Desinformação na UE: fenómeno combatido, mas não controlado

Síntese

A desinformação faz parte da comunicação humana desde o nascimento da civilização e a criação de sociedades organizadas. O que mudou nos últimos anos, contudo, é a sua grande escala e a rapidez com que as informações falsas ou enganosas conseguem chegar ao público, intencionalmente ou não, através das redes sociais e das novas tecnologias, podendo causar prejuízos públicos.

Nas suas conclusões de 28 de junho de 2018, o Conselho Europeu convidou a Alta Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança e a Comissão a apresentarem um plano de ação com propostas específicas para uma resposta coordenada à desinformação. O plano de ação da UE contra a desinformação, apresentado em 5 de dezembro de 2018, inclui dez ações específicas assentes em quatro domínios prioritários ou «pilares», consolidando os esforços da União nesta matéria. As despesas da UE no combate à desinformação foram relativamente baixas até à data, tendo perfeito 50 milhões de euros entre 2015 e 2020.

A finalidade da presente auditoria foi averiguar se, quando da sua elaboração, o plano de ação da UE contra a desinformação era pertinente e se está a produzir os resultados pretendidos. A auditoria abrangeu o período desde a fase que antecedeu a adoção deste plano em dezembro de 2018 até setembro de 2020. Trata‑se da primeira avaliação abrangente e independente da sua pertinência e dos resultados alcançados. A conclusão geral é que o plano de ação da UE era pertinente, mas está incompleto e que, embora a sua execução esteja globalmente no bom caminho e existam indícios de uma evolução positiva, alguns resultados não foram alcançados como pretendido.

O plano de ação da UE contém medidas pró‑ativas, reativas e pertinentes para combater a desinformação. Contudo, apesar da constante evolução das táticas e tecnologias usadas na desinformação, bem como dos seus intervenientes, não foi atualizado desde a sua apresentação em 2018. Não contém mecanismos abrangentes destinados a garantir que qualquer resposta da UE à desinformação seja bem coordenada, eficaz e proporcional ao tipo e à escala da ameaça. Acresce que não existia um quadro de acompanhamento, avaliação e comunicação de informações conexo ao plano de ação da UE, o que prejudica a responsabilização.

Os três grupos de trabalho sobre comunicação estratégica do Serviço Europeu para a Ação Externa melhoraram a capacidade da UE para prever e responder à desinformação nos países vizinhos. No entanto, não dispõem dos recursos adequados nem são devidamente avaliados, e os seus mandatos não abrangem algumas ameaças emergentes.

O projeto EUvsDisinfo tem sido fundamental na sensibilização para a desinformação russa. Porém, o facto de estar alojado no Serviço Europeu para a Ação Externa levanta algumas questões sobre a sua independência e o seu objetivo final, pois pode ser entendido como representando a posição oficial da UE. O sistema de alerta rápido facilitou a partilha de informações entre os Estados‑Membros e as instituições da UE, mas os Estados‑Membros não estão a aproveitar todo o seu potencial para coordenar respostas conjuntas à desinformação e ações comuns.

Com o código de conduta, a Comissão estabeleceu um quadro pioneiro para o envolvimento das plataformas em linha. O Tribunal constatou que este código ficou aquém do seu objetivo de responsabilizar as plataformas em linha pelas suas ações e pelo papel que devem desempenhar na luta ativa contra a desinformação.

O relatório salienta igualmente a ausência de uma estratégia para a literacia mediática que inclua o combate à desinformação, bem como a fragmentação das políticas e ações de reforço da capacidade de aceder aos meios de comunicação social e às comunicações, de os compreender e de interagir com eles. Por último, o Tribunal constatou que existe o risco de o recém‑criado Observatório Europeu dos Meios de Comunicação Digitais não alcançar os seus objetivos.

Com base nestas conclusões, o Tribunal recomenda que o Serviço Europeu para a Ação Externa e a Comissão devem:

• melhorar a coordenação e a responsabilização das ações da UE contra a desinformação (Serviço Europeu para a Ação Externa e Comissão);
• melhorar os mecanismos operacionais da divisão de comunicação estratégica e dos seus grupos de trabalho (Serviço Europeu para a Ação Externa);
• aumentar a participação dos Estados‑Membros e das plataformas em linha no sistema de alerta rápido (Serviço Europeu para a Ação Externa);
• melhorar o acompanhamento e a responsabilização das plataformas em linha (Comissão);
• adotar uma estratégia da UE para a literacia mediática que inclua o combate à desinformação (Comissão);
• tomar medidas para permitir que o Observatório Europeu dos Meios de Comunicação Digitais cumpra os seus objetivos ambiciosos (Comissão).

Introdução

A Comissão Europeia define «desinformação» como «informação comprovadamente falsa ou enganadora que é criada, apresentada e divulgada para obter vantagens económicas ou para enganar deliberadamente o público, e que é suscetível de causar um prejuízo público»¹. Este prejuízo público abrange ameaças aos processos políticos democráticos e aos processos de elaboração de políticas, bem como à proteção da saúde dos cidadãos da UE, ao ambiente ou à segurança.

Na definição da Comissão, a desinformação não abrange publicidade enganosa, erros na comunicação de informações, sátiras, paródias ou notícias e comentários claramente identificados como parciais. Ao contrário do discurso de ódio ou dos materiais terroristas, por exemplo, as informações falsas ou enganosas não são ilegais por si só.

A legitimidade e o propósito da UE assentam nos fundamentos democráticos, que dependem de um eleitorado informado que expressa a sua vontade democrática através de eleições livres e justas. Por conseguinte, qualquer tentativa de comprometer ou manipular a opinião pública de forma maliciosa e intencional representa uma séria ameaça à própria UE. Ao mesmo tempo, o combate à desinformação representa um grande desafio, pois não deve prejudicar a liberdade de opinião e de expressão consagrada na Carta dos Direitos Fundamentais da UE.

O termo «desinformação» surgiu no início do século XX e tem sido amplamente utilizado desde então. Nos últimos anos, a Internet ampliou a escala e a rapidez com que as informações falsas chegam ao público, muitas vezes de forma anónima e a um custo mínimo.

Os esforços da UE para combater a desinformação remontam a março de 2015, quando o Conselho Europeu convidou² a Alta Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança (em seguida designada «Alta Representante»), em cooperação com os Estados‑Membros e as instituições da UE, a preparar «um plano de ação para uma comunicação estratégica» visando «reagir às atuais campanhas de desinformação lançadas pela Rússia». Estes esforços levaram à criação da divisão de comunicação estratégica (designada por «StratCom») e do primeiro dos seus grupos de trabalho no quadro do Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE), com um mandato para combater a desinformação com origem fora da UE (Rússia) e conceber e divulgar comunicações estratégicas positivas na vizinhança oriental da UE – conhecido como grupo de trabalho de comunicação estratégica do Leste. Em 2017, foram criados dois outros grupos de trabalho StratCom, um para a vizinhança meridional e outro para os Balcãs Ocidentais (ver também pontos 45 a 49).

No final de 2017, a Comissão criou um grupo de peritos de alto nível para prestar aconselhamento concreto sobre o combate à desinformação. Em março de 2018, o grupo apresentou o seu relatório³, que serviu de base para a comunicação da Comissão intitulada «Combater a desinformação em linha: uma estratégia europeia»⁴ (abril de 2018). Esta comunicação descrevia os princípios orientadores fundamentais e os objetivos que devem orientar as ações destinadas a sensibilizar o público para a desinformação, bem como as medidas específicas que a Comissão tencionava tomar.

Nas suas conclusões de 28 de junho de 2018⁵, o Conselho Europeu convidou a Alta Representante e a Comissão a apresentarem até dezembro de 2018 «um plano de ação com propostas específicas para uma resposta coordenada da UE ao desafio da desinformação, incluindo mandatos adequados e recursos suficientes para as equipas de comunicação estratégica pertinentes do SEAE».

Com base na comunicação de abril de 2018, em dezembro desse ano a Comissão publicou um plano de ação da UE contra a desinformação (em seguida designado «plano de ação»), que estabelece dez ações específicas assentes em quatro domínios prioritários ou «pilares» que visam a sociedade no seu conjunto, como descrito no quadro 1.

Não existe um quadro jurídico da UE que regule a desinformação, com exceção do artigo 11.º da Carta dos Direitos Fundamentais, que versa sobre a liberdade de expressão e de informação, e de uma série de iniciativas políticas. O combate à desinformação é, em primeira instância, da competência dos Estados‑Membros⁶. O papel da UE consiste em apoiar os Estados‑Membros com uma visão comum e medidas destinadas a reforçar a coordenação, a comunicação e a adoção de boas práticas. No anexo I, apresentam‑se os principais serviços das instituições da UE envolvidos na execução do plano de ação da UE. Como mostra o anexo II, as despesas da UE no combate à desinformação foram relativamente baixas até à data, tendo perfeito 50 milhões de euros entre 2015 e 2020.

Em dezembro de 2019⁷, o Conselho confirmou que o plano de ação contra a desinformação «continua a estar no cerne dos esforços da UE» e apelou a que fosse regularmente revisto e, se necessário, atualizado. Convidou também o SEAE a reforçar o seu trabalho de comunicação estratégica noutras regiões, como a África Subsariana. O Parlamento Europeu manifestou igualmente, em numerosas ocasiões, a importância de intensificar os esforços no combate à desinformação⁸.

No início de 2020, quase imediatamente após a eclosão do surto de COVID‑19, surgiu na Internet uma vaga sem precedentes de falsas informações, desinformação e embustes digitais, que a Organização Mundial da Saúde descreveu como uma «infodemia»⁹. Esta situação constituía uma ameaça direta para a saúde pública e a recuperação económica. Em junho de 2020, a Comissão Europeia e o Alto Representante publicaram uma comunicação intitulada «Combater a desinformação sobre a COVID‑19: repor a verdade dos factos»¹⁰, que analisou os passos já tomados e as medidas concretas a tomar para combater a desinformação relacionada com a COVID‑19.

Em 4 de dezembro de 2020, a Comissão apresentou o «plano de ação para a democracia europeia»¹¹, parte do qual se destina a reforçar a luta contra a desinformação e que tem por base as iniciativas constantes do plano de ação da UE contra a desinformação. A Comissão publicou ainda a proposta de Regulamento Serviços Digitais¹², em que apresenta um quadro horizontal em matéria de supervisão regulamentar, responsabilização e transparência do espaço em linha em resposta aos riscos emergentes.

Na figura 1, apresenta‑se um cronograma das principais iniciativas da UE desde 2015.

Fonte: TCE.

Âmbito e método da auditoria

O presente relatório de auditoria surge dois anos após a adoção do plano de ação da UE contra a desinformação. Trata‑se da primeira avaliação abrangente e independente da sua pertinência e dos resultados alcançados, contribuindo assim para a revisão regular do plano de ação da UE solicitada pelo Conselho.

A finalidade da auditoria do Tribunal foi verificar se o plano de ação da UE contra a desinformação é pertinente e está a produzir os resultados pretendidos. Para responder a esta questão, o Tribunal analisou duas subquestões.

• O plano de ação da UE é pertinente para combater a desinformação e assenta num quadro de responsabilização sólido?
• As ações definidas no plano estão a ser executadas conforme previsto? Para responder a esta subquestão, o Tribunal avaliou o estado das ações abrangidas por cada um dos quatro pilares do plano.

A auditoria abrangeu o período desde a fase que antecedeu a adoção do plano de ação da UE contra a desinformação em dezembro de 2018 até setembro de 2020. Sempre que possível, o presente relatório faz igualmente referência aos desenvolvimentos mais recentes neste domínio após esta data, tais como o plano de ação para a democracia europeia e a proposta de Regulamento Serviços Digitais, apresentados pela Comissão em dezembro de 2020 (ver ponto 12). Contudo, uma vez que estes documentos foram publicados após a conclusão dos trabalhos de auditoria, estão fora do seu âmbito.

A auditoria incluiu uma análise documental exaustiva de toda a documentação disponível sobre as estruturas instituídas, bem como das ações planeadas e executadas através do plano de ação da UE. O Tribunal enviou um inquérito aos pontos de contacto do sistema de alerta rápido dos 27 Estados‑Membros, tendo obtido uma taxa de resposta de 100%. Realizou também reuniões com numerosas partes interessadas, como o SEAE e as Direções‑Gerais (DG) pertinentes da Comissão, o Parlamento Europeu, o Conselho, as representações da Comissão, a NATO, o Centro de Excelência para a Comunicação Estratégica da NATO, sediado na Letónia, autoridades nacionais, plataformas em linha, organizações de jornalistas e de verificação de factos, organismos de regulação dos serviços de comunicação social audiovisual que prestam aconselhamento à Comissão, membros da comunidade académica e peritos, gestores/coordenadores de projetos e um perito externo.

O Tribunal avaliou ainda 20 dos 23 projetos referidos pela Comissão como estando diretamente relacionados com o combate à desinformação através da literacia mediática. A avaliação destes projetos encontra‑se resumida no anexo III.

Observações

Quando da sua elaboração, o plano de ação da UE contra a desinformação era pertinente, mas está incompleto

Nesta secção, o Tribunal examinou se, quando da sua elaboração, o plano de ação da UE era pertinente, ou seja, se respondia às necessidades identificadas pelos peritos e outras partes interessadas, bem como se tinha sido entretanto revisto e atualizado. Analisou os eventos e fontes em que o plano se baseou, avaliando se contém mecanismos de coordenação adequados para a comunicação e os elementos necessários para medir o desempenho da execução e assegurar a responsabilização.

O plano de ação da UE foi globalmente coerente com os pontos de vista dos peritos e das partes interessadas sobre a desinformação

O combate à desinformação é um domínio altamente técnico que requer contributos e conhecimentos especializados de um leque diversificado de profissionais. A consulta pública é também essencial para definir os pontos de vista e prioridades das partes interessadas e para compreender melhor a ameaça.

O Tribunal constatou que a Comissão recorreu a conhecimentos especializados externos adequados e realizou uma consulta pública abrangente¹³ como base para o plano de ação da UE. Este deu globalmente resposta às sugestões e questões expressas nos documentos.

Quando da sua publicação, em dezembro de 2018, o plano de ação da UE apresentava uma estratégia estruturada para dar resposta a questões que exigem tanto esforços reativos (desacreditar e reduzir a visibilidade dos conteúdos de desinformação) como pró‑ativos a mais longo prazo (literacia mediática e medidas para melhorar a resiliência da sociedade). Salientava o objetivo de proteger as eleições para o Parlamento Europeu que se iriam realizar brevemente, em 2019, bem como os desafios sociais a longo prazo que exigem a participação de muitos intervenientes diferentes.

Excetuando no domínio da literacia mediática, a Comissão apontou medidas concretas para seguir as principais recomendações do relatório do grupo independente de peritos de alto nível sobre notícias falsas e desinformação em linha. Este grupo, composto por 39 peritos com diferentes perfis, foi criado em janeiro de 2018 pela Comissão para prestar aconselhamento sobre iniciativas de políticas para combater a desinformação em linha. O referido relatório, juntamente com a comunicação publicada pela Comissão em abril de 2018, formaram a base em que assentou o plano de ação da UE.

A relevância do plano de ação da UE é também comprovada pelo facto de as suas ações terem procurado envolver um vasto leque de importantes partes interessadas neste domínio, incluindo não só as instituições da União e os Estados‑Membros, mas também o setor privado, a sociedade civil, os verificadores, os jornalistas e o mundo académico.

O SEAE e a Comissão não estabeleceram mecanismos de coordenação claros para executar o plano de ação da UE

O plano de ação da UE contra a desinformação não foi acompanhado por um quadro global de coordenação destinado a garantir que qualquer resposta da União seja eficaz e proporcional ao tipo e à escala da ameaça. A definição e a coordenação dos fluxos de comunicação, por exemplo, permitiriam determinar quando trabalhar em parceria com os intervenientes locais e a sociedade civil a fim de aumentar a sensibilização para as ameaças da desinformação.

Uma estratégia de comunicação assegura uma resposta coerente quando estão envolvidos diferentes intervenientes. Os quatro pilares do plano de ação da UE estão sob a responsabilidade de diferentes DG da Comissão ou do SEAE. Esta situação cria o risco de trabalho «em capelinhas» (ou seja, em paralelo, sem cooperação ou coordenação) no que se refere à comunicação, sem que um único organismo seja responsável ou supervisione toda a comunicação de combate à desinformação.

A Direção‑Geral da Comunicação (DG COMM) da Comissão é responsável pela comunicação externa da instituição. No plano de gestão da DG COMM para 2019, é reconhecido o seu papel no combate à desinformação e é salientada a necessidade de cooperação entre as DG e outras instituições, referindo‑se em especial a Direção‑Geral das Redes de Comunicação, Conteúdos e Tecnologias (DG CNECT) e o Centro Comum de Investigação. Porém, não há qualquer referência ao SEAE ou aos grupos de trabalho StratCom, que estão profundamente envolvidos na comunicação positiva e na luta contra a desinformação.

A DG COMM criou uma rede interna contra a desinformação, cujos objetivos incluem melhorar a coordenação das atividades de comunicação neste domínio, criar um repositório em linha de contestações validadas, detetar sistematicamente casos de desinformação e coordenar a resposta a dar, bem como promover mensagens positivas. A rede reuniu onze vezes entre a sua criação, em maio de 2018, e janeiro de 2020. As reuniões têm um carácter em geral inclusivo, contando com a participação de muitos serviços e representações da Comissão, do SEAE e de outras instituições, bem como de outros peritos. No entanto, até à data, os participantes limitaram‑se a partilhar informações sobre as medidas tomadas, sem qualquer ligação com a elaboração de políticas e sem provas de ações concretas de acompanhamento ou de decisões tomadas para tornar esta rede um mecanismo de coordenação eficaz.

O plano de gestão de 2019 da DG COMM continha um único indicador relacionado com a desinformação (num total de 102), o qual, para mais, apenas media o número de reuniões da rede interna contra a desinformação.

Além disso, as representações da Comissão desempenham um papel essencial na comunicação externa da instituição, através de mensagens positivas e ações de sensibilização, sessões de informação à comunicação social, desconstrução de mitos e combate à desinformação, sendo esperado que participem ativamente na rede interna contra a desinformação. As atividades de desconstrução de mitos das representações encontram‑se enumeradas nos seus sítios Web oficiais, que eram frequentemente de difícil acesso, dado que a localização variava entre representações: algumas (por exemplo, na Grécia e em Espanha) incluíam‑na na secção de notícias, o que não sucedia noutras (por exemplo, na Polónia e na Irlanda). Além disso, estas páginas não eram atualizadas regularmente, algumas apresentavam informações escassas e muitas vezes episódicas e não estavam disponíveis estatísticas sobre o número de visitantes.

Por último, a DG COMM estava a desenvolver uma plataforma Internet sobre desinformação, a título de portal centralizado que agregaria todos os aspetos do trabalho das instituições da UE em matéria de desinformação. A sua entrada em funcionamento estava prevista para o início de 2020, mas foi cancelada por razões não esclarecidas.

A responsabilização quanto ao plano de ação da UE é fragilizada por um quadro fragmentado de acompanhamento e comunicação de informações e pela falta de financiamento a longo prazo

Para garantir a responsabilização, um plano de ação necessita de objetivos claros e de ações calendarizadas, juntamente com uma série de indicadores de acompanhamento do desempenho. As disposições relativas ao financiamento, à comunicação regular de informações, à avaliação e às revisões são também elementos essenciais de um plano deste tipo.

Alguns objetivos do plano de ação da UE têm uma formulação genérica, como «intensificar» ou «reforçar», que não se presta à medição. Não existem indicadores‑chave de desempenho globais para o plano como um todo. Além disso, metade das ações (n.º^s 1, 2, 4, 5 e 8) não têm indicadores‑chave de desempenho, e as ações não estão claramente definidas ou não estão calendarizadas (ver também anexo IV).

O calendário das ações varia entre o curto e o longo prazo e algumas são concretas e estão calendarizadas (por exemplo, «até março de 2019, a Comissão e a Alta Representante, em cooperação com os Estados‑Membros, criarão um sistema de alerta rápido»), enquanto outras são vagas (por exemplo, «os Estados‑Membros deverão reforçar consideravelmente os seus próprios esforços de comunicação sobre os valores e as políticas da União»).

O plano de ação da UE não foi dotado de um quadro específico de acompanhamento e avaliação (o mesmo se aplica ao plano de ação para a democracia europeia, recentemente publicado). Não existiam disposições para avaliar o plano no seu conjunto e, até à data, não foi realizada uma avaliação global. O retorno de informações sobre a sua execução nos Estados‑Membros não é registado a nível central nem agregado. Cada representação conduz a sua própria campanha de comunicação e recolhe estatísticas, mas o Tribunal não encontrou provas de que estas fossem utilizadas pela Comissão para retirar ensinamentos e definir boas práticas ou como base de referência. Não existe comunicação de informações além da declaração de que algumas atividades pertencem à categoria de esforços contra a desinformação. A título exemplificativo, o envolvimento dos Estados‑Membros em instrumentos como o wiki interno da Comissão dedicado à desconstrução de mitos ou o boletim informativo contra a desinformação não é sujeito a acompanhamento (por exemplo, através de inquéritos, estatísticas de utilização ou indicadores).

A Comissão e o SEAE prestam regularmente informações atualizadas a vários grupos de trabalho e instâncias preparatórias do Conselho sobre os progressos na execução de ações ao abrigo de pilares específicos do plano de ação da UE. Contudo, as informações prestadas não são do domínio público e não abrangem todo o plano.

Embora tenham sido apresentados relatórios autónomos sobre aspetos específicos do plano de ação da UE (uma avaliação do código de conduta e um relatório da Comissão sobre as eleições para o Parlamento Europeu), apenas foi publicado um relatório sobre a execução do plano no seu conjunto. A publicação ocorreu em 14 de junho de 2019, seis meses após a apresentação do próprio plano.

Embora este primeiro relatório de execução abranja todos os pilares do plano de ação da UE, tem várias lacunas:

• não proporciona qualquer medição do desempenho;
• excetuando o código de conduta, as informações sobre cada pilar são maioritariamente apresentadas sob a forma de narrativa geral, não sendo comunicadas informações pormenorizadas para cada ação;
• não existe um anexo com informações sobre os projetos individuais relacionados com o plano de ação da UE;
• não há indicação sobre a data prevista para o próximo relatório de execução.

A luta contra a desinformação é um domínio em constante evolução, que merece uma comunicação regular de informações. Na comunicação conjunta sobre o combate à desinformação relativa à COVID‑19, foi reconhecida a necessidade de melhorar a divulgação periódica de dados¹⁴.

O plano de ação da UE carece de um plano financeiro específico que abranja os custos de todas as atividades atribuídas a diferentes entidades. Os fundos provêm de diferentes fontes e não existem disposições que garantam o financiamento a longo prazo, apesar de alguns dos acontecimentos mencionados no plano serem recorrentes. O anexo II apresenta o orçamento atribuído às diferentes ações de combate à desinformação, demonstrando que a principal fonte de financiamento é diferente todos os anos e expondo a falta de planeamento financeiro (ver também pontos 50 a 51). A Comissão e o SEAE nem sempre procedem à afetação das despesas relacionadas com a luta contra a desinformação (que não têm código de intervenção específico); estas informações foram compiladas apenas para a presente auditoria. A figura 2 apresenta uma panorâmica da totalidade do financiamento da UE contra a desinformação entre 2015 e 2020 (não inclui atividades que contribuem indiretamente para o combate à desinformação, nomeadamente as atividades de comunicação pró‑ativa na vizinhança da UE).

Fonte: TCE, com base em informações da Comissão e do SEAE.

Além disso, o plano de ação da UE ainda não foi atualizado desde a sua apresentação em 2018. Por exemplo, algumas ações estão relacionadas apenas com as eleições para o Parlamento Europeu de 2019 ou com a Semana da Literacia Mediática, em 2019, dois eventos que já ocorreram. A desinformação está em constante evolução, assim como as táticas utilizadas, a tecnologia subjacente às campanhas de desinformação e os seus intervenientes¹⁵. Também o Conselho salientou a necessidade de o plano de ação da UE ser regularmente revisto e atualizado (ver ponto 10).

Embora a comunicação relativa à desinformação sobre a COVID‑19 (junho de 2020), o plano de ação para a democracia europeia e a proposta de Regulamento Serviços Digitais alarguem determinadas ações inicialmente previstas no plano de ação da UE, não podem ser considerados uma atualização abrangente deste. Acresce que a existência de ações com objetivos semelhantes em diferentes planos de ação e iniciativas torna a coordenação mais complexa, aumentando o risco de ineficiências.

A execução do plano de ação da UE está globalmente no bom caminho, mas revela várias insuficiências

Nesta secção, é avaliada a execução das ações no âmbito de cada um dos quatro pilares do plano de ação da UE e em que medida melhoraram a forma como a União combate a desinformação.

Os grupos de trabalho sobre comunicação estratégica desempenham um papel importante, mas não dispõem de pessoal ou de financiamento adequados para fazer face a ameaças emergentes

No âmbito do pilar I do plano de ação da UE, o Tribunal examinou os grupos de trabalho StratCom, do SEAE, tendo analisado o seu mandato e determinado se dispunham de pessoal apropriado e de financiamento suficiente. Neste contexto, examinou igualmente o papel e a posição do EUvsDisinfo, um projeto emblemático da UE contra a desinformação.

Os mandatos dos grupos de trabalho StratCom não abrangem adequadamente todo o leque de intervenientes na desinformação

Os grupos de trabalho StratCom não só melhoraram a capacidade da UE para prever e responder a atividades externas de desinformação (os seus mandatos não abrangem a desinformação gerada na União), mas deram também um grande contributo para uma comunicação eficaz e a promoção das políticas da UE nas regiões vizinhas.

Os mandatos dos três grupos de trabalho StratCom (Leste, Balcãs Ocidentais e Sul) têm origem numa série de conclusões do Conselho, com diferentes tarefas e incidência. Por exemplo, o mandato do grupo de trabalho StratCom Leste abrange especificamente a tarefa de «reagir às atuais campanhas de desinformação lançadas pela Rússia»¹⁶. Foi definido com referência a um único interveniente externo maligno, e não para proteger a Europa da desinformação independentemente da fonte.

Não foi o caso dos outros dois grupos de trabalho StratCom, cujo objetivo inicial foi intensificar as atividades de comunicação nas regiões que abrangiam. O grupo de trabalho StratCom Sul foi criado para abranger a vizinhança meridional da UE e a região do Golfo, enquanto o dos Balcãs Ocidentais foi criado para reforçar as comunicações estratégicas nesta região. Antes das conclusões do Conselho de dezembro de 2019¹⁷, a luta contra a desinformação não era a principal prioridade de nenhum dos grupos de trabalho. Apenas o StratCom Leste tinha o objetivo expresso de reforçar a capacidade de prever, enfrentar e responder à desinformação. O quadro 2 apresenta os objetivos de cada grupo de trabalho StratCom à data da auditoria.

Fonte: SEAE.

Os três grupos de trabalho StratCom estão amplamente distribuídos por diferentes regiões e abrangem distintos agentes de desinformação. Porém, as suas atividades de acompanhamento dos meios de comunicação social centram‑se amplamente nos meios de comunicação social russos de âmbito internacional, nos canais de comunicação oficiais russos e nos meios de comunicação social que servem de veículo aos interesses russos e/ou que são inspirados/impulsionados pelo discurso russo, que operam na UE e nos países vizinhos. Não obstante, de acordo com a análise do SEAE, outros intervenientes, como a China, emergiram em diferentes graus como importantes ameaças no plano da desinformação. A este respeito, também a nova comissão do Parlamento Europeu sobre a ingerência estrangeira (INGE) realizou audiências para debater potenciais ameaças provenientes de países terceiros¹⁸.

O mandato dos grupos de trabalho StratCom é de natureza política, não definindo especificamente os seus objetivos estratégicos e não assentando numa base jurídica sólida. No âmbito da ação 2 do plano de ação da UE, a Alta Representante deveria rever os mandatos dos grupos de trabalho StratCom Balcãs Ocidentais e Sul (mas não do grupo de trabalho do Leste), mas esta revisão nunca foi feita. O SEAE considera que as conclusões do Conselho adotadas em dezembro de 2019, ao afirmarem expressamente que «os três grupos de trabalho deverão poder continuamente detetar, analisar e combater as atividades de desinformação»¹⁹, proporcionam uma base suficiente para (re)afirmar os seus mandatos. O Conselho convidou igualmente o SEAE a avaliar as necessidades e as possibilidades de alargamento a outras zonas geográficas, o que demonstra que existe apoio político para ampliar o âmbito dos grupos de trabalho StratCom.

Os grupos de trabalho StratCom não dispõem de uma fonte de financiamento específica e estável

Quando foi criado, em 2015, o grupo de trabalho StratCom Leste não foi dotado de recursos próprios, tendo sido financiado a partir das despesas administrativas do SEAE e do Serviço dos Instrumentos de Política Externa da Comissão. O plano de ação da UE reforçou o financiamento disponível para os grupos de trabalho StratCom do SEAE. Com efeito, a comunicação estratégica é a única componente do plano cujo orçamento específico aumentou. Como mostra a figura 2, o orçamento para os grupos de trabalho StratCom e a comunicação estratégica quase quadruplicou desde a adoção do plano de ação.

Embora a desinformação não seja apenas uma ameaça a curto prazo, os grupos de trabalho StratCom não dispõem de uma fonte de financiamento estável, o que pode ameaçar a sua sustentabilidade. A título de exemplo, uma fonte de financiamento significativa dos grupos de trabalho StratCom foi uma ação preparatória do Parlamento Europeu denominada «StratCom Plus» (ver anexo II). Pela sua natureza, as ações preparatórias destinam‑se a preparar novas medidas, como políticas, legislação e programas. A figura 3 ilustra de que forma o financiamento adicional foi atribuído à melhoria das diferentes capacidades.

Fonte: TCE, com base em dados do SEAE.

A importância do financiamento e de recursos adequados foi sublinhada em numerosas ocasiões²⁰, nomeadamente pelo Parlamento Europeu²¹, pelos Estados‑Membros²² e pela sociedade civil²³. No entanto, as partes interessadas têm opiniões diferentes sobre a atribuição de prioridades ao financiamento da UE disponível para o combate à desinformação. Com base nas entrevistas realizadas pelo Tribunal, alguns Estados‑Membros consideram que deve ser dada maior ênfase à análise e ao acompanhamento das fontes e dos intervenientes aos quais é mais fácil imputar a desinformação, enquanto outros são da opinião de que deve ser a comunicação positiva a receber mais financiamento.

Necessidades de pessoal ainda não satisfeitas

O plano de ação da UE previa o reforço da divisão de comunicação estratégica, acrescentando 11 postos antes das eleições para o Parlamento Europeu, recrutando funcionários permanentes a médio prazo e mais pessoal para as delegações da UE, «com o objetivo de assegurar um reforço de 50‑55 novos elementos» até ao final de 2020. O plano de recrutamento foi executado em três fases: 1) reafetação de agentes contratuais dentro do SEAE; 2) recrutamento de pessoal para a equipa de comunicação estratégica; 3) reforço do pessoal nas 27 delegações da UE nos países da vizinhança da União.

A divisão de comunicação estratégica ainda está a proceder ao recrutamento e afetação de pessoal. Em outubro de 2020, dispunha de 37 efetivos e, por conseguinte, ainda não tinha atingido o reforço de 50‑55 elementos, como indicado no plano de ação da UE. Uma das razões para a dificuldade em atingir este objetivo é o facto de muitos elementos da comunicação estratégica serem destacados pelo Conselho, pela Comissão e pelos Estados‑Membros e de alguns terem sido retirados dos destacamentos.

Quase todos os reforços de pessoal (incluindo todas as reafetações) têm sido de agentes contratuais, tendo o SEAE reconhecido que não é fácil recrutar funcionários permanentes com os conhecimentos especializados e as competências necessários às funções exigidas. Contudo, apesar do importante contributo prestado, os agentes contratuais ocupam o seu posto por um período máximo de seis anos.

O outro grupo que representa uma parte significativa da capacidade de comunicação estratégica é constituído por peritos nacionais destacados, que apoiaram sobretudo a atividade do grupo de trabalho StratCom Leste e, recentemente, também do StratCom Balcãs Ocidentais. Além de beneficiar o SEAE, os destacamentos são vantajosos para os países de origem, permitindo‑lhes obter mais conhecimentos especializados e estabelecer ligações mais estreitas com este Serviço. Porém, a dependência excessiva dos destacamentos pode levar a incertezas quanto ao nível de pessoal, bem como à perda periódica de memória institucional e de conhecimentos especializados devido à rotação frequente. Todos estes fatores podem prejudicar a aquisição de memória institucional e de conhecimentos especializados.

No contexto da pandemia de COVID‑19 e do volume de trabalho adicional que esta criou para os grupos de trabalho, existe o risco de o SEAE, com a atual distribuição e nível de pessoal, não ter capacidade suficiente para acompanhar as novas tendências e desenvolvimentos, como as fontes de ameaça emergentes e as estratégias e táticas de desinformação. Acresce que o pedido do Conselho para o reforço do trabalho de comunicação estratégica noutras regiões (ver ponto 10) pode testar ainda mais os limites da capacidade do SEAE em termos de pessoal.

Uma análise eficaz dos dados é fundamental não só para a vigilância, deteção e análise da desinformação, mas também como base para uma visão estratégica e uma elaboração de políticas sólidas e assentes em dados concretos. À data da auditoria, a célula de análise de dados da divisão de comunicação estratégica incluía analistas internos a tempo inteiro, que eram apoiados por contratantes externos. Esta célula, que começou a funcionar em meados de 2019, dá assistência aos grupos de trabalho StratCom e ao sistema de alerta rápido, no âmbito do pilar II do plano de ação da UE. As suas análises são predominantemente realizadas a pedido e ad hoc e, além disso, não são integradas de forma estruturada no trabalho de todos os grupos StratCom. Embora o recurso a contratantes externos possa proporcionar flexibilidade, a capacidade interna é essencial para disponibilizar análises sensíveis num prazo curto e para adquirir memória institucional e conhecimentos especializados.

Continua a ser difícil medir o impacto da atividade dos grupos de trabalho StratCom

Os maiores desafios na comunicação estratégica continuam a ser medir a vulnerabilidade à desinformação e o impacto desta última, bem como os esforços para a compreender, analisar e dar‑lhe resposta. A Comissão recorre a sondagens de opinião como forma de avaliar a eficácia da comunicação estratégica para influenciar as perceções sobre a União. Todavia, é difícil atribuir os resultados destas sondagens à intervenção da UE.

Além das campanhas de comunicação, os grupos de trabalho StratCom não avaliaram de forma abrangente o impacto das suas atividades. Acresce que nenhum deles dispunha de uma função de avaliação para aferir a sua eficácia e identificar áreas a melhorar.

O alojamento do EUvsDisinfo no SEAE cria incerteza sobre a finalidade última do projeto

O EUvsDisinfo é o rosto público e a iniciativa emblemática dos esforços da UE para combater a desinformação, bem como o principal produto de combate à desinformação do grupo de trabalho do Leste. À data de 1 de outubro de 2020, dispunha de uma base de dados de fonte aberta e pesquisável, com mais de 9 700 casos de desinformação. Os principais materiais do sítio Web EUvsDisinfo são publicados em cinco línguas da UE; os restantes encontram‑se apenas em inglês e russo. Segundo o SEAE, a ênfase inicial na desinformação russa formou a base para uma estratégia única e pioneira, não existindo iniciativas comparáveis dos governos dos Estados‑Membros.

Desde o seu início em 2015, o EUvsDisinfo tem aumentado continuamente a sua visibilidade em linha (ver figura 4), catalogando, analisando e publicando exemplos de desinformação russa. Muitas partes interessadas confirmaram que o EUvsDisinfo tem sido fundamental para sensibilizar e influenciar as perceções sobre a ameaça que a desinformação russa representa para a UE e os seus Estados‑Membros.

Fonte: TCE, com base em informações do SEAE.

No entanto, o EUvsDisinfo também foi alvo de críticas no passado. Por exemplo, foi censurado pelo parlamento neerlandês em 2018²⁴ por ter considerado erradamente que uma publicação nacional neerlandesa veiculava desinformação russa. Além disso, alguns casos publicados no EUvsDisinfo não representam uma ameaça para as democracias da UE.

Olhando para o futuro, não é claro que papel e missão poderá ter o EUvsDisinfo além de apresentar mais exemplos de desinformação russa, uma ameaça já bem estabelecida e reconhecida. Apesar das alegações do SEAE de que o EUvsDisinfo é independente e não representa a posição oficial da UE, o seu alojamento no SEAE suscita dúvidas a este respeito, levando a questionar se um instrumento deste tipo deve ser alojado e gerido por uma autoridade pública (como o SEAE) ou se deve ser gerido sob a responsabilidade de uma organização da sociedade civil.

O sistema de alerta rápido reuniu os Estados–Membros, mas não atingiu todo o seu potencial

A criação do sistema de alerta rápido é a principal ação no âmbito do pilar II do plano de ação da UE (ação 3). Como neste se afirma, «as primeiras horas após o lançamento de uma campanha de desinformação são essenciais para a poder detetar, analisar e combater». O sistema foi criado em março de 2019, dentro do prazo fixado no plano. É constituído por dois elementos principais: uma rede de pontos de contacto nacionais e uma plataforma baseada na Internet, cuja finalidade é emitir alertas em tempo real sobre campanhas de desinformação através de uma infraestrutura tecnológica específica, de modo a facilitar a partilha de dados e a avaliação, permitir um conhecimento comum da situação, coordenar a atribuição e a resposta e garantir a eficiência em termos de tempo e de recursos²⁵. O SEAE assegura o secretariado do sistema de alerta rápido e aloja o sítio Web.

Embora seja um instrumento útil para a partilha de informações, à data da auditoria o sistema de alerta rápido ainda não tinha emitido alertas nem tinha sido utilizado para coordenar ações comuns

Para funcionar eficazmente, o sistema de alerta rápido deve poder emitir alertas em tempo útil, coordenar uma atribuição e uma resposta comuns e facilitar o intercâmbio de informações entre os Estados‑Membros e as instituições da UE. O Tribunal examinou se este sistema estava operacional antes das eleições para o Parlamento Europeu de 2019, tal como estipulado no plano de ação da UE. Avaliou igualmente a sua atividade e o nível de envolvimento dos participantes.

O Tribunal constatou que o sistema de alerta rápido foi criado de forma célere em março de 2019, como previsto no plano de ação da UE. Reuniu os Estados‑Membros e as instituições da UE e facilitou a partilha de informações, mas à data da auditoria não tinha emitido alertas nem coordenou uma atribuição e uma resposta comuns, como inicialmente previsto.

A maioria das partes interessadas consultadas durante a auditoria do Tribunal tinha uma opinião positiva sobre o sistema de alerta rápido, considerando que preenche uma lacuna importante no ecossistema da luta contra a desinformação mediante a criação de uma comunidade. Esta opinião foi também confirmada pelo inquérito enviado pelo Tribunal aos Estados‑Membros: o sistema de alerta rápido permite‑lhes partilhar informações, obter novos pontos de vista e reforçar mutuamente as capacidades. A figura 5 apresenta os aspetos mais valorizados pelos pontos de contacto nacionais do sistema de alerta rápido.

Fonte: TCE.

Apesar destas opiniões positivas acerca do sistema de alerta rápido enquanto instrumento para o intercâmbio de informações, o Tribunal não encontrou provas de que as informações através dele partilhadas tivessem originado desenvolvimentos substanciais nas políticas a nível dos Estados‑Membros. A formação de um conhecimento comum da situação continua a ser um trabalho em curso para este sistema, dificultado pela ausência de definições harmonizadas e coerentes (por exemplo, do próprio termo desinformação, juntamente com opiniões divergentes quanto à definição de fontes, respostas, níveis de preparação, etc.), e pela falta de uma avaliação comum dos riscos.

Quando o sistema de alerta rápido foi lançado, a emissão de alertas em tempo real para reagir rapidamente a campanhas de desinformação foi considerada a sua principal finalidade, impulsionada pelas eleições para o Parlamento Europeu que se avizinhavam. Não obstante, para a equipa de comunicação estratégica, o principal objetivo era reunir profissionais e criar uma comunidade, pois nunca tinha existido um mecanismo deste tipo na UE. Esta divergência nos motivos dificultou a compreensão entre as partes interessadas e o público em geral sobre o que o sistema de alerta rápido faz.

Foi desenvolvido um mecanismo de alerta, que pode ser utilizado em casos extremamente urgentes, mas que à data da auditoria nunca tinha sido ativado. O limiar para espoletar o alerta foi definido em termos qualitativos: uma campanha de desinformação que tenha um «impacto transnacional significativo» (isto é, um ataque que incida em vários países). Porém, não é possível avaliá‑lo quantitativamente.

Além da função de alerta, o sistema de alerta rápido foi concebido para ajudar a imputar os ataques de desinformação à sua fonte e a promover uma resposta coordenada. Contudo, esta capacidade de coordenação do sistema não foi testada.

A participação e o envolvimento no sistema de alerta rápido são impulsionados por um reduzido número de Estados-Membros

O sistema de alerta rápido reúne os pontos de contacto dos Estados‑Membros, o Centro de Situação e de Informações do SEAE, a Comissão Europeia (em particular as DG CNECT, JUST e COMM), o Parlamento Europeu e o Secretariado‑Geral do Conselho. Representantes da NATO e do Mecanismo de Resposta Rápida do G7 participam também no sistema. Nas suas reuniões, por vezes, estão igualmente presentes peritos externos, designadamente da sociedade civil e das plataformas em linha. De um modo geral, as reuniões dos pontos de contacto nacionais realizam‑se trimestralmente, mas o nível de envolvimento varia consoante os Estados‑Membros. A maior parte das atividades é impulsionada por um terço dos Estados‑Membros, que participam mais regularmente e são mais interventivos nas reuniões.

As estatísticas mais recentes apontam para uma tendência decrescente nos níveis de atividade

As estatísticas geradas pela plataforma apontam para várias tendências. Em primeiro lugar, a atividade é impulsionada por um pequeno número de utilizadores centrais, enquanto outros são muito mais passivos. Em segundo lugar, desde o seu lançamento, os níveis de atividade atingiram picos em torno de dois acontecimentos principais: as eleições para o Parlamento Europeu e as primeiras semanas após o início do confinamento geral, em meados de março de 2020. Neste último caso, porém, os níveis de atividade diminuíram desde então e estabilizaram, no final de agosto de 2020, em cerca de metade dos níveis registados em maio.

As estatísticas mais recentes sobre a utilização apontam para uma tendência decrescente nos níveis de atividade. Por exemplo, a média de visualizações diárias diminuiu (mesmo nas partes específicas do sistema de alerta rápido centradas na desinformação sobre a COVID‑19), como mostra a figura 6. Acresce que o número de utilizadores que participa ativamente tem vindo a diminuir a um ritmo constante desde as eleições para o Parlamento Europeu, em finais de maio de 2019. Embora estes parâmetros não revelem toda a história, indicam claramente que a plataforma não está a atingir todo o seu potencial.

Fonte: serviço de comunicação estratégica do SEAE. As duas quedas no número de utilizadores resultam da política introduzida em agosto de desativar contas de utilizador que não estejam ativas há mais de três meses.

A cooperação com as plataformas em linha e as redes existentes é normalmente informal

De acordo com o plano de ação da UE, as plataformas em linha devem cooperar com os pontos de contacto do sistema de alerta rápido, em especial durante os períodos eleitorais, disponibilizando oportunamente as informações necessárias. Contudo, não existe um protocolo que estabeleça a cooperação entre este sistema e as plataformas em linha e, uma vez que a equipa de comunicação estratégica não controla o número de casos assinalados, não é possível avaliar o desempenho do sistema neste domínio.

O código de conduta fez com que as plataformas em linha tomassem posição contra a desinformação, mas não chegou a torná–las passíveis de responsabilização

Uma das principais razões pelas quais os níveis de desinformação são tão graves é a utilização generalizada da Internet, combinada com o surgimento de novas tecnologias e a crescente utilização de plataformas em linha para aceder à informação. Esta conjuntura facilita em grande medida a criação, a ampliação e a divulgação de informações falsas. Em 2020, segundo o índice de digitalidade da economia e da sociedade, 85% dos cidadãos da UE utilizavam a Internet. A maioria das plataformas monetiza os seus serviços através do tratamento de dados pessoais (com base sobretudo em modelos de publicidade), o que criou um terreno fértil também para os intervenientes na desinformação, permitindo‑lhes orientar melhor as suas ações.

No caso das plataformas em linha, a desinformação ocorre principalmente em resultado da partilha de informações falsas por parte dos utilizadores, que podem depois ser promovidas pelos algoritmos das plataformas, dando prioridade à visualização dos conteúdos. Estes algoritmos são impulsionados pelo modelo de negócio das plataformas em linha e privilegiam conteúdos personalizados e populares, que têm maior probabilidade de atrair atenções. A desinformação afeta igualmente os resultados das pesquisas na Internet, o que aumenta ainda mais as dificuldades de os utilizadores encontrarem e lerem informações fiáveis em linha²⁶. A imagem 1 mostra um exemplo das previsões de pesquisa apresentadas por uma plataforma em linha para «The EU is» («A UE é/está»), que são quase todas negativas.

Fonte: pesquisa real na Internet realizada pelo TCE em 18 de outubro de 2019 às 11:55 (GMT +1). Google é uma marca registada da Google LLC.

As contas falsas, os troles da Internet e os bots maliciosos também contribuem para a divulgação de informações falsas.

O código de conduta proporciona um quadro para a Comissão interagir com as plataformas de redes sociais

Na sequência da comunicação que publicou em abril de 2018 e das propostas do grupo independente de peritos de alto nível sobre notícias falsas e desinformação em linha, a Comissão decidiu encetar um diálogo com as plataformas em linha e associações empresariais sobre o tema da desinformação. Esta iniciativa levou à criação do código de conduta (ver anexo V), adotando uma abordagem voluntária baseada na autorregulação dos signatários. Este código foi assinado em outubro de 2018 e posteriormente integrado no plano de ação da UE, no âmbito do terceiro pilar. Atualmente, conta com 16 signatários.

O código de conduta estipulou que as plataformas em linha e as associações empresariais que representam o setor da publicidade deviam apresentar à Comissão Europeia relatórios sobre o ponto da situação quanto às medidas que tomaram para cumprir os compromissos assumidos. Estas medidas vão desde assegurar a transparência da propaganda política até encerrar contas falsas e impedir que os autores de desinformação retirem daí rendimentos. A Comissão acompanhou de perto o cumprimento destes compromissos.

A maioria das partes interessadas entrevistadas durante a auditoria sublinhou que o diálogo entre a Comissão e as plataformas em linha era uma iniciativa única e necessária. Muitas das partes interessadas de países terceiros consultadas pelo Tribunal estão a acompanhar de perto os esforços da Comissão. Do seu ponto de vista, a UE é o primeiro interveniente mundial que tenta alcançar o equilíbrio delicado entre proteger a liberdade de expressão e limitar a propagação maliciosa da desinformação.

O código de conduta proporcionou um quadro para a Comissão interagir com as plataformas de redes sociais antes das eleições para o Parlamento Europeu de maio de 2019 e, mais tarde, durante a pandemia de COVID‑19, de modo a atenuar os efeitos negativos da «infodemia» conexa. Na caixa 1, descrevem‑se os esforços da UE para limitar a desinformação relacionada com a COVID‑19 através do código de conduta (ver também o anexo VI).

A avaliação do código de conduta revelou limitações nos requisitos de comunicação de informações

O código de conduta foi sujeito a várias revisões e avaliações, que revelaram algumas lacunas na forma como a Comissão estabeleceu os requisitos de comunicação de informações pelos seus signatários (ver caixa 2). Estas avaliações não levaram a alterações no código de conduta.

O trabalho do Tribunal confirma que a comunicação de informações por parte dos signatários varia em função do seu nível de empenho e consoante são plataformas em linha ou associações empresariais. Acresce que os relatórios das plataformas em linha nem sempre são comparáveis e são de extensão muito variável.

A referida variação entre signatários do código de conduta também se revelou um problema para a definição de indicadores‑chave de desempenho globais. Estes indicadores permitiram acompanhar as ações de alguns signatários, mas não de todos. A título de exemplo, na secção relativa à integridade dos serviços, a Comissão propôs um indicador alusivo ao número de publicações, imagens, vídeos ou comentários em que foram tomadas medidas por violação das políticas das plataformas sobre a utilização abusiva de bots. Este indicador de realizações apenas é relevante para plataformas em linha específicas.

Segundo a análise que a própria Comissão realizou sobre os relatórios dos signatários do código de conduta, os parâmetros apresentados até à data satisfazem apenas os indicadores de realizações. Por exemplo, as plataformas indicam que rejeitaram anúncios ou retiraram várias contas ou mensagens que eram vetores de desinformação no contexto da COVID‑19 (ver também caixa 1). Se estas informações comunicadas não forem contextualizadas (ou seja, comparando‑as, em termos temporais, com dados de referência e outras informações pertinentes, como a criação global de contas) e a Comissão não puder verificar a sua exatidão, são de pouca utilidade.

Na avaliação do código de conduta realizada em nome da Comissão, não só é analisada a situação atual da comunicação de informações, como também são recomendados possíveis parâmetros a medir no futuro. O documento propõe dois níveis de indicadores:

1. indicadores «estruturais» para o código no seu conjunto que meçam os resultados globais, a prevalência da desinformação em linha e o impacto geral do código, ajudando a controlar, de forma genérica, se a desinformação está a aumentar, a um nível estável ou a diminuir;
2. indicadores de «nível de serviço» criados à medida, repartidos por pilar, para aferir os resultados de cada plataforma signatária no combate à desinformação.

À data da auditoria, a Comissão não tinha facultado aos signatários um novo modelo de comunicação de informações ou novos indicadores mais significativos.

As questões referidas demonstram que as plataformas em linha não são responsabilizadas pelas suas ações e pelo seu papel na luta ativa contra a desinformação.

A falta de uma estratégia coerente para a literacia mediática e a fragmentação da intervenção da UE diluem o seu impacto

O pilar IV do plano de ação da UE centra‑se na sensibilização e no reforço da resiliência da sociedade contra a desinformação. Visa melhorar as medidas em matéria de literacia mediática, como a Semana da Literacia Mediática de 2019, e apoiar os meios de comunicação independentes e os jornalistas de investigação. Nele se insta ainda os Estados‑Membros a transpor rapidamente as disposições da Diretiva Serviços de Comunicação Social Audiovisual em matéria de literacia mediática e a criar equipas multidisciplinares de verificadores independentes tendo em conta as eleições para o Parlamento Europeu de 2019.

A literacia mediática refere‑se às competências, ao conhecimento e à compreensão que permitem aos cidadãos utilizar os meios de comunicação social de forma eficaz e segura, bem como dotá‑los das competências de pensamento crítico necessárias para emitir juízos, analisar realidades complexas e reconhecer a diferença entre factos e opiniões³³. A responsabilidade pela literacia mediática, que se situa na charneira entre a política de educação e a agenda digital da UE, cabe aos Estados‑Membros. O papel da Comissão é incentivar a colaboração e facilitar a realização de progressos nesta matéria. No entanto, a desinformação não respeita fronteiras, sendo importante desenvolver instrumentos comuns e partilhar boas práticas a nível da UE.

De forma a avaliar as ações no âmbito deste pilar, o Tribunal examinou a Semana da Literacia Mediática, organizada pela UE em 2019, e se existia uma estratégia bem definida para as várias iniciativas neste domínio. Avaliou o relatório da Comissão sobre as eleições para o Parlamento Europeu de 2019³⁴, bem como 20 projetos diretamente relacionados com a literacia mediática e a luta contra a desinformação.

No referido relatório, afirma‑se que, embora «estes esforços de manipulação tenham recorrentemente focado tópicos politicamente sensíveis e visado públicos‑alvo da UE antes das eleições, até ao momento, não foi identificada qualquer operação de interferência encoberta em larga escala nas eleições de 2019».

Os Estados-Membros não tiveram o mesmo grau de participação na Semana da Literacia Mediática da UE

A Semana Europeia da Literacia Mediática designa uma série de ações de sensibilização para a literacia mediática em toda a UE (ver caixa 3). Contudo, não é claro de que forma reflete uma estratégia coerente da União para a literacia mediática; embora inclua debates de alto nível, serve principalmente para ilustrar algumas iniciativas específicas da UE e dos Estados‑Membros. A edição de 2020 deveria ser organizada conjuntamente pela Comissão e pelo Conselho, o que poderia ter estimulado mais a ação e a participação dos Estados‑Membros. Todavia, foi cancelada devido à COVID‑19.

Caixa 3

Semana Europeia da Literacia Mediática

A Semana da Literacia Mediática de 2019 foi uma de duas ações específicas em matéria de literacia mediática incluídas no plano de ação da UE. Teve lugar em março de 2019, em Bruxelas e nos Estados‑Membros, e incluiu uma conferência de alto nível. Na altura, foram organizados mais de 320 eventos, tendo o total ascendido a 360 até ao final de setembro de 2020.

Quase metade deste total realizou‑se em França, sendo o segundo país com mais eventos, a grande distância, a Bélgica (Bruxelas, principalmente). Um pequeno número de Estados‑Membros não acolheu quaisquer eventos, como mostra a distribuição geográfica dos mesmos (ver imagem). Como seria de esperar, a maioria dos eventos teve lugar num momento próximo do seu lançamento oficial. Porém, não estão disponíveis estatísticas sobre o número de pessoas a que estes eventos chegaram, a sua distribuição temática e em que medida incidiram especificamente na desinformação.

Fonte: TCE, com base em dados da Comissão.

Não existe uma estratégia global para a literacia mediática que inclua o combate à desinformação

O Tribunal constatou a existência de uma multiplicidade de iniciativas da UE e dos Estados‑Membros que incidiram na literacia mediática, bem como de inúmeros documentos políticos. Esta situação torna‑se igualmente clara a partir das conclusões do Conselho sobre a literacia mediática³⁵, que incluem um anexo com os principais documentos políticos. Todavia, estas ações não são coordenadas no âmbito de uma estratégia global para reforçar a resiliência da sociedade, em especial no domínio da literacia mediática, o que incluiria o combate à desinformação. Embora as ações para dar resposta às dificuldades específicas dos Estados‑Membros em matéria de literacia mediática sejam também importantes para se conseguir um impacto local, o apoio da UE neste domínio carece de elementos subjacentes que favoreceriam a sua boa gestão financeira, nomeadamente:

• um levantamento atualizado periodicamente, em cooperação com o Grupo de Peritos em Literacia Mediática, das práticas e ações mais importantes no domínio da literacia mediática na UE e nos Estados‑Membros (o Conselho da Europa fez um levantamento deste tipo em 2016, o primeiro do género, mas que não foi atualizado desde então³⁶);
• uma definição clara de objetivos, com base numa investigação sistemática e regular sobre a literacia mediática e o impacto dos meios de comunicação social e das plataformas digitais, acompanhada de um conjunto de indicadores para medir o desempenho;
• mecanismos de coordenação necessários para criar sinergias e evitar sobreposições entre iniciativas e ações no âmbito, por exemplo, da Diretiva Serviços de Comunicação Social Audiovisual, do plano de ação para a educação digital, do programa Europa Criativa, do quadro de competências digitais e da Nova Agenda de Competências para a Europa, do plano de ação para a democracia europeia, recentemente publicado, e do Regulamento Serviços Digitais, do plano de ação para os meios de comunicação social e o setor audiovisual, etc.;
• um acompanhamento unificado das iniciativas da UE no domínio da literacia mediática.

No próximo quadro financeiro plurianual (2021‑2027), segundo a Comissão, foram afetados cerca de 14 milhões de euros de financiamento da UE ao abrigo do programa Europa Criativa³⁷ (2 milhões de euros por ano) para apoiar a literacia mediática. Contudo, como também se refere nas conclusões do Conselho sobre a literacia mediática, será necessário desenvolver fontes de financiamento adicionais.

A maioria dos projetos examinados produziu resultados tangíveis, mas muitos não demonstraram uma escala e um alcance suficientes

Dos 20 projetos avaliados pelo Tribunal, dez foram financiados ao abrigo do Horizonte 2020 e os outros dez eram projetos‑piloto e ações preparatórias financiados pelo Parlamento Europeu (ver quadro no anexo III).

O convite à apresentação de propostas «Literacia mediática para todos», lançado em 2016 pelo Parlamento Europeu, inclui projetos‑piloto e ações preparatórias para o cofinanciamento de ideias inovadoras de empresas em fase de arranque de toda a UE no domínio da literacia mediática. Um projeto‑piloto tem uma duração de dois anos, a que se segue uma ação preparatória de três anos. Os projetos no quadro do Horizonte 2020 dizem respeito a investigação e inovação sobre aspetos altamente técnicos do combate à desinformação, tais como a utilização e deteção de bots ou o desenvolvimento de uma nova geração de ferramentas de verificação de conteúdos.

A análise do Tribunal (ver anexo III) permitiu constatar resultados tangíveis em 12 dos 20 projetos. A maioria dos resultados positivos foi alcançada por projetos que aproveitaram os resultados de projetos anteriores para produzir ferramentas relacionadas com a verificação de factos, ou que visaram a criação de material didático contra a desinformação (ver caixa 4).

Não obstante, o Tribunal encontrou lacunas em 10 dos 20 projetos, que diziam sobretudo respeito à pequena escala e ao alcance reduzido dos mesmos. Sete projetos não chegaram, ou provavelmente não conseguirão chegar, ao seu público‑alvo, e os resultados alcançados por três eram difíceis de reproduzir, o que limitou o seu impacto. A caixa 5 apresenta vários projetos que ilustram estas questões.

De um modo geral, havia poucas provas da existência de análises comparativas dos resultados dos projetos, especialmente em termos do que funcionou e porquê. Também não havia muitos indícios de que a Comissão coordenasse a partilha de boas práticas e de materiais sobre literacia mediática na UE. Além disso, não existe um quadro de avaliação, um elemento fundamental para o desenvolvimento a longo prazo da resiliência da sociedade, pois garante que os ensinamentos retirados contribuem diretamente para futuras ações, políticas e estratégias. É difícil obter provas do impacto direto das medidas no domínio da literacia mediática, as quais ainda estão numa fase inicial de desenvolvimento³⁸. As conclusões do Conselho sobre a literacia mediática apelavam também à elaboração de critérios e processos de avaliação sistemáticos, bem como de uma metodologia uniformizada e comparativa para os Estados‑Membros apresentarem informações sobre a evolução nesta matéria³⁹.

Os projetos do Observatório Social para a análise da desinformação e dos meios de comunicação social e do Observatório Europeu dos Meios de Comunicação Digitais atraíram pouco interesse por parte dos peritos em literacia mediática e dos verificadores de factos

Como indicado no plano de ação da UE no âmbito do pilar IV, os investigadores e os verificadores independentes desempenham um papel crucial para se poder compreender as estruturas na base da desinformação e os mecanismos que facilitam a sua disseminação em linha. A Comissão financiou o projeto do Observatório Social para a análise da desinformação e dos meios de comunicação social (SOMA), uma plataforma digital que visa constituir a base de uma rede europeia de verificadores de factos. O SOMA é financiado ao abrigo do Horizonte 2020, com um orçamento global de quase 990 000 euros. O projeto teve início em novembro de 2018 e deverá terminar em 30 de abril de 2021.

A análise do Tribunal revelou que o SOMA conseguiu atrair apenas dois verificadores de factos reconhecidos pela Rede Internacional de Verificação de Factos⁴⁰. À data da auditoria (outubro de 2020), esta plataforma tinha 48 membros registados, vários dos quais, contactados pelo Tribunal, admitiram nunca a utilizar. Embora a tecnologia subjacente ao SOMA tenha sido avaliada positivamente, o projeto ainda não é amplamente utilizado pela comunidade de verificadores de factos.

Em junho de 2020, muito antes do termo do projeto SOMA, e sem esperar por uma avaliação para coligir e aplicar os ensinamentos retirados, a Comissão lançou a primeira fase (no valor de 2,5 milhões de euros, a decorrer até ao final de 2022) do Observatório Europeu dos Meios de Comunicação Digitais. Este Observatório visa reforçar a resiliência da sociedade, reunindo verificadores de factos, peritos em literacia mediática e investigadores académicos para compreender e analisar a desinformação, em colaboração com as organizações de meios de comunicação social, as plataformas em linha e os profissionais no domínio da literacia mediática.

Por conseguinte, o SOMA e o Observatório Europeu dos Meios de Comunicação Digitais têm objetivos parcialmente sobrepostos, e a maioria dos contratantes participa simultaneamente nos dois projetos. Os avaliadores do SOMA sugeriram a fusão de ambos, mas ainda não foram estabelecidas ligações formais entre eles. Existe também o risco de sobreposição no seu financiamento, uma vez que têm por base e utilizam a mesma tecnologia e os mesmos produtos comerciais.

O Observatório Europeu dos Meios de Comunicação Digitais foi apresentado como uma solução holística para dar resposta a muitos dos desafios sociais associados à desinformação. No entanto, segundo os seus responsáveis, considerando que ainda está a dar os primeiros passos tem até agora pouca visibilidade entre as partes interessadas. É ainda demasiado cedo para avaliar a eficácia do Observatório. Porém, dada a reduzida notoriedade que tem entre as partes interessadas, as suas realizações podem não corresponder aos objetivos demasiado ambiciosos. De momento, a sua tónica está na construção das infraestruturas necessárias, necessitando de mais recursos para ser bem‑sucedido.

Os peritos em literacia mediática entrevistados pelo Tribunal observaram que a comunidade que trabalha neste domínio não se sentia suficientemente envolvida no Observatório Europeu dos Meios de Comunicação Digitais. O conselho consultivo do Observatório conta com uma vasta gama de conhecimentos especializados dos meios académico e jornalístico, refletindo a grande ênfase do plano de ação da UE no reforço da verificação de factos e no apoio ao jornalismo. Contudo, a comunidade que trabalha em prol da literacia mediática e a sociedade civil, que poderiam proporcionar ligações úteis entre o meio académico e a elaboração de políticas, estão sub‑representadas (dois de 19 peritos).

Conclusões e recomendações

O Tribunal examinou se, quando da sua elaboração, o plano de ação da UE contra a desinformação era pertinente e se está a alcançar os resultados pretendidos. A conclusão é que o plano era pertinente, mas está incompleto e que, embora a sua execução esteja globalmente no bom caminho e existam indícios de uma evolução positiva, alguns resultados não foram alcançados como pretendido.

O Tribunal constatou que o plano de ação da UE foi coerente com os pontos de vista e prioridades dos peritos e das partes interessadas e que contém medidas pró‑ativas, reativas e pertinentes para combater a desinformação. Contudo, apesar da constante evolução das táticas e tecnologias usadas na desinformação, bem como dos seus intervenientes, não foi atualizado desde a sua apresentação em 2018. Em dezembro de 2020, a Comissão publicou o plano de ação para a democracia europeia, que inclui medidas de combate à desinformação, sem esclarecer a sua relação precisa com o plano de ação da UE contra a desinformação (ver pontos 20 a 24 e 41 a 42).

O plano de ação da UE contra a desinformação não contém mecanismos de coordenação destinados a garantir que as respostas da UE à desinformação sejam coerentes e proporcionais ao tipo e à escala da ameaça. Cada pilar do plano está sob a responsabilidade de uma Direção‑Geral da Comissão diferente ou do Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE), sem que um único organismo seja responsável ou supervisione todas as atividades de comunicação (ver pontos 25 a 31).

Não existe um quadro de acompanhamento, avaliação e comunicação de informações conexo ao plano de ação da UE e ao plano de ação para a democracia europeia, o que prejudica a responsabilização. Em especial, os planos incluem objetivos genéricos que não podem ser medidos e várias ações que não estão calendarizadas, e não contêm mecanismos de avaliação. Apenas foi publicado um relatório sobre a execução do plano de ação da UE, com poucas informações sobre o desempenho. Sem uma análise e atualização abrangentes e periódicas, é difícil garantir que os esforços da UE neste domínio sejam eficazes e continuem a ser pertinentes. Além disso, não existiam informações exaustivas sobre as fontes de financiamento e os custos estimados das ações previstas (ver pontos 32 a 40).

A Comissão Europeia deve melhorar o quadro de coordenação e responsabilização das suas ações contra a desinformação, incorporando:

1. mecanismos claros de coordenação e comunicação entre os serviços responsáveis por executar as ações da UE contra a desinformação;
2. um quadro específico de acompanhamento e avaliação que contenha medidas claras, mensuráveis e calendarizadas, bem como indicadores para medir o desempenho e as disposições de avaliação;
3. a comunicação periódica de informações sobre a execução das ações, abrangendo eventuais atualizações necessárias;
4. uma síntese das principais fontes de financiamento e das despesas realizadas para executar as ações.

Prazo: a) e b): fim de 2021; c) e d): meados de 2023.

No âmbito do pilar I do plano de ação da UE, os três grupos de trabalho sobre comunicação estratégica do SEAE melhoraram a capacidade da União para prever e responder a atividades de desinformação e contribuíram substancialmente para uma comunicação eficaz e para a promoção das suas políticas nos países vizinhos. Os mandatos dos grupos de trabalho não abrangem adequadamente todo o leque de intervenientes na desinformação, designadamente novas ameaças emergentes (ver pontos 45 a 49).

O preenchimento dos lugares dos grupos de trabalho depende, em grande medida, do destacamento de peritos nacionais, o que torna mais difícil para o SEAE gerir e manter o pessoal. A equipa de comunicação estratégica ainda não atingiu as suas metas de recrutamento e a crise provocada pela COVID‑19 criou volume de trabalho adicional. Além disso, os grupos de trabalho não dispõem de uma função de avaliação para aferir a sua eficácia e identificar áreas a melhorar (ver pontos 53 a 58 e 60).

O SEAE deve:

1. chamar a atenção do Conselho para as ameaças de desinformação emergentes. Em seguida, deve rever e clarificar os objetivos estratégicos a alcançar pela divisão de comunicação estratégica e pelos seus grupos de trabalho;
2. atingir as metas de recrutamento estabelecidas no plano de ação da UE;
3. concentrar os recursos humanos nas tarefas mais delicadas, como a análise e a evolução das ameaças, e externalizar as atividades de comunicação menos melindrosas que não possam ser realizadas internamente devido à escassez de pessoal;
4. realizar avaliações periódicas das atividades operacionais dos grupos de trabalho além das campanhas de comunicação.

Prazo: meados de 2022.

O EUvsDisinfo tem sido fundamental na sensibilização para a desinformação russa. Porém, a localização no SEAE levanta algumas questões sobre a sua independência e o seu objetivo final, pois o projeto pode ser entendido como representando a posição oficial da UE (ver pontos 61 a 64).

No âmbito do pilar II, o SEAE foi célere na criação do sistema de alerta rápido. O Tribunal constatou que este sistema facilitou a partilha de informações entre os Estados‑Membros e as instituições da UE. No entanto, nunca emitiu alertas, pelo que não foi utilizado para coordenar a atribuição e a resposta conjuntas, como inicialmente previsto. Além disso, as estatísticas mais recentes mostram que a atividade e a participação no sistema são impulsionadas por um número reduzido de Estados‑Membros. Regista‑se uma tendência decrescente nos níveis de atividade, e a cooperação com as plataformas em linha e as redes existentes é geralmente informal. Acresce que não existe um protocolo que estabeleça a cooperação entre o sistema de alerta rápido e as plataformas em linha (ver pontos 65 a 76).

O SEAE deve:

1. solicitar informações pormenorizadas aos Estados‑Membros sobre as razões para o seu baixo nível de empenho e tomar as medidas operacionais necessárias para lhe dar resposta;
2. utilizar o sistema de alerta rápido para dar respostas conjuntas à desinformação e coordenar a ação, como inicialmente previsto;
3. propor às plataformas em linha e aos Estados‑Membros o estabelecimento de um quadro de cooperação entre o sistema de alerta rápido e as plataformas em linha.

Prazo: meados de 2022.

A única ação no âmbito do pilar III visa assegurar um controlo permanente do cumprimento do código de conduta, estabelecendo uma série de medidas voluntárias a tomar pelas plataformas em linha e pelas associações empresariais representativas do setor da publicidade. Com este código, a Comissão criou um quadro pioneiro para o envolvimento das plataformas em linha. Durante as fases iniciais da pandemia de COVID‑19, o código de conduta levou as plataformas a dar maior destaque às informações provenientes de fontes fidedignas.

A apreciação do código de conduta pelo Tribunal e as avaliações da Comissão revelaram divergências nas informações comunicadas pelas plataformas, em função do seu nível de empenho. Além disso, os parâmetros que estas devem comunicar cumprem apenas os indicadores de realizações. As plataformas não permitem o acesso aos conjuntos de dados, pelo que a Comissão não pode verificar as informações comunicadas. Desta forma, o código de conduta fica aquém do seu objetivo de responsabilizar as plataformas em linha pelas suas ações e pelo papel que devem desempenhar na luta ativa contra a desinformação (ver pontos 77 a 89).

Dando continuidade a iniciativas recentes como o novo plano de ação para a democracia europeia, a Comissão deve:

1. propor compromissos adicionais aos signatários para corrigir as insuficiências apontadas nas avaliações do código de conduta;
2. melhorar o acompanhamento das atividades das plataformas em linha no combate à desinformação, estabelecendo indicadores‑chave de desempenho significativos;
3. instituir um procedimento de validação das informações comunicadas pelas plataformas em linha.

Prazo: final de 2021.

No âmbito do pilar IV do plano de ação da UE, o Tribunal constatou a existência de uma multiplicidade de iniciativas da União e dos Estados‑Membros em matéria de literacia mediática, bem como de inúmeros documentos políticos, que não se inserem numa estratégia global para a literacia mediática que inclua o combate à desinformação (ver ponto 95).

A maior parte das atividades da Semana da Literacia Mediática, organizada pela UE em 2019, teve lugar em apenas dois Estados‑Membros, o que limitou substancialmente o potencial da iniciativa em termos de sensibilização. A análise do Tribunal a uma amostra de 20 projetos de combate à desinformação revelou resultados tangíveis em 12 deles. A maioria dos resultados positivos foi alcançada por projetos que aproveitaram os resultados de projetos anteriores para produzir ferramentas de verificação de factos ou material didático. As principais lacunas constatadas em 10 projetos dizem respeito à pequena escala e ao alcance reduzido das suas atividades (ver caixa 3 e pontos 94 e 97 a 101).

A Comissão deve adotar uma estratégia para a literacia mediática que integre o combate à desinformação. A fim de melhorar a incidência na desinformação através de medidas no domínio da literacia mediática e reduzir a sua fragmentação, esta estratégia deve incluir:

1. a atualização regular, em cooperação com o Grupo de Peritos em Literacia Mediática, das principais práticas e ações no domínio da literacia mediática na UE e nos Estados‑Membros;
2. a definição clara de objetivos, com base numa investigação sistemática e regular sobre a literacia mediática e o impacto dos meios de comunicação social e das plataformas digitais, acompanhada de um conjunto de indicadores para medir o desempenho;
3. os mecanismos de coordenação necessários à criação de sinergias entre projetos.

Prazo: final de 2022.

Os verificadores de factos e os investigadores independentes desempenham um papel fundamental para compreender melhor a desinformação. Até à data, os esforços da Comissão para fomentar uma rede europeia de verificadores de factos (Observatório Social para a análise da desinformação e dos meios de comunicação social – SOMA) não alcançaram um grande nível de sensibilização entre esta comunidade. O Observatório Europeu dos Meios de Comunicação Digitais deverá substituir o SOMA, mas, à data da auditoria, ambos os projetos estavam a decorrer em paralelo. Este novo Observatório ainda tem pouca visibilidade entre as partes interessadas, o que contrasta com a sua ambição de proporcionar uma solução holística para os desafios sociais associados à desinformação. Além disso, a comunidade que trabalha em prol da literacia mediática e a sociedade civil, que poderiam proporcionar ligações importantes entre o meio académico e a elaboração de políticas, não estão devidamente representadas no seu conselho consultivo (ver pontos 102 a 107).

A fim de assegurar que o Observatório Europeu dos Meios de Comunicação Digitais cumpre os seus objetivos ambiciosos, a Comissão deve:

1. após a conclusão do projeto SOMA, coligir os ensinamentos dele retirados e aplicá‑los no Observatório Europeu dos Meios de Comunicação Digitais;
2. reforçar a representação dos peritos em literacia mediática e da sociedade civil no conselho consultivo do Observatório Europeu dos Meios de Comunicação Digitais;
3. aumentar a sensibilização para o Observatório Europeu dos Meios de Comunicação Digitais entre as partes interessadas, em especial entre os verificadores de factos e os peritos em literacia mediática.

Prazo: final de 2021.

O presente relatório foi adotado pela Câmara III, presidida por Bettina Jakobsen, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, em 27 de abril de 2021.

Pelo Tribunal de Contas

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Anexos

Anexo I – Principais serviços das instituições da UE responsáveis pelo combate à desinformação

Fonte: Comissão Europeia.

Anexo II – Despesas da UE em ações de combate à desinformação (em euros)

Fonte: TCE, com base em informações facultadas pela Comissão e pelo SEAE.

Anexo III – Avaliação de projetos de combate à desinformação (projetos–piloto, ações preparatórias, Horizonte 2020)

Fonte: TCE.

Anexo IV – Avaliação das ações incluídas no plano de ação da UE contra a desinformação

Fonte: TCE.

Anexo V – Código de conduta sobre desinformação

O Código de Conduta sobre a Desinformação é um conjunto de compromissos para combater a desinformação, voluntariamente acordados por representantes das plataformas em linha, das principais redes sociais, dos anunciantes e do setor da publicidade. O código de conduta foi incentivado e facilitado pela Comissão Europeia. Foi a primeira vez que os principais intervenientes do setor decidiram agir em conjunto para dar resposta à propagação da desinformação em linha.

Os signatários iniciais do código de conduta, em outubro de 2018, incluíram as seguintes entidades: Facebook, Google, Twitter e Mozilla, bem como vários anunciantes e organismos do setor da publicidade. A Microsoft assinou-o em maio de 2019, seguida da TikTok em junho de 2020. O código conta de momento com 16 signatários.

O código de conduta consiste em vários compromissos no âmbito de cinco pilares:

• escrutínio dos anúncios publicados;
• propaganda política e publicidade temática;
• integridade dos serviços;
• capacitação dos consumidores;
• capacitação da comunidade de investigação.

Inclui igualmente um anexo que aponta as melhores práticas a utilizar pelos signatários para cumprir os seus compromissos. Para aplicar o código, os signatários elaboraram roteiros individuais.

Uma vez que o código de conduta é de adesão voluntária, não existem sanções por incumprimento destes compromissos, pelo que é importante acompanhar os progressos dos signatários na sua aplicação. Entre janeiro e maio de 2019, a Comissão Europeia verificou o cumprimento dos compromissos por parte de Facebook, Google e Twitter, em especial no respeitante à integridade das eleições para o Parlamento Europeu. As três plataformas comunicaram mensalmente as medidas que tinham tomado em relação ao escrutínio dos anúncios publicados, à transparência da publicidade política e temática e às contas falsas e utilização mal‑intencionada de bots. A Comissão também invocou o código de conduta para solicitar aos signatários cinco conjuntos de relatórios sobre as medidas tomadas para combater a desinformação durante a pandemia de COVID‑19.

Estes relatórios estão disponíveis no sítio Web da Comissão, juntamente com a avaliação desta.

Anexo VI – Cronologia das principais ações da UE em resposta à pandemia de COVID-19 em 2020 e à «infodemia» conexa

Fonte: TCE.

Siglas, abreviaturas e acrónimos

EUvsDisinfo: projeto emblemático do grupo de trabalho StratCom Leste, do Serviço Europeu para a Ação Externa. Foi criado em 2015 para melhorar a capacidade de prever, enfrentar e responder às campanhas de desinformação em curso de autoria russa que afetam a UE, os seus Estados‑Membros e os países da vizinhança comum.

SEAE: Serviço Europeu para a Ação Externa

SOMA: Observatório Social para a análise da desinformação e dos meios de comunicação social

Glossário

Algoritmo: processo ou conjunto de regras aplicado por um computador em cálculos ou noutras operações de resolução de problemas.

Bot: aplicação informática automatizada que é programada para realizar determinadas tarefas.

Comunicação estratégica: comunicação coordenada e coerente por parte de uma organização na prossecução de objetivos específicos.

Desinformação: comunicação de informações falsas ou enganosas com o intuito de induzir em erro.

Falsa informação: comunicação de informações falsas ou enganosas, seja de boa‑fé ou com o intuito de induzir em erro.

Infodemia: quantidade excessiva de informações, algumas exatas e outras não, que podem ser utilizadas para ocultar ou distorcer os factos.

Literacia mediática: capacidade de aceder aos meios de comunicação social e às comunicações, de os compreender e de interagir com eles.

Trol da Internet: pessoa que publica insultos, muitas vezes repletos de palavrões ou de outra linguagem ofensiva, em sítios Web de redes sociais.

Wiki: sítio Web colaborativo em que qualquer utilizador pode acrescentar e editar conteúdos.

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do TCE apresentam os resultados das suas auditorias às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos ao desempenho ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, a evolução futura e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria III – Ações externas, segurança e justiça, presidida pelo Membro do TCE Bettina Jakobsen. A auditoria foi realizada sob a responsabilidade do Membro do TCE Baudilio Tomé Muguruza, com a colaboração de Daniel Costa de Magalhães, chefe de gabinete, e Ignacio García de Parada, assessor de gabinete; Alejandro Ballester Gallardo, responsável principal; Emmanuel‑Douglas Hellinakis, responsável de tarefa; Piotr Senator e Alexandre Tan, auditores. Michael Pyper prestou assistência linguística.

Notas

¹ Comunicação sobre o combate à desinformação em linha, COM(2018) 236 final, de 26 de abril de 2018.

² Reunião do Conselho Europeu (19 e 20 de março de 2015) – Conclusões, documento EUCO 11/15, ponto 13.

³ Final report of the High Level Expert Group on Fake News and Online Disinformation.

⁴ Ver nota de rodapé 1.

⁵ EUCO 9/18, Reunião do Conselho Europeu (28 de junho de 2018) – Conclusões.

⁶ Artigos 2.º a 6.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.

⁷ Conclusões do Conselho – Esforços complementares para aumentar a resiliência e combater as ameaças híbridas, 10 de dezembro de 2019, ponto 30.

⁸ Resolução do Parlamento Europeu, de 15 de junho de 2017, sobre as plataformas em linha e o Mercado Único Digital (2016/2276(INI)); Resolução do Parlamento Europeu, de 3 de maio de 2018, sobre o pluralismo e a liberdade dos meios de comunicação social na União Europeia (2017/2209(INI)); Resolução do Parlamento Europeu, de 25 de outubro de 2018, sobre a utilização pela Cambridge Analytica de dados dos utilizadores do Facebook e o impacto na proteção de dados (2018/2855(RSP)); Resolução do Parlamento Europeu sobre a interferência eleitoral estrangeira e a desinformação nos processos democráticos nacionais e europeus (2019/2810(RSP)).

⁹ Organização Mundial da Saúde, Let’s flatten the infodemic curve.

¹⁰ JOIN(2020) 8 final, 10 de junho de 2020.

¹¹ Comunicação sobre o plano de ação para a democracia europeia, COM(2020) 790 final, de 3 de dezembro de 2020.

¹² Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo a um mercado único de serviços digitais (Regulamento Serviços Digitais) e que altera a Diretiva 2000/31/CE, COM(2020) 825 final, de 15 de dezembro de 2020.

¹³ Consulta pública da Comissão Europeia sobre notícias falsas e desinformação em linha (em inglês).

¹⁴ «Combater a desinformação sobre a COVID-19: repor a verdade dos factos», p. 7, JOIN(2020) 8 final de 10 de junho de 2020.

¹⁵ Automated tackling of disinformation, estudo do Serviço de Estudos do Parlamento Europeu (EPRS), março de 2019.

¹⁶ Reunião do Conselho Europeu (19 e 20 de março de 2015) – Conclusões, documento do Conselho EUCO 11/15.

¹⁷ Conclusões do Conselho – Esforços complementares para aumentar a resiliência e combater as ameaças híbridas, 10 de dezembro de 2019, documento do Conselho 14972/19.

¹⁸ Parlamento Europeu, Hearing on foreign interference: China, Iran, India and Saudi Arabia and UAE, 25 e 26 de janeiro de 2021 e Hearing on foreign interference: Turkey and Russia, 1 de fevereiro de 2021.

¹⁹ Conclusões do Conselho – Esforços complementares para aumentar a resiliência e combater as ameaças híbridas, 10 de dezembro de 2019, documento do Conselho 14972/19.

²⁰ Conclusões do Conselho Europeu de junho de 2018 e conclusões do Conselho de dezembro de 2019 sobre os esforços complementares para aumentar a resiliência e combater as ameaças híbridas.

²¹ P8_TA(2019)0187, P9_TA(2019)0031.

²² Information Manipulation: a Challenge for Our Democracies, relatório do Centre d’analyse, de prévision et de stratégie (CAPS, Ministério da Europa e dos Negócios Estrangeiros) e do Institut de Recherche Stratégique de l'Ecole Militaire (IRSEM, Ministério das Forças Armadas), França, agosto de 2018.

²³ Por exemplo, Democratic Defense against Disinformation, Atlantic Council, fevereiro de 2018; documento de orientação n.º 21 do German Marshall Fund, agosto de 2019; Winning the Information War, CEPA, agosto de 2016.

²⁴ Officiele bekendmakingen.

²⁵ Atribuições do sistema de alerta rápido.

²⁶ Automated tackling of disinformation, estudo do EPRS, março de 2019.

²⁷ First baseline reports – Fighting COVID-19 disinformation Monitoring Programme.

²⁸ Second set of reports – Fighting COVID-19 disinformation Monitoring Programme.

²⁹ Multistakeholder forum on disinformation.

³⁰ ERGA Report on disinformation: Assessment of the implementation of the Code of Practice.

³¹ Avaliação do código de conduta realizada pela Comissão.

³² Assessment of the Code of Practice on Disinformation – Achievements and areas for further improvement.

³³ Diretiva Serviços de Comunicação Social Audiovisual (Diretiva (UE) 2018/1808).

³⁴ COM(2020) 252 final, de 19 de junho de 2020.

³⁵ Ver anexo das conclusões do Conselho sobre a literacia mediática num mundo em constante mutação (2020/C 193/06).

³⁶ Mapping of media literacy practices and actions in EU‑28, Observatório Europeu do Audiovisual, Conselho da Europa, janeiro de 2016.

³⁷ De um orçamento total proposto de 61 milhões de euros para a vertente intersetorial do programa Europa Criativa (rubrica orçamental 07 05 03).

³⁸ Exploring Media Literacy – Education as a Tool for Mitigating Truth Decay, RAND Corporation, janeiro de 2019.

³⁹ Conclusões do Conselho sobre a literacia mediática num mundo em constante mutação (2020/C 193/06).

⁴⁰ Rede criada pelo Instituto Poynter. Atualmente, conta com 82 membros ativos.

⁴¹ https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/soteu2018-cybersecurity-elections-recommendation-5949_en.pdf; Referido em https://ec.europa.eu/info/files/com_2020_252_en.pdf_en.

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