Op bedrijven gerichte acties inzake e‑overheid De acties van de Commissie zijn uitgevoerd, maar de beschikbaarheid van e-diensten varieert nog binnen de EU

Samenvatting

I Sinds de jaren 90 wordt e-overheid op EU-niveau bevorderd. Met e-overheid wordt gedoeld op het gebruik van informatie- en communicatietechnologieën om de verlening van overheidsdiensten aan burgers en bedrijven doeltreffender en efficiënter te maken. E-overheid beoogt de administratieve lasten voor burgers en bedrijven te verminderen door hun contacten met de overheid sneller, gemakkelijker en kostenefficiënter te maken en zo het concurrentievermogen en de economische groei te stimuleren.

II In 2016 nam de Commissie het EU-actieplan inzake e-overheid 2016-2020 aan. Het actieplan moest als katalysator dienen voor de coördinatie van de inspanningen en middelen die de publieke sector in het kader van e-overheid steekt in modernisering. Het omvat 25 acties die door de Commissie moeten worden uitgevoerd. Het actieplan had geen eigen budget, maar werd ondersteund via verschillende programma’s en flankerende maatregelen waartoe de lidstaten toegang hadden.

III Gezien het toenemende belang van digitale diensten, zoals bleek tijdens de COVID-19-pandemie, en de omvangrijke financiering die wordt uitgetrokken voor digitalisering in het algemeen, hebben wij besloten deze controle uit te voeren om beleidsmakers te informeren over kwesties die van invloed zijn op de opzet en uitvoering van EU-maatregelen ter bevordering van e-overheid.

IV Wij hebben de effectiviteit van de acties van de Commissie op het gebied van e‑overheid onderzocht. Daartoe onderzochten we het algemene ontwerp van de acties en de monitorings- en uitvoeringsregelingen. Wij hebben onze beoordeling van de uitvoering toegespitst op acties die gericht zijn op bedrijven, omdat e-overheid een belangrijke rol speelt in de aanpak van versnippering en belemmeringen in de regelgeving teneinde bedrijven in staat te stellen op te schalen en over de grenzen heen actief te worden.

V Wij zijn tot de conclusie gekomen dat de acties van de Commissie ter bevordering van zowel de uitvoering als het ingang vinden van e-overheidsoplossingen door de lidstaten slechts ten dele doeltreffend zijn geweest. De Commissie had de acties van het actieplan 2016-2020 inzake e-overheid waarop onze controle betrekking had, afgerond. Evenwel zijn niet alle nieuw ontwikkelde digitale overheidsdiensten overal in de EU beschikbaar als gevolg van vertragingen bij de invoering op het niveau van de lidstaten.

VI Hoewel het actieplan inzake e-overheid 2016-2020 voorzag in de bij raadplegingen en beoordelingen vastgestelde behoeften, omvatte het alleen acties die door de Commissie zelf moesten worden uitgevoerd, waardoor het moeilijk was om tegen 2020 te beschikken over open, efficiënte en inclusieve overheidsdiensten en -instellingen in de EU, zoals met het actieplan werd beoogd.

VII Bovendien heeft de Commissie niet uitvoerig toegezien op de uitvoering van het actieplan als geheel. De bestaande indicatoren inzake e-overheid (de benchmark inzake e-overheid en de index van de digitale economie en samenleving) waren niet rechtstreeks gekoppeld aan de in het kader van het actieplan uitgevoerde acties en waren derhalve niet geschikt om het algemene effect ervan te meten. Wij merken op dat de Commissie in haar voorstel voor het beleidsprogramma “Traject naar het digitale decennium” van 2021 een samenwerkingskader heeft ingevoerd dat follow-up van de lidstaten bij de verwezenlijking van de op EU-niveau vastgestelde streefdoelen inzake digitalisering mogelijk maakt.

VIII De Commissie heeft de invoering van e-overheidsoplossingen door de lidstaten ondersteund via door de EU gefinancierde projecten en door technische ondersteuning te bieden. Daarnaast heeft de Commissie de samenwerking en de uitwisseling van goede praktijken op vele manieren actief ondersteund, onder meer via deskundigengroepen en platforms. De door ons bezochte lidstaten waardeerden deze steun.

IX Er was geen overkoepelende strategie om de op EU-niveau beschikbare e‑overheidsoplossingen te promoten bij de belangrijkste gebruikers. De Commissie heeft de e-overheidsoplossingen in beperkte mate gepromoot en had geen overzicht van de acties die de lidstaten in dit verband ondernamen, terwijl gecoördineerde inspanningen betere resultaten hadden kunnen opleveren.

X De Commissie is niet nagegaan in hoeverre bedrijven op de hoogte zijn van de beschikbare e-overheidsdiensten en heeft geen algemene analyse van de behoeften op dit gebied verricht, hoewel dat een belangrijke stap is voor de gebruikmaking van e‑overheidsdiensten. De enige uitzonderingen waren een studie en een kennis- en leerprogramma voor kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s) over de markt voor elektronische identificatie en vertrouwensdiensten.

XI Wij bevelen de Commissie aan:

• het uitvoeringskader te versterken om de lidstaten aan te sporen e‑overheidsdiensten te voltooien; en
• een alomvattende strategie te ontwikkelen voor de doeltreffende bevordering van e-overheidsdiensten.

Inleiding

Het belang van e-overheid in de EU

01 Met e-overheid wordt gedoeld op het gebruik van informatie- en communicatietechnologieën (ICT) om de verlening van overheidsdiensten aan burgers en bedrijven doeltreffender en efficiënter te maken. E-overheid zal de doeltreffendheid en efficiëntie naar verwachting verhogen doordat i) de kosten en transactietijden worden beperkt¹, ii) de compartimentering van administratieve informatie wordt verminderd en iii) de administratieve lasten voor burgers en bedrijven worden verlicht doordat hun contacten met de overheid sneller, gemakkelijker en goedkoper worden en zo het concurrentievermogen en de economische groei worden bevorderd².

02 In de jaren 90 werden de eerste Europese initiatieven op het gebied van e‑overheid ontplooid. Sindsdien:

• heeft de Commissie geregeld mededelingen en actieplannen gepubliceerd³ en specifieke financieringsprogramma’s opgezet, met name om het gebruik van ICT te bevorderen teneinde grensoverschrijdende diensten te waarborgen (m.a.w. om de interoperabiliteit tussen verschillende diensten te waarborgen);
• is het belang van e-overheid op lidstaatniveau voor het voetlicht gebracht in verscheidene ministeriële verklaringen⁴. Deze verklaringen bevatten ook tal van acties waartoe de lidstaten zich verbonden, maar riepen de Commissie ook op een aantal acties te ondernemen via actieplannen en stelden voor dat de Commissie een gezamenlijke governance van actieplannen voor e-overheid zou organiseren (zie bijlage I voor een volledig overzicht van de ontwikkelingen in de EU sinds 2006).

03 In 2016 heeft de Commissie, als onderdeel van de strategie voor een digitale eengemaakte markt voor Europa, het EU-actieplan inzake e-overheid voor de periode 2016-2020 vastgesteld. Daarin werden 25 acties vastgesteld, waarvan er vijf werden toegevoegd na de tussentijdse evaluatie van de strategie voor de digitale eengemaakte markt in mei 2017. De acties van het actieplan verschilden sterk van aard. Sommige waren specifiek gericht op bedrijven (zoals “met een initiatief komen om het gebruik van digitale oplossingen gedurende de hele levenscyclus van een onderneming te vergemakkelijken” en “een proefproject starten voor bedrijven om het eenmaligheidsbeginsel te gebruiken”). Andere waren van belang voor alle burgers (zoals “nagaan of het mogelijk is het eenmaligheidsbeginsel voor burgers in een grensoverschrijdende context toe te passen” en “handhaving van de levensmiddelenwetgeving van de Unie en consumentenvoorlichting”). Zie bijlage II voor een volledige lijst van acties.

04 Het actieplan werd niet opgevolgd door een nieuw actieplan voor de periode na 2020, maar door verschillende andere initiatieven, waarvan de volgende de belangrijkste zijn:

• het programma Digitaal Europa⁵, waaraan de wetgevers een geraamd totaal budget van 7,5 miljard EUR (lopende prijzen) hebben toegekend. Het programma is erop gericht bedrijven, burgers en overheden te laten profiteren van digitale technologieën, en zal projecten financieren op vijf gebieden (supercomputers, artificiële intelligentie, cyberbeveiliging, geavanceerde digitale vaardigheden, en zorgen voor een breed gebruik van digitale technologieën in de economie en de samenleving);
• een mededeling van de Commissie getiteld “Digitaal kompas 2030: de Europese aanpak voor het digitale decennium”. In samenhang daarmee heeft de Commissie een voorstel ingediend voor een besluit van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van het beleidsprogramma 2030 “Traject naar het digitale decennium”. In beide documenten worden specifieke streefdoelen inzake digitalisering uiteengezet die de EU als geheel zou moeten bereiken tegen het eind van het decennium. De doelstellingen inzake digitalisering van overheidsdiensten omvatten: online toegang tot essentiële openbare diensten, toegang tot medisch dossiers en gebruik van een oplossing voor digitale identificatie (ID).

05 Uit gegevens van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO)⁶ blijkt dat e-overheidsdiensten voor bedrijven van groter belang zijn dan voor particulieren. Bedrijven ondervinden hinder van versnipperde regelgeving en van andere factoren die schaalvergroting en grensoverschrijdende activiteiten binnen de eengemaakte markt van de EU belemmeren⁷.

06 Door de impact van de COVID-19-pandemie op de wereldeconomie en op het leven van de burgers is duidelijk geworden hoe belangrijk digitale diensten zijn in alle segmenten van de Europese economie en samenleving. Dankzij nieuwe technologieën konden bedrijven en overheidsdiensten hun werkzaamheden voortzetten en kon de vrije handel in de EU doorgaan. Deze technologieën hebben ook eraan bijgedragen dat burgers met elkaar in contact konden blijven, dat mensen op afstand konden werken en dat jongeren onderwijs konden blijven volgen.

Rollen en verantwoordelijkheden

07 Zoals de betrokken ministers in hun verklaring van 2017 benadrukten, vergt de digitale transformatie van de overheid een collectieve inspanning op Europees, nationaal, regionaal en lokaal niveau, waarbij rekening moet worden gehouden met de verdeling van bevoegdheden⁸. Volgens het subsidiariteitsbeginsel zijn de lidstaten primair verantwoordelijk voor de digitalisering van de overheidsdiensten op nationaal en regionaal niveau. De Commissie is daarentegen verantwoordelijk voor grensoverschrijdende en transnationale uitdagingen, met name het vermijden van elektronische belemmeringen die contact tussen overheidsdiensten verhinderen en die burgers en bedrijven beletten om beschikbare digitale overheidsdiensten in andere landen dan hun eigen land te vinden en te gebruiken⁹.

08 De vorderingen met betrekking tot e-overheid in de EU zijn derhalve niet alleen afhankelijk van de Commissie, maar ook van de politieke wil en ambitie van de lidstaten. In haar verslag over de stand van zaken met betrekking tot digitale overheid en interoperabiliteit van 2020 benadrukt de Commissie dat alle inspanningen vergeefs zullen zijn en geen blijvend effect zullen sorteren indien overheden e-overheid niet voortdurend als kernprioriteit van hun politieke agenda beschouwen.

09 Op EU-niveau is het directoraat-generaal Communicatienetwerken, Inhoud en Technologie (DG CONNECT) verantwoordelijk voor de coördinatie van het beleidsterrein e-overheid. Gezien de grote variëteit van de 25 acties in het actieplan 2016-2020 waren maar liefst 11 directoraten-generaal betrokken, die elk voor een of meerdere acties verantwoordelijk waren (zie bijlage II).

10 Ook op lidstaatniveau zijn verschillende overheidsdiensten belast met de uitvoering van specifieke e-overheidsoplossingen. Het betreft daarbij niet alleen ministeries en agentschappen, maar ook regionale en lokale overheden, zoals gemeenten en provinciebesturen.

11 Met het oog op de coördinatie van het actieplan werd er een “stuurgroep voor het actieplan inzake e-overheid” opgericht. De Commissie trad op als voorzitter; de leden waren vertegenwoordigers van de lidstaten die verantwoordelijk waren voor de nationale strategieën inzake e-overheid.

Financiering van de uitvoering van e-overheid

12 Het actieplan voor 2016-2020 was niet voorzien van een eigen budget. E‑overheidsacties worden daarentegen doorgaans gefinancierd uit verschillende EU‑fondsen. Tabel 1 biedt nadere informatie over de belangrijkste EU‑financieringsbronnen (voor de periode 2014-2020) en onze schattingen van de begrotingstoewijzingen voor e-overheidsprojecten en -acties.

13 In de periode 2021-2027 zullen verschillende bronnen van EU-financiering beschikbaar zijn om digitalisering in het algemeen en e-overheidsacties in het bijzonder te ondersteunen. De begrotingstoewijzingen voor sommige ervan moeten nog worden vastgesteld:

• zowel de CEF-middelen als de middelen voor de uitvoering van het cohesiebeleid blijven beschikbaar;
• een onderdeel van het nieuwe programma Digitaal Europa (zie paragraaf 04) voorziet in steun ten belope van 1,1 miljard EUR voor onder meer interoperabiliteit en om overheidsdiensten in staat te stellen gebruik te maken van en toegang te krijgen tot de modernste digitale technologieën;
• uit hoofde van de in 2021 vastgestelde herstel- en veerkrachtfaciliteit moeten de lidstaten ten minste 20 % van het totale budget van hun herstel- en veerkrachtplannen toewijzen aan maatregelen die bijdragen tot de digitaliseringsdoelstellingen. In juli 2022 waren 25 herstel- en veerkrachtplannen goedgekeurd en kwamen de totale uitgaven met betrekking tot de digitaliseringsdoelstellingen uit op 127 miljard EUR, ofwel 26 % van het totaal. Meer dan een derde daarvan (36 %, ofwel 46 miljard EUR) is toegewezen aan de digitalisering van overheidsdiensten, met inbegrip van digitalisering van het vervoer.

Reikwijdte en aanpak van de controle

14 Gezien het belang van e-overheid voor overheidsinstanties, bedrijven en burgers beoogden wij de beleidsmakers te informeren door licht te werpen op het ontwerp van de EU-maatregelen ter bevordering van e-overheid en op de belemmeringen voor een succesvolle uitvoering daarvan.

15 Wij hebben besloten het actieplan 2016-2020 aan deze controle te onderwerpen gezien het toenemende belang van digitale diensten, zoals blijkt uit de COVID-19-pandemie, en de aanzienlijke middelen die worden uitgetrokken voor digitalisering in het algemeen (zie de paragrafen 12 en 13). De eerdere, sinds 2001 uitgevoerde initiatieven van de Commissie op digitaal gebied hebben we echter niet aan een controle onderworpen (zie paragraaf 02 en bijlage I), met uitzondering van de EU‑acties die specifiek betrekking hebben op grensoverschrijdende gezondheidszorgverlening¹⁰.

16 Wij vroegen ons af hoe effectief de acties van de Commissie op het gebied van e‑overheid zijn. Om deze vraag te beantwoorden, hebben wij beoordeeld of:

1. de Commissie haar e-overheidsacties naar behoren heeft opgezet;
2. de Commissie de uitvoering van het actieplan 2016-2020 inzake e-overheid naar behoren heeft gemonitord;
3. het doel van de op bedrijven gerichte acties inzake e-overheid is verwezenlijkt; en
4. de Commissie de uitwisseling van goede praktijken en de nieuwe digitale overheidsdiensten naar behoren heeft bevorderd.

17 Deze controle heeft betrekking op de periode waarin het actieplan 2016-2020 werd ontworpen en uitgevoerd. We hebben ook gekeken naar de opzet van de acties voor de periode na 2020 (zie paragraaf 04), voor zover relevant, om na te gaan of zwakke punten zijn aangepakt en of er rekening is gehouden met de lessen die zijn getrokken uit het actieplan 2016-2020.

18 Om de in paragraaf 05 genoemde redenen hebben wij onze controle gericht op het beantwoorden van de deelvragen c) en d) (zie paragraaf 16) met betrekking tot 6 van de 25 acties in het actieplan 2016-2020 die rechtstreeks betrekking hadden op bedrijven (zie tabel 2).

19 Wij onderzochten controle-informatie uit verschillende bronnen:

• een deskreview van desbetreffende documenten van de Commissie, alsook vragenlijsten ingevuld door en gesprekken gehouden met personeelsleden van de Commissie;
• een analyse van relevante documenten uit een steekproef van vier lidstaten (Denemarken, Duitsland, Polen en Roemenië), alsook vragenlijsten ingevuld door en gesprekken met personeel van overheidsdiensten in deze landen. De lidstaten werden geselecteerd op basis van de vooruitgang die zij hebben geboekt inzake e‑overheid, waarbij ervoor werd gezorgd dat de steekproef zowel lidstaten omvatte die vóór als na 2004 tot de EU zijn toegetreden;
• een analyse van een steekproef van 24 centraal beheerde, door de EU gefinancierde projecten: 13 CEF-projecten, acht ISA²-acties en drie Horizon 2020-projecten. Zie bijlage III voor een volledig overzicht van de geselecteerde projecten. Wij hebben deze projecten geselecteerd op basis van de stand van uitvoering, de relevantie en de geografische spreiding (zoveel mogelijk verbonden met de vier geselecteerde lidstaten);
• gesprekken met belanghebbenden, d.w.z. organisaties die Europese kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s) vertegenwoordigen¹¹;
• een onderzoek van de academische literatuur, deskundigenrapporten en internationale benchmarks en goede praktijken.

Opmerkingen

De opzet van de acties inzake e-overheid is in de loop der jaren verbeterd

20 Actieplannen zijn bedoeld om bij te dragen tot het ontwerp of de herziening van bestaande EU-wetgeving, -instrumenten en -initiatieven. Ze zijn niet juridisch bindend. De Commissie heeft de actieplannen inzake e-overheid gebruikt als beleidsinstrumenten ter bevordering van de modernisering van de overheidsdiensten in de Europese Unie.

21 De Commissie moet acties ontwerpen waarmee de tekortkomingen op het gebied van e-overheid kunnen worden verholpen, rekening houdend met de resultaten van evaluaties, de standpunten die belanghebbenden in raadplegingen delen en effectbeoordelingen (die verplicht zijn voor alle nieuwe financiële maatregelen die aanzienlijke uitgaven — boven de 5 miljoen EUR — met zich meebrengen, alsook voor initiatieven van de Commissie die waarschijnlijk aanzienlijke economische, sociale of milieueffecten hebben)¹².

22 Wij zijn dan ook nagegaan of de Commissie heeft gezorgd voor een behoorlijke opzet van:

• het actieplan 2016-2020;
• de acties inzake e-overheid voor de periode na 2020.

De acties in het actieplan inzake e-overheid 2016-2020 beantwoordden niet aan de visie ervan

23 Het actieplan was opgebouwd rond een visie en drie beleidsprioriteiten (zie kader 1).

24 Om de prioriteiten naar de praktijk te vertalen en uiteindelijk de visie van een open, efficiënte en gebruikersvriendelijke overheid in de EU te verwezenlijken, omvatte het actieplan 25 acties, elk gekoppeld aan een van de prioriteiten. De acties waren verschillend van aard en omvatten onder meer de indiening van rechtshandelingen, de ontwikkeling van technische oplossingen en de ondersteuning van de lidstaten (zie bijlage II voor alle acties). Wij stellen vast dat zij aansloten op de behoeften die waren vastgesteld op basis van evaluaties en de feedback van de overheidsdiensten van de lidstaten en van vertegenwoordigers van bedrijven, burgers en belanghebbenden. Kader 2 omvat enkele voorbeelden van behoeften en bijbehorende acties.

25 Ofschoon het vrijwillige karakter van de activiteiten van de lidstaten als voornaamste reden voor uitstaande of onvolledige acties werd aangemerkt in het evaluatieverslag van het actieplan inzake e-overheid 2011-2015¹³, waren alle acties in het actieplan 2016-2020 uitsluitend gericht op de Commissie en werden de lidstaten tot niets verplicht.

26 Voor de meeste acties waren dergelijke verplichtingen evenwel in de desbetreffende rechtshandelingen opgenomen, ofwel reeds vóór het actieplan (bijv. de acties 9 en 10; zie tabel 2), ofwel naar aanleiding van het actieplan (bijv. actie 7). Voor één actie (actie 2) verplichtte de bestaande rechtsgrondslag de lidstaten niet om een eID-systeem in te voeren, ofschoon veilige eID-oplossingen essentieel zijn voor de totstandbrenging van een digitale eengemaakte markt.

27 Aangezien de acties in het actieplan alleen op de Commissie waren gericht, werd in de uitvoeringstermijnen geen rekening gehouden met de tijd die de lidstaten nodig hebben om te voldoen aan hun verplichtingen uit hoofde van de desbetreffende rechtshandelingen. De in de rechtshandelingen vastgestelde uitvoeringstermijnen liepen soms door na de looptijd van het actieplan en het jaar waarop de visie is gericht, 2020 (zie de voorbeelden in kader 3). Aangezien de visie van een open, efficiënte en gebruiksvriendelijke overheid in de EU betrekking heeft op alle overheidsdiensten op alle overheidsniveaus (van EU- tot nationaal en lokaal niveau), kon die visie bovendien alleen worden gerealiseerd bij een tijdige uitvoering van de desbetreffende acties op zowel EU- als lidstaatniveau.

Het door de Commissie voorgestelde beleid voor de periode na 2020 pakt de tekortkomingen aan, maar is nog niet vastgesteld

28 Bij het opstellen van het e-overheidsbeleid voor de periode na 2020 (zie paragraaf 04) heeft de Commissie zich gebaseerd op de documenten die vereist zijn op grond van de richtsnoeren voor betere regelgeving en heeft zij terdege rekening gehouden met de vastgestelde behoeften. Aangezien de wetgevingsprocedure van het voorgestelde beleidsprogramma “Traject naar het digitale decennium” nog steeds loopt (in september 2022) en het voorstel dus nog kan worden gewijzigd, moet evenwel nog worden bezien of de reikwijdte en de prioritering van de streefdoelen van het uiteindelijke besluit zullen aansluiten op de werkelijke behoeften.

29 Hoewel het voorgestelde programma “Traject naar het digitale decennium” geen specifieke acties voor de lidstaten omvat, moeten alle lidstaten bij de Commissie een nationaal strategisch stappenplan voor het digitale decennium indienen, dat moet stroken met en bijdragen tot de verwezenlijking van de EU-doelstellingen en de streefdoelen inzake digitalisering (zie kader 4).

30 Ten aanzien van de drie streefdoelen in het “Traject naar het digitale decennium” merken wij het volgende op:

• Streefdoel 1 heeft betrekking op “essentiële openbare diensten”, maar die zijn noch in de mededeling inzake het digitaal kompas 2030, noch in het voorstel voor een “Traject naar het digitale decennium” gedefinieerd. Het ontbreken van een gemeenschappelijke definitie op EU-niveau kan leiden tot verschillende interpretaties door de lidstaten en bijgevolg tot verschillen in de nationale overheidsdiensten die online toegankelijk zijn.
• Streefdoel 3 verwijst naar het gebruik door burgers, maar aangezien burgers niet kunnen worden gedwongen om eID-oplossingen te gebruiken hebben overheden de verwezenlijking van dit streefdoel niet in eigen hand.

31 Wij merken ook op dat bij het voorstel van de Commissie een kader voor samenwerking met de lidstaten is ingevoerd. Overeenkomstig het kader moeten de lidstaten hun nationale routekaarten afstemmen op de EU-doelstellingen en de streefdoelen inzake digitalisering en tijdig verslag uitbrengen aan de Commissie over hun vooruitgang bij de verwezenlijking van die streefcijfers voor 2030. Het kader biedt de Commissie derhalve een basis om richting te geven aan de beleidsuitvoering en de geboekte vooruitgang te beoordelen.

De regelingen voor de monitoring van het actieplan 2016-2020 waren onvolledig

32 Monitoring is noodzakelijk om beleidsmakers en belanghebbenden in staat te stellen na te gaan of de beleidsuitvoering op schema ligt en of de doelstellingen worden behaald¹⁴. Daartoe moet de Commissie¹⁵ onder meer een duidelijk verband leggen tussen beleidsdoelstellingen en geschikte kernindicatoren waarin rekening wordt gehouden met de regelingen die nodig zijn om tijdig voldoende gegevens te verzamelen.

33 Wij zijn daarom nagegaan of de Commissie:

• op passende wijze toezicht heeft gehouden op de uitvoering van het actieplan;
• een passend systeem heeft opgezet om na te gaan of de streefdoelen inzake digitalisering van het digitaal kompas 2030 zijn gehaald.

Het actieplan is niet onderworpen aan een alomvattende beoordeling

34 De visie en de beleidsprioriteiten van het actieplan inzake e-overheid 2016-2020 (zie kader 1) waren niet specifiek genoeg om de verwezenlijking ervan te kunnen meten. Daarom heeft de Commissie geen specifiek monitoringkader vastgesteld, met inbegrip van prestatie-indicatoren ter beoordeling van de voortgang van de acties en beleidsprioriteiten en de mate waarin zij werden verwezenlijkt. De Commissie heeft de uitvoering van het actieplan evenmin onderworpen aan een tussentijdse of eindevaluatie.

35 Wij hebben geconstateerd dat zij louter toezag op de vorderingen bij de voltooiing van de afzonderlijke acties. Zij zag niet toe op het effect ervan. Het dashboard van het actieplan inzake e-overheid hield alleen bij of een actie al dan niet was voltooid.

36 Bovendien heeft de Commissie de vooruitgang met de lidstaten besproken in de vergaderingen van de stuurgroep (zie paragraaf 11) en de betrokken subgroepen. Voor afzonderlijke acties deed zij dat op gezette tijden ook tijdens de vergaderingen van de desbetreffende deskundigengroepen, zoals de eIDAS-deskundigengroep, de coördinatiegroep voor de digitale toegangspoort en de CEF-deskundigengroep.

37 De Commissie heeft de lidstaten evenwel niet om systematische feedback gevraagd om de uitvoering van specifieke acties op lidstaatniveau in het oog te houden.

38 Overigens hebben de betrokken diensten van de Commissie specifieke monitoringregelingen getroffen voor bepaalde acties van het actieplan (actie 1 — e‑aanbesteding; actie 2 — eIDAS; actie 4 — Europees interoperabiliteitskader en actie 7 — één digitale toegangspoort). Zie kader 5 voor een voorbeeld.

39 De Commissie heeft voor de monitoring in plaats van een specifiek monitoringkader haar bestaande indicatoren gebruikt, met name de benchmark inzake e-overheid en de index van de digitale economie en samenleving (DESI) (zie kader 6).

40 De benchmark inzake e-overheid nam de beleidsprioriteiten op hoog niveau van de actieplannen 2011-2015 en 2016-2020 in aanmerking (zie kader 1). De benchmark is echter vooral bedoeld om de stand van zaken van de digitale dienstverlening door Europese overheden in het algemeen te analyseren en niet zozeer om de uitvoering en verwezenlijking van de actieplannen te monitoren. De in de benchmark inzake e‑overheid gebruikte indicatoren zijn niet rechtstreeks gekoppeld aan de in het kader van het actieplan uitgevoerde acties, en de verslagen over de benchmark zijn dan ook niet geschikt om de verwezenlijking daarvan te meten.

41 Hetzelfde geldt voor de DESI, aangezien drie van de vijf indicatoren die samen de DESI-dimensie “digitale overheidsdiensten” vormen, in feite indicatoren van de benchmark inzake e-overheid zijn. Daardoor kan de Commissie de resultaten van deze indicatoren niet koppelen aan de resultaten en impact van het actieplan in de lidstaten.

42 Wij hebben de totale score van de benchmark inzake e-overheid per land aan het begin van de uitvoering van het actieplan afgezet tegen de score aan het eind ervan. Wij hebben geconstateerd dat de gemiddelde score (voor alle 27 EU-lidstaten, ofwel de EU-27) is toegenomen van 58,5 % aan het begin tot 71,9 % aan het eind van de uitvoeringstermijn van het actieplan. Alle lidstaten hebben vooruitgang geboekt op het gebied van e-overheidsdiensten. Sommige (zoals Hongarije en Luxemburg) hebben echter aanzienlijk meer vooruitgang geboekt dan andere (zoals Zweden en Duitsland) (zie figuur 1). De verandering van de score kan niet worden gekoppeld aan de acties van de Commissie, aangezien het ontbreekt aan passende indicatoren voor die acties. De belangrijkste acties en instrumenten in dit verband zijn een zaak van de lidstaten zelf (zie paragraaf 08).

43 Wij merken tevens op dat de benchmark niet kan worden gebruikt om de vorderingen van de lidstaten op het gebied van e-overheid voor en na 2020 te vergelijken, omdat de Commissie de methode voor de samenstelling van een subset van indicatoren in 2021 heeft gewijzigd. De Commissie erkende dit in het benchmarkrapport. Bovendien zijn de scores voor e-overheid per land in het rapport over de benchmark inzake e-overheid 2021 inconsistent omdat ze zijn geaggregeerd als het gemiddelde van twee indicatoren die met verschillende methoden zijn geraamd zonder dat de nodige aanpassingen zijn gedaan.

44 In het kader van de benchmark inzake e-overheid zet de Commissie ook de prestaties van landen af tegen levensgebeurtenissen. Levensgebeurtenissen zijn de meest algemene digitale overheidsdiensten voor zowel bedrijven als burgers. Onder zakelijke gebeurtenissen vallen het opzetten van een bedrijf en de opstartwerkzaamheden (bijv. de inschrijving van het bedrijf of van werknemers) en reguliere bedrijfswerkzaamheden (bijv. het online aangeven en betalen van belastingen)¹⁶.

45 De analyse van de resultaten voor de in de benchmark inzake e-overheid opgenomen zakelijke gebeurtenissen laat zien dat de gemiddelde score in de EU-27 is gestegen van 71,1 % aan het begin van de uitvoering van het actieplan naar 79,9 % aan het eind ervan (zie figuur 2). Hieruit blijkt dat:

• de e-overheidsdiensten voor bedrijven veel verder ontwikkeld zijn dan die voor burgers;
• de meerderheid van de overheden in Europa de digitale diensten voor bedrijven hebben verbeterd, en dat dit proces nog werd versneld door de COVID-19-pandemie;
• de ontwikkeling uiteenloopt tussen de lidstaten. Sommige landen, vooral die welke onder de gemiddelde score zitten (zoals Hongarije, Slowakije en Luxemburg), hebben in deze periode aanzienlijke vooruitgang geboekt. In andere landen (zoals Zweden en Denemarken) daarentegen was in dezelfde periode sprake van een lichte achteruitgang.

In het voorgestelde beleid voor de periode na 2020 voorziet de Commissie in een monitoringregeling

46 Zoals reeds vermeld in de paragrafen 30 en 31, bevat het nieuwe voorgestelde beleidsprogramma “Traject naar het digitale decennium”, in tegenstelling tot het actieplan 2016-2020, gekwantificeerde streefdoelen en voorziet het in een kader dat de lidstaten ertoe verplicht tijdig verslag uit te brengen over de vorderingen door relevante gegevens en statistieken te verstrekken. Bovendien geldt het volgende:

• voor elk streefdoel inzake digitalisering moet de Commissie, zodra het besluit in werking treedt, kernprestatie-indicatoren vaststellen door middel van uitvoeringshandelingen. De Commissie kan de indicatoren bijwerken wanneer dat nodig is om rekening te houden met technologische ontwikkelingen;
• de Commissie moet, in nauwe samenwerking met de lidstaten, trajecten vaststellen voor de verwezenlijking van elk van de streefdoelen inzake digitalisering, die vervolgens als basis dienen voor de monitoring en voor de nationale strategische routekaarten voor het digitale decennium;
• in het beoogde jaarlijkse voortgangsverslag aan het Europees Parlement en de Raad kan worden aangegeven welke maatregelen en acties de lidstaten moeten uitvoeren op terreinen waarop de voortgang op weg naar de streefdoelen inzake digitalisering onvoldoende wordt geacht.

47 Volgens het voorstel zou voor de monitoring een verbeterde versie van de DESI worden gebruikt, d.w.z. een versie die aansluit op de vastgestelde streefdoelen. Wij hebben geconstateerd dat de editie 2021 van de DESI reeds is aangepast i) om het tot op zekere hoogte af te stemmen op de streefdoelen van het “Traject naar het digitale decennium”, ii) om de methode te verbeteren en iii) om rekening te houden met de laatste technologische en beleidsontwikkelingen. De DESI is nu gestructureerd rond de vier dimensies van het digitaal kompas 2030, ter vervanging van de vorige structuur die uit vijf dimensies bestond (zie kader 6).

48 Aangezien de wetgevingsprocedure voor het voorgenomen besluit tot vaststelling van het “Traject naar het digitale decennium” nog loopt (in september 2022), heeft de Commissie ervoor gekozen de DESI geleidelijk te wijzigen, zodat nog niet alle streefdoelen aan bod komen. Zo zijn twee van de drie digitale streefdoelen (2 en 3, zie kader 4) nog niet rechtstreeks opgenomen in de DESI: streefdoel 1 is opgenomen, maar aangezien er nog geen definitie is van “essentiële” openbare diensten (zie paragraaf 30), is niet duidelijk wat er wordt gemeten.

De Commissie heeft het actieplan uitgevoerd, maar de acties op lidstaatniveau hebben vertraging opgelopen

49 Het actieplan omvatte uiteenlopende acties; zo moest de Commissie komen met wetgevingsvoorstellen, digitale oplossingen aanbieden en proefprojecten opstarten.

50 Naast de acties van de Commissie moesten de lidstaten in sommige gevallen maatregelen nemen uit hoofde van rechtshandelingen die ofwel reeds vóór het actieplan bestonden (zie tabel 2), ofwel naar aanleiding van het actieplan waren vastgesteld.

51 Daarom hebben wij beoordeeld of:

• de Commissie haar acties tijdig had voltooid;
• de lidstaten aan hun wettelijke verplichtingen hadden voldaan.

De Commissie heeft de acties van het actieplan uitgevoerd

52 Op basis van onze beoordeling van relevante documenten hebben wij geconstateerd dat de Commissie de zes acties van het actieplan 2016-2020 inzake e‑overheid die binnen de reikwijdte van de controle vielen, heeft voltooid. Zie tabel 3 en bijlage IV voor nadere informatie.

53 Wij hebben vastgesteld dat de acties 9 en 10 weliswaar zijn uitgevoerd, maar dat de ontwikkelde systemen niet over een instrument voor betalingsverwerking beschikten omdat de ontwikkeling ervan vertraging opliep (zie kader 7 voor meer informatie). De ontwikkeling van een betalingsinstrument was niet wettelijk verplicht. Hoewel de systemen de uit hoofde van de regelgevingshandelingen vereiste informatie leveren, worden de gebruikers door het ontbreken van een betalingsinstrument gedwongen terug te keren naar de nationale platforms indien zij informatie of documenten nodig hebben waarvoor een vergoeding verschuldigd is.

54 Wij hebben ook beoordeeld of de Commissie aan de slag is gegaan met de aanbevelingen uit haar evaluatie van de eIDAS-verordening van 2014 in verband met actie 2 (eIDAS). Met de verordening werd beoogd één enkel kader voor elektronische identificatie (eID) en vertrouwensdiensten op te zetten om de levering van diensten overal in de EU te vergemakkelijken, ongeacht het land waar ze worden verricht. De verordening zorgde niet voor harmonisering van de nationale eID-stelsels, maar maakte wederzijdse erkenning via een proces van aanmelding en collegiale toetsing mogelijk.

55 De evaluatie van de eIDAS-verordening werd in 2021 uitgebracht. Hierin werden de volgende tekortkomingen vastgesteld:

• De verordening verplichtte de lidstaten niet om hun burgers en bedrijven een eID te verstrekken voor veilige toegang tot online overheidsdiensten. Ook wanneer zij dat wel deden, waren zij niet verplicht dergelijke stelsels aan te melden. Bovendien werd in de evaluatie geconcludeerd dat slechts een beperkt aantal openbare diensten de eIDAS-authenticatie aanbiedt of verbonden is met de infrastructuur, en dat technische fouten de daadwerkelijke authenticatie van gebruikers verhinderen.
• De huidige eIDAS-verordening kon niet tegemoetkomen aan nieuwe marktbehoeften, onder meer vanwege i) de beperkingen ervan voor de publieke sector en de voor beveiliging van grensoverschrijdende toegang tot overheidsdiensten (wat betekent dat de diensten waarop de eIDAS-verordening betrekking heeft, slechts een klein percentage van de EU-bevolking bereiken), ii) de complexiteit voor particuliere onlineaanbieders om zich op het systeem aan te sluiten en iii) de ontoereikende beschikbaarheid ervan in alle lidstaten.
• Het kader is gebaseerd op nationale eID-systemen die verschillende normen volgen, waardoor het gebruik van eIDAS-diensten wordt belemmerd; een tekortkoming die ook in een CEF-project werd vastgesteld (zie kader 8).

56 Om deze tekortkomingen te verhelpen, is in de voorgestelde herziening van de eIDAS-verordening bepaald dat elke lidstaat aan alle natuurlijke en rechtspersonen in de Unie een Europese portemonnee voor digitale identiteit moet afgeven om ervoor te zorgen dat zij een veilige, vertrouwde en naadloze toegang hebben tot grensoverschrijdende openbare en particuliere diensten. Elke lidstaat moet ook melding maken van ten minste één stelsel voor elektronische identificatie met inbegrip van ten minste één identificatiemiddel. Zodra deze portemonnee in gebruik is, hoeven de technische normen van de nationale eIDAS-knooppunten bijgevolg niet langer te worden geharmoniseerd, aangezien dienstverleners zich niet op het systeem hoeven aan te sluiten.

57 Aangezien de verordening tot oprichting van één digitale toegangspoort is vastgesteld naar aanleiding van actie 7 (één digitale toegangspoort), zijn wij ook nagegaan of de Commissie voldeed aan de bepaling van de nieuwe verordening om een gemeenschappelijke gebruikersinterface te ontwikkelen en te onderhouden (met inbegrip van een zoekmachine en instrumenten voor feedback van gebruikers). De enkele digitale toegangspoort biedt vlottere onlinetoegang tot de informatie, administratieve procedures en ondersteunende diensten die EU-burgers en -bedrijven mogelijk nodig hebben in een ander EU-land.

58 Wij hebben geconstateerd dat de Commissie de interface, d.w.z. het centrale toegangspunt, heeft ontwikkeld in de vorm van de portaalsite Your Europe (zie figuur 3). Gebruikers worden via het portaal doorgestuurd naar de nationale websites van de dienst die zij zoeken. Uiterlijk in december 2023 moeten de lidstaten 21 procedures digitaliseren om ze via het portaal toegankelijk te maken. Voorbeelden van procedures die van belang zijn voor bedrijven zijn: het aanvragen van toestemming voor een bedrijfsactiviteit of het registreren als werkgever voor pensioenen en sociale zekerheid. De eerste op dit portaal beschikbare diensten zijn op 12 december 2020 van start gegaan.

59 Wat betreft de acties 7 (één digitale toegangspoort) en 13 (proefproject rond het eenmaligheidsbeginsel voor bedrijven) hebben wij vastgesteld dat het door het EU-onderzoeksprogramma Horizon 2020 gefinancierde proefproject “TOOP”, waaraan 8 miljoen EUR is toegekend, vooruitgang heeft kunnen boeken bij de toepassing van het eenmaligheidsbeginsel. Dit beginsel houdt in dat burgers en bedrijven slechts eenmaal informatie verstrekken aan een overheidsdienst in de EU. In het kader van het project is er een structuur opgezet die 40 informatiesystemen met elkaar verbindt. Bovendien is de in het kader van het project ontwikkelde blauwdruk van de structuur opgenomen in de verordening tot oprichting van één digitale toegangspoort. Hierop werd het project, dat bij de start ervan in 2017 vooral gericht was op interoperabiliteit, aangepast toen de verordening betreffende één digitale toegangspoort werd vastgesteld, om de invoering van het in de verordening beschreven technische systeem mogelijk te maken.

De invoering van bepaalde digitale overheidsdiensten heeft vertraging opgelopen in de lidstaten

60 Hoewel het actieplan alleen acties voor de Commissie omvatte, hangt de beschikbaarheid van de digitale oplossingen grotendeels af van de uitvoering van aanvullende acties op lidstaatniveau. Wij hebben geconstateerd dat drie van de zes acties die aan bod komen in de controle ondanks de inspanningen van de Commissie slechts ten dele zijn uitgevoerd, omdat de lidstaten onvoldoende of te laat in actie zijn gekomen (zie tabel 4). Als gevolg hiervan hebben de acties van de Commissie tussen 2016 en 2020 nog geen wezenlijke veranderingen opgeleverd voor bedrijven en burgers in de EU.

61 Wat actie 2 (eIDAS) betreft, hebben de lidstaten op vrijwillige basis opgetreden. Hierdoor waren negen lidstaten, die 41 % van de bevolking vertegenwoordigen, eind 2021 (d.w.z. vijf jaar na de inwerkingtreding van de verordening) nog niet aangesloten bij het kader. Het feit dat veel lidstaten niet deelnemen vormt een grote beperking voor de mogelijkheden van burgers en bedrijven op het gebied van veiligere, snellere en efficiëntere elektronische interacties.

62 Voor actie 9 (koppeling van ondernemingsregisters) en actie 10 (koppeling van insolventieregisters) moest de Commissie het centrale dienstenplatform en de interface opzetten en bijwerken en moesten de lidstaten hun nationale ondernemings- en insolventieregisters digitaliseren en op het systeem aansluiten (zie figuur 4). De Commissie heeft het e-justitieportaal als interface gebruikt, en er was CEF-financiering beschikbaar om de lidstaten te ondersteunen (“generieke diensten” in het kader van de CEF).

63 Wat betreft actie 9 (koppeling van ondernemingsregisters) is het systeem van gekoppelde registers op 8 juni 2017 in gebruik genomen. Gebruikers kunnen hierin zoeken naar informatie over ondernemingen die in een van de EU-landen (plus Liechtenstein en Noorwegen) zijn geregistreerd. De zoekfunctie en de basisinformatie worden uit de betreffende nationale talen vertaald in alle officiële EU-talen. Zes lidstaten hebben vertraging opgelopen bij de aansluiting¹⁷; de laatste aansluiting vond plaats in maart 2022, bijna vijf jaar na de in de richtlijn gestelde termijn en pas nadat de Commissie de zaak in juli 2021 aanhangig had gemaakt bij het Europees Hof van Justitie. In 2021 werden er maandelijks tussen 17 300 en 39 100 zoekopdrachten verricht.

64 Wat betreft het systeem in het kader van actie 10 (koppeling van insolventieregisters) moesten de lidstaten krachtens de desbetreffende uitvoeringsverordening de koppeling uiterlijk op 30 juni 2021 tot stand brengen. In juli 2022 waren slechts 17 van de 26 lidstaten aangesloten (Denemarken is niet door de verordening gebonden¹⁸). Nog eens vijf lidstaten¹⁹ bevinden zich in de ontwikkelings- en testfase. De Commissie wacht nog op een reactie van de overige vier lidstaten²⁰. Zolang de resterende negen lidstaten nog niet zijn aangesloten, kunnen gebruikers niet via een uniforme meertalige zoekmachine zoeken naar failliete rechtspersonen die in deze lidstaten zijn geregistreerd. Een dergelijk centraal openbaar elektronisch toegangspunt voor gegevens over schuldenaren die verwikkeld zijn in een insolventieprocedure is zeer nuttig voor (potentiële) schuldeisers en voor derden die indirect met die procedures te maken hebben. In 2021 werden er maandelijks tussen 2 500 en 6 500 zoekopdrachten verricht.

65 Naar aanleiding van actie 11 (gebruik van digitale oplossingen gedurende de hele levenscyclus van een onderneming) moesten de lidstaten Richtlijn 2019/1151 met betrekking tot het gebruik van digitale instrumenten en processen in het kader van het vennootschapsrecht uiterlijk in augustus 2021 hebben omgezet in nationaal recht, tenzij zij de Commissie lieten weten gebruik te zullen maken van de verlenging van een jaar. Ten tijde van onze controle hadden 17 lidstaten een dergelijke kennisgeving gedaan. In de meeste lidstaten kunnen ondernemingen dus nog geen digitale instrumenten en processen gebruiken om ondernemingen op te richten, bijkantoren te registreren en online documenten en informatie in te dienen.

66 Wij merken op dat de meeste lidstaten die meer tijd nodig hebben voor de uitvoering van actie 2 (eIDAS), actie 10 (koppeling van insolventieregisters) en actie 11 (gebruik van digitale oplossingen gedurende de hele levenscyclus van een onderneming) zowel in 2017 als 2020 onder het EU-gemiddelde scoorden op de benchmark inzake e-overheid (zie figuur 1).

67 Zoals reeds vermeld (zie tabel 1 en paragraaf 62), konden de lidstaten financiering krijgen voor de aansluiting van hun systemen op de door de Commissie ontwikkelde platforms. De lidstaten gebruikten de CEF-financiering met name voor:

• actie 2 (eIDAS), 25,35 miljoen EUR voor 26 lidstaten;
• actie 9 (koppeling van ondernemingsregisters), 2,44 miljoen EUR voor 10 lidstaten;
• en actie 10 (koppeling van insolventieregisters), 1,16 miljoen EUR voor 7 lidstaten.

Op basis van onze controle van een steekproef van door de EU gefinancierde projecten (zie paragraaf 19) hebben wij geconstateerd dat sommige lidstaten de beschikbaarheid van EU-financiering zagen als een kans en dat die financiering de uitrol van e‑overheidsdiensten heeft bevorderd. De CEF-projecten hebben ook geholpen om tekortkomingen van bestaande oplossingen aan het licht te brengen (zie kader 8).

68 De gestelde doelen van 23 van de 24 gecontroleerde projecten en acties (d.w.z. die welke ten tijde van onze controle waren afgerond) zijn behaald. Daarbij werd met name gewaarborgd dat de ontwikkelde oplossingen interoperabel waren en dat de bestaande CEF-bouwstenen (d.w.z. basisinfrastructuren voor digitale diensten, die een sleutelrol spelen bij het hergebruik in complexere digitale diensten) en digitalediensteninfrastructuren (d.w.z. oplossingen die de uitvoering van EU-brede projecten ondersteunen en trans-Europese interoperabele diensten van gemeenschappelijk belang verschaffen) werden hergebruikt.

69 De lidstaten waarmee wij hebben gesproken, waardeerden de aanhoudende technische ondersteuning van de Commissie bij het gebruik van door de CEF gefinancierde digitalediensteninfrastructuren of bij de integratie van systemen van andere lidstaten die die infrastructuren reeds hadden ingevoerd, met name voor eIDAS-diensten. Naar hun oordeel maakten de acties van de Commissie het mogelijk om duurzame interconnecties tussen de systemen van de verschillende lidstaten te ontwikkelen.

De Commissie stimuleerde de uitwisseling van goede praktijken, maar schoot tekort in de bevordering van nieuwe digitale publieke diensten

70 In de meest recente ministeriële verklaringen (zie paragraaf 02) wordt erkend hoe belangrijk het is de uitwisseling van goede praktijken te bevorderen en koppelingen tot stand te brengen tussen de betrokken instanties en de beschikbare digitale overheidsdiensten. Ook het Europees Parlement heeft gewezen op het belang van het bevorderen van goede praktijken²¹.

71 Wij zijn dan ook nagegaan of de Commissie naar behoren:

• samenwerking en de uitwisseling van goede praktijken stimuleerde;
• nieuwe digitale publieke diensten bevorderde.

De Commissie heeft tal van mogelijkheden gecreëerd om samen te werken en goede praktijken uit te wisselen.

72 Wij hebben de instrumenten geëvalueerd waarmee de Commissie de uitwisseling van goede praktijken heeft bevorderd. Wij hebben geconstateerd dat zij niet alleen groepen had opgericht waar belanghebbenden elkaar konden ontmoeten, maar in dit verband ook specifieke projecten had gefinancierd.

73 Tot deze groepen behoren:

• de stuurgroep van het actieplan (zie paragraaf 11), die twee- of driemaal per jaar bijeenkwam en waarin de lidstaten hun vorderingen bij de ontwikkeling van e‑overheidsoplossingen of voorbeelden van goede praktijken en uitdagingen met betrekking tot de ontwikkeling van specifieke oplossingen presenteerden; Aangezien het actieplan is beëindigd, heeft de stuurgroep zijn activiteiten in 2021 gestaakt;
• deskundigengroepen voor specifieke onderwerpen of oplossingen, zoals de eIDAS-deskundigengroep (actie 2), de coördinatiegroep voor de digitale toegangspoort (actie 7), de deskundigengroep inzake vennootschapsrecht (acties 9 en 11) en de deskundigengroep inzake de interoperabiliteit van Europese overheidsdiensten. Deze deskundigengroepen blijven actief.

74 De projecten in kwestie werden voornamelijk gefinancierd uit:

• het ISA²-programma, waarbij samenwerking en de uitwisseling van goede praktijken kernelementen vormden van het interoperabiliteitsbeleid en de ondersteunende acties van de Commissie (zie de artikelen 3 en 8 van Besluit (EU) 2015/2240). Een zeer uitgebreid initiatief is bijvoorbeeld het Joinup-platform, dat in kader 9 wordt toegelicht en dat 6 miljoen EUR aan financiering heeft ontvangen in het kader van twee in de gecontroleerde steekproef opgenomen ISA²-acties. Na afloop van het ISA²-programma heeft de Commissie het Joinup-platform ten minste voor 2021 en 2022 verdere financiering verstrekt uit hoofde van het programma Digitaal Europa;
• Horizon 2020, in welk verband voornamelijk ad-hocinitiatieven voor specifieke vraagstukken werden gefinancierd. Een voorbeeld is het SCOOP4C-project, waarbij een gemeenschap van belanghebbenden werd opgericht die ervaringen en goede praktijken uitwisselde met betrekking tot de toepassing van het eenmaligheidsbeginsel (de Horizon 2020-financiering bedroeg 1 miljoen EUR). Er zijn evenwel geen aanwijzingen dat de activiteiten van de gemeenschap zijn voortgezet nadat de financiering van het project was beëindigd, hoewel de kwestie nog steeds relevant is.

75 Op basis van onze beoordeling van vier ISA²-acties (zie bijlage III), de notulen van de vergaderingen van de stuurgroep en de deskundigengroepen alsook gesprekken met personeel in de lidstaten, hebben wij geconcludeerd dat de Commissie de samenwerking en de uitwisseling van goede praktijken goed heeft ondersteund en dat de belanghebbenden van gedachten wisselden over onderwerpen die voor hen van belang waren.

76 Ook hebben wij geconstateerd dat de Commissie bij het opstellen van de programma’s voor de periode 2021-2027 terdege rekening heeft gehouden met de noodzaak om samenwerking en de uitwisseling van goede praktijken te blijven bevorderen:

• het werkprogramma ter uitvoering van het programma “Digitaal Europa” voor 2021 en 2022 omvat coördinatie- en ondersteuningsacties die in hoofdzaak bedoeld zijn om de samenwerking te bevorderen en/of ondersteuning te bieden bij de uitvoering van EU-beleid;
• het voorstel “Traject naar het digitale decennium” voorziet in een mechanisme voor jaarlijkse samenwerking tussen de lidstaten en de Commissie (zie paragraaf 31).

De Commissie heeft de digitale overheidsdiensten niet op een alomvattende en gecoördineerde manier bevorderd

77 Wij hebben de activiteiten waarmee de Commissie digitale overheidsdiensten heeft gepromoot, geëvalueerd en geconstateerd dat het ontbrak aan een overkoepelende strategie. In de praktijk waren de promotieactiviteiten ofwel algemeen van aard, ofwel gekoppeld aan specifieke acties of financieringsprogramma’s wanneer de rechtsgrondslag dat voorschreef.

78 De Commissie bevorderde het e-overheidsbeleid en/of e-overheidsoplossingen in algemene zin door middel van:

• de nieuwsbrief over e-overheid, die maandelijks aan abonnees wordt toegezonden en het laatste nieuws bevat over grensoverschrijdende digitale overheidsdiensten in de EU, de cloud van overheidsdiensten en innovaties in de publieke sector;
• de groep eGovernment4EU op het Futurium-platform. Deze was voor het grote publiek toegankelijk en bood informatie over het actieplan inzake e-overheid 2016-2020 en het toekomstige beleid op het gebied van de digitale overheid. De groep op het platform wordt niet langer bijgewerkt, aangezien het actieplan is afgelopen;
• sociale media (Facebook, LinkedIn en Twitter).

79 Wat betreft de krachtens de rechtsgrondslag vereiste communicatiestrategie startte de Commissie voor actie 7 haar promotiecampagne in december 2020, toen de ene digitale toegangspoort in gebruik werd genomen (zie paragraaf 58). Wij vonden het een uitvoerige campagne en beschouwden het als een goede praktijk dat de Commissie de campagne en de verschillende nationale evenementen maandelijks tijdens videoconferenties (de zogenaamde “communicatiecafés”) met de nationale coördinatoren besprak. Figuur 5 toont de bezoekersaantallen van de portaalsite Your Europe.

80 Ook uit hoofde van het besluit tot vaststelling van het ISA²-programma moest de uitvoering van de Europese interoperabiliteitsstrategie, het Europese interoperabiliteitskader en de Europese referentiearchitectuur en van de bijbehorende specificaties en normen worden bevorderd. De promotiecampagne was volgens ons proactief en veelomvattend. Naast de opzet en het beheer van het Joinup-platform (zie paragraaf 74 en kader 9) voorzag het ISA²-programma in de financiering van een actie (ten bedrage van 3,62 miljoen EUR) om samenwerking te bevorderen en de interactie tussen de belanghebbenden bij het programma te vergemakkelijken.

81 Tot slot moest er ook voor de CEF een communicatiestrategie worden uitgevoerd. We stelden het volgende vast:

• er is een communicatiestrategie ontwikkeld ter bevordering van de CEF-oplossingen die hoofdzakelijk interessant zijn voor de ontwikkelaars van oplossingen. De personeelsleden met wie wij in de lidstaten spraken, waren positief over deze oplossingen en bevestigden dat zij ze hergebruikten, met name voor grensoverschrijdende diensten. Het hergebruik van digitalediensteninfrastructuren moet de ontwikkeling van digitale diensten sneller, makkelijker en kosteneffectiever maken door gebruikmaking van bestaande technologieën in plaats van dat iedere organisatie haar eigen diensten ontwikkelt. Volgens het CEF-dashboard voor hergebruik waren er eind 2021 bouwstenen gebruikt in 353 doorgaans EU-brede projecten;
• de Commissie heeft tot dusver geen specifieke bewustmakings- of promotiecampagnes georganiseerd om potentiële gebruikers op de hoogte te stellen van het bestaan van het systeem voor de koppeling van ondernemingsregisters (in gebruik genomen in 2017) of van het systeem voor de koppeling van insolventieregisters (in gebruik genomen in 2021), die beide zijn ontwikkeld in het kader van de CEF. De Commissie heeft ons verteld voornemens te zijn dergelijke campagnes op te zetten i) voor het systeem voor de koppeling van ondernemingsregisters zodra het instrument voor de verwerking van betalingen beschikbaar is (zie kader 7) en ii) voor het systeem voor de koppeling van insolventieregisters zodra alle lidstaten erop zijn aangesloten (tot dusver zijn dat er 17) (zie paragraaf 64). Eind 2021 heeft de Commissie een online voorlichtingscampagne voor het e-justitieportaal gelanceerd, waarin zij evenwel slechts zeer summier verwijst naar het systeem voor de koppeling van ondernemingsregisters.

82 Hoewel bekendheid onder gebruikers cruciaal is voor het ingang vinden van e‑overheidsdiensten, hebben wij geconstateerd dat de Commissie niet is nagegaan in hoeverre ondernemingen op de hoogte waren of welke behoeften er op dit vlak bestonden. De vertegenwoordigers van de Europese ondernemersorganisaties met wie wij hebben gesproken, verklaarden dat ondernemingen wel op de hoogte zijn van de wettelijk verplichte e-overheidsdiensten, maar veel minder van de andere e‑overheidsdiensten.

83 Wij hebben geconstateerd dat de Commissie in één geval (eIDAS) opdracht heeft gegeven voor een studie om de markt voor elektronische identificatie, authenticatie en vertrouwensdiensten te analyseren en een proefprogramma te ontwikkelen en uit te voeren om deze oplossingen meer bekendheid te geven onder kmo’s:

• uit de in 2019 gepubliceerde studie bleek dat kmo’s over het algemeen weinig bekend waren met eIDAS-oplossingen. Dat bleek een belangrijke belemmering te vormen;
• het proefprogramma werd eind 2018 uitgevoerd en omvatte een kennis- en leerprogramma, een eIDAS-toolkit voor kmo’s en een strategie om die toolkit te promoten. Het kennis- en leerprogramma en de eIDAS-toolkit voor kmo’s zijn online nog steeds beschikbaar. Daarnaast creëert het eIDAS-waarnemingscentrum (een door de Commissie opgezet online samenwerkingsplatform) een virtuele gemeenschap van belanghebbenden met als doel een gemeenschappelijk inzicht te bevorderen in kwesties met betrekking tot de uitvoering en uitrol van de eIDAS-verordening.

84 Hoewel in de studie werd aanbevolen de toolkit verder te ontwikkelen om rekening te houden met specifiekere behoeften van gebruikers, en een duurzame governancestructuur op te zetten voor belanghebbenden, met inbegrip van de lidstaten en regionale vertegenwoordigers, kmo-verenigingen en dienstverleners, heeft de Commissie in dit verband geen actie ondernomen. De Commissie heeft niet toegelicht waarom zij geen gevolg heeft gegeven aan de aanbeveling uit de studie.

85 Wij zijn ook nagegaan of de Commissie een overzicht had van de promotieactiviteiten van de lidstaten, en of zij ernaar streefde i) dergelijke activiteiten in voorkomend geval te coördineren, of ii) goede praktijken op dit gebied te verspreiden. Wij hebben geconstateerd dat de Commissie geen overzicht heeft van de acties van de lidstaten om Europese of nationale e-overheidsoplossingen te promoten. Bijgevolg heeft zij geen goede praktijken geïdentificeerd en heeft zij evenmin de bestaande activiteiten kunnen coördineren.

Conclusies en aanbevelingen

86 Onze algemene conclusie luidt dat de acties van de Commissie ter bevordering van zowel de uitvoering als de gebruikmaking van e-overheidsoplossingen door de lidstaten slechts ten dele doeltreffend zijn geweest. Hoewel de Commissie de acties van het actieplan inzake e-overheid 2016-2020 waarop onze controle betrekking heeft, heeft afgerond, zijn niet alle nieuw ontwikkelde digitale overheidsdiensten in de hele EU beschikbaar als gevolg van vertragingen van de acties in de lidstaten. Bovendien heeft de Commissie deze diensten niet uitgebreid gepromoot bij bedrijven en de gebruikers in het algemeen.

87 Hoewel het EU-actieplan inzake e-overheid 2016-2020 voorzag in de bij raadplegingen en beoordelingen vastgestelde behoeften, omvatte het alleen acties die door de Commissie zelf moesten worden uitgevoerd, waardoor het moeilijk was de visie te verwezenlijken. Het actieplan bevatte geen verplichtingen voor de lidstaten, hoewel het vrijwillige karakter van de activiteiten van de lidstaten als een belangrijke tekortkoming was aangemerkt in het evaluatieverslag over het vorige actieplan. Daarentegen bevatten de desbetreffende rechtshandelingen die vóór het actieplan bestonden of naar aanleiding daarvan zijn aangenomen, voor de meeste acties reeds zulke verplichtingen. In sommige gevallen liep de uitvoering van acties echter door na 2020, en dus na de einddatum van het actieplan (zie de paragrafen 23-27).

88 Wij hebben geconstateerd dat de Commissie in haar voorstel voor het beleidsprogramma “Traject naar het digitale decennium” van 2021 een samenwerkingskader heeft ingevoerd waarmee zij de vorderingen van de lidstaten bij de verwezenlijking van de op EU-niveau vastgestelde streefdoelen inzake digitalisering op jaarbasis kan volgen. Een van de drie streefdoelen is evenwel vaag omschreven, met het risico dat de lidstaten het verschillend interpreteren, waardoor de verwezenlijking ervan in gevaar kan komen. Volgens het voorstel voor de opstelling van een “Traject naar het digitale decennium” (2021) moet de Commissie voor elk streefdoel inzake digitalisering kernprestatie-indicatoren vaststellen in uitvoeringshandelingen (zie de paragrafen 28-31 en 46-48).

89 De uitvoering van het actieplan is versnipperd gemonitord, aangezien de Commissie geen toezichtskader (met indicatoren) voor het actieplan als geheel had opgezet. Een dergelijk kader bestond echter wel voor een aantal afzonderlijke acties (vier van de zes waarop onze controle betrekking had). De bestaande indicatoren inzake e-overheid (de benchmark inzake e-overheid en de index van de digitale economie en samenleving), die jaarlijks door de Commissie worden gepubliceerd, waren niet rechtstreeks gekoppeld aan de in het kader van het actieplan uitgevoerde acties en waren derhalve niet geschikt om het algemene effect ervan te meten (zie de paragrafen 32-45).

90 De Commissie heeft de zes op bedrijven gerichte acties, die derhalve aan bod komen in onze controle, voltooid. Ook heeft zij de invoering van e‑overheidsoplossingen door de lidstaten ondersteund via door de EU gefinancierde projecten en door technische ondersteuning te bieden. De medewerkers in de lidstaten met wie wij spraken, stelden dat op prijs (zie de paragrafen 49-69).

91 Ondanks deze inspanningen werden drie van de zes acties slechts ten dele uitgevoerd in de EU. In twee gevallen (koppeling van insolventieregisters en digitale oplossingen gedurende de hele levenscyclus van een onderneming) hield dit verband met vertragingen in verscheidene lidstaten (voor sommige daarvan heeft de Commissie geen informatie over de voortgang). In één geval (elektronische identificatie, authenticatie en vertrouwensdiensten, eIDAS) liet de desbetreffende verordening het aan de lidstaten over om actie te ondernemen. Als gevolg hiervan hebben de acties van de Commissie tussen 2016 en 2020 nog geen wezenlijke veranderingen opgeleverd voor bedrijven en burgers in de EU. De uitvoering van een andere actie (het systeem van gekoppelde ondernemingsregisters) was in sommige lidstaten vertraagd, maar de oplossing is sinds maart 2022 in alle lidstaten beschikbaar (zie de paragrafen 60-65).

92 Wij merken op dat de Commissie in het voorstel van 2021 voor de opstelling van het “Traject naar het digitale decennium” voorzag in i) door de lidstaten op te stellen stappenplannen voor het digitale decennium en ii) per lidstaat vast te stellen trajecten om de streefdoelen inzake digitalisering te halen. Aangezien het voorstel momenteel nog de wetgevingsprocedure doorloopt (in september 2022), kan het nog worden gewijzigd (zie paragraaf 46).

93 Naar aanleiding van een evaluatie van de eIDAS-verordening heeft de Commissie in 2021 een voorstel ingediend tot wijziging ervan. De meeste zwakke punten worden daarin aangepakt en — bovenal — iedere lidstaat wordt nu verplicht een stelsel voor elektronische identificatie aan te bieden (zie de paragrafen 54-56).

Aanbeveling 1 — Het uitvoeringskader versterken om de lidstaten aan te sporen e-overheidsdiensten te voltooien

Gezien het voorstel van de Commissie voor een besluit tot vaststelling van het beleidsprogramma “Traject naar het digitale decennium” voor 2030, zou zij de verdere ontwikkeling van e-overheidsdiensten en het toezicht daarop moeten aanmoedigen door:

1. ondubbelzinnige definities te geven van de termen die in de streefdoelen inzake digitalisering zijn gebruikt, zodat ze overal in de hele EU op dezelfde manier kunnen worden toegepast;
2. de nationale stappenplannen voor het digitale decennium te analyseren en de nodige maatregelen te nemen indien zij de daarin vervatte beleidslijnen, maatregelen en acties ontoereikend acht, waardoor de tijdige verwezenlijking van de streefdoelen van het besluit in gevaar komt;
3. actie te ondernemen wanneer de lidstaten vertraging oplopen bij de verwezenlijking van de streefdoelen inzake digitalisering ten opzichte van het uitgestippelde traject.

Streefdatum voor de uitvoering: na de vaststelling van het voorstel voor een besluit tot vaststelling van het “Traject naar het digitale decennium”, overeenkomstig de termijnen in het besluit

94 De Commissie heeft de samenwerking en de uitwisseling van goede praktijken op tal van manieren actief gestimuleerd (bijv. via deskundigengroepen en platforms), wat werd gewaardeerd door het personeel in de lidstaten. In haar voorstel voor het beleid na 2020 getiteld “Traject naar het digitale decennium” besteedt de Commissie terdege aandacht aan de noodzaak om deze steun voort te zetten (zie de paragrafen 70-76).

95 De Commissie had geen overkoepelende strategie om de op EU-niveau beschikbare e-overheidsoplossingen te promoten bij de belangrijkste gebruikers. Dit betekende dat de promotieactiviteiten niet alomvattend of gecoördineerd waren. De Commissie promootte alleen oplossingen wanneer de desbetreffende rechtshandelingen dat vereisten en bracht dus niet alle oplossingen onder de aandacht (zie de paragrafen 77 en 78).

96 De voorlichtingscampagnes die de Commissie wel organiseerde, waren van goed niveau. De Commissie heeft de in het kader van de Connecting Europe Facility ontwikkelde technische oplossingen wel bij de gebruikers gepromoot, maar nieuwe diensten, zoals de systemen voor de koppeling van ondernemingsregisters en van insolventieregisters, nog niet. De Commissie heeft ook geen overzicht van de maatregelen die de lidstaten hebben genomen ter promotie van nationale of Europese e-overheidsoplossingen, ofschoon gecoördineerde inspanningen kunnen leiden tot betere resultaten (zie de paragrafen 79-81 en 85).

97 De Commissie is niet nagegaan in hoeverre bedrijven op de hoogte zijn van de beschikbare e-overheidsdiensten en heeft de behoeften op dit gebied niet geanalyseerd, hoewel dat een belangrijke stap is voor de gebruikmaking van e‑overheidsdiensten. De enige uitzondering in dit verband was de eIDAS-markt, waarvoor de Commissie een studie heeft verricht en een proef met een kennis- en leerprogramma heeft uitgevoerd onder kleine en middelgrote ondernemingen. Het resulteerde onder meer in een toolkit voor deze ondernemingen. Hoewel in de studie werd aanbevolen de toolkit verder te ontwikkelen, heeft de Commissie in dit verband geen actie ondernomen (zie de paragrafen 82-84).

Aanbeveling 2 — Een alomvattende strategie ontwikkelen voor de doeltreffende bevordering van e-overheidsdiensten

Om de verdere gebruikmaking van e-overheidsdiensten in heel Europa doeltreffender te ondersteunen, zou de Commissie een alomvattende strategie moeten ontwikkelen voor een doeltreffende bevordering van e-overheidsdiensten, uitgaande van een beoordeling van hoe bekend de beschikbare e-overheidsdiensten zijn bij de gebruikers. In de strategie dient rekening te worden gehouden met de activiteiten die de lidstaten in dit verband ontplooien, teneinde hun inspanningen te vergemakkelijken en dubbel werk te voorkomen.

Streefdatum voor de uitvoering: eind 2024.

Dit verslag werd door kamer IV onder leiding van de heer Mihails Kozlovs, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 11 oktober 2022.

Bijlagen

Bijlage I — Ontwikkelingen op het gebied van e-overheid in de EU sinds 2006

Bijlage II — Actieplan inzake e-overheid — Actielijst

Bijlage III — Lijst van gecontroleerde door de EU gefinancierde projecten

Bijlage IV — Uitvoering van de acties die in de controle aan bod komen