Desinformation som påverkar EU: problemet tacklat men inte tyglat

Sammanfattning

Desinformation har förekommit i kommunikationen mellan människor ända sedan civilisationens gryning och organiserade samhällen började bildas. Men det som har förändrats de senaste åren är dess omfattning och den hastighet med vilken falsk eller vilseledande information kan nå ut till de tänkta eller icke tänkta målgrupperna genom sociala medier och ny teknik. Detta kan orsaka skada för allmänheten.

I sina slutsatser av den 28 juni 2018 uppmanade Europeiska rådet unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik och kommissionen att lägga fram en handlingsplan med specifika förslag för ett samordnat svar mot desinformation. EU:s åtgärdsplan mot desinformation lades fram den 5 december 2018. Den innehåller tio särskilda åtgärder baserade på fyra prioriterade områden eller ”pelare” och sammanställer EU:s insatser för att bekämpa desinformation. EU:s utgifter för att bekämpa desinformation har hittills varit relativt låga: 50 miljoner euro mellan 2015 och 2020.

Syftet med revisionen var att bedöma om EU:s åtgärdsplan mot desinformation var relevant när den utarbetades och om den gav avsedda resultat. Revisionen omfattade perioden inför antagandet av EU:s åtgärdsplan mot desinformation i december 2018 till september 2020. Denna rapport är den första heltäckande oberoende bedömningen av åtgärdsplanens relevans och de resultat som uppnåtts. Vår samlade slutsats är att EU:s åtgärdsplan var relevant men ofullständig, och även om genomförandet av den i stort sett är på rätt spår och det finns tecken på positiv utveckling har vissa resultat inte uppnåtts som planerat.

EU:s åtgärdsplan innehåller relevanta proaktiva och reaktiva åtgärder för att bekämpa desinformation. Men trots den ständiga utvecklingen när det gäller desinformationstaktik, aktörer och teknik har EU:s åtgärdsplan inte uppdaterats sedan den lades fram 2018. Den innehåller inga övergripande arrangemang för att säkerställa att EU:s insatser mot desinformation är väl samordnade, ändamålsenliga och står i proportion till hotets art och omfattning. Dessutom åtföljdes inte åtgärdsplanen av en ram för övervakning, utvärdering och rapportering, vilket undergräver ansvarsutkrävandet.

Europeiska utrikestjänstens tre arbetsgrupper för strategisk kommunikation har förbättrat EU:s kapacitet att förutse och reagera på desinformation i grannländerna. De har dock inte de resurser som krävs och har inte utvärderats tillräckligt, och deras uppdrag täcker inte vissa framväxande hot.

Projektet EUvsDisinfo har bidragit till att öka medvetenheten om rysk desinformation. Men det faktum att det förvaltas av Europeiska utrikestjänsten väcker vissa frågor avseende projektets oberoende karaktär och yttersta syfte, eftersom det skulle kunna uppfattas som ett uttryck för EU:s officiella ståndpunkt. Systemet för tidig varning har underlättat informationsutbytet mellan medlemsstaterna och EU:s institutioner. Medlemsstaterna utnyttjar dock inte systemets fulla potential för att samordna gemensamma insatser och åtgärder mot desinformation.

Med uppförandekoden har kommissionen inrättat en banbrytande ram för samarbete med onlineplattformar. Vi konstaterade att uppförandekoden inte uppnådde målet att hålla onlineplattformar ansvariga för sina handlingar och sin roll när det gäller att aktivt bekämpa desinformation.

Rapporten belyser också att det saknas en strategi för mediekompetens som omfattar bekämpande av desinformation och att politiken och åtgärderna för att öka förmågan att få tillgång till, förstå och interagera med medier och kommunikation är fragmenterade. Slutligen konstaterade vi att det fanns en risk för att det nyligen inrättade europeiska observatoriet för digitala medier inte skulle uppnå sina mål.

Utifrån dessa slutsatser rekommenderar vi att Europeiska utrikestjänsten och kommissionen

• förbättrar samordningen av och ansvarsutkrävandet för EU:s åtgärder mot desinformation (Europeiska utrikestjänsten och kommissionen),
• förbättrar de operativa arrangemangen för StratCom-avdelningen och dess arbetsgrupper (Europeiska utrikestjänsten),
• ökar medlemsstaternas och onlineplattformarnas deltagande i systemet för tidig varning (Europeiska utrikestjänsten),
• förbättrar övervakningen och ansvarsutkrävandet av onlineplattformar (kommissionen),
• antar en EU-strategi för mediekompetens som omfattar bekämpande av desinformation (kommissionen),
• vidtar åtgärder som gör det möjligt för det europeiska observatoriet för digitala medier att uppnå sina ambitiösa mål (kommissionen).

Inledning

Europeiska kommissionen definierar ”desinformation” som ”bevisligen oriktiga eller missvisande uppgifter som skapas, presenteras och sprids för att uppnå ekonomisk vinning eller avsiktligt vilseleda allmänheten, och som kan orsaka skada för allmänheten”¹. Skada för allmänheten kan till exempel innebära hot mot demokratiska politiska och beslutsfattande processer eller mot skyddet av EU-medborgarnas hälsa, miljön eller säkerheten.

Enligt kommissionens definition omfattar desinformation inte vilseledande reklam, felrapporterade uppgifter, satir eller parodi och inte heller tydligt markerade partiska nyheter och kommentarer. Till skillnad från exempelvis hatpropaganda eller terrorisminnehåll är falsk eller vilseledande information inte olaglig i sig.

EU:s legitimitet och syfte vilar på en demokratisk grund som förutsätter att välinformerade väljare uttrycker sin demokratiska vilja genom fria och rättvisa val. Varje försök att illvilligt och avsiktligt undergräva eller manipulera den allmänna opinionen utgör därför ett allvarligt hot mot själva EU. Samtidigt är det en stor utmaning att bekämpa desinformation, eftersom man inte får inkräkta på åsikts- och yttrandefriheten i EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna.

Termen ”desinformation” myntades i början av 1900-talet och har använts i stor utsträckning sedan dess. Under de senaste åren har internet ökat omfattningen av falsk information och hastigheten med vilken den når ut till målgrupperna, ofta anonymt och till lägsta möjliga kostnad.

EU:s insatser för att bekämpa desinformation inleddes i mars 2015 när Europeiska rådet² uppmanade unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik (nedan kallad den höga representanten eller utrikesrepresentanten) att i samarbete med medlemsstaterna och EU:s institutioner ”utarbeta en handlingsplan för strategisk kommunikation” för att motverka Rysslands pågående desinformationskampanjer. Detta ledde till att avdelningen för strategisk kommunikation (”StratCom”) och dess första arbetsgrupp – kallad arbetsgruppen för strategisk kommunikation i öst eller East StratCom – inrättades inom Europeiska utrikestjänsten med uppdraget att motverka desinformation från tredjeländer (Ryssland) och utforma och sprida positiv strategisk kommunikation i EU:s östra grannskap. År 2017 inrättades ytterligare två StratCom-arbetsgrupper, en för det södra grannskapet och en för västra Balkan (se även punkterna 45–49).

I slutet av 2017 inrättade kommissionen en högnivågrupp med experter som skulle ge konkreta råd om hur desinformation kan bekämpas. I mars 2018 lade gruppen fram sin rapport³, som låg till grund för kommissionens meddelande Bekämpande av desinformation online: en EU-strategi⁴ (april 2018). Meddelandet innehöll en översikt över de viktigaste övergripande principer och målsättningar som skulle ligga till grund för åtgärder för att öka medvetenheten om desinformation bland allmänheten samt de specifika åtgärder som kommissionen planerade att vidta.

I sina slutsatser av den 28 juni 2018⁵ uppmanade Europeiska rådet den höga representanten och kommissionen att senast i december 2018 lägga fram ”en handlingsplan med specifika förslag för ett samordnat svar från EU:s sida på utmaningen med desinformation, inbegripet lämpliga mandat och tillräckliga resurser för de relevanta avdelningarna för strategisk kommunikation inom Europeiska utrikestjänsten”.

Baserat på sitt meddelande från april 2018 offentliggjorde kommissionen i december samma år EU:s åtgärdsplan mot desinformation (nedan kallad EU:s åtgärdsplan). Den innehåller tio särskilda åtgärder baserade på fyra prioriterade områden eller ”pelare” som är inriktade på samhället som helhet, såsom framgår av tabell 1 nedan.

Det finns ingen EU-rättslig ram som reglerar desinformation förutom artikel 11 i EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna gällande yttrandefrihet och informationsfrihet och ett antal politiska initiativ. Ansvaret för att bekämpa desinformation ligger främst hos medlemsstaterna⁶. EU:s roll är att stödja medlemsstaterna med en gemensam vision och åtgärder som syftar till att stärka samordningen, kommunikationen och antagandet av god praxis. I bilaga I presenteras de huvudsakliga avdelningar och kontor vid EU:s institutioner som deltar i genomförandet av EU:s åtgärdsplan. Som framgår av bilaga II har EU:s utgifter för att bekämpa desinformation hittills varit relativt låga: 50 miljoner euro mellan 2015 och 2020.

I december 2019⁷ bekräftade rådet att EU:s åtgärdsplan fortfarande stod ”i centrum för EU:s insatser” för att bekämpa desinformation och begärde att den skulle ses över regelbundet och uppdateras vid behov. Rådet uppmanade också Europeiska utrikestjänsten att förstärka sitt strategiska kommunikationsarbete i andra regioner, däribland Afrika söder om Sahara. Europaparlamentet har också vid flera tillfällen framhållit vikten av att stärka insatserna för att bekämpa desinformation⁸.

I början av 2020, nästan omedelbart efter covid-19-utbrottet, sköljde en aldrig tidigare skådad våg av felaktig information, desinformation och digitala bluffar över internet som Världshälsoorganisationen beskrev som en ”infodemi”⁹. Detta utgjorde ett direkt hot mot folkhälsan och den ekonomiska återhämtningen. I juni 2020 offentliggjorde Europeiska kommissionen och den höga representanten meddelandet Gripa in mot covid-19-desinformation – Kolla fakta¹⁰, där man tittade på de åtgärder som redan vidtagits och de konkreta åtgärder som ska vidtas mot desinformation om covid-19.

Den 4 december 2020 lade kommissionen fram EU:s handlingsplan för demokrati¹¹, som delvis syftar till att stärka kampen mot desinformation. Den bygger på befintliga initiativ i EU:s åtgärdsplan mot desinformation. Dessutom offentliggjorde kommissionen ett förslag till en rättsakt om digitala tjänster¹² som innehöll ett förslag om en övergripande ram för tillsyn, ansvarsutkrävande och transparens på nätet som svar på de framväxande riskerna.

Figur 1 visar en tidslinje för de viktigaste EU-initiativen sedan 2015.

Källa: Revisionsrätten.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

Denna granskningsrapport kommer två år efter antagandet av EU:s åtgärdsplan mot desinformation. Det är den första heltäckande oberoende bedömningen av åtgärdsplanens relevans och de resultat som uppnåtts och den bidrar således till den regelbundna översyn av EU:s åtgärdsplan som rådet efterfrågat.

Syftet med vår revision var att ta reda på om EU:s åtgärdsplan mot desinformation är relevant och om den ger avsedda resultat. För att få svar på detta ställde vi följande två delfrågor:

• Är EU:s åtgärdsplan relevant för att bekämpa desinformation och stöds den av en solid ram för ansvarsutkrävande?
• Genomförs åtgärderna i EU:s åtgärdsplan som planerat? För att få svar på denna delfråga bedömde vi statusen för de olika åtgärderna inom var och en av planens fyra pelare.

Revisionen omfattade perioden inför antagandet av EU:s åtgärdsplan mot desinformation i december 2018 till september 2020. Där så är möjligt hänvisar vi i rapporten även till den utveckling som skett på området efter detta datum, såsom kommissionens presentation av EU:s handlingsplan för demokrati och förslaget till rättsakt om digitala tjänster från december 2020 (se punkt 12). Men eftersom dessa dokument offentliggjordes efter att vi hade slutfört vårt revisionsarbete omfattas de inte av denna revision.

Revisionen gjordes med hjälp av en omfattande skrivbordsgranskning och analys av all tillgänglig dokumentation om de strukturer som inrättats och de åtgärder som planeras och som har genomförts genom EU:s åtgärdsplan. Vi skickade en enkät till de 27 medlemsstaternas kontaktpunkter för systemet för tidig varning där svarsfrekvensen var 100 %. Vi hade också möten med flera berörda parter, såsom Europeiska utrikestjänsten och kommissionens berörda generaldirektorat, Europaparlamentet, rådet, kommissionens representationer, Nato, Nato-anknutna Strategic Communication Centre of Excellence i Lettland, nationella myndigheter, onlineplattformar, journalist- och faktagranskningsorganisationer, tillsynsorgan för audiovisuella medietjänster som ger råd till kommissionen, akademiker och experter, projektledare/projektsamordnare och en extern expert.

Dessutom granskade vi 20 av 23 projekt som kommissionen angav var direkt kopplade till kampen mot desinformation genom mediekompetens. Vår bedömning av dessa projekt sammanfattas i bilaga III.

Iakttagelser

EU:s åtgärdsplan mot desinformation var relevant när den utarbetades men ofullständig

Vi undersökte om EU:s handlingsplan var relevant när den först utarbetades, det vill säga om den tillgodosåg de behov som experter och andra berörda parter hade identifierat. Vi undersökte också om den hade setts över och uppdaterats. Vi tittade på de händelser och källor som låg till grund för åtgärdsplanen och bedömde huruvida den innehåller lämpliga samordningsarrangemang för kommunikation och de element som krävs för att mäta genomförande och säkerställa ansvarsutkrävande.

EU:s åtgärdsplan överensstämde i stort sett med experternas och de berörda parternas åsikter om desinformation

Kampen mot desinformation är ett mycket tekniskt område som kräver input och sakkunskap från flera olika yrkesgrupper. Offentligt samråd är också viktigt för att fastställa berörda parters synpunkter och prioriteringar och för att bättre förstå hotet.

Vi konstaterade att kommissionen hade tagit hjälp av lämplig extern expertis och genomfört ett omfattande offentligt samråd¹³ som grund för EU:s åtgärdsplan. En stor del av de förslag och farhågor som uttrycktes i dessa dokument togs upp i åtgärdsplanen.

När EU:s åtgärdsplan offentliggjordes i december 2018 innehöll den en strukturerad strategi för att ta itu med frågor som kräver både reaktiva (vederläggning av och minskad synlighet för desinformation) och proaktiva långsiktiga insatser (mediekompetens och åtgärder för att förbättra samhällets motståndskraft). Målet att skydda det kommande valet till Europaparlamentet 2019 framhävdes, liksom långsiktiga samhällsutmaningar som kräver engagemang från många olika aktörer.

Förutom när det gällde mediekompetens fastställde kommissionen konkreta åtgärder för att följa de viktigaste rekommendationerna i rapporten från den oberoende högnivågruppen med experter på falska nyheter och desinformation på internet. Högnivågruppen består av 39 experter med olika bakgrund och inrättades av kommissionen i januari 2018 för att ge råd om politiska initiativ för att motverka desinformation på internet. Rapporten låg tillsammans med kommissionens meddelande från april 2018 till grund för EU:s åtgärdsplan.

Andra tecken på att åtgärdsplanen var relevant var att åtgärderna syftade till att involvera ett brett spektrum av viktiga aktörer på området, inte bara EU-institutioner och medlemsstater, utan även andra aktörer såsom den privata sektorn, det civila samhället, faktagranskare, journalister och den akademiska världen.

Europeiska utrikestjänsten och kommissionen fastställde inte tydliga samordningsarrangemang för genomförandet av EU:s åtgärdsplan

EU:s åtgärdsplan mot desinformation åtföljdes inte av någon övergripande samordningsram för att säkerställa att EU:s insatser är ändamålsenliga och står i proportion till hotets art och omfattning. Genom att till exempel fastställa och samordna arbetsflöden för kommunikation skulle man kunna avgöra när man ska arbeta tillsammans i partnerskap med lokala aktörer och det civila samhället för att öka medvetenheten om desinformationshot.

En kommunikationsstrategi säkerställer enhetliga insatser när olika aktörer är involverade. Ansvaret för var och en av de fyra pelarna i EU:s åtgärdsplan ligger hos olika generaldirektorat vid kommissionen eller hos Europeiska utrikestjänsten. Risken är därför att de arbetar var för sig (dvs. parallellt utan samarbete eller samordning) när det gäller kommunikation, utan något enskilt organ som ansvarar för eller har fullständig tillsyn över all kommunikation för att bekämpa desinformation.

Kommissionens generaldirektorat för kommunikation (GD Kommunikation) ansvarar för institutionens externa kommunikation. I GD Kommunikations förvaltningsplan för 2019 anges dess roll när det gäller att bekämpa desinformation och betonas behovet av samarbete mellan generaldirektoraten och andra institutioner, med särskild hänvisning till generaldirektoratet för kommunikationsnät, innehåll och teknik (GD Kommunikationsnät, innehåll och teknik) och det gemensamma forskningscentrumet. Dock nämns inte Europeiska utrikestjänsten eller StratCom-arbetsgrupperna, som också i hög grad är involverade i positiv kommunikation och kampen mot desinformation.

GD Kommunikation har upprättat ett internt nätverk mot desinformation (IND). Nätverkets syfte är bland annat att förbättra samordningen av kommunikationsverksamheten för att bekämpa desinformation, upprätta ett webbarkiv med bekräftade vederläggningar, systematiskt upptäcka desinformation och samordna insatserna samt främja positiva budskap. Elva möten ägde rum mellan maj 2018, då nätverket bildades, och januari 2020. Mötena är mycket inkluderande med företrädare för många av kommissionens avdelningar och representationer, utrikestjänsten och andra institutioner samt andra experter. Hittills har de dock endast omfattat informationsutbyte mellan företrädare om vidtagna åtgärder, utan koppling till beslutsfattande och utan bevis på konkreta uppföljningsåtgärder eller beslut som fattats för att IND ska bli en ändamålsenlig samordningsmekanism.

GD Kommunikations förvaltningsplan för 2019 innehöll endast en indikator för desinformation (av 102) och den mätte endast antalet IND-möten.

Utöver detta spelar kommissionens representationer en viktig roll i kommissionens externa kommunikation genom att sprida positiva budskap och bedriva utåtriktad verksamhet, hålla pressbriefingar, slå hål på myter och bekämpa desinformation. De förväntas också delta aktivt i IND. Deras arbete med att slå hål på myter finns beskrivet på en sida på respektive representations officiella webbplats. Denna sida var ofta svår att hitta eftersom representationerna hade placerat den på olika ställen: vissa (t.ex. i Grekland och Spanien) hade placerat den under rubriken Nyheter, vilket andra (t.ex. i Polen och Irland) inte hade gjort. Sidorna uppdaterades inte heller regelbundet. Vissa sidor innehöll begränsad, ofta obekräftad, information och det fanns ingen statistik över antalet besökare på sidorna.

Slutligen höll GD Kommunikation på att utveckla ett centralt webbaserat nav för kampen mot desinformation som ska fungera som en central portal för alla delar av EU-institutionernas arbete mot desinformation. Navet skulle vara på plats i början av 2020 men har ställts in av oklara skäl.

En fragmenterad övervaknings- och rapporteringsram och bristen på långsiktig finansiering undergräver ansvarsutkrävandet i EU:s åtgärdsplan

För att säkerställa ansvarsutkrävande behöver en åtgärdsplan tydliga mål och tidsbegränsade åtgärder som åtföljs av ett antal indikatorer för att övervaka prestationen. Andra viktiga delar i en åtgärdsplan är bestämmelser om finansiering, regelbunden rapportering, utvärdering och översyn.

Vissa mål i EU:s åtgärdsplan är allmänt formulerade, till exempel ”öka”, ”intensifiera” eller ”stärka”, vilket gör att de inte lämpar sig för mätning. Det finns inga övergripande kritiska prestationsindikatorer för EU:s åtgärdsplan som helhet. Dessutom saknas kritiska prestationsindikatorer för hälften av åtgärderna (åtgärderna 1, 2, 4, 5 och 8), och åtgärderna är antingen otydligt definierade eller icke tidsbegränsade (se även bilaga IV).

Tidsplanen för åtgärderna varierar mellan kort och lång sikt, och vissa åtgärder är konkreta och tidsbegränsade (t.ex. ”senast i mars 2019 ska kommissionen och utrikesrepresentanten i samarbete med medlemsstaterna inrätta ett system för tidig varning”), medan andra är vaga (t.ex. ”[m]edlemsstaterna bör väsentligt stärka sin egen kommunikation om EU:s värderingar och politik”).

EU:s åtgärdsplan åtföljdes inte av någon särskild övervaknings- och utvärderingsram (detsamma gäller EU:s nyligen offentliggjorda handlingsplan för demokrati). Det fanns inga bestämmelser om att utvärdera planen som helhet och det har hittills inte gjorts någon övergripande utvärdering. Återkoppling från genomförandet av planen i medlemsstaterna registreras inte centralt och sammanställs inte. Varje representation genomför sin egen kommunikationskampanj och samlar in statistik, men vi fann inga bevis för att kommissionen använder denna statistik till lärdomar eller bästa praxis eller som referens. Det förekommer ingen rapportering annat än om att viss verksamhet hör till kategorin insatser mot desinformation. Exempelvis övervakas inte medlemsstaternas engagemang i verktyg som kommissionens interna wiki för vederläggning av myter eller nyhetsbrevet om kampen mot desinformation (t.ex. med hjälp av enkäter, användarstatistik eller indikatorer).

Kommissionen och Europeiska utrikestjänsten ger rådets olika arbetsgrupper och förberedande organ regelbundna uppdateringar och rapporter om framstegen i genomförandet av åtgärder inom specifika pelare i EU:s åtgärdsplan. Denna rapportering är dock inte offentlig och omfattar inte hela åtgärdsplanen.

Även om det har rapporterats om specifika delar av EU:s åtgärdsplan (en bedömning av uppförandekoden och en rapport från kommissionen om valet till Europaparlamentet) har endast en rapport offentliggjorts om genomförandet av EU:s åtgärdsplan som helhet. Det var den 14 juni 2019, sex månader efter att själva åtgärdsplanen lades fram.

Denna första genomföranderapport omfattade visserligen alla pelare i EU:s åtgärdsplan, men den har följande brister:

• Den innehåller ingen prestationsmätning.
• Rapporteringen för varje pelare görs, utom när det gäller uppförandekoden, mestadels i form av en allmän beskrivning och det finns ingen detaljerad rapportering för varje åtgärd.
• Det finns ingen bilaga till rapporten om enskilda projekt som är kopplade till EU:s åtgärdsplan.
• Det anges inte när man planerar att lägga fram nästa genomföranderapport.

Kampen mot desinformation är ett område som ständigt utvecklas och som förtjänar en regelbunden rapportering. I det gemensamma meddelandet om bekämpande av covid-19-desinformation togs behovet av att utveckla regelbunden rapportering upp¹⁴.

EU:s åtgärdsplan saknar en särskild finansieringsplan som täcker kostnaderna för all verksamhet som utförs av olika enheter. Finansieringen kommer från olika källor och det finns inga bestämmelser för att säkra finansiering på lång sikt, trots att vissa av evenemangen som nämns i EU:s åtgärdsplan är återkommande. I bilaga II presenteras den budget som anslagits för de olika åtgärderna för att bekämpa desinformation. Den visar att den huvudsakliga finansieringskällan skiljer sig åt från år till år och avslöjar en bristande ekonomisk planering (se även punkterna 50–51). Kommissionen och Europeiska utrikestjänsten öronmärker inte alltid utgifter som är kopplade till kampen mot desinformation (den har ingen särskild insatskod) – sådan information har sammanställts enbart för denna revision. I figur 2 ges en översikt över all EU-finansiering mot desinformation från 2015 till 2020 (den omfattar inte verksamhet som indirekt bidrar till att bekämpa desinformation, närmare bestämt proaktiv kommunikationsverksamhet i EU:s grannskap).

Källa: Revisionsrätten, på grundval av information från kommissionen och Europeiska utrikestjänsten.

Vidare har EU:s åtgärdsplan ännu inte uppdaterats sedan den lades fram 2018. Till exempel är vissa åtgärder endast kopplade till valet till Europaparlamentet 2019 eller till mediekompetensveckan 2019 som båda redan har ägt rum. Desinformation utvecklas ständigt. De metoder som används, tekniken bakom desinformationskampanjer och de inblandade aktörerna förändras hela tiden¹⁵. Rådet har också betonat behovet av att regelbundet se över och uppdatera EU:s åtgärdsplan (se punkt 10).

Även om meddelandet om covid-19-desinformation från juni 2020, EU:s handlingsplan för demokrati och förslaget till en rättsakt om digitala tjänster innebär en förlängning av vissa åtgärder som ursprungligen fastställdes i EU:s åtgärdsplan kan de inte betraktas som en genomgripande uppdatering av denna. Att ha åtgärder med liknande mål i olika handlingsplaner och initiativ gör dessutom samordningen mer komplex, vilket ökar risken för ineffektivitet.

Genomförandet av EU:s åtgärdsplan går i stort sett enligt plan men ett antal brister har uppdagats

I detta avsnitt bedöms genomförandet av åtgärderna inom var och en av de fyra pelarna i EU:s åtgärdsplan och i vilken utsträckning de har förbättrat EU:s sätt att bekämpa desinformation.

Arbetsgrupperna för strategisk kommunikation spelar en viktig roll men har inte tillräckligt med personal eller ekonomiska medel för att hantera framväxande hot

Inom den första pelaren i EU:s åtgärdsplan granskade vi Europeiska utrikestjänstens StratCom-arbetsgrupper. Vi tittade på deras uppdrag och undersökte om de hade tillräckligt med personal och ekonomiska medel. I samband med detta undersökte vi även rollen och statusen för EUvsDisinfo, som är ett EU-flaggskeppsprojekt mot desinformation.

StratCom-arbetsgruppernas uppdrag täcker inte i tillräcklig grad hela spektrumet av desinformationsaktörer

Förutom att förbättra EU:s kapacitet att förutse och reagera på desinformationsverksamhet i tredjeländer (StratCom-arbetsgruppernas uppdrag omfattar inte desinformation från länder inom EU) har StratCom-arbetsgrupperna bidragit väsentligt till ändamålsenlig kommunikation och till att främja EU:s politik i grannregionerna.

Uppdragen för de tre StratCom-arbetsgrupperna (East, Western Balkans och South) har vuxit fram ur en rad slutsatser från rådet och skiljer sig åt när det gäller uppgifter och inriktning. Till exempel omfattar arbetsgruppen East StratComs uppdrag specifikt uppgiften att ”motverka Rysslands pågående desinformationskampanjer”¹⁶. East StratComs uppdrag fastställdes med inriktning på en enda yttre illvillig aktör i stället för på att skydda Europa från desinformation oavsett källa.

Detta var inte fallet för de två andra StratCom-arbetsgrupperna, vars ursprungliga fokus var att intensifiera kommunikationsverksamheten i sina respektive regioner. Arbetsgruppen South StratCom inrättades för att täcka EU:s södra grannskap och Gulfregionen, medan arbetsgruppen för västra Balkan inrättades för att förbättra den strategiska kommunikationen i den regionen. Att ta itu med desinformation var inte den viktigaste prioriteringen för någon av arbetsgrupperna före rådets slutsatser från december 2019¹⁷. Endast arbetsgruppen East StratCom hade det uttryckliga målet att stärka kapaciteten att förutse, ta itu med och reagera på desinformation. I tabell 2 nedan anges målen för var och en av StratCom-arbetsgrupperna vid tidpunkten för revisionen.

Källa: Europeiska utrikestjänsten.

De tre StratCom-arbetsgrupperna är vitt spridda över olika regioner och täcker olika desinformationsaktörer. Trots detta är arbetsgruppernas mediebevakning i hög grad inriktad på ryska internationella medier, ryska officiella kommunikationskanaler, styrda medier och/eller medier som inspireras/drivs av det ryska budskapet och som är verksamma i EU och dess grannskap. Enligt Europeiska utrikestjänstens analys har dock andra aktörer, såsom Kina, i varierande grad vuxit fram som stora desinformationshot. Med anledning av detta har också Europaparlamentets nya utskott för frågor om utländsk inblandning i EU:s demokratiska processer (INGE) hållit utfrågningar för att diskutera potentiella hot från tredjeländer¹⁸.

StratCom-arbetsgrupperna har ett politiskt uppdrag som inte uttryckligen anger deras politiska mål och som inte stöds av en fast rättslig grund. Enligt den andra åtgärden i EU:s åtgärdsplan skulle utrikesrepresentanten se över uppdragen för arbetsgrupperna för strategisk kommunikation i syd och på västra Balkan (men inte för arbetsgruppen i öst). Någon översyn har dock aldrig gjorts. Europeiska utrikestjänsten anser att rådets slutsatser som antogs i december 2019, där det uttryckligen anges att alla tre arbetsgrupperna ”bör kunna kontinuerligt upptäcka, analysera och utmana desinformationsverksamhet”¹⁹, utgör en tillräcklig grund för att (på nytt) bekräfta deras uppdrag. Rådet uppmanade också utrikestjänsten att bedöma sina behov av och möjligheter till att utöka verksamheten till andra geografiska områden, vilket visar att det finns ett politiskt stöd för att utvidga StratCom-arbetsgruppernas uppdrag.

StratCom-arbetsgrupperna har ingen egen stabil finansieringskälla

När arbetsgruppen East StratCom inrättades 2015 fick den inga egna resurser utan finansierades genom de administrativa utgifterna för Europeiska utrikestjänsten och kommissionens tjänst för utrikespolitiska instrument. Med EU:s åtgärdsplan ökade finansieringen för utrikestjänstens StratCom-arbetsgrupper. Faktum är att strategisk kommunikation är den enda del av åtgärdsplanen vars budget har ökat. Såsom framgår av figur 2 ovan har budgeten för StratCom-arbetsgrupperna och strategisk kommunikation nästan fyrdubblats sedan åtgärdsplanen antogs.

Trots att desinformation inte bara är ett kortsiktigt hot har StratCom-arbetsgrupperna ingen stabil finansieringskälla, vilket skulle kunna hota deras hållbarhet. En viktig finansieringskälla för StratCom-arbetsgrupperna har till exempel varit Europaparlamentets förberedande åtgärd ”StratCom Plus” (se bilaga II). Förberedande åtgärder är till sin natur utformade för att förbereda nya åtgärder som politik, lagstiftning och program. Figur 3 visar hur den ytterligare finansieringen har fördelats för att stärka olika kapaciteter.

Källa: Revisionsrätten, på grundval av uppgifter från EEA.

Vikten av finansiering och tillräckliga resurser har betonats vid flera tillfällen²⁰, bland annat av Europaparlamentet²¹, medlemsstaterna²² och det civila samhället²³. De berörda parterna har dock olika åsikter om hur de tillgängliga EU-medlen för att bekämpa desinformation ska prioriteras. Enligt våra intervjuer anser vissa medlemsstater att större vikt bör läggas vid att analysera och övervaka de källor och aktörer som lättare kan misstänkas sprida desinformation. Andra anser att mer medel bör anslås till positiv kommunikation.

Personalbehoven har ännu inte tillgodosetts

Enligt EU:s åtgärdsplan skulle avdelningen för strategisk kommunikation förstärkas med elva tjänster inför valet till Europaparlamentet, fasta tjänstemän anställas på medellång sikt och ny personal rekryteras till EU:s delegationer för att uppnå ”en total ökning med 50–55 anställda” före utgången av 2020. Rekryteringsplanen har genomförts i tre faser: 1) omplacering av kontraktsanställda inom Europeiska utrikestjänsten, 2) rekrytering av personal till avdelningen för strategisk kommunikation och 3) utökning av personal vid de 27 EU-delegationerna i EU:s grannskap.

Avdelningen för strategisk kommunikation håller fortfarande på att rekrytera och utplacera personal. I oktober 2020 hade den 37 anställda och hade därmed ännu inte nått den totala ökningen med 50–55 anställda som fastställs i EU:s åtgärdsplan. En anledning till att det har varit svårt att uppnå målet är att många av dem som arbetar vid avdelningen för strategisk kommunikation är utstationerade från rådet, kommissionen och medlemsstaterna och att vissa utstationeringar har upphört.

Nästan all förstärkning av personalstyrkan (däribland all omplacerad personal) har utgjorts av kontraktsanställda. Europeiska utrikestjänsten medgav att det inte är lätt att rekrytera fast anställda tjänstemän som har de sakkunskaper och färdigheter som behövs för att utföra de uppgifter som krävs. Kontraktsanställda har dock, trots sina viktiga bidrag, en längsta anställningstid på sex år.

Den andra gruppen som utgör en stor del av StratCom-avdelningens personalstyrka är utstationerade nationella experter. De har i första hand hjälpt till med arbetet vid arbetsgruppen i öst och på senare tid även arbetsgruppen i västra Balkan. Utstationeringen gynnar såväl utrikestjänsten som hemländerna, eftersom de utstationerade kan skaffa sig mer sakkunskaper och skapa djupare förbindelser med utrikestjänsten. Att vara alltför beroende av utstationering kan dock leda till osäkerhet i fråga om bemanning och periodiska förluster av institutionellt minne och institutionell expertis på grund av hög personalomsättning. Alla dessa faktorer riskerar att undergräva uppbyggnaden av institutionellt minne och institutionell expertis.

Mot bakgrund av covid-19-pandemin och den ytterligare arbetsbörda som den har orsakat arbetsgrupperna finns det en risk för att utrikestjänsten, med nuvarande personalfördelning och antal anställda, inte kommer att ha tillräcklig kapacitet för att hålla jämna steg med nya trender och utvecklingar såsom framväxande hot, desinformationsstrategier och desinformationsmetoder. Rådets begäran om att förstärka det strategiska kommunikationsarbetet i andra regioner (se punkt 10) riskerar dessutom att sätta ytterligare press på utrikestjänstens begränsade bemanningskapacitet.

En ändamålsenlig dataanalys är avgörande inte bara för att övervaka, upptäcka och analysera desinformation, utan också för att skapa en grund för sunda, evidensbaserade strategiska insikter och politiska beslut. Vid tidpunkten för revisionen bestod StratCom-avdelningens dataanalysenhet av heltidsanställda interna analytiker som bistods av externa entreprenörer. Enheten inrättades i mitten av 2019 och stöder StratCom-arbetsgruppernas arbete och systemet för tidig varning inom den andra pelaren i EU:s åtgärdsplan. Den utför främst analyser på begäran och på ad hoc-basis. Enhetens arbete ingår dessutom inte som en strukturerad del i alla StratCom-arbetsgruppernas arbete. Att förlita sig på externa entreprenörer kan visserligen ge flexibilitet, men intern kapacitet är avgörande för att man ska kunna göra känsliga analyser med kort varsel och för att bygga upp institutionellt minne och institutionell expertis.

Det är fortfarande svårt att mäta effekten av StratCom-arbetsgruppernas arbete

De största utmaningarna inom strategisk kommunikation är fortfarande att mäta sårbarheten för och effekten av desinformation samt insatserna för att förstå, analysera och reagera på den. Kommissionen använder opinionsundersökningar som ett sätt att bedöma hur ändamålsenlig strategisk kommunikation är för att påverka uppfattningarna om EU. Det är dock svårt att hänföra resultaten av opinionsundersökningarna till EU:s åtgärder.

StratCom-arbetsgrupperna mätte inte effekten av sitt arbete på ett heltäckande sätt utöver kommunikationskampanjerna. Dessutom hade ingen av dem någon utvärderingsfunktion för att bedöma sin ändamålsenlighet och identifiera förbättringsområden.

Europeiska utrikestjänstens förvaltning av EUvsDisinfo skapar osäkerhet om projektets yttersta syfte

EUvsDisinfo är ansiktet utåt och flaggskeppet för EU:s insatser i kampen mot desinformation och East StratComs viktigaste produkt mot desinformation. Projektet har en sökbar databas med öppen källkod som den 1 oktober 2020 innehöll över 9 700 desinformationsfall. Viktigt innehåll på EUvsDisinfos webbplats offentliggörs på fem EU-språk. Övrigt innehåll offentliggörs enbart på engelska och ryska. Enligt Europeiska utrikestjänsten låg det ursprungliga fokuset på rysk desinformation till grund för en unik och banbrytande strategi som saknar motsvarighet bland medlemsstaternas initiativ.

Alltsedan starten 2015 har EUvsDisinfo stadigt byggt upp synligheten online (se figur 4 nedan) genom att katalogisera, analysera och offentliggöra exempel på rysk desinformation. Många berörda parter bekräftade att EUvsDisinfo har bidragit till att öka medvetenheten och påverka uppfattningarna om det ryska desinformationshotet mot EU och dess medlemsstater.

Källa: Revisionsrätten, på grundval av uppgifter från Europeiska utrikestjänsten.

Men EUvsDisinfo har också fått kritik tidigare. Till exempel kritiserades den av det nederländska parlamentet²⁴ 2018 för att felaktigt ha angett en nederländsk inhemsk publikation som källa till rysk desinformation. Dessutom utgör inte vissa fall som offentliggjorts på EUvsDisinfo något hot mot EU:s demokratier.

Det är oklart vad EUvsDisinfo ska ha för framtida roll och uppdrag utöver att tillhandahålla fler exempel på rysk desinformation – ett hot som nu är väletablerat och erkänt. Utrikestjänsten hävdar visserligen att EUvsDisinfo är oberoende och inte representerar EU:s officiella ståndpunkt, men det faktum att det ligger under utrikestjänsten gör att detta kan ifrågasättas. Det väcker frågan om huruvida ett sådant instrument bör lyda under och förvaltas av en offentlig myndighet (såsom Europeiska utrikestjänsten) eller om det ska förvaltas av en organisation i det civila samhället.

Systemet för tidig varning har ökat samarbetet mellan medlemsstaterna men inte levt upp till sin fulla potential

Inrättandet av systemet för tidig varning är nyckelåtgärden inom den andra pelaren i EU:s åtgärdsplan (åtgärd 3). I planen anges att ”[d]e första timmarna efter att desinformationen publiceras är avgörande för att upptäcka, analysera och reagera på den”. Systemet för tidig varning inrättades i mars 2019, inom den tidsfrist som anges i åtgärdsplanen. Det består av två centrala delar: ett nätverk av nationella kontaktpunkter och en webbaserad plattform vars syfte är att ”varna om desinformationskampanjer i realtid genom särskild teknisk infrastruktur” för att ”underlätta utbyte av data och bedömningar, så att man kan få en gemensam lägesbild, samordnat dela upp arbetet och säkerställa tid- och resurseffektivitet”²⁵. Utrikestjänsten bistår med sekretariatet för systemet för tidig varning och är värd för webbplatsen.

Systemet för tidig varning är ett användbart verktyg för informationsutbyte, men det hade ännu inte utfärdat några varningar vid tidpunkten för vår revision och har inte använts för att samordna gemensamma åtgärder

För att systemet för tidig varning ska fungera ändamålsenligt måste det kunna utfärda varningar i god tid, samordnat dela upp arbetet och underlätta informationsutbytet mellan medlemsstaterna och EU:s institutioner. Vi undersökte om systemet hade varit i drift före valet till Europaparlamentet 2019, i enlighet med EU:s åtgärdsplan. Vi bedömde också systemets verksamhet och deltagarnas engagemang.

Vi konstaterade att systemet för tidig varning inrättades snabbt i mars 2019 i enlighet med EU:s åtgärdsplan. Det har lett till ökat samarbete mellan medlemsstaterna och EU:s institutioner och underlättat informationsutbytet, men det hade inte utfärdat några varningar vid tidpunkten för vår revision och har inte använts för att samordnat dela upp arbetet såsom ursprungligen planerades.

De flesta berörda parter som vi tillfrågade under vår revision hade en positiv syn på systemet för tidig varning. För dem fyller systemet en viktig lucka i ekosystemet för bekämpande av desinformation genom att det skapar en gemenskap. Detta bekräftades också av vår enkät bland medlemsstaterna: systemet gör att de kan utbyta information, få nya insikter och ömsesidigt stärka sina kapaciteter. I figur 5 nedan visas de delar som värderas högst av de nationella kontaktpunkterna för systemet för tidig varning.

Källa: Revisionsrätten.

Trots de positiva åsikterna om systemet för tidig varning som informationsutbytesverktyg fann vi inga belägg för att den information som utbytts genom systemet hade lett till någon betydande politisk utveckling på medlemsstatsnivå. Systemet håller fortfarande på att bygga upp en gemensam lägesbild, vilket försvåras av att det saknas harmoniserade och enhetliga definitioner (t.ex. av själva begreppet desinformation och olika åsikter om dess källor, motåtgärder, beredskapsnivåer osv.) och en gemensam riskbedömning.

När systemet för tidig varning inrättades ansågs dess främsta syfte vara att utfärda varningar i realtid för att snabbt reagera på desinformationskampanjer, med tanke på den brådskande situationen inför det kommande valet till Europaparlamentet. För StratCom-avdelningen var dock det viktigaste målet att samla deltagare och bygga upp en gemenskap, eftersom det inte fanns någon sådan mekanism i EU sedan tidigare. De olika motiven har gjort det svårt för berörda parter och den breda allmänheten att förstå vad systemet för tidig varning gör.

En varningsmekanism har utvecklats som kan användas i ytterst brådskande fall, men den hade aldrig aktiverats vid tidpunkten för revisionen. Det har fastställts ett kvalitativt tröskelvärde för att utlösa varningssystemet: en desinformationskampanj som har ”transnationell betydande effekt” (dvs. ett riktat angrepp mot flera länder). Det går dock inte att göra en kvantitativ bedömning av detta tröskelvärde.

Utöver varningsfunktionen var det tänkt att systemet för tidig varning skulle göra det lättare att spåra källan till desinformationsangrepp och främja ett samordnat svar. Systemets samordningskapacitet har dock inte testats.

Verksamheten och engagemanget i systemet för tidig varning drivs av ett begränsat antal medlemsstater

I systemet för tidig varning medverkar medlemsstaternas kontaktpunkter, Europeiska utrikestjänstens underrättelse- och lägescentral, Europeiska kommissionen (särskilt GD Kommunikationsnät, innehåll och teknik, GD Rättsliga frågor och konsumentfrågor och GD Kommunikation), Europaparlamentet och rådets generalsekretariat. Företrädare för Nato och G7:s snabbinsatsmekanism deltar i systemet. Även externa experter, bland annat från det civila samhället och onlineplattformar, närvarar ibland vid systemets möten. De nationella kontaktpunkternas möten äger vanligtvis rum varje kvartal, men engagemanget varierar mellan olika medlemsstater. Större delen av verksamheten drivs av en tredjedel av medlemsstaterna, som deltar mer regelbundet och är mer delaktiga i mötena.

Den senaste statistiken pekar på en nedåtgående trend i verksamheten

Statistik från plattformen pekar på ett antal trender. För det första drivs verksamheten av ett litet antal kärnanvändare, medan andra användare är mycket passivare. För det andra har verksamhetsnivån sedan systemet inrättades varit som högst i samband med två händelser: valet till Europaparlamentet och de första veckorna efter den allmänna nedstängningen i mitten av mars 2020. I det senare fallet minskade dock verksamheten och stabiliserades i slutet av augusti 2020 på en nivå motsvarande omkring hälften av nivån i maj.

Användarstatistiken pekar på en nedåtgående trend i verksamheten. Till exempel har det genomsnittliga antalet visningar per dag – även för de delar av systemet som fokuserar särskilt på desinformation om covid-19 – minskat, vilket framgår av figur 6. Dessutom har antalet aktivt engagerade användare stadigt minskat sedan valet till Europaparlamentet i slutet av maj 2019. Även om dessa mått inte ger hela bilden visar de tydligt att plattformen inte lever upp till sin fulla potential.

Källa: Utrikestjänstens StratCom-avdelning. De två nedgångarna i antalet användare beror på den policy som infördes i augusti och som innebär att användarkonton som inte har varit aktiva på mer än tre månader avaktiveras.

Samarbetet med onlineplattformar och befintliga nätverk är mestadels informellt

Enligt EU:s åtgärdsplan bör onlineplattformar samarbeta med kontaktpunkterna för systemet för tidig varning, särskilt inför val, och tillhandahålla relevant och aktuell information. Det finns dock inget protokoll som fastställer samarbetet mellan systemet och onlineplattformarna, och eftersom StratCom-avdelningen inte övervakar antalet fall som det varnas för går det inte att bedöma systemets prestation på detta område.

Uppförandekoden innebar att onlineplattformarna tog ställning mot desinformation men inte att de gjordes ansvariga

En av huvudorsakerna till att desinformation är en så akut fråga är den utbredda internetanvändningen i kombination med tillkomsten av ny teknik och den ständigt ökande användningen av onlineplattformar för att få tillgång till information. Detta gör det betydligt lättare att skapa, förstärka och sprida falsk information. Enligt indexet för digital ekonomi och digitalt samhälle använde 85 % av EU-medborgarna internet 2020. De flesta plattformar tjänar pengar på sina tjänster genom sitt sätt att behandla personuppgifter (huvudsakligen baserat på reklammodeller). Detta har skapat en grogrund även för desinformationsaktörer och gjort det möjligt för dem att rikta sin verksamhet bättre.

När det gäller onlineplattformar uppstår desinformation oftast som ett resultat av att användare delar falsk information som sedan kan främjas av plattformarnas algoritmer för att prioritera vilket innehåll som ska visas. Dessa algoritmer styrs av onlineplattformarnas affärsmodell och främjar individanpassat och populärt innehåll, eftersom det oftare lockar till sig uppmärksamhet. Desinformation påverkar också sökresultaten på nätet, vilket ytterligare hindrar användarna från att hitta och läsa tillförlitlig information på nätet²⁶. Bild 1 nedan visar ett exempel på de sökresultat som föreslås av en onlineplattform för sökorden ”the eu is” där nästan alla är negativa.

Källa: Revisionsrättens faktiska sökning på internet den 18 oktober 2019 kl. 11:55 (GMT+1).
Google är ett varumärke som tillhör Google LLC.

Falska konton, nättroll och skadliga bottar bidrar också till spridningen av falsk information.

Uppförandekoden ger kommissionen en ram för interaktion med sociala medieplattformar

Efter kommissionens meddelande från april 2018 och högnivågruppens förslag beslutade kommissionen att samarbeta med onlineplattformar och andra branschorganisationer om desinformation. Detta ledde till upprättandet av uppförandekoden (se bilaga V) som bygger på frivillighet och självreglering av dem som har anslutit sig till koden. Uppförandekoden undertecknades i oktober 2018 och införlivades därefter i den tredje pelaren i EU:s åtgärdsplan. För närvarande har 16 parter anslutit sig till koden.

Genom uppförandekoden åtog sig onlineplattformar och branschorganisationer för reklamsektorn att lämna in lägesrapporter till Europeiska kommissionen om de åtgärder de vidtagit för att uppfylla sina åtaganden. Åtgärderna varierade från att säkerställa transparens i politisk reklam till att stänga ner falska konton och förhindra att de som sprider desinformation tjänar pengar. Kommissionen övervakade noga att dessa åtaganden uppfylldes.

De flesta av de berörda parter som intervjuades under revisionen betonade att kommissionens samarbete med onlineplattformar var ett unikt och nödvändigt initiativ. Många av dem som vi rådfrågade i tredjeländer följer noga kommissionens ansträngningar. Enligt dem är EU den första globala aktör som försöker uppnå den känsliga balansen mellan att skydda yttrandefriheten och begränsa illvillig spridning av skadlig desinformation.

Med uppförandekoden fick kommissionen en ram för att interagera med sociala medieplattformar inför valet till Europaparlamentet i maj 2019 och senare under covid-19-pandemin i syfte att mildra de negativa effekterna av ”infodemin” i samband med dessa händelser. I ruta 1 presenteras EU:s insatser för att begränsa covid-19-relaterad desinformation med hjälp av uppförandekoden (se även bilaga VI).

Bedömningen av uppförandekoden visade att rapporteringskraven var begränsade

Ett antal översyner och utvärderingar har gjorts av uppförandekoden. Dessa har visat på flera brister när det gäller kommissionens sätt att fastställa rapporteringskraven för dem som anslutit sig till koden (se ruta 2). Utvärderingarna hade inte lett till några ändringar av uppförandekoden.

Vårt arbete bekräftar att parternas rapportering varierar beroende på deras engagemang och om de är en onlineplattform eller en branschorganisation. Dessutom är onlineplattformarnas rapporter inte alltid jämförbara, och de varierar stort i längd.

Denna variation bland uppförandekodens parter har också visat sig vara ett problem när det gäller att fastställa övergripande kritiska prestationsindikatorer. De kritiska prestationsindikatorerna gjorde det möjligt att övervaka vissa parters åtgärder men inte allas. Under rubriken ”Tjänsternas integritet” föreslog kommissionen till exempel indikatorn ”Antal poster, bilder, videor eller kommentarer som åtgärdats för att ha brutit mot plattformens policy om missbruk av nätrobotar”. Denna outputindikator är relevant enbart för särskilda onlineplattformar.

Enligt kommissionens egen analys av rapporterna från uppförandekodens parter uppfyller de mått som hittills tillhandahållits endast outputindikatorer. Till exempel rapporterar plattformar att de har avvisat annonser eller tagit bort ett antal konton eller meddelanden som spred desinformation i samband med covid-19 (se även ruta 1). Om den rapporterade informationen inte sätts in i ett sammanhang (dvs. genom att den jämförs i tid med referensvärden och annan relevant information, såsom det totala antalet skapade konton) och kommissionen inte kan kontrollera att den är korrekt, är den av begränsad nytta.

I bedömningen av uppförandekoden som gjordes på uppdrag av kommissionen undersöks inte bara det aktuella läget när det gäller rapporteringen utan lämnas även rekommendationer om möjliga mått för framtiden. I dokumentet föreslås följande två nivåer av indikatorer:

1. ”Strukturella” indikatorer för uppförandekoden som helhet som mäter det övergripande utfallet, förekomsten av desinformation online och kodens inverkan i allmänhet. Dessa gör det lättare att generellt övervaka huruvida desinformationen ökar, är stabil eller minskar.
2. Skräddarsydda indikatorer på ”tjänstenivå”, uppdelade per pelare, för att mäta varje ansluten plattforms resultat när det gäller att bekämpa desinformation.

Vid tidpunkten för revisionen hade kommissionen inte gett uppförandekodens parter någon ny rapporteringsmall eller mer meningsfulla nya indikatorer.

De problem som beskrivs ovan visar att onlineplattformar inte hålls ansvariga för sina åtgärder och sin roll när det gäller att aktivt bekämpa desinformation.

Avsaknaden av en enhetlig strategi för mediekompetens och fragmenteringen av EU:s åtgärder försvagar åtgärdernas genomslagskraft

Den fjärde pelaren i EU:s åtgärdsplan är inriktad på att öka medvetenheten och stärka samhällets motståndskraft mot desinformation. Syftet är att förbättra åtgärderna för mediekompetens, till exempel mediekompetensveckan 2019, och att stödja oberoende medier och undersökande journalister. Medlemsstaterna uppmanades också att snarast genomföra bestämmelserna om mediekompetens i direktivet om audiovisuella medietjänster och att inrätta oberoende grupper av tvärvetenskapliga faktagranskare inför valet till Europaparlamentet 2019.

Mediekunskap handlar om kunskaper, färdigheter och förståelse som människor behöver för att kunna använda medier på ett ändamålsenligt och säkert sätt. Det ska syfta till att förse människor med det kritiska tänkande de behöver för att använda sitt omdöme, analysera en komplex verklighet och skilja mellan åsikt och fakta³³. Ansvaret för mediekunskap, som ligger i skärningspunkten mellan utbildningspolitiken och EU:s digitala agenda, ligger hos medlemsstaterna. Kommissionens roll är att främja samarbete och underlätta framsteg på området. Desinformation respekterar dock inga gränser, och det är viktigt att utveckla gemensamma verktyg och utbyta bästa praxis på EU-nivå.

För att bedöma åtgärderna inom denna pelare undersökte vi EU-evenemanget mediekompetensveckan 2019 och om det fanns en väldefinierad strategi för de olika initiativen på detta område. Vi granskade kommissionens rapport om 2019 års val till Europaparlamentet³⁴ och bedömde 20 projekt som var direkt kopplade till mediekompetens och kampen mot desinformation.

I kommissionens rapport om valet till Europaparlamentet 2019 konstaterades följande: ”manipulationsförsök inriktades ofta på politiskt känsliga frågor och riktades mot EU-medborgare inför valet, men ingen omfattande hemlig inblandning har identifierats hittills i 2019 års val”.

Medlemsstaterna engagerar sig olika mycket i EU:s mediekompetensvecka

EU:s mediekompetensvecka består av en rad åtgärder som syftar till att öka medvetenheten om mediekompetens i hela EU (se ruta 3). Det är dock oklart hur den återspeglar en enhetlig EU-strategi för mediekompetens. Den innehåller visserligen några högnivådiskussioner men går huvudsakligen ut på att illustrera några särskilda initiativ från EU eller medlemsstaterna. Mediekompetensveckan 2020 skulle ha anordnats gemensamt av kommissionen och rådet, vilket skulle ha kunnat stimulera till fler åtgärder och större engagemang från medlemsstaterna. Den ställdes dock in på grund av covid-19.

Ruta 3

EU:s mediekompetensvecka

Mediekompetensveckan 2019 var en av två specifika åtgärder för mediekompetens som angavs i EU:s åtgärdsplan. Den ägde rum i mars 2019 i Bryssel och i medlemsstaterna och bestod bland annat av en högnivåkonferens. Över 320 evenemang anordnades under veckan, och totalt 360 evenemang hade anordnats fram till slutet av september 2020.

Nästan hälften av alla evenemang ägde rum i Frankrike, med Belgien (främst Bryssel) på en avlägsen andraplats. Ett litet antal medlemsstater anordnade inga evenemang alls, vilket den geografiska spridningen av evenemang visar (se bilden till höger). Som förväntat ägde de flesta evenemangen rum under den officiella veckan. Det finns dock ingen ytterligare statistik om antalet personer som evenemangen nådde ut till, evenemangens tematiska fördelning eller i vilken utsträckning de specifikt handlade om desinformation.

Källa: Revisionsrätten, på grundval av uppgifter från kommissionen.

Det saknas en övergripande strategi för mediekompetens som omfattar bekämpande av desinformation

Vi konstaterade att det fanns en mängd EU- och medlemsstatsinitiativ för mediekompetens och en uppsjö av policydokument. Detta framgår också tydligt av rådets slutsatser om mediekompetens³⁵, som innehåller en bilaga med de viktigaste policydokumenten. Dessa åtgärder samordnas dock inte inom ramen för en övergripande strategi för att stärka samhällets motståndskraft, särskilt när det gäller mediekompetens, vilken även skulle inbegripa bekämpande av desinformation. Åtgärder för att ta itu med medlemsstaternas specifika utmaningar inom mediekompetens är också viktiga för att uppnå en lokal effekt, men EU:s stöd till mediekompetens saknar följande grundläggande delar, som skulle främja en sund ekonomisk förvaltning:

• En regelbunden uppdatering, i samarbete med expertgruppen för mediekompetens, av de viktigaste metoderna och åtgärderna för mediekompetens i EU och medlemsstaterna (Europarådet gjorde en sådan kartläggning 2016 som var den första i sitt slag, men den har inte uppdaterats sedan dess³⁶).
• En tydlig målsättning som bygger på systematisk och regelbunden forskning om mediekompetens och mediers och digitala plattformars inverkan, tillsammans med en uppsättning indikatorer för att mäta prestation.
• De samordningsmekanismer som krävs för att skapa synergier och undvika överlappning mellan initiativ och åtgärder inom ramen för exempelvis direktivet om audiovisuella medietjänster, handlingsplanen för digital utbildning, programmet Kreativa Europa, ramen för digital kompetens och kompetensagendan, EU:s nyligen offentliggjorda handlingsplan för demokrati och rättsakten om digitala tjänster, handlingsplanen för medier och audiovisuella medier och så vidare.
• En enhetlig övervakning av EU:s initiativ för mediekompetens.

I den fleråriga budgetramen för 2021–2027 har enligt kommissionen cirka 14 miljoner euro (2 miljoner euro per år) i EU-medel öronmärkts från programmet Kreativa Europa³⁷ för att stödja mediekompetens. Men som rådet även anger i sina slutsatser om mediekompetens kommer ytterligare finansieringskällor att behöva utvecklas.

De flesta granskade projekten gav konkreta resultat, men många visade inte tillräcklig omfattning och räckvidd

Av de 20 projekt som vi granskade finansierades tio inom Horisont 2020. De övriga tio var pilotprojekt och förberedande åtgärder som finansierades av Europaparlamentet (se tabellen i bilaga III).

Förslagsinfordran för ”Mediekompetens för alla”, som Europaparlamentet inledde 2016, omfattar pilotprojekt och förberedande åtgärder för medfinansiering av innovativa idéer från nystartade företag i hela EU inom området mediekompetens. Ett pilotprojekt pågår i två år, följt av en förberedande åtgärd under tre år. Projekten inom Horisont 2020 är forsknings- och innovationsprojekt som omfattar mycket tekniska delar i kampen mot desinformation, till exempel användning och upptäckt av bottar eller utveckling av en ny generation verktyg för kontroll av innehåll.

Vår analys (se bilaga III) visade på konkreta resultat i tolv av de 20 projekten. De flesta positiva resultaten uppnåddes av projekt som byggde på resultaten från tidigare projekt för att utveckla faktagranskningsverktyg eller av projekt som syftade till att ta fram undervisnings- och inlärningsmaterial mot desinformation (se ruta 4).

Vi såg dock brister i tio av de 20 projekten, främst gällande deras begränsade omfattning och räckvidd. Sju projekt nådde inte ut till sin tänkta målgrupp eller kommer sannolikt inte att göra det, och tre projekt uppnådde resultat som var svåra att reproducera, vilket begränsade deras effekt. I ruta 5 presenteras ett antal projekt som illustrerar dessa problem:

Sammantaget fanns det få belägg för någon jämförande analys av projektresultaten – särskilt när det gäller vad som hade fungerat och varför. Det fanns inte heller mycket som tydde på att kommissionen hade samordnat utbytet av bästa praxis och mediekompetensmaterial i hela EU. Dessutom saknas en utvärderingsram. En sådan ram är avgörande för att utveckla samhällets motståndskraft på lång sikt, eftersom den säkerställer att de lärdomar som dras direkt bidrar till framtida åtgärder, politik och strategier. Det är svårt att få fram bevis för den direkta effekten av mediekompetensåtgärder eftersom de fortfarande befinner sig i ett tidigt utvecklingsstadium³⁸. I sina slutsatser om mediekompetens efterlyste rådet också utveckling av systematiska kriterier och utvärderingsprocesser samt en enhetlig och komparativ metod för medlemsstaternas rapportering om utvecklingen av mediekompetens³⁹.

Projekten SOMA och Edmo väckte begränsat intresse bland mediekompetensexperter och faktagranskare

Såsom anges i den fjärde pelaren i EU:s åtgärdsplan spelar oberoende faktagranskare och forskare en nyckelroll när det gäller att bygga upp kunskap om de strukturer som främjar desinformation och de mekanismer som styr hur den sprids på nätet. Kommissionen finansierade projektet Social Observatory for Disinformation and Social Media Analysis (SOMA), en digital plattform som ska ligga till grund för ett europeiskt nätverk av faktagranskare. SOMA finansieras genom Horisont 2020 med en total budget på nästan 990 000 euro. Projektet inleddes i november 2018 och ska enligt planerna avslutas den 30 april 2021.

Vår analys visade att SOMA lyckades locka till sig endast två faktagranskare som erkänts av International Fact Checking Network⁴⁰. Vid tidpunkten för revisionen (oktober 2020) hade SOMA 48 registrerade medlemmar. Flera av dem som vi kontaktade medgav att de aldrig använde SOMA-plattformen. Även om tekniken bakom SOMA har fått positiva omdömen använder faktagranskarna fortfarande inte projektet i någon större utsträckning.

Långt innan SOMA-projektet avslutats, och utan att invänta en utvärdering för att samla in och tillämpa de erfarenheter som gjorts, inledde kommissionen i juni 2020 den första fasen (till ett värde av 2,5 miljoner euro och som löper fram till slutet av 2022) av det europeiska observatoriet för digitala medier (Edmo). Syftet med projektet är att stärka samhällets motståndskraft genom att samla faktagranskare, mediekompetensexperter och akademiska forskare för att, i samarbete med medieorganisationer, onlineplattformar och yrkesverksamma inom mediekompetens, förstå och analysera desinformation.

Målen för SOMA och Edmo överlappar således delvis varandra, och de flesta entreprenörerna deltar samtidigt i båda projekten. De som utvärderade SOMA föreslog att de två projekten skulle slås samman, men det har ännu inte upprättats några formella kopplingar mellan dem. Det finns även en risk för att finansieringarna av projekten överlappar varandra, eftersom båda projekten bygger på och använder samma teknik och samma kommersiella produkter.

Edmo har lagts fram som en helhetslösning för att ta itu med många av samhällsutmaningarna kring desinformation. Men projektet är ännu i sin linda och dess synlighet bland de berörda parterna är fortfarande begränsad enligt dem som förvaltar det. Det är för tidigt att bedöma ändamålsenligheten hos Edmo. Eftersom de berörda parterna har begränsad kännedom om Edmo finns det dock en risk att projektets resultat inte motsvarar de alltför ambitiösa målen. Projektets nuvarande fokus är att bygga upp den infrastruktur som krävs, och det kommer att behöva mer resurser för att nå sina mål.

De mediekompetensexperter som vi intervjuade påpekade att de som grupp inte kände sig tillräckligt delaktiga i Edmo. Edmos rådgivande styrelse kännetecknas av ett brett spektrum av sakkunskaper från hela den akademiska världen och journalistiken, vilket återspeglar den särskilda tonvikten i EU:s åtgärdsplan på att stärka faktagranskarnas kapacitet och stödja journalistiken. Mediekompetensexperter eller det civila samhället, som skulle kunna utgöra en värdefull länk mellan den akademiska världen och politiken, är dock underrepresenterade (två av 19 experter).

Slutsatser och rekommendationer

Vi undersökte om EU:s åtgärdsplan mot desinformation var relevant när den utarbetades och om den gav avsedda resultat. Vår slutsats är att EU:s åtgärdsplan var relevant men ofullständig, och även om genomförandet av den i stort sett är på rätt spår och det finns tecken på positiv utveckling, har vissa resultat inte uppnåtts som planerat.

Vi konstaterade att EU:s åtgärdsplan överensstämde med experternas och de berörda parternas åsikter och prioriteringar. Den innehåller relevanta proaktiva och reaktiva åtgärder för att bekämpa desinformation. Men trots den ständiga utvecklingen när det gäller desinformationstaktik, aktörer och teknik har EU:s åtgärdsplan inte uppdaterats sedan den lades fram 2018. I december 2020 offentliggjorde kommissionen EU:s handlingsplan för demokrati, som omfattar åtgärder mot desinformation, utan att exakt klargöra hur den hänger samman med EU:s åtgärdsplan mot desinformation (se punkterna 20–24 och 41–42).

EU:s åtgärdsplan innehåller inga samordningsarrangemang för att säkerställa att EU:s insatser mot desinformation är enhetliga och står i proportion till hotets art och omfattning. Ansvaret för var och en av pelarna i EU:s åtgärdsplan ligger hos olika generaldirektorat vid kommissionen eller hos Europeiska utrikestjänsten, och det finns inget enskilt organ som ansvarar för eller har fullständig tillsyn över kommunikationsverksamheten (se punkterna 25–31).

Åtgärdsplanen och EU:s handlingsplan för demokrati åtföljs inte av en ram för övervakning, utvärdering och rapportering, vilket undergräver ansvarsutkrävandet. Framför allt innehåller planerna allmänna mål som inte kan mätas och flera åtgärder som inte är tidsbegränsade, och de saknar bestämmelser om utvärdering. Endast en rapport har offentliggjorts om genomförandet av EU:s åtgärdsplan, och den innehåller begränsad information om prestation. Utan en heltäckande, regelbunden översyn och uppdatering är det svårt att säkerställa att EU:s insatser på området är ändamålsenliga och fortsatt relevanta. Dessutom saknades fullständig information om de planerade åtgärdernas finansieringskällor och beräknade kostnader (se punkterna 32–40).

Kommissionen bör förbättra ramen för samordning och ansvarsutkrävande för sina åtgärder mot desinformation genom att införliva

1. tydliga arrangemang för samordning och kommunikation mellan de berörda tjänster som genomför EU:s åtgärder mot desinformation,
2. en särskild övervaknings- och utvärderingsram med tydliga, mätbara och tidsbegränsade åtgärder samt indikatorer för att mäta prestation och bestämmelser om utvärdering,
3. en regelbunden rapportering om genomförandet av åtgärderna som inbegriper eventuella nödvändiga uppdateringar,
4. en sammanfattning av de viktigaste finansieringskällorna och utgifterna för att genomföra åtgärderna.

Tidsram: Slutet av 2021 för rekommendationerna a och b, mitten av 2023 för rekommendationerna c och d.

Inom den första pelaren i EU:s åtgärdsplan har utrikestjänstens tre arbetsgrupper för strategisk kommunikation förbättrat EU:s kapacitet att förutse och reagera på desinformationsverksamhet och bidragit väsentligt till ändamålsenlig kommunikation och till att främja EU:s politik i grannländerna. Men arbetsgruppernas uppdrag täcker inte i tillräcklig grad hela spektrumet av desinformationsaktörer, däribland nya framväxande hot (se punkterna 45–49).

Arbetsgrupperna är i hög grad beroende av bemanning genom utstationerade nationella experter, vilket gör det svårt för utrikestjänsten att förvalta och behålla sin personal. StratCom-avdelningen har ännu inte uppnått sina rekryteringsmål, och covid-19-krisen har lett till ytterligare arbetsbelastning. Vidare har arbetsgrupperna ingen utvärderingsfunktion för att bedöma hur ändamålsenliga de är och identifiera förbättringsområden (se punkterna 53–58 och 60).

Utrikestjänsten bör

1. uppmärksamma rådet på framväxande desinformationshot; den bör sedan granska och förtydliga de politiska mål som avdelningen för strategisk kommunikation och dess arbetsgrupper ska uppnå,
2. uppnå de rekryteringsmål som fastställts i EU:s åtgärdsplan,
3. inrikta sina personalresurser på de känsligaste uppgifterna, såsom hotanalys och hotutveckling, och lägga ut mindre känslig kommunikationsverksamhet på entreprenad när denna inte kan utföras internt på grund av personalbrist,
4. regelbundet utvärdera arbetsgruppernas operativa verksamhet utöver deras kommunikationskampanjer.

Tidsram: Mitten av 2022.

EUvsDisinfo har bidragit till att öka medvetenheten om rysk desinformation. Men det faktum att det ligger under utrikestjänsten väcker vissa frågor om projektets oberoende karaktär och yttersta syfte, eftersom det skulle kunna uppfattas som ett uttryck för EU:s officiella ståndpunkt (se punkterna 61–64).

Inom den andra pelaren upprättade utrikestjänsten snabbt systemet för tidig varning. Vi konstaterade att systemet för tidig varning hade underlättat informationsutbytet mellan medlemsstaterna och EU:s institutioner. Systemet har dock aldrig utfärdat några varningar och har således inte använts för att samordna en gemensam fördelning och gemensamma åtgärder såsom ursprungligen planerades. Den senaste statistiken visar dessutom att verksamheten och engagemanget i systemet för tidig varning drivs av ett begränsat antal medlemsstater. Det finns en nedåtgående trend i verksamheten och samarbetet med onlineplattformar och befintliga nätverk är mestadels informellt. Det finns inte heller något protokoll som fastställer samarbetet mellan systemet och onlineplattformarna (se punkterna 65–76).

Utrikestjänsten bör

1. begära detaljerad återkoppling från medlemsstaterna om orsakerna till deras svaga engagemang och vidta de operativa åtgärder som krävs för att komma till rätta med dem,
2. använda systemet för tidig varning till gemensamma åtgärder mot desinformation och till samordnade insatser, såsom det ursprungligen var tänkt,
3. lägga fram ett förslag för onlineplattformarna och medlemsstaterna om en ram för samarbete mellan systemet för tidig varning och plattformarna.

Tidsram: Mitten av 2022.

Den enda åtgärden inom den tredje pelaren handlar om att säkerställa att uppförandekoden övervakas löpande. Uppförandekoden fastställer ett antal frivilliga åtgärder som ska vidtas av onlineplattformar och branschorganisationer som företräder reklamsektorn. Med uppförandekoden har kommissionen skapat en banbrytande ram för samarbete med onlineplattformar. Under början av covid-19-pandemin ledde uppförandekoden till att plattformarna gav mer plats åt information från tillförlitliga källor.

Vår bedömning av uppförandekoden och kommissionens utvärderingar visade att plattformarnas rapportering skiljer sig åt beroende på deras engagemang. Dessutom uppfyller de mått som plattformarna är skyldiga att rapportera endast outputindikatorer. Plattformarna ger inte tillgång till dataset, så kommissionen kan inte kontrollera den information som rapporteras. Följaktligen uppnår inte uppförandekoden sitt mål att hålla onlineplattformar ansvariga för sina handlingar och sin roll när det gäller att aktivt bekämpa desinformation (se punkterna 77–89).

Med utgångspunkt i nya initiativ, såsom EU:s nya handlingsplan för demokrati, bör kommissionen

1. föreslå ytterligare åtaganden för dem som anslutit sig till uppförandekoden för att åtgärda de brister som konstaterats i utvärderingarna av den,
2. förbättra övervakningen av onlineplattformarnas verksamhet för att bekämpa desinformation genom att fastställa meningsfulla kritiska prestationsindikatorer,
3. fastställa ett förfarande för validering av den information som onlineplattformarna tillhandahåller.

Tidsram: Slutet av 2021.

När det gäller den fjärde pelaren i EU:s åtgärdsplan konstaterade vi att det finns en mängd EU- och medlemsstatsinitiativ för mediekompetens och en uppsjö av policydokument som inte är organiserade i en övergripande strategi för mediekompetens som omfattar bekämpande av desinformation (se punkt 95).

De flesta aktiviteterna under EU:s mediekompetensvecka 2019 ägde rum i endast två medlemsstater, vilket avsevärt begränsade initiativets medvetandehöjande potential. Vid vår analys av 20 utvalda projekt mot desinformation såg vi konkreta resultat i tolv projekt. De flesta positiva resultaten uppnåddes av projekt som byggde på resultaten från tidigare projekt för att ta fram faktagranskningsverktyg eller undervisningsmaterial. De huvudsakliga brister som identifierades i tio projekt gällde den begränsade omfattningen och räckvidden för projektens verksamhet (se ruta 3 och punkterna 94 samt 97–101).

Kommissionen bör anta en strategi för mediekompetens som inbegriper bekämpande av desinformation som en integrerad del. För att bättre motverka desinformation genom mediekompetensåtgärder och minska fragmenteringen av åtgärderna bör strategin omfatta följande:

1. En regelbunden uppdatering, i samarbete med expertgruppen för mediekompetens, av de viktigaste metoderna och åtgärderna för mediekompetens i EU och medlemsstaterna.
2. En tydlig målformulering som bygger på systematisk och regelbunden forskning om mediekompetens och mediers och digitala plattformars inverkan, tillsammans med en uppsättning indikatorer för att mäta prestation.
3. De samordningsmekanismer som krävs för att skapa synergieffekter mellan projekt.

Tidsram: Slutet av 2022.

Oberoende faktagranskare och forskare spelar en nyckelroll när det gäller att bygga upp kunskap om desinformation. Hittills har kommissionens insatser för att utveckla ett europeiskt nätverk av faktagranskare (SOMA) inte lyckats locka till sig något större intresse från dessa grupper. Det europeiska observatoriet för digitala medier (Edmo) ska ersätta SOMA, men båda projekten pågick parallellt vid tidpunkten för revisionen. Edmos synlighet bland de berörda parterna är fortfarande begränsad, vilket strider mot projektets ambition att tillhandahålla en helhetslösning på samhällsutmaningarna kring desinformation. Dessutom är mediekompetensexperter och det civila samhället, som skulle kunna utgöra en viktig länk mellan den akademiska världen och politiken, dåligt representerade i Edmos rådgivande styrelse (se punkterna 102–107).

För att se till att Edmo uppnår sina ambitiösa mål bör kommissionen

1. samla erfarenheter från SOMA-projektet när det väl har avslutats och tillämpa dem i Edmo,
2. öka andelen experter inom mediekompetens och från det civila samhället i Edmos rådgivande styrelse,
3. öka medvetenheten om Edmo bland de berörda parterna, särskilt faktagranskare och experter på mediekompetens.

Tidsram: Slutet av 2021.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning III, med ledamoten Bettina Jakobsen som ordförande, i Luxemburg den 27 april 2021.

För revisionsrätten

Klaus-Heiner Lehne
ordförande

Bilagor

Bilaga I – De huvudsakliga avdelningar och kontor vid EU:s institutioner som bekämpar desinformation

Källa: Europeiska kommissionen.

Bilaga II – EU:s utgifter för åtgärder mot desinformation (i euro)

Källa: Revisionsrätten, på grundval av information från kommissionen och Europeiska utrikestjänsten.

Bilaga III – Bedömning av projekt mot desinformation (pilotprojekt, förberedande åtgärder, Horisont 2020)

Källa: Revisionsrätten.

Bilaga IV – Bedömning av de åtgärder som ingår i EU:s åtgärdsplan mot desinformation

Källa: Revisionsrätten.

Bilaga V – Uppförandekoden om desinformation

Uppförandekoden om desinformation består av en rad åtaganden för att bekämpa desinformation som företrädare för onlineplattformar, ledande sociala nätverk, annonsörer och reklambranschen frivilligt har enats om. Uppförandekoden uppmuntrades och främjades av Europeiska kommissionen. Det var första gången som stora branschaktörer beslutade att agera tillsammans för att ta itu med spridningen av desinformation online.

Bland dem som först anslöt sig till koden i oktober 2018 var Facebook, Google, Twitter och Mozilla samt ett antal annonsörer och branschorganisationer för reklamsektorn. Microsoft undertecknade uppförandekoden i maj 2019 och TikTok i juni 2020. För närvarande har 16 parter anslutit sig till koden.

Uppförandekoden består av en rad åtaganden fördelade inom följande fem pelare:

• Granskning av reklamplaceringar.
• Politisk reklam och sakfrågebaserad reklam.
• Tjänsternas integritet.
• Egenmakt för konsumenterna.
• Egenmakt för forskarna.

Den omfattar också en bilaga med bästa praxis som parterna ska hålla sig till när de genomför åtagandena i uppförandekoden. Parterna utarbetade egna färdplaner för genomförandet av uppförandekoden.

Eftersom uppförandekoden är frivillig finns det inga påföljder om man inte fullgör dessa åtaganden. Därför är det viktigt att övervaka parternas framsteg med att genomföra sina åtaganden. Mellan januari och maj 2019 kontrollerade Europeiska kommissionen hur Facebook, Google och Twitter genomförde sina åtaganden, särskilt när det gällde integriteten i valet till Europaparlamentet. De tre plattformarna rapporterade varje månad om sina åtgärder för att granska reklamplaceringar, transparens i politisk och sakfrågebaserad reklam, falska konton och skadlig användning av bottar. Kommissionen hänvisade också till uppförandekoden för att begära fem uppsättningar rapporter från parterna om deras åtgärder för att motverka desinformation under covid-19-pandemin.

Dessa rapporter finns tillgängliga på kommissionens webbplats tillsammans med kommissionens bedömning.

Bilaga VI – Kronologisk översikt över EU:s främsta åtgärder som svar på covid-19-pandemin och ”infodemin” 2020

Källa: Revisionsrätten.

Akronymer och förkortningar

Edmo: europeiska observatoriet för digitala medier.

Erga: den europeiska gruppen av audiovisuella tillsynsmyndigheter.

EU:s åtgärdsplan: EU:s åtgärdsplan mot desinformation.

EUvsDisinfo: flaggskeppsprojektet inom Europeiska utrikestjänstens arbetsgrupp East StratCom; det upprättades 2015 för att bättre förutse, ta itu med och reagera på Rysslands pågående desinformationskampanjer mot EU, dess medlemsstater och länder i det gemensamma grannskapet.

högnivågruppen: en oberoende högnivågrupp för falska nyheter och desinformation online.

IND: internt nätverk mot desinformation.

SOMA: Social Observatory for Disinformation and Social Media Analysis.

StratCom: strategisk kommunikation.

utrikestjänsten: Europeiska utrikestjänsten.

Ordlista

algoritmer: en process eller en uppsättning regler som tillämpas av en dator vid beräkningar eller andra problemlösande operationer.

bot: en automatiserad programvara som programmeras för att utföra vissa uppgifter.

desinformation: kommunikation av oriktiga eller missvisande uppgifter i vilseledande syfte.

felaktig information: kommunikation av oriktiga eller missvisande uppgifter, antingen i god tro eller i vilseledande syfte.

infodemi: en överväldigande mängd information – en del korrekt och en del inte – som kan användas för att dölja eller förvanska fakta.

mediekompetens: förmåga att få tillgång till, förstå och interagera med medier och kommunikationer.

nättroll: en person som lägger ut förolämpningar, ofta med svordomar eller andra stötande formuleringar, på webbplatser för sociala nätverk.

strategisk kommunikation: samordnad och enhetlig kommunikation från en organisations sida för att uppnå specifika mål.

wiki: en interaktiv webbplats där vem som helst kan lägga till och redigera innehåll.

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman som är kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller prestation eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller utgifterna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning III yttre åtgärder, säkerhet och rättvisa, där ledamoten Bettina Jakobsen är ordförande. Revisionen leddes av revisionsrättens ledamot Baudilio Tomé Muguruza med stöd av Daniel Costa de Magalhaes (kanslichef), Ignacio Garcia de Parada (attaché), Alejandro Ballester-Gallardo (förstechef), Emmanuel-Douglas Hellinakis (uppgiftsansvarig) och Piotr Senator och Alexandre Tan (revisorer). Michael Pyper gav språkligt stöd.

Slutnoter

¹ Meddelande om bekämpande av desinformation online, COM(2018) 236 final, 26.4.2018.

² EUCO 11/15, punkt 13, Europeiska rådets möte (19 och 20 mars 2015) – Slutsatser.

³ Slutrapport från högnivågruppen för falska nyheter och desinformation online.

⁴ Se fotnot 1.

⁵ EUCO 9/18 Europeiska rådets möte (28 juni 2018) – Slutsatser.

⁶ Artiklarna 2–6 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

⁷ Kompletterande insatser för förstärkning av motståndskraft och motverkande av hybridhot – Rådets slutsatser (10 december 2019), punkt 30.

⁸ Europaparlamentets resolution av den 15 juni 2017 om onlineplattformar och den digitala inre marknaden (2016/2276(INI)), Europaparlamentets resolution av den 3 maj 2018 om mediernas mångfald och frihet i Europeiska unionen (2017/2209(INI)), Europaparlamentets resolution av den 25 oktober 2018 om Cambridge Analyticas utnyttjande av Facebooks användaruppgifter och dess inverkan på uppgiftsskyddet (2018/2855(RSP)) och Europaparlamentets resolution om utländsk valinblandning och desinformation i nationella och europeiska demokratiska processer (2019/2810(RSP)).

⁹ Världshälsoorganisationen, Let’s flatten the infodemic curve.

¹⁰ JOIN(2020) 8 final, 10.6.2020.

¹¹ Meddelandet EU:s handlingsplan för demokrati, COM(2020) 790 final, 3.12.2020.

¹² Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om en inre marknad för digitala tjänster (rättsakten om digitala tjänster) och om ändring av direktiv 2000/31/EG, COM(2020) 825 final, 15.12.2020.

¹³ Europeiska kommissionens offentliga samråd om falska nyheter och desinformation på nätet.

¹⁴ Gripa in mot covid-19-desinformation – Kolla fakta, JOIN(2020) 8 final, 10.6.2020.

¹⁵ Automated tackling of disinformation, studie från Europaparlamentets utredningstjänst, mars 2019.

¹⁶ Europeiska rådets slutsatser om yttre förbindelser (19 och 20 mars 2015), rådets dokument EUCO 11/15.

¹⁷ Kompletterande insatser för förstärkning av motståndskraft och motverkande av hybridhot – Rådets slutsatser (10 december 2019), rådets dokument 14972/19.

¹⁸ Europaparlamentets utfrågning om utländsk inblandning, 25 och 26 februari 2021: Kina, Iran, Indien, Saudiarabien och Förenade Arabemiraten; Europaparlamentets utfrågning om utländsk inblandning, 1 februari 2021: Turkiet och Ryssland.

¹⁹ Kompletterande insatser för förstärkning av motståndskraft och motverkande av hybridhot, – Rådets slutsatser (10 december 2019), rådets dokument 14972/19.

²⁰ Europeiska rådets slutsatser från juni 2018 samt Europeiska rådets slutsatser från december 2019 om kompletterande insatser för förstärkning av motståndskraften och motverkande av hybridhot.

²¹ P8_TA(2019) 0187 och P9_TA(2019) 0031.

²² Information Manipulation: a Challenge for Our Democracies. A report by the Policy Planning Staff (CAPS, Ministry for Europe and Foreign Affairs) and the Institute for Strategic Research (IRSEM; Ministry of the Armed Forces), Frankrike, augusti 2018.

²³ T.ex. Democratic Defense against Disinformation, Atlantic Council, februari 2018, Policy Paper No.21, GMF, augusti 2019, och Winning the Information War, CEPA, augusti 2016.

²⁴ Officiele bekendmakingen.

²⁵ Mandatet för systemet för tidig varning.

²⁶ Automated tackling of disinformation, studie från Europaparlamentets utredningstjänst, mars 2019.

²⁷ First baseline reports – Fighting COVID-19 disinformation Monitoring Programme.

²⁸ Second set of reports – Fighting COVID-19 disinformation Monitoring Programme.

²⁹ Flerpartsforum om desinformation.

³⁰ ERGA Report on disinformation: Assessment of the implementation of the Code of Practice.

³¹ Kommissionens egen utvärdering av uppförandekoden.

³² Assessment of the Code of Practice on Disinformation – Achievements and areas for further improvement.

³³ Direktivet om audiovisuella medietjänster (EU) 2018/1808.

³⁴ COM(2020) 252 final, 19.6.2020.

³⁵ Se bilagan till rådets slutsatser om mediekompetens i en värld i ständig förändring (2020/C 193/06).

³⁶ Mapping of media literacy practices and actions in EU‑28, Europeiska audiovisuella observationsorganet, Europarådet, januari 2016.

³⁷ Av en total föreslagen budget på 61 miljoner euro för det sektorsövergripande programområdet inom Kreativa Europa (budgetpost 07 05 03).

³⁸ Exploring Media Literacy Education as a Tool for Mitigating Truth Decay, RAND Corporation, januari 2019.

³⁹ Rådets slutsatser om mediekompetens i en värld i ständig förändring (2020/C 193/06).

⁴⁰ Ett nätverk upprättat av Poynter Institute. Det har för närvarande 82 aktiva medlemmar.

⁴¹ https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/soteu2018-cybersecurity-elections-recommendation-5949_en.pdf; rapport i https://ec.europa.eu/info/files/com_2020_252_en.pdf_sv.

Tidslinje

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn. +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2021

UPPHOVSRÄTT

© Europeiska unionen, 2021.

Europeiska revisionsrättens policy för vidareutnyttjande av handlingar tillämpas genom Europeiska revisionsrättens beslut nr 6-2019 om öppen datapolitik och vidareutnyttjande av handlingar.

Om inget annat anges (t.ex. i enskilda meddelanden om upphovsrätt) omfattas revisionsrättens innehåll som ägs av EU av den internationella licensen Creative Commons Erkännande 4.0 Internationell (CC BY 4.0). Det innebär att vidareutnyttjande är tillåtet under förutsättning att ursprunget anges korrekt och att det framgår om ändringar har gjorts. Vidareutnyttjas materialet får handlingarnas ursprungliga betydelse eller budskap inte förvanskas. Revisionsrätten bär inte ansvaret för eventuella konsekvenser av vidareutnyttjande.

När enskilda privatpersoner kan identifieras i ett specifikt sammanhang, exempelvis på bilder av revisionsrättens personal eller om arbete av tredje part används, måste tillstånd inhämtas med avseende på de ytterligare rättigheterna. Om tillstånd beviljas upphävs och ersätts det allmänna godkännande som nämns ovan, och eventuella begränsningar av materialets användning måste tydligt anges.

För användning eller återgivning av innehåll som inte ägs av EU kan tillstånd behöva inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavarna.

Programvara eller handlingar som omfattas av immateriella rättigheter, till exempel patent, varumärkesskydd, mönsterskydd samt upphovsrätt till logotyper eller namn, omfattas inte av revisionsrättens policy för vidareutnyttjande eller av licensen.

EU-institutionernas webbplatser inom domänen europa.eu innehåller länkar till webbplatser utanför den domänen. Eftersom revisionsrätten inte har någon kontroll över dem uppmanas du att ta reda på vilken integritets- och upphovsrättspolicy de tillämpar.

Användning av Europeiska revisionsrättens logotyp

Europeiska revisionsrättens logotyp får inte användas utan Europeiska revisionsrättens förhandsgodkännande.

KONTAKTA EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor: https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-INFORMATION

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (https://europa.eu/european-union/index_sv).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer (https://op.europa.eu/sv/publications). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1952, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp/sv) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.