Uitvoering van de drinkwaterrichtlijn: betere kwaliteit van en toegang tot water in Bulgarije, Hongarije en Roemenië, maar nog steeds aanzienlijke investeringen nodig

Samenvatting

De drinkwaterrichtlijn

I

Water is van essentieel belang voor het leven op onze planeet. Onze ecosystemen, maatschappij en economie hebben voldoende hoeveelheden schoon drinkwater nodig om te kunnen floreren. De bescherming van de gezondheid van de EU-burgers door middel van de veilige toegang tot drinkwater van hoge kwaliteit is sinds vele jaren een onderdeel van het EU-beleid. Sinds 1975 heeft de EU wetgeving inzake water goedgekeurd die is gericht op de bescherming van consumenten en gebruikers van water tegen schadelijke gevolgen. In 1980 werd een richtlijn aangenomen waarin de normen werden vastgelegd voor water dat is bestemd voor menselijke consumptie, de drinkwaterrichtlijn, en deze werd vervolgens herzien in 1998. Deze richtlijn wordt momenteel herzien.

Hoe wij onze controle verrichtten

II

Bij onze controle hebben wij beoordeeld of de EU-acties hebben geleid tot verbetering van de toegang van de burgers tot veilig drinkwater in Bulgarije, Hongarije en Roemenië. Wij hebben in het bijzonder onderzocht of er aan de vereisten van de drinkwaterrichtlijn is voldaan, of de onderzochte uit het EFRO/CF gefinancierde projecten de kwaliteit van het drinkwater en de toegang tot de voorziening ervan hebben verbeterd, en of de gegenereerde inkomsten en de aanvullende nationale overheidsfinanciering toereikend zijn om de instandhouding en de duurzaamheid van de door de EU gefinancierde investeringen in infrastructuur voor drinkwatervoorziening te garanderen.

III

Tussen 2007 en 2020 bedroegen de EFRO/CF-middelen voor het beheer en de levering van drinkwater in deze drie lidstaten 3,7 miljard euro. De controle bestreek de periode vanaf de toetreding van de bezochte lidstaten tot de EU tot het einde van 2016.

Wat wij vaststelden

IV

Over het algemeen hebben wij geconcludeerd dat de toegang tot en voorziening van drinkwater van burgers in Bulgarije, Hongarije en Roemenië is verbeterd. Dit is grotendeels het gevolg van de aanzienlijke uit het CF en het EFRO gefinancierde investeringen van de afgelopen jaren. Desondanks zijn er nog gebieden waar burgers worden voorzien van water dat afkomstig is van het openbare net dat niet volledig in overeenstemming is met de EU-normen die zijn vastgelegd in de drinkwaterrichtlijn van in 1998. Bovendien zijn aanzienlijke verdere nationale publieke en particuliere investeringen nodig om de toegang tot water van goede kwaliteit te waarborgen voor alle burgers in die lidstaten, en om ervoor te zorgen dat de door de EU gefinancierde investeringen in waterfaciliteiten naar behoren in stand kunnen worden gehouden.

Wij doen de volgende aanbevelingen:

V

De Commissie moet het volgende doen:

1. follow-up geven aan tekortkomingen in de monitoring door de lidstaten op basis van bestaande rapportages en de voorschriften van de drinkwaterrichtlijn in dit opzicht handhaven.
2. in het kader van de huidige herziening van de drinkwaterrichtlijn de volgende kwesties op proportionele wijze aanpakken:
   1. de informatieverstrekking van lidstaten aan de Commissie over afwijkingen aangaande kleine watervoorzieningsgebieden verbeteren;
   2. de verslagleggingvereisten uitbreiden naar kleine watervoorzieningsgebieden;
   3. regelmatig verslag uitbrengen zodat actuele informatie over de naleving van de drinkwaterrichtlijn van de lidstaten wordt verzameld. De Commissie zou opties zoals alternatieve IT-instrumenten (bijv. data-harvesting van nationale overheden) in overweging moeten nemen om de verslagleggingsprocedure te faciliteren en sneller te maken en om ervoor te zorgen dat actuele informatie beschikbaar is;
   4. de vereisten verbeteren voor het aan consumenten verstrekken van adequate en actuele informatie over de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water;
3. lidstaten ondersteunen in het stimuleren van acties gericht op de vermindering van waterverliezen. Dit kan bereikt worden door bijvoorbeeld de vermindering van waterverliezen op te nemen in de reikwijdte van EU-financiering op het gebied van drinkwaterinfrastructuur of door de transparantie met betrekking tot waterverliezen te verbeteren.

VI

De lidstaten moeten:

1. vereisen dat plannen om een bepaalde vermindering van waterverliezen te realiseren, worden opgenomen als selectiecriteria voor alle projecten voor waterfaciliteiten waarmee de nationale doelstellingen kunnen worden behaald;
2. ervoor zorgen dat de duurzaamheid van de waterinfrastructuur, inclusief onderhoud en vernieuwing, tot uitdrukking komt in de watertarieven;
3. indien nodig overwegen om financiële of andere vormen van steun te verlenen aan huishoudens waarvoor de kosten van waterdiensten boven het betaalbare tarief liggen, waarbij ervoor moet worden gezorgd dat de volledige kosten kunnen worden terugverdiend door middel van de opbouw van de watertarieven.

Inleiding

De EU-drinkwaterrichtlijn

01

Water is van essentieel belang voor het leven op onze planeet. Onze ecosystemen, maatschappij en economie hebben schoon drinkwater in toereikende hoeveelheden nodig om te kunnen floreren. De bescherming van de gezondheid van de EU-burgers door middel van de veilige toegang tot drinkwater van hoge kwaliteit is sinds vele jaren een onderdeel van het EU-beleid. Sinds 1975 heeft de EU wetgeving inzake water goedgekeurd die is gericht op de bescherming van consumenten en gebruikers van water tegen schadelijke gevolgen. Een veilige en kwalitatief hoogwaardige watervoorziening voor alle Europeanen is ook een onlosmakelijk onderdeel van het milieubeleid van de EU¹.

02

De eerste richtlijn over de kwaliteit van drinkwater in de lidstaten werd vastgesteld in 1975². Een andere richtlijn met betrekking tot de normen voor water dat is bestemd voor menselijke consumptie is de drinkwaterrichtlijn, die is gericht op de bescherming van de volksgezondheid tegen de schadelijke gevolgen van verontreiniging van voor menselijke consumptie bestemd water (zie tekstvak 1). Deze werd aangenomen in 1980³ en vervolgens herzien in 1998⁴. Deze richtlijn wordt momenteel herzien.

03

De richtlijn geeft de lidstaten de mogelijkheid om, bij wijze van uitzondering, tijdelijk af te wijken van de vereiste waterkwaliteitsnormen. Deze uitzonderingen mogen maximaal drie jaar duren en kunnen tweemaal worden verlengd (een bijkomende termijn van drie jaar voor elke verlenging).

Monitoring- en verslagleggingsregelingen

04

De lidstaten zijn verplicht om drinkwatervoorzieningszones en passende monitoringprogramma’s in te stellen in overeenstemming met de minimale vereisten die zijn vastgelegd in de drinkwaterrichtlijn⁵. In de drinkwaterrichtlijn wordt een onderscheid gemaakt tussen:

• watervoorzieningsgebieden die gemiddeld meer dan 1 000 m³ water per dag leveren of meer dan 5 000 personen bedienen, en die vaak worden aangeduid als „grote watervoorzieningsgebieden”,
• watervoorzieningsgebieden die gemiddeld minder dan 1 000 m³ water per dag leveren of minder dan 5 000 personen bedienen, en die vaak worden aangeduid als „kleine watervoorzieningsgebieden”, en
• watervoorzieningsgebieden die gemiddeld minder dan 10 m³ water per dag leveren of minder dan 50 personen bedienen, en die vaak worden aangeduid als „zeer kleine watervoorzieningsgebieden”.

05

Daarnaast moet er krachtens de drinkwaterrichtlijn actuele informatie beschikbaar zijn voor consumenten⁶ en om de drie jaar verslag worden uitgebracht door de lidstaten over de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water, voor de drie voorgaande jaren. Deze verslagen moeten worden gepubliceerd binnen één kalenderjaar na het einde van de verslagleggingsperiode, en binnen een termijn van twee maanden na de bekendmaking ervan aan de Commissie worden verstrekt.

06

Namens de Commissie verzamelt het Europees Milieuagentschap (EEA) de gegevens over de waterkwaliteit in de lidstaten via een elektronisch verslagleggingsinstrument⁷. Het EEA is ook verantwoordelijk voor de kwaliteitscontrole van de in de databank opgenomen informatie en stelt de nationale databanken samen die worden geverifieerd door de lidstaten. Binnen negen maanden na ontvangst van de verslagen van de lidstaten publiceert de Commissie op basis van deze gegevens een samenvattend verslag over de kwaliteit van het voor menselijke consumptie bestemd water in de Unie als geheel.

07

Dit verslag is het voornaamste instrument om niet-naleving van de parameterwaarden van de drinkwaterrichtlijn op te sporen en elke lidstaat moet daarin verslag uitbrengen over de waterkwaliteit in alle grote watervoorzieningsgebieden. De verslaglegging over kleine watervoorzieningsgebieden gebeurt op vrijwillige basis. Voor zeer kleine watervoorzieningszones hebben de lidstaten een vrijstelling van de bepalingen van de drinkwaterrichtlijn, waarbij het om individuele voorzieningen gaat die gemiddeld minder dan 10 m³ water per dag leveren of minder dan 50 personen bedienen.

Bronnen van drinkwater in de EU

08

Als onderdeel van het voorschrift van de drinkwaterrichtlijn om de kwaliteit van het drinkwater te beoordelen, worden jaarlijks enkele miljoenen analyses gemaakt in de lidstaten. Tijdens de verslagleggingsperiode 2011-2013 werden bijvoorbeeld 4,1 miljoen analyses gemaakt van microbiologische parameters, 7,1 miljoen van chemische parameters, en 17,5 miljoen van indicatorparameters (zie tekstvak 1). Indien ten minste 99 % van alle analyses die in een bepaald jaar zijn verricht aan de gegeven norm voldoen, wordt ervan uitgegaan dat de lidstaat aan de parameterwaarde in de richtlijn voldoet.

09

Voor indicatorparameters houdt de overschijding van een norm niet noodzakelijkerwijs niet-naleving van de drinkwaterrichtlijn in, omdat er in de meeste gevallen geen direct gevaar voor de volksgezondheid bestaat. Hoewel de meeste indicatorparameters geen rechtstreekse bedreiging voor de volksgezondheid vormen, kunnen ze door de uiterlijke kenmerken, de smaak of de geur van het water indirect gevolgen hebben voor de waterkwaliteit, en dus invloed hebben op de aanvaardbaarheid voor de consument. Zo is de in de drinkwaterrichtlijn vastgestelde drempel voor ijzer 200 µg/l. Een ijzerconcentratie van 300 µg/l geeft water een waarneembare smaak en maakt het troebel en gekleurd. Daardoor smaakt het water niet meer goed voor de consument. De gezondheidskundige grenswaarde daarvan is 2 000 µg/l en dus veel hoger dan wat werkelijk aanvaardbaar is voor consumenten. Indicatorparameters kunnen ook een juiste behandeling bemoeilijken. Zo kan de aanwezigheid van organische stoffen leiden tot ontoereikende desinfectie.

10

Over het algemeen is de kwaliteit van drinkwater in de EU goed⁸. De microbiologische en chemische parameters in de drinkwaterrichtlijn worden met name nageleefd door de overgrote meerderheid van de grote watervoorzieningsgebieden (zie nadere bijzonderheden in tabel 1). Bovendien is de naleving in de EU aanzienlijk verbeterd ten opzichte van de verslagleggingsperiode 2008-2010⁹.

Tabel 1

Lidstaten¹ en het nalevingspercentage

	2008-2010	2011-2013
Totaal nalevingspercentage voor microbiologische parameters
> 99 %	23	27
95 % < X < 99 %	4	-
< 95 %	-	-
Totaal nalevingspercentage voor chemische parameters
> 99 %	11	26
95 % < X < 99 %	11	12
< 95 %	5	-
Totaal nalevingspercentage voor indicatorparameters
> 99 %	7	21
95 % < X < 99 %	10	53
< 95 %	10	14

11

Voor de kleine watervoorzieningsgebieden (die ongeveer 65 miljoen personen in de gehele EU bedienen) lag het gemiddelde nalevingspercentage voor de verslagleggingsperiode 2011-2013 boven de 98 %¹⁰. Dit algemene cijfer duidt op vooruitgang ten opzichte van de verslagleggingsperiode 2008-2010, toen gemiddeld slechts ongeveer 59 % van alle kleine watervoorzieningsgebieden volledig aan de vereisten van de drinkwaterrichtlijn voldeed¹¹. Voor de periode 2008-2010 hebben alle lidstaten, behalve de Tsjechische Republiek, verslag uitgebracht over de kleine watervoorzieningsgebieden. Voor de verslagleggingsperiode 2011-2013 heeft slechts ongeveer de helft van de lidstaten (die samen ongeveer 34,6 miljoen door kleine watervoorzieningsgebieden bediende consumenten vertegenwoordigen) informatie verstrekt. Dit is te wijten aan het feit dat de verslaglegging over kleine watervoorzieningsgebieden niet verplicht is.

12

Tekortkomingen in de monitoring van kleine watervoorzieningsgebieden werden ook al erkend in het zevende milieuactieprogramma (MAP), waarin werd gepleit voor grotere inspanningen om de drinkwaterrichtlijn uit te voeren, met name voor kleine watervoorzieningsgebieden¹².

Verliezen in drinkwatervoorzieningssystemen

13

Het grote fysieke waterverlies is een belangrijk probleem voor de drinkwatervoorziening. Dit is hoofdzakelijk het gevolg van lekkages uit distributienetten die slecht zijn onderhouden of moeten worden vernieuwd. Het percentage waterverlies wordt berekend als de verhouding tussen de hoeveelheid niet-gefactureerd water en de totale hoeveelheid water die het distributienet instroomt.

14

Volgens in 2014 gepubliceerde gegevens waarin wordt verwezen naar de periode 2008-2010, gaat in ongeveer de helft van de lidstaten meer dan 20 % van het schone drinkwater verloren in het distributienet vóórdat het de kraan van de consument bereikt, en in sommige lidstaten loopt dit aandeel op tot wel 60 %¹³. Voor de periode 2011-2013 boden, anders dan voor de voorgaande periode, noch het samenvattend verslag, noch de verslagen van de lidstaten gegevens over waterverliezen.

15

Vanuit milieuperspectief is het belangrijk om deze verliezen terug te dringen (sparen van hulpbronnen) en dit is ook van wezenlijk belang voor de prestaties van de watervoorziening. In de Europa 2020-strategie wordt een grote nadruk gelegd op doelmatig gebruik van hulpbronnen, en impliciet dus ook op een grotere hulpbronnenefficiëntie in het geval van water, wat extra voordelen oplevert, zoals een verminderd energieverbruik bij de behandeling en het transport van water, lagere waterprijzen en minder waterverliezen¹⁴. Verder wordt ook in het zevende milieuactieprogramma de noodzaak onderstreept om de doelmatigheid te vergroten door de infrastructuur te vernieuwen¹⁵.

EU-financiering, voornamelijk door middel van het EFRO en het CF

16

De Europese structuur- en investeringsfondsen (ESIF) zijn de belangrijkste bronnen van EU-financiering voor waterinfrastructuur. De projecten zijn vooral gefinancierd door middel van het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) en het Cohesiefonds (CF).

17

Veel projecten op het gebied van drinkwater worden gezamenlijk met afvalwaterzuiveringsprojecten uitgevoerd¹⁶. Tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 was meer dan 7,3 miljard euro toegewezen aan projecten met betrekking tot drinkwater. Van dit bedrag was ongeveer 4 miljard euro bestemd voor de EU-13-lidstaten. Voor de programmeringsperiode 2014-2020 bedraagt de totale toewijzing voor drinkwater ongeveer 4,7 miljard euro, waarvan ongeveer 3,4 miljard euro is uitgetrokken voor de EU-13-lidstaten (zie bijlage I).

Toegang tot drinkwater

18

In de gehele EU is in hoge mate veilig drinkwater beschikbaar. Er zijn echter nog steeds regio’s waarin de burgers geen toegang wordt geboden tot watervoorziening. Volgens gegevens van Eurostat¹⁷ verschilt het percentage van de bevolking dat is aangesloten op de openbare watervoorziening aanzienlijk van lidstaat tot lidstaat. In Roemenië is slechts 62 % van de bevolking, het laagste percentage, aangesloten op het openbare waternetwerk (zie figuur 1). Bijlage II bevat achtergrondinformatie over de bronnen van drinkwater in de EU.

19

In december 2013 heeft het EU-burgerinitiatief „Right2Water” bijna 1,9 miljoen handtekeningen verzameld in alle lidstaten. In dit initiatief werd de Commissie verzocht om wetgeving voor te stellen om het recht van mensen op water en zuivering van water, zoals erkend door de Verenigde Naties, uit te voeren en de voorziening van water en zuivering van water als cruciale openbare diensten voor iedereen te bevorderen¹⁸. In 2014 heeft de Commissie haar beoordeling gepubliceerd van de steun die de EU reeds heeft verleend voor drinkwater van goede kwaliteit, waarbij zij de lidstaten heeft aangespoord om de toegang tot een minimale watertoevoer te waarborgen voor alle EU-burgers¹⁹.

Watertarieven

20

De principes die bij het vaststellen van de watertarieven moeten worden toegepast, namelijk kostendekking en de betaalbaarheid van waterdiensten, zijn vastgesteld in de kaderrichtlijn water van 2000²⁰. In de praktijk moeten de tarieven minstens de exploitatie- en onderhoudskosten dekken, en ook een goed deel van de afschrijving van de activa, om tot de duurzaamheid van de infrastructuur te kunnen bijdragen.

21

Tegelijkertijd moeten waterdiensten maatschappelijk gezien betaalbaar zijn voor de consument. Bij het vaststellen van watertarieven kunnen de lidstaten rekening houden met de maatschappelijke, ecologische en economische gevolgen om zo de waterdiensten betaalbaar te houden. In de richtsnoeren van de Commissie wordt 4 % van het inkomen van een huishouden genoemd als algemeen aanvaarde betaalbaarheidsnorm, d.w.z. de totale waterfactuur (drinkwater en afvalwater) kan 4 % van het inkomen van het huishouden kosten²¹.

Eerdere ERK-controles en andere recente studies op het gebied van waterbeleid

22

In de afgelopen jaren hebben wij een aantal verslagen gepubliceerd over het waterbeleid en EU-investeringen in de drink- en afvalwaterinfrastructuur²². Bijlage II geeft een samenvatting van de belangrijkste conclusies van deze verslagen.

23

In mei 2015 heeft het Europees Parlement een verslag over de drinkwaterrichtlijn uitgebracht²³.

Reikwijdte en aanpak van de controle

24

Door middel van deze controle hebben wij beoordeeld of de EU-acties hebben geleid tot een verbetering van de toegang van de burgers tot drinkwater van goede kwaliteit in Bulgarije, Hongarije en Roemenië. We hebben in het bijzonder onderzocht of:

• aan de vereisten van de drinkwaterrichtlijn is voldaan;
• de onderzochte gecofinancierde EFRO/CF-projecten de kwaliteit van het drinkwater en de toegang daartoe hebben verbeterd;
• de gegenereerde inkomsten en de aanvullende nationale overheidsfinanciering toereikend zijn om toe te zien op de instandhouding en de duurzaamheid van de door de EU gefinancierde investeringen in infrastructuur voor drinkwatervoorziening.

25

Wij hebben besloten om ons te concentreren op de EU-13-lidstaten, omdat we in 2010 reeds een speciaal verslag hebben gepubliceerd over het thema drinkwater in de programmeringsperiode 2000-2006, dat was gericht op de EU-15-lidstaten²⁴. De geselecteerde lidstaten zijn met name gekozen vanwege het bedrag van de tussen 2007 en 2020 daaraan toegewezen EU-middelen (3,7 miljard euro, ofwel ongeveer 50 % van de totale EU-toewijzingen voor het beheer en de levering van drinkwater voor de EU-13-lidstaten - zie bijlage I), de beperkte toegang tot drinkwater (in het geval van Roemenië) en de hoge mate van waterverlies die is gemeld in de periode 2008-2010.

26

De controle was gebaseerd op bewijsstukken van de Commissie en de bezochte lidstaten. Deze werd met name uitgevoerd door middel van:

• gesprekken met vertegenwoordigers van directoraat-generaal Milieu en directoraat-generaal Regionaal beleid en stadsontwikkeling;
• een analytisch onderzoek van relevante EU- en nationale documentatie;
• gesprekken met vertegenwoordigers van de ministeries van Milieu en Volksgezondheid, de beheersautoriteit, regelgevende instanties, enz., van de geselecteerde lidstaten;
• bezoeken en evaluaties van negen EFRO-/CF-projecten (drie in elk van de drie bezochte lidstaten), met inbegrip van projectdocumentatie, zoals aanvragen, subsidieovereenkomsten, verslagen en andere documenten die verband houden met de uitvoering van het project;
• gesprekken met de exploitanten van waterbedrijven, projectbegunstigden en beheersautoriteiten van de negen onderzochte projecten.

27

De voor deze controle onderzochte EFRO-/CF-drinkwaterprojecten hebben betrekking op alle aspecten van de infrastructuur die verband houdt met de watercyclus. Deze omvatten het creëren of het herstel van waterwingebieden (zie afbeelding 1), zuiveringsinstallaties (zie afbeelding 2), opslag en vervoer via pijpleidingen (zie afbeelding 3) en pompstations. Elk van de geselecteerde projecten behoorde tot de 20 die in elke lidstaat tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 de meeste EU-cofinanciering ontvingen. Zij zijn gekozen ter illustratie van de belangrijkste aspecten van de verwezenlijking van de doelstellingen van de drinkwaterrichtlijn en kwesties inzake toegang, verliezen en kwaliteit.

28

De controle bestreek de periode vanaf de toetreding van de bezochte lidstaten tot de EU tot het einde van 2016.

Opmerkingen

Eind 2016 was de drinkwaterrichtlijn van 1998 in de meeste opzichten uitgevoerd

29

De Europese Unie kan haar beleidsdoelstellingen niet bereiken als in de lidstaten het EU-recht niet in de praktijk wordt toegepast. De lidstaten zijn ervoor verantwoordelijk dat zij richtlijnen op de juiste wijze en binnen de vereiste termijn omzetten in nationaal recht. Daarnaast zijn zij ook verantwoordelijk voor de correcte toepassing en uitvoering van het gehele corpus van EU-wetgeving²⁵. De Commissie is verantwoordelijk voor het toezicht op de inspanningen van de lidstaten en op de naleving van het EU-recht, waarvoor zij formele juridische procedures kan inzetten²⁶.

30

De drinkwaterrichtlijn is de belangrijkste EU-wetgeving inzake de kwaliteit van drinkwater. Wij hebben dan beoordeeld of:

• de bezochte lidstaten de drinkwaterrichtlijn op de juiste wijze hebben omgezet in nationale rechtskaders en aan de eisen ervan hebben voldaan;
• alle consumenten in de bezochte lidstaten over geschikt drinkwater kunnen beschikken;
• de monitoringregelingen informatie verschaffen over de uitvoering van de drinkwaterrichtlijn;
• actuele informatie over de kwaliteit van drinkwater beschikbaar is voor consumenten;
• de Commissie regelmatig de wetenschappelijke en technische aspecten van de drinkwaterrichtlijn evalueert.

De nationale wetgeving in de bezochte lidstaten is in overeenstemming met de vereisten van de drinkwaterrichtlijn

31

De doeltreffende omzetting van de drinkwaterrichtlijn in nationale wetgeving is een noodzakelijke stap om ervoor te zorgen dat het drinkwater in de hele EU voldoet aan een gemeenschappelijk veiligheidsniveau. Vanaf de datum waarop de lidstaten toetraden²⁷, moest de Commissie ervoor zorgen dat de nationale wetgeving, behalve in geval van specifieke in de toetredingsverdragen toegestane vrijstellingen, in overeenstemming was met de bepalingen van de Europese kaderwetten.

32

De Commissie verricht conformiteitsonderzoeken door de EU-verplichtingen te vergelijken met de tekst van de relevante artikelen van de nationale wetgevingen, waarmee zij beoordeelt of deze aan de vereisten van de EU-richtlijnen voldoen. Dit heeft zij in 2004 gedaan voor Hongarije, en in 2007 voor Bulgarije en Roemenië.

33

Voor de drie bezochte lidstaten heeft de Commissie vastgesteld dat de nationale wetgevingen niet in alle opzichten in overeenstemming waren met de drinkwaterrichtlijn, waarop inbreukprocedures werden ingeleid (zie tekstvak 2) tegen Hongarije (in 2008) en Bulgarije en Roemenië (in 2009)²⁸ (zie bijlage III).

34

Als gevolg van dergelijke inbreukprocedures hebben de drie lidstaten hun nationale wetgeving aangepast. Daarom zijn de procedures gesloten, in 2009 voor Hongarije en in 2010 voor Roemenië. In het geval van Bulgarije heeft de Commissie, gezien de omvang van de wijzigingen, haar conformiteitsstudie in 2012 geactualiseerd, waarbij zij op verdere gevallen van niet-naleving is gestuit, waardoor de inbreukprocedure pas in 2015 werd gesloten. Uit ons onderzoek bleek dat de nationale wetgeving in de drie bezochte lidstaten op dit moment over het algemeen in overeenstemming is met de vereisten van de drinkwaterrichtlijn.

Afwijkingen van de drinkwaterrichtlijn in Hongarije en Roemenië, maar niet in Bulgarije

35

De lidstaten kunnen tot een door hen vast te stellen maximumwaarde ruimte bieden voor afwijkingen van de parameterwaarden, indien de afwijking geen gevaar kan opleveren voor de volksgezondheid en de levering van voor menselijke consumptie bestemd water in het betrokken gebied op geen enkele andere redelijke wijze kan worden verzekerd (zie tekstvak 3).

36

Deze afwijkingen moeten tot een zo kort mogelijke periode worden beperkt en mogen maximaal drie jaar duren. Als de redenen voor de afwijking na de eerste termijn nog steeds bestaan, kunnen de lidstaten de afwijking verlengen voor een bijkomende periode van maximaal drie jaar, waarover zij de Commissie moeten informeren. In uitzonderlijke gevallen kunnen de lidstaten de Commissie verzoeken een derde afwijking van maximaal drie jaar toe te staan.

37

De lidstaten moeten de Commissie binnen twee maanden in kennis stellen van afwijkingen die betrekking hebben op grote watervoorzieningsgebieden. Afwijkingen met betrekking tot kleine watervoorzieningsgebieden moeten pas vanaf de tweede afwijking worden meegedeeld.

38

In Hongarije voldeden aan het einde van de derde afwijking, die tot het einde van 2012 liep, 289 van de 365 watervoorzieningsgebieden (bijna 80 %) waarvoor deze afwijking gold nog steeds niet aan de richtlijn. De door de Hongaarse autoriteiten genomen maatregelen ter verbetering van de situatie in de betrokken gebieden waarvoor de afwijking gold, begonnen uiteindelijk resultaten op te leveren. In april 2016 voldeden 66 van de 365 watervoorzieningsgebieden niet aan de drinkwaterrichtlijn. Ondertussen leidde de Commissie vanwege de gemiste deadline in mei 2016 een inbreukprocedure in tegen Hongarije.

39

In het toetredingsverdrag werden Roemenië ook afwijkingen toegestaan²⁹, die tot eind 2010, dan wel tot eind 2015 van kracht waren. Sinds zijn toetreding heeft Roemenië de Commissie geïnformeerd over zeven opeenvolgende afwijkingen (dat wil zeggen tweede afwijkingen), die tussen 2014 en 2018 afliepen. Maar volgens het Roemeense ministerie van Volksgezondheid waren er eind 2015 nog steeds 335 watervoorzieningsgebieden (die ongeveer 762 000 mensen van water voorzien, ofwel ongeveer 3,8 % van de totale bevolking van Roemenië) waar de kwaliteitsnormen voor bepaalde parameters nog niet volledig zijn bereikt. Volgens de Roemeense autoriteiten zijn aanvullende maatregelen om de naleving van de drinkwaterrichtlijn te garanderen, gepland voor de periode 2014-2020, en wel via het operationele programma „grootschalige infrastructuur”, het nationale plattelandsontwikkelingsprogramma (NPOP) en het nationaal programma voor lokale ontwikkeling.

40

In Bulgarije waren ten tijde van de publicatie van dit verslag nog geen afwijkingen toegestaan. Desondanks zijn er volgens het Bulgaarse ministerie van Volksgezondheid verschillende gebieden in het land waar zich problemen voordoen met betrekking tot de naleving. De ernstigste inbreuken houden verband met nitraat/nitriet en hebben betrekking op ongeveer 300 kleine watervoorzieningsgebieden. In ongeveer 150 van deze gevallen is sprake van aanhoudende niet-naleving, die betrekking heeft op landbouwpraktijken³⁰. Als gevolg daarvan kan worden geschat dat ongeveer 124 000 personen, ofwel 1,7 % van de totale bevolking, drinkwater gebruikt dat niet volledig in overeenstemming is met de vereisten van de drinkwaterrichtlijn.

41

In alle drie de lidstaten zijn er consumenten die nog steeds geen toegang hebben tot drinkwater van toereikende kwaliteit, al dan niet op grond van een afwijking. De lidstaten nemen maatregelen om dit te ondervangen, maar soms komen deze te laat, zoals in het geval van Hongarije. In Roemenië worden dergelijke maatregelen momenteel uitgevoerd, maar het is te vroeg om de doeltreffendheid daarvan te beoordelen.

Tekortkomingen in de monitoringregelingen van de drinkwaterrichtlijn

Sommige lidstaten zijn laat met de verslaglegging over monitoringgegevens

42

De drie samenvattende verslagen (zie de paragrafen 5-7) over de periode 2002-2013 werden gepubliceerd met een gemiddelde vertraging van meer dan 17 maanden. Tabel 2 toont de deadlines en de werkelijke publicatiedata van de samenvattende verslagen over de jaren 2002-2013.

Tabel 2

De data en de werkelijke publicatiedata van de samenvattende verslagen

Samenvattend verslag	Deadline	Publicatiedatum	Vertraging
2002-2004	November 2006	December 2007	13 maanden
2005-2007	November 2009	December 2011	25 maanden
2008-2010	November 2012	Juni 2014	19 maanden
2011-2013	November 2015	Oktober 2016	11 maanden

43

Volgens een in 2013 gepubliceerd onderzoek³¹ was dit te wijten aan de complexiteit van de door de lidstaten te verstrekken informatie (betreffende het aantal parameters en de hoeveelheid gedetailleerde informatie), waardoor de bijdragen van de lidstaten onvolledig waren en laat kwamen.

44

Voor de verslagleggingsperiode 2011-2013 heeft de meerderheid van de lidstaten hun gegevens binnen de vastgestelde termijn ingediend (februari 2015)³². Twee lidstaten (Griekenland en Italië) hadden echter tot zes maanden extra nodig om hun gegevens in te dienen, en één lidstaat (Hongarije) had zijn verslaglegging pas in april 2016 afgerond, dus meer dan een jaar later dan vereist.

De bezochte lidstaten hebben niet voldaan aan alle monitoringverplichtingen

45

De drinkwaterrichtlijn staat voor bepaalde parameters, met name indicatorparameters, de vermindering of opheffing van de monitoring toe. Over het algemeen mag een lidstaat het aantal te testen monsters voor bepaalde parameters verminderen, als:

1. de resultaten van de in een periode van tenminste twee opeenvolgende jaren geteste monsters constant zijn en aanzienlijk beter dan de grenswaarden, en
2. het aannemelijk is dat er na het ijkpunt waarop het monster is genomen geen enkele factor aanwezig is waardoor de kwaliteit van het water waarschijnlijk achteruit zou gaan³³.

46

Met de omzetting van Richtlijn (EU) 2015/1787 van de Commissie hebben de lidstaten de mogelijkheid om af te wijken van de parameters en bemonsteringsfrequenties mits er een risicobeoordeling wordt uitgevoerd³⁴ (zie de paragrafen 61-63).

47

De nationale wetgevingen van de drie bezochte lidstaten voldoen aan de monitoringvereisten van de drinkwaterrichtlijn. Wij hebben echter verschillende tekortkomingen ontdekt in de daadwerkelijk uitgevoerde controles. De driejaarlijkse verslaglegging bevat het percentage grote watervoorzieningsgebieden dat voor elke parameter is gecontroleerd. Wij hebben geconstateerd dat in de verslaglegging voor de periode 2011-2013 van alle drie de bezochte lidstaten niet alle parameters in alle grote watervoorzieningsgebieden waren gecontroleerd, zonder dat mogelijke uitzonderingen inzake de monitoring werden onderbouwd of verklaard. Zo was voor gemiddeld 81 % van de grote watervoorzieningsgebieden in Bulgarije en Hongarije verslag uitgebracht over spoorelementen³⁵, terwijl dit slechts voor 41 % van de grote watervoorzieningsgebieden in Roemenië was gedaan.

48

Dit werd ook bevestigd voor een deel van de onderzochte EFRO-/CF-projecten, waarbij wij hebben vastgesteld dat de controle niet overeenkomstig de drinkwaterrichtlijn was uitgevoerd. In het bijzonder waren er minder parameters getest dan in de drinkwaterrichtlijn wordt vereist.

49

De nationale autoriteiten van Bulgarije hebben de kwestie van ontoereikende monitoring erkend. Zoals is vermeld in het Bulgaarse nationale verslag over milieu voor 2012, voldeed het merendeel van de waterbedrijven voor een aantal parameters (zoals benzo(a)pyreen, antimoon, kwik en polycyclische aromatische koolwaterstoffen) niet aan de eisen van de drinkwaterrichtlijn qua omvang en frequentie³⁶. Bovendien werden niet alle grote watervoorzieningsgebieden voor alle parameters gemonitord. De hierboven genoemde parameters werden gemiddeld voor slechts 66 % van de grote watervoorzieningsgebieden gemonitord.

50

Bovendien werd volgens de voorlopige gegevens voor 2014 en 2015 een aantal parameters, zoals chroom, ijzer en enterokokken, niet in alle kleine watervoorzieningsgebieden gemonitord: ijzer werd in ongeveer 90 % van de kleine watervoorzieningsgebieden gemonitord en chroom en enterokokken in ongeveer 80 % daarvan. Aangezien in Bulgarije ongeveer 1,7 miljoen inwoners door kleine watervoorzieningsgebieden bediend worden³⁷, ontvingen naar schatting 330 000 mensen water uit kleine watervoorzieningsgebieden die niet waren getest op enterokokken. Tegelijkertijd bedroeg het geteste niet-nalevingspercentage in het geval van geteste kleine watervoorzieningsgebieden meer dan 2 %.

51

Volgens de Bulgaarse autoriteiten is er een gebrek aan toereikende laboratoriumcapaciteit: slechts in 6 van de 28 laboratoria van de regionale gezondheidsinspectiediensten kunnen monsters volledig worden gecontroleerd en slechts 2 daarvan kunnen op bromium worden getest. In het kader van het operationeel programma „Milieu” voor de periode 2014-2020 loopt een procedure om de analysecapaciteit van de regionale gezondheidsinspectiediensten te verbeteren.

EEA-controles van de verslaglegging van de lidstaten inzake de naleving niet inconsistenties

52

De door de lidstaten verstrekte monitoringgegevens over de naleving worden namens de Commissie geverifieerd door het EEA. De door het EEA verrichte controles op stukken omvatten geen controles ter plaatse en hebben daarom per definitie een beperkte reikwijdte. Er zijn ook gevallen waarin het EEA inconsistenties in de verslaglegging van de lidstaten had kunnen ontdekken door middel van aannemelijkheidscontroles:

• in Roemenië was sprake van inconsistenties in verband met het totale aantal analyses voor de parameter „colibacteriën” (en bijgevolg de overschrijdingsfrequentie) (zie tekstvak 4), en
• in Bulgarije was sprake van een fout in verband met de parameter „nitriet”, waarbij het eigenlijk om de parameter „nitraten” ging.

Voor kleine watervoorzieningsgebieden ontbreekt informatie over de naleving van de monitoringvoorschriften

53

In de EU leveren kleine watervoorzieningsgebieden drinkwater aan circa 65 miljoen mensen. Op grond van de gegevens voor 2010 heeft de Commissie geraamd dat in de EU als geheel ruim een derde van kleine watervoorzieningsgebieden niet naar behoren werd gemonitord, of dat het geleverde drinkwater niet aan alle kwaliteitsnormen voldeed⁴¹. Voor de drie bezochte lidstaten werd in 2010 een hoog percentage van de kleine watervoorzieningsgebieden niet adequaat gemonitord: 44 % in Roemenië, 60 % in Hongarije en bijna 100 % in Bulgarije, vergeleken met een EU-gemiddelde van 27 %.

54

Voor de verslagleggingsperiode 2011-2013 verstrekte ongeveer de helft van de lidstaten informatie over kleine watervoorzieningsgebieden, waarbij zij aangaven dat over het algemeen (voor alle parameters) in ruim 98 % van de gevallen aan de normen werd voldaan⁴². Door middel van een enquête in de zomer van 2016 heeft de Commissie follow-up gegeven aan de naleving met betrekking tot kleine watervoorzieningsgebieden. 21 lidstaten hebben op de enquête gereageerd en zij bevestigden een algemeen nalevingspercentage van 98 % voor microbiologische indicatoren.

55

Volgens de drinkwaterrichtlijn is verslaglegging over kleine watervoorzieningsgebieden echter niet verplicht. De Commissie kan niet nagaan of de monitoring wordt uitgevoerd zoals deze wordt gerapporteerd, en zij moet er dus van uitgaan dat de lidstaten te goeder trouw verslag uitbrengen, wat in overeenstemming is met het beginsel van loyale samenwerking⁴³.

56

Of dit het geval is, is echter minder duidelijk en de Commissie heeft de afgelopen jaren tal van initiatieven ontplooid om de lidstaten te stimuleren om naar behoren toezicht te houden op hun kleine watervoorzieningsgebieden. In 2011 publiceerde de Commissie een studie over de uitvoering van een risicobeoordeling voor kleine watervoorzieningen⁴⁴. Daarnaast heeft zij in 2014 een document met richtsnoeren uitgebracht, onder meer over de beste werkwijzen voor kleine watervoorzieningen⁴⁵. De resultaten van deze richtsnoeren, in de vorm van verbeterde monitoring van kleine watervoorzieningsgebieden, worden pas zichtbaar nadat de lidstaten hun gegevens voor de volgende verslagleggingsperiode (2014-2016) hebben verzonden, tegen het begin van 2018.

De consumentenvoorlichting over de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water is niet gemakkelijk toegankelijk

57

De lidstaten zijn verplicht de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de consument kan beschikken over adequate en actuele informatie over de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water⁴⁶. In de drie bezochte lidstaten werd deze vereiste correct omgezet in nationale wetgeving.

58

Wij hebben echter geconstateerd dat de Commissie geen richtsnoeren voor de lidstaten heeft gepubliceerd over de wijze waarop zij in dit opzicht aan de vereisten van de drinkwaterrichtlijn moeten voldoen. Uit een evaluatiestudie van 2016 bleek dat er tussen de lidstaten, en zelfs tussen de waterleveranciers binnen één enkele lidstaat, aanzienlijke verschillen bestaan in de wijze waarop deze informatie ter beschikking wordt gesteld aan de consument⁴⁷.

59

Voor de onderzochte EFRO-/CF-projecten hebben wij vastgesteld dat de consument niet altijd gemakkelijk toegang kan verkrijgen tot dergelijke informatie, tenzij op verzoek van de burger zelf, of in geval van ongevallen in het waternet. De informatie die in 2017 beschikbaar was voor de consument in Hongarije dateerde van 2014⁴⁸. In het geval van één project in Bulgarije⁴⁹ en één in Roemenië⁵⁰ dateerde de informatie die beschikbaar was voor de consument van 2015. Bij een ander project in Roemenië⁵¹ werd de informatie überhaupt niet gepubliceerd, maar slechts op verzoek verstrekt. Naar aanleiding van het controlebezoek werd in dit geval de website van het waterleidingbedrijf geactualiseerd, waarna de gegevens voor het jaar 2016 zijn gepubliceerd per februari 2017.

Een herziening van de drinkwaterrichtlijn is opgenomen in het werkprogramma van de Commissie voor 2017

De evaluaties van de Commissie uit 2003, 2008 en 2013 hebben in oktober 2015 geleid tot een eerste herziening van de drinkwaterrichtlijn

60

In het licht van de wetenschappelijke en technische vooruitgang evalueert de Commissie de bijlagen van de richtlijn ten minste elke vijf jaar, waarna zij, indien nodig, voorstellen voor wijzigingen moet doen⁵². De eerste evaluatie werd verricht in 2003. In het kader van die evaluatie organiseerde de Commissie een bijeenkomst met vertegenwoordigers van de ministeries van volksgezondheid of milieu, waterbedrijven en onderzoeksgroepen, waarbij werd benadrukt dat er meer aandacht moet worden geschonken aan microbiologisch toezicht, aangezien de consument meer nadelen ondervindt van infecties dan van vergiftigingen.

61

In 2008 heeft de Commissie in het kader van de tweede evaluatie opdracht gegeven tot een externe studie naar de opties voor de herziening van de drinkwaterrichtlijn⁵³. In deze studie werd aanbevolen om drinkwaterveiligheidsplanning op te nemen in de drinkwaterrichtlijn. Het door de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) in 2004 geïntroduceerde begrip drinkwaterveiligheidsplanning bestaat uit een alomvattende benadering van risicobeoordeling en -beheersing die alle stappen van de watervoorziening, van waterwinning tot aan de consument, omvat⁵⁴. In 2010 is deze studie bijgewerkt met speciale aandacht voor drinkwaterveiligheidsplanning. Na deze twee studies kwam de Commissie in november 2010 tot de conclusie dat een herziening van de drinkwaterrichtlijn op dat moment niet noodzakelijk was.

62

Vanaf 2013 heeft de Commissie voor de derde evaluatie een reeks bijeenkomsten en workshops over de uitvoering georganiseerd en een eventuele herziening van de drinkwaterrichtlijn geregeld⁵⁵. Op basis van deze derde evaluatie heeft de Commissie besloten om de tekst van de bijlagen II en III van de drinkwaterrichtlijn te wijzigen.

63

De richtlijn tot wijziging van de bijlagen II en III van de drinkwaterrichtlijn werd vastgesteld in oktober 2015 en de lidstaten moeten deze binnen een periode van 24 maanden omzetten in nationale wetgeving⁵⁶. De nieuwe bijlage II biedt de mogelijkheid om de monitoring van drinkwater flexibeler aan te pakken, mits er een risicobeoordeling wordt gemaakt volgens het principe dat is vastgesteld in de richtsnoeren voor de drinkwaterkwaliteit van de WHO, die voorzien in een aanpak door middel van waterveiligheidsplannen. Daardoor kunnen de middelen die voor de monitoring worden ingezet, worden gericht op de plaatsen waar ze het meest nodig zijn en kan, als de resultaten van de risicoanalyse dit toelaten, worden overwogen om het toezicht te verminderen. De nieuwe bijlage III voorziet in herziene specificaties voor de analyse van parameters.

De Commissie heeft gewezen op de noodzaak tot verdere herziening van de drinkwaterrichtlijn om bijkomende tekortkomingen aan te pakken

64

Naar aanleiding van het Europees burgerinitiatief „Right2Water” (zie paragraaf 19) en in het kader van het programma voor gezonde regelgeving (REFIT) is de Commissie in december 2014 begonnen aan een studie over de drinkwaterrichtlijn. Deze studie diende ter ondersteuning van een evaluatie van de vraag of de drinkwaterrichtlijn moest worden herzien, en werd in mei 2016 gepubliceerd⁵⁷.

65

Op basis van die studie heeft de Commissie in december 2016 een werkdocument van haar diensten vastgesteld waarin werd geconcludeerd dat de drinkwaterrichtlijn had voldaan aan haar doelstellingen om bij te dragen aan de bescherming van de volksgezondheid⁵⁸. Daarnaast wordt daarin ook gewezen op verschillende gebieden die voor verbetering vatbaar zijn, en met name op de noodzaak om:

• de parameters te herzien, zodat beter rekening kan worden gehouden met de planning van veiligheid en de op risico’s gebaseerde benadering;
• de bepalingen van de drinkwaterrichtlijn te versterken om ervoor te zorgen dat de consument over actuele informatie kan beschikken;
• het probleem aan te pakken van stoffen die in aanraking komen met drinkwater.

66

In november 2015 heeft de Commissie een studie opgezet van stoffen die met drinkwater in aanraking komen; deze werd in maart 2017 gepubliceerd⁵⁹. Momenteel wordt er een effectbeoordeling uitgevoerd waarvan de publicatie voor het eind van 2017 staat gepland. De beoordeling helpt de Commissie in haar herziening van de drinkwaterrichtlijn, die in het werkprogramma van de Commissie voor 2017 is opgenomen⁶⁰.

67

Bovendien heeft de Commissie in december 2015 een begin gemaakt met het samenwerkingsproject inzake drinkwaterparameters, dat wordt uitgevoerd door het regionaal bureau van de WHO voor Europa. In het kader van het 18 maanden durende project zullen de meest recente beschikbare gegevens worden onderzocht en geëvalueerd om de basis te leggen voor een herziene lijst van parameters die moeten worden opgenomen in bijlage I van de herziene drinkwaterrichtlijn⁶¹.

Alle onderzochte EFRO-/CF-projecten hebben voor een betere drinkwaterkwaliteit gezorgd in de betrokken gebieden, maar waterverliezen blijven een veelvoorkomend probleem

68

Gedurende deze controle hebben wij negen (in elk van de bezochte lidstaten drie) EFRO-/CF-projecten onderzocht om de bijdrage van door de EU gefinancierde projecten aan de verwezenlijking van doelstellingen van de drinkwaterrichtlijn te beoordelen. Figuur 2 geeft een overzicht van de onderzochte projecten. Aanvullende informatie over elk project is opgenomen in bijlage V.

69

Voor deze projecten hebben wij gecontroleerd of zij geschikte opties waren om de toegang tot drinkwater van goede kwaliteit te verbeteren, of om het waterverlies te verminderen. Onze beoordeling is gebaseerd op:

• een evaluatie van de projectdocumentatie, zoals aanvragen, subsidieovereenkomsten, eindverslagen, laboratoriumprotocollen en andere documenten die verband houden met de projectuitvoering; en
• gesprekken met de exploitanten van waterbedrijven, begunstigden en beheersautoriteiten.

70

Begunstigden van het project waren gemeenten of verenigingen van gemeenten of districten. In Bulgarije en Roemenië ging het in alle gevallen om gemengde projecten: naast drinkwater betroffen ze ook kwesties op het gebied van afvalwater, dat in beide landen eveneens een prioriteit was.

71

Vijf van de negen onderzochte projecten waren grote projecten. In het geval van deze vijf projecten was Jaspers⁶² (de gemeenschappelijke technische dienst van de Commissie, de Europese Investeringsbank en de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling) betrokken bij de projectvoorbereiding en deze verstrekte daarnaast onafhankelijk advies om de begunstigden en de bevoegde nationale overheden te helpen.

72

Bij alle onderzochte projecten hebben wij vastgesteld dat de situatie van vóór de uitvoering ervan in de subsidieaanvraag naar behoren was beoordeeld en beschreven, met inbegrip van de informatie over de waterkwaliteit, de aangesloten bevolking, en de staat van het waterleidingnet (zoals de leeftijd van de infrastructuur en het percentage waterverliezen).

Over het algemeen hebben de voltooide EFRO-/CF-projecten die zijn onderzocht de meeste van hun doelstellingen gerealiseerd, maar soms werden zij uitgesteld

Projectresultaten

73

Wij hebben de streefdoelen en indicatoren gecontroleerd die voor de onderzochte afgeronde EFRO-/CF-projecten waren vastgesteld. Wij hebben geconcludeerd dat met de projecten de belangrijkste doelstellingen zijn behaald die waren vastgesteld in hun respectieve kosten-batenanalyses, haalbaarheidsstudies, subsidieovereenkomsten of projectaanvragen (namelijk het verbeteren van de waterkwaliteit, van de toegang tot drinkwater, en het verminderen van waterverliezen - zie tabel 3).

Tabel 3

Belangrijkste doelstellingen van de onderzochte EFRO-/CF-projecten

Lidstaat	Belangrijkste doelstellingen waarop de onderzochte projecten betrekking hadden	Belangrijkste activiteiten in verband met drinkwater
Bulgarije	Verbetering van de waterkwaliteit Waterverliezen verminderen	Wederopbouw van een waterzuiveringsinstallatie en pompstations (groot project) en vervanging van oude pijpleidingen.
Hongarije	Verbetering van de waterkwaliteit	Renovatie van het waterleidingnet en de ontwikkeling van nieuwe pompstations, de aanleg van een verbindingssysteem tussen het bestaande distributienetwerk en de nieuwe waterproductiesystemen, de aanleg van nieuwe putten voor het gebruik van nieuwe aquatische hulpbronnen, en de bouw van nieuwe waterzuiveringsinstallaties.
Roemenië	Verbetering van de waterkwaliteit Uitbreiding van de toegang tot drinkwater Verminderen van waterverliezen	Herstel en aanleg van waterzuiveringsinstallaties, de aanleg van waterputten en -reservoirs, uitbreiding en herstel van het distributienet.

74

In Bulgarije werden in het kader van het grote project in Gabrovo de zuiveringsinstallaties en pompstations opnieuw aangelegd (zie afbeelding 4). Voor alle drie de projecten werden bovendien de pijpleidingen van het net gerenoveerd en operationele vergunningen verkregen.

75

In het geval van Hongarije bleek uit de testresultaten dat de waterkwaliteit bij alle drie de onderzochte projecten was verbeterd. Twee projecten (Békés en Szekszárd) waren echter nog niet in bedrijf ten tijde van het controlebezoek. Voor een van de projecten (Szekszárd) zullen bovendien verdere investeringen nodig zijn om de naleving van de drinkwaterrichtlijn op de lange termijn te garanderen. Dit was te wijten aan een gebrekkige planning (zie tekstvak 5).

76

Van de drie projecten die zijn onderzocht in Roemenië, zijn de doelstellingen van het project in de districten Cluj en Sălaj (verbetering van de drinkwaterzuivering en -distributie) volledig bereikt, en die van het project in Călărași slechts gedeeltelijk (zie tekstvak 6).

77

Ook in het geval van het derde project, in de regio Constanța, werden de outputindicatoren bereikt die betrekking hadden op het herstel of de aanleg van de fysieke infrastructuur⁶⁴, maar of de prestatiedoelstellingen ook zijn behaald, kan pas in 2019 worden geverifieerd, zodra het gedeelte van de werkzaamheden zal worden voltooid dat wordt gefinancierd in het kader van de periode 2014-2020 (zie paragraaf 79).

78

In Bulgarije moesten de projectbegunstigden bij de voltooiing verslag uitbrengen aan de betreffende beheersautoriteiten over de output en de financiële uitvoering van de projecten, maar niet over de impact van een project. Zo waren waterverliezen en storingen in de dienstverlening de belangrijkste problemen in verband met drinkwater die door de projecten in Bulgarije moesten worden opgelost. Desondanks waren er voor deze twee aspecten geen specifieke indicatoren vastgelegd in de subsidieovereenkomsten. Bij onze controle kon echter worden bevestigd dat alle onderzochte EFRO-/CF-projecten ertoe hebben bijgedragen dat er minder waterverliezen en storingen in de dienstverlening zijn.

Vertragingen bij de uitvoering van de projecten

79

Alle onderzochte projecten in Hongarije en Roemenië werden later afgerond dan gepland. De Hongaarse projecten eindigden met een vertraging van zes tot acht maanden ten opzichte van de termijn die in de oorspronkelijke subsidieovereenkomsten was vastgesteld. Twee van de drie Roemeense projecten liepen een vertraging op van meer dan 30 maanden. Vanwege de insolventie van de ondernemer werd het derde project, dat in november 2015 had moeten worden afgerond, verlengd tot in de programmeringsperiode 2014-2020, waardoor het nu eind 2019 zou moeten worden afgerond. De situatie was aanzienlijk beter in Bulgarije, waar twee van de projecten met een kleine vertraging van drie maanden werden afgerond en één project op tijd werd afgerond.

Financiële uitvoering van de projecten

80

In Hongarije werden bij slechts één van de onderzochte projecten de aanvankelijke kostenramingen aangehouden. Voor de twee andere onderzochte projecten (Békés en Szekszárd) waren de uiteindelijke kosten meer dan 20 % en 9 % hoger dan de totale in de subsidieovereenkomst vastgelegde kosten. In beide gevallen was een openbare aanbestedingsprocedure georganiseerd en waren de overschrijdingen het gevolg van bouwkosten die hoger waren dan geraamd. De beheersautoriteit aanvaardde de kostenstijgingen, en heeft de subsidieovereenkomst meerdere malen gewijzigd. Dit leidde ook tot overeenkomstige toenamen van de EU-financiering.

81

Anderzijds waren de uiteindelijke kosten van de onderzochte projecten in Bulgarije en Roemenië aanzienlijk lager (tussen 19 % en 33 %) dan de in de subsidieovereenkomst geraamde bedragen. Dit was hoofdzakelijk het gevolg van besparingen in de openbare aanbestedingsprocedures. Bij één groot project in Bulgarije (Gabrovo) hielden de lagere kosten verband met de herziening van het toepassingsgebied van het project (zie tekstvak 7).

Verliezen in het drinkwaterdistributienet zijn nog steeds hoog

82

Bij waterverliezen gaat het vooral om water dat weglekt uit het systeem vóórdat het de consument bereikt (technische of fysieke verliezen), en om water dat wordt verbruikt zonder dat het op de juiste wijze in rekening wordt gebracht, bijvoorbeeld door illegale aftappunten of slechte meteropneming (commerciële of schijnbare verliezen)⁶⁵. Terwijl de eerstgenoemde gevallen onnodig tot hogere productiekosten leiden (omdat er meer water dan nodig moeten worden geproduceerd), leiden de laatstgenoemde tot gederfde inkomsten. Waterverliezen worden normaliter geschat aan de hand van het saldo van het water dat het systeem in- en uitstroomt.

83

Volgens een studie van de Wereldbank uit 2015⁶⁶ was het gemiddelde niveau van het waterverlies in de EU in 2012 ongeveer 34 %. Van de bezochte lidstaten rapporteert alleen Hongarije een lager percentage (24 %). Roemenië meldt waterverliezen ter hoogte van 40 % en Bulgarije van 60 % (zie figuur 3). In alle drie de lidstaten zijn de waterverliezen tussen 2005 (of 2007 voor Roemenië) en 2013 zelfs toegenomen. De toename van de gerapporteerde hoeveelheden waterverliezen houdt, met name in Roemenië, wordt voornamelijk veroorzaakt verbeterde meters, waarmee lekkages nauwkeuriger kunnen worden gemeten.

84

Voor de periode 2014-2020 heeft de Commissie voor de drie bezochte landen aangegeven dat het water doelmatiger moet worden gebruikt, waarbij ook de waterverliezen moeten worden verminderd⁶⁷. Daarnaast heeft de Commissie in 2015 een EU-referentiedocument inzake goede praktijken voor de aanpak van lekkages gepubliceerd om de lidstaten te helpen het hoofd te bieden aan deze problemen en om richtsnoeren te geven voor beleid waarmee het watergebruik door nutsbedrijven in de hele EU kan worden verbeterd⁶⁸. In het geval van Bulgarije is de noodzaak van beter waterbeheer sinds 2012 ook benadrukt in de landspecifieke aanbevelingen van de Raad⁶⁹.

85

In Hongarije verrichtte de vereniging van nutsbedrijven in 2008 een benchmarkstudie waarin zij tot de conclusie kwam dat het waterverlies in Hongarije in 2008 gemiddeld ongeveer 15-17 % bedroeg (ongeveer 10-13 % voor de vier dienstverleners die het best, en 40 % voor de dienstverleners die het slechtst presteerden). Gedurende de programmeringsperiode 2007-2013 was het verminderen van de waterverliezen, tot minder dan 20 %, een van de selectiecriteria voor door de EU gecofinancierde projecten.

86

In Roemenië worden de waterverliezen in het netwerk als aanvaardbaar beschouwd indien zij minder dan 15 % van de totale in het distributiesysteem binnengestroomde hoeveelheid water bedragen⁷⁰. Waar nodig moeten herstel- of moderniseringswerkzaamheden worden uitgevoerd als de waterverliezen (van de winning tot aan de gebruiker) boven de 20 % liggen. Vanwege de beperkte financiële middelen werd in de programmeringsperiode 2007-2013 echter prioriteit gegeven aan het vergroten van de toegang tot water, en aan de uitbreiding van het waternet.

87

In Bulgarije zijn de waterverliezen met 60 % zeer hoog in vergelijking met andere EU-landen. Voor elke exploitant van waterbedrijven zijn individuele streefdoelen voor het verminderen van de waterverliezen vastgesteld die uiterlijk in 2021 moeten zijn verwezenlijkt. Er is ook een nationaal streefdoel van 49 % dat tegen 2026 moet zijn verwezenlijkt⁷¹. Bovendien is in de strategie voor water- en sanitaire voorzieningen voor de periode 2014-2023 een streefdoel van 30 % aan waterverliezen vastgesteld dat uiterlijk in 2039 op nationaal niveau moet worden bereikt⁷².

88

tabel 4 toont de situatie met betrekking tot waterverliezen voor en na de uitvoering van de onderzochte projecten. Van de negen onderzochte EFRO-/CF-projecten hebben alle projecten op één na tot minder waterverliezen geleid (zie paragraaf 76 en tekstvak 6). Volgens recentere informatie zijn de waterverliezen in dit project sinds de voltooiing van het project echter afgenomen.

Tabel 4

Waterverliezen voor en na de uitvoering van de onderzochte projecten

Lidstaat	Projecten	Waterverliezen voor het project	Streefdoelen	Waterverliezen na het project
Bulgarije	Project 1 (Gabrovo)1	73 %	39 %	44 %
	Project 2 (Veliko Tarnovo)1	70 % (in het gebied van het project)	20 %	20 % (in het gebied van het project)
	Project 3 (Panagyurishte)1	60 % (in het gebied van het project)	Niet bepaald	44 % (in het gebied van het project)
Hongarije	Project 1 (Békés)	30 %	Niet bepaald	28 %
	Project 2 (Szekszárd)	13 %	Niet bepaald	10,9 %
	Project 3 (Gyömrő)	8,8 %	Niet bepaald	7,7 %
Roemenië	Project 11 (Călărași)	34 % (in het distributiesysteem)	19 %	50,4 % (voor het hele systeem, met inbegrip van onttrekking en behandeling)
	Project 21 (Constanța)	64 %	45,2 %	44 %
	Project 31 (Cluj)	42 %	36 %	36,9 %

Naast de EU-cofinanciering zijn nog steeds aanzienlijke middelen nodig om toegang te verlenen tot drinkwater, en om ervoor te zorgen dat de door de EU gefinancierde investeringen naar behoren in stand kunnen worden gehouden

89

Wij hebben beoordeeld of de bezochte lidstaten hadden vastgesteld welke aanvullende financiering nodig was om de levering van drinkwater van goede kwaliteit aan de burgers te kunnen garanderen, en daarnaast hebben wij onderzocht in welke mate deze kan worden verstrekt uit nationale publieke en particuliere bronnen in de lidstaten. Bovendien hebben wij onderzocht of er voldoende rekening is gehouden met het beginsel van kostendekkende exploitatie bij het bepalen van watertarieven, zodat de bestaande infrastructuur naar behoren kan worden gehandhaafd.

In de drie bezochte lidstaten wordt het investeringstekort tot 2020 geraamd op 6 miljard euro

90

De financiële steun uit de EU-begroting moet niet in de plaats komen van de nationale overheidsuitgaven⁷³. Dit betekent dat er voldoende nationale publieke en particuliere middelen beschikbaar moeten zijn om op de lange termijn een toereikend niveau aan investeringen te waarborgen en om de infrastructuur in stand te houden die reeds met behulp van EU-financiering is aangelegd, aangezien deze in de toekomst niet opnieuw in aanmerking komt voor EU-financiering.

91

Bovendien kunnen dezelfde uitgaven slechts uit één fonds of instrument steun ontvangen⁷⁴. Drinkwaterprojecten worden geacht inkomsten te genereren en daarvoor kunnen alleen subsidiabele uitgaven, verminderd met de mogelijke netto-inkomsten, worden gefinancierd. Bij de berekening van de netto-inkomsten wordt niet alleen rekening gehouden met de instroom van kasmiddelen, maar ook met uitgaande kasstromen, zoals operationele kosten (inclusief onderhoud) en de vervangingswaarde van de investering over een bepaalde referentieperiode.

92

In de programmeringsperiode 2007-2013 bedroegen de totale EFRO-/CF-toewijzingen aan investeringen in drinkwater in de EU-13-lidstaten ongeveer 4 miljard euro, en voor de programmeringsperiode 2014-2020 is ongeveer 3,4 miljard euro gepland. De EFRO-/CF-toewijzingen voor aan drinkwater gerelateerde projecten in de drie bezochte lidstaten bedroegen in totaal ongeveer 3,7 miljard euro voor de beide programmeringsperioden 2007-2013 en 2014-2020 (zie tabel 5)

Tabel 5

EFRO-/CF-toewijzingen voor aan drinkwater gerelateerde projecten in Bulgarije, Hongarije en Roemenië

Bedragen in miljoen euro	2007-2013	2014-2020	Totaal
Bulgarije	166	145	311
Hongarije	529	216	745
Roemenië	1 388	1 261	2 649
Totaal	2 083	1 622	3 705

93

In 2014 keurde Bulgarije de strategie voor water- en sanitaire voorzieningen voor de periode 2014-2023⁷⁵ goed, waarmee het land de kwaliteit van de watervoorziening wil verbeteren en aan de milieunormen van de EU wil voldoen. Volgens dit document worden de investeringsbehoeften voor drinkwater (winning, verwerking, doorgifte en distributie) voor de periode 2014-2023 geraamd op 2,5 miljard euro (5 miljard BGN). Ter vergelijking: voor de periode 2014-2020 bedraagt de toegewezen EU-financiering voor aan drinkwater gerelateerde investeringen in Bulgarije ongeveer 145 miljoen euro. In het geval van Bulgarije wijst dit op een investeringstekort van circa 1 600 miljoen euro⁷⁶ tot 2020.

94

Om ervoor te zorgen dat de kwaliteitsnormen en termijnen van de drinkwaterrichtlijn werden nageleefd, hebben de Roemeense autoriteiten in 2004 een uitvoeringsplan goedgekeurd inzake de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water, waarin de noodzakelijke maatregelen op het gebied van de drinkwatervoorziening en de bijbehorende financiële behoeften tot het eind van 2015 werden vastgesteld, die op 5,6 miljard euro werden geraamd. In het operationele programma „grootschalige infrastructuur” voor de periode 2014-2020 werd dit bedrag later aangepast tot 5,8 miljard euro, die bovenop de investeringen kwamen die waren gedaan in de periode 2007-2013 (EU-bijdrage van 1,38 miljard euro). Ter vergelijking: voor de periode 2014-2020 bedraagt de toegewezen EU-financiering voor aan drinkwater gerelateerde investeringen in Roemenië ongeveer 1,26 miljoen euro. In het geval van Roemenië wijst dit op een investeringstekort van circa 4 540 miljoen euro tot 2020.

95

Tenslotte zullen er in Hongarije aanvullende nationale of andere middelen - zij het van veel geringere omvang - nodig zijn om in de behoeften ter verbetering van de waterkwaliteit te voorzien. Volgens een evaluatie van 2013 was er tot 2020 naar schatting tussen de 415 en 460 miljoen euro (130 à 140 miljard HUF) aan investeringen nodig om de waterkwaliteit in Hongarije te verbeteren, terwijl de EU-toewijzing voor de programmeringsperiode 2014-2020 216 miljoen euro bedraagt (67 634 miljoen HUF)⁷⁷. In het geval van Hongarije wijst dit op een investeringstekort van circa 244 miljoen euro tot 2020.

De gebruiksrechten volstaan niet om de duurzaamheid van de projecten te waarborgen

96

De financiële duurzaamheid van de levering van waterdiensten is gewaarborgd als de ontvangsten uit deze diensten toereikend zijn om de exploitatie- en onderhoudskosten te dekken en de kapitaalkosten terug te verdienen, zodat op investeringen kunnen worden vernieuwd. Dit is het beginsel van kostendekking.

97

Voor de programmeringsperioden 2000-2006 en 2007-2013 was in de richtsnoeren van de Commissie voorgesteld om de watertarieven ten minste de exploitatie- en onderhoudskosten te laten dekken, maar ook een aanzienlijk deel van de afschrijvingskosten voor de activa⁷⁸. Afschrijving kan worden gezien als een bestanddeel van de kosten voor de vernieuwing van de infrastructuur in de toekomst.

98

Voor de programmeringsperiode 2014-2020 is de goedkeuring van de operationele programma’s onderworpen aan een ex-antevoorwaarde met betrekking tot de kostendekking, waarvoor vanuit de diverse watergebruikssectoren een redelijke bijdrage moet worden geleverd aan het terugverdienen van de kosten van waterdiensten⁷⁹. Het wordt echter aan de lidstaten overgelaten om te bepalen wat een „passende” bijdrage is.

99

Volgens de strategie voor 2014-2023 worden de operationele kosten in een groot aantal Bulgaarse waterleidingbedrijven niet gedekt door de inkomsten uit de watertarieven, hoewel de tarieven sinds 2008 zijn gestegen (de watertarieven zijn tussen 2008 en 2011 met 16 % toegenomen, namelijk van 1,19 BGN/m³ tot 1,38 BGN/m³). Om de doelstellingen van naleving en duurzaamheid te behalen, zouden de gemiddelde gecombineerde tarieven voor water en afvalwater, volgens alle scenario’s die in de strategie zijn uitgewerkt, tegen 2024 zelfs moeten stijgen tot ongeveer het dubbele van de tarieven van 2011.

100

De niet-inachtneming van het beginsel van kostendekking brengt een aanzienlijk risico met zich mee voor de duurzaamheid van de door de EU gecofinancierde infrastructuur. Zo zou in Bulgarije jaarlijks gemiddeld meer dan 400 miljoen euro (800 miljoen BGN) nodig zijn, alleen al om de lengte en de gemiddelde leeftijd van het netwerk in de huidige toestand te houden. Tussen 2007 en 2011 is per jaar gemiddeld echter minder dan 100 miljoen euro (200 miljoen BGN) geïnvesteerd⁸⁰.

101

Tegelijkertijd moeten waterdiensten maatschappelijk gezien betaalbaar zijn voor de consument. In de richtsnoeren van de Commissie⁸¹ wordt 4 % van het inkomen van een huishouden genoemd als algemeen aanvaarde betaalbaarheidsnorm, d.w.z. de totale waterfactuur (drinkwater en afvalwater) kan 4 % van het inkomen van het huishouden kosten. In de wetgeving van de drie bezochte lidstaten wordt rekening gehouden met het beginsel van betaalbaarheid. In Bulgarije is de betaalbaarheid gewaarborgd als het factuurbedrag van de waterdiensten niet hoger is dan 2,5 % van het maandelijkse inkomen van een huishouden in het betreffende district⁸². In Roemenië is het aanbevolen algemene betaalbaarheidsniveau voor de drinkwatervoorziening en waterzuivering 3,5 % van het maandinkomen van huishoudens op nationaal niveau (afzonderlijk voor stedelijke en plattelandsgebieden)⁸³. Op basis van de informatie in de projectaanvragen werden de tarieven vastgesteld op ongeveer 2 % tot 2,5 % van het netto-inkomen van een gemiddeld inkomen per huishouden. In Hongarije wordt ten slotte het beginsel van betaalbaarheid weliswaar genoemd in de wetgeving⁸⁴, maar is daarin geen specifiek betaalbaar tarief bepaald.

102

In Bulgarije en Roemenië worden de tarieven voor de watervoorziening vastgesteld door de exploitant van het waterbedrijf en goedgekeurd door de regelgevende instantie⁸⁵. In beide landen vereist de nationale wetgeving dat de tarieven de kosten van de dienstverlening moeten dekken, een doeltreffende en veilige werking van de dienst, alsook milieubehoud en -bescherming en de volksgezondheid moeten garanderen, buitensporige consumptie moeten ontmoedigen, en kapitaalinvesteringen moeten bevorderen, om ervoor te zorgen dat de financiële autonomie van de exploitant wordt gerespecteerd en de continuïteit van de dienst wordt gewaarborgd⁸⁶.

103

Voor de gehele investeringsperiode moeten waterleidingbedrijven in Roemenië daarnaast een reservefonds opzetten voor onderhoud, vervanging en ontwikkeling indien zij projecten uitvoeren die met EU-middelen zijn gefinancierd. Bij de vaststelling van de tarieven moet rekening worden gehouden met dit fonds, omdat het moet worden gevoed uit de inkomsten van de waterdiensten⁸⁷. Bij twee van de drie onderzochte projecten was bij de vaststelling van deze tarieven echter geen rekening gehouden met het reservefonds. Bij een van de onderzochte projecten (in Călărași) zouden de tarieven volgens de exploitant van het waterbedrijf te hoog zijn geworden, en onbetaalbaar voor particuliere huishoudens, als er in de tariefstructuur rekening was gehouden met dit fonds. Hierdoor moet op de langere termijn mogelijk kwalitatief ondermaats onderhoud worden gepleegd en kan de installatie op de langere termijn wellicht niet worden vervangen, waardoor ook de duurzaamheid van de infrastructuur voor watervoorziening gevaar loopt.

104

In Hongarije bestaat de verplichting om de kosten volledig terug te verdienen en vanaf 2012 moeten bij besluit van de bevoegde minister gedetailleerde eisen worden vastgesteld voor de tarifering op nationaal niveau⁸⁸. In dezelfde wetgeving was vastgelegd dat de tarieven voor 2012 ten opzichte van die van 2011 met maximaal 4,2 % mochten stijgen. In een latere wet van 2013⁸⁹ werd bepaald dat het tarief met ingang van juli 2013 met 10 % moest worden verlaagd ten opzichte van de tarieven van 2012. Sindsdien is er nog geen ministerieel besluit genomen om de tarieven te bepalen en zijn de tarieven niet veranderd.

105

Voor de drie onderzochte projecten in Hongarije waren de tarieven in 2016 gemiddeld 15 % lager dan de in de aanvragen aangekondigde tarieven die waren gebruikt voor de beoordeling van de projecten. Dit betekent dat de kostendekking mogelijk niet kan worden verwezenlijkt, waardoor de onderhoudswerkzaamheden wellicht dus niet naar behoren kunnen worden uitgevoerd, er misschien niet voldoende reserves zullen zijn voor de vervanging van uitrusting op de lange termijn, waardoor de duurzaamheid van de waterinfrastructuur mogelijk niet gegarandeerd kan worden.

106

Wij hebben reeds in verschillende eerdere verslagen soortgelijke kwesties onder de aandacht gebracht in verband met het risico dat er onvoldoende inkomsten gegenereerd worden om de werking en het onderhoud van door de EU gefinancierde infrastructuur te garanderen⁹⁰.

Conclusies en aanbevelingen

107

Over het algemeen hebben wij vastgesteld dat de toegang tot drinkwater van, en de levering daarvan aan burgers in Bulgarije, Hongarije en Roemenië is verbeterd. Dit is grotendeels het gevolg van de aanzienlijke EFRO- en CF-investeringen van de afgelopen jaren. Desondanks zijn er nog gebieden waar burgers worden voorzien van water dat afkomstig is van het openbare net dat niet volledig in overeenstemming is met de EU-normen zoals vastgelegd in de drinkwaterrichtlijn van 1998. Bovendien zijn aanzienlijke verdere nationale publieke en particuliere investeringen, nu en in de toekomst, nodig om de toegang tot water van goede kwaliteit te waarborgen voor alle burgers in die lidstaten, en om ervoor te zorgen dat de door de EU gefinancierde investeringen in waterfaciliteiten naar behoren in stand kunnen worden gehouden.

Eind 2016 was de drinkwaterrichtlijn van 1998 in de meeste opzichten uitgevoerd

108

De Commissie heeft de naleving van de vereisten van de drinkwaterrichtlijn nauwlettend gemonitord en waar nodig in alle drie de bezochte lidstaten inbreukprocedures ingeleid. Op het moment van hun toetreding tot de EU werd Hongarije en Roemenië een aantal afwijkingen toegestaan, en in een later stadium hebben deze lidstaten bijkomende afwijkingen ingevoerd. De lidstaten moeten de Commissie onverwijld van deze afwijkingen op de hoogte brengen wanneer deze betrekking hebben op grote watervoorzieningsgebieden, maar in geval van kleine watervoorzieningsgebieden is dit pas verplicht vanaf de tweede uitzondering. De nationale wetgevingen in alle drie de bezochte lidstaten waren per 2016 in overeenstemming met de vereisten van de drinkwaterrichtlijn. Ondanks de aanzienlijke verbeteringen van de waterkwaliteit in de drie bezochte lidstaten van de afgelopen jaren worden sommige burgers toch nog steeds geconfronteerd met drinkwater dat niet voldoet aan de kwaliteitsnormen van de EU (zie de paragrafen 31-41).

109

De verslaglegging door de lidstaten over de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water verschijnt om de drie jaar en is het belangrijkste instrument waarmee de Commissie niet-naleving van de parameterwaarden in de drinkwaterrichtlijn opspoort. Wij hebben een aantal tekortkomingen vastgesteld in de huidige toezichtregelingen. Ten eerste geven de lidstaten de gegevens op basis waarvan de Commissie de uitvoering van de drinkwaterrichtlijn beoordeelt te laat door aan de EEA. Zo verstrekte Hongarije de gegevens voor de verslagleggingsperiode 2011-2013 pas in april 2016, meer dan een jaar later dan vereist. Ten tweede heeft de EEA (de organisatie die namens de Commissie de naleving monitort) in de gegevens van de lidstaten voor de periode 2011-2013 geen inconsistenties ontdekt. Ten derde hebben wij in alle drie de bezochte lidstaten geconstateerd dat niet alle krachtens de drinkwaterrichtlijn vereiste parameters waren gemonitord, hoewel daar geen enkele rechtvaardiging voor was gegeven, of verklaringen voor mogelijke uitzonderingen wat de monitoring betreft. Dit werd ook bevestigd voor een deel van de onderzochte EFRO-/CF-projecten, waarbij wij hebben vastgesteld dat de monitoring niet in overeenstemming met de drinkwaterrichtlijn was uitgevoerd en dat er minder parameters waren getoetst dan door de drinkwaterrichtlijn wordt vereist. Tot slot bevat de drinkwaterrichtlijn geen verplichting omtrent de verslaglegging over kleine watervoorzieningsgebieden. De Commissie heeft geen onderzoeksbevoegdheid en kan niet nagaan of de monitoring daadwerkelijk wordt uitgevoerd zoals deze wordt gerapporteerd. Er wordt aangenomen dat de lidstaten te goeder trouw verslag uitbrengen, wat strookt met het beginsel van loyale samenwerking (zie de paragrafen 42-56).

110

De lidstaten zijn verplicht de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de consument kan beschikken over adequate en actuele informatie over de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water. In de drie bezochte lidstaten hebben wij vastgesteld dat deze vereisten op de juiste wijze waren omgezet in nationale wetgeving, maar dat er aanzienlijke verschillen bestaan in de wijze waarop deze informatie ter beschikking wordt gesteld aan de consument, en over het algemeen wordt de burgers niet systematisch actuele informatie over de waterkwaliteit verstrekt. Op dit moment bestaan er geen richtsnoeren van de Commissie voor dit aspect (zie de paragrafen 57-59).

111

Een herziening van de drinkwaterrichtlijn is in het werkprogramma van de Commissie voor 2017 opgenomen om een aantal tekortkomingen aan te pakken die door de Commissie zijn vastgesteld op basis van de verslaglegging van de lidstaten en wetenschappelijk advies (zie de paragrafen 60-67).

Aanbeveling 1

De Commissie moet follow-up geven aan tekortkomingen in de monitoring door de lidstaten op basis van bestaande rapportage en de voorschriften van de drinkwaterrichtlijn in dit opzicht handhaven.

Datum voor de uitvoering: tegen het einde van 2018 (aan het einde van de huidige verslagleggingsperiode).

Aanbeveling 2

De Commissie moet in het kader van de huidige herziening van de drinkwaterrichtlijn de volgende kwesties op proportionele wijze aanpakken:

1. de informatieverstrekking van lidstaten aan de Commissie over afwijkingen aangaande kleine watervoorzieningsgebieden verbeteren;
2. de verslagleggingvereisten uitbreiden naar kleine watervoorzieningsgebieden;
3. regelmatig verslag uitbrengen zodat er actuele informatie over de naleving van de drinkwaterrichtlijn van de lidstaten kan worden verzameld. De Commissie zou opties zoals alternatieve IT-instrumenten (bijv. data-harvesting van nationale overheden) in overweging moeten nemen om de verslagleggingsprocedure te faciliteren, sneller te maken en ervoor te zorgen dat actuele informatie beschikbaar is;
4. de vereisten verbeteren voor het aan consumenten verstrekken van adequate en actuele informatie over de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water.

Datum voor de uitvoering: eind 2017.

Alle onderzochte EFRO-/CF-projecten hebben voor een betere drinkwaterkwaliteit gezorgd in de betrokken gebieden, maar waterverliezen blijven een veelvoorkomend probleem

112

Over het algemeen zijn met de onderzochte EFRO-/CF-projecten de belangrijkste in de subsidieovereenkomst of de projectaanvraag vastgelegde doelstellingen van(het verbeteren van de waterkwaliteit, van de toegang tot drinkwater, en het verminderen van waterverliezen) behaald. Op één na zijn alle onderzochte EFRO-/CF-projecten op de meest passende wijze uitgevoerd om in de vastgestelde behoeften te voorzien. Met de afgeronde EFRO-/CF-projecten die zijn onderzocht zijn de meeste van hun doelstellingen gerealiseerd, maar soms werden zij uitgesteld (met name in Hongarije en Roemenië). Bij twee van de drie onderzochte projecten in Hongarije zijn kosten geconstateerd die hoger zijn dan oorspronkelijk begroot (zie de paragrafen 73-81).

113

In 2012 was het gemiddelde niveau van de waterverliezen circa 24 % in Hongarije, ongeveer 40 % in Roemenië en meer dan 60 % in Bulgarije. Het EU-gemiddelde bedraagt ongeveer 34 %. In alle drie de lidstaten zijn de waterverliezen tussen 2005 (of 2007 voor Roemenië) en 2013 zelfs toegenomen. De toename van de gerapporteerde hoeveelheden waterverliezen houdt, met name in Roemenië, verband met verbeterde meters, waarmee lekkages nauwkeuriger kunnen worden gemeten. In het geval van Bulgarije is de noodzaak van beter waterbeheer sinds 2012 ook beklemtoond in de landspecifieke aanbevelingen van de Raad. Van de negen onderzochte EFRO-/CF-projecten hebben alle projecten op één na een vermindering van de waterverliezen opgeleverd. Volgens recentere informatie zijn de waterverliezen bij dit project sinds de voltooiing van het project echter afgenomen. Over het algemeen, en met name in Bulgarije en Roemenië, blijven grote waterverliezen optreden, wat de algehele doelmatigheid van het watersysteem beïnvloedt en tot hogere kosten leidt voor de consument en de samenleving als geheel. Tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 heeft alleen Hongarije de geplande vermindering van waterverliezen gebruikt als selectiecriterium voor door de EU gefinancierde projecten (zie de paragrafen 82-88).

Aanbeveling 3

De lidstaten moeten vereisen dat plannen om een bepaalde vermindering van waterverliezen te realiseren, worden opgenomen als selectiecriteria voor alle projecten voor waterfaciliteiten waarmee de nationale doelstellingen kunnen worden behaald.

Datum voor de uitvoering: eind 2017.

Aanbeveling 4

De Commissie moet de lidstaten ondersteunen in het stimuleren van acties gericht op de vermindering van waterverliezen. Dit kan bereikt worden door bijvoorbeeld de vermindering van waterverliezen op te nemen in de reikwijdte van EU-financiering op het gebied van drinkwaterinfrastructuur of door de transparantie met betrekking tot waterverliezen te verbeteren.

Datum van de uitvoering: de volgende programmeringsperiode.

Naast de EU-cofinanciering zijn nog steeds aanzienlijke middelen nodig om toegang te verlenen tot drinkwater, en om ervoor te zorgen dat de door de EU gefinancierde investeringen naar behoren in stand kunnen worden gehouden

114

Er moeten voldoende nationale publieke en particuliere middelen beschikbaar zijn om op de lange termijn voor een toereikend niveau aan investeringen te zorgen en om de infrastructuur in stand te houden die reeds met behulp van EU-financiering is aangelegd. De financiële steun uit de EU-begroting moet niet in de plaats komen van de overheidsuitgaven van een lidstaat. De EFRO-/CF-toewijzingen voor aan drinkwater gerelateerde projecten in de drie bezochte lidstaten bedroegen in totaal ongeveer 3,7 miljard euro voor de beide programmeringsperioden 2007-2013 en 2014-2020. Dit betekent dat de bezochte lidstaten in totaal meer dan 6 miljard euro moeten investeren om hun geraamde behoeften tot eind 2020 af te dekken. Daaruit kan worden opgemaakt dat het, met name in Bulgarije en Roemenië, onwaarschijnlijk is dat alle vereiste investeringen in waterfaciliteiten zullen worden gedaan (zie de paragrafen 90-95).

115

De financiële duurzaamheid van de levering van waterdiensten is gewaarborgd als de ontvangsten uit deze diensten toereikend zijn om de exploitatie- en onderhoudskosten te dekken en de kapitaalkosten terug te verdienen, zodat de investeringen kunnen worden vernieuwd. Dit is het beginsel van kostendekking. Tegelijkertijd moeten waterdiensten maatschappelijk gezien betaalbaar zijn voor de consument. Voor de programmeringsperiode 2014-2020 werd inachtneming van het beginsel van kostendekkende exploitatie verplicht gesteld in de vorm van een te vervullen ex-antevoorwaarde. Dit betekent dat de goedkeuring van operationele programma’s voor de programmeringsperiode 2014-2020 afhangt van het bestaan van een passende bijdrage uit de verschillende soorten watergebruik aan het terugverdienen van de kosten voor waterdiensten. Het wordt echter aan de lidstaten overgelaten om te bepalen wat een „passende” bijdrage is. Over het algemeen zullen de gebruiksvergoedingen in geen van de drie lidstaten volstaan om de exploitatie- en onderhoudskosten van de drinkwatervoorzieningen af te dekken (zie de paragrafen 96-106).

Aanbeveling 5

De lidstaten moeten:

1. ervoor zorgen dat de duurzaamheid van de waterinfrastructuur, inclusief onderhoud en vernieuwing, wordt gedekt door de watertarieven;
2. ervoor zorgen dat de kosten, door middel van de opbouw van de watertarieven, volledig kunnen worden terugverdiend, en daarnaast, indien nodig, ook overwegen om financiële of andere vormen van steun te verlenen aan huishoudens die zich de kosten van waterdiensten niet kunnen veroorloven.

Datum voor de uitvoering: direct.

Dit verslag werd door kamer II, onder leiding van mevrouw Iliana IVANOVA, lid van de Rekenkamer, vastgesteld te Luxemburg op haar vergadering van 5 juli 2017.

Lijst van afkortingen en begrippen

Auditmonitoring: Auditmonitoring heeft tot doel te voorzien in de informatie die nodig is om uit te maken of alle parameterwaarden van de richtlijn worden nageleefd.
Alle parameters die zijn vastgesteld volgens bijlage I van de drinkwaterrichtlijn zijn onderworpen aan auditmonitoring.

Beheersautoriteit: Een beheersautoriteit is een nationale, regionale of plaatselijke overheid (of enig ander publiek- of privaatrechtelijk orgaan) die door een lidstaat is aangewezen om een operationeel programma te beheren. Haar taken omvatten het selecteren van te financieren projecten, het monitoren van de uitvoering van projecten en het uitbrengen van verslag aan de Commissie over financiële aspecten en behaalde resultaten. De beheersautoriteit is ook het orgaan dat financiële correcties oplegt aan begunstigden naar aanleiding van controles die zijn uitgevoerd door de Commissie, de Europese Rekenkamer (ERK) of een betrokken autoriteit in de lidstaat.

Burgerinitiatief: Met een Europees burgerinitiatief wordt de Europese Commissie uitgenodigd om wetgeving voor te stellen op gebieden waarop de EU wetgevende bevoegdheid heeft. Een burgerinitiatief moet worden gesteund door minstens één miljoen EU-burgers uit ten minste zeven van de 28 lidstaten. In elk van deze zeven lidstaten is een minimumaantal ondertekenaars vereist. De regels en procedures voor het burgerinitiatief zijn vastgelegd in Verordening (EU) nr. 211/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 over het burgerinitiatief (PB L 65 van 11.3.2011, blz. 1).

Cohesiefonds (CF): Het Cohesiefonds is gericht op de versterking van de economische en sociale cohesie in de Europese Unie door de financiering van projecten op het gebied van milieu en vervoer in lidstaten met een bni per hoofd van de bevolking dat minder dan 90 % van het EU-gemiddelde bedraagt.

Controlemonitoring: Het doel van controlemonitoring is vast te stellen of voor menselijke consumptie bestemd water voldoet aan de relevante parameterwaarden die zijn vastgelegd in de drinkwaterrichtlijn. Daarmee wordt op gezette tijden informatie verstrekt over de organoleptische eigenschappen (zoals kleur, geur van een stof en hoe deze aanvoelt) en microbiologische kwaliteit van het voor menselijke consumptie bestemd water, alsook over de doeltreffendheid van de behandeling van het drinkwater (met name desinfectie) waar het wordt gebruikt.
Slechts enkele parameters die zijn opgesomd in de drinkwaterrichtlijn moeten worden meegenomen in de controlemonitoring.

Drinkwaterrichtlijn: Richtlijn 98/83/EG van de Raad van 3 november 1998 betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water (PB L 330 van 5.12.1998, blz. 32).

Drinkwaterveiligheidsplanning: Het begrip drinkwaterveiligheidsplanning werd in 2004 ingevoerd door de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO). Het houdt een omvattende benadering van de risicobeoordeling en risicobeheersing in die alle stappen van de watervoorziening, van het waterwingebied tot aan de consument, omvat.
Waterbedrijven en volksgezondheidsinstanties moeten bij voorkeur voor elke afzonderlijke drinkwatervoorzieningszone een drinkwaterveiligheidsplanning ontwikkelen.

EU-13: EU-13 verwijst naar de lidstaten die in 2004 of later zijn toegetreden tot de EU. Dit zijn: Bulgarije, de Tsjechische Republiek, Estland, Kroatië, Cyprus, Letland, Litouwen, Hongarije, Malta, Polen, Roemenië, Slowakije en Slovenië.

Europa 2020-strategie: De Europa 2020-strategie is de tienjarige banen- en groeistrategie van de EU. Deze ging in 2010 van start en moest de voorwaarden scheppen voor slimme, duurzame en inclusieve groei. Deze omvat vijf kerndoelen op het gebied van werkgelegenheid, onderzoek en ontwikkeling, klimaat en energie, onderwijs, sociale inclusie en armoedebestrijding.
Europese Raad van 17 juni 2010, Conclusies naar aanleiding van COM(2010) 2020 definitief van 3 maart 2010 „EUROPA 2020 - Een strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei”.

Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO): Het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling is gericht op de versterking van de economische en sociale cohesie binnen de Europese Unie door het ongedaan maken van de grootste regionale onevenwichtigheden door middel van financiële steun voor investeringen in infrastructuur en productieve investeringen ter bevordering van de werkgelegenheid, vooral in ondernemingen.

Europees Milieuagentschap (EEA): Het EEA is een agentschap van de Europese Unie.
Het verstrekt onafhankelijke informatie over het milieu aan partijen die betrokken zijn bij de ontwikkeling, vaststelling, uitvoering en evaluatie van het milieubeleid, alsook aan het grote publiek. De EEA verzamelt gegevens en publiceert beoordelingen over een breed scala aan onderwerpen op het gebied van het milieu.

Europees netwerk voor milieu-informatie en -observatie (Eionet): Eionet is een partnerschapsnetwerk van het Europees Milieuagentschap (EEA), zijn leden en de samenwerkende landen. Het bestaat uit de EEA zelf, zes Europese Thematische Centra (ETC’s), en een netwerk van ongeveer 1 000 deskundigen uit 39 landen die zitting hebben in wel 400 nationale organen die zich bezighouden met milieu-informatie. Via Eionet coördineert de EEA de verstrekking van milieugegevens door afzonderlijke landen.

Ex-antevoorwaarden: Ex-antevoorwaarden zijn voorwaarden op basis van vooraf in partnerschapsovereenkomsten vastgestelde criteria die worden gezien als noodzakelijke voorwaarden voor de doeltreffende en doelmatige besteding van de steun van de Unie waarop deze overeenkomsten betrekking hebben. Bij de opstelling van operationele programma’s voor het EFRO, CF en ESF voor de programmeringsperiode 2014-2020 moesten de lidstaten beoordelen of er aan deze voorwaarden was voldaan. Als dat niet het geval was, moesten actieplannen worden opgesteld om ervoor te zorgen dat daaraan uiterlijk op 31 december 2016 was voldaan.

Groot project: Een project dat bestaat uit een geheel van economisch onscheidbare werkzaamheden die een precieze technische functie vervullen, dat op duidelijk omschreven doelstellingen is gericht, waarvoor de totale kosten die zijn beoordeeld bij de bepaling van de bijdrage van de fondsen zijn vastgesteld op meer dan 50 miljoen euro, en dat over het algemeen grootschalige infrastructuurprojecten betreft op het gebied van vervoer, milieu of andere sectoren, zoals cultuur, onderwijs, energie of ict. Hiervoor is op algemeen projectniveau goedkeuring van de Commissie vereist.
Voor de programmeringsperiode 2014-2020 werd de drempel verhoogd tot 75 miljoen euro in het geval van concrete acties die bijdragen tot de thematische doelstelling in artikel 9, eerste alinea, punt 7 „Duurzaam vervoer bevorderen en knelpunten in centrale netwerkinfrastructuren wegwerken”.

Grote watervoorzieningsgebieden: Grote watervoorzieningsgebieden leveren gemiddeld meer dan 1 000 m³ water per dag of aan meer dan 5 000 personen.

Indicatorparameters: Indicatorparameters zijn een mix van microbiologische, chemische en radiologische parameters die informatie opleveren over verwerkingsprocessen en de organoleptische kwaliteit van drinkwater.
Joint Assistance to Support Projects in European Regions (gezamenlijke bijstand ter ondersteuning van projecten in Europese regio’s).: Jaspers is een partnerschap voor technische bijstand tussen drie partners (de Europese Commissie, de Europese Investeringsbank en de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling). Deze verstrekt onafhankelijk advies om begunstigde landen te helpen bij de voorbereiding van hoogwaardige grote projecten die moeten worden gecofinancierd door middel van twee Europese structuur- en investeringsfondsen (Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling en het Cohesiefonds).

Kleine watervoorzieningsgebieden: Kleine watervoorzieningsgebieden leveren gemiddeld minder dan 1 000 m³ water per dag of bedienen minder dan 5 000 personen.

Landspecifieke aanbevelingen (LSA): Landspecifieke aanbevelingen (LSA’s) zijn aanbevelingen in verband met structurele uitdagingen die moeten worden aangepakt door middel van meerjarige investeringen die rechtstreeks onder het toepassingsgebied van de ESI-fondsen vallen, zoals uiteengezet in de fondsspecifieke verordeningen. Zij worden goedgekeurd door de Commissie overeenkomstig de artikelen 121, lid 2, en 148, lid 4, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Niet-betaald water: Bij niet-betaald water gaat het vooral om water dat weglekt uit het systeem vóórdat het de consument bereikt (technische of fysieke verliezen), en om water dat wordt verbruikt zonder dat het op de juiste wijze in rekening wordt gebracht, bijvoorbeeld door illegale aftappunten of onjuiste meteropneming (commerciële of schijnbare verliezen). Terwijl de eerstgenoemde gevallen tot onnodige hogere productiekosten leiden (omdat er meer water dan nodig moet worden geproduceerd), leiden de laatstgenoemde tot gederfde inkomsten. De hoeveelheid niet-betaald water wordt normaliter geschat aan de hand van het vastgestelde saldo van het water dat het systeem in- en uitstroomt.
Eenvoudigheidshalve wordt in dit verslag in plaats van „waterverliezen” de term „niet-betaald water” gebruikt.

Operationeel programma (OP): Een OP beschrijft de prioriteiten en specifieke doelstellingen van een lidstaat en de benutting van de middelen (EU- en nationale openbare en particuliere cofinanciering) gedurende een bepaalde periode (momenteel zeven jaar) voor de financiering van projecten. De projecten binnen een OP moeten bijdragen tot een bepaald aantal doelstellingen. De financiering van het OP kan afkomstig zijn uit het EFRO, het CF en/of het ESF. Het OP wordt opgesteld door de lidstaat en moet door de Commissie worden goedgekeurd voordat er betalingen uit de EU-begroting kunnen worden gedaan. OP’s kunnen alleen worden gewijzigd tijdens de programmeringsperiode indien beide partijen daarmee instemmen.

Programma voor gezonde en resultaatgerichte regelgeving (REFIT): In het kader van REFIT screent de Commissie de gehele EU-wetgeving voortdurend en systematisch om zo lasten, inconsistenties en ondoeltreffende maatregelen en corrigerende maatregelen vast te stellen.

Programmeringsperiode: Het meerjarige kader waarbinnen de EFRO-, ESF- en CF-uitgaven worden gepland en uitgevoerd.

VWEU: Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie

Watervoorzieningsgebied: Een voorzieningsgebied is een geografisch afgebakend gebied waarbinnen het voor menselijke consumptie bestemde water uit één of enkele bronnen afkomstig is en waarbinnen het water kan worden geacht van vrijwel uniforme kwaliteit te zijn.

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma’s of beheersthema’s met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer II, die onder leiding staat van ERK-lid Iliana Ivanova en gespecialiseerd is in het uitgaventerrein investeringen ten behoeve van cohesie, groei en inclusie. De controle werd geleid door ERK-lid George Pufan, ondersteund door kabinetschef Patrick Weldon en kabinetsattaché Mircea Radulescu, hoofdmanagers Alain Vansilliette en Myriam Cazzaniga, taakleider Paolo Pesce en controleurs Zuzana Gullova, Zhivka Kalaydzhieva, Attila Horvay-Kovács en Ana Popescu.

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-7906-4	ISSN 977-575X	doi:10.2865/07125	QJ-AB-17-012-NL-N
HTML	ISBN 978-92-872-7869-2	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/061266	QJ-AB-17-012-NL-Q

© Europese Unie, 2017

Voor iedere vorm van gebruik of reproductie van (beeld)materiaal dat niet onder het auteursrecht van de Europese Unie valt, dient rechtstreeks toestemming aan de auteursrechthebbende te worden gevraagd.

WAAR ZIJN EU-PUBLICATIES VERKRIJGBAAR?

Gratis publicaties:

• één exemplaar:
  • via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
• meerdere exemplaren of posters/kaarten:
  • bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),
  • bij de delegaties in niet-EU-landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),
  • door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm),
  • door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).

(*) De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels kunnen kosten aanrekenen.

Betaalde publicaties:

• via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).