Euroopan strategisten investointien rahasto: täysi onnistuminen edellyttää lisätoimia

Tiivistelmä

I

Euroopan strategisten investointien rahasto (ESIR-rahasto) perustettiin vuonna 2015 osana Euroopan investointiohjelmaa. Ohjelman tavoitteena oli korjata vuonna 2008 alkaneen talous- ja finanssikriisin myötä ilmennyt investointivaje. ESIR-rahasto perustettiin Euroopan investointipankin (EIP) yhteyteen. Rahaston hallinnoinnista vastaa johtokunta, joka koostuu komission ja EIP:n edustajista. ESIR-rahaston tarkoituksena oli alun perin käyttää 16 miljardia euroa EU:n talousarviosta taattuja varoja ja viisi miljardia euroa EIP:n omia varoja. Näiden avulla oli tarkoitus saada käyttöön noin 61 miljardia euroa EIP-ryhmän rahoitusta. Tavoitteena oli mobilisoida 315 miljardia euroa lisää rahoitusta heinäkuuhun 2018 mennessä strategisiin investointeihin, jotka kohdistuvat infrastruktuuriin ja pk‑yrityksiin ja kattavat useimmat EU:n politiikanalat ja kaikki jäsenvaltiot.

II

Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida ESIR-rahaston vaikuttavuutta koko EU:ssa lisäinvestointeja tukevan rahoituksen liikkeelle saannissa. Tilintarkastustuomioistuin tutki riskinarvioinnin perusteella seuraavia kysymyksiä:

1. Antoiko EIP korkeamman riskiprofiilin rahoitusta odotetun määrän heinäkuuhun 2018 mennessä?
2. Korvasiko ESIR-rahasto muita EIP:n ja EU:n rahoitustoimia?
3. Olisiko investointihankkeet voitu rahoittaa muilla julkisilla tai yksityisillä varoilla ESIR-rahaston täytäntöönpanokaudella?
4. Olivatko raportoidut arviot ESIR-rahaston avulla liikkeelle saaduista investoinneista realistisia niiden reaalitalouteen kohdistaman vaikutuksen osalta?
5. Oliko ESIR-rahaston sijoitussalkku sopivassa tasapainossa relevanttien EU:n toimintapolitiikan alojen ja maantieteellisen keskittymisen osalta?

III

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus kattoi ESIR-rahaston toiminnan sen vuonna 2015 tapahtuneesta käynnistämisestä heinäkuuhun 2018 saakka. Osana tarkastustyötä tilintarkastustuomioistuin tarkasti tarkastukseen mennessä julkaistut ESIR-rahaston tuloksellisuutta koskevat raportit, analysoi ESIR-rahaston toimien salkkua ja tarkasti toimista poimitun otoksen. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin toteutti komission ja EIP-ryhmän henkilöstön jäsenten, ESIR-rahaston vastapuolten ja alan asiantuntijoiden haastatteluja ja kyselytutkimuksia.

IV

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että ESIR-rahasto on ollut vaikuttava rahoituksen saamisessa liikkeelle huomattavien lisäinvestointien tukemiseksi EU:ssa. Raportoidussa liikkeelle saatuja investointeja koskevassa arviossa ei kuitenkaan oteta huomioon, että jotkin ESIR-toimet korvasivat muita EIP:n toimia ja EU:n rahoitusvälineitä, tai että osa ESIR-tuesta suunnattiin hankkeille, jotka olisi voitu rahoittaa muista lähteistä, joskin erilaisin ehdoin. ESIR-rahaston tukemien investointien maantieteellistä kattavuutta on lisäksi parannettava.

V

Tarkastuksessa havaittiin, että EIP-ryhmä oli onnistunut hyväksymään yli 59 miljardia euroa ESIR-rahaston rahoitustoimia 30. kesäkuuta 2018 mennessä. EIP-ryhmän 17. heinäkuuta 2018 mennessä hyväksymä rahoitus oli kaikkiaan 65,5 miljardia euroa. Tulokseen vaikuttivat useat tekijät: ESIR-rahasto perustettiin EIP:lle myönnettävänä talousarviotakauksena, sille annettiin toiminnallista joustavuutta ja sen sijoitussalkun osalta asetettiin vähemmän tavoitteita tai rajoitteita, minkä lisäksi käyttöön otettiin yksinkertaistetut hallinnointijärjestelyt ja edistettiin yhteistyötä kansallisten kehityspankkien tai ‑laitosten kanssa.

VI

ESIR-rahaston tuen ansiosta EIP pystyi nelinkertaistamaan korkeamman riskiprofiilin rahoitustoimensa vuoteen 2014 verrattuna. EIP:n todellisuudessa sopimuksin vahvistamien ESIR-rahastoon liittyvien korkeamman riskiprofiilin rahoitustoimien arvo oli kuitenkin suunniteltua pienempi. EIP toteutti korkeamman riskiprofiilin rahoitusta myöntämällä pidempiä maturiteettejä perinteisille etuoikeudeltaan paremmille investointilainoille, myöntämällä vakuudetonta rahoitusta tilanteissa, joissa muiden lainanantajien rahoitus oli vakuudellista, sekä korkeamman riskin vastapuolten kautta. EIP hyödynsi kuitenkin vain vähän muita saatavilla olleita korkeamman riskiprofiilin rahoitustuotteita.

VII

Joiltakin osin ESIR-rahasto myös korvasi muista keskitetysti hallinnoiduista EU:n rahoitusvälineistä maksetun rahoituksen. Tämä koski erityisesti liikenne- ja energia-alaa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi lisäksi, että komission ja EIP:n on tarpeen ottaa huomioon mahdolliset tulevat päällekkäisyydet infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunasta toteutettavien ESIR-rahaston toimien ja Euroopan rakenne- ja investointirahastojen rahoitusvälineiden välillä.

VIII

ESIR-rahaston toimen arvioitiin tarjoavan täydentävyyttä ESIR-asetuksen määritelmän mukaisesti ja toimen riskiluokitusta pidettiin korkeampana kuin EIP:n tavanomaisen toimen kohdalla. Tämä ei kuitenkaan välttämättä tarkoita, ettei hanketta olisi voitu rahoittaa muista lähteistä. Tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimuksen tuloksista kävi ilmi, että lähes kolmannes infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunan hankkeista olisi toteutettu myös ilman ESIR-rahaston tukea. Hankkeiden toteuttajat suosivat ESIR-rahaston rahoitusta pääasiassa siksi, että se oli joko halvempaa tai sen takaisinmaksuaika oli pidempi. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi joitakin tapauksia, joissa ESIR-rahaston hankkeita olisi voitu rahoittaa yksityisistä ja muista julkisista lähteistä tai EIP:n tavanomaisena toimena, joskin erilaisin ehdoin.

IX

Liikkeelle saatujen investointien arvioimiseen käytetty menetelmä yliarvioi joissakin tapauksissa lisäinvestoinnit, joita ESIR-rahaston tuella on tosiasiassa saatu aikaan reaalitaloudessa. Kaikille EU:n rahoitusvälineille ja talousarviotakauksille tarkoitettujen vertailukelpoisten tulos- ja seurantaindikaattoreiden puute heikentää avoimuutta ja kykyä arvioida tuloksia.

X

ESIR-salkku oli vuoden 2017 lopussa alakohtaisia investointeja koskevien ohjeellisten raja-arvojen puitteissa. Sitä vastoin ESIR-rahaston sopimuksin vahvistamien rahoitustoimien maantieteellinen keskittyminen ei ollut riittävässä tasapainossa, koska rahoitustoimet keskittyivät pääasiassa eräisiin suurempiin EU15-jäsenvaltioihin. ESIR-rahaston käyttöönotto oli suurinta valtioissa, joissa oli kehittyneimmät ja aktiivisimmat kansalliset kehityspankit ja ‑laitokset. Tämä osoittaa, että vähemmän kehittyneisiin järjestelmiin on tarpeen suunnata tukea ja teknistä apua.

XI

Tilintarkastustuomioistuin esittää näiden huomioiden perusteella seuraavat suositukset:

1. edistetään EIP:n korkeamman riskiprofiilin tuotteiden perusteltua käyttöä ESIR-rahastossa
2. kannustetaan täydentävyyteen EU:n rahoitusvälineiden ja talousarviotakausten välillä
3. arvioidaan paremmin, olisiko mahdolliset ESIR-hankkeet voitu rahoittaa muista lähteistä
4. arvioidaan liikkeelle saadut investoinnit paremmin
5. parannetaan ESIR-rahastosta tuettujen investointien maantieteellistä jakautumista.

Johdanto

01

Marraskuussa 2014 välittömästi Euroopan komission uuden toimikauden alettua komissio ja Euroopan investointipankkiryhmä (EIP-ryhmä) julkistivat yhdessä Euroopan investointiohjelman (myös ”Junckerin suunnitelma”)¹. Euroopan investointiohjelma käynnistettiin vastauksena investointien hiipumiseen Euroopassa vuonna 2008 alkaneen talous- ja finanssikriisin myötä. Samaan aikaan komissio pani merkille jäsenvaltioihin kohdistuvat finanssipoliittiset rajoitukset ja käytössä olleiden EU:n meno-ohjelmien joustavuuden puutteen. Komissio arvioi, että vuotuinen investointivaje oli EU:ssa 230–370 miljardia euroa ”kestävien” investointimäärien alapuolella².

02

Euroopan investointiohjelman yleistavoitteena on lisätä investointimääriä ja poistaa investointien esteitä EU:ssa. Se koostuu kolmesta toisiaan vahvistavasta pilarista: i) Euroopan strategisten investointien rahasto (ESIR-rahasto), joka tarjoaa rahoitusta investointeihin, ii) Euroopan investointineuvontakeskus, joka tarjoaa teknistä apua hankkeiden toteuttajille, ja Euroopan investointihankeportaali, joka tarjoaa näkyvyyttä ja tietojenvaihtoa hankkeille, jotka etsivät rahoitusta, sekä iii) sääntely- ja rakenneuudistukset, joilla poistetaan investointien esteitä.

03

ESIR-rahasto ei ole EIP:stä erillinen oikeussubjekti, mutta sillä on erillinen hallinnointirakenne, joka koostuu johtokunnasta, toimitusjohtajasta ja investointikomiteasta. Johtokunta koostuu kolmesta komission edustajasta ja yhdestä EIP:n edustajasta, ja se tekee päätöksensä yksimielisesti. Hallinnointirakenne saatiin valmiiksi tammikuussa 2016, kun investointikomitea nimitettiin. Tätä ennen vastuu EU:n takauksen käytön hyväksynnästä oli ollut komissiolla. ESIR-rahaston toimet on hyväksytettävä myös EIP:n ja Euroopan investointirahaston hallintoelimissä samojen toimintaperiaatteiden, sääntöjen ja menettelyjen alaisuudessa kuin ESIR-rahaston ulkopuoliset toimet.

04

ESIR-rahasto perustettiin, jotta reaalitaloudessa voitiin saada käyttöön 315 miljardia euroa uusiin investointeihin heinäkuuhun 2018 päättyvällä kolmivuotiskaudella (strategisten) investointien rahoittamiseksi useilla EU:n politiikanaloilla (muun muassa liikenne ja energia, koulutus, tutkimus ja innovointi) ja pienten yritysten saatavilla olevan rahoituksen lisäämiseksi³. Tämä oli määrä saavuttaa hyödyntämällä 21 miljardin euron riskinkantokykyä, joka koostuu EU:n talousarviosta myönnettävästä 16 miljardin euron takauksesta ja EIP:n omista varoista maksettavasta viiden miljardin euron osuudesta. Tavoitteena oli, että EIP-ryhmä voi tarjota lisärahoitusta (kaavio 1), jonka määräksi arvioitiin alun perin 61 miljardia euroa⁴.

05

ESIR-rahaston investointitoimet toteutetaan kahden temaattisen osa-alueen tai ikkunan puitteissa: i) infrastruktuuri- ja innovointi-ikkuna, jonka hallinnoinnista vastaa EIP ja jonka tavoitteena on tarjota rahoitusta strategisiin hankkeisiin, ja ii) pk‑yritysikkuna, jonka hallinnoinnista vastaa EIR ja jonka tavoitteena on tukea pk‑yrityksiä ja mid-cap-yrityksiä (yrityksiä, joissa on enintään 3 000 työntekijää). Molemmissa ikkunoissa on velkatyypin ja pääomatyypin toimia⁵.

06

ESIR-rahaston tukea ei osoiteta nimenomaisesti tietylle alalle tai maantieteelliselle alueelle, vaan se perustuu kysyntään. ESIR-rahaston johtokunta vahvisti kuitenkin infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunalle maantieteellistä monipuolistamista koskevat suuntaviivat ja keskittymistä koskevan raja-arvon. Sen mukaan investointien osuus ei saa missään kolmessa jäsenvaltiossa yhteenlaskettuna (allekirjoitettujen lainasopimusten tai investointien määrinä mitattuna) ylittää 45:tä prosenttia ESIR-salkun kokonaisarvosta investointikauden lopussa (hyväksymisten osalta vuoden 2020 loppu ja allekirjoitusten osalta vuoden 2022 loppu)⁶. Pk‑yritysikkunalle ei ole asetettu keskittymistä koskevia raja-arvoja.

07

Komissio pani myös merkille, että tarvitaan kansallisten kehityspankkien ja ‑laitosten vaikuttavaa osallistumista, jotta voidaan tehostaa Euroopan investointiohjelman ja ESIR-rahaston vaikutusta investointeihin, kasvuun ja työllisyyteen. Heinäkuuhun 2015 mennessä kahdeksan kansallista kehityspankkia ja ‑laitosta oli sitoutunut antamaan yhteisrahoitusta hankkeisiin ja investointijärjestelyihin. Tämän rahoituksen kokonaisarvo on enintään 34 miljardia euroa⁷. ESIR-asetuksessa määritellään useita tapoja, joilla kansalliset kehityspankit ja ‑laitokset voivat edistää ESIR-rahaston toimintaa. Tällaisia tapoja ovat esimerkiksi investointijärjestelyihin osallistuminen tai toimiminen yhteisrahoittajana ESIR-rahaston yksittäisissä hankkeissa.

08

ESIR-asetuksen mukaan EU:n takaus olisi myönnettävä sellaisten hankkeiden tueksi, jotka muun muassa tarjoavat täydentävyyttä⁸. Tämä merkitsee, että ESIR-rahaston tuki on tarkoitettu periaatteessa toimille, joilla puututaan markkinoiden toimintapuutteisiin tai epätyydyttäviin investointitilanteisiin ja joita ei olisi voitu samalla kaudella, jonka aikana EU:n takausta voidaan käyttää⁹, toteuttaa tai toteuttaa samassa laajuudessa EIP:n, EIR:n tai nykyisillä unionin rahoitusvälineillä ilman ESIR-rahaston tukea.

09

ESIR-rahaston pitäisi myös ”täydentää EU:n nykyisiä ohjelmia ja EIP:n tavanmukaisia toimia”¹⁰ ja myötävaikuttaa ”COSME-asetuksessa, Horisontti 2020 ‑asetuksessa ja Verkkojen Eurooppa ‑välinettä koskevassa asetuksessa esitettyjen unionin toimintapoliittisten tavoitteiden saavuttamiseen”¹¹. ESIR-rahasto otettiin käyttöön toimintaympäristössä, jossa suuri osa EU:n talousarviosta oli jo kohdennettu rahoitusvälineisiin vuosien 2014–2020 monivuotisessa rahoituskehyksessä. Kuten kaaviosta 2 käy ilmi, komissio oli jo perustanut keskitetysti hallinnoituja rahoitusvälineitä seitsemässä eri politiikanaloja käsittelevässä EU‑ohjelmassa. Näiden rahoitusvälineiden alustavat määrärahat tai rahoituspuitteet olivat noin 7,4 miljardia euroa. Lisäksi Euroopan rakenne- ja investointirahastojen (ERI-rahastot) alaisuudessa toimivien rahoitusvälineiden määrän odotetaan kaudella 2014–2020 olevan 20,2 miljardia euroa¹², mikä on lähes kaksinkertainen määrä edelliseen kauteen verrattuna.

10

Vuoden 2017 lopussa Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksyivät komission ehdotuksen perusteella ESIR-rahaston voimassaolon pidentämisen vuoteen 2020 saakka (”ESIR 2.0”) sekä rahaston riskinkantokyvyn korottamisen 33,5 miljardiin euroon, joka koostuu 26 miljardin euron EU‑takauksesta ja 7,5 miljardista eurosta EIP:n omia varoja¹³. Tämän korotuksen avulla rahaston tarkoituksena on saada käyttöön 500 miljardia euroa julkisia ja yksityisiä investointeja vuoden 2020 loppuun mennessä.

11

Kesäkuussa 2018 komissio antoi seuraavaa monivuotista rahoituskehystä koskevan ehdotuspaketin osana ehdotuksen yhdennetystä investointimallista, jota kutsutaan nimellä ”InvestEU”. InvestEU‑ohjelmalla tuetaan EU:n investointipainopisteitä ja edistetään EU:n eri rahoitusvälineiden välistä synergiaa kaudella 2021–2027¹⁴. Ehdotuksen tavoitteena on hyödyntää ESIR-rahastosta ja varainhoitoasetuksessa tarkoitetuista rahoitusvälineistä saatuja kokemuksia ja lisätä investointeja noin 650 miljardilla eurolla tarjoamalla käyttöön vielä 38 miljardia euroa EU:n talousarviotakauksen kautta. Ohjelma voisi näin ollen toimia jatkumona suurelle investointiohjelmalle, jonka ESIR-rahasto aloitti. Komission mukaan InvestEU‑ohjelma on markkinalähtöinen ja keskittyy neljään keskeiseen politiikanalaan: i) kestävä infrastruktuuri, ii) tutkimus, innovointi ja digitalisaatio, iii) pk‑yritykset ja pienet mid-cap-yritykset sekä iv) sosiaaliset investoinnit ja osaaminen.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

12

Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida ESIR-rahaston vaikuttavuutta EU:ssa investointeja tukevan rahoituksen liikkeelle saannissa. Tilintarkastustuomioistuin tutki seuraavia kysymyksiä:

1. Antoiko EIP korkeamman riskiprofiilin rahoitusta odotetun määrän heinäkuuhun 2018 mennessä?
2. Korvasiko ESIR-rahasto muita EIP:n ja EU:n rahoitustoimia?
3. Olisiko investointihankkeet voitu rahoittaa muilla julkisilla tai yksityisillä varoilla ESIR-rahaston täytäntöönpanokaudella?
4. Olivatko raportoidut arviot ESIR-rahaston avulla liikkeelle saaduista investoinneista realistisia niiden reaalitalouteen kohdistaman vaikutuksen osalta?
5. Oliko ESIR-rahaston sijoitussalkku sopivassa tasapainossa relevanttien EU:n toimialojen ja maantieteellisen keskittymisen osalta?

13

Lisäksi tilintarkastustuomioistuin otti huomioon komission ehdotuksen InvestEU‑ohjelman perustamisesta ja analysoi sitä alustavasti.

14

Tarkastus kattoi ESIR-rahaston toiminnan sen vuonna 2015 tapahtuneesta käynnistämisestä heinäkuuhun 2018 saakka. Tarkastuksessa keskityttiin pääasiassa infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunaan, jonka osuus on lähes kolme neljäsosaa ESIR-rahaston takauksesta. Pk‑yritysikkuna sisältyi osittain tilintarkastustuomioistuimen aiempaan erityiskertomukseen¹⁵. Tarkastustyön sisältö:

1. Tarkastuksessa tutkittiin muun muassa useita erilaisia komission ja EIP:n arviointeja (mukaan lukien kesäkuussa 2018 julkaistu EIP:n toteuttama arviointi ESIR-rahastosta¹⁶), EIR:n arviointeja, virallista dokumentaatiota ja toimintakertomuksia, jotka liittyvät ESIR-rahastoon ja käytössä oleviin rahoitusvälineisiin, sekä kolmansien osapuolten analyyseja ja julkaisuja.
2. Tarkastus sisälsi salkkuanalyysin ESIR-rahaston toimista, jotka oli vahvistettu sopimuksin 31. joulukuuta 2017 mennessä, sekä yksityiskohtaisen arvioinnin, joka koostui 15:stä infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunan toimesta ja johon toimet oli valittu 31. joulukuuta 2016 mennessä sopimuksin vahvistetuista 124:stä infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunan toimesta (arviointi kattoi EIP:n arviointi-, hyväksyntä-, raportointi- ja seurantadokumentaation).
3. Tarkastuksessa haastateltiin komission, EIP:n ja EIR:n henkilöstöä sekä tarkastukseen valittujen infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunan hankkeiden toteuttajien ja jäsenvaltioiden kansallisten kehityspankkien ja ‑laitosten, Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankin ja muiden asiaankuuluvien sidosryhmien edustajia.
4. Tarkastukseen sisältyivät EIP:n infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunan suorille vastapuolille (hankkeiden toteuttajat, sijoittajat ja rahoituksen välittäjät) sekä kansallisille kehityspankeille ja ‑laitoksille tehdyt kyselytutkimukset.
5. Tarkastukseen sisältyi asiantuntijakuulemisia tarkastuksen alaan kuuluvista eri näkökohdista.

Huomautukset

EIP-ryhmä hyväksyi ESIR-rahastosta lähes odotetun määrän korkeamman riskiprofiilin rahoitusta

15

Tavoitteena oli saada liikkeelle investointeja 315 miljardin euron verran. Tavoitteen saavuttamiseksi EIP:n oli tarkoitus hyväksyä 61 miljardia euroa ESIR-rahastosta tuettua rahoitusta heinäkuuhun 2018 mennessä. ESIR-salkulla olisi oltava yleisesti ottaen korkeampi riskiprofiili kuin investointisalkulla, jota EIP tuki tavanomaisen investointipolitiikkansa puitteissa ennen ESIR-asetuksen voimaantuloa. ESIR-rahastosta tuettavilla hankkeilla olisi myös tavallisesti oltava korkeampi riskiprofiili kuin EIP:n tavanomaisilla toimilla tuettavilla hankkeilla¹⁷.

Kolmen ensimmäisen vuoden aikana hyväksytty ESIR-rahoituksen kokonaismäärä saavutti alun perin odotetun prosenttiosuuden

16

ESIR-rahastosta hyväksytyn rahoituksen kokonaismäärä oli 59,3 miljardia euroa 30. kesäkuuta 2018. Tämä on lähellä odotettua määrää. EIP oli hyväksynyt 17. heinäkuuta 2018 mennessä 65,5 miljardia euroa rahoitusta. Määrä on rahoituksen ohjeellista volyymiä suurempi. ESIR-rahaston sopimuksin vahvistaman rahoituksen kokonaismäärä kahdessa ikkunassa oli 42,9 miljardia euroa 30. kesäkuuta 2018. EIP vahvisti sopimuksin ESIR-rahaston infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunasta 312 toimea, joiden arvo oli 30,5 miljardia euroa, ja pk‑yritysikkunasta 384 toimea, joiden arvo oli 12,4 miljardia euroa. Liitteessä I on yhteenveto 30. kesäkuuta 2018 mennessä raportoiduista ESIR-rahastoa koskevista tiedoista.

17

Tulokseen vaikuttivat muun muassa seuraavat tekijät:

1. ESIR-rahasto perustettiin varainhoitoasetuksen ulkopuolella, minkä ansiosta se voitiin perustaa nopeasti tekemättä ennakkoarviointia tai vaikutustenarviointia.
2. ESIR-rahasto on lähtökohtaisesti joustava, minkä ansiosta se voi rahoittaa laajaa hankevalikoimaa monentyyppisten rahoitustuotteiden kautta, ja rahastolle asetettiin vain vähän maantieteellisiä tai alakohtaisia rajoituksia. Nämä tekijät mahdollistivat potentiaalisten rahoitustoimien suuren lukumäärän ja volyymin (ks. liite II). EIP:n omista varoista rahoitettuihin toimenpiteisiin ei sovelleta valtiontuen arviointia. Näin ollen ESIR-rahaston hyväksyntämenettely on nopeampi ja joustavampi kuin yhteisen hallinnoinnin piiriin kuuluvien EU:n rahoitusvälineiden hyväksyntämenettelyt.
3. Yksinkertaistettujen hallinnointijärjestelyjen ansiosta EIP pystyi sisällyttämään ESIR-salkkuun nopeasti uusia toimia varsinkin silloin, kun ne olivat jo käyneet läpi EIP:n arviointi- ja hyväksyntämenettelyt.

18

Lisäksi muista EU:n rahoitusvälineistä poiketen ESIR-asetuksessa otettiin huomioon merkittävä rooli, joka kansallisilla kehityspankeilla ja ‑laitoksilla voi olla ESIR-rahaston täytäntöönpanossa, koska ne voivat auttaa määrittelemään ja kehittämään hankkeita ja houkuttelemaan mahdollisia sijoittajia¹⁸. Jäljempänä olevassa kaaviossa 3 kuvataan kansallisten kehityspankkien ja ‑laitosten kanssa toteutettujen toimien osuutta ESIR-rahaston eri alaikkunoissa. EIP:n ja kansallisten kehityspankkien ja ‑laitosten välistä yhteistyötä tehostettiin perustamalla työryhmiä ja yhteistyöhön perustuvia investointijärjestelyjä. Kansallisille kehityspankeille ja ‑laitoksille tehdystä kyselytutkimuksesta ja haastatteluista kävi ilmi, että suurin osa kansallisista kehityspankeista ja ‑laitoksista arvosti tiiviimpää yhteistyötä EIP-ryhmän kanssa.

ESIR-rahasto lisäsi EIP:n korkeamman riskiprofiilin rahoitusta odotettua vähemmän

19

EIP kutsuu korkeamman riskiprofiilin rahoitustoimiaan erityistoimiksi (laatikko 1). Erityistoimet mainitaan ESIR-asetuksen 5 artiklassa ESIR-rahaston toimien täydentävyyden määrittelyn yhteydessä.

20

Tilintarkastustuomioistuin tutki, lisäsikö ESIR-rahasto EIP:n korkeamman riskiprofiilin lainanantotoimintaa. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin vertasi ESIR-salkkuun kuuluvien toimien riskiprofiilia EIP:n muihin kuin ESIR-salkkuun kuuluviin toimiin.

21

EIP odotti alun perin, että ESIR-rahaston käyttöönoton myötä sen erityistoimien kokonaistaso kasvaa vuoden 2014 perustasosta, joka oli 4,5 miljardia euroa (noin kuusi prosenttia kaikista sopimuksin vahvistetuista toimista), 8,6 miljardiin euroon vuonna 2015 (12 prosenttiin) ja jopa 21 miljardiin euroon (30 prosenttiin) vuosina 2016 ja 2017¹⁹. Kaaviossa 4 vertaillaan EIP:n erityistoimien todellisia ja suunniteltuja arvoja vuosina 2014–2017 erityistoimien luokittain.

22

EIP:n sopimuksin vahvistamien erityistoimien volyymi kasvoi: se oli 4,5 miljardia euroa vuonna 2014 ja yhteensä 18 miljardia euroa vuonna 2017. Tästä nelinkertaisesta lisäyksestä huolimatta tilintarkastustuomioistuin laski kumulatiivisen vajeen vuosina 2015–2017 olleen suunniteltuihin määriin verrattuna noin 13 miljardia euroa eli 26 prosenttia kumulatiivisesta tavoitteesta, joka oli 50,6 miljardia euroa²⁰. Vaje koostui noin seitsemästä miljardista eurosta ESIR-rahaston erityistoimia, 1,5 miljardista eurosta EIP:n omalla riskillä toteutettuja erityistoimia ja 4,5 miljardista eurosta muiden riskinjakotoimeksiantojen piiriin kuuluvia erityistoimia.

23

ESIR-rahaston toimien salkun riskiprofiilin osalta 98,5 prosenttia ESIR-salkusta koostui 30. kesäkuuta 2018 erityistoimien luokkaan kuuluvista toimista²¹. Tilintarkastustuomioistuimen analyysi vahvisti, että ESIR-salkun yhdistetty riskiprofiili oli korkeampi kuin EIP:n muiden kuin ESIR-salkkuun kuuluvien toimien riskiprofiili.

EIP:llä on valmiuksia edistää korkeamman riskiprofiilin rahoitustuotteiden käyttöä ESIR-rahastossa

24

ESIR-rahaston investointisuuntaviivoissa todetaan, että ESIR-rahastoa voidaan käyttää useiden eri tuotteiden kautta uusien toimien rahoittamiseksi suoraan tai välillisesti²². ESIR-rahaston toimintastrategiassa yksilöidään tarkemmin eri tuotteet, joiden avulla EIP-ryhmä voi ottaa ESIR-rahaston käyttöön²³. Tuotteisiin kuuluvat etuoikeudeltaan paremmat ja huonommat lainat, riskinjakovälineet, pääomamarkkinainstrumentit (esimerkiksi yritysten hybridilainat) sekä oman pääoman ehtoiset tai luonteiset sijoitukset. Lisäksi investointijärjestelyjen ja kansallisten kehityspankkien ja ‑laitosten²⁴ kanssa toimimista koskevissa säännöissä todetaan, että alisteisuus on yksi ESIR-rahaston keskeisistä periaatteista kansallisten kehityspankkien ja ‑laitosten kanssa toteutettavissa toimissa (eli ESIR-rahaston tuen olisi mieluiten oltava etuoikeudeltaan huonompi kuin muut rahoitusmuodot, mikäli se on perusteltua)²⁵.

25

Pk‑yritysikkunassa EIR hyödynsi pääasiassa olemassa olevia pk‑yrityksille suunnattuja tuotteita, joita käytettiin jo COSME-ohjelmassa, InnovFin-järjestelmässä, Luova Eurooppa ‑ohjelman lainantakausvälineessä, työllisyyttä ja sosiaalista innovointia koskevassa EaSI-ohjelmassa sekä EIP:n ja EIR:n riskipääomavaltuutuksissa. Infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunassa EIP hyödynsi yrityksille ja hankerahoitukseen tarkoitettuja perinteisiä etuoikeudeltaan parempia pitkän aikavälin lainoja ja laajensi nykyisten korkeamman riskiprofiilin tuotteiden käyttöä sekä kehitti uusia tuotteita, joihin kuuluvat muun muassa pääomatuotteet, riskinjakotuotteet, mezzanine-etuoikeusluokan omaisuusvakuudelliset arvopaperit²⁶ ja yritysten hybridilainat. Jäljempänä olevassa kaaviossa 5 kuvataan EIP:n tuotteiden käyttöä ESIR-rahaston infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunassa 31. joulukuuta 2017.

26

Suurin osa infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunan toimien salkusta koostui perinteisistä etuoikeudeltaan paremmista pitkän aikavälin lainoista, jotka oli tarkoitettu yrityksille tai hankerahoitukseen (noin 17 miljardia euroa eli noin 62 prosenttia infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunan osalta sopimuksin vahvistetusta kokonaismäärästä). Tilintarkastustuomioistuimen toteuttama infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunan toimien tarkastus osoitti, että EIP saavutti investointilainojen korkeamman riskiprofiilin pääasiassa myöntämällä pidempiä maturiteettejä, myöntämällä vakuudetonta rahoitusta tilanteissa, joissa kaikkien tai useimpien lainanantajien rahoitus oli vakuudellista, sekä korkeamman riskin vastapuolten kautta. EIP hyödynsi kuitenkin vain vähän yrityksille tai hankerahoitukseen tarkoitettuja etuoikeudeltaan huonompia velkatuotteita.

27

EIP lisäsi ESIR-rahaston kautta merkittävästi pääomatyypin rahoittamista. Sen arvo oli 3,3 miljardia euroa 31. joulukuuta 2017. EIP alkoi myös kohdentaa rahoitusta pk‑yrityksille ja mid-cap-pääomarahastoille EU:ssa tekemällä investointeja pk‑yrityksiin ja mid-cap-pääomarahastoihin kansallisten kehityspankkien ja ‑laitosten tai EIR:n rinnalla. Tämä ala kuuluu myös EIR:n toimivaltaan.

28

Lisäksi EIP kehitti kansallisten kehityspankkien ja ‑laitosten tai liikepankkien kanssa riskinjakovälineitä²⁷, joiden kohteena olivat pk‑yritykset ja mid-cap-yritykset. EIP:n markkina-analyysin mukaan tämän tyyppiselle välineelle oli voimakas kysyntä. EIP oli kuitenkin vahvistanut sopimuksin 31. joulukuuta 2017 mennessä vain neljätoista ESIR-rahaston riskinjakovälineeseen liittyvää toimea, joiden arvo oli yhteensä 2,9 miljardia euroa²⁸ (noin kolmannes kyseisen tuotteen liiketoimintatavoitteesta). Vain neljä näistä toimista liittyi kansallisten kehityspankkien ja ‑laitosten kanssa tehtyihin sopimuksiin, ja niiden arvo oli 0,7 miljardia euroa²⁹. Tämä johtui tehtävien siirtämistä ja sääntelyä koskevien vaatimusten vuoksi tarvittavista monimutkaisista EIP:n due diligence ‑menettelyistä.

29

Lisäksi kansallisten kehityspankkien ja ‑laitosten kanssa sovittiin vain hyvin vähäisestä määrästä riskinjakovälineiden toimia, joissa EIP kantoi suuremman riskin, vaikka tilintarkastustuomioistuimen tekemät haastattelut ja analyysi kansallisten kehityspankkien ja ‑laitosten järjestöjen kannanotoista³⁰ osoittavat, että ne suhtautuisivat myönteisesti tällaisiin toimiin.

ESIR-rahasto korvasi osittain muiden EU:n talousarviosta tuettujen rahoitusvälineiden rahoituksen

30

ESIR-rahaston pitäisi täydentää muiden EU:n rahoitusvälineiden käyttöä ja välttää niiden korvaamista³¹. Muilla EU:n rahoitusvälineillä tarkoitetaan välillisesti hallinnoitavia rahoitusvälineitä ja yhteistyössä hallinnoitavia rahoitusvälineitä (eli ERI-rahastojen piiriin kuuluvia rahoitusvälineitä). Tilintarkastustuomioistuin tutki ESIR-rahaston vaikutusta muihin EIP:n toteuttamiin riskinjakotoimeksiantoihin (välillisesti hallinnoitavat rahoitusvälineet) ja yhteistyössä hallinnoitaviin rahoitusvälineisiin.

ESIR-rahasto ja välillisesti hallinnoidut rahoitusvälineet

31

Tilintarkastustuomioistuin keskittyi ESIR-rahaston mahdollisen päällekkäisyyden analyysissa ohjelmakauden 2014–2020 suurimpiin rahoitusvälineisiin, joiden täytäntöönpano on annettu EIP-ryhmälle: Verkkojen Eurooppa ‑välineen vieraan pääoman ehtoinen rahoitusväline, InnovFin (EIP:n täytäntöönpanemat InnovFin-järjestelyt, EIR:n täytäntöönpanemat InnovFin-järjestelmän pääoma- ja takausjärjestelyt) ja COSME-ohjelman rahoitusvälineet (yhteenveto kaaviossa 2).

32

Tilintarkastustuomioistuin vertasi näiden rahoitusvälineiden osalta koko täytäntöönpanokaudelle alun perin budjetoituja määriä 31. joulukuuta 2017 mennessä myönnettyihin määriin (kaavio 6). Rahoitusvälineisiin osoitetut määrät pysyivät odotetuilla tasoilla COSME- ja InnovFin ‑ohjelmissa. Verkkojen Eurooppa ‑välineen vieraan pääoman ehtoisen rahoitusvälineen määrärahat jäivät kuitenkin odotettua pienemmiksi tosiasiallisten sopimuksen kohteena olleiden toimien vähäisen määrän vuoksi.

33

Tilintarkastustuomioistuimen analyysi ja muut arvioinnit vahvistivat, että ESIR-rahasto korvasi osittain Verkkojen Eurooppa ‑välineen vieraan pääoman ehtoisen rahoitusvälineen. Tämä johtui pääasiassa sen päällekkäisyydestä tavoitteiden, kelpoisuusvaatimusten, kohdealojen ja edunsaajatyyppien osalta. ESIR-rahaston toimia eivät sido muille EU:n rahoitusvälineille asetetut erityiset kelpoisuusvaatimukset. Energian ja liikenteen alalla rahoitettavien hankkeiden soveltamisala voi siksi olla paljon laajempi kuin esimerkiksi Verkkojen Eurooppa ‑välineen vieraan pääoman ehtoisessa rahoitusvälineessä. COSME-ohjelma ja InnovFin-takaukset sekä InnovFin Equity ‑väline muodostivat tältä osin poikkeuksen: ESIR-rahasto täydensi niitä mahdollistamalla alun perin suunniteltuja vuotuisia volyymejä suurempien määrien myöntämisen ennalta siten, että samalla noudatettiin ohjelmiin liittyviä vaatimuksia. InnovFin Equity ‑välineen tapauksessa ESIR-rahasto osallistui uuteen riskinjakorakenteeseen Horisontti 2020 ‑puiteohjelman ja EIR:n ohella, mikä edisti markkinoiden tuotetarjontaa. COSME-ohjelman oman pääoman ehtoisen tuotteen tapauksessa komissio suunnitteli tarkoituksellisesti ESIR-rahaston uuden pk‑yritysikkunan, jonka tarkoituksena oli kattaa osa olemassaolevasta osaketuotteiden jatkumosta. Tavoitteena oli siirtää COSME-ohjelman rahoitusvälineiden määrärahojen painopiste uudelleen takauksiin, joiden osalta markkinoiden kysynnän katsottiin ylittävän käytettävissä olevat talousarvioresurssit.

34

Komissio on toteuttanut toimia ESIR-rahaston ja käytössä olevien keskitetysti hallinnoitavien rahoitusvälineiden täydentävyyden lisäämiseksi ja niiden välisen päällekkäisyyden vähentämiseksi. Komissio käyttää rahoitusvälineitä esimerkiksi tutkiakseen uusia tuotteita ja markkinoita, joita ESIR-rahasto voi laajentaa, tai tarjotakseen riskialttiimman osuuden rahoituksesta, kun se tekee yhteisinvestointeja ESIR-rahaston kanssa. Lisäksi kesäkuussa 2018 komissio teki ehdotuksen InvestEU‑ohjelman perustamisesta. Ohjelma olisi yhdennetty investointimalli, jolla tuetaan tärkeitä investointipainopisteitä ja saadaan aikaan ESIR-rahaston ja muiden EU:n rahoitusvälineiden välistä synergiaa³². Tilintarkastustuomioistuimen alustavassa analyysissa todettiin tarkastuksen aikaan saatavilla olevien tietojen perusteella, että InvestEU‑ohjelman olisi edelleen selvennettävä, miten siinä ratkaistaan liikkeelle saatujen investointien arviointiin, hankkeiden täydentävyyteen ja maantieteelliseen jakautumiseen liittyvät ongelmat.

ESIR-rahasto ja yhteistyössä hallinnoidut rahoitusvälineet (Euroopan rakenne- ja investointirahastot eli ERI-rahastot)

35

Kaudella 2014–2020 ERI-rahastojen rahoitusvälineitä voidaan käyttää kaikkiin yhteentoista ERI-rahastojen temaattiseen tavoitteeseen ja yhdistää avustuksiin. Temaattista tavoitetta nro 11 (institutionaaliset valmiudet) lukuun ottamatta ESIR-rahaston kattamat osa-alueet vastaavat ERI-rahastojen temaattisia tavoitteita. Siinä missä ESIR-rahaston tavoitteena on kaventaa investointivajetta yleisesti, ERI-rahastojen rahoitusvälineiden tarkoituksena on edistää yhteenkuuluvuustavoitteiden saavuttamista kattamalla nimenomaisesti tunnistetut markkinavajeet tietyllä alueella tai tietyssä valtiossa. Liitteessä III III on yhteenveto ERI-rahastojen rahoitusvälineiden täytäntöönpanon tilannetta vuoden 2016 lopussa kuvaavista saatavilla olevista viimeisimmistä tiedoista.

36

Pk‑yritysten osalta ESIR-rahaston yhdistäminen muihin välillisesti hallinnoituihin rahoitusvälineisiin saattaisi aiheuttaa kilpailua ERI-rahastojen rahoitusvälineiden kanssa, koska ne on kaikki suunnattu samoille edunsaajille samoilla alueilla. Esimerkiksi hiljattain toteutetussa ESIR-rahastoa koskevassa riippumattomassa arvioinnissa tuotiin esiin kilpailutilanne ERI-rahastojen rahoitusvälineiden ja ESIR-rahastosta täydennettävän COSME-takaustuotteen välillä³³. Tilintarkastustuomioistuimen kuulemat asiantuntijat katsoivat kuitenkin, että pk‑yrityksille kohdennettujen eri rahoituslähteiden kohdalla korvaaminen oli vähäistä, koska pk‑yritysten rahoitustarpeet ovat kokonaisuudessaan suuria.

37

Infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunaan ei tällä hetkellä juurikaan liity päällekkäisyyttä samaan temaattiseen tavoitteeseen kohdentuvien ESIR-rahaston ja ERI-rahaston rahoitusvälineiden välillä. Tämä johtuu erityisesti siitä, että yhteistyössä tapahtuvan hallinnoinnin alaisuudessa tuettavat hankkeet ovat yleensä pienempiä eikä niihin välttämättä voida hakea ESIR-rahaston tukea. Päällekkäisyyksien ja erilaisten yhdistelmien mahdollisuus saattaa kuitenkin kasvaa, kun ESIR-rahaston hallintoviranomaisten paine sidottujen varojen käyttöön kasvaa. Tilintarkastustuomioistuimen toteuttamien asiantuntijoiden ja kansallisten kehityspankkien ja ‑laitosten edustajien haastattelujen perusteella tällainen päällekkäisyys vaikuttaa todennäköiseltä.

Lähes kolmannes infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunan yhteydessä sopimuksin vahvistetuista hankkeista olisi voitu rahoittaa ilman ESIR-rahaston tukea, mutta huonommilla ehdoilla

38

Yksittäisten hankkeiden tasolla yksi EU:n takauksen käytön kelpoisuusvaatimuksista³⁴ on, että hankkeiden olisi tarjottava täydentävyyttä³⁵.

39

Infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunan mukaisen hankkeen arvioinnin aikana EIP arvioi hankkeiden kelpoisuutta EU:n takausta varten. ESIR-rahaston investointikomitea tarkistaa nämä arvioinnit ja päättää EU:n takauksen käytöstä EIP:n valmisteleman dokumentaation³⁶ perusteella. Pk‑yritysikkunassa käytetään erilaisia järjestelyjä kelpoisuuden arvioimiseen. Siinä missä investointikomitea päättää kelpoisuudesta hankekohtaisesti, ESIR-rahaston johtokunta ja toimitusjohtaja päättävät kelpoisuudesta tuotekohtaisesti investointikomiteaa kuullen.

40

Infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunan kohdalla ESIR-toimien katsottiin tarjoavan täydentävyyttä ESIR-asetuksen 5 artiklan mukaisesti, jos toimet luokiteltiin EIP:n erityistoimiksi. Täydentävyyden arvioinnissa otettiin huomioon markkinoiden toimintahäiriöt ja epätyydyttävät investointitilanteet. Sen yhteydessä ei kuitenkaan välttämättä arvioitu, olisiko hanke voitu toteuttaa muiden rahoituslähteiden avulla.

41

Tilintarkastustuomioistuin arvioi EIP:n suorille vastapuolille (hankkeiden toteuttajat ja rahoituksen välittäjät) lähetetyllä kyselytutkimuksella, olisiko hankkeet kuitenkin voitu toteuttaa ilman ESIR-rahaston tukea. Kyselytutkimusta täydennettiin edunsaajien ja investointikumppanien haastatteluilla ja poimitun otoksen arviointi- ja hyväksyntädokumentaation arvioinnilla. Poimittu otos koostui 15:stä ESIR-rahaston infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunan toimesta.

42

Kyselytutkimuksen 86 vastaajasta 59 (69 prosenttia) vastasi, että he eivät olisi voineet toteuttaa hankettaan ilman ESIR-rahaston tukea ainakaan samassa laajuudessa tai samassa aikataulussa. Syyt, joiden vuoksi vastaajat valitsivat EIP:n rahoituksen, olivat suosituimmuusjärjestyksessä seuraavat: i) EIP:n kokemus ja muu kuin rahoitustuki (62 prosenttia), ja/tai ii) pienemmät rahoituskustannukset kuin vaihtoehdoissa (58 prosenttia), ja/tai iii) pidempi maturiteetti (50 prosenttia) ja/tai iv) muiden sijoittajien riskin madaltaminen (25 prosenttia).

43

Kyselytutkimuksen 86 vastaajasta 27 (31 prosenttia) totesi kuitenkin, että heidän hankkeensa olisi voitu rahoittaa kokonaan muista lähteistä. Kesäkuulta 2018 peräisin oleva uusin ESIR-rahastoa koskeva EIP:n arviointi sisältää samankaltaisen havainnon³⁷. Lähes kaikki kyselytutkimuksen toimista rahoitettiin investointilainoilla. Syyt, joiden vuoksi vastaajat valitsivat EIP:n ESIR-rahoituksen, olivat suosituimmuusjärjestyksessä seuraavat: i) pienemmät rahoituskustannukset kuin vaihtoehdoissa (88 prosenttia), ja/tai ii) pidempi maturiteetti (52 prosenttia) ja/tai EIP:n kokemus ja muu kuin rahoitustuki (30 prosenttia).

44

Kyselytutkimuksen tuloksista käy ilmi, että osa infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunan hankkeista olisi toteutettu myös ilman ESIR-rahaston tukea. Tämä riski on erityisen korkea sellaisten hankkeiden yhteydessä, jotka rahoitetaan suoraan investointilainoilla. Tämä vahvistaa, miten tärkeää on arvioida, puuttuuko hankkeilta riittävä rahoitus markkinoiden toimintahäiriöiden vuoksi, jotta vähennetään riskiä korvata muita saatavilla olevia rahoituslähteitä.

45

Tilintarkastustuomioistuimen toteuttama tarkastus ESIR-rahaston infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunan toimista osoitti, että käytännössä EIP arvioi ja jossakin määrin dokumentoi joitakin täydentävyyden laadullisia tekijöitä, jotka liittyivät markkinoiden toimintahäiriöihin tai epätyydyttäviin investointitilanteisiin. Markkinoiden toimintahäiriöitä tai epätyydyttäviä investointitilanteita ei tästä huolimatta perusteltu ja dokumentoitu selkeästi ja johdonmukaisesti joissakin tilintarkastustuomioistuimen tarkastamissa aiemmissa infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunan toimissa.

46

Eräissä tapauksissa EIP:n tarjoamia suotuisampia rahoitusehtoja käytettiin perusteluna toimen täydentävyydelle. Tällöin täydentävyys on kyseenalaista, koska EIP:n rahoitusta saatetaan suosia yksinkertaisesti siitä syystä, että se on markkinarahoitusta halvempaa, jolloin riskinä on, että se korvaa muita rahoituslähteitä. Tämä koskee erityisesti yleishyödyllisiä ja infrastruktuurihankkeita rahoittavia toimia (laatikko 2), Tilintarkastustuomioistuin havaitsikin joitakin tällaisia hankkeita, jotka olisivat saaneet markkinarahoitusta. Vastaavasti Yhdistyneen kuningaskunnan infrastruktuurimarkkinoita käsittelevässä raportissa todettiin, että EIP:llä voi olla tärkeä rooli hankkeen muiden lainanantajien luottamuksen lisäämisen kannalta. Raportissa todetaan myös, että EIP voi kuitenkin tarjota halvempaa luottoa kuin kaupalliset luotonantajat, mikä voi herättää kysymyksiä siitä, missä määrin EIP toimii aidosti katalysaattorina ja onko sen roolina pääasiassa vähentää hankkeiden rahoituskustannuksia³⁸.

47

EIP keskittyy arvioimaan, houkuttaako ESIR-rahaston tuki muita rahoituslähteitä, sen sijaan että arvioitaisiin, välttääkö se syrjäyttämästä rahoituslähteitä, jotka ovat saatavilla liikepankeilta, pääomamarkkinoilta, kansallisilta kehityspankeilta tai ‑laitoksilta tai jopa EIP:n hallinnoimista EU:n rahoitusvälineistä tai EIP:n omalla riskillä toteutettavan rahoituksen kautta (laatikko 3).

Ilmoitettua liikkeelle saatujen investointien määrää ja kerrannaisvaikutusta on yliarvioitu

48

ESIR-rahaston alkuperäinen tavoite oli saada liikkeelle 315 miljardia euroa uusia investointeja kolmen vuoden aikana (eli heinäkuuhun 2018 mennessä)³⁹. Uusia investointeja koskeva tavoite perustui odotettuun kerrannaisvaikutukseen, joka oli ESIR-rahaston rahoitusosuus kerrottuna 15:llä (eli 21 miljardia euroa) – kaavio 7.

49

Tästä syystä tilintarkastustuomioistuin arvioi, mitataanko ESIR-rahaston tavoitteiden saavuttamista käyttämällä luotettavia ja relevantteja indikaattoreita, jotka lasketaan johdonmukaisten menetelmien perusteella.

ESIR-rahaston tulos- ja seurantaindikaattorit

50

ESIR-rahaston vaikuttavuutta lisäinvestointien liikkeelle saamisessa mitataan keskeisellä tulosindikaattorilla (KPI) 3 ”investointien kokonaismäärä” (tai ”liikkeelle saadut investoinnit”)⁴⁰. EIP raportoi myös ESIR-rahaston rahoitusosuuden ja arvioitujen liikkeelle saatujen investointien kokonaismäärän välisestä suhteesta keskeisellä seurantaindikaattorilla (KMI) 3 ”nimellinen sisäinen takauskerroin ja ulkoinen takauskerroin” (tai ”kerroin”). Kerrannaisvaikutus ilmaisee liikkeelle saatujen investointien kokonaismäärän ESIR-rahaston yhteenlasketun rahoitusosuuden kerrannaisena. Lisäksi EIP raportoi liikkeelle saadun yksityisen rahoituksen määrästä (KPI 4). Tämä lasketaan vähentämällä mahdollinen julkinen rahoitus (myös EIP-ryhmästä) liikkeelle saatujen investointien kokonaismäärästä (KPI 3). Liitteessä IV on kattava luettelo ESIR-rahaston indikaattoreista.

51

KPI 3 ‑indikaattorin kuvaama alkuperäinen tavoite oli saada liikkeelle 315 miljardia euroa uusia investointeja heinäkuuhun 2018 mennessä. ESIR-asetuksessa ei täsmennetä, tarkoitetaanko tavoitteessa hyväksyttyjä vai sopimuksin vahvistettuja toimia. EIP ilmoitti 30. kesäkuuta 2018, että hyväksyttyjen toimien osalta liikkeelle saatujen tukikelpoisten investointien arvioitu kokonaismäärä oli noin 299 miljardia euroa (95 prosenttia alkuperäisestä tavoitteesta), kun taas sopimuksin vahvistettujen toimien osalta luku oli 236 miljardia euroa (75 prosenttia alkuperäisestä tavoitteesta) ja arvioitu yhteenlaskettu kerrannaisvaikutus oli 15-kertainen (liite I)⁴¹. Näin ollen ESIR-rahasto saavutti toimintakertomuksensa perusteella melkein tavoitteensa hyväksyttyjen toimien osalta mutta jäi tavoitteestaan sopimuksin vahvistetuissa toimissa.

52

Hyväksyttyjen ja sopimuksin vahvistettujen toimien välinen ero on osoitus siitä, että toimen hyväksymisen ja sopimuksin vahvistamisen välillä voi kulua pitkä aika ja että joitakin hyväksyttyjä toimia ei välttämättä koskaan vahvisteta sopimuksin. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi esimerkiksi kolme vuoden 2016 aikana investointijärjestelyinä hyväksyttyä toimea, jotka odottivat yhä allekirjoittamista vuoden 2017 lopussa. Liikkeelle saatujen investointien määräksi ilmoitettu 299 miljardia euroa perustuu näin ollen pikemminkin hyväksyttyihin kuin sopimuksin vahvistettuihin toimiin, joten se on tosiasiassa ennakkoarvio. ESIR-rahaston taloudellinen vaikutus materialisoituu vasta, kun varat on jaettu ja investoinnit on todellisuudessa tehty.

53

Vaikka ESIR-rahaston odotetaan saavan mahdollisuuksien mukaan liikkeelle mahdollisimman paljon yksityisen sektorin pääomaa⁴², ESIR-rahaston tuloksellisuutta tässä yhteydessä arvioivalle KPI 4 ‑indikaattorille ei asetettu erillistä tavoitetta. Kesäkuun 2018 lopussa EIP ilmoitti, että ESIR-rahaston toimilla oli saatu liikkeelle yksityistä rahoitusta 160,2 miljardia euroa (eli 68 prosenttia sopimuksin vahvistettujen toimien perusteella liikkeelle saatujen investointien kokonaismäärästä)⁴³.

54

EIP laskee keskeiset tulosindikaattorit kokoamalla yhteen arvionsa kunkin toimen odotetuista liikkeelle saaduista investoinneista ja keskeiset seurantaindikaattorit kokoamalla yhteen vastaavat arvioidut kertoimet⁴⁴. Liikkeelle saadut investoinnit vastaavat ESIR-rahaston tukeen oikeutettuja hankekustannuksia⁴⁵. Näin ollen kerroin ilmaisee tukikelpoiset kustannukset ESIR-rahaston rahoitusosuuden kerrannaisena. Nämä indikaattorit lasketaan hankkeen arviointivaiheessa saatavilla olevien tietojen perusteella ennen kuin rahoitustoimi hyväksytään.

55

Näin ollen EIP:n ilmoittama ESIR-rahaston liikkeelle saamien investointien määrä sisältää koko hankkeen aikaansaamat kaikki tukikelpoiset investoinnit riippumatta siitä, mikä on ESIR-rahaston todellisuudessa liikkeelle saaman rahoituksen osuus. Joissakin tapauksissa muut rahoituslähteet ovat saattaneet varmistua jo ennen kuin EIP tuli mukaan ja ilmoitettu varojen liikkeelle saanti voi olla pääasiassa muiden julkisten rahoituslähteiden ansiota. Laatikossa 4 on esimerkki tällaisesta tapauksesta.

56

Tilintarkastustuomioistuin tutki tapausta, jossa kokonaan kansallisen kehityspankin omistama kansallinen rahasto-osuusrahasto⁴⁶ tarjosi yrityksille vaihtoehtoisia rahoituslähteitä kasvurahastojen, riskipääomarahastojen ja yrityshautomojen rahastojen kautta. Kasvurahastot vastasivat noin 70:tä prosenttia rahasto-osuusrahaston rahoittamasta kokonaismäärästä. Rahasto-osuusrahasto oli perustettu ennen ESIR-rahastoa, ja sen alkuperäisten rahoitusvarojen määrä oli 1,2 miljardia euroa. Vuonna 2015 kansallinen kehityspankki korotti rahasto-osuusrahaston varojen määrän 1,5 miljardiin euroon keskusteltuaan EIP:n kanssa rahasto-osuusrahaston rahoittamisesta ESIR-rahastosta.

57

EIP lupasi investoida 125 miljoonaa euroa ESIR-rahastosta tuettua rahoitusta edellyttäen, että kansallinen kehityspankki investoi vastaavan osuuden. Investoinnillaan EIP otti vastatakseen osakeriskin joistakin rahasto-osuusrahaston koko kasvurahastosalkkuun kuuluvista kasvurahastoista. EIP valitsi kahdeksan rahasto-osuusrahaston nykyiseen salkkuun kuuluvista 23 kasvurahastosta. Nämä kahdeksan vastasivat 12:ta prosenttia kasvurahastojen kokonaisarvosta. EIP laski ESIR-rahaston avulla liikkeelle saatujen tukikelpoisten investointien kokonaismäärän ja kertoimen koko kasvurahastojen salkun arvioidun kokonaisarvon perusteella, minkä vuoksi kerrannaisvaikutus oli 30-kertainen ja liikkeelle saatujen investointien kokonaismäärä oli 3,8 miljardia euroa. Arviot perustuivat toimen hyväksymis- ja allekirjoitusajankohtana saatavilla olleisiin tietoihin. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, että todellisella ESIR-rahaston lisärahoituksella (eli 125 miljoonalla eurolla) kahdeksaan valittuun kasvurahastoon, joiden riskin EIP otti, saatiin tosiasiassa liikkeelle miljardin verran investointeja ja että todellinen kerrannaisvaikutus oli noin kahdeksankertainen kaavio 8).

Kaksinkertaisen laskennan riski liikkeelle saatujen investointien kokonaismäärän ja kerrannaisvaikutuksen laskemisessa

58

EIP-ryhmä voi rahoittaa investointia useiden eri kanavien ja toimien kautta. Tämä aiheuttaa kaksinkertaisen laskennan riskin, kun liikkeelle saatujen investointien kokonaismäärää ja kerrannaisvaikutusta lasketaan ja niistä raportoidaan.

59

ESIR-rahaston keskeisiä tulos- ja seurantaindikaattoreita koskevassa menetelmässä (”EFSI KPI-KMI methodology”) otettiin tämä riski huomioon ja edellytettiin, että yhdistetyistä indikaattoreista raportoitaessa tehdään mukautuksia. Yksittäisen toimen tasolla kertoimen laskentamenetelmässä annettiin ohjeita mukautusten tekemisestä tapauksissa, joissa ESIR-rahaston toimea rahoitetaan sekä pk‑yritysikkunasta että infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunasta. Tässä yhteydessä ei kuitenkaan eritelty skenaariota, jossa EIP tulee investointia sekä suoraan että välillisesti erilaisten ESIR-rahaston toimien kautta⁴⁷.

60

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että EIP-ryhmä teki tällaisia mukautuksia tapauksessa, jossa ESIR-rahaston velkatyypin toimia rahoitettiin yhdessä pk‑yritysikkunasta ja infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunasta. ESIR-rahaston toimintakertomuksissa ei kuitenkaan ollut tarkastuksen ajankohtaan mennessä raportoitu muun tyyppiseen kaksinkertaiseen laskentaan liittyvistä mukautuksista.

61

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi yhden tapauksen, jossa sekä EIP että EIR olivat sopineet investoivansa suoraan kahteen rahastoon, joita EIP oli sopinut tukevansa myös välillisesti rahasto-osuusrahaston kautta⁴⁸. EIP ilmoitti suoran investoinnin arvoksi 40 miljoonaa euroa ja arvioi, että ESIR-rahaston investoinnilla saatiin liikkeelle 0,8 miljardia euroa⁴⁹. EIR ilmoitti suoran investoinnin arvoksi 29 miljoonaa euroa ja arvioi, että liikkeelle saatujen investointien määrä oli 0,3 miljardia euroa⁵⁰. Lisäksi EIP ilmoitti investoineensa 125 miljoonaa euroa rahasto-osuusrahastoon ja arvioi liikkeelle saatujen investointien määräksi 3,8 miljardia euroa. Näin ollen EIP-ryhmä ilmoitti ESIR-rahaston rahoituksen yhteenlasketuksi määräksi 194 miljoonaa euroa (40+29+125 miljoonaa euroa) ja arvioi, että ESIR-rahaston liikkeelle saamien investointien yhteenlaskettu arvo oli 4,9 miljardia euroa (0,3+0,8+3,8 miljardia euroa), joten keskimääräinen kerrannaisvaikutus on 25-kertainen. Ryhmä ei kuitenkaan ottanut huomioon kaksinkertaista laskentaa. Tilitarkastustuomioistuin arvioi, että kaksinkertainen laskenta huomioon otettuna kolmen ESIR-rahaston toimen liikkeelle saamien investointien arvo on miljardi euroa ja keskimääräinen kerrannaisvaikutus on viisinkertainen. Tätä tapausta käsitellään kaaviossa 9.

Vertailu vipuvaikutukseen

62

EU:n rahoitusvälineet ja ESIR-rahasto toimivat samankaltaisilla tavoilla, joten niiden investointien aikaansaamista koskevan tuloksellisuuden seurantaa ja arviointia varten olisi oltava yhteinen kehys. Aiemmassa erityiskertomuksessa⁵¹ tilintarkastustuomioistuin suositteli, että komission olisi määriteltävä rahoitusvälineiden vipuvaikutus, jota voidaan soveltaa EU:n talousarvion kaikilla aloilla. Määritelmässä olisi ilmoitettava selkeästi, miten EU:n ja kansallisilla julkisilla varoilla liikkeellee saadut määrät määritetään, mahdollisesti noudattaen asiaan liittyviä OECD:n ohjeita.

63

EIP ja komissio ottivat kerrannaisvaikutuksen käyttöön nimenomaisesti ESIR-rahastoa varten ESIR-asetuksen mukaisesti. Käytössä olevien EU:n talousarviosta tuettujen EU:n rahoitusvälineiden osalta komissio sisällyttää kertomukseen tiedot vipuvaikutuksesta, kuten varainhoitoasetuksessa edellytetään⁵². Kerrannaisvaikutus ilmaisee liikkeelle saatujen investointien kokonaismäärän ESIR-rahaston yhteenlasketun rahoitusosuuden kerrannaisena, kun taas vipuvaikutus ilmaisee varojen lopulliselle saajalle saatavilla olevan kokonaisrahoituksen EU:n rahoitusosuuden kerrannaisena.

64

Vipuvaikutus lasketaan varojen lopullisten saajien saataville annetun rahoituksen perusteella, eikä siinä oteta huomioon mahdollisia niiden maksamia rahoitusosuuksia, jotka eivät liity suoraan kyseiseen rahoitusvälineeseen. Kerrannaisvaikutus puolestaan perustuu varojen lopullisten saajien tekemiin investointeihin (jotka sisältävät muun muassa EIP:ltä tai EIR:ltä taikka EIP-ryhmän tukemalta rahoituksen välittäjältä saadut varat, varojen lopullisen saajan omat varat ja/tai muiden sijoittajien myöntämät varat). Näin ollen kerrannaisvaikutuksen arvot ovat yleisesti ottaen suurempia kuin vipuvaikutuksen⁵³. Kaaviossa 10 esitetään näiden kahden indikaattorin välinen suhde välitettyä toimea⁵⁴ koskevan esimerkin perusteella.

ESIR-rahastolla tavoitetaan eri aloja, mutta rahaston toiminta ei jakaudu maantieteellisesti tasaisesti

65

ESIR-rahastoa varten ei ole määritetty maantieteellisiä tai alakohtaisia kiintiöitä, vaan siitä tuetaan hankkeita kysynnän perusteella. ESIR-rahaston investointisuuntaviivoissa todetaan kuitenkin, että ”liiallista alakohtaista tai maantieteellistä keskittymistä” olisi vältettävä⁵⁵. Lisäksi ESIR-rahaston toimintastrategiaa koskevassa asiakirjassa⁵⁶ asetetaan näitä keskittymisiä koskevat suuntaa-antavat raja-arvot infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunassa. Kyseessä eivät ole sitovat tavoitearvot. Infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunan yhteydessä sopimusten kohteena olleiden määrien yhdistetty osuus missään kolmessa jäsenvaltiossa ei saisi ylittää 45:tä prosenttia ESIR-salkun kokonaisarvosta investointikauden lopussa. Lisäksi infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunan yhteydessä tehdyt sopimukset eivät saisi ylittää keskittymistä koskevaa 30 prosentin raja-arvoa millään alalla.

66

Tilintarkastustuomioistuin analysoi siksi ESIR-salkun jakautumista aloittain ja jäsenvaltioittain. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin tutki kansallisten kehityspankkien ja ‑laitosten sekä investointijärjestelyjen roolia maantieteellistä keskittymistä koskevan ongelman ratkaisemisessa. EIP:n ja kansallisten kehityspankkien ja ‑laitosten yhteistyön ja koordinoinnin, myös investointijärjestelyjen tasolla, olisi lisäksi vahvistettava ESIR-rahaston hankejatkumoa tukemalla hankkeiden määrittelemistä ja kehittämistä ja parannettava siten osaltaan maantieteellistä kattavuutta.

ESIR-rahaston alakohtainen ja maantieteellinen jakautuminen

67

Alakohtaisen jakautumisen osalta 30. kesäkuuta 2018 vallinneen tilanteen perusteella ESIR-rahaston infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunan puitteissa kattamat eri alat pysyivät 30 prosentin raja-arvon sisällä. Energia-alan osuus oli 27 prosenttia, tutkimuksen, kehityksen ja innovoinnin osuus 22 prosenttia, pk‑yrityksille ja mid-cap-yrityksille myönnettävän rahoitustuen osuus 19 prosenttia ja liikennealan osuus 15 prosenttia. Tieto- ja viestintäteknologia, ympäristö ja luonnonvarojen käytön tehokkuus sekä inhimillinen pääoma vastasivat lopusta rahoituksesta⁵⁷.

68

Infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunan rahoitus keskittyi 30. kesäkuuta 2018 kolmeen jäsenvaltioon⁵⁸ (47 prosenttia), mikä ylittää ESIR-rahaston toimintastrategiaa koskevassa asiakirjassa vahvistetun infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunan maantieteellistä keskittymistä koskevan raja-arvon, joka on 45 prosenttia missä tahansa kolmessa jäsenvaltiossa. Pk‑yritysikkunaa varten ei ole määritetty keskittymistä koskevia raja-arvoja, mutta samat kolme jäsenvaltiota saivat 30 prosenttia rahoituksesta.

69

Useissa tutkimuksissa on tuotu esiin, että ESIR-rahaston maantieteellinen jakautuminen oli epätasapainoinen vuoden 2016 lopussa⁵⁹. Kesäkuussa 2018 julkaistussa uusimmassa ESIR-asetuksen riippumattomassa arvioinnissa (”Independent Evaluation of the EFSI Regulation”)⁶⁰ todetaan myös, että ESIR-rahoitus keskittyi edelleen erittäin suppealle alueelle vuoden 2017 lopussa. Arvioinnissa todetaan erityisesti, että 82 prosenttia kaikesta sopimuksin vahvistetusta ESIR-rahoituksesta suuntautui niihin 15 jäsenvaltioon, jotka kuuluivat EU:hun ennen vuoden 2004 laajentumista (EU15-maat).

70

ESIR-rahaston rahoitus päätyi pääasiassa EU15-maihin sekä absoluuttisina määrinä että asukasta kohden laskettuna. ESIR-rahoituksella vastattiin seuraavien kriisistä eniten kärsivien valtioiden investointitarpeisiin: Italia, Espanja, Kreikka ja Portugali. Vaikka keskimääräinen asukaskohtainen BKT on EU13-maissa huomattavasti matalampi kuin EU15-maissa, EU13-maat saivat vähemmän ESIR-rahaston tukea asukasta kohden (kaavio 11). Tilintarkastustuomioistuin panee kuitenkin merkille, että ESIR-rahasto ei ole koheesiopolitiikan väline, ja sen toiminta perustuu kysyntään.

Kansallisten kehityspankkien ja ‑laitosten vaikutus maantieteelliseen monipuolistamiseen

71

Joulukuun 31. päivänä 2017 kansallisten kehityspankkien ja ‑laitosten osuus ESIR-rahaston hankkeissa oli sopimuksin vahvistettujen toimia varten yhteensä 20,4 miljardia euroa. Määrä jakaantui 140 ESIR-rahaston toimen kesken. Tämä jää yhä kauas suuntaa-antavasta34 miljardista eurosta, jonka kansalliset kehityspankit ja ‑laitokset olivat alun perin lupautuneet antamaan ESIR-rahaston käynnistämisen aikana vuonna 2015. Kaaviosta 12 käy ilmi niiden osallistuminen ESIR-rahaston eri alaikkunoihin.

72

Pk‑yritysikkunassa kansallisten kehityspankkien ja ‑laitosten kanssa yhdessä rahoitetut toimet keskittyivät myös pääasiassa Italiaan, Ranskaan ja Saksaan (velkasalkku) ja investointien painopisteenä olivat Espanja, Ranska ja Saksa (pääomasalkku), jos monta maata kattavia toimia ei oteta huomioon. Liitteessä V on tarkempia tietoja kansallisten kehityspankkien ja ‑laitosten osallistumisesta jäsenvaltioittain.

73

EU:ssa on laaja valikoima erilaisia kansallisia kehityspankkeja ja ‑laitoksia. Myös niiden kokemuksessa, toiminnan laajuudessa ja rahoitusvälineisiin osallistumisen tasoissa on eroja. Tästä syystä niiden osallistuminen ESIR-rahastoon vaihtelee huomattavasti, minkä seurauksena toimet keskittyvät maantieteellisesti jäsenvaltioihin, joissa on vakiintuneita kansallisia kehityspankkeja ja ‑laitoksia. Eräillä jäsenvaltioilla ei kuitenkaan ollut omia kansallisia kehityspankkeja. Ne alkoivat perustaa tällaisia pankkeja vasta hiljattain. Investointineuvontakeskuksen tehtävänä oli tukea kokemattomampia kansallisia kehityspankkeja ja ‑laitoksia antamalla niille teknistä apua eri aloilla.

Investointijärjestelyjen vaikutus maantieteelliseen monipuolistamiseen

74

Kansalliset kehityspankit ja ‑laitokset ovat yleisesti ottaen sitä mieltä, että investointijärjestelyt soveltuvat pienten tai riskialttiiden hankkeiden rahoituksen tukemiseen, useista lähteistä peräisin olevan rahoituksen yhdistämiseen ja useiden sijoittajien välisen riskinjaon optimointiin.

75

Investointijärjestelyjen käyttöönotto on kuitenkin ollut hidasta varsinkin ESIR-rahaston ensimmäisen 1,5 vuoden toiminnan aikana. Tämä johtui ensinnäkin näiden järjestelyjen sääntöjen ja operatiivisten menettelyjen määrittelemiseen kuluneesta ajasta (vuosi) ja toisekseen yhteisrahoitussopimuksista käytävien neuvotteluiden monimutkaisuudesta.

76

Pk‑yritysikkunassa ESIR-rahaston johtokunta hyväksyi vuonna 2016 kolme investointijärjestelyä⁶¹. Kaikki järjestelyt perustettiin italialaisen Cassa Depositi e Prestiti ‑investointipankin kautta, vaikkakin yksi investointijärjestely on avoinna myös muille kansallisille kehityspankeille ja ‑laitoksille. Pk‑yritysikkunassa ei hyväksytty ja/tai vahvistettu sopimuksin uusia investointijärjestelyjä vuonna 2017. Vuoden 2017 lopussa investointikomitea oli hyväksynyt infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunan puitteissa 35 investointijärjestelyä⁶², jotka saivat 4,2 miljardia euroa ESIR-rahaston rahoitusta. Tämä vastasi 11:tä prosenttia ESIR-rahaston infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunasta hyväksytyn rahoituksen kokonaismäärästä. Näistä investointijärjestelyistä 21 vahvistettiin sopimuksin⁶³, ja 88,5 miljoonaa euroa eli 3,3 prosenttia jaettiin investointijärjestelyiksi luokiteltuihin toimiin.

77

Edellä mainituista 21:stä infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunan puitteissa sopimuksin vahvistetusta investointijärjestelystä 17:ssä oli mukana kansallisia kehityspankkeja ja ‑laitoksia. Joissakin tapauksissa samat kehityspankit ja ‑laitokset osallistuivat useisiin investointijärjestelyihin. Investointijärjestelyjen perustaminen riippuu erittäin paljon julkisten yhteisöjen (kansallisten kehityspankkien ja ‑laitosten, kansainvälisten rahoituslaitosten tai hallintoviranomaisten) osallistumisesta. Investointijärjestelyjä on pääasiassa niissä jäsenvaltioissa (esimerkiksi Ranskassa, Italiassa, Saksassa ja Espanjassa), joiden kansalliset kehityspankit ja ‑laitokset ovat erittäin aktiivisia ja vakiintuneita (kaavio 13). Kyseisissä valtioissa myös ESIR-rahaston rahoituksen volyymi ja toimien lukumäärät ovat suurimmat.

78

ESIR-rahaston kolmen ensimmäisen toimintavuoden aikana investointijärjestelyt ovat edistäneet ESIR-salkun maantieteellistä monipuolistamista suhteellisen vähän. Tämä on tapahtunut esimerkiksi suosimalla pieniä ja vähemmän kehittyneitä markkinoita ja/tai jäsenvaltioita, joiden kansalliset kehityspankit ja ‑laitokset ovat kokemattomampia tai joissa niitä ei ole.

79

ESIR 2.0 ‑asetuksessa vahvistetaan investointijärjestelyjen asemaa tarjoamalla enemmän mahdollisuuksia yhdistää hankkeita ja sallimalla tehtävien siirto kokonaan näille järjestelyille ja kansallisille kehityspankeille ja ‑laitoksille sellaisten osahankkeiden osalta, joissa ESIR-rahaston rahoitusosuus on alle kolme miljoonaa euroa. Se, missä määrin tällaiset uudet mahdollisuudet parantavat investointijärjestelyjen käyttöönottoa jäsenvaltioissa, joissa ei ole kehittyneitä kansallisia kehityspankkeja ja ‑laitoksia, riippuu muun muassa siitä, kuinka asianomaisia kehityspankkeja ja ‑laitoksia tuetaan esimerkiksi teknisen avun muodossa.

Johtopäätökset ja suositukset

80

ESIR-rahaston tarkoituksena oli alun perin käyttää 16 miljardia euroa EU:n talousarviosta taattuja varoja ja viisi miljardia euroa EIP:n omia varoja. Näiden avulla oli tarkoitus saada käyttöön noin 61 miljardia euroa EIP-ryhmän rahoitusta. Tavoitteena oli mobilisoida 315 miljardia euroa lisää rahoitusta heinäkuuhun 2018 mennessä strategisiin investointeihin, jotka kohdistuvat infrastruktuuriin ja pk‑yrityksiin ja kattavat useimmat EU:n politiikanalat ja kaikki jäsenvaltiot.

81

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että ESIR-rahasto on ollut vaikuttava rahoituksen saamisessa liikkeelle huomattavien lisäinvestointien tukemiseksi EU:ssa. Raportoidussa liikkeelle saatuja investointeja koskevassa arvioissa ei oteta huomioon, että jotkin ESIR-toimet korvasivat muut EIP:n toimet ja EU:n rahoitusvälineet, tai että osa ESIR-tuesta suunnattiin hankkeille, jotka olisi voitu rahoittaa muista lähteistä, joskin erilaisin ehdoin. ESIR-rahaston tukemien investointien maantieteellistä kattavuutta on lisäksi parannettava.

82

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että EIP-ryhmä oli hyväksynyt 59,3 miljardia euroa ESIR-rahaston rahoitustoimia 30. kesäkuuta 2018 mennessä. EIP:n 17. heinäkuuta 2018 mennessä hyväksymä ESIR-rahoitus oli kaikkiaan 65,5 miljardia euroa. Tähän saavutukseen vaikuttivat useat tekijät, joita olivat muun muassa välineen lähtökohtainen joustavuus ja yksinkertaistetut hallinnointijärjestelyt.

83

ESIR-rahaston tuen ansiosta EIP on onnistunut yli nelinkertaistamaan korkeamman riskiprofiilin lainanantotoimintansa volyymin verrattuna vuoteen 2014. EIP on kuitenkin vahvistanut sopimuksin suunniteltua vähemmän ESIR-rahastoon liittyviä erityistoimiksi luokiteltuja toimia (kohdat 15‑23).

84

Ottaakseen käyttöön ESIR-rahaston infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunan EIP hyödynsi pääasiassa perinteisiä etuoikeudeltaan parempia pitkän aikavälin investointilainoja. Se hyödynsi kuitenkin vain vähän yrityksille tai hankerahoitukseen tarkoitettua etuoikeudeltaan huonompaa velkatuotetta. EIP kehitti myös uusia välitettyjä pääoma- ja velkatuotteita, jotka oli suunnattu pk‑yrityksille ja mid-cap-yrityksille. EIP allekirjoitti kuitenkin odotettua vähemmän riskinjakosopimuksia rahoituksen välittäjien kanssa. Tämä johtui pitkistä ja monimutkaisista etukäteen toteutettavista due diligence ‑menettelyistä ja tehtävien siirtoa koskevista järjestelyistä (kohdat 24‑29).

Suositus 1 – Kehitetään EIP:n korkeamman riskiprofiilin tuotteiden käyttöä ESIR-rahastossa asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa

EIP:n olisi tutkittava kansallisten kehityspankkien ja ‑laitosten kanssa toteutettavissa ESIR-rahaston toimissa mahdollisuuksia lisätä etuoikeudeltaan huonompaan velkaan perustuvan rahoituksen laajempialaista käyttöä tapauksissa, joissa se on asianmukaisesti perusteltua. Näin voitaisiin osaltaan varmistaa, että ESIR-rahaston rahoitus täydentää kansallisten kehityspankkien ja ‑laitosten tarjoamaa rahoitusta. EIP:n olisi myös edistettävä asianmukaisten riskinjakotuotteiden käyttöä kaikkien kansallisten kehityspankkien ja ‑laitosten kohdalla, erityisesti niiden tapauksessa, jotka ovat tällä hetkellä aliedustettuina ESIR-rahaston toimissa.

Aikataulu: ESIR-rahaston jäljellä olevan täytäntöönpanokauden aikana (vuoden 2020 loppuun mennessä).

85

Osa ESIR-rahaston avulla tuetuista hankkeista olisi voitu rahoittaa osittain muiden keskitetysti hallinnoitujen EU:n rahoitusvälineiden avulla. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi lisäksi, että on syytä arvioida mahdollisia päällekkäisyyksiä infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunasta toteutettavien ESIR-toimien ja yhteistyössä hallinnoitavien rahoitusvälineiden välillä (kohdat 30‑37).

Suositus 2 – Kannustetaan täydentävyyteen EU:n rahoitusvälineiden ja talousarviotakausten välillä

Komission olisi ehdotettava uuden monivuotisen rahoituskehyksen ohjelmien yhteydessä, että EU:n rahoitusvälineet ovat johdonmukaisia ja täydentäviä siihen nähden, mitä toimintapoliittisia tavoitteita niillä on tarkoitus saavuttaa, mihin markkinoiden toimintahäiriöihin niillä on tarkoitus puuttua ja mitkä ovat rahoitettavien hankkeiden kelpoisuusvaatimukset, jotta vältetään välineiden välinen kilpailu.

Aikatavoite: vuosien 2021–2027 monivuotisen rahoituskehyksen alaisuudessa toteutettavien meno-ohjelmien hyväksymisen yhteydessä.

86

EIP suorittaa arvioinnin, joka koskee täydentävyysperiaatteen noudattamista ESIR-asetuksen mukaisesti ja toimien luokittelua erityistoimiksi. Tämä ei kuitenkaan välttämättä tarkoita, että rahoitettua hanketta ei olisi voitu toteuttaa ilman ESIR-tukea. Tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimuksen tuloksista käy ilmi, että osa infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunasta rahoitetuista hankkeista olisi toteutettu myös ilman ESIR-rahaston tukea ja että EIP:n rahoitusta suosittiin pääasiassa siksi, että se oli halvempaa ja/tai EIP tarjosi pidemmän maturiteetin. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi yksittäisiä tapauksia, joissa ESIR-rahaston hankkeita olisi voitu rahoittaa yksityisistä ja muista julkisista lähteistä tai jopa EIP:n tavanomaisilla toimilla, vaikkakin sitten eri ehdoin (kohdat 38‑47).

Suositus 3 – Arvioidaan paremmin, olisiko mahdolliset ESIR-hankkeet voitu rahoittaa muista lähteistä

EIP:n olisi yksilöitävä hankkeen arviointivaiheessa, korvataanko rahoituksen avulla todennäköisesti muita rahoituslähteitä. EIP:n olisi käytettävä näitä tietoja, kun se arvioi ESIR-rahaston toimien tukikelpoisuutta.

Aikatavoite: ESIR-rahaston jäljellä olevan täytäntöönpanokauden aikana (vuoden 2019 puoliväliin mennessä).

87

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että liikkeelle saatujen investointien ja kerrannaisvaikutuksen arvioimiseen käytetty menetelmä yliarvioi joissakin tapauksissa lisäinvestoinnit, joita ESIR-rahaston tuella on tosiasiassa saatu aikaan reaalitaloudessa. Käytössä ollut menetelmä tarjosi ohjausta kaksinkertaiseen laskentaan liittyvistä mukautuksista. Menetelmän yhteydessä ei kuitenkaan tarkastuksen ajankohtaan mennessä ollut eritelty kaikkia eri tapaustyyppejä. Kaikille EU:n rahoitusvälineille tarkoitettujen vertailukelpoisten tulos- ja seurantaindikaattoreiden puute heikentää avoimuutta ja kykyä arvioida tuloksia (kohdat 48‑64).

Suositus 4 – Arvioidaan liikkeelle saadut investoinnit paremmin

1. Komission olisi määriteltävä kaikkien seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen yhteydessä käytettävien investointitukivälineiden osalta joukko indikaattoreita, joilla mitataan talousarviotakausten (kuten ESIRin) odotettuja tuotoksia ja tuloksia realistisesti tavalla, joka mahdollistaa vertailun muiden EU:n rahoitusvälineiden kanssa. Jos indikaattoreina käytetään liikkeelle saatuja investointeja ja kerrannaisvaikutusta, laskentamenetelmän ja raportointijärjestelyiden olisi osoitettava asianmukaisesti, missä määrin EU:n talousarviotakaukseen perustuva tuki tosiasiassa saa aikaan tai edistää muiden investointeja.

Aikatavoite: ehdotettaessa uusien rahoitusvälineiden perustamista.

2. Komission ja EIP:n yhdessä kehittämän ESIR-rahaston kertoimen laskentamenetelmän yhteydessä olisi toteutettava oikeasuhteisia toimia, joiden avulla varmistettaisiin, että tapaukset, joissa EIP tukee investointia sekä suoraan että välillisesti erilaisten ESIR-rahaston toimien kautta, tunnistetaan ja korjataan oikea-aikaisesti, jotta niitä ei lasketa kahteen kertaan.

Aikatavoite: vuoden 2019 puoliväliin mennessä.

88

Vuoden 2017 lopussa ESIR-rahaston infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunan alakohtainen jakautuminen oli ESIR-rahaston toimintastrategiaa koskevassa asiakirjassa määriteltyjen ohjeellisten raja-arvojen sisällä. ESIR-rahaston sopimuksin vahvistamat rahoitustoimet eivät kuitenkaan olleet maantieteellisesti riittävässä tasapainossa. ESIR-rahaston käyttöönotto oli suurinta valtioissa, joissa oli kehittyneimmät ja aktiivisimmat kansalliset kehityspankit ja ‑laitokset. Investointijärjestelyillä on potentiaalia pienten hankkeiden rahoituksessa ja eri rahoituslähteiden yhdistämisessä, mutta järjestelyjen käyttöönotto on ollut hidasta ja ne ovat tähän mennessä vaikuttaneet vain vähän ESIR-rahaston maantieteelliseen monipuolistamiseen. Maantieteellisen tasapainon ja investointijärjestelyjen käyttöönoton parantaminen riippuu muun muassa kokemattomammille kansallisille kehityspankeille ja ‑laitoksille annettavasta tuesta – tekninen apu mukaan lukien. (kohdat 65‑79).

Suositus 5 – Parannetaan ESIR-rahastosta tuettujen investointien maantieteellistä jakautumista

Komission ja EIP:n olisi ESIR-rahaston johtokunnan avulla arvioitava havaitun maantieteellisen jakaantumisen perussyitä ja esitettävä toimintasuosituksia ESIR-rahaston jäljellä olevan täytäntöönpanokauden osalta. ESIR-rahaston johtokunnan olisi arvioitava toteutettujen toimenpiteiden vaikutusta.

Aikatavoite: ESIR-rahaston jäljellä olevan täytäntöönpanokauden aikana (vuoden 2019 loppuun mennessä).

Tilintarkastustuomioistuimen V jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Lazaros S. Lazaroun johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 8. tammikuuta 2019 pitämässään kokouksessa.

Sanasto

Allekirjoitus: EIP:n rahoitussopimuksen allekirjoittamista edustava tapahtuma.

Erityistoimet: EIP kutsuu korkeamman riskiprofiilin rahoitustoimiaan erityistoimiksi. Käsite kattaa velkatoimet, joiden odotettu tappio on yli kaksi prosenttia, sekä kaikki pääomatyypin toimet.

ESIR 2.0 ‑asetus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2017/2396, annettu 13 päivänä joulukuuta 2017, asetusten (EU) N:o 1316/2013 ja (EU) 2015/1017 muuttamisesta Euroopan strategisten investointien rahaston voimassaolon pidentämisen osalta sekä kyseistä rahastoa ja Euroopan investointineuvontakeskusta koskevien teknisten parannusten tekemiseksi (EUVL L 345, 27.12.2017, s. 34).

ESIR-asetus (eli ESIR 1.0 ‑asetus): Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2015/1017, annettu 25 päivänä kesäkuuta 2015, Euroopan strategisten investointien rahastosta, Euroopan investointineuvontakeskuksesta ja Euroopan investointihankeportaalista sekä asetusten (EU) N:o 1291/2013 ja (EU) N:o 1316/2013 muuttamisesta – Euroopan strategisten investointien rahasto (EUVL L 169, 1.7.2015, s. 1).

ESIR-sopimuksen tarkistus: Amendment and Restatement between the European Union and the European Investment Bank relating to the Agreement of the Management of the European Fund for Strategic Investments and on the granting of the EU guarantee (Euroopan strategisten investointien rahaston hallinnoinnista ja EU:n takauksen myöntämisestä 22. heinäkuuta 2015 allekirjoitetun sopimuksen muutosta ja oikaisua koskeva Euroopan unionin ja Euroopan investointipankin välinen sopimus), päivätty 21.7.2016.

Etuoikeudeltaan huonompi velka: Laina tai arvopaperi, joka on huonommassa asemassa muihin lainoihin tai arvopapereihin verrattuna varoja tai tuloja koskevien saatavien osalta. Siitä käytetään myös nimitystä etuoikeusasemaltaan alisteinen laina tai juniorilaina. Jos lainanottaja on maksukyvytön, etuoikeudeltaan huonomman velan omistaville lainanantajille maksetaan takaisin vasta sen jälkeen, kun etuoikeudeltaan paremman velan omistajat ovat saaneet maksunsa kokonaisuudessaan.

Horisontti 2020 ‑asetus: Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1291/2013, annettu 11 päivänä joulukuuta 2013, tutkimuksen ja innovoinnin puiteohjelmasta ”Horisontti 2020” (2014–2020) ja päätöksen N:o 1982/2006/EY kumoamisesta (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 104).

Infrastruktuuri- ja innovointi-ikkuna (IIW): Euroopan investointipankin (EIP) toteuttamat toimet, joiden takauksena käytetään ESIR-rahastoa ja joilla tuetaan investointeja infrastruktuuriin ja innovointiin. Infrastruktuuri- ja innovointi-ikkuna koostuu velkasalkusta ja pääomatyypin toimien salkusta.

InnovFin: Horisontti 2020 ‑ohjelman rahoitusväline, jonka tavoitteena on edistää ja parantaa innovatiivisten yritysten ja muiden innovatiivisten yhteisöjen rahoituksensaantia Euroopassa. InnovFin-välineen täytäntöönpanosta vastaa EIP-ryhmä, ja se koostuu pk‑yritysten takausjärjestelmästä (InnovFin SMEG), pääomajärjestelystä (InnovFin Equity eli IFE) ja EIP:n toteuttamista suorista toimista (InnovFin EIB).

Investointijärjestelyt: ESIR-asetuksen mukaan investointijärjestelyt ovat toimia,

1. jotka sisältävät erityisrahoitusyhtiön (pääomasijoitusrahasto tai infrastruktuurirahasto tai muun tyyppinen erityisrahoitusyhtiö), riskinjakojärjestelyn tai järjestelmällisen yhteisrahoitussopimuksen kansallisen kehityspankin tai ‑laitoksen kanssa
2. joilla tuetaan useita hankkeita, mukaan lukien infrastruktuurihankkeet
3. joihin sisältyy julkisten yhteisöjen (kansallisten kehityspankkien ja ‑laitosten, kansainvälisten rahoituslaitosten tai hallintoviranomaisten) osuuksia tai julkisten rahoituslähteiden rahoitusosuuksia.

Kansalliset kehityspankit ja ‑laitokset: Oikeussubjekteja, jotka harjoittavat ammattimaista rahoitustoimintaa ja joille jäsenvaltio tai jäsenvaltion keskus-, alue- tai paikallistason yhteisö on antanut tehtäväksi toteuttaa kehittämis- tai edistämistoimia.

Lainaluokitus: EIP käyttää lainaluokitusjärjestelmää lainanantotoimiensa sisäistä luottoriskin arviointia varten. Lainaluokitusjärjestelmä on myös tärkeä osa lainojen arviointi- ja seurantaprosessia. Järjestelmää käytetään lisäksi luottoriskin hinnoittelun vertailupisteenä.

Monivuotinen rahoituskehys: Seitsenvuotinen menosuunnitelma, jossa esitetään EU:n toimintapoliittiset painopisteet rahoituksen kannalta. Nykyinen monivuotinen rahoituskehys alkoi vuonna 2014 ja päättyy vuonna 2020.

Pienet ja keskisuuret yritykset (pk‑yritykset): Komission suosituksen 2003/361/EY liitteessä olevassa 2 artiklassa määriteltyjä mikroyrityksiä sekä pieniä ja keskisuuria yrityksiä.

Pienet mid-cap-yritykset: Pienet mid-cap-yritykset ovat yhteisöjä, joissa on enintään 499 työntekijää ja jotka ovat muita kuin pk‑yrityksiä (ESIR-asetus, 2 artikla). Mid-cap-yrityksissä on enintään 3 000 työntekijää.

Pk‑yritysikkuna (SMEW): Euroopan investointirahaston (EIR) toteuttamat toimet, joiden takaukseen käytetään ESIR-rahastoa ja joiden tavoitteena on lisätä pk‑yritysten ja mid-cap-yritysten saatavilla olevaa rahoitusta. Pk‑yritysikkuna koostuu velkasalkusta ja pääomatyypin toimien salkusta.

Varainhoitoasetus (jota sovellettiin 1. tammikuuta 2013 ja 30. heinäkuuta 2018 välisenä aikana): Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU, Euratom) N:o 966/2012, annettu 25 päivänä lokakuuta 2012, unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä ja neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 kumoamisesta, kumottu asetuksella (EU, Euratom) 2018/1046 (EUVL L 298, 26.10.2012, s. 1).

Verkkojen Eurooppa ‑väline (CEF): EU:n rahoitusväline, jonka toiminta kohdistuu infrastruktuuri-investointeihin ja Euroopan laajuisiin verkkoihin liikenteen, energian ja digitaalipalvelujen alalla. Väline perustettiin Verkkojen Eurooppa ‑välineen perustamisesta sekä asetuksen (EU) N:o 913/2010 muuttamisesta ja asetusten (EY) N:o 680/2007 ja (EY) N:o 67/2010 kumoamisesta 11 päivänä joulukuuta 2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 1316/2013 (EUVL L 348, 20.12.2013, s. 129).

Loppuviitteet

¹ COM(2014) 903 final, 16.11.2014.

² https://ec.europa.eu/commission/publications/why-eu-needs-investment-plan_en.

³ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 2015/1017 (EUVL L 169, 1.7.2018, s. 1) (”ESIR-asetus”), 3 artikla.

⁴ ESIR-asetuksen johdanto-osan 31 kappale; ”EIB Group Corporate Operational Plan (COP) 2015–2017", alkusanat ja s. 10, ja ”EIB Group COP 2016–2018", s. 8.

⁵ Velkatyypin toimiin kuuluu pääasiassa vakiomuotoisia lainoja, takauksia ja vastatakauksia. Pääomatyypin toimiin kuuluu suoria ja välillisiä pääomasijoituksia ja oman pääoman luonteisia sijoituksia sekä etuoikeusasemaltaan alisteisia lainoja.

⁶ ”EFSI Strategic Orientation”, 15.12.2015 ( http://www.eib.org/attachments/strategies/efsi_steering_board_efsi_strategic_orientation_en.pdf).

⁷ COM(2015) 361 final, 22.7.2015.

⁸ ESIR-asetus, 5 artikla.

⁹ Ensimmäinen investointikausi, jonka aikana EU:n takaus voidaan myöntää ESIR-asetuksen soveltamisalaan kuuluvien rahoitus- ja investointitoimien tukemiseksi, kestää 5.7.2019 saakka (hyväksymiset) ja 30.6.2020 saakka (allekirjoitukset), ja sitä jatkettiin 31.12.2020 saakka (hyväksymiset) ja 31.12.2022 saakka (allekirjoitukset).

¹⁰ ESIR-asetus, johdanto-osan 8 kappale.

¹¹ ESIR-asetus, johdanto-osan 13 kappale.

¹² Open Data Platform (https://cohesiondata.ec.europa.eu/dataset/ESIF-2014-2020-categorisation-ERDF-ESF-CF/9fpg-67a4), 22.5.2017.

¹³ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 2017/2396 (EUVL L 345, 27.12.2017, s. 34) (”ESIR 2.0 asetus”).

¹⁴ Ehdotus – Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus InvestEU ohjelman perustamisesta (COM(2018) 439 final, 6.6.2018).

¹⁵ Erityiskertomus nro 20/2017 – ”EU:n rahoittamat lainatakausvälineet: tulokset ovat myönteisiä, mutta kohdentamista edunsaajiin ja koordinointia kansallisten järjestelmien kanssa on parannettava” (http://eca.europa.eu).

¹⁶ ”Evaluation of the European Fund for Strategic Investments, EIB (Operations Evaluation)", kesäkuu 2018.

¹⁷ ESIR-asetus, 5 artiklan 1 kohta ja liitteessä II oleva 2 kohta.

¹⁸ ESIR-asetus, johdanto-osan 34 kappale.

¹⁹ EIB COP 2015 – 2017, alkusanat, s. 11 ja 12. EIP:n toimintasuunnitelman sopimuksentekotavoitteissa on kymmenen prosentin joustoraja ylös- ja alaspäin.

²⁰ Euroopan tilintarkastustuomioistuimen laskelma perustuu EIP:n vuosien 2015, 2016 ja 2017 rahoitusta koskevissa raporteissa ilmoitettuihin sopimuksin vahvistettujen yhteenlaskettujen toimien ja erityistoimien tasoihin.

²¹ ESIR-rahaston infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunan ja pk yritysikkunan toimintakertomukset, 31.12.2017.

²² ESIR-asetus, liitteessä II oleva 2 osa.

²³ ”EFSI Strategic Orientation”, päivitetty kesäkuussa 2017.

²⁴ ”Rules applicable to operations with Investment Platforms and National Promotional Banks and Institutions”, SB/10/2016, osa 3.2.

²⁵ Tässä yhteydessä alisteisuudella tarkoitetaan lainanantoa sellaisilla ehdoilla, jotka ovat vähemmän suotuisia lainanantajan (eli tässä tapauksessa EIP:n) kannalta verrattuna muihin tukimuotoihin. Tällaisia ehtoja voivat olla esimerkiksi pidempi maturiteetti, takaisinmaksumääräys, vakuudet tai etuoikeusjärjestyksen asettaminen toiminnan keskeytyessä sekä tappioiden jakaminen.

²⁶ Omaisuusvakuudellisella arvopaperilla tarkoitetaan sellaisten investointien luokkaa, jonka kassavirran vakuutena on omaisuuserien pooli. Mezzanine-etuoikeusluokalla tarkoitetaan sellaista arvopaperierän osaa, joka on alisteinen ainoastaan etuoikeudeltaan parempiin lainoihin nähden.

²⁷ Riskinjakovälineet luokitellaan sidotuiksi (EIP tai rahoituksen välittäjä valitsee lainat ennalta määriteltyjen kriteereiden perusteella) tai sitomattomiksi (EIP vastaa tiettyjen ennalta hyväksyttyjen olemassa olevien lainojen riskistä, kun taas rahoituksen välittäjät sitoutuvat luomaan uuden tukikelpoisten lainojen salkun).

²⁸ Yhteensä 1,4 miljardia euroa sitomattomia toimia pääasiassa pk yritysten ja mid-cap-yritysten salkkuihin, 0,5 miljardia euroa sidottuja toimia (jotka on siirretty kokonaan) ja miljardi euroa sidottuja toimia (jotka on siirretty osittain).

²⁹ HBOR Risk-Sharing for MidCaps & Other priorities – sitomaton takaus; CDC France Efficacite Energetique Logement Social (investointijärjestely) – rahoitettu sidottu riskinjakolaina (siirretty kokonaan); KFW MidCap Investment Platform (investointijärjestely) – sidottu riskinjakotakuu (siirretty kokonaan); AFD French Overseas Territories Economic Development (investointijärjestely) – sidottu riskinjakotakuu (siirretty osittain).

³⁰ Euroopan julkisoikeudellisten pankkien järjestö (EAPB), ”Position paper on the extension of the Investment Plan for Europe”, marraskuu 2016; European Association of Long-Term Investors (ELTI), “Investment Plan for Europe – Experience of National Promotional Banks and Institutions and possible improvements”, marraskuu 2016.

³¹ ESIR-asetus, liitteessä II oleva 3 osa.

³² Ks. ”InvestEU ohjelma – säädöstekstit ja tietokoosteet”, https://ec.europa.eu/commission/publications/investeu-programme_fi.

³³ ICF, ”Independent Evaluation of the EFSI Regulation – Final Report”, kesäkuu 2018, s. 82 ja 83.

³⁴ ESIR-asetuksen 6 artiklan mukaan ESIR-rahastosta tuettavien hankkeiden olisi i) oltava taloudellisesti ja teknisesti toteutuskelpoisia, ii) oltava unionin toimintapolitiikan mukaisia, iii) tarjottava täydentävyyttä, iv) saatava mahdollisuuksien mukaan mahdollisimman paljon yksityisen sektorin pääomaa, v) edistettävä 9 artiklan 2 kohdan yleisiä tavoitteita, vi) oltava tukikelpoisia vastapuolia, hanketyyppejä ja rahoitusvälineitä tai tuotteita ja vii) myönnettävä rahoitusta uusiin toimiin.

³⁵ ESIR-asetus, 5 artikla.

³⁶ ESIR-rahaston takauspyyntölomake ja ESIR-rahaston tulostaulu.

³⁷ EIP:n kyselytutkimuksen tulosten perusteella noin 33 prosenttia infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunan toimista olisi toteutettu muuttumattomina ja samassa aikataulussa ilman ESIR-rahastosta tuettua EIP:n osallistumista (EIB Evaluation Services, ”Evaluation of the European Fund for Strategic Investments”, s. 57).

³⁸ National Infrastructure Commission, ”Review of the UK Infrastructure Financing Market – Final report”, CEPA, 10.2.2017, s. 34.

³⁹ ESIR-asetus, johdanto-osan 8 kappale.

⁴⁰ ESIR-sopimuksessa ja ESIR-rahaston keskeisiä tulos- ja seurantaindikaattoreita koskevassa menetelmässä (”EFSI KPI-KMI methodology”) määritellään KPI 3 seuraavasti:

i) Infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunassa indikaattori tarkoittaa ESIR-rahaston tukikelpoisten lisäinvestointien (julkinen tai yksityinen, myös ESIR-rahaston mukainen EIR:n liikkeelle saama rahoitus) volyymiä reaalitaloudessa.

ii) Pk yritysikkunassa se tarkoittaa varojen lopullisten saajien saatavilla olevan rahoituksen enimmäismäärää kerrottuna 1,4:llä.

⁴¹ EFSI Year End Operational Report, 30.6.2018.

⁴² ESIR-asetus, 6 artiklan 1 kohdan d alakohta.

⁴³ EFSI Year End Operational Report, 30.6.2018.

⁴⁴ EIP-ryhmä suorittaa laskutoimituksen seuraavien ESIR-rahaston johtokunnan hyväksymien kertoimien laskentamenetelmien perusteella: EFSI EIB Multiplier Calculation Methodology (lokakuu 2015) ja EIF EFSI Multiplier Calculation Methodology (joulukuu 2015, päivitetty maaliskuussa 2018). Vaikka kahta ESIR-rahaston ikkunaa (infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunaa ja pk yritysikkunaa) koskevat menetelmät määritetään eri asiakirjoissa, ikkunoita koskevissa menetelmissä sovelletaan samankaltaisia periaatteita.

⁴⁵ ESIR-rahaston tukeen oikeutetut hankekustannukset saadaan vähentämällä hankkeen yhteenlasketuista investointikustannuksista muut kuin tukikelpoiset osat, kuten tontin kustannukset tai hallinnolliset maksut, sekä sellaiset kustannukset, joita rahoitetaan muista EU:n rahoituslähteistä.

⁴⁶ Rahasto-osuusrahastolla tarkoitetaan investointistrategiaa, jossa rahasto sijoittaa muun tyyppisiin rahastoihin.

⁴⁷ EFSI EIB Multiplier Calculation Methodology, lokakuu 2015.

⁴⁸ Rahasto-osuusrahasto on sama kuin kohdassa 56.

⁴⁹ Määrä on laskettu seuraavasti: kohderahasto * 84 prosenttia (hallinnollisia maksuja koskeva mukautus) * 2,54 * 90 prosenttia (olettaen, että kymmenen prosenttia yhteisinvestoinneista kohdistuu EU:n ulkopuolelle).

⁵⁰ Määrä on laskettu seuraavasti: todellinen rahaston koko * 75 prosenttia (hallinnollisia maksuja koskeva mukautus) * 2,5.

⁵¹ Erityiskertomus nro 19/2016 ”EU:n talousarvion toteuttaminen rahoitusvälineiden avulla – ohjelmakaudelta 2007–2013 saatujen kokemusten hyödyntäminen”, suositus 3.

⁵² Varainhoitoasetuksen 140 artiklan 8 kohdan mukaan komission olisi raportoitava kunkin rahoitusvälineen osalta vipuvaikutuksesta. Soveltamissääntöjen 223 artiklassa määritellään vipuvaikutus seuraavasti: ”vipuvaikutuksen on oltava yhtä suuri kuin tukikelpoisille varojen lopullisille saajille myönnetyn tuen määrä jaettuna unionin rahoitusosuudella”.

⁵³ Esimerkiksi InnovFin-ohjelman ja Horisontti 2020 puiteohjelman R&I Loans Service välineessä tavoitevivutus on yhdeksänkertainen ja kerrannaisvaikutus on 18-kertainen. (Lähde: Esitys Euroopan unioninyleiseksi talousarvioksivarainhoitovuodeksi 2019, valmisteluasiakirja, X osa – Rahoitusvälineet, COM(2018) 600, toukokuu 2018, s. 30)

⁵⁴ Toimi, jossa EIP antaa lainan paikallisille pankeille tai muille rahoituksen välittäjille, jotka puolestaan tarjoavat lisälainaa lopullisille edunsaajille.

⁵⁵ ESIR-asetus, liitteessä II oleva 8 osa.

⁵⁶ EFSI Strategic Orientation, 15.12.2015.

⁵⁷ Niiden osuus oli 9 prosenttia, 5 prosenttia ja 3 prosenttia.

⁵⁸ Ranska (18 prosenttia eli 6,2 miljardia euroa), Italia (17 prosenttia eli 6 miljardia euroa) ja Espanja (12 prosenttia eli 4,3 miljardia euroa).

⁵⁹ EIP, ”Evaluation of the functioning of the European Fund of Strategic Investments (EFSI)”, syyskuu 2016, osa 2.2, s. 6 ja 7, sekä Ernst & Young, ”Ad-hoc audit of the application of the Regulation 2015/1017”, 14.11.2016.

⁶⁰ ”Independent Evaluation of the EFSI Regulation”, kesäkuu 2018, s. 11.

⁶¹ EFSI Thematic IP for Italian SMEs (joka sai 112,5 miljoonaa euroa ESIR-rahaston pk yritysikkunan tukea COSME-ohjelman lainantakausjärjestelyn kautta); ITAtech EFSI Thematic IP for technology transfer in Italy (joka sai 50 prosenttia tai enintään 100 miljoonaa euroa EIR:n pääomayhteisinvestoinneista pääasiassa pk yritysikkunan pääoma-alaikkunan 2 varoista); ja EIF –NPI Securitisation Initiative (ENSI) (EIR:n ja useiden kansallisten kehityspankkien ja laitosten yhteistyötä ja riskinjakoa koskeva yhteistoimintajärjestely ESIR-rahaston pk yritysikkunan puitteissa suunnitellun uuden arvopaperistamisvälineen yhteydessä).

⁶² 29 ESIR-rahaston infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunan toimea, neljä yleistä valtuutusta ja kaksi yhteisrahoitussopimusta Cassa Depositi e Prestiti investointipankin kanssa.

⁶³ ESIR-rahaston rahoitus oli 2,65 miljardia euroa, mikä vastaa kymmentä prosenttia ESIR-rahaston infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunasta sopimuksin vahvistetun rahoituksen kokonaismäärästä.

Tapahtuma	Päivämäärä
Tarkastuksen suunnittelumuistio hyväksytty/ Tarkastus alkoi	4.7.2017
Kertomusluonnos lähetetty komissioon (tai muulle tarkastuskohteelle)	18.10.2018
Lopullinen kertomus hyväksytty kuulemismenettelyn jälkeen	8.1.2019
Komission (tai muun tarkastuskohteen) viralliset vastaukset saatu kaikilla kielillä	24.1.2019

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi V tarkastusjaosto, jonka erikoisalana on Euroopan unionin rahoitus ja hallinto. Tarkastusjaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Lazaros S. Lazarou. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Leo Brincatin johdolla ja siihen osallistuivat myös kabinettipäällikkö Romuald Kayibanda, kabinettiavustaja Annette Farugia, toimialapäällikkö Ralph Otte, tehtävävastaavat Gabriela-Elena Deica ja Martin Puc sekä tarkastajat James McQuade, Mariya Zhekova, Mircea-Cristian Martinescu ja Felipe Andres Miguelez. Kielellisissä kysymyksissä avusti Michael Pyper.

Vasemmalta oikealle: Romuald Kayibanda, James McQuade, Gabriela-Elena Deica, Annette Farrugia, Leo Brincat, Martin Puc, Valérie Tempez-Erasmi.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-1683-8	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/407277	QJ-AB-19-001-FI-N
HTML	ISBN 978-92-847-1692-0	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/169841	QJ-AB-19-001-FI-Q

© Euroopan unioni, 2018.

Euroopan unionin tekijänoikeuden piiriin kuulumattomien kuvien tai muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijoilta.

YHTEYDENOTOT EU:HUN

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

TIETOA EU:STA

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/contact_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata EU Bookshopista, osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=fi

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.