Yrityksiin kohdistetut sähköisen hallinnon toimet Komissio on pannut sille kuuluvat toimet täytäntöön, mutta sähköisten palvelujen saatavuus vaihtelee edelleen eri puolilla EU:ta

Tiivistelmä

I Sähköistä hallintoa on edistetty EU-tasolla 1990-luvulta lähtien. Sähköisellä hallinnolla tarkoitetaan sitä, että julkishallinnon palvelujen toimittamisessa kansalaisille ja yrityksille hyödynnetään tieto- ja viestintätekniikkaa, jolloin toiminnasta tulee tehokkaampaa ja vaikuttavampaa. Sähköisellä hallinnolla pyritään tekemään vuorovaikutuksesta viranomaisten kanssa nopeampaa, helpompaa ja kustannustehokkaampaa ja näin vähentämään kansalaisille ja yrityksille aiheutuvaa hallinnollista taakkaa. Samalla edistetään myös kilpailukykyä ja talouskasvua.

II Komissio hyväksyi vuonna 2016 EU:n sähköisen hallinnon toimintasuunnitelman 2016–2020. Toimintasuunnitelman tarkoituksena oli vauhdittaa toimia, joilla koordinoidaan julkisen sektorin nykyaikaistamista ja tähän liittyviä resursseja sähköisen hallinnon alalla. Se sisälsi 25 toimea, jotka komission oli määrä toteuttaa. Toimintasuunnitelmalla ei ollut erillistä budjettia, vaan sitä tuettiin erilaisilla ohjelmilla ja liitännäistoimenpiteillä, jotka olivat jäsenvaltioiden käytettävissä.

III Covid-19-pandemia on osoittanut, että digitaaliset palvelut ovat yhä tärkeämpiä, ja digitalisointia varten tarvitaan huomattavaa rahoitusta. Tilintarkastustuomioistuin päätti tästä syystä toteuttaa tämän tarkastuksen ja tuottaa sen avulla päätöksentekijöille tietoa seikoista, jotka vaikuttavat sähköistä hallintoa edistävien EU:n toimenpiteiden suunnitteluun ja täytäntöönpanoon.

IV Tilintarkastustuomioistuin arvioi, olivatko sähköistä hallintoa koskevat komission toimet vaikuttavia. Tätä varten tilintarkastustuomioistuin tutki toimien suunnittelua kokonaisuutena sekä toimien seuranta- ja täytäntöönpanojärjestelyjä. Tilintarkastustuomioistuin keskittyi täytäntöönpanon arvioinnissa toimiin, jotka kohdistuivat yrityksiin. Tämä johtuu siitä, että sähköinen hallinto on tärkeää sääntelyn hajanaisuuden ja sääntelyesteiden poistamiseksi. Näin sähköinen hallinto antaa yrityksille mahdollisuuden kasvaa ja harjoittaa rajat ylittävää toimintaa.

V Tilintarkastustuomioistuin totesi, että komission toimet, joilla on pyritty edistämään sähköisen hallinnon ratkaisujen täytäntöönpanoa ja käyttöönottoa jäsenvaltioissa, ovat olleet vain osittain vaikuttavia. Komissio on saattanut päätökseen ne sähköisen hallinnon toimintasuunnitelmaan 2016–2020 kuuluneet toimet, jotka tilintarkastustuomioistuimen tarkastus kattoi. Kaikki hiljattain kehitetyt digitaaliset julkiset palvelut eivät kuitenkaan ole saatavilla kaikkialla EU:ssa. Tämä johtuu siitä, että täytäntöönpano on viivästynyt jäsenvaltioiden tasolla.

VI Vaikka sähköisen hallinnon toimintasuunnitelma 2016–2020 täytti kuulemisissa ja arvioinneissa yksilöidyt tarpeet, siihen sisältyi ainoastaan sellaisia toimia, jotka komission oli tarkoitus panna täytäntöön itse. Tämän vuoksi oli vaikea saavuttaa toimintasuunnitelman visiota siitä, että EU:n julkishallinnot ja julkiset laitokset olisivat vuoteen 2020 mennessä avoimia, tehokkaita ja osallistavia.

VII Komissio ei myöskään seurannut kattavasti, kuinka toimintasuunnitelma kokonaisuutena oli pantu täytäntöön. Olemassa olevat sähköisen hallinnon indikaattorit (sähköisen hallinnon vertailuarvo ja digitaalitalouden ja -yhteiskunnan indeksi) eivät liittyneet suoraan mihinkään toimintasuunnitelman yhteydessä toteutettuun toimeen, joten ne eivät soveltuneet suunnitelman kokonaisvaikutuksen mittaamiseen. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että komission vuonna 2021 antamassa ehdotuksessa, joka koskee ”Polku digitaaliselle vuosikymmenelle” -politiikkaohjelmaa, otettiin käyttöön yhteistyökehys, jonka avulla voidaan seurata jäsenvaltioiden edistymistä kohti EU-tasolla asetettuja digitalisointitavoitteita.

VIII Komissio tuki sähköisen hallinnon ratkaisujen täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa EU:n rahoittamien hankkeiden avulla sekä tarjoamalla teknistä tukea. Lisäksi komissio tuki yhteistyötä ja hyvien käytäntöjen vaihtoa aktiivisesti ja monin tavoin, muun muassa asiantuntijaryhmien ja foorumien kautta. Tätä tukea arvostettiin niissä jäsenvaltioissa, joihin tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin.

IX Sellaista kattavaa strategiaa, jossa keskeisiä käyttäjiä olisi kannustettu hyödyntämään EU-tasolla saatavilla olevia sähköisen hallinnon ratkaisuja, ei ollut olemassa. Komissio edisti sähköisen hallinnon ratkaisuja vain vähän, eikä komissiolla ollut yleiskuvaa asiaan liittyvistä jäsenvaltioiden toimista. Tilanne oli tämä siitä huolimatta, että koordinoidut toimet olisivat saattaneet johtaa parempiin tuloksiin.

X Komissio ei arvioinut, oliko yrityksillä tietoa saatavilla olevista sähköisen hallinnon palveluista, eikä se yleisesti ottaen analysoinut tähän liittyviä tarpeita. Kuitenkin nämä kysymykset ovat keskeisiä sähköisen hallinnon palveluiden käyttöönotossa. Ainoa poikkeus edellä mainitusta oli pienten ja keskisuurten yritysten osalta tehty tutkimus ja osaamis- ja oppimisohjelma. Sekä tutkimus että ohjelma koskivat sähköistä tunnistamista ja luottamuspalvelumarkkinoita.

XI Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio

• vahvistaa täytäntöönpanokehystä ja kannustaa näin jäsenvaltioita saattamaan sähköisen hallinnon palvelunsa valmiiksi
• kehittää kokonaisvaltaisen strategian, jossa sähköisen hallinnon palveluja edistetään vaikuttavalla tavalla.

Johdanto

Sähköisen hallinnon merkitys EU:ssa

01 Sähköisellä hallinnolla tarkoitetaan sitä, että julkishallinnon palvelujen toimittamisessa kansalaisille ja yrityksille hyödynnetään tieto- ja viestintätekniikkaa, jolloin toiminnasta tulee tehokkaampaa ja vaikuttavampaa. Sähköisen hallinnon odotetaan lisäävän tehokkuutta ja vaikuttavuutta sitä kautta, että se vähentää i) kustannuksia ja transaktioiden kestoa¹, ii) hallinnollisia tietosiiloja ja iii) kansalaisille ja yrityksille aiheutuvaa hallinnollista taakkaa. Sähköinen hallinto tekee vuorovaikutuksesta viranomaisten kanssa nopeampaa, helpompaa ja edullisempaa, mikä edistää kilpailukykyä ja talouskasvua².

02 Ensimmäiset sähköisen hallinnon aloitteet Euroopan tasolla tehtiin 1990-luvulla. Sen jälkeen kehitys on ollut seuraavaa:

• Komissio on laatinut säännöllisin väliajoin tiedonantoja ja toimintasuunnitelmia³ ja perustanut erityisiä rahoitusohjelmia erityisesti siinä tarkoituksessa, että tieto- ja viestintätekniikkaa käytettäisiin enemmän rajat ylittävien palveluiden varmistamisessa (toisin sanoen eri palvelujen välisen yhteentoimivuuden varmistamisessa).
• Jäsenvaltioiden tasolla sähköisen hallinnon merkitystä on korostettu useissa ministerikokousten julistuksissa⁴. Näihin julistuksiin on sisältynyt myös lukuisia toimia, joihin jäsenvaltiot ovat sitoutuneet. Niissä on kuitenkin myös kehotettu komissiota toteuttamaan useita toimia toimintasuunnitelmien avulla ja ehdotettu, että komissio organisoisi sähköisen hallinnon toimintasuunnitelmien yhteisen hallinnoinnin. Kattava yleiskatsaus EU:ssa vuoden 2006 jälkeen tapahtuneesta kehityksestä esitetään liitteessä I.

03 Komissio hyväksyi vuonna 2016 osana Euroopan digitaalisten sisämarkkinoiden strategiaa EU:n sähköisen hallinnon toimintasuunnitelman 2016–2020. Toimintasuunnitelmassa yksilöitiin 25 toimea, joista viisi lisättiin suunnitelmaan, sen jälkeen kun digitaalisten sisämarkkinoiden strategiasta oli tehty väliarviointi toukokuussa 2017. Toimintasuunnitelma sisälsi luonteeltaan hyvin erilaisia toimia. Osa niistä kohdistui erityisesti yrityksiin, esimerkiksi aloite, jonka tarkoituksena oli helpottaa digitaalisten ratkaisujen käyttöä yrityksen koko elinkaaren ajan, samoin kuin pilottihanke, jossa pyrittiin siihen, että yritysten tarvitsisi antaa hallinnolle tiedot vain kerran (ns. yhden kerran periaate). Eräät muut toimet puolestaan olivat merkityksellisiä kaikkien kansalaisten kannalta. Tällaisia toimia olivat esimerkiksi arviointi, joka koski mahdollisuuksia soveltaa yhden kerran periaatetta kansalaisiin rajat ylittävissä tilanteissa, samoin kuin toimi, jossa valvottiin EU:n maatalouselintarvikelainsäädännön noudattamista internetmyynnissä ja kuluttajille tiedottamisessa. Kaikki toimet on lueteltu liitteessä II.

04 Toimintasuunnitelmasta ei tehty uutta versiota vuoden 2020 jälkeen. Sen sijaan tehtiin useita muita aloitteita, joista merkittävimpiä ovat seuraavat:

• Lainsäätäjät hyväksyivät Digitaalinen Eurooppa -ohjelman⁵, jonka suunniteltu kokonaisbudjetti on 7,5 miljardia euroa (käypinä hintoina). Ohjelmassa keskitytään saattamaan digitaalinen teknologia yritysten, kansalaisten ja julkishallintojen ulottuville, ja siitä rahoitetaan hankkeita viidellä alalla (superlaskenta, tekoäly, kyberturvallisuus, pitkälle viety digitaalinen osaaminen sekä digitaaliteknologioiden laajamittaisen käytön varmistaminen kaikkialla taloudessa ja yhteiskunnassa).
• Komissio laati tiedonannon ”2030 digitaalinen kompassi: eurooppalainen lähestymistapa digitaalista vuosikymmentä varten”. Komissio antoi tähän liittyen ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi, jolla perustetaan vuoteen 2030 ulottuva politiikkaohjelma ”Polku digitaaliselle vuosikymmenelle”. Molemmissa asiakirjoissa asetetaan tarkkarajaisia digitalisointitavoitteita, jotka koko EU:n odotetaan saavuttavan vuosikymmenen loppuun mennessä. Julkisten palvelujen digitalisointia koskevia tavoitteita ovat muun muassa keskeisten julkisten palveluiden saatavuus verkossa, mahdollisuus tarkastella omia potilastietoja sekä sähköisen tunnistamisen ratkaisujen hyödyntäminen.

05 Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) tiedot⁶ osoittavat, että sähköisen hallinnon palveluilla on suurempi merkitys yrityksille kuin yksityishenkilöille. Sääntelyn hajanaisuus ja lainsäädännölliset esteet haittaavat yritystoimintaa, sillä ne vaikeuttavat laajentumista ja rajat ylittävää toimintaa EU:n sisämarkkinoilla⁷.

06 Covid-19-pandemian vaikutukset maailmantalouteen ja kansalaisten elämään ovat korostaneet digitaalisten palvelujen merkitystä kaikilla EU:n talouden ja yhteiskunnan aloilla. Uudet teknologiat pitivät yritykset ja julkiset palvelut toiminnassa ja varmistivat, että kauppa kaikkialla EU:ssa on jatkunut vapaana. Uusien teknologioiden ansiosta kansalaiset ovat myös voineet pitää yhteyttä toisiinsa ja tehdä etätyötä, minkä lisäksi nuorten koulutus on voinut niiden avulla jatkua.

Tehtävät ja vastuut

07 Kuten jäsenvaltioiden ministerit korostivat vuoden 2017 julistuksessaan, julkishallinnon digitaalinen siirtymä on sekä Euroopan tasolla että jäsenvaltio-, alue- ja paikallistasolla toteutettava kollektiivinen pyrkimys, jossa otetaan huomioon toimivallan jako⁸. Toissijaisuusperiaatteen mukaan vastuu julkisten palvelujen digitalisoinnista kansallisella ja alueellisella tasolla on pääasiassa jäsenvaltioilla. Komissio on kuitenkin vastuussa rajat ylittävistä ja ylikansallisista haasteista. Erityisesti sen tulisi torjua sellaisten sähköisten esteiden muodostumista, jotka voivat estää julkishallintoja olemasta yhteydessä toisiinsa ja kansalaisia ja yrityksiä löytämästä ja käyttämästä saatavilla olevia digitaalisia julkisia palveluja muualla kuin kotimaassaan⁹.

08 Edistyminen sähköisen hallinnon alalla EU:ssa ei siis riipu pelkästään komissiosta, vaan myös jäsenvaltioiden poliittisesta tahdosta ja kunnianhimosta. Kuten komissio korosti digitaalista julkishallintoa ja yhteentoimivuutta koskevassa tilannekatsauksessaan vuonna 2020, toimet jäävät vaille merkitystä ja kestävyyttä, ellei sähköinen hallinto pysy hallitusten poliittisen asialistan keskeisenä painopisteenä.

09 EU-tasolla sähköistä hallintoa koskevan toimintapolitiikan koordinoinnista vastaa komission viestintäverkkojen, sisältöjen ja teknologian pääosasto (CNECT). Koska vuosien 2016–2020 toimintasuunnitelmaan sisältyvät 25 toimea olivat niin vaihtelevia, mukana oli jopa 11 pääosastoa, joista kukin oli vastuussa yhdestä tai useammasta toimesta (ks. liite II).

10 Vastaavasti jäsenvaltioiden tasolla eri julkishallinnon toimijat vastaavat eri sähköisen hallinnon ratkaisujen täytäntöönpanosta. Näitä toimijoita ovat keskushallinnon ministeriöiden tai virastojen lisäksi myös alue- ja paikallisviranomaiset, kuten kunnat tai aluehallitukset.

11 Toimintasuunnitelmaa koordinoimaan perustettiin sähköisen hallinnon toimintasuunnitelman johtokunta. Sen puheenjohtajana toimi komissio, ja jäseninä oli jäsenvaltioiden edustajia, jotka vastasivat kansallisista sähköisen hallinnon strategioista.

Sähköisen hallinnon täytäntöönpanon rahoittaminen

12 Vuosien 2016–2020 toimintasuunnitelmalla ei ollut erillistä budjettia. Sähköistä hallintoa koskevia toimia tuetaan kuitenkin yleisesti EU:n eri rahoituslähteistä. Taulukossa 1 esitetään yksityiskohtaisesti tärkeimmät EU-rahoituksen lähteet kaudella 2014–2020. Lisäksi esitetään tilintarkastustuomioistuimen arviot sähköisen hallinnon hankkeisiin ja toimiin osoitetuista määrärahoista.

13 Kaudella 2021–2027 on käytettävissä erilaisia EU-rahoituksen lähteitä digitalisoinnin tukemiseksi yleisesti ja sähköisen hallinnon toimien tukemiseksi erityisesti. Joillekin niistä on vielä määritettävä määrärahat.

• Sekä Verkkojen Eurooppa -väline (CEF) että koheesiopolitiikan täytäntöönpanoon tarkoitetut rahastot ovat edelleen käytettävissä.
• Uuden Digitaalinen Eurooppa -ohjelman yhdessä osiossa (ks. kohta 04) suunnitellaan tukitoimia, joilla on 1,1 miljardin euron budjetti. Toimilla muun muassa edistetään yhteentoimivuutta ja lisätään julkishallintojen mahdollisuutta saada käyttöönsä huippuluokan digitaaliteknologioita.
• Vuonna 2021 hyväksytyssä elpymis- ja palautumistukivälineessä edellytetään, että jäsenvaltiot kohdentavat vähintään 20 prosenttia elpymis- ja palautumissuunnitelmiensa kokonaisbudjetista toimenpiteisiin, joilla edistetään digitalisointitavoitteita. Heinäkuussa 2022 oli hyväksytty 25 tällaista suunnitelmaa. Digitalisointitavoitteisiin liittyvien menojen määrä oli 127 miljardia euroa, joka oli 26 prosenttia menojen kokonaismäärästä. Yli kolmasosa (36 prosenttia eli 46 miljardia euroa) on osoitettu julkisten palvelujen digitalisointiin, mukaan lukien liikenteen digitalisointi.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

14 Sähköinen hallinto on tärkeää julkisille elimille, yrityksille ja kansalaisille. Siksi tilintarkastustuomioistuimen tavoitteena oli antaa päätöksentekijöille tietoa sähköistä hallintoa edistävien EU:n toimenpiteiden suunnittelusta. Erityisesti pyrittiin tuomaan esiin esteitä, jotka haittasivat toimenpiteiden onnistunutta täytäntöönpanoa.

15 Covid-19-pandemia osoitti, että digitaalisten palvelujen merkitys kasvaa koko ajan. Digitalisointiin kohdennetaan yleisesti merkittävää rahoitusta (ks. kohdat 12 ja 13). Näistä syistä tilintarkastustuomioistuin päätti toimittaa tämän tarkastuksen, joka koski vuosien 2016–2020 toimintasuunnitelmaa. Tilintarkastustuomioistuin ei myöskään ole tarkastanut ainuttakaan niistä komission aiemmin tekemistä digitaalialan aloitteista, jotka on toteutettu vuoden 2001 jälkeen (ks. kohta 02 ja liite I). Vain EU:n toimia rajat ylittävän terveydenhuollon alalla on tarkastettu¹⁰.

16 Tilintarkastustuomioistuin selvitti, olivatko komission toimet, jotka koskivat sähköistä hallintoa, vaikuttavia. Vastatakseen kysymykseen tilintarkastustuomioistuin arvioi,

1. suunnitteliko komissio sähköistä hallintoa koskevat toimensa asianmukaisesti
2. seurasiko komissio asianmukaisesti sähköisen hallinnon toimintasuunnitelman 2016–2020 täytäntöönpanoa
3. saavuttivatko yrityksiin kohdistetut sähköisen hallinnon toimet tavoitteensa
4. edistikö komissio hyvien käytäntöjen vaihtoa ja tukiko se hiljattain perustettuja digitaalisia julkisia palveluja asianmukaisesti.

17 Tarkastus kattoi ajanjakson, jonka kuluessa vuosien 2016–2020 toimintasuunnitelma suunniteltiin ja pantiin täytäntöön. Tilintarkastustuomioistuin tutki tarvittaessa myös vuoden 2020 jälkeisten toimien suunnittelua (ks. kohta 04) ja tarkasti tällöin, oliko havaitut puutteet korjattu ja oliko vuosien 2016–2020 toimintasuunnitelmasta saadut kokemukset otettu huomioon.

18 Kohdassa 05 esitetyistä syistä tilintarkastustuomioistuin keskittyi tarkastuksessaan vastaamaan alakysymyksiin c ja d (ks. kohta 16). Tarkastuksen kohteena olivat vuosien 2016–2020 toimintasuunnitelman 25 toimen joukosta ne kuusi tointa, jotka liittyivät suoraan yrityksiin (ks. taulukko 2).

19 Tilintarkastustuomioistuin tutki evidenssiä useista eri lähteistä:

• Tarkastajat kävivät läpi komission asiakirjoja, tutkivat komission henkilöstön täyttämiä kyselylomakkeita ja haastattelivat komission henkilöstöä.
• Tarkastajat analysoivat asiakirjoja, jotka koskivat otokseen kuuluneita neljää jäsenvaltiota (Puola, Romania, Saksa ja Tanska). Lisäksi he tutkivat näiden maiden julkishallinnon henkilöstön täyttämiä kyselylomakkeita ja haastattelivat henkilöstön jäseniä. Jäsenvaltioiden valinta perustui kyseisten jäsenvaltioiden edistymiseen sähköisen hallinnon alalla. Samalla kuitenkin varmistettiin, että otokseen kuului EU:hun ennen vuotta 2004 ja sen jälkeen liittyneitä jäsenvaltioita.
• Tarkastajat analysoivat otoksen, johon kuului 24 keskitetysti hallinnoitua, EU:n rahoittamaa hanketta. Hankkeiden joukossa oli 13 Verkkojen Eurooppa -välineen hanketta, kahdeksan ISA²-ohjelman toimea ja kolme Horisontti 2020 -ohjelman hanketta. Kaikki valitut hankkeet on lueteltu liitteessä III. Tilintarkastustuomioistuin valitsi nämä hankkeet niiden täytäntöönpanotilanteen, olennaisuuden ja maantieteellisen jakauman perusteella. Hankkeilla tuli olla mahdollisimman tiivis yhteys neljään jäsenvaltioon, jotka kuuluivat tilintarkastustuomioistuimen otokseen.
• Tarkastajat haastattelivat sidosryhmiä eli organisaatioita, jotka edustivat eurooppalaisia pieniä ja keskisuuria yrityksiä (pk-yrityksiä)¹¹.
• Tarkastajat kävivät läpi akateemista kirjallisuutta ja asiantuntijoiden tekemiä tutkimuksia sekä tutkivat kansainvälisiä vertailuarvoja ja hyviä käytäntöjä.

Huomautukset

Sähköistä hallintoa koskevien toimien suunnittelu on parantunut ajan myötä

20 Toimintasuunnitelmilla pyritään edistämään EU:n nykyisten säädösten, välineiden ja aloitteiden suunnittelua tai tarkistamista. Toimintasuunnitelmat eivät ole oikeudellisesti sitovia. Komissio käytti sähköisen hallinnon toimintasuunnitelmia toimintapoliittisina välineinä, joilla se pyrki nykyaikaistamaan julkishallintoja kaikkialla Euroopan unionissa.

21 Komission olisi suunniteltava toimia, jotka soveltuvat sähköisen hallinnon puutteiden korjaamiseen ja joissa otetaan huomioon arviointien tulokset, kuulemisista saadut sidosryhmien näkemykset ja vaikutustenarviointien tulokset. Vaikutustenarviointi on pakollinen kaikille uusille rahoitustoimille, joihin liittyvät menot ovat merkittäviä eli yli viisi miljoonaa euroa. Vaikutustenarviointi on tehtävä myös sellaisille komission aloitteille, joilla todennäköisesti on merkittäviä taloudellisia, ympäristöön liittyviä tai sosiaalisia vaikutuksia¹².

22 Näin ollen tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko komissio suunnitellut asianmukaisesti

• vuosien 2016–2020 toimintasuunnitelman ja
• vuoden 2020 jälkeiset sähköiseen hallintoon liittyvät toimet.

Sähköisen hallinnon toimintasuunnitelmaan 2016–2020 sisältyvät toimet eivät yltäneet suunnitelman vision tasalle

23 Toimintasuunnitelma rakentui vision ja kolmen toimintapoliittisen painopisteen ympärille (ks. laatikko 1).

24 Jotta painopisteisiin päästäisiin ja lopulta saavutettaisiin visio avoimesta, tehokkaasta ja käyttäjäystävällisestä julkishallinnosta EU:ssa, toimintasuunnitelmassa yksilöitiin 25 toimea, joista kukin liittyi yhteen painopisteeseen. Toimet olivat luonteeltaan erilaisia, ja niihin sisältyi muun muassa säädösten hyväksyminen, teknisten ratkaisujen kehittäminen ja jäsenvaltioiden tukeminen (kaikki toimet on lueteltu liitteessä II). Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että toimet vastasivat arvioinneissa esiin tulleita tarpeita sekä jäsenvaltioiden hallintojen, yritysten, kansalaisten ja sidosryhmien edustajien antamaa palautetta. Esimerkkejä tarpeista ja niihin liittyvistä toimista esitetään laatikossa 2.

25 Huolimatta siitä, että arviointikertomuksessa, joka koski sähköisen hallinnon toimintasuunnitelmaa vuosina 2011–2015¹³, jäsenvaltioiden toimien vapaaehtoisuus nimettiin keskeiseksi syyksi sille, että toimet olivat keskeneräisiä tai epätäydellisiä, kaikki vuosien 2016–2020 toimintasuunnitelman toimet oli annettu ainoastaan komission tehtäväksi eikä niihin liittynyt velvoitteita jäsenvaltioille.

26 Useimpien toimien osalta tilanne oli kuitenkin se, että tällaisia velvoitteita sisältyi säädöksiin, jotka olivat voimassa jo ennen toimintasuunnitelmaa (esim. toimet 9 ja 10; ks. taulukko 2) tai jotka oli hyväksytty toimintasuunnitelman seurauksena (esim. toimi 7). Yhden toimen osalta voimassa oleva oikeusperusta ei velvoittanut jäsenvaltioita panemaan täytäntöön sähköisen tunnistamisen järjestelmää (toimi 2), vaikka turvalliset sähköisen tunnistamisen välineet ovat olennainen osa digitaalisten sisämarkkinoiden varmistamista.

27 Koska toimintasuunnitelman toimet oli annettu ainoastaan komission tehtäväksi, niiden täytäntöönpanon määräajoissa ei otettu huomioon aikaa, jonka jäsenvaltiot tarvitsivat säädöksistä johtuvien velvollisuuksiensa täyttämiseen. Joissakin tapauksissa säädöksissä asetetut täytäntöönpanon määräajat ylittivät toimintasuunnitelman kestoajan ja toimintasuunnitelman vision tavoiteajankohdan eli vuoden 2020 (ks. esimerkkejä laatikossa 3). Lisäksi koska visio avoimesta, tehokkaasta ja käyttäjäystävällisestä julkishallinnosta EU:ssa kattoi kaikki julkiset palvelut kaikilla hallinnon tasoilla (EU:n tasosta aina kansalliseen ja paikalliseen tasoon), se olisi voitu saavuttaa ainoastaan panemalla toimet ajoissa täytäntöön sekä EU:n että jäsenvaltioiden tasolla.

Komission ehdotuksessa, joka koskee vuoden 2020 jälkeistä toimintapolitiikkaa, korjataan puutteet, mutta ehdotusta ei ole vielä hyväksytty

28 Laatiessaan sähköistä hallintoa koskevia toimintapoliittisia asiakirjoja vuoden 2020 jälkeiselle ajalle (ks. kohta 04) komissio käytti perustana paremman sääntelyn suuntaviivoissa edellytettyjä asiakirjoja ja otti asianmukaisesti huomioon tunnistetut tarpeet. Koska ehdotus, joka koskee ”Polku digitaaliselle vuosikymmenelle” -politiikkaohjelmaa, ei kuitenkaan ole vielä käynyt läpi lainsäädäntöprosessia (tilanne syyskuussa 2022) ja sitä voidaan siten vielä muuttaa, jää nähtäväksi, ovatko lopulta hyväksyttävän päätöksen tavoitteet soveltamisalaltaan ja painopisteiltään todellisten tarpeiden mukaisia.

29 Vaikka ”Polku digitaaliselle vuosikymmenelle” -politiikkaohjelmaa koskeva ehdotus ei sisällä erityisiä toimia, jotka jäsenvaltioiden olisi toteutettava, kunkin jäsenvaltion on toimitettava komissiolle digitaalista vuosikymmentä koskeva kansallinen strateginen etenemissuunnitelma, jonka on oltava yhdenmukainen EU:n tavoitteiden ja asetettujen digitalisointitavoitteiden kanssa ja edistettävä niiden saavuttamista (ks. laatikko 4).

30 ”Polku digitaaliselle vuosikymmenelle” -ohjelmassa määriteltyjen kolmen tavoitteen osalta tilintarkastustuomioistuin toteaa seuraavaa:

• Tavoitteessa 1 viitataan ”tärkeimpiin julkisiin palveluihin”, mutta niitä ei ole määritelty vuoden 2030 digitaalista kompassia koskevassa tiedonannossa eikä ”Polku digitaaliselle vuosikymmenelle” -ohjelmaa koskevassa ehdotuksessa. Kun yhteinen EU-tason määritelmä puuttuu, jäsenvaltiot voivat päätyä erilaisiin tulkintoihin, ja niinpä julkiset palvelut, jotka ovat saatavilla verkossa, voivat muodostua eri jäsenvaltioissa erilaisiksi.
• Tavoitteessa 3 on kyse siitä, että kansalaiset käyttävät sähköisen tunnistamisen ratkaisuja, mutta koska kansalaisia ei voida pakottaa käyttämään kyseisiä ratkaisuja, tämän tavoitteen saavuttaminen ei ole minkään julkisen hallinnon määräysvallassa.

31 Tilintarkastustuomioistuin panee myös merkille, että komission ehdotuksessa otettiin käyttöön jäsenvaltioiden kanssa tehtävää yhteisyötä koskeva kehys. Kehyksen mukaisesti jäsenvaltioiden olisi yhdenmukaistettava kansalliset etenemissuunnitelmansa EU:n tavoitteiden ja digitalisointitavoitteiden kanssa ja toimitettava komissiolle oikea-aikaisia raportteja siitä, miten ne ovat edistyneet vuoteen 2030 ulottuvien digitalisointitavoitteiden saavuttamisessa. Näin ollen komissio voi kehyksen antamalta perustalta ohjata toimintapolitiikan täytäntöönpanoa ja arvioida saavutettua edistystä.

Vuosien 2016–2020 toimintasuunnitelman seurantajärjestelyt olivat puutteellisia

32 Seuranta on välttämätöntä, jotta päätöksentekijät ja sidosryhmät voivat arvioida, onko toimintapolitiikan täytäntöönpano oikeilla raiteilla ja saavutetaanko tavoitteet¹⁴. Tätä varten komission olisi¹⁵ muun muassa muodostettava selkeä yhteys poliittisten tavoitteiden ja asianmukaisten keskeisten indikaattoreiden välille. Tällöin olisi otettava huomioon järjestelyt, jotka tarvitaan riittävän näytön keräämiseksi ajoissa.

33 Näin ollen tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko komissio

• seurannut asianmukaisesti toimintasuunnitelman täytäntöönpanoa
• perustanut asianmukaisen järjestelmän sen seuraamiseksi, oliko 2030 digitaalisessa kompassissa asetetut digitalisointitavoitteet saavutettu.

Toimintasuunnitelmasta ei ole tehty kattavaa arviointia

34 Sähköisen hallinnon toimintasuunnitelman 2016–2020 visio ja poliittiset painopisteet (ks. laatikko 1) eivät olleet riittävän täsmällisiä, jotta niiden saavuttamista olisi voitu mitata. Sen vuoksi komissio ei perustanut minkäänlaista seurantakehystä eikä kehittänyt sen osana sellaisia tulosindikaattoreita, joiden avulla olisi voitu arvioida, miten toimet edistyvät ja missä määrin poliittiset painopisteet ovat toteutuneet. Komissio ei myöskään tehnyt toimintasuunnitelman täytäntöönpanosta väli- tai loppuarviointia.

35 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio keskittyi vain seuraamaan, kuinka yksittäisten toimien loppuun saattamisessa edistyttiin. Se ei seurannut toimien vaikutusta. Sähköisen hallinnon toimintasuunnitelman tulostaulussa seurattiin vain sitä, onko jokin toimi saatettu loppuun vai vielä käynnissä.

36 Lisäksi komissio keskusteli edistymisestä jäsenvaltioiden kanssa johtokunnan (ks. kohta 11) ja sen alaryhmien kokouksissa. Yksittäisten toimien osalta tällaisia keskusteluja käytiin myös asiantuntijaryhmien säännöllisissä kokouksissa. Näitä ryhmiä olivat esimerkiksi eIDAS-asiantuntijaryhmä, yhteisen digitaalisen palveluväylän koordinointiryhmä ja Verkkojen Eurooppa -⁠välineen asiantuntijaryhmä.

37 Komissio ei kuitenkaan pyytänyt jäsenvaltioilta järjestelmällistä palautetta, jonka avulla se olisi seurannut tiettyjen toimien täytäntöönpanoa kansallisella tasolla.

38 Joidenkin toimintasuunnitelmaan sisältyvien toimien osalta komission yksiköt kuitenkin perustivat erityisiä seurantajärjestelyjä. Näitä toimia olivat toimi 1 (sähköiset hankinnat), toimi 2 (eIDAS), toimi 4 (eurooppalaiset yhteentoimivuusperiaatteet) ja toimi 7 (yhteinen digitaalinen palveluväylä). Laatikossa 5 on tästä esimerkki.

39 Erityisen seurantakehyksen sijaan komissio käytti seurannassa olemassa olevia indikaattoreitaan, erityisesti sähköisen hallinnon vertailuarvoa ja digitaalitalouden ja -yhteiskunnan indeksiä (DESI-indeksi) (ks. laatikko 6).

40 Sähköisen hallinnon vertailuarvossa otettiin huomioon korkean tason poliittiset painopisteet, jotka sisältyivät toimintasuunnitelmiin 2011–2015 ja 2016–2020 (ks. laatikko 1). Sen tärkeimpänä tavoitteena on kuitenkin analysoida Euroopan julkishallintojen tarjoamien digitaalisten palvelujen tilannetta yleisesti eikä niinkään seurata toimintasuunnitelmien täytäntöönpanoa ja toteutumista. Sähköisen hallinnon vertailuarvon yhteydessä käytetyt indikaattorit eivät liity suoraan mihinkään toimintasuunnitelman yhteydessä toteutettavaan toimeen, joten sähköisen hallinnon vertailuarvoraportit eivät sovellu kyseisten toimien toteutumisen mittaamiseen.

41 Sama koskee DESI-indeksiä, sillä niistä viidestä indikaattorista, jotka muodostavat digitaalisten julkisten palveluiden DESI-ulottuvuuden, kolme on itse asiassa sähköisen hallinnon vertailuarvoindikaattoreita. Tämän vuoksi komissio ei pysty yhdistämään kummankaan indikaattorin tuloksia toimintasuunnitelman tuloksiin ja vaikutuksiin jäsenvaltioissa.

42 Tilintarkastustuomioistuin vertasi sähköisen hallinnon vertailuarvon kokonaispisteitä maittain toimintasuunnitelman täytäntöönpanon alussa ja lopussa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kaikkien 27 jäsenvaltion (EU-27) keskimääräinen pistemäärä nousi 58,5 prosentista toimintasuunnitelman täytäntöönpanon alussa 71,9 prosenttiin toimintasuunnitelman täytäntöönpanon lopussa. Kaikki jäsenvaltiot edistyivät sähköisen hallinnon palvelujen tarjoamisessa. Jotkin maat (esimerkiksi Unkari ja Luxemburg) edistyivät kuitenkin huomattavasti enemmän kuin toiset (esimerkiksi Ruotsi ja Saksa) (ks. kaavio 1). Pistemäärän muutosta ei voida yhdistää komission toimiin, koska kyseisiin toimiin ei liittynyt asianmukaisia indikaattoreita. Tässä suhteessa keskeiset toimet ja keinot riippuvat jäsenvaltioista itsestään (ks. kohta 08).

43 Tilintarkastustuomioistuin toteaa myös, että koska komissio muutti vuonna 2021 menetelmää, jolla indikaattoreiden osajoukko kootaan, vertailuarvoa ei voida hyödyntää, kun vertaillaan jäsenvaltioiden edistymistä sähköisen hallinnon tuloksellisuudessa ennen vuotta 2020 ja sen jälkeen. Komissio totesi tämän seikan vertailuarvokertomuksessa. Sähköisen hallinnon maakohtaiset pistemäärät vuoden 2021 vertailuarvoraportissa eivät myöskään ole yhdenmukaisia, koska ne koottiin kahden eri menetelmillä arvioidun indikaattorin keskiarvona ilman asianmukaisia mukautuksia.

44 Sähköisen hallinnon vertailuarvon yhteydessä komissio mittaa maiden suorituskykyä myös elämäntapahtumien osalta. Elämäntapahtumat ovat joukko yrityksille ja kansalaisille tarjottuja yleisimpiä digitaalisia julkisia palveluja. Yritysten elämäntapahtumia ovat esimerkiksi liiketoiminnan aloittaminen ja varhaiset yritystoiminnot (esim. yrityksen tai työntekijöiden rekisteröinti) sekä säännölliset liiketoiminnot (esim. verojen ilmoittaminen ja maksaminen verkossa)¹⁶.

45 Analyysi, joka koskee sähköisen hallinnon vertailuarvoon sisällytettyjen yritysten elämäntapahtumien tuloksia, osoittaa, että EU-27:n keskimääräinen pistemäärä on noussut 71,1 prosentista toimintasuunnitelman täytäntöönpanon alussa 79,9 prosenttiin toimintasuunnitelman täytäntöönpanon lopussa (ks. kaavio 2). Tulokset osoittavat, että

• yrityksille tarkoitetut sähköisen hallinnon palvelut ovat kehittyneempiä kuin kansalaisille tarjotut palvelut
• suurin osa Euroopan hallinnoista onnistui parantamaan yrityksille tarkoitettuja digitaalisia palveluja, ja myös covid-19-pandemia nopeutti tätä prosessia
• jäsenvaltioissa tapahtunut kehitys oli epätasaista. Jotkin maat, lähinnä ne, jotka olivat keskimääräisen pistemäärän alapuolella (kuten Unkari, Slovakia ja Luxemburg), saavuttivat merkittävää edistystä ajanjakson aikana. Sitä vastoin toisten maiden (kuten Ruotsin ja Tanskan) pistemäärä laski hieman samalla ajanjaksolla.

Komission ehdotuksessa, joka koskee vuoden 2020 jälkeistä toimintapolitiikkaa, otetaan käyttöön seurantajärjestelmä

46 Kuten kohdissa 30 ja 31 jo todettiin, uutta ”Polku digitaaliselle vuosikymmenelle” -⁠politiikkaohjelmaa koskeva ehdotus sisältää – vuosien 2016–2020 toimintasuunnitelmasta poiketen – määrällisiä tavoitteita, ja uuden ohjelman yhteydessä on määrä ottaa käyttöön raportointikehys, jossa jäsenvaltioiden on toimitettava edistymistään koskevia tietoja ja tilastoja hyvissä ajoin. Lisäksi:

• Komission olisi vahvistettava kunkin digitalisointitavoitteen osalta keskeiset tulosindikaattorit täytäntöönpanosäädöksissä sen jälkeen kun ohjelmaa koskeva päätös on tullut voimaan. Komissio voi tarvittaessa päivittää indikaattoreita teknologisen kehityksen huomioon ottamiseksi.
• Komission on määriteltävä tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa kehityspolut kunkin digitalisointitavoitteen saavuttamista varten. Kehityspolut toimivat seurannan perustana ja muodostavat pohjan digitaalista vuosikymmentä koskeville kansallisille strategisille etenemissuunnitelmille.
• Suunnitellussa vuotuisessa edistymiskertomuksessa Euroopan parlamentille ja neuvostolle voidaan yksilöidä toimenpiteitä ja toimia, jotka jäsenvaltioiden on toteutettava, jos edistyminen digitalisointitavoitteiden saavuttamisessa katsotaan jollain osa-alueella riittämättömäksi.

47 Ehdotuksen mukaan seuranta perustuisi DESI-indeksin parannettuun versioon, jossa otettaisiin huomioon asetetut tavoitteet. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että DESI-indeksin vuoden 2021 versiota oli jo mukautettu i) indeksin yhdenmukaistamiseksi jossain määrin ”Polku digitaaliselle vuosikymmenelle” -ohjelmaan sisällytettyjen tavoitteiden kanssa, ii) menetelmän parantamiseksi ja iii) viimeisimmän teknologisen ja toimintapoliittisen kehityksen huomioon ottamiseksi. DESI-indeksi rakentuu nyt niiden neljän ulottuvuuden ympärille, jotka sisältyvät 2030 digitaaliseen kompassiin. Nämä ulottuvuudet korvaavat aiemman viisiulotteisen rakenteen (ks. laatikko 6).

48 Koska ehdotus ”Polku digitaaliselle vuosikymmenelle” -politiikkaohjelmaa koskevaksi päätökseksi on edelleen lainsäädäntöprosessissa (tilanne syyskuussa 2022), komissio päätti tehdä muutoksia DESI-indeksiin asteittain, mikä tarkoittaa, että indeksi ei vielä kata kaikkia tavoitteita. Erityisesti on todettava, että kahta kolmesta digitaalisointitavoitteesta (tavoitteet 2 ja 3, ks. laatikko 4) ei ole vielä suoraan sisällytetty DESI-indeksiin. Tavoite 1 on sisällytetty, mutta koska ns. tärkeimpiä julkisia palveluita ei ole vielä määritelty (ks. kohta 30), ei ole selvää, mitä tullaan mittaamaan.

Komissio pani toimintasuunnitelman täytäntöön, mutta jäsenvaltioiden toimet viivästyivät

49 Toimintasuunnitelmaan sisältyi erilaisia toimia. Komission oli esimerkiksi tehtävä lainsäädäntöehdotuksia, tarjottava digitaalisia ratkaisuja ja käynnistettävä pilottihankkeita.

50 Sen lisäksi, että komission oli toteutettava toimia, myös jäsenvaltiot velvoitettiin tietyissä tapauksissa toteuttamaan toimia sellaisten säädösten perusteella, jotka joko olivat voimassa jo ennen toimintasuunnitelmaa (ks. taulukko 2) tai jotka oli hyväksytty toimintasuunnitelman seurauksena.

51 Tilintarkastustuomioistuin arvioi siksi,

• oliko komissio saanut toimensa päätökseen hyvissä ajoin
• olivatko jäsenvaltiot noudattaneet oikeudellisia velvoitteitaan.

Komissio pani täytäntöön toimintasuunnitelmaan sisältyvät toimet

52 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi asiakirjatarkastuksensa perusteella, että komissio oli saattanut päätökseen ne sähköisen hallinnon toimintasuunnitelmaan 2016–2020 kuuluneet kuusi toimea, jotka sisältyivät tarkastuksen piiriin. Tarkempia tietoja on taulukossa 3 ja liitteessä IV.

53 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että vaikka toimet 9 ja 10 pantiin täytäntöön, kehitetyistä järjestelmistä puuttui maksujenkäsittelyväline, sillä sen kehittäminen viivästyi (lisätietoja ks. laatikko 7). Maksujenkäsittelyvälineen kehittäminen ei ollut lakisääteinen vaatimus. On kuitenkin huomattava, että vaikka järjestelmät tarjoavat säädöksissä vaaditut tiedot, maksujenkäsittelyvälineen puuttuminen pakottaa käyttäjät palaamaan kansallisille alustoille, jos he tarvitsevat tietoja tai asiakirjoja, joista on maksettava.

54 Tilintarkastustuomioistuin arvioi myös, noudattiko komissio suosituksia, jotka oli annettu vuoden 2014 eIDAS-asetuksesta tehdyssä komission arvioinnissa. Kysymys liittyi toimeen 2 (eIDAS). Asetuksella pyrittiin luomaan yhteinen kehys sähköistä tunnistamista ja luottamuspalveluja varten. Tällöin palvelujen tarjoaminen kaikkialla EU:ssa olisi yksinkertaisempaa riippumatta siitä, missä maassa ne toteutetaan. Asetuksella ei yhdenmukaistettu kansallisia sähköisiä henkilötunnuksia, mutta sillä mahdollistettiin vastavuoroinen tunnustaminen ilmoitus- ja vertaisarviointiprosessin kautta.

55 Arviointi, joka koski eIDAS-asetusta, tehtiin vuonna 2021. Arvioinnin perusteella havaittiin seuraavat puutteet:

• Asetuksessa ei edellytetty, että jäsenvaltiot tarjoavat kansalaisilleen ja yrityksilleen sähköisen henkilötunnuksen, joka mahdollistaisi turvallisen pääsyn sähköisiin julkisiin palveluihin. Silloinkin kun jäsenvaltiot tekivät niin, ne eivät olleet velvollisia ilmoittamaan tällaisista järjestelmistä. Lisäksi arvioinnissa todettiin, että vain rajallinen määrä julkisia palveluja tarjoaa eIDAS-todennusta tai on liitetty infrastruktuuriin ja että tekniset virheet estävät käyttäjien todentamisen tehokkaasti.
• Sähköisen tunnistamisen kehyksellä ei voitu vastata markkinoiden uusiin vaatimuksiin muun muassa seuravista syistä: i) kehys rajoittui julkiseen sektoriin ja sen varmistamiseen, että julkiset palvelut olivat saatavilla rajojen yli (eli eIDAS-asetuksen kohteena olevat palvelut koskivat vain pientä osaa EU:n väestöstä); ii) yksityisten verkkopalvelujen tarjoajien oli mutkikasta liittyä järjestelmään; iii) saatavuus oli riittämätöntä kaikissa jäsenvaltioissa.
• Kehys perustuu kansallisiin sähköisen tunnistamisen järjestelmiin, jotka noudattavat toisistaan poikkeavia standardeja. Tämä vaikeuttaa eIDAS-palvelujen käyttöä. Puute havaittiin myös Verkkojen Eurooppa -välineen hankkeen yhteydessä (ks. laatikko 8).

56 Tilintarkastustuomioistuin totesi, että eIDAS-asetuksen tarkistamista koskevassa ehdotuksessa edellytetään näiden puutteiden poistamiseksi, että kukin jäsenvaltio myöntää EU:n digitaalisen identiteetin lompakon kaikille EU:n luonnollisille henkilöille ja oikeushenkilöille. Näin varmistetaan, että luonnollisilla henkilöillä ja oikeushenkilöillä on turvallinen, luotettava ja saumaton pääsy rajat ylittäviin julkisiin ja yksityisiin palveluihin. Kunkin jäsenvaltion on myös ilmoitettava vähintään yhdestä sähköisen tunnistamisen järjestelmästä, mukaan lukien vähintään yhdestä tunnistamismenetelmästä. Edellä sanotusta johtuu, että vasta kun lompakko on käytössä, kansallisten eIDAS-solmupisteiden teknisiä standardeja ei enää tarvitsisi yhdenmukaistaa, sillä palveluntarjoajien ei tarvitsisi liittyä solmupisteiden järjestelmiin.

57 Koska yhteistä digitaalista palveluväylää koskeva asetus hyväksyttiin toimen 7 (yhteinen digitaalinen palveluväylä) myötä, tilintarkastustuomioistuin arvioi myös, noudattiko komissio uuden asetuksen vaatimusta siitä, että on kehitettävä yhteinen käyttöliittymä ja pidettävä sitä yllä. Käyttöliittymään olisi sisällytettävä myös hakukone ja käyttäjäpalautevälineet. Yhteinen digitaalinen palveluväylä helpottaa sähköistä pääsyä sellaisiin tietoihin, hallinnollisiin menettelyihin ja neuvontapalveluihin, joita toisen EU-maan kansalaiset ja yritykset voivat tarvita.

58 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio oli kehittänyt rajapinnan (keskitetty asiointipiste Your Europe -portaali) (ks. kaavio 3). Portaalin kautta käyttäjät yhdistetään niille kansallisille verkkosivuille, joilla heidän etsimänsä palvelu sijaitsee. Jäsenvaltioiden on viimeistään joulukuuhun 2023 mennessä digitalisoitava 21 menettelyä niin, että ne ovat saatavilla portaalin kautta. Esimerkkejä yrityksille merkityksellisistä menettelyistä ovat liiketoimintaluvan pyytäminen sekä rekisteröityminen työnantajaksi eläkkeitä ja sosiaaliturvaa varten. Ensimmäiset portaalin kautta saatavilla olevat palvelut käynnistettiin 12. joulukuuta 2020.

59 Toimien 7 (yhteinen digitaalinen palveluväylä) ja 13 (yhden kerran periaatetta koskeva pilottihanke yritysten osalta) kohdalla tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että EU:n Horisontti 2020 -tutkimusohjelmasta rahoitettu pilottihanke (TOOP-hanke, jolla oli kahdeksan miljoonan euron rahoitus) pystyi edistämään yhden kerran periaatteen täytäntöönpanoa. Periaatteen tavoitteena on, että kansalaiset ja yritykset toimittavat tiedot vain kerran jollekin julkishallinnolle EU:ssa. Hankkeessa luotiin ratkaisuarkkitehtuuri, joka yhdistää 40 tietojärjestelmää. Lisäksi hankkeessa kehitetystä arkkitehtuurisuunnitelmasta tuli osa yhteiseen digitaaliseen palveluväylään liittyvää asetusta. Niinpä kyseistä hanketta, joka käynnistettiin vuonna 2017 päätavoitteenaan yhteentoimivuus, mukautettiin yhteistä digitaalista palveluväylää koskevan asetuksen hyväksymisen yhteydessä niin, että asetuksessa kuvattu tekninen järjestelmä voitaisiin panna täytäntöön.

Joidenkin digitaalisten julkisten palvelujen täytäntöönpano viivästyi jäsenvaltioissa

60 Vaikka toimintasuunnitelmaan sisältyi toimia vain komission toteutettavaksi, digitaalisten ratkaisujen saatavuus riippuu suurelta osin täydentävien toimien täytäntöönpanosta jäsenvaltioiden tasolla. Tarkastuksen piiriin sisällytettyjen toimien osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komission ponnisteluista huolimatta kolme kuudesta toimesta toteutettiin vain osittain. Tämä johtui siitä, että jäsenvaltioiden toimet olivat riittämättömiä tai ne viivästyivät (ks. taulukko 4). Tämän seurauksena komission vuosina 2016–2020 toteuttamat toimet eivät ole vielä johtaneet yritysten ja kansalaisten osalta merkittäviin muutoksiin kaikkialla EU:ssa.

61 Jäsenvaltioiden osallistuminen toimeen 2 (eIDAS) oli vapaaehtoista. Tämän seurauksena vuoden 2021 lopussa – viiden vuoden kuluttua asetuksen voimaantulosta – yhdeksän jäsenvaltiota, jotka edustivat 41 prosenttia väestöstä, eivät vielä osallistuneet kehykseen. Kehykseen osallistumattomien jäsenvaltioiden huomattava määrä rajoittaa merkittävästi kansalaisten ja yritysten mahdollisuuksia turvallisempaan, nopeampaan ja tehokkaampaan sähköiseen vuorovaikutukseen.

62 Toimen 9 (kaupparekistereiden yhteenliittäminen) ja toimen 10 (maksukyvyttömyysrekistereiden yhteenliittäminen) osalta komission oli perustettava ydinalustapalvelu ja rajapinta ja pidettävä ne ajan tasalla, kun taas jäsenvaltioiden oli digitalisoitava kansalliset kauppa- ja maksukyvyttömyysrekisterinsä ja liitettävä ne järjestelmään (ks. kaavio 4). Komissio käytti rajapintana Euroopan oikeusportaalia, ja Verkkojen Eurooppa -⁠välineestä oli saatavilla rahoitusta jäsenvaltioiden tukemiseen (Verkkojen Eurooppa -⁠välineen ns. yleispalvelut).

63 Toimen 9 (kaupparekistereiden yhteenliittäminen) osalta kaupparekistereiden yhteenliittämisjärjestelmä otettiin käyttöön 8. kesäkuuta 2017, ja sen avulla käyttäjät voivat hakea tietoja yrityksistä, jotka on rekisteröity missä tahansa EU-maassa (sekä niiden lisäksi Liechtensteinissa ja Norjassa). Hakutoiminto ja perustiedot käännetään kansallisista kielistä kaikille EU:n virallisille kielille. Yhteenliittäminen viivästyi kuudessa jäsenvaltiossa¹⁷. Viimeinen jäsenvaltio liitettiin järjestelmään maaliskuussa 2022, lähes viisi vuotta direktiivissä asetetun määräajan jälkeen ja vasta sitten, kun komissio oli nostanut jäsenvaltiota vastaan kanteen unionin tuomioistuimessa heinäkuussa 2021. Vuoden 2021 aikana järjestelmään tehtiin 17 300–39 100 hakua kuukaudessa.

64 Toimeen 10 (maksukyvyttömyysrekisterien yhteenliittäminen) liittyvän järjestelmän osalta asiaa koskevassa täytäntöönpanoasetuksessa edellytettiin, että jäsenvaltiot varmistavat yhteenliittämisen 30. päivään kesäkuuta 2021 mennessä. Heinäkuussa 2022 vain 17 jäsenvaltiota 26:sta oli liitetty järjestelmään (asetus ei velvoittanut Tanskaa¹⁸). Viisi¹⁹ muuta jäsenvaltiota on kehitys- ja testausprosessissa. Jäljellä olevien neljän jäsenvaltion²⁰ osalta komissio odottaa edelleen tietoja. Ennen kuin loput yhdeksän jäsenvaltiota on liitetty järjestelmään, käyttäjät eivät voi yhtenäisen monikielisen hakukoneen avulla tehdä sellaisiin maksukyvyttömiin yhteisöihin liittyviä hakuja, jotka on rekisteröity näissä jäsenvaltioissa. Tällaisesta keskitetystä ja julkisesta sähköisestä yhteyspisteestä, josta saa maksukyvyttömyysmenettelyjen kohteena oleviin velallisiin liittyviä tietoja, on hyötyä erityisesti nykyisille tai mahdollisille velkojille tai sellaisille kolmansille osapuolille, joihin tällaiset menettelyt vaikuttavat välillisesti. Vuoden 2021 aikana järjestelmään tehtiin 2 500–6 500 hakua kuukaudessa.

65 Toimen 11 (digitaalisten ratkaisujen käyttö yrityksen koko elinkaaren ajan) myötä jäsenvaltioiden oli saatettava digitaalisten välineiden ja prosessien käyttöä yhtiöoikeuden alalla koskeva direktiivi (EU) 2019/1151 osaksi kansallista lainsäädäntöä elokuuhun 2021 mennessä. Jäsenvaltioilla oli kuitenkin mahdollisuus ilmoittaa komissiolle, että ne soveltaisivat yhden vuoden pidennystä. Tarkastuksen ajankohtana 17 jäsenvaltiota oli tehnyt tällaisen ilmoituksen. Tämä tarkoittaa, että suurimmassa osassa jäsenvaltioita yritykset eivät voi vielä käyttää digitaalisia välineitä ja prosesseja yritysten perustamiseen, sivuliikkeiden rekisteröimiseen tai asiakirjojen ja tietojen toimittamiseen verkossa.

66 Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että suurimmassa osassa niitä jäsenvaltioita, jotka tarvitsivat lisäaikaa pannakseen täytäntöön toimen 2 (eIDAS), toimen 10 (maksukyvyttömyysrekisterien yhteenliittäminen) ja toimen 11 (digitaalisten ratkaisujen käyttö yrityksen koko elinkaaren ajan), sähköisen hallinnon vertailuarvon pistemäärä alitti EU:n keskiarvon sekä vuonna 2017 että vuonna 2020 (ks. kaavio 1).

67 Kuten jo todettiin (ks. taulukko 1 ja kohta 62), jäsenvaltiot saattoivat saada rahoitusta järjestelmiensä liittämiseksi komission kehittämiin alustoihin. Jäsenvaltiot käyttivät Verkkojen Eurooppa -välineen rahoitusta erityisesti

• toimeen 2 (eIDAS): 25,35 miljoonaa euroa (26 jäsenvaltiota)
• toimeen 9 (kaupparekistereiden yhteenliittäminen): 2,44 miljoonaa euroa (kymmenen jäsenvaltiota)
• toimeen 10 (maksukyvyttömyysrekistereiden yhteenliittäminen): 1,16 miljoonaa euroa (seitsemän jäsenvaltiota).

Tarkastettuaan otoksen EU:n rahoittamista hankkeista (ks. kohta 19) tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että jotkin jäsenvaltiot pitivät EU:n rahoituksen saatavuutta mahdollisuutena, joka vauhditti niiden sähköisen hallinnon palvelujen täytäntöönpanoa. Verkkojen Eurooppa -välineen hankkeet auttoivat myös tunnistamaan tiettyjä olemassa olevien ratkaisujen puutteita (ks. laatikko 8).

68 Ilmoitetut tavoitteet saavutettiin 23:ssa niistä 24 hankkeesta ja toimesta, jotka tarkastettiin (eli niistä, jotka oli saatu päätökseen tarkastukseen mennessä). Erityisesti on todettava, että kyseisissä hankkeissa varmistettiin kehitettyjen ratkaisujen yhteentoimivuus. Niissä myös otettiin uudelleen käyttöön olemassa olevia Verkkojen Eurooppa -välineen rakenneosia. Nämä rakenneosat olivat digitaalisten palvelujen perusinfrastruktuureja eli sellaisia keskeisiä digitalisaatiokehityksen vauhdittajia, joita voitiin käyttää uudelleen monimutkaisemmissa digitaalisissa palveluissa. Lisäksi hankkeissa otettiin käyttöön digitaalisten palvelujen infrastruktuureja eli sellaisia ratkaisuja, jotka tukivat EU:n laajuisten hankkeiden toteuttamista ja tarjosivat Euroopan laajuisia yhteentoimivia yhteisen edun mukaisia palveluja.

69 Tilintarkastustuomioistuimen haastattelemat jäsenvaltiot arvostivat komission tarjoamaa jatkuvaa teknistä tukea. Jäsenvaltiot saivat tukea, kun ne käyttivät Verkkojen Eurooppa -välineestä rahoitettuja digitaalisten palvelujen infrastruktuureja tai kun niiden täytyi integroida muiden sellaisten jäsenvaltioiden järjestelmiä, jotka olivat panneet näitä digitaalisten palvelujen infrastruktuureja täytäntöön, erityisesti eIDAS-palvelujen osalta. Jäsenvaltiot katsoivat, että komission toimet mahdollistivat kestävien yhteyksien kehittämisen jäsenvaltioiden eri järjestelmien välille.

Komissio lisäsi hyvien käytäntöjen vaihtoa, mutta ei onnistunut edistämään riittävästi uusia digitaalisia julkisia palveluita

70 Viimeisimmissä ministerikokousten julistuksissa (ks. kohta 02) on tunnustettu, että on tärkeää edistää hyvien käytäntöjen vaihtoa ja luoda yhteyksiä viranomaisten ja saatavilla olevien digitaalisten julkisten palvelujen välille. Myös Euroopan parlamentti on korostanut²¹ hyvien käytäntöjen edistämisen merkitystä.

71 Näin ollen tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko komissio edistänyt asianmukaisesti

• yhteistyötä ja hyvien käytäntöjen vaihtoa
• hiljattain saataville tulleita digitaalisia julkisia palveluja.

Komissio loi monia mahdollisuuksia yhteistyölle ja hyvien käytäntöjen vaihtamiselle

72 Tilintarkastustuomioistuin arvioi välineitä, joita komissio käytti edistääkseen hyvien käytäntöjen vaihtoa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio oli paitsi luonut ryhmiä, joissa sidosryhmät saattoivat tavata, myös rahoittanut tähän liittyviä hankkeita.

73 Näitä ryhmiä olivat mm. seuraavat:

• Toimintasuunnitelman johtokunta (ks. kohta 11), joka kokoontui kaksi tai kolme kertaa vuodessa. Johtokunnassa jäsenvaltiot kertoivat edistymisestään sähköisen hallinnon ratkaisujen kehittämisessä, toivat esiin esimerkkejä hyvistä käytännöistä tai raportoivat tiettyjen ratkaisujen kehittämisessä kohtaamistaan haasteista. Johtokunta lopetti toimintansa vuonna 2021 toimintasuunnitelman tultua päätökseen.
• Erityisiä aiheita tai ratkaisuja varten perustetut asiantuntijaryhmät, kuten eIDAS-asiantuntijaryhmä (toimi 2), yhtenäisen digitaalisen palveluväylän koordinointiryhmä (toimi 7), yhtiöoikeutta käsittelevä asiantuntijaryhmä (toimet 9 ja 11) ja eurooppalaisten julkisten palvelujen yhteentoimivuutta käsittelevä asiantuntijaryhmä. Nämä asiantuntijaryhmät jatkavat edelleen toimintaansa.

74 Edellä mainitut hankkeet rahoitettiin pääasiassa seuraavista lähteistä:

• ISA²-ohjelmasta, jossa yhteistyö ja hyvien käytäntöjen vaihto olivat itse asiassa komission yhteentoimivuuspolitiikan ja tukitoimien keskeisiä osia (ks. päätös (EU) 2015/2240, 3 ja 8 artikla). Esimerkki erittäin kattavasta aloitteesta on Joinup-alusta, jota esitellään laatikossa 9. Joinup-alustaa rahoitetaan kahdesta ISA²-toimesta, joiden määrärahat ovat kuusi miljoonaa euroa. Toimet sisältyivät tarkastettuun otokseen. ISA²-ohjelman päätyttyä komissio myönsi Joinup-alustalle lisärahoitusta Digitaalinen Eurooppa -ohjelmasta ainakin vuosiksi 2021 ja 2022.
• Horisontti 2020 -puiteohjelmasta, joka rahoitti pääasiassa erityiskysymyksiin liittyviä aloitteita tapauskohtaisesti. Yksi esimerkki näistä on SCOOP4C-hanke. Siinä muodostettiin sidosryhmien yhteisö, jossa jaettiin kokemuksia ja hyviä käytäntöjä yhden kerran periaatteen täytäntöönpanosta. Horisontti 2020 -puiteohjelmasta saatu rahoitus oli miljoona euroa. Ei kuitenkaan ole näyttöä siitä, että yhteisön toiminta jatkui hankkeen rahoituksen päätyttyä, vaikka asia on edelleenkin ajankohtainen.

75 Tilintarkastustuomioistuin toteaa johtopäätöksenään, että komissio tuki asianmukaisesti yhteistyötä ja hyvien käytäntöjen vaihtoa ja sidosryhmät kävivät keskusteluja niitä kiinnostavista kysymyksistä. Tämä johtopäätös perustuu neljän ISA²-toimen tarkastukseen (ks. liite III), johtokunnan ja asiantuntijaryhmien kokousten pöytäkirjoihin sekä jäsenvaltioiden henkilöstön haastatteluihin.

76 Tilintarkastustuomioistuimen havaintojen mukaan komissio otti lisäksi asianmukaisesti huomioon sen, että kauden 2021–2027 ohjelmien valmistelun yhteydessä on edelleen vahvistettava yhteistyötä ja hyvien käytäntöjen jakamista:

• Työohjelma, joka koskee vuosien 2021 ja 2022 Digitaalinen Eurooppa -ohjelman täytäntöönpanoa, sisältää koordinointi- ja tukitoimia, joiden ensisijaisena tavoitteena on edistää yhteistyötä ja/tai tukea EU:n toimintapolitiikkoja.
• Ehdotuksessa, joka koskee ”Polku digitaaliselle vuosikymmenelle” -politiikkaohjelmaa, otetaan käyttöön mekanismi jäsenvaltioiden ja komission välistä vuotuista yhteistyötä varten (ks. kohta 31).

Komissio ei edistänyt digitaalisia julkisia palveluja kattavasti ja koordinoidusti

77 Tilintarkastustuomioistuin arvioi komission edistämistoimia, jotka koskivat digitaalisia julkisia palveluja, ja havaitsi, että kyseisiltä toimilta puuttui kattava strategia. Käytännössä edistäminen oli joko yleistä tai liittyi tiettyihin toimiin tai rahoitusohjelmiin, jos oikeusperusta sitä edellytti.

78 Sähköistä hallintoa koskevan toimintapolitiikan ja/tai sähköisen hallinnon ratkaisujen yleisessä edistämisessä komissio käytti seuraavia välineitä:

• Sähköisen hallinnon tiedotuslehti (eGovernment newsletter), jota julkaistaan kerran kuukaudessa tilaajille ja jossa kerrotaan viimeisimmät uutiset EU:n rajat ylittävistä digitaalisista julkisista palveluista, julkisten palvelujen pilvipalveluista ja julkisen sektorin innovoinnista.
• Futurium-foorumin eGovernment4EU-ryhmä. Yleisöllä oli vapaa pääsy ryhmään, ja sen avulla annettiin tietoa sähköisen hallinnon toimintasuunnitelmasta 2016–2020 sekä tulevasta digitaalisen hallinnon toimintapolitiikasta. Ryhmää ei enää pidetä ajan tasalla, sillä toimintasuunnitelma on tullut päätökseensä.
• Sosiaalinen media (Facebook, LinkedIn ja Twitter).

79 Oikeusperustassa edellytetyn viestintästrategian mukaisesti komissio käynnisti toimea 7 koskevan edistämiskampanjan joulukuussa 2020, kun yhteinen digitaalinen palveluväylä aloitti toimintansa (ks. kohta 58). Tilintarkastustuomioistuin totesi kampanjan kattavaksi ja piti hyvänä käytäntönä, että komissio keskusteli kampanjasta ja siihen liittyvistä kansallisista tapahtumista kansallisten koordinaattoreiden kanssa joka kuukausi videoneuvotteluissa (”Communication cafés”). Kaaviossa 5 annetaan tiedot Your Europe -portaaliin tehtyjen vierailujen määrästä.

80 Vastaavasti päätöksessä ISA²-ohjelman perustamisesta edellytettiin, että Euroopan yhteentoimivuusstrategian, eurooppalaisten yhteentoimivuusperiaatteiden ja eurooppalaisen yhteentoimivuuden viitearkkitehtuurin sekä asiaankuuluvien eritelmien ja standardien täytäntöönpanoa pyritään edistämään. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että edistämiskampanja oli ennakoiva ja kattava. Sen lisäksi, että ISA²-ohjelmasta rahoitettiin Joinup-alustan perustaminen ja ylläpitäminen (ks. kohta 74 ja laatikko 9), ohjelmasta rahoitettiin myös 3,62 miljoonan euron toimi, jolla edistettiin yhteistyötä ja ohjelman sidosryhmien välistä vuorovaikutusta.

81 Myös Verkkojen Eurooppa -välineessä edellytettiin viestintästrategian täytäntöönpanoa. Tilintarkastustuomioistuin teki seuraavat havainnot:

• Viestintästrategia kehitettiin edistämään sellaisia Verkkojen Eurooppa -välineen ratkaisuja, jotka olivat kiinnostavia ensisijaisesti ratkaisujen kehittäjien kannalta. Jäsenvaltioiden henkilöstön jäsenet, joita tilintarkastustuomioistuin haastatteli, suhtautuivat näihin ratkaisuihin myönteisesti, ja he vahvistivat, että he olivat ottaneet ne uudelleen käyttöön erityisesti rajat ylittävien palvelujen yhteydessä. Digitaalipalvelujen infrastruktuurien uudelleenkäytön tarkoituksena on varmistaa digitaalipalvelujen nopeampi, helpompi ja kustannustehokkaampi kehittäminen olemassa olevien teknologioiden avulla sen sijaan, että jokainen organisaatio kehittäisi tällaisia palveluja itsenäisesti.Verkkojen Eurooppa -välineen uudelleenkäyttöä kuvaavan tulostaulun mukaan vuoden 2021 loppuun mennessä rakennusosia oli käytetty 353 hankkeessa, jotka olivat toimineet useimmiten kaikkialla EU:ssa.
• Komissio ei ole tähän mennessä järjestänyt erityisiä tiedotuskampanjoita tai edistämiskampanjoita, joilla olisi tiedotettu mahdollisille käyttäjille kaupparekistereiden yhteenliittämisjärjestelmästä (toiminnassa vuodesta 2017) tai maksukyvyttömyysrekistereiden yhteenliittämisjärjestelmästä (toiminnassa vuodesta 2021). Kumpikin järjestelmä kehitettiin Verkkojen Eurooppa -välineessä. Komissio ilmoitti tilintarkastustuomioistuimelle suunnittelevansa tällaisen kampanjan järjestämistä i) kaupparekistereiden yhteenliittämisjärjestelmän osalta sitten, kun maksujenkäsittelyväline on käytettävissä (ks. laatikko 7), ja ii) maksukyvyttömyysrekistereiden yhteenliittämisjärjestelmän osalta sitten, kun kaikki jäsenvaltiot ovat liittyneet siihen (liittyneitä jäsenvaltioita on toistaiseksi 17) (ks. kohta 64). Komissio käynnisti vuoden 2021 lopussa Euroopan oikeusportaalia koskevan verkkoviestintäkampanjan, mutta sen yhteydessä kerrottiin kuitenkin vain hyvin vähän kaupparekistereiden yhteenliittämisjärjestelmästä.

82 Vaikka käyttäjille tiedottaminen on avainasemassa sen varmistamisessa, että sähköisen hallinnon palvelut otetaan käyttöön, tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio ei arvioinut, missä määrin yritykset tunsivat kyseisiä palveluita. Komissio ei myöskään analysoinut tarpeita tällä osa-alueella. Tilintarkastustuomioistuimen haastattelemat eurooppalaisten yrittäjäjärjestöjen edustajat totesivat, että yritykset ovat tietoisia niistä sähköisen hallinnon palveluista, joita laki velvoittaa ne käyttämään, mutta paljon vähemmän tietoisia muista sähköisen hallinnon palveluista.

83 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio oli kuitenkin ulkoistanut eIDAS-palveluja koskevan tutkimuksen. Siinä analysoitiin sähköisen tunnistamisen, sähköisen todentamisen ja luottamuspalvelujen markkinoita sekä kehitettiin ja toteutettiin pilottiohjelma pk-yritysten tietoisuuden lisäämiseksi näistä ratkaisuista.

• Tutkimuksessa, joka julkaistiin vuonna 2019, todettiin, että pk-yritysten tietoisuus eIDAS-ratkaisuista oli yleisesti ottaen vähäistä. Tämä todettiin keskeiseksi esteeksi.
• Pilottiohjelma toteutettiin vuoden 2018 lopulla, ja siihen sisältyi osaamis- ja oppimisohjelma, pk-yrityksille tarkoitettu eIDAS-työkalupakki sekä strategia työkalupakin käytön edistämiseksi. Osaamis- ja oppimisohjelma sekä pk-yrityksille tarkoitettu eIDAS-työkalupakki ovat edelleen saatavilla verkossa. Lisäksi eIDAS-seurantakeskus (komission käynnistämä verkkoyhteistyöalusta) muodostaa sidosryhmien virtuaaliyhteisön, jonka tavoitteena on lisätä yhteisymmärrystä eIDAS-asetuksen täytäntöönpanoon ja käyttöönottoon liittyvistä kysymyksistä.

84 Tutkimuksen suositusten mukaan työkalupakkia olisi kehitettävä edelleen niin, että käyttäjien tarpeet otettaisiin täsmällisemmin huomioon. Lisäksi olisi luotava pitkäkestoinen sidosryhmien hallintorakenne, johon osallistuisivat mm. jäsenvaltiot ja alueiden edustajat sekä pk-yritysjärjestöt ja palveluntarjoajat. Suosituksista huolimatta komissio ei ole ryhtynyt toimiin näiden kysymysten osalta. Komissio ei ole esittänyt perusteluja sille, miksi tutkimuksen suosituksia ei ole pantu täytäntöön.

85 Tilintarkastustuomioistuin arvioi myös, oliko komissiolla yleiskuva jäsenvaltioiden toteuttamista edistämistoimista ja pyrkikö se i) koordinoimaan tällaisia toimia, jos sellaisia toteutettiin, tai ii) levittämään tähän liittyviä hyviä käytäntöjä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissiolla ei ollut yleiskuvaa toimista, joilla jäsenvaltiot pyrkivät edistämään eurooppalaisia tai kansallisia sähköisen hallinnon ratkaisuja. Tämän seurauksena komissio ei ole yksilöinyt hyviä käytäntöjä eikä pystynyt koordinoimaan olemassa olevia toimia.

Johtopäätökset ja suositukset

86 Tilintarkastustuomioistuimen yleinen johtopäätös on, että komissio on onnistunut vain osittain vaikuttavalla tavalla edistämään sähköisen hallinnon ratkaisujen täytäntöönpanoa ja käyttöönottoa jäsenvaltioissa. Vaikka komissio oli saattanut päätökseen ne sähköisen hallinnon toimintasuunnitelman 2016–2020 mukaiset toimet, jotka kuuluivat tarkastuksen piiriin, kaikki hiljattain kehitetyt digitaaliset julkiset palvelut eivät olleet saatavilla kaikkialla EU:ssa. Tämä johtuu siitä, että jäsenvaltioiden toimet ovat viivästyneet. Komissio ei myöskään edistänyt kattavasti sitä, että yritykset ja muut käyttäjät ottaisivat näitä palveluita enemmän käyttöönsä.

87 Vaikka sähköisen hallinnon toimintasuunnitelma 2016–2020 täytti kuulemisissa ja arvioinneissa yksilöidyt tarpeet, siihen sisältyi ainoastaan sellaisia toimia, jotka komission oli määrä panna itse täytäntöön. Tämän vuoksi suunnitelmassa esitettyä visiota oli vaikea saavuttaa. Toimintasuunnitelmaan ei sisältynyt jäsenvaltioita koskevia velvoitteita, vaikka edellisen toimintasuunnitelman arviointikertomuksessa se, että jäsenvaltioiden toimet perustuivat vapaaehtoisuuteen, oli nimetty keskeiseksi puutteeksi. Puutetta lievensi kuitenkin se, että lainsäädäntö sisälsi useimpien toimien osalta velvoitteita jäsenvaltioille. Kyseiset säädökset joko olivat voimassa jo ennen toimintasuunnitelmaa tai ne hyväksyttiin suunnitelman johdosta. Joissakin tapauksissa toimien täytäntöönpano kuitenkin jatkui vuoden 2020 jälkeenkin ja siten myös toimintasuunnitelman päättymispäivän yli (ks. kohdat 23–27).

88 Tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että komission vuonna 2021 antamassa ehdotuksessa, joka koski ”Polku digitaaliselle vuosikymmenelle” -politiikkaohjelmaa, otettiin käyttöön yhteistyökehys, jonka avulla komissio voi vuosittain seurata jäsenvaltioiden edistymistä kohti EU-tasolla asetettuja digitalisointitavoitteita. Yksi kolmesta digitalisointitavoitteesta on kuitenkin määritelty epäselvästi, ja vaarana on, että jäsenvaltiot tulkitsevat sitä eri tavoin, mikä puolestaan voi vaarantaa tavoitteen saavuttamisen. Vuonna 2021 annetussa ehdotuksessa, joka koski ”Polku digitaaliselle vuosikymmenelle” -politiikkaohjelman perustamista, edellytettiin, että komissio määrittelee täytäntöönpanosäädöksissä kunkin digitalisointitavoitteen keskeiset tulosindikaattorit (ks. kohdat 28–31 ja 46–48).

89 Toimintasuunnitelman täytäntöönpanon seuranta oli hajanaista, sillä komissio ei ollut perustanut seurantakehystä, joka indikaattoreineen olisi kattanut koko toimintasuunnitelman. Tällainen kehys oli kuitenkin olemassa tiettyjä yksittäisiä toimia varten eli neljän toimen osalta niiden kuuden joukosta, jotka tilintarkastustuomioistuimen tarkastus kattoi. Tämänhetkiset sähköisen hallinnon indikaattorit (sähköisen hallinnon vertailuarvo ja digitaalitalouden ja -yhteiskunnan indeksi), jotka komissio julkaisee vuosittain, eivät liittyneet suoraan yhteenkään toimintasuunnitelman yhteydessä toteutetuista toimista, joten ne eivät soveltuneet suunnitelman vaikutuksen mittaamiseen (ks. kohdat 32–45).

90 Komissio saattoi päätökseen kaikki ne kuusi tointa, jotka kohdistuivat yrityksiin (ja kuuluivat siksi tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen piiriin). Komissio myös tuki sähköisen hallinnon ratkaisujen täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa EU:n rahoittamien hankkeiden avulla sekä tarjosi teknistä tukea. Tilintarkastustuomioistuimen haastattelema jäsenvaltioiden henkilöstö arvosti komission tukea (ks. kohdat 49–69).

91 Näistä ponnistuksista huolimatta kolme kuudesta toimesta pantiin eri puolilla EU:ta täytäntöön vain osittain. Kahdessa tapauksessa (maksukyvyttömyysrekistereiden yhteenliittäminen ja digitaalisten ratkaisujen käyttö yrityksen koko elinkaaren ajan) tämä johtui viivästyksistä useissa jäsenvaltioissa. Joidenkin viivästyneiden jäsenvaltioiden edistymisestä komissiolla ei ole tietoa. Yhdessä tapauksessa (sähköinen tunnistaminen, sähköinen todentaminen ja luottamuspalvelut, eIDAS) se, toimivatko jäsenvaltiot vai eivät, perustui asetuksessa vapaaehtoisuuteen. Tämän seurauksena komission vuosina 2016–2020 toteuttamat toimet eivät ole kaikkialla EU:ssa vielä johtaneet merkittäviin muutoksiin yritysten ja kansalaisten kannalta. Eräs toinen toimi eli kaupparekistereiden yhteenliittämisjärjestelmää koskeva toimi toteutettiin joissakin jäsenvaltioissa viiveellä, mutta ratkaisu on ollut saatavilla kaikissa jäsenvaltioissa maaliskuusta 2022 lähtien (ks. kohdat 60–65).

92 Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että vuonna 2021 annetussa ehdotuksessa, joka koski ”Polku digitaaliselle vuosikymmenelle” -politiikkaohjelman perustamista, komissio otti käyttöön toimintatavan, jossa i) jäsenvaltiot laativat digitaalista vuosikymmentä koskevat etenemissuunnitelmansa ja ii) kullekin jäsenvaltiolle määritellään kehityspolut digitalisointitavoitteiden saavuttamiseksi. Koska ehdotusta koskeva lainsäädäntöprosessi on kuitenkin edelleen kesken (tilanne syyskuussa 2022), siihen voidaan vielä tehdä muutoksia (ks. kohta 46).

93 Komissio antoi vuonna 2021 ehdotuksen nykyisen eIDAS-asetuksen muuttamisesta siten, että asetusta koskeva arviointi otetaan siinä huomioon. Ehdotuksessa puututaan useimpiin heikkouksiin ja – mikä tärkeintä – siinä edellytetään nyt, että kukin jäsenvaltio ottaa käyttöön sähköisen tunnistamisjärjestelmän (ks. kohdat 54–56).

Suositus 1 – Vahvistetaan täytäntöönpanokehystä, ja kannustetaan sen avulla jäsenvaltioita saattamaan sähköisen hallinnon palvelunsa valmiiksi

Kun otetaan huomioon komission ehdotus, joka koskee vuoteen 2030 ulottuvan ”Polku digitaaliselle vuosikymmenelle” -politiikkaohjelman perustamisesta annettavaa päätöstä, komission olisi edistettävä sähköisen hallinnon palvelujen ja niiden seurannan kehittämistä edelleen siten, että komissio

1. määrittelee digitalisointitavoitteiden sisällön yksiselitteisesti siten, että tavoitteita voidaan soveltaa samalla tavalla kaikkialla EU:ssa
2. analysoi digitaalista vuosikymmentä koskevia kansallisia etenemissuunnitelmia ja toteuttaa tarvittavat toimet, jos se katsoo, että suunnitelmissa esitetyt toimintapolitiikat, toimenpiteet ja toimet ovat riittämättömiä ja vaarantavat päätöksessä asetettujen tavoitteiden oikea-aikaisen saavuttamisen
3. ryhtyy toimiin, jos jäsenvaltioiden digitalisointitavoitteiden saavuttaminen viivästyy siitä, mitä jäsenvaltioiden kehityspoluissa on suunniteltu.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: sen jälkeen kun ehdotus päätökseksi ”Polku digitaaliselle vuosikymmenelle” -politiikkaohjelman perustamisesta on hyväksytty, toteutus tapahtuu päätöksessä määriteltyjen määräaikojen mukaisesti

94 Komissio edisti yhteistyötä ja hyvien käytäntöjen vaihtoa aktiivisesti ja monin tavoin (esim. asiantuntijaryhmät ja foorumit), ja jäsenvaltioiden henkilöstö suhtautui tähän myönteisesti. ”Polku digitaaliselle vuosikymmenelle” -politiikka-asiakirjaa koskevassa ehdotuksessa, joka liittyy vuoden 2020 jälkeiseen aikaan, komissio otti asianmukaisesti huomioon tarpeen jatkaa tätä tukea (ks. kohdat 70–76).

95 Komissiolla ei ollut kattavaa edistämisstrategiaa sen tavoitteen saavuttamiseksi, että käyttäjät ottaisivat EU-tasolla saatavilla olevat sähköisen hallinnon ratkaisut laajemmin käyttöönsä. Tämän seurauksena komission edistämistoimet eivät olleet kattavia eivätkä koordinoituja. Komissio edisti ratkaisuja vain, jos sitä edellytettiin lainsäädännössä, joten sen edistämistoimet eivät kattaneet kaikkia ratkaisuja (ks. kohdat 77 ja 78).

96 Silloin kun komissio toteutti tiedotuskampanjoita, ne onnistuivat hyvin. Vaikka komissio pyrki edistämään sitä, että kehittäjät ottaisivat Verkkojen Eurooppa -välineen teknisiä ratkaisuja laajemmin käyttöönsä, se ei ole vielä kohdistanut samanlaisia toimia käyttäjiin uusien palveluiden osalta (esimerkiksi kaupparekistereiden sekä maksukyvyttömyysrekistereiden yhteenliittämisjärjestelmät). Komissiolla ei myöskään ole yleiskuvaa toimista, joilla jäsenvaltiot ovat edistäneet kansallisia tai eurooppalaisia sähköisen hallinnon ratkaisuja, vaikka koordinoiduilla toimilla voitaisiin saada aikaan parempia tuloksia (ks. kohdat 79–81 ja 85).

97 Komissio ei ole arvioinut, kuinka hyvin yritykset tuntevat saatavilla olevat sähköisen hallinnon palvelut, eikä se ole analysoinut tarpeita tällä osa-alueella, vaikka tämä olisi keskeistä sähköisen hallinnon palveluiden käyttöönoton kannalta. Ainoa poikkeus tässä suhteessa koski eIDAS-markkinoita: komissio toteutti tutkimuksen sekä osaamista ja oppimista koskevan pilottiohjelman, jotka kumpikin koskivat pieniä ja keskisuuria yrityksiä. Toimien tuloksena oli – muun muassa – näitä yrityksiä koskeva välineistö. Vaikka tutkimuksessa suositeltiin, että tätä välineistöä kehiteltäisiin edelleen, komissio ei ole ryhtynyt toimiin tässä asiassa (ks. kohdat 82–84).

Suositus 2 – Kehitetään kokonaisvaltainen strategia sähköisen hallinnon palvelujen edistämiseksi vaikuttavasti

Komission olisi tuettava vaikuttavammin Euroopan laajuisten sähköisen hallinnon palvelujen laajempaa käyttöönottoa. Tästä syystä sen olisi kehitettävä kokonaisvaltainen strategia siitä, miten sähköisen hallinnon palveluja edistetään vaikuttavasti. Strategian olisi perustuttava arviointiin siitä, kuinka hyvin käyttäjät tuntevat saatavilla olevat sähköisen hallinnon palvelut. Strategiassa olisi otettava huomioon jäsenvaltioiden edistämistoimet, jotta joko helpotetaan niiden toimia tai varmistetaan, että toimet eivät ole päällekkäisiä.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuoden 2024 loppuun mennessä

Tilintarkastustuomioistuimen IV jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Mihails Kozlovsin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 11. lokakuuta 2022 pitämässään kokouksessa.

Liitteet

Liite I – Sähköisen hallinnon alalla tapahtunut kehitys EU:ssa vuodesta 2006 lähtien

Liite II – Sähköisen hallinnon toimintasuunnitelma – luettelo toimista

Liite III – Luettelo EU:n rahoittamista hankkeista, jotka tilintarkastustuomioistuin tarkasti

Liite IV – Tarkastuksen piiriin sisällytettyjen toimien täytäntöönpano