigung viele Probleme bestehen (wie z. B. unterschiedliche Risikobewertungsrahmen und Personalmangel bei den NCA; siehe Ziffern 33-36).

Empfehlung 2 - Beaufsichtigung grenzüberschreitend tätiger Unternehmen stärken

Die EIOPA sollte

1. mit der Kommission und den beiden gesetzgebenden Organen zusammenarbeiten, um systemische Schwächen bei der Beaufsichtigung des grenzüberschreitenden Geschäftsverkehrs zu beheben, z. B. durch die Verbesserung von Rechtsvorschriften im Zuge des die ESA betreffenden Überprüfungsverfahrens. Insbesondere sollte sie dafür sorgen, dass in anderen Mitgliedstaaten geschäftstätige Unternehmen unabhängig vom gewählten Geschäftsmodell dem gleichen Maß an Beaufsichtigung unterliegen;
2. parallel dazu durch Nutzung von Kooperationsplattformen und Überwachung des grenzüberschreitenden Geschäftsverkehrs die Verbraucher weiter schützen.

Zieldatum für die Umsetzung: 1.1.2019.

Beaufsichtigung interner Modelle

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Die Beaufsichtigung interner Modelle ist ein hoch komplexer und ressourcenintensiver Prozess und das Maß an Konvergenz in diesem Bereich ist nach wie vor nicht zufriedenstellend. Das bedeutet, dass die Aufsichtsbehörden unterschiedliche Ansätze verfolgen, wenn es darum geht zu bewerten, wie exakt die internen Modelle die tatsächlichen Risiken der Versicherungsunternehmen abbilden. Dies könnte unfaire Wettbewerbsvorteile und nachteilige Auswirkungen auf die Verbraucher und die Finanzstabilität zur Folge haben. Die EIOPA bemühte sich darum, diese Probleme mittels Konsistenzprojekten anzugehen und erzielte damit auch einige Ergebnisse - eine effektive Konvergenz der Aufsichtskonzepte wurde jedoch nicht erreicht. Die Bemühungen der EIOPA um eine Mitwirkung an der Überprüfung interner Modelle ausgewählter Unternehmen waren aufgrund des begrenzten Zugangs zu Informationen weitgehend erfolglos. In einem anderen Fall dagegen wurde die EIOPA gebeten, eine NCA bei ihrer Arbeit an internen Modellen zu unterstützen, kam dieser Bitte aber nicht nach, da die Anfrage nicht unter ihre Prioritäten fiel (siehe Ziffern 37-50).

Empfehlung 3 - Regelungen für die Beaufsichtigung interner Modelle verbessern

Die EIOPA sollte

1. mit der Kommission und den beiden gesetzgebenden Organen zusammenarbeiten, um die Beschränkungen des Zugangs ihrer eigenen Mitarbeiter sowie der Aufsichtsbehörden des Aufnahmelandes zu Informationen über interne Modelle zu beseitigen. Die EIOPA sollte den Aufsichtsbehörden mehr Informationen und Unterstützung dahin gehend zukommen lassen, wie diese Modelle zu bewerten und/oder zu hinterfragen sind;
2. die Aufsichtsbehörden bei entsprechenden Anfragen und auch auf eigene Initiative bei der Genehmigung und Beaufsichtigung komplexer interner Modelle unterstützen.

Zieldatum für die Umsetzung: 1.1.2019.

Stresstest für Versicherungsunternehmen

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Ziel des 2016 von der EIOPA durchgeführten Stresstests für Versicherungsunternehmen war es zu beurteilen, wie der Versicherungssektor auf ungünstige Marktentwicklungen und insbesondere auf einen längeren Zeitraum mit sehr niedrigen Zinssätzen und einen Vermögenspreisschock reagieren würde. In der Tat zeigte sich, dass eine Reihe von Unternehmen unter derartigen Umständen anfällig wären, da sich ihre Solvenz erheblich verschlechtern würde. Der Umfang des Stresstests und der Fokus auf Lebensversicherungsgeschäfte und langfristige Versicherungsgeschäfte war angesichts der Ziele des Tests größtenteils angemessen (siehe Ziffern 50-54 und 66).

99

Mit den Stresstestszenarien wurden die in Bezug auf den Sektor ermittelten Hauptrisiken wirksam abgebildet, jedoch stellte der Hof auch Unzulänglichkeiten bei ihrer Kalibrierung und Begründung fest. Obwohl das Ziel des Stresstests die Simulierung eines extremen Ereignisses ist, konnte die EIOPA bei einem Szenario nicht nachweisen, dass es hinreichend schwerwiegend war. Einige Parameter des Szenarios, die auf pflichtgemäßem Ermessen beruhten, erwiesen sich dennoch als relativ nah an der Marktrealität. Hinsichtlich des anderen Szenarios stellte der Hof Inkohärenzen bei der Schwere der auf die Mitgliedstaaten angewandten Schocks fest. Daher besteht das Risiko, dass die Ergebnisse des Stresstests die Entwicklungen im Versicherungssektor im Falle extrem ungünstiger Umstände nicht vollständig abbildeten. Dies ist angesichts der Tatsache, dass sich der Sektor selbst bei den von der EIOPA zugrunde gelegten Annahmen als höchst anfällig erwiesen hat, unter dem Blickwinkel der Finanzstabilität und aus Sicht der Versicherungsnehmer von entscheidender Bedeutung (siehe Ziffern 55-63).

Empfehlung 4 - Konzeption der Stresstestszenarien verbessern

Die EIOPA könnte ihre Stresstestszenarien weiter verbessern, um ihnen mehr Verlässlichkeit und Solidität mit Blick auf Schwere, Plausibilität und Konsistenz zu verleihen. Dies könnte erreicht werden durch

1. eine Analyse und Bewertung der Schwere und Plausibilität der entwickelten Szenarien, beispielsweise durch Quantifizierung der Eintrittswahrscheinlichkeit der entsprechenden auslösenden Ereignisse oder durch Verwendung anderer verfügbarer Methoden und/oder Instrumente sowie durch die Dokumentation dieser Analyse zur Begründung der Solidität der Szenarien;
2. eine stärkere Inanspruchnahme der Möglichkeiten des ESRB bei den Marktszenarien (z. B. durch verstärkten Einsatz des Finanzschock-Simulators) und/oder des Rats weiterer Experten (z. B. durch Einrichtung einer externen Expertengruppe zur Bewertung der Szenarien).

Zieldatum für die Umsetzung: Ab dem Stresstest 2020.

100

Der Hof stellte fest, dass die EIOPA die Stresstestergebnisse insgesamt korrekt validierte und präsentierte. Da sich der Sektor als anfällig erwies, wurden im Anschluss an den Stresstest Empfehlungen an die NCA ausgesprochen. Einige der Empfehlungen waren jedoch zu allgemein gehalten und enthielten keine Vorschläge für hinreichend konkrete Maßnahmen. Zudem gingen manche Vorschläge über den Zuständigkeitsbereich bestimmter NCA hinaus, sodass sie von ihnen nicht umgesetzt werden konnten. Die EIOPA bemühte sich um eine Überprüfung der Umsetzung der Empfehlungen und um eine Analyse der erzielten Fortschritte (siehe Ziffern 64-65, 67 und 69-70).

Empfehlung 5 - Relevantere Empfehlungen für NCA aussprechen

Nach dem Stresstest sollte die EIOPA bei Bedarf Empfehlungen für NCA aussprechen, die sie zur Ergreifung spezifischerer und für alle Betroffenen relevanterer Maßnahmen verpflichten. Die EIOPA sollte die Durchführbarkeit der empfohlenen Maßnahme ex ante bewerten, indem sie erwägt, ob die NCA die Mittel haben, sie wirksam und zeitnah umzusetzen.

Zieldatum für die Umsetzung: Ab dem Stresstest 2020.

101

Die EIOPA veröffentlichte die Ergebnisse des Stresstests 2016 nur auf aggregierter Basis, da sie anders als die EBA nicht über ein spezifisches rechtliches Mandat zur Veröffentlichung der Ergebnisse einzelner Unternehmen verfügt. Hierzu muss sie das schriftliche Einverständnis der Teilnehmer einholen, wozu sie beim Stresstest 2016 noch nicht bereit war, was sie mit Blick auf den Stresstest 2018 jedoch getan hat. Der Hof betrachtet dies als einen Schritt in die richtige Richtung, da die Offenlegung der Ergebnisse der einzelnen Unternehmen dazu beitragen könnte, die Transparenz zu erhöhen, ein Bewusstsein für die Risiken zu schaffen und damit die Marktdisziplin zu fördern (siehe Ziffer 68).

Empfehlung 6 - Veröffentlichung unternehmensspezifischer Stresstestergebnisse fördern

Die EIOPA sollte die Veröffentlichung von Stresstestergebnissen auf Ebene der einzelnen Unternehmen fördern. Zur Stärkung des Vertrauens der Teilnehmer könnte die EIOPA auf die verbesserte Transparenz der Stresstestmethodik (Empfehlung 7) und die solidere Konzeption der Szenarien (Empfehlung 4) verweisen. Die EIOPA sollte ebenfalls sicherstellen, dass die Art der Präsentation der einzelnen Ergebnisse keinen Interpretationsspielraum bietet.

Zieldatum für die Umsetzung: Ab dem Stresstest 2020.

102

Insgesamt sorgte die EIOPA für einen reibungslosen Ablauf des Stresstests, auch wenn die zeitliche Planung für die Teilnehmer eine große Herausforderung darstellte. Sie nutzte eine Reihe von Kanälen, um mit den NCA und den teilnehmenden Unternehmen zu kommunizieren. Trotz zahlreicher Aktualisierungen während des Berichtszeitraums stellten die Vorlagen ein praktisches Instrument zur Bereitstellung von Daten durch die Unternehmen dar. Allerdings begründete die EIOPA die Notwendigkeit der Einholung bestimmter Daten oder die Konzeption der Szenarien und der ihnen zugrunde liegenden Annahmen nicht in hinreichender Weise. Dies war für die Gewinnung des Vertrauens der NCA und der Teilnehmer, deren Beiträge für die Verlässlichkeit der Stresstestergebnisse von entscheidender Bedeutung waren, nicht förderlich. Die EIOPA hatte aus dem Stresstest 2014 Lehren zur Verbesserung ihrer Organisation des Stresstests 2016 gezogen, dem Ansatz mangelte es jedoch an Systematik (siehe Ziffern 71-75).

Empfehlung 7 - Transparenz der Stresstestmethodik erhöhen

Die Stresstestmethodik sollte transparenter sein und die EIOPA sollte die Interessenvertreter und Teilnehmer stärker dabei unterstützen, diese nachzuvollziehen, indem sie beispielsweise

1. vor dem Start des eigentlichen Stresstests Workshops für Teilnehmer und Branchenvertreter veranstaltet, um im Sinne eines fundierteren Stresstests den Test und die Szenarien klarer darzulegen und ein unverbindliches Feedback einzuholen;
2. die technische Dokumentation nutzt, um den Teilnehmern genauer zu erläutern, wie die Szenarien (die zugrunde liegenden Annahmen) kalibriert werden und wie groß der Umfang der für diesen Zweck benötigten Daten ist;
3. nach dem Stresstest Treffen mit Interessenvertretern durchführt, um Feedback einzuholen und systematisch Lehren aus den vorangegangenen Stresstests zu ziehen (d. h. mit spezifischen zeitlichen Vorgaben, Kommunikationskanälen und Teilnehmern).

Zieldatum für die Umsetzung: Ab dem Stresstest 2020.

Governance-Struktur und Ressourcen

103

Beim Großteil ihrer Tätigkeiten arbeitete die EIOPA sehr eng mit den NCA zusammen. Insbesondere wenn es um Länderbesuche und die Arbeit an internen Modellen ging, erhielt sie in manchen Fällen jedoch keine ausreichende Unterstützung von den nationalen Aufsichtsbehörden. Da der Zugang zu Informationen und Dokumenten begrenzt war, war die EIOPA nicht in der Lage, einige der ursprünglich geplanten Kontrollen und Analysen durchzuführen. Aufgrund der Tatsache, dass auch die NCA im wichtigsten Leitungsgremium der EIOPA ein entscheidendes Mitspracherecht haben, können diese darüber entscheiden, in welchem Umfang die EIOPA die Wirksamkeit ihrer Arbeit überprüft. Dies war mit Blick auf die Unabhängigkeit einer solchen Überprüfung problematisch.

104

Der Hof stellte fest, dass die EIOPA über ein bewährtes Verfahren verfügt, um Fällen der Nichteinhaltung von EU-Recht nachzugehen, auch wenn es einige Unzulänglichkeiten hinsichtlich der Transparenz gegenüber externen Interessenvertretern gibt (siehe Ziffern 76-84).

105

Gemessen an der Komplexität der Aufgaben, mit denen die EIOPA insbesondere im Bereich Aufsicht betraut ist, waren ihre Ressourcen sehr begrenzt. Das für die Beaufsichtigung von 212 internen Modellen zuständige Team bestand aus lediglich drei Vollzeitkräften. Insgesamt sind nur 20 Mitarbeiter (14 % aller EIOPA-Mitarbeiter) direkt in der Aufsichtsabteilung tätig, während eine begrenzte Zahl von Bediensteten in anderen Abteilungen mit aufsichtsbezogenen Themen befasst ist. Dementsprechend hat die geplante strategische Verlagerung des Fokus der EIOPA weg von der Regulierung und hin zur Aufsicht noch nicht stattgefunden (siehe Ziffern 85-89).

Empfehlung 8 - Die für die Aufsicht zugewiesenen personellen Ressourcen verstärken

1. Die EIOPA sollte die Anzahl ihrer mit Aufsichtsaufgaben befassten Mitarbeiter nach und nach erheblich aufstocken und sich selbst diesbezüglich in ihrer Jahresarbeitsplanung ein konkretes und begründetes Ziel setzen.
2. Nach einer eingehenden Bedarfsanalyse sollte die EIOPA zudem die Anforderung zusätzlicher Ressourcen erwägen, indem sie klar angibt, für welche Aufgaben diese benötigt werden und welche Auswirkungen sie auf die Qualität und die Konvergenz der Aufsicht und Finanzstabilität haben.
3. Die zusätzlichen Ressourcen sollten speziell zur Intensivierung der Arbeit der EIOPA im Bereich der internen Modelle, des grenzüberschreitenden Geschäftsverkehrs und der Ermittlung von Fällen der Nichteinhaltung von EU-Recht eingesetzt werden.

Zieldatum für die Umsetzung: 1.1.2020.

Dieser Bericht wurde von Kammer IV unter Vorsitz von Herrn Neven MATES, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 2. Oktober 2018 in Luxemburg angenommen.

Abkürzungen

BoS: Board of Supervisors (Rat der Aufseher)

BP: Basispunkt

EBA: Europäische Bankenaufsichtsbehörde

EIOPA: European Insurance and Occupational Pensions Authority (Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung)

ESA: European Supervisory Authorities (Europäische Aufsichtsbehörden)

ESFS: European System of Financial Supervision (Europäisches Finanzaufsichtssystem)

ESRB: European Systemic Risk Board (Europäischer Ausschuss für Systemrisiken)

EWR: Europäischer Wirtschaftsraum

IGS: Insurance Guarantee Scheme (Sicherungssystem für Versicherungen)

NCA: National competent authority (zuständige nationale Behörde)

ORSA: Own Risk and Solvency Assessment (unternehmenseigene Risiko- und Solvabilitätsbeurteilung)

SCR: Solvency Capital Requirement (Solvenzkapitalanforderung)

UFR: Ultimate Forward Rate (endgültiger Forwardzinssatz)

VZÄ: Vollzeitäquivalent

Glossar

Aufsichtskollegium: Ein Aufsichtskollegium ist eine permanente, aber flexible Struktur für die Koordinierung und Erleichterung der Entscheidungsfindung in Bezug auf die Beaufsichtigung einer Versicherungsgruppe, die in mehr als einem Mitgliedstaat tätig ist.

Endgültiger Forwardzinssatz: Der endgültige Forwardzinssatz (UFR) ist der risikolose Zinssatz, dem sich die risikolose Zinsstrukturkurve nach dem sogenannten Last Liquid Point (z. B. 20 Jahre beim Euro) annähert. Der UFR wird für sehr langfristige Verbindlichkeiten aufgrund einer begrenzten Anzahl an Transaktionen (nicht genügend Liquidität) auf dem Markt zum Erhalt der Zinsstrukturkurve verwendet.

European System of Financial Supervision (Europäisches Finanzaufsichtssystem): Das Europäische Finanzaufsichtssystem (ESFS) ist ein System für die mikro- und makroprudenzielle Finanzaufsicht, das sich aus den drei europäischen Aufsichtsbehörden (ESA) EBA, EIOPA und ESMA, dem Europäischen Ausschuss für Systemrisiken (ESRB) und den nationalen Aufsichtsbehörden zusammensetzt.

European Systemic Risk Board (Europäischer Ausschuss für Systemrisiken): Der ESRB ist für die makroprudenzielle Beaufsichtigung des EU-Finanzsystems sowie für die Prävention und Begrenzung von Systemrisiken zuständig. Der ESRB überwacht und beurteilt Systemrisiken und spricht gegebenenfalls Warnungen und Empfehlungen aus.

Internes Modell: Ein internes Modell ist ein fortgeschrittener Ansatz zur Berechnung der sich aus der Geschäftstätigkeit eines Versicherungsunternehmens ergebenden Risiken. Versicherungsunternehmen können zur Berechnung ihrer Gesamtrisikosituation ein internes Modell verwenden, wenn sich die Risikosituation damit besser abbilden lässt als mit der Standardformel. Die berechnete Risikosituation ist dann für die Höhe der Kapitalanforderung maßgeblich. Ein internes Modell muss verschiedene Anforderungen erfüllen und von der bzw. den verantwortlichen Aufsichtsbehörde(n) genehmigt werden.

Solvabilität II: Die Solvabilität-II-Richtlinie der EU trat im Jahr 2016 in Kraft und rückte das Solvenzrisiko in den Mittelpunkt eines harmonisierten Regelungsrahmens für Versicherungsunternehmen. Dieser Regelungsrahmen enthält Anforderungen in Bezug auf das erforderliche ökonomische Kapital ("Säule 1"), das Governance-System und das Risikomanagement ("Säule 2") sowie die Berichtspflichten ("Säule 3") sämtlicher Versicherungsunternehmen in Europa. Mit Solvabilität II sollen der Verbraucherschutz verbessert, die Aufsicht modernisiert, die EU-Marktintegration durch Harmonisierung der Aufsichtssysteme vertieft und die internationale Wettbewerbsfähigkeit der EU-Versicherungsunternehmen gesteigert werden.

Solvency Capital Requirement (Solvenzkapitalanforderung): Die Solvenzkapitalanforderung (SCR) ist der Kapitalbetrag, der von den Versicherungsunternehmen zur Erfüllung der Anforderungen von Säule 1 gemäß der Solvabilität-II-Regelung gehalten werden muss. Damit soll sichergestellt werden, dass die Versicherungsunternehmen ihre Verpflichtungen gegenüber den Versicherungsnehmern und Begünstigten mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit (99,5 %) über einen Zeitraum von 12 Monaten erfüllen können.

Standardformel: Die Standardformel ist der Standardansatz zur Berechnung der Risikosituation eines Versicherungsunternehmens gemäß Solvabilität II. Die Standardformel ist in Risikomodule unterteilt, die aggregiert werden und die Kapitalanforderung ergeben.

Unternehmenseigene Risiko- und Solvabilitätsbeurteilung: Eine unternehmenseigene Risiko- und Solvabilitätsbeurteilung (ORSA) ist ein jährliches von Versicherungsunternehmen durchgeführtes internes Verfahren zur Beurteilung der Angemessenheit ihres Risikomanagements und ihrer Solvabilität sowohl unter normalen Bedingungen als auch unter Stressbedingungen. Eine ORSA ist eine von einem Versicherungsunternehmen durchgeführte Eigenbeurteilung seiner derzeitigen und künftigen Risiken.

Zuständige nationale Behörde: Zuständige nationale Behörden (NCA) sind die nationalen Behörden in den einzelnen Mitgliedstaaten, die zur Beaufsichtigung von Versicherungsunternehmen befugt sind (weshalb sie auch als nationale Aufsichtsbehörden bezeichnet werden). Eine NCA, die für die Beaufsichtigung eines Versicherungsunternehmens zuständig ist, das in dem Mitgliedstaat der NCA seine Erlaubnis zum Geschäftsbetrieb erhalten hat, wird als Aufsichtsbehörde des Herkunftslandes bezeichnet. Alle anderen NCA sind für das betreffende Versicherungsunternehmen Aufsichtsbehörden des Aufnahmelandes, wenn es in den jeweiligen Mitgliedstaaten, in denen diese NCA ansässig sind, mittels Tochterunternehmen geschäftlich tätig ist.

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politiken und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in Verbindung mit spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Dieser Bericht wurde von Prüfungskammer IV - mit dem Schwerpunkt auf den Bereichen "Marktregulierung und wettbewerbsfähige Wirtschaft" - unter Vorsitz von Herrn Neven Mates, Mitglied des Hofes, erstellt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Rimantas Šadžius, Mitglied des Hofes. Bei der Ausarbeitung des Berichts wurde Herr Šadžius von seinen Kabinettbediensteten Mindaugas Pakštys, Tomas Mackevičius, Aušra Maziukaitė und Niamh Carey, dem Direktor Zacharias Kolias und der Aufgabenleiterin Kamila Lepkowska unterstützt. Zum Prüfungsteam gehörten Matthias Blaas, Vasileia Kalafati, Marion Kilhoffer, Anna Ludwikowska und Josef Sevcik. Mark Smith leistete sprachliche Unterstützung.

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