Administration en ligne pour les entreprises La Commission a mené les actions prévues, mais l'offre de services en ligne reste inégale au sein de l'UE

Synthèse

I Le développement de l'administration en ligne est encouragé au niveau de l'UE depuis les années 1990. Ce terme désigne l'utilisation des technologies de l'information et de la communication pour accroître l'efficacité et l'efficience des services publics rendus aux citoyens et aux entreprises. Elle vise à réduire la charge administrative qui pèse sur ces derniers, en rendant leurs interactions avec les pouvoirs publics plus rapides, plus pratiques et plus économiques, stimulant ainsi la compétitivité et la croissance économique.

II En 2016, la Commission a adopté le plan d'action européen 2016-2020 pour l'administration en ligne. Celui-ci devait servir de catalyseur et permettre de coordonner les efforts et les ressources destinés à la modernisation du secteur public dans le domaine de l'administration en ligne. Il se composait de 25 actions à mettre en œuvre par la Commission. Le plan d'action n'était pas doté d'un budget propre, mais a été financé par différents programmes et mesures d'accompagnement à la disposition des États membres.

III Vu la place de plus en plus importante qu'occupent les services numériques, mise en évidence par la pandémie de COVID-19, et les financements substantiels consacrés à la transition numérique en général, nous avons décidé d'entreprendre cet audit dans le but d'éclairer les décideurs politiques sur les questions ayant une incidence sur la conception et la mise en œuvre des mesures de l'UE en faveur de l'administration en ligne.

IV Nous avons évalué l'efficacité des actions de la Commission dans le domaine de l'administration en ligne. Pour ce faire, nous avons examiné leur conception générale ainsi que les modalités de mise en œuvre et de suivi. Lors de l'évaluation de la mise en œuvre des actions, nous avons privilégié celles ciblant les entreprises. L'administration en ligne est en effet un levier important pour remédier au morcellement des réglementations et aux obstacles réglementaires et ainsi permettre aux entreprises de se développer à plus grande échelle et d'exercer leurs activités à l'étranger.

V Nous avons conclu que les actions de la Commission n'ont été que partiellement efficaces pour encourager à la fois la mise en œuvre et l'adoption, par les États membres, de solutions liées à l'administration en ligne. La Commission a mené à bien les actions prévues dans le plan d'action 2016-2020 pour l'administration en ligne couvertes par notre audit. Néanmoins, tous les services publics numériques nouvellement créés ne sont pas disponibles partout dans l'UE en raison de retards enregistrés au niveau des États membres.

VI Bien que le plan d'action européen 2016-2020 pour l'administration en ligne ait répondu aux besoins recensés lors des consultations et des évaluations, il ne comportait que des actions que la Commission devait elle-même mettre en œuvre. Il s'est dès lors avéré difficile de concrétiser la vision énoncée dans le plan, en l'occurrence avoir dans l'UE, à l'horizon 2020, des administrations et institutions publiques ouvertes, efficientes et inclusives.

VII En outre, la Commission n'a pas assuré un suivi complet de la mise en œuvre du plan d'action dans son ensemble. Les indicateurs existants en matière d'administration en ligne (l'évaluation comparative e-Government Benchmark et l'indice relatif à l'économie et à la société numériques) n'étaient directement liés à aucune des actions mises en œuvre dans le cadre du plan d'action et ne permettaient donc pas d'en mesurer l'incidence globale. Nous relevons que la proposition de la Commission de 2021 établissant le programme d'action «La voie à suivre pour la décennie numérique» instaure un cadre de coopération lui permettant de suivre chaque année les progrès accomplis par les États membres dans la réalisation des objectifs numériques fixés au niveau de l'UE.

VIII La Commission a soutenu la mise en œuvre de solutions d'administration en ligne par les États membres au moyen de projets financés par l'UE et en fournissant une assistance technique. Elle a aussi activement encouragé la coopération et les échanges de bonnes pratiques de diverses manières, notamment en créant des groupes d'experts et des plateformes. Ce soutien a été apprécié dans les États membres où nous nous sommes rendus.

IX Aucune stratégie d'ensemble n'a été mise en place pour promouvoir, auprès des utilisateurs clés, les solutions d'administration en ligne disponibles au niveau de l'UE. La Commission n'a pas fait une promotion très active des solutions d'administration en ligne, et elle ne disposait pas d'une vue d'ensemble des actions entreprises à cet égard par les États membres, alors que des efforts coordonnés auraient pu produire de meilleurs résultats.

X La Commission n'a ni évalué dans quelle mesure les entreprises connaissaient les services d'administration en ligne disponibles, ni analysé globalement les besoins dans ce domaine, alors même qu'il s'agit d'une étape clé dans l'adoption des services d'administration en ligne. Seule exception: une étude et un programme d'apprentissage et de diffusion des connaissances auprès des petites et moyennes entreprises dans le domaine de l'identification électronique et du marché des services de confiance.

XI Nous recommandons à la Commission:

• de renforcer le cadre de mise en œuvre pour inciter les États membres à achever la mise à disposition des services d'administration en ligne;
• de mettre au point une stratégie globale pour promouvoir efficacement les services d'administration en ligne.

Introduction

L'importance de l'administration en ligne dans l'UE

01 L'administration en ligne désigne l'utilisation des technologies de l'information et de la communication (TIC) pour accroître l'efficacité et l'efficience des services publics rendus aux citoyens et aux entreprises. Elle devrait en effet permettre d'atteindre cet objectif en réduisant i) les coûts et les délais de traitement¹; ii) le cloisonnement administratif de l'information; et iii) la charge administrative qui pèse sur les citoyens et les entreprises, en rendant leurs interactions avec les pouvoirs publics plus rapides, plus pratiques et moins coûteuses, stimulant ainsi la compétitivité et la croissance économique².

02 Les années 1990 ont vu naître les premières initiatives en matière d'administration en ligne au niveau européen. Depuis:

• la Commission a publié des communications et des plans d'action³ à intervalles réguliers et a mis en place des programmes de financement spécifiques, notamment en vue d'encourager l'utilisation des TIC pour la prestation de services transfrontaliers (en d'autres termes, pour garantir l'interopérabilité des différents services);
• au niveau des États membres, plusieurs déclarations ministérielles⁴ ont souligné l'importance de l'administration en ligne. Dans ces déclarations, les États membres s'engageaient d'une part à mener de nombreuses actions, mais invitaient d'autre part la Commission à prendre un certain nombre de mesures intégrées à des plans d'action et à mettre en place une gouvernance conjointe de ces plans en faveur de l'administration en ligne (voir annexe I pour un panorama complet des évolutions intervenues dans l'UE depuis 2006).

03 En 2016, dans le cadre de la stratégie pour un marché unique numérique en Europe, la Commission a adopté le plan d'action européen 2016-2020 pour l'administration en ligne. Dans ce plan, elle a recensé 25 actions, dont cinq ont été ajoutées après l'examen à mi-parcours de la stratégie pour un marché unique numérique en mai 2017. Les actions figurant dans le plan étaient de nature très variée. Certaines ciblaient spécifiquement les entreprises (par exemple «Présenter une initiative pour faciliter l'utilisation de solutions numériques tout au long de la vie de l'entreprise» ou «Lancer un projet pilote sur le principe "une fois pour toutes" pour les entreprises»). D'autres intéressaient tous les citoyens (par exemple «Examiner la possibilité d'appliquer le principe "une fois pour toutes" aux citoyens dans un contexte transfrontière» ou «Application de la législation de l'Union sur la filière agroalimentaire lors des ventes en ligne et information des consommateurs»). La liste complète des actions figure à l'annexe II.

04 Le plan d'action n'a été suivi d'aucun autre après 2020, mais plusieurs initiatives lui ont succédé, dont les plus intéressantes sont:

• le programme pour une Europe numérique⁵, approuvé par les législateurs et doté d'un budget global de 7,5 milliards d'euros (en prix courants). Il a pour priorité de faire profiter les entreprises, les citoyens et les administrations publiques des technologies numériques et il financera des projets dans cinq domaines (le calcul à haute performance, l'intelligence artificielle, la cybersécurité, les compétences numériques avancées et la diffusion de l'utilisation des technologies numériques dans l'ensemble de l'économie et de la société);
• une communication de la Commission intitulée «Une boussole numérique pour 2030: l'Europe balise la décennie numérique». Dans le sillage de cette communication, la Commission a présenté une proposition de décision du Parlement européen et du Conseil établissant le programme d'action à l'horizon 2030 «La voie à suivre pour la décennie numérique». Ces deux documents définissent les objectifs numériques spécifiques que l'UE dans son ensemble devrait atteindre d'ici à la fin de la décennie. Les objectifs fixés pour la transition numérique des services publics englobent notamment l'accès en ligne aux services publics essentiels, l'accès aux dossiers médicaux et l'utilisation d'une solution d'identification numérique (ID).

05 Les données de l'Organisation de coopération et de développement économiques⁶ ont montré que les services administratifs en ligne revêtent une plus grande importance pour les entreprises que pour les particuliers. Les entreprises sont freinées par le morcellement des réglementations et par les obstacles qui compliquent leur développement à plus grande échelle et leur posent des difficultés pour exercer leurs activités à l'étranger au sein du marché unique de l'UE⁷.

06 Les répercussions de la pandémie de COVID-19 sur l'économie mondiale et sur la vie des citoyens ont mis en évidence l'importance des services numériques dans tous les domaines de l'économie et de la société européennes. Les nouvelles technologies ont permis aux entreprises et aux services publics de continuer à fonctionner, et aux échanges commerciaux de se poursuivre librement au sein de l'UE. Elles ont également contribué à maintenir les liens entre les personnes, à favoriser le télétravail et à préserver la continuité pédagogique pour les jeunes générations.

Rôles et responsabilités

07 Comme les ministres concernés l'ont souligné dans leur déclaration de 2017, la transformation numérique de l'administration publique procède d'une démarche collective qui s'exprime aux niveaux européen, national, régional et local, compte tenu des compétences des différents acteurs⁸. En application du principe de subsidiarité, la responsabilité de la transition numérique des services publics aux niveaux national et régional incombe essentiellement aux États membres. Toutefois, il revient à la Commission de se saisir des enjeux transfrontaliers et transnationaux. Elle est notamment chargée d'éviter qu'apparaissent des obstacles électroniques susceptibles d'empêcher les administrations publiques de se connecter les unes aux autres, et les citoyens et les entreprises de trouver et d'utiliser les services publics numériques disponibles dans d'autres pays que le leur⁹.

08 Toute avancée concernant l'administration en ligne au sein de l'UE dépend donc non seulement de la Commission, mais aussi de la volonté politique et de l'ambition des États membres. Comme la Commission l'a souligné dans son rapport intitulé State-of-play report on digital public administration and interoperability en 2020, à moins que les pouvoirs publics ne fassent de l'administration en ligne une priorité politique majeure sur la durée, tout effort sera vain et non viable.

09 Au niveau de l'UE, la direction générale des réseaux de communication, du contenu et des technologies (DG CNECT) de la Commission est chargée de coordonner le domaine d'action dont relève l'administration en ligne. En raison du caractère hétéroclite des 25 actions figurant dans le plan d'action pour 2016-2020, pas moins de 11 directions générales ont participé aux travaux, chacune d'entre elles étant responsable d'une ou de plusieurs actions (voir annexe II).

10 De même, au niveau des États membres, différents pouvoirs publics sont responsables de la mise en œuvre des différentes solutions d'administration en ligne. Il s'agit non seulement de ministères ou d'organismes œuvrant au niveau national, mais aussi d'autorités régionales et locales, telles que les collectivités territoriales.

11 Afin de coordonner le plan d'action, un «comité de pilotage du plan d'action pour l'administration en ligne» a été mis en place. Présidé par la Commission, il réunissait les représentants des États membres responsables des stratégies nationales en matière d'administration en ligne.

Financement de la mise en œuvre de l'administration en ligne

12 Le plan d'action 2016-2020 n'était pas doté d'un budget propre. Les actions liées à l'administration en ligne en général tirent toutefois leurs financements de différentes sources au niveau de l'UE. Le tableau 1 présente en détail les principales sources de financement de l'UE (pour la période 2014-2020) et nos estimations des enveloppes budgétaires allouées aux projets et actions liés à l'administration en ligne.

13 Pour la période 2021-2027, différentes sources de financement de l'UE seront disponibles pour accompagner la transition numérique en général et les actions en faveur de l'administration en ligne en particulier. Pour certaines d'entre elles, les dotations budgétaires doivent encore être déterminées:

• le mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE) et les fonds soutenant la mise en œuvre de la politique de cohésion resteront disponibles;
• l'un des volets du nouveau programme pour une Europe numérique (voir point 04) prévoit un soutien (doté d'un budget de 1,1 milliard d'euros) destiné, entre autres, à favoriser l'interopérabilité et à permettre aux administrations publiques de déployer des technologies numériques de pointe et d'y accéder;
• la facilité pour la reprise et la résilience adoptée en 2021 impose aux États membres d'allouer au moins 20 % du budget total de leurs plans pour la reprise et la résilience à des mesures qui contribuent à la réalisation des objectifs numériques. En juillet 2022, 25 de ces plans avaient été adoptés et les dépenses liées aux objectifs numériques s'élevaient en tout à 127 milliards d'euros, soit 26 % du budget total. Plus d'un tiers du montant (36 %, soit 46 milliards d'euros) est consacré à la transition numérique des services publics, dont celle des transports.

Étendue et approche de l'audit

14 L'administration en ligne a pris une importance telle, pour les organismes publics, les entreprises et les citoyens que nous nous sommes fixé pour objectif, d'une part, d'éclairer les décideurs politiques en expliquant comment sont conçues les mesures de l'UE en faveur de l'administration en ligne et, d'autre part, de mettre en évidence les obstacles à la réussite de leur mise en œuvre.

15 Vu la place de plus en plus importante qu'occupent les services numériques, mise en évidence par la pandémie de COVID-19, et les financements substantiels consacrés à la transition numérique en général (voir points 12 et 13), nous avons décidé d'entreprendre cet audit du plan d'action 2016-2020. En outre, nous n'avons contrôlé aucune des initiatives mises en œuvre par la Commission dans le domaine du numérique depuis 2001 (voir point 02 et annexe I), à l'exception des actions de l'UE dans le domaine particulier des soins de santé transfrontaliers¹⁰.

16 Nous avons posé la question de l'efficacité des actions de la Commission dans le domaine de l'administration en ligne. Pour y répondre, nous nous sommes attachés à déterminer:

1. si les actions liées à l'administration en ligne telles qu'elles ont été conçues par la Commission sont appropriées;
2. si la Commission a effectué un suivi adéquat de la mise en œuvre du plan d'action 2016-2020 pour l'administration en ligne;
3. si les actions liées à l'administration en ligne ciblant les entreprises ont atteint leur objectif;
4. si la Commission a pris des mesures appropriées pour encourager l'échange de bonnes pratiques et faire la promotion des services publics numériques nouvellement créés.

17 La période couverte par cet audit correspond à la période d'élaboration et de mise en œuvre du plan d'action 2016-2020. Nous avons également examiné la conception des actions pour l'après-2020 (voir point 04), lorsqu'elles s'y prêtaient, afin de vérifier si les faiblesses ont été corrigées et si les enseignements tirés du plan d'action 2016-2020 ont été pris en compte.

18 Pour les raisons exposées au point 05 et pour répondre aux sous-questions c) et d) (voir point 16), nous avons plus particulièrement axé notre audit sur six des 25 actions du plan 2016-2020 qui étaient directement liées aux entreprises (voir tableau 2).

19 Nous avons examiné des éléments probants tirés de diverses sources:

• un examen des documents de la Commission sur le sujet et des questionnaires remplis par ses agents, ainsi que des entretiens que nous avons eus avec ces derniers;
• pour un échantillon de quatre États membres (le Danemark, l'Allemagne, la Pologne et la Roumanie), une analyse des documents sur le sujet et des questionnaires remplis par les agents des services publics concernés de ces pays, ainsi que des entretiens réalisés avec ces agents. Nous avons sélectionné les États membres en fonction de leurs progrès dans le domaine de l'administration en ligne, et veillé à ce que l'échantillon comprenne des États qui étaient déjà membres de l'UE en 2004 et d'autres qui ont adhéré après cette date;
• une analyse d'un échantillon de 24 projets financés par l'UE en gestion centralisée: 13 projets relevant du MIE, huit actions au titre de l'ISA² et trois projets financés par Horizon 2020. L'annexe III présente la liste complète des projets sélectionnés. Nous avons sélectionné ces projets en fonction de leur état d'avancement, de leur importance relative et de leur répartition géographique (dans la mesure du possible en lien avec les quatre États membres retenus);
• des entretiens avec les parties prenantes concernées, à savoir des organisations représentant les petites et moyennes entreprises (PME) européennes¹¹;
• un examen de la littérature universitaire, d'études d'experts ainsi que des critères de référence internationaux et des bonnes pratiques.

Observations

La conception des actions liées à l'administration en ligne s'est améliorée avec le temps

20 Les plans d'action ont pour objet de contribuer à concevoir la législation, les instruments et les initiatives de l'UE ou à réviser ceux qui existent. Ils ne sont pas juridiquement contraignants. La Commission a utilisé les précédents plans d'action pour l'administration en ligne comme des instruments politiques qui visaient à favoriser la modernisation des administrations publiques dans toute l'Union européenne.

21 La Commission devrait concevoir des actions permettant de combler les lacunes en matière d'administration en ligne et qui tiennent compte des résultats des évaluations, de l'avis des parties prenantes recueilli lors de consultations, et des analyses d'impact (obligatoires pour toutes les nouvelles interventions financières qui occasionnent des dépenses importantes, à savoir supérieures à 5 millions d'euros, et requises pour les initiatives de la Commission susceptibles d'avoir une incidence économique, environnementale ou sociale importante)¹².

22 Nous avons donc examiné si la Commission avait correctement pensé:

• le plan d'action 2016-2020;
• les actions liées à l'administration en ligne pour l'après-2020.

Les actions prévues dans le plan d'action 2016-2020 pour l'administration en ligne n'étaient pas à la hauteur de la vision énoncée

23 Le plan d'action s'articule autour d'une vision et de trois priorités d'action (voir encadré 1).

24 Afin de répondre aux priorités et, à terme, de concrétiser la vision visant à doter l'UE d'administrations publiques ouvertes, efficientes et conviviales, 25 actions ont été recensées dans le plan d'action, chacune étant liée à l'une des priorités. Les actions étaient de diverses natures et consistaient, entre autres, à présenter des actes juridiques, à mettre au point des solutions techniques ou à épauler les États membres (voir annexe II pour la liste complète des actions). Nous concluons qu'elles correspondaient aux besoins recensés dans les évaluations réalisées sur le sujet, et exprimés par les représentants des administrations des États membres, des entreprises, des citoyens et des parties prenantes. L'encadré 2 présente plusieurs exemples de besoins et les actions correspondantes.

25 Bien que le rapport d'évaluation du plan d'action 2011-2015 pour l'administration en ligne¹³ ait établi un lien direct entre l'inachèvement des actions et le caractère volontaire des activités relevant des États membres, les actions du plan 2016-2020 étaient adressées uniquement à la Commission et ne comportaient aucune obligation pour les États membres.

26 Toutefois, pour la plupart des actions, une notion d'obligation figurait dans les actes juridiques correspondants, qu'ils soient antérieurs au plan d'action (par exemple les actions 9 et 10; voir tableau 2) ou qu'ils en résultent (par exemple action 7). Pour une action (l'action 2), la base juridique existante n'imposait aucune obligation aux États membres de mettre en œuvre un système d'identification électronique, bien que les moyens d'identification électronique sécurisés constituent un élément indissociable de la création d'un marché unique numérique.

27 Étant donné que les actions prévues dans le plan n'étaient adressées qu'à la Commission, les délais de mise en œuvre ne tenaient pas compte du temps nécessaire aux États membres pour s'acquitter de leurs obligations découlant des actes juridiques correspondants. Dans certains cas, les délais de mise en œuvre fixés dans les actes juridiques s'étendaient au-delà de la période couverte par le plan d'action et de l'échéance fixée à 2020 dans l'énoncé de la vision (voir exemples dans l'encadré 3). En outre, étant donné que la vision d'une UE dotée d'administrations publiques ouvertes, efficientes et conviviales englobait tous les services publics à tous les niveaux de pouvoir (de l'échelon local à celui de l'Union, en passant par l'échelon national), elle n'aurait pu se concrétiser que si les actions correspondantes avaient été mises en œuvre en temps voulu au niveau de l'UE comme des États membres.

La politique proposée par la Commission pour l'après-2020 comble les failles, mais n'a pas encore été adoptée

28 Lors de l'élaboration des documents définissant la politique liée à l'administration en ligne pour l'après-2020 (voir point 04), la Commission s'est fondée sur les documents requis par les lignes directrices pour une meilleure réglementation et a dûment tenu compte des besoins recensés. Toutefois, étant donné que la proposition relative au programme d'action «La voie à suivre pour la décennie numérique» est toujours en cours de procédure législative (en septembre 2022) et peut donc être amendée, il reste à voir si la portée et la hiérarchisation des objectifs de la décision finalement adoptée correspondront aux besoins réels.

29 Même si la proposition «La voie à suivre pour la décennie numérique» ne prévoit aucune action spécifique pour les États membres, chacun d'entre eux devra présenter à la Commission une feuille de route stratégique nationale relative à la décennie numérique, qui devra être cohérente avec les objectifs généraux et les objectifs numériques fixés et contribuer à leur réalisation au niveau de l'UE (voir encadré 4).

30 En ce qui concerne les trois objectifs définis dans la proposition «La voie à suivre pour la décennie numérique», nous dressons le constat suivant:

• L'objectif 1 fait référence à des «services publics essentiels», mais ceux-ci ne sont définis ni dans la communication sur la boussole numérique pour 2030 ni dans la proposition relative à «La voie à suivre pour la décennie numérique». Faute de définition commune au niveau de l'UE, les États membres peuvent avoir des interprétations divergentes et ne pas tous offrir un accès en ligne aux mêmes services publics nationaux.
• L'objectif 3 porte sur l'utilisation d'un outil par les citoyens, mais comme il est impossible de les contraindre à utiliser des solutions d'identification électronique, la réalisation de cet objectif échappe au contrôle des administrations publiques.

31 Nous relevons également que la proposition de la Commission instaure un cadre de coopération avec les États membres. En vertu de ce cadre, les États membres seront tenus d'aligner leurs feuilles de route nationales sur les objectifs généraux et les objectifs numériques de l'UE et d'informer la Commission des progrès accomplis vers la réalisation en temps utile des objectifs numériques pour 2030. Le cadre fournit donc à la Commission une base pour piloter la mise en œuvre de la politique et évaluer les progrès accomplis.

Les modalités de suivi du plan d'action 2016-2020 étaient incomplètes

32 Le suivi est nécessaire pour permettre aux décideurs et aux parties prenantes de vérifier si la mise en œuvre des politiques suit son cours et si les objectifs pourront être atteints¹⁴. À cette fin, la Commission doit¹⁵ établir, entre autres, un lien clair entre les grands objectifs et les indicateurs clés appropriés qui tiennent compte des dispositifs nécessaires pour recueillir suffisamment d'éléments probants en temps utile.

33 Nous avons donc examiné si la Commission avait:

• assuré un suivi approprié de la mise en œuvre du plan d'action;
• mis en place un système lui permettant de contrôler la réalisation des objectifs numériques fixés dans la communication sur la boussole numérique pour 2030.

Le plan d'action n'a fait l'objet d'aucune évaluation approfondie

34 Ni la vision ni les priorités d'action du plan 2016-2020 pour l'administration en ligne (voir encadré 1) n'étaient suffisamment précises pour que leur réalisation soit mesurable. Par conséquent, la Commission n'a pas mis en place de cadre de suivi spécifique composé d'un ensemble d'indicateurs de performance qui aurait permis d'évaluer l'état d'avancement des actions et des priorités et leur degré de réalisation. De même, la Commission n'a prévu ni évaluation à mi-parcours ni évaluation finale de la mise en œuvre du plan d'action.

35 Nous avons constaté que le suivi de la Commission s'est limité aux progrès accomplis dans la réalisation des différentes actions. Elle n'en a pas contrôlé l'incidence. Le tableau de bord du plan d'action pour l'administration en ligne permettait uniquement de savoir si une action était achevée ou en cours.

36 En outre, la Commission a examiné les progrès réalisés avec les États membres lors des réunions du comité de pilotage (voir point 11) et des sous-groupes concernés. Pour les différentes actions, ce type d'échanges a également eu lieu lors de réunions régulières des groupes d'experts correspondants, tels que le groupe d'experts eIDAS, le groupe de coordination du portail numérique unique et le groupe d'experts MIE.

37 Toutefois, la Commission n'a demandé aux États membres aucun retour d'information systématique pour assurer le suivi de la mise en œuvre des différentes actions au niveau national.

38 Néanmoins, pour certaines des actions figurant dans le plan (l'action 1 – Passation électronique de marchés, l'action 2 – eIDAS, l'action 4 – Cadre d'interopérabilité européen, et l'action 7 – Portail numérique unique), les services compétents de la Commission ont mis en place des dispositifs de suivi spécifiques. L'encadré 5 en fournit un exemple.

39 Au lieu d'un cadre de suivi spécifique, la Commission a utilisé ses indicateurs existants, en particulier l'évaluation comparative pour l'administration en ligne e‑Government Benchmark et l'indice relatif à l'économie et à la société numériques (DESI) (voir encadré 6).

40 L'évaluation comparative pour l'administration en ligne e‑Government Benchmark a tenu compte des grandes priorités d'action du plan 2011-2015 et du plan 2016-2020 (voir encadré 1). Toutefois, elle a pour principal objet de dresser un état des lieux des services numériques fournis par les administrations publiques européennes en général et non de suivre la mise en œuvre et la réalisation des plans d'action. Les indicateurs utilisés lors de cette évaluation comparative ne sont directement liés à aucune des actions mises en œuvre dans le cadre du plan d'action. Par conséquent, les rapports e-Government Benchmark ne permettent pas d'en mesurer la réalisation.

41 Il en va de même pour le DESI, où trois des cinq indicateurs qui composent le volet «Services publics numériques» sont en réalité des indicateurs issus de l'évaluation comparative e-Government Benchmark. La Commission n'est donc en mesure d'établir aucun lien entre les résultats de ces indicateurs et les résultats et l'incidence du plan d'action dans les États membres.

42 Nous avons comparé le score global obtenu par les différents pays dans l'évaluation comparative e-Government Benchmark au début et à la fin de la mise en œuvre du plan d'action. Nous avons constaté que le score moyen (pour les 27 États membres ou EU-27) est passé de 58,5 % au début de la période à 71,9 % à la fin de la mise en œuvre du plan d'action. Tous les États membres ont progressé dans la mise à disposition de services d'administration en ligne. Toutefois, certains pays ont fait des progrès beaucoup plus nets (la Hongrie et le Luxembourg, par exemple) que d'autres (la Suède et l'Allemagne, par exemple) (voir figure 1). Aucun lien ne peut être établi entre l'évolution du score et les actions de la Commission, vu que ces dernières n'ont pas été assorties d'indicateurs appropriés. Les actions et les leviers décisifs à cet égard sont entre les mains des États membres eux-mêmes (voir point 08).

43 Nous constatons également que, la Commission ayant modifié sa méthodologie pour établir un sous-ensemble d'indicateurs en 2021, l'évaluation e-Government Benchmark ne peut pas être utilisée pour comparer les progrès accomplis par les États membres en matière d'administration en ligne avant et après 2020. La Commission l'a reconnu dans le rapport e-Government Benchmark. En outre, les scores de chaque pays qui figurent dans le rapport e-Government Benchmark de 2021 sont incohérents car, pour les agréger, on a fait la moyenne de deux indicateurs estimés au moyen de méthodologies différentes sans procéder aux ajustements appropriés.

44 Dans le cadre de son évaluation comparative e-Government Benchmark, la Commission mesure également la performance des pays au regard des événements de la vie. Les «événements de la vie» désignent l'ensemble des services publics numériques les plus courants tant pour les entreprises que pour les citoyens. Les événements de la vie des entreprises englobent le lancement d'une entreprise et les premières opérations commerciales (par exemple l'immatriculation de la société ou la déclaration de salariés) ainsi que les opérations commerciales régulières (par exemple la déclaration et le paiement des impôts en ligne)¹⁶.

45 L'analyse des résultats pour les événements de la vie des entreprises inclus dans l'évaluation comparative e-Government Benchmark montre un score moyen en hausse pour l'EU-27, qui passe de 71,1 % au début de la période à 79,9 % à la fin de la mise en œuvre du plan d'action (voir figure 2). Ces résultats indiquent que:

• les services d'administration en ligne pour les entreprises sont plus aboutis que ceux proposés aux citoyens;
• la majorité des administrations européennes sont parvenues à améliorer les services numériques pour les entreprises, un processus accéléré par la pandémie de COVID-19;
• les mêmes avancées n'ont pas été obtenues dans tous les États membres. Certains pays, principalement ceux qui avaient obtenu un score inférieur à la moyenne (comme la Hongrie, la Slovaquie et le Luxembourg), ont accompli d'importants progrès sur cette période. Par contre, d'autres pays (comme la Suède et le Danemark) ont enregistré un léger recul sur la même période.

La politique proposée par la Commission pour l'après-2020 prévoit un système de suivi

46 Comme nous l'indiquions aux points 30 et 31, le nouveau programme d'action «La voie à suivre pour la décennie numérique» se distingue de son prédécesseur en ce qu'il comporte des objectifs quantifiés et prévoit un cadre exigeant des États membres qu'ils communiquent des données et des statistiques afin de rendre compte en temps utile des progrès accomplis. En outre:

• pour chaque objectif numérique, la Commission doit définir des indicateurs de performance clés dans des actes d'exécution une fois que la décision sera entrée en vigueur. La Commission peut mettre à jour les indicateurs si nécessaire pour tenir compte des évolutions technologiques;
• la Commission, en étroite coopération avec les États membres, est tenue de définir les trajectoires qui permettraient d'atteindre chacun des objectifs numériques et qui serviraient ensuite de base au suivi et aux feuilles de route stratégiques nationales relatives à la décennie numérique;
• le rapport annuel d'avancement qu'il est envisagé d'adresser au Parlement européen et au Conseil pourrait recenser les mesures et actions à entreprendre par les États membres dans les domaines où les progrès vers la réalisation des objectifs numériques sont jugés insuffisants.

47 Selon la proposition, le suivi reposerait sur une version améliorée du DESI, qui tiendrait compte des objectifs fixés. Nous avons constaté que la version 2021 du DESI comportait déjà des modifications visant i) à l'aligner dans une certaine mesure sur les objectifs énoncés dans le programme «La voie à suivre pour la décennie numérique», ii) à améliorer la méthodologie et iii) à tenir compte des dernières évolutions technologiques et stratégiques. Le DESI s'articule désormais autour des quatre volets de la boussole numérique pour 2030, qui remplacent les cinq volets de la précédente structure (voir encadré 6).

48 La proposition de décision relative au programme d'action «La voie à suivre pour la décennie numérique» étant toujours en cours de procédure législative (en septembre 2022), la Commission a choisi de modifier progressivement le DESI, ce qui signifie qu'il ne couvre pas encore tous les objectifs. D'ailleurs, deux des trois objectifs numériques (les objectifs 2 et 3, voir encadré 4) n'ont pas encore été directement intégrés au DESI: l'objectif 1 a été intégré, mais comme il n'existe pas encore de définition de ce qui constitue un service public «essentiel» (voir point 30), il n'est pas possible de savoir clairement ce qui sera mesuré.

La Commission a mis en œuvre le plan d'action, mais les mesures au niveau des États membres ont pris du retard

49 Le plan d'action comprenait des actions de différentes natures, qui pouvaient consister par exemple à demander à la Commission de présenter des propositions législatives, de fournir des solutions numériques et de lancer des projets pilotes.

50 Parallèlement aux actions de la Commission, les États membres étaient dans certains cas tenus de prendre des mesures en vertu d'actes juridiques préexistant au plan d'action (voir tableau 2) ou mis en place en conséquence de ce dernier.

51 Nous avons donc voulu déterminer si:

• la Commission avait mené à bien ses actions en temps utile;
• les États membres s'étaient acquittés de leurs obligations légales.

La Commission a mis en œuvre les actions prévues dans le plan d'action

52 Lors de notre examen documentaire, nous avons constaté que la Commission avait mené à bien les six actions du plan d'action 2016-2020 pour l'administration en ligne couvertes par notre audit (pour de plus amples informations, voir tableau 3 et annexe IV).

53 Nous avons constaté que, si les actions 9 et 10 ont été mises en œuvre, les systèmes mis au point étaient dépourvus d'outil de traitement des paiements, car son développement aurait entraîné des retards (voir encadré 7 pour plus de détails). Le développement d'un outil de paiement ne faisait pas partie des exigences légales. Toutefois, si les systèmes fournissent bien les informations requises par les actes réglementaires, l'absence d'outil de paiement oblige les utilisateurs à revenir vers les plateformes nationales s'ils ont besoin d'informations ou de documents payants.

54 Nous avons également examiné si, dans le contexte de l'action 2 (eIDAS), la Commission avait donné suite aux recommandations tirées de son évaluation du règlement eIDAS de 2014. Le règlement visait à créer un cadre unique pour l'identification électronique et les services de confiance, de manière à simplifier la fourniture de services dans l'ensemble de l'UE, quel que soit le pays où ces services sont rendus. Le règlement n'a pas harmonisé les identifications électroniques nationales, mais a permis leur reconnaissance mutuelle grâce à un processus de notification et d'examen par les pairs.

55 L'évaluation du règlement eIDAS a été publiée en 2021. Elle a permis de mettre en évidence plusieurs faiblesses.

• Le règlement n'imposait pas aux États membres de fournir à leurs citoyens et à leurs entreprises une identification électronique permettant un accès sécurisé aux services publics en ligne. Même lorsqu'ils l'ont fait, ils n'étaient pas tenus de le notifier. En outre, l'évaluation a permis de conclure que seul un nombre limité de services publics offraient une authentification eIDAS ou étaient connectés à l'infrastructure, et que des erreurs techniques empêchaient les utilisateurs de s'authentifier en pratique.
• Le cadre mis en place par le règlement eIDAS n'a pas été en mesure de répondre aux nouvelles demandes du marché compte tenu 1) du fait qu'il soit limité au secteur public et à l'accès transfrontalier sécurisé aux services publics (ce qui signifie que les services visés par le règlement eIDAS concernaient un petit pourcentage de la population de l'UE), 2) de la difficulté pour les prestataires privés de services en ligne de se connecter au système, et 3) de sa disponibilité insuffisante dans tous les États membres.
• Le cadre se fonde sur des systèmes nationaux d'identification électronique qui suivent des normes diverses, ce qui constitue une entrave à l'utilisation des services eIDAS, une lacune également mise en évidence par un projet MIE (voir encadré 8).

56 Nous avons constaté que, pour pallier ces faiblesses, la proposition de révision du règlement eIDAS impose à chaque État membre de délivrer un portefeuille européen d'identité numérique à toutes les personnes physiques et morales de l'UE afin de leur garantir un accès sécurisé, fiable et continu à des services publics et privés transfrontaliers. Chaque État membre est également tenu de notifier au moins un schéma d'identification électronique comprenant au moins un moyen d'identification. Par conséquent, une fois le portefeuille opérationnel, il ne serait plus nécessaire d'harmoniser les normes techniques des nœuds eIDAS nationaux, étant donné que les prestataires de services n'auraient pas à se connecter au système.

57 Le règlement sur le portail numérique unique ayant été adopté à la suite de l'action 7 (portail numérique unique), nous avons également examiné si la Commission respectait l'exigence du nouveau règlement, à savoir assurer le développement et la maintenance d'une interface utilisateur commune (comprenant un moteur de recherche et des outils de recueil d'avis des utilisateurs). Le portail numérique unique facilite l'accès en ligne aux informations, aux procédures administratives et aux services d'assistance dont les citoyens et les entreprises de l'UE peuvent avoir besoin pour être actifs dans un autre pays de l'Union.

58 Nous avons constaté que la Commission avait développé l'interface – le point d'entrée unique –, à savoir le site «L'Europe est à vous» (voir figure 3). Les utilisateurs de ce site seront connectés aux pages internet nationales pertinentes où se trouve le service qu'ils recherchent. D'ici décembre 2023 au plus tard, les États membres doivent dématérialiser 21 procédures pour les rendre accessibles via le site. Parmi les procédures intéressant les entreprises, citons la demande d'autorisation d'exercer une activité économique ou l'inscription en tant qu'employeur auprès d'un régime de pension et de sécurité sociale. Les premiers services disponibles sur ce site ont été lancés le 12 décembre 2020.

59 En ce qui concerne les actions 7 (portail numérique unique) et 13 (projet pilote sur le principe «une fois pour toutes» pour les entreprises), nous avons constaté que le projet pilote financé par le programme de recherche de l'UE Horizon 2020 (projet «TOOP» financé à hauteur de 8 millions d'euros) a permis des avancées dans la mise en œuvre du principe «une fois pour toutes». Selon ce principe, les citoyens et les entreprises ne devraient avoir à communiquer une même information qu'une seule fois à une administration publique donnée dans l'UE. Le projet a permis de créer une architecture de solution qui relie 40 systèmes d'information. En outre, le schéma d'architecture élaboré dans le cadre du projet est devenu partie intégrante du règlement sur le portail numérique unique. Par conséquent, le projet, qui a débuté en 2017 et dont l'objectif principal était l'interopérabilité, a été adapté lorsque le règlement sur le portail numérique unique a été adopté, afin que le système technique décrit dans le règlement puisse être mis en œuvre.

Retard dans la mise en œuvre de certains services publics numériques dans les États membres

60 Bien que les actions prévues dans le plan ne s'adressent qu'à la Commission, la disponibilité des solutions numériques est largement tributaire de la mise en œuvre d'actions complémentaires au niveau des États membres. En ce qui concerne les actions couvertes par notre audit, nous avons constaté qu'en dépit des efforts de la Commission, trois des six actions n'ont été que partiellement mises en œuvre en raison d'une réaction insuffisante ou tardive de la part des États membres (voir tableau 4). Par conséquent, les actions menées par la Commission entre 2016 et 2020 ne se traduisent pas encore par de grands changements pour les entreprises et les citoyens dans l'ensemble de l'UE.

61 En ce qui concerne l'action 2 (eIDAS), l'intervention des États se faisait sur une base volontaire. Par conséquent, fin 2021, soit cinq ans après l'entrée en vigueur du règlement, neuf États membres, représentant 41 % de la population, n'avaient pas encore intégré le cadre. Le fait qu'autant d'États membres n'y participent pas limite considérablement les possibilités pour les citoyens et les entreprises d'avoir des interactions électroniques plus sûres, plus rapides et plus efficientes.

62 Pour les actions 9 (interconnexion des registres du commerce) et 10 (interconnexion des registres d'insolvabilité), la Commission devait établir et mettre à jour la plateforme de services centrale et son interface, tandis que les États membres devaient dématérialiser leurs registres du commerce et leurs registres d'insolvabilité nationaux et les connecter au système (voir figure 4). La Commission a utilisé le portail e-Justice comme interface, et un financement au titre du MIE était disponible pour accompagner les États membres (sous l'intitulé «services génériques» du MIE).

63 En ce qui concerne l'action 9 (interconnexion des registres du commerce), le système d'interconnexion des registres du commerce est entré en service le 8 juin 2017 et permet aux utilisateurs de rechercher des informations sur les sociétés immatriculées dans n'importe quel pays de l'UE (mais aussi au Liechtenstein et en Norvège). La fonction de recherche et les informations de base sont traduites depuis les différentes langues nationales dans toutes les langues officielles de l'UE. Six États membres ont enregistré des retards¹⁷, le dernier s'étant connecté au système en mars 2022, soit près de cinq ans après l'échéance fixée dans la directive correspondante et seulement après que la Commission a saisi la Cour de justice de l'Union européenne en juillet 2021. En ce qui concerne l'utilisation, en 2021, entre 17 300 et 39 100 recherches ont été effectuées chaque mois.

64 Pour ce qui est du système destiné à l'action 10 (interconnexion des registres d'insolvabilité), le règlement d'exécution correspondant exigeait des États membres qu'ils assurent l'interconnexion au plus tard le 30 juin 2021. En juillet 2022, seuls 17 des 26 États membres étaient connectés (le Danemark n'était pas lié par le règlement¹⁸). Cinq¹⁹ autres sont en phase de développement et d'essai. Pour les quatre États membres restants²⁰, la Commission attend toujours un retour d'information. Tant que ces neuf États membres ne sont pas connectés au système, les utilisateurs ne peuvent pas utiliser le moteur de recherche multilingue uniforme pour rechercher les entités insolvables immatriculées dans ces États membres. Un tel point central d'accès public par voie électronique aux données relatives aux débiteurs faisant l'objet d'une procédure d'insolvabilité est particulièrement utile aux créanciers existants ou potentiels, ou aux tiers indirectement affectés par ces procédures. En 2021, entre 2 500 et 6 500 recherches ont été effectuées chaque mois.

65 Du fait de l'action 11 (utilisation de solutions numériques tout au long de la vie de l'entreprise), les États membres étaient tenus de transposer en droit national la directive (UE) 2019/1151 sur l'utilisation d'outils et de processus numériques en droit des sociétés au plus tard en août 2021, à moins de signaler à la Commission leur recours à l'extension de la période de transposition d'un an. Au moment de notre audit, 17 États membres avaient fait usage de cette possibilité. Cette situation indique que, dans une majorité d'États membres, les entreprises ne peuvent pas encore utiliser les outils et processus numériques pour créer des sociétés, immatriculer des succursales et déposer des actes et des informations en ligne.

66 La majorité des États membres qui demandent plus de temps pour mettre en œuvre les actions 2 (eIDAS), 10 (interconnexion des registres d'insolvabilité) et 11 (utilisation de solutions numériques tout au long de la vie de l'entreprise) ont obtenu un score inférieur à la moyenne de l'UE dans le cadre de l'évaluation e-Government Benchmark en 2017 et en 2020 (voir figure 1).

67 Comme indiqué plus haut (voir tableau 1 et point 62), les États membres pouvaient recevoir un financement pour connecter leurs systèmes aux plateformes développées par la Commission. Les États membres ont utilisé le financement du MIE en particulier pour:

• l'action 2 (eIDAS) – 25,35 millions d'euros pour 26 États membres;
• l'action 9 (interconnexion des registres du commerce) – 2,44 millions d'euros pour dix États membres;
• et l'action 10 (interconnexion des registres d'insolvabilité) – 1,16 million d'euros pour sept États membres.

Notre audit d'un échantillon de projets financés par l'UE (voir point 19) nous a permis de constater que certains États membres ont vu dans les fonds mis à leur disposition par l'UE une occasion à saisir, qui a donné un coup d'élan à la mise en œuvre de leurs services d'administration en ligne. Les projets relevant du MIE ont également contribué à repérer certains écueils dans les solutions existantes (voir encadré 8).

68 Sur les 24 projets et actions contrôlés, 23 (ceux finalisés au moment de notre audit) avaient atteint les objectifs fixés. Ils ont en particulier assuré l'interopérabilité des solutions développées et ont réutilisé des éléments constitutifs existants du MIE (à savoir les infrastructures de services numériques de base, qui sont des outils clés à réutiliser dans des services numériques plus complexes) ou des infrastructures de services numériques (à savoir des solutions qui appuient la mise en œuvre de projets à l'échelle de l'UE et permettent la mise à disposition de services transeuropéens interopérables d'intérêt général).

69 Les États membres que nous avons interrogés ont apprécié l'assistance technique continue apportée par la Commission lorsqu'ils ont utilisé les infrastructures de services numériques financées par le MIE ou ont eu besoin d'intégrer les systèmes d'autres États membres qui ont mis en œuvre ces infrastructures de services numériques, en particulier pour les services eIDAS. Selon eux, les actions de la Commission ont permis de développer des interconnexions durables entre les systèmes des différents États membres.

La Commission a réellement encouragé l'échange de bonnes pratiques, mais n'a pas fait une promotion suffisante des nouveaux services publics numériques

70 Les dernières déclarations ministérielles (voir point 02) ont rappelé l'importance de promouvoir l'échange de bonnes pratiques et de créer des liens entre les autorités compétentes et les services publics numériques disponibles. Le Parlement européen est allé dans le même sens en soulignant²¹ combien il importait d'encourager les bonnes pratiques.

71 Nous avons donc examiné si la Commission avait correctement:

• encouragé la coopération et l'échange de bonnes pratiques;
• fait la promotion des services publics numériques nouvellement créés.

La Commission a créé de nombreuses possibilités de coopération et d'échange de bonnes pratiques

72 Nous avons évalué les outils utilisés par la Commission pour encourager l'échange de bonnes pratiques. Nous avons constaté qu'elle avait non seulement créé des groupes réunissant diverses parties prenantes, mais qu'elle avait également financé des projets spécifiquement consacrés à cette question.

73 Parmi ces groupes, citons:

• le comité de pilotage du plan d'action (voir point 11), qui s'est réuni deux ou trois fois par an et dans l'enceinte duquel les États membres ont présenté les progrès accomplis dans le développement de solutions d'administration en ligne ou des exemples de bonnes pratiques et de difficultés rencontrées lors du développement de solutions particulières. Le plan d'action arrivé à son terme, le comité de pilotage a cessé ses activités en 2021;
• des groupes d'experts sur des sujets ou des solutions spécifiques, comme un groupe d'experts eIDAS (action 2), un groupe de coordination pour le portail numérique unique (action 7), un groupe d'experts en droit des sociétés (actions 9 et 11) et un groupe d'experts sur l'interopérabilité des services publics européens. Ces groupes d'experts fonctionnent toujours.

74 Les projets dans ce domaine ont été principalement financés au titre:

• du programme ISA², dans le cadre duquel la coopération et l'échange de bonnes pratiques constituaient des éléments essentiels de la politique d'interopérabilité et des actions de soutien de la Commission (voir articles 3 et 8 de la décision (UE) 2015/2240). La plateforme Joinup, présentée dans l'encadré 9, constitue un exemple d'initiative très aboutie (financée au titre de deux actions ISA² incluses dans l'échantillon d'audit pour un budget de 6 millions d'euros). Au terme du programme ISA², la Commission a continué à financer la plateforme Joinup dans le cadre du programme pour une Europe numérique, au moins pour 2021 et 2022;
• d'Horizon 2020, qui a principalement donné lieu à des initiatives ad hoc sur des questions particulières. Citons l'exemple du projet SCOOP4C, qui a permis de constituer une communauté dans laquelle les parties prenantes ont partagé leurs expériences et leurs bonnes pratiques en ce qui concerne la mise en œuvre du principe «une fois pour toutes» (le financement d'Horizon 2020 s'élevant à 1 million d'euros). Rien ne prouve toutefois que les activités de la communauté se soient poursuivies après la fin du financement du projet, même si la question reste pertinente.

75 Sur la base de notre examen de quatre actions relevant du programme ISA² (voir annexe III), des procès-verbaux des réunions du comité de pilotage et des groupes d'experts, et de nos entretiens avec des agents des États membres, nous concluons que la Commission a apporté un soutien de qualité à la coopération et à l'échange de bonnes pratiques et que les parties prenantes ont pu échanger sur des questions qui les intéressent.

76 Nous avons également constaté que la Commission avait dûment tenu compte de la nécessité de continuer à encourager la coopération et l'échange de bonnes pratiques lors de l'élaboration des programmes pour la période 2021-2027:

• le programme de travail mettant en œuvre le programme pour une Europe numérique pour 2021 et 2022 comporte des mesures de coordination et de soutien dont l'objectif premier est de promouvoir la coopération et/ou d'apporter un appui aux politiques de l'UE;
• un mécanisme de coopération annuelle entre les États membres et la Commission est envisagé dans la proposition «La voie à suivre pour la décennie numérique» (voir point 31).

La Commission n'a pas assuré une promotion coordonnée et exhaustive des services publics numériques

77 Nous avons évalué les activités de promotion des services publics numériques menées par la Commission et avons constaté qu'elles n'obéissaient à aucune stratégie d'ensemble. Dans la pratique, les activités de promotion étaient soit générales, soit liées à des actions ou à des programmes de financement particuliers lorsque la base juridique l'exigeait.

78 En ce qui concerne la promotion globale de la politique en faveur de l'administration en ligne et/ou des solutions dans ce domaine, la Commission a eu recours:

• au bulletin d'information sur l'administration en ligne, qui est envoyé une fois par mois aux abonnés, et qui traite des dernières actualités des services publics numériques transfrontaliers de l'UE, des services publics en nuage et de l'innovation dans le secteur public;
• au groupe eGovernment4EU sur la plateforme Futurium. Accessible au grand public, il fournissait des informations sur le plan d'action 2016-2020 pour l'administration en ligne et sur la future politique en matière d'administration numérique. Le groupe hébergé sur la plateforme n'est plus mis à jour, le plan d'action étant arrivé à son terme;
• aux médias sociaux (Facebook, LinkedIn et Twitter).

79 En ce qui concerne la stratégie de communication requise par la base juridique, pour l'action 7, la Commission a lancé sa campagne de promotion en décembre 2020, lorsque le portail numérique unique est devenu opérationnel (voir point 58). Nous l'avons jugée exhaustive et nous estimons que le fait que la Commission ait organisé tous les mois des vidéoconférences (appelées «Communication cafés») avec les coordinateurs nationaux pour discuter de la campagne et des événements nationaux respectifs constitue une bonne pratique. La figure 5 présente le nombre de visites enregistrées sur le site «L'Europe est à vous».

80 La décision établissant le programme ISA² exigeait elle aussi la promotion de la mise en œuvre de la stratégie d'interopérabilité européenne, du cadre d'interopérabilité européen et de l'architecture de référence de l'interopérabilité européenne, ainsi que des spécifications et normes correspondantes. La campagne de promotion est intervenue à un stade précoce et nous l'avons jugée exhaustive. Outre la mise en place et l'exploitation de la plateforme Joinup (voir point 74 et encadré 9), le programme ISA² a financé une action (à hauteur de 3,62 millions d'euros) qui consistait à promouvoir la coopération et à faciliter les interactions entre les parties prenantes du programme.

81 Enfin, le MIE imposait également la mise en œuvre d'une stratégie de communication. Nous avons constaté:

• que cette stratégie a été élaborée pour promouvoir les solutions du MIE qui intéressaient en premier lieu les développeurs de solutions. Les agents que nous avons consultés dans les États membres étaient satisfaits de ces solutions et ont confirmé qu'ils les réutilisaient, en particulier pour les services transfrontaliers. La réutilisation des infrastructures de services numériques vise à permettre un développement plus rapide, plus facile et plus rentable des services numériques à l'aide de technologies existantes, et évite que chaque organisation doive développer ces services de manière indépendante. D'après les données du tableau de bord de la réutilisation du MIE, à la fin de 2021, les éléments constitutifs étaient utilisés dans 353 projets, principalement menés au sein de l'UE;
• à ce jour, la Commission n'a pas organisé de campagnes de sensibilisation ou de promotion spécifiques pour attirer l'attention des utilisateurs potentiels sur l'existence du système d'interconnexion des registres du commerce (opérationnel depuis 2017) ou du système d'interconnexion des registres d'insolvabilité (opérationnel depuis 2021), tous deux développés dans le cadre du MIE. La Commission nous a informés qu'elle prévoyait d'organiser une telle campagne i) pour le système d'interconnexion des registres du commerce, une fois que l'outil de traitement des paiements serait disponible (voir encadré 7), et ii) pour le système d'interconnexion des registres d'insolvabilité, une fois que tous les États membres y seraient connectés (17 sont connectés à ce jour) (voir point 64). Fin 2021, la Commission a lancé une campagne de communication en ligne pour le portail e-Justice, mais elle y faisait à peine mention du système d'interconnexion des registres du commerce.

82 La sensibilisation des utilisateurs joue un rôle moteur dans l'adoption des services d'administration en ligne. Pourtant, nous avons constaté que la Commission n'avait ni évalué la connaissance que les entreprises avaient de ces outils, ni analysé les besoins dans ce domaine. Les représentants des associations d'entreprises européennes que nous avons interrogés ont déclaré que les entreprises connaissaient les services d'administration en ligne qu'elles sont légalement tenues d'utiliser, mais qu'elles étaient moins bien informées de l'existence d'autres services de cette nature.

83 Nous avons repéré une exception notable, eIDAS, pour lequel la Commission a commandé une étude dans le but d'analyser le marché de l'identification électronique, de l'authentification et des services de confiance, puis d'élaborer et de mettre en œuvre un programme pilote visant à sensibiliser les PME à ces solutions:

• l'étude publiée en 2019 a révélé que les PME connaissaient globalement mal les solutions eIDAS. Il s'agit d'un obstacle majeur;
• le programme pilote s'est déroulé fin 2018 et comprenait un programme d'apprentissage et de diffusion des connaissances, une boîte à outils eIDAS pour les PME et une stratégie de promotion de cette dernière. Le programme d'apprentissage et de diffusion des connaissances ainsi que la boîte à outils eIDAS pour les PME sont toujours disponibles en ligne. En outre, l'Observatoire eIDAS (une plateforme collaborative en ligne lancée par la Commission) crée une communauté virtuelle de parties prenantes qui vise à favoriser une lecture commune des questions liées à la mise en œuvre et à l'adoption du règlement eIDAS.

84 Bien que les auteurs de l'étude aient recommandé de développer davantage la boîte à outils pour tenir compte de besoins plus spécifiques des utilisateurs et de mettre en place une structure de gouvernance durable pour les parties prenantes, qui réunisse des représentants des États membres et des régions, des associations de PME et des prestataires de services, la Commission n'a pris aucune mesure en ce sens. Elle n'a pas justifié le fait de ne pas avoir donné suite à la recommandation issue de l'étude.

85 Nous avons également examiné si la Commission disposait d'une vue d'ensemble des activités de promotion menées par les États membres et si elle cherchait i) à coordonner ces activités, le cas échéant; ou ii) à diffuser les bonnes pratiques en la matière. Nous avons constaté que la Commission n'avait pas de vue d'ensemble des actions que mènent les États membres pour promouvoir des solutions européennes ou nationales en matière d'administration en ligne. Par conséquent, elle n'a pas dégagé de bonnes pratiques et n'était pas en mesure de coordonner les activités existantes.

Conclusions et recommandations

86 Dans l'ensemble, nous concluons que les actions de la Commission n'ont été que partiellement efficaces pour encourager à la fois la mise en œuvre et l'adoption, par les États membres, de solutions liées à l'administration en ligne. Si la Commission a bien mené les actions prévues dans le plan d'action 2016-2020 pour l'administration en ligne couvertes par notre audit, tous les services publics numériques nouvellement créés ne sont pas disponibles partout dans l'UE en raison du retard pris par des actions entreprises par les États membres. En outre, la Commission n'a pas fait la promotion pleine et entière de ces services auprès des entreprises et des utilisateurs en général.

87 Bien que le plan d'action européen 2016-2020 pour l'administration en ligne ait répondu aux besoins recensés lors des consultations et des évaluations, il ne comportait que des actions que la Commission devait elle-même mettre en œuvre, ce qui a rendu la vision énoncée dans le plan plus difficile à concrétiser. Le plan d'action ne comportait aucune obligation pour les États membres, alors que le rapport d'évaluation du plan d'action précédent avait établi que le caractère volontaire des activités des États membres constituait une faille majeure. Toutefois, celle-ci a été partiellement comblée par l'existence, pour la plupart des actions, d'obligations dans les actes juridiques correspondants, qu'ils soient antérieurs au plan d'action ou qu'ils aient été adoptés en conséquence de ce dernier. Toutefois, dans certains cas, la mise en œuvre des actions s'est poursuivie au-delà de 2020, et donc du terme du plan d'action (voir points 23 à 27).

88 Nous avons relevé que la proposition de la Commission de 2021 établissant le programme d'action «La voie à suivre pour la décennie numérique» instaurait un cadre de coopération lui permettant de suivre chaque année les progrès accomplis par les États membres dans la réalisation des objectifs numériques fixés au niveau de l'UE. L'un des trois objectifs est cependant assorti d'une définition si vague qu'il risque d'être interprété différemment par les États membres, et donc de ne pas être atteint. Selon la proposition de 2021 établissant le programme d'action «La voie à suivre pour la décennie numérique», la Commission devrait définir des indicateurs de performance clés pour chaque objectif numérique dans des actes d'exécution (voir points 28 à 31 et 46 à 48).

89 Le suivi de la mise en œuvre du plan d'action manquait d'unité, la Commission n'ayant pas mis en place de cadre de suivi (comprenant des indicateurs) qui couvre le plan d'action dans son ensemble. Un tel cadre existait toutefois pour certaines des actions (quatre des six faisant l'objet de notre audit). Les indicateurs existants en matière d'administration en ligne (l'évaluation comparative e-Government Benchmark et l'indice relatif à l'économie et à la société numériques) publiés chaque année par la Commission n'étaient directement liés à aucune des actions mises en œuvre dans le cadre du plan d'action et ne permettaient donc pas d'en mesurer l'incidence (voir points 32 à 45).

90 La Commission a mené à bien, à son niveau, les six actions qui ciblaient les entreprises et faisaient, à ce titre, l'objet de notre audit. Elle a également soutenu la mise en œuvre de solutions d'administration en ligne par les États membres au moyen de projets financés par l'UE et en fournissant une assistance technique, qui a été appréciée par les agents des États membres que nous avons consultés (voir points 49 à 69).

91 Malgré ces efforts, trois des six actions n'ont été que partiellement mises en œuvre dans l'ensemble de l'UE. Dans deux cas (l'interconnexion des registres d'insolvabilité et les solutions numériques tout au long de la vie de l'entreprise), cette situation est la conséquence des retards pris dans plusieurs États membres (dont certains n'ont communiqué à la Commission aucune information sur les progrès accomplis). Dans un cas (l'identification électronique, l'authentification et les services de confiance, eIDAS), le règlement applicable laissait toute latitude aux États membres pour agir ou non. Par conséquent, les actions menées par la Commission entre 2016 et 2020 ne se traduisent pas encore par de grands changements pour les entreprises et les citoyens dans l'ensemble de l'UE. Une autre action (le système d'interconnexion des registres du commerce) a été mise en œuvre avec des retards dans certains États membres, mais la solution est disponible partout depuis mars 2022 (voir points 60 à 65).

92 Nous relevons que, dans la proposition de 2021 établissant le programme d'action «La voie à suivre pour la décennie numérique», la Commission a avancé l'idée i) de feuilles de route relatives à la décennie numérique qu'il reviendra aux États membres d'élaborer; et ii) de trajectoires à définir pour chaque État membre en vue d'atteindre les objectifs numériques. Toutefois, la proposition étant toujours en cours de procédure législative (en septembre 2022), elle peut faire l'objet d'amendements (voir point 46).

93 En ce qui concerne l'eIDAS, la Commission a présenté en 2021 une proposition visant à modifier le règlement existant à la suite d'une évaluation qu'elle en avait fait. Elle remédie à la plupart des faiblesses et, surtout, exige désormais de chaque État membre qu'il fournisse un schéma d'identification électronique (voir points 54 à 56).

Recommandation n° 1 – Renforcer le cadre de mise en œuvre pour inciter les États membres à achever la mise à disposition des services d'administration en ligne

Compte tenu de sa proposition de décision établissant le programme d'action à l'horizon 2030 «La voie à suivre pour la décennie numérique», la Commission devrait encourager la poursuite du développement des services d'administration en ligne et leur suivi:

1. en définissant sans équivoque les termes utilisés dans les objectifs numériques afin qu'ils soient compris de la même manière dans l'ensemble de l'Union;
2. en analysant les feuilles de route nationales relatives à la décennie numérique et en prenant les mesures nécessaires si elle estime que les politiques, mesures et actions qui y sont exposées sont insuffisantes et compromettent la réalisation en temps voulu des objectifs fixés dans la décision;
3. en prenant des mesures si les États membres sont en retard sur leurs trajectoires prévues pour la réalisation des objectifs numériques.

Quand? Après l'adoption de la proposition de décision établissant le programme d'action «La voie à suivre pour la décennie numérique», dans le respect des délais fixés dans la décision.

94 La Commission a activement encouragé la coopération et les échanges de bonnes pratiques de diverses manières (notamment en créant des groupes d'experts et des plateformes), ce qui a été perçu de manière positive par les agents des États membres. Dans sa proposition relative à «La voie à suivre pour la décennie numérique» pour l'après-2020, la Commission a dûment tenu compte de la nécessité de poursuivre ce soutien (voir points 70 à 76).

95 La Commission ne disposait pas d'une stratégie d'ensemble pour promouvoir auprès des utilisateurs clés les solutions d'administration en ligne disponibles au niveau de l'UE. Ses activités de promotion n'ont donc été ni exhaustives ni coordonnées. Comme elle n'a fait la promotion des solutions que lorsque les actes juridiques correspondants l'exigeaient, toutes n'ont pas été mises en avant (voir points 77 et 78).

96 Lorsque la Commission a mené des campagnes de communication, celles-ci étaient de qualité. Toutefois, bien que la Commission ait fait la promotion de solutions techniques mises au point dans le cadre du mécanisme pour l'interconnexion en Europe auprès des développeurs, elle n'a pas encore fait de même auprès des utilisateurs pour les nouveaux services, tels que les systèmes d'interconnexion des registres du commerce et des registres d'insolvabilité. La Commission ne dispose pas non plus d'une vue d'ensemble des actions entreprises par les États membres pour promouvoir des solutions nationales ou européennes en matière d'administration en ligne, alors que des efforts coordonnés pourraient produire de meilleurs résultats (voir points 79 à 81 et 85).

97 La Commission n'a ni évalué dans quelle mesure les entreprises connaissaient les services d'administration en ligne disponibles, ni analysé les besoins dans ce domaine, alors même qu'il s'agit d'une étape clé dans l'adoption des services d'administration en ligne. Seul le marché eIDAS a fait figure d'exception: la Commission a réalisé une étude et mis en place un programme pilote d'apprentissage et de diffusion des connaissances auprès des petites et moyennes entreprises. Cette initiative a notamment débouché sur la création d'une boîte à outils pour ces entreprises. Bien que les auteurs de l'étude aient recommandé de poursuivre le développement de la boîte à outils, la Commission n'a pris aucune mesure en ce sens (voir points 82 à 84).

Recommandation n° 2 – Mettre au point une stratégie globale pour promouvoir efficacement les services d'administration en ligne

Afin de soutenir plus efficacement la poursuite de l'adoption des services d'administration en ligne à l'échelle européenne, la Commission devrait mettre au point une stratégie globale visant à promouvoir efficacement les services d'administration en ligne, en s'appuyant sur une évaluation de la connaissance que les utilisateurs ont des services d'administration en ligne disponibles. Cette stratégie devrait tenir compte des activités entreprises à cet égard par les États membres, soit pour faciliter leurs efforts, soit pour éviter les doublons.

Quand? D'ici fin 2024.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre IV, présidée par M. Mihails Kozlovs, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 11 octobre 2022.

Annexes

Annexe I – Évolution de l'administration en ligne dans l'UE depuis 2006

Annexe II – Plan d'action européen pour l'administration en ligne – liste des actions

Annexe III – Liste des projets financés par l'UE contrôlés lors de notre audit

Annexe IV – Mise en œuvre des actions couvertes par notre audit