La disinformazione nell’UE: combattuta ma non vinta

Sintesi

La disinformazione ha fatto parte della comunicazione umana sin dagli albori della civiltà e dalla creazione delle società organizzate. Negli ultimi anni, tuttavia, ad essere cambiate sono la mera portata del fenomeno e la velocità con cui informazioni false o fuorvianti possono raggiungere destinatari previsti e casuali mediante i social media e le nuove tecnologie, il che può arrecare pregiudizio pubblico.

Nelle conclusioni del 28 giugno 2018, il Consiglio europeo ha invitato l’alto rappresentante dell’UE per gli affari esteri e la politica di sicurezza e la Commissione a presentare un piano d’azione con proposte specifiche per una risposta coordinata al problema della disinformazione. Il piano d’azione dell’UE contro la disinformazione, presentato il 5 dicembre 2018, comprende dieci azioni specifiche basate su quattro settori prioritari o “pilastri” e riunisce gli sforzi profusi dall’UE nella lotta alla disinformazione. La spesa dell’UE destinata a contrastare la disinformazione è stata finora relativamente ridotta: 50 milioni di euro tra il 2015 e il 2020.

Lo scopo dell’audit era valutare se il piano d’azione dell’UE contro la disinformazione fosse pertinente nel momento in cui è stato elaborato e se stesse producendo i risultati auspicati. L’audit ha riguardato il periodo tra dicembre 2018, alla vigilia dell’adozione del piano d’azione dell’UE contro la disinformazione, e settembre 2020. La presente relazione è la prima valutazione completa e indipendente della pertinenza del piano e dei risultati conseguiti. Nel complesso, la Corte conclude che il piano d’azione dell’UE era pertinente ma incompleto e che, sebbene la sua attuazione sia in larga misura sulla buona strada e vi siano comprovati sviluppi positivi, alcuni risultati non sono ancora stati conseguiti come auspicato.

Il piano d’azione dell’UE contiene misure pertinenti, di natura proattiva e reattiva, volte a contrastare la disinformazione. Tuttavia, sebbene le tattiche di disinformazione e gli attori e le tecnologie in essa coinvolti siano in costante evoluzione, il piano d’azione dell’UE non è stato aggiornato dalla sua presentazione nel 2018. Non comprende disposizioni esaurienti tese a garantire che qualsiasi risposta dell’UE alla disinformazione sia ben coordinata, efficace e commisurata al tipo e all’entità della minaccia. Inoltre, il piano d’azione dell’UE non era corredato di alcun quadro di monitoraggio, valutazione o comunicazione, il che compromette la rendicontabilità.

Le tre task force di comunicazione strategica del Servizio europeo per l’azione esterna hanno migliorato la capacità dell’UE di prevedere e rispondere alla disinformazione nei paesi vicini. Tuttavia, non sono dotate di adeguate risorse o sottoposte a idonee valutazioni, e i loro mandati non si estendono ad alcune minacce emergenti.

Il progetto EUvsDisinfo è stato utile nel sensibilizzare sulla disinformazione di origine russa. Tuttavia, il fatto che faccia capo al Servizio europeo per l’azione esterna fa sorgere alcuni interrogativi sulla sua indipendenza e sul fine ultimo perseguito, in quanto potrebbe essere percepito quale rappresentante la posizione ufficiale dell’UE. Il sistema di allarme rapido ha agevolato la condivisione delle informazioni tra gli Stati membri e le istituzioni dell’UE. Tuttavia, gli Stati membri non utilizzano il sistema al pieno delle sue potenzialità per coordinare risposte comuni alla disinformazione e azioni comuni.

Con il codice di buone pratiche, la Commissione ha istituito un quadro pionieristico di collaborazione con le piattaforme online. La Corte ha riscontrato che il codice non ha realizzato il proprio obiettivo di far sì che le piattaforme online rendano conto delle proprie azioni e del ruolo svolto nella lotta attiva alla disinformazione.

La relazione sottolinea inoltre l’assenza di una strategia di alfabetizzazione mediatica che includa la lotta alla disinformazione, nonché la frammentazione delle politiche e delle azioni intese ad incrementare la capacità di accesso, comprensione e interazione con i media e le comunicazioni. Infine, la Corte ha rilevato che l’Osservatorio europeo dei media digitali, di recente creazione, non avrebbe raggiunto gli obiettivi perseguiti.

Sulla base di tali conclusioni, la Corte raccomanda al Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) e alla Commissione di:

• migliorare il coordinamento e le disposizioni in materia di obbligo di rendiconto dell’azione dell’UE contro la disinformazione (SEAE e Commissione);
• migliorare i meccanismi operativi della divisione StratCom e delle relative task force (SEAE);
• accrescere la partecipazione al sistema di allarme rapido da parte degli Stati membri e delle piattaforme online (SEAE);
• potenziare il monitoraggio delle piattaforme online e far sì che rendano meglio conto del proprio operato (Commissione);
• adottare una strategia di alfabetizzazione mediatica nell’UE che includa la lotta alla disinformazione (Commissione);
• adottare le misure necessarie a consentire all’Osservatorio europeo dei media digitali di raggiungere gli ambiziosi obiettivi previsti (Commissione).

Introduzione

La Commissione europea¹ definisce “disinformazione” “un’informazione rivelatasi falsa o fuorviante concepita, presentata e diffusa a scopo di lucro o per ingannare intenzionalmente il pubblico, e che può arrecare un pregiudizio pubblico”. Tale pregiudizio pubblico include minacce ai processi politici democratici e di elaborazione delle politiche e alla tutela della salute dei cittadini, dell’ambiente e della sicurezza dell’UE.

Secondo la definizione della Commissione, la disinformazione non include la pubblicità ingannevole, gli errori di segnalazione, la satira e la parodia, o notizie e commenti chiaramente identificabili come di parte. A differenza dell’incitamento all’odio o del materiale di ispirazione terroristica, ad esempio, un’informazione falsa o fuorviante non è di per sé illegale.

La legittimità e la ragion d’essere dell’UE si basano su fondamenta democratiche, che dipendono da un elettorato informato, che esprime la propria volontà democratica tramite elezioni libere e regolari. Qualsiasi tentativo malevolo e intenzionale di diffondere sfiducia o manipolare l’opinione pubblica rappresenta perciò una grave minaccia per l’UE stessa. Al contempo, la lotta alla disinformazione pone una sfida cruciale, in quanto non dovrebbe mettere a rischio la liberà di opinione e di espressione sancita dalla Carta dei diritti fondamentali dell’UE.

Il termine “disinformazione” è emerso all’inizio del ventesimo secolo ed è stato da allora ampiamente utilizzato. Negli ultimi anni, Internet ha amplificato l’entità del fenomeno e la velocità con cui le informazioni false raggiungono il pubblico, spesso in maniera anonima e a costi minimi.

L’impegno dell’UE nella lotta alla disinformazione è iniziato nel marzo 2015, quando il Consiglio europeo² ha invitato l’alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza (l’“alto rappresentante”) a elaborare un piano d’azione in materia di comunicazione strategica per contrastare le campagne di disinformazione in corso da parte della Russia. Tale invito si è tradotto nella creazione della divisione per la comunicazione strategica (“StratCom”) e nella prima delle sue task force in seno al Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE), nota come task force di comunicazione strategica per l’Est, con il mandato di contrastare la disinformazione di origine extra UE (Russia) e di concepire e diffondere comunicazioni strategiche positive nel vicinato orientale dell’UE. Nel 2017 sono state create altre due task force StratCom: una per il vicinato meridionale e un’altra per i Balcani occidentali (cfr. anche paragrafi 45‑49).

A fine 2017 la Commissione ha istituito un gruppo di esperti ad alto livello con il compito di fornire consulenza concreta sul contrasto alla disinformazione. A marzo 2018 il gruppo ha prodotto una relazione³, che è servita da base per la comunicazione della Commissione intitolata “Contrastare la disinformazione online: un approccio europeo”⁴ (aprile 2018). Tale comunicazione descriveva i princìpi e gli obiettivi generali fondamentali che devono guidare le azioni per sensibilizzare l’opinione pubblica alla disinformazione, nonché le specifiche misure che la Commissione intendeva adottare.

Nelle conclusioni del 28 giugno 2018⁵, il Consiglio europeo ha invitato l’alto rappresentante dell’UE per gli affari esteri e la politica di sicurezza e la Commissione a “presentare entro dicembre 2018 […] un piano d’azione con proposte specifiche per una risposta coordinata al problema della disinformazione, comprensivo di mandati appropriati e risorse sufficienti per le pertinenti squadre di comunicazione strategica del SEAE”.

Sulla base della comunicazione dell’aprile 2018, la Commissione ha pubblicato un piano d’azione contro la disinformazione nel dicembre 2018 (di seguito: “il piano d’azione dell’UE”). Tale piano definisce dieci azioni specifiche basate su quattro settori prioritari o “pilastri” indirizzate alla società nel suo complesso, come illustrato nella seguente tabella 1.

Non esiste alcun quadro giuridico dell’UE in materia di disinformazione, fatta eccezione per l’articolo 11 della Carta dei diritti fondamentali sulla libertà di espressione e di informazione e una serie di iniziative strategiche. La responsabilità per la lotta alla disinformazione spetta in primo luogo agli Stati membri⁶. Il ruolo dell’UE consiste nel sostenere gli Stati membri con una visione e delle azioni comuni volte a rafforzare il coordinamento, la comunicazione e l’adozione di buone pratiche. Nell’ allegato I sono riportati i principali servizi e uffici delle istituzioni coinvolti nell’attuazione del piano d’azione dell’UE. Come illustra l’ allegato II , la spesa dell’UE per la lotta alla disinformazione è stata finora relativamente ridotta: 50 milioni di euro tra il 2015 e il 2020.

Nel dicembre 2019⁷, il Consiglio ha confermato che il piano d’azione dell’UE “resta al centro degli sforzi dell’UE” volti a contrastare la disinformazione, e ha chiesto che venga riesaminato periodicamente e aggiornato quando necessario. Ha inoltre invitato il SEAE a rafforzare la sua azione di comunicazione strategica in altre zone geografiche, tra cui l’Africa subsahariana. In numerose occasioni, anche il Parlamento europeo ha sottolineato l’importanza di intensificare gli sforzi nella lotta alla disinformazione⁸

Agli inizi del 2020, quasi immediatamente dopo l’inizio della pandemia di COVID‑19, si è verificata su Internet un’ondata senza precedenti di cattiva informazione, disinformazione e bufale digitali, designata dall’Organizzazione mondiale della sanità con il nome di “infodemia”⁹, che ha rappresentato una minaccia diretta per la salute pubblica e la ripresa economica. Nel giugno 2020, la Commissione e l’alto rappresentante hanno pubblicato una comunicazione dal titolo “Contrastare la disinformazione sulla COVID-19 – Guardare ai fatti”¹⁰, che ha esaminato le misure già adottate e le azioni concrete da avviare contro la disinformazione relativa alla COVID‑19.

Il 4 dicembre 2020, la Commissione ha presentato il “piano d’azione per la democrazia europea”¹¹, una parte del quale è dedicata al rafforzamento della lotta alla disinformazione, basato su iniziative esistenti nel quadro del piano d’azione dell’UE contro la disinformazione. Inoltre, la Commissione ha pubblicato una proposta per una legge sui servizi digitali¹², che prevede un quadro orizzontale per la vigilanza regolamentare, la responsabilità e la trasparenza dello spazio online in risposta ai rischi emergenti.

La figura 1 presenta la cronologia delle principali iniziative adottate dall’UE dal 2015.

Fonte: Corte dei conti europea.

Estensione e approccio dell’audit

La presente relazione di audit viene elaborata a due anni dall’adozione del piano d’azione dell’UE contro la disinformazione. Si tratta della prima valutazione completa e indipendente della pertinenza di tale piano e dei risultati conseguiti, che contribuisce in tal modo alla revisione periodica del piano d’azione dell’UE richiesta dal Consiglio.

Lo scopo dell’audit era valutare se il piano d’azione dell’UE contro la disinformazione fosse pertinente e se stesse producendo i risultati auspicati. Per rispondere a tale quesito, la Corte ha formulato due sottoquesiti.

• Il piano d’azione dell’UE è pertinente nella lotta alla disinformazione ed è basato su un solido quadro volto all’assolvimento dell’obbligo di rendere conto?
• Le azioni contemplate nel piano d’azione dell’UE si stanno attuando come previsto? Per rispondere a tale sottoquesito, la Corte ha valutato lo stato di avanzamento delle azioni previste nel quadro di ciascuno dei quattro pilastri del piano.

L’audit ha riguardato il periodo compreso tra dicembre 2018, alla vigilia dell’adozione del piano d’azione dell’UE contro la disinformazione, e settembre 2020. Laddove possibile, la presente relazione fa inoltre riferimento ai recenti sviluppi realizzati nel settore dopo tale data, come la presentazione da parte della Commissione del piano d’azione per la democrazia europea e la proposta di una legge sui servizi digitali nel dicembre 2020 (cfr. paragrafo 12). Tuttavia, poiché tali documenti sono stati pubblicati successivamente al completamento del lavoro di audit della Corte, esulano dall’estensione del presente audit.

L’audit ha compreso un approfondito esame documentale ed analisi di tutta la documentazione disponibile sulle strutture poste in essere, nonché delle azioni previste e realizzate mediante il piano d’azione dell’UE. La Corte ha inviato un questionario ai punti di contatto del sistema di allarme rapido dei 27 Stati membri, con un tasso di risposta del 100 %. Sono inoltre state tenute riunioni con numerosi portatori di interesse quali il SEAE e le direzioni generali (DG) della Commissione competenti, il Parlamento europeo, il Consiglio, rappresentazioni della Commissione, la NATO, il Centro di eccellenza NATO per le comunicazioni strategiche in Lettonia, autorità nazionali, piattaforme online, organizzazioni giornalistiche e di verifica dei fatti, organismi regolatori dei servizi di media audiovisivi che forniscono consulenza alla Commissione, accademici ed esperti, responsabili/coordinatori di progetto e un esperto esterno.

Sono stati inoltre valutati 20 dei 23 progetti indicati dalla Commissione come direttamente correlati alla lotta alla disinformazione mediante l’alfabetizzazione mediatica. Nell’ allegato III è riportata una sintesi della valutazione di tali progetti da parte della Corte.

Osservazioni

Il piano d’azione dell’UE contro la disinformazione era pertinente nel momento in cui è stato elaborato, ma era incompleto

Ai fini di tale sezione, la Corte ha esaminato se il piano d’azione dell’UE fosse pertinente quando è stato inizialmente elaborato, ossia se rispondesse alle esigenze identificate da esperti e altri portatori di interesse. Ha inoltre valutato se fosse stato rivisto e aggiornato. La Corte ha analizzato i fatti e le fonti sui quali si basava, e valutato se prevedesse meccanismi di coordinamento delle comunicazioni adeguati nonché gli elementi necessari a misurare la performance dell’attuazione e a garantire la rendicontabilità.

Il piano d’azione dell’UE era in larga misura coerente con i pareri degli esperti e dei portatori di interesse sulla disinformazione

La lotta alla disinformazione è un settore altamente tecnico che richiede il contributo e le competenze di un variegato mosaico di professionisti. La consultazione pubblica è inoltre fondamentale per conoscere le opinioni e le priorità dei portatori di interesse e per meglio comprendere la minaccia.

La Corte ha riscontrato che la Commissione aveva fatto affidamento su competenze esterne adeguate e intrapreso un’ampia consultazione pubblica¹³ quale base del piano d’azione dell’UE. Il piano d’azione dell’UE rispondeva in larga misura ai suggerimenti e alle preoccupazioni espresse nei relativi documenti.

Quando il piano d’azione è stato pubblicato nel dicembre 2018, presentava un approccio strutturato per affrontare questioni che necessitavano di sforzi di natura sia reattiva (smentire e ridurre la visibilità dei contenuti di disinformazione), sia proattiva a più lungo termine (misure di alfabetizzazione mediatica per rafforzare la resilienza sociale). Sottolineava l’obiettivo di proteggere le prossime elezioni europee del 2019, nonché sfide sociali a lungo termine per le quali era necessario il coinvolgimento di numerosi attori differenti.

Eccetto nell’ambito dell’alfabetizzazione mediatica, la Commissione ha identificato azioni concrete al fine di dar seguito alle principali raccomandazioni formulate nella relazione del gruppo di esperti ad alto livello per la lotta alle notizie false e alla disinformazione online. Il gruppo di esperti ad alto livello, composto da 39 esperti di diverse discipline, è stato istituito dalla Commissione nel gennaio 2018 per fornire consulenza su iniziative strategiche volte a contrastare la disinformazione online. Tale relazione, assieme alla comunicazione della Commissione dell’aprile 2018, ha costituito la base del piano d’azione dell’UE.

La pertinenza del piano d’azione dell’UE è ulteriormente dimostrata dal fatto che le azioni in esso previste miravano a coinvolgere un’ampia gamma di importanti portatori di interesse nel settore, tra i quali non solo le istituzioni dell’UE e gli Stati membri, ma anche altri come il settore privato, la società civile, i verificatori di fatti, i giornalisti e il mondo accademico.

Il SEAE e la Commissione non hanno stabilito chiari meccanismi di coordinamento per l’attuazione del piano d’azione dell’UE

Il piano d’azione dell’UE contro la disinformazione non era accompagnato da un quadro di coordinamento generale volto a garantire che ogni eventuale risposta dell’UE sia efficace e commisurata al tipo e all’entità della minaccia. La definizione e il coordinamento dei flussi di lavoro inerenti alla comunicazione consentirebbe, ad esempio, di comprendere in che momento cooperare e lavorare in partenariato con gli attori locali e la società civile per sensibilizzare in merito alle minacce poste dalla disinformazione.

Laddove siano coinvolti differenti attori, una strategia di comunicazione garantisce una risposta coerente. Ognuno dei quattro pilastri del piano d’azione dell’UE rientra nella sfera di competenza di una diversa direzione generale della Commissione o del SEAE. Ciò fa sorgere il rischio che, in materia di comunicazione, esse operino “a compartimenti stagni” (ossia in parallelo, non cooperando o coordinando le azioni), senza che vi sia un organismo responsabile di tutte le attività di comunicazione tese a contrastare la disinformazione, e della relativa supervisione.

La direzione generale della Comunicazione della Commissione (DG COMM) è responsabile della comunicazione esterna dell’istituzione. Il piano di gestione della DG COMM per il 2019 riconosce il ruolo della direzione nella lotta alla disinformazione e sottolinea la necessità di cooperazione tra le DG e altre istituzioni, con riferimento particolare alla direzione generale delle Reti di comunicazione, dei contenuti e delle tecnologie (DG CNECT) e al Centro comune di ricerca. Tuttavia, il SEAE e le task force StratCom, anch’essi oltremodo coinvolti nella comunicazione positiva e nella lotta alla disinformazione, non vi sono menzionati.

La DG COMM ha istituito una rete interna contro la disinformazione, tra i cui obiettivi vi è il miglioramento del coordinamento delle attività di comunicazione sulla lotta alla disinformazione, la creazione di un archivio online di controrepliche approvate, la rilevazione sistematica della disinformazione e il coordinamento della relativa risposta nonché la promozione dei messaggi positivi. Tra la sua istituzione nel maggio 2018 e gennaio 2020 hanno avuto luogo undici riunioni. Si tratta di incontri ampiamente inclusivi, che vedono la partecipazione di rappresentanti di molti servizi e rappresentanze della Commissione, del SEAE e di altre istituzioni, oltre che di altri esperti. Tuttavia, durante tali riunioni i rappresentanti si sono finora limitati a condividere informazioni sulle azioni intraprese, senza stabilire legami con l’elaborazione delle politiche o promuovere azioni concrete di follow-up o adottare decisioni per rendere la rete interna contro la disinformazione un meccanismo di coordinamento efficace.

Il piano di gestione di gestione della DG COMM per il 2019 prevedeva solo un indicatore relativo alla disinformazione (su 102) che misurava unicamente il numero delle riunioni della rete interna contro la disinformazione.

Inoltre, le rappresentanze della Commissione svolgono un ruolo essenziale nella comunicazione esterna dell’istituzione, mediante attività di sensibilizzazione e messaggi positivi, riunioni informative per i media, smentendo i miti e contrastando la disinformazione, e dovrebbero partecipare attivamente alla rete interna contro la disinformazione. Le loro attività di demistificazione si limitavano perlopiù ad una pagina sul sito Internet ufficiale di ciascuna rappresentanza. Queste pagine erano spesso di difficile accesso perché situate in posizioni diverse a seconda della rappresentanza: alcune (come Grecia e Spagna) l’avevano inclusa nella sezione “notizie”, a differenza di altre (come Polonia e Irlanda). Inoltre, tali pagine non venivano regolarmente aggiornate. Alcune di esse fornivano informazioni limitate, spesso non documentate, e non erano disponibili statistiche sul numero dei visitatori.

Infine, la DG COMM stava mettendo a punto un polo centrale online sulla disinformazione che fungesse da portale centralizzato per tutti gli aspetti delle attività delle istituzioni UE in materia di disinformazione. Il varo del polo era previsto per l’inizio del 2020 ma non è chiaro perché sia stato annullato.

Un quadro per il monitoraggio e la rendicontazione frammentato e la mancanza di finanziamenti a lungo termine compromettono la rendicontabilità del piano d’azione dell’UE

Per garantire la rendicontabilità, un piano d’azione deve comportare obiettivi chiari e azioni corredate di un termine, accompagnati da una serie di indicatori per monitorarne la performance. Elementi essenziali di un piano d’azione sono inoltre delle disposizioni in materia di finanziamento, rendicontazione periodica, valutazione e revisioni.

Alcuni obiettivi contenuti nel piano d’azione hanno formulazioni generiche quali “intensificare” o “rafforzare”, che non si prestano alla misurazione. Non vi è alcun ICP generale relativo al piano d’azione nel complesso. Inoltre, metà delle azioni (azioni 1, 2, 4, 5 e 8) non hanno alcun ICP e non sono definite in modo chiaro o non sono corredate di un termine (cfr. anche allegato IV).

Le azioni presentano tempi di attuazione compresi tra il breve e il lungo termine, e alcune di esse sono concrete e corredate di un termine temporale (ad esempio, “entro marzo 2019 la Commissione e l’alto rappresentante, in cooperazione con gli Stati membri, istituiranno un sistema di allarme rapido”), mentre altre sono formulate in modo vago (ad esempio, “Gli Stati membri dovrebbero intensificare in modo significativo i loro sforzi di comunicazione sui valori e sulle politiche dell’Unione”).

Il piano d’azione dell’UE non era corredato di un apposito quadro di monitoraggio e valutazione (ciò vale anche per il piano d’azione per la democrazia europea di recente pubblicazione). Non era prevista alcuna disposizione per la valutazione del piano nel suo complesso, e ad oggi non è stata realizzata alcuna valutazione globale. I feedback relativi alla sua attuazione negli Stati membri non sono registrati a livello centrale e non vengono aggregati. Ciascuna rappresentanza conduce la propria campagna di comunicazione e raccoglie statistiche, ma la Corte non ha rilevato alcun elemento attestante che la Commissione le utilizzi per trarne insegnamenti utili, individuare le migliori pratiche o come riferimento. Non vi è alla base alcuna relazione che indichi che alcune attività rientrino nella categoria degli sforzi volti a contrastare la disinformazione. Ad esempio, strumenti della Commissione quali il sito Wiki interno o la newsletter contro la disinformazione non sono monitorati al fine di rilevare l’impegno degli Stati membri (ad esempio, mediante sondaggi, statistiche sugli utenti o indicatori).

Periodicamente la Commissione e il SEAE aggiornano i vari gruppi di lavoro e gli organismi preparatori del Consiglio presentando relazioni sui progressi compiuti nell’attuazione delle azioni previste nel quadro degli specifici pilastri del piano d’azione dell’UE. Tali relazioni non sono tuttavia di dominio pubblico e non riguardano il piano d’azione dell’UE nel complesso.

Sebbene siano state presentate relazioni a sé stanti su aspetti specifici del piano d’azione dell’UE (una valutazione del codice di buone pratiche e una relazione della Commissione sulle elezioni europee), è stata pubblicata una sola relazione sull’attuazione del piano d’azione dell’UE nel complesso. Ciò è avvenuto il 14 giugno 2019, a sei mesi dalla presentazione del piano stesso.

Sebbene tale prima relazione di attuazione riguardasse i pilastri del piano d’azione dell’UE, presenta una serie di carenze:

• non fornisce alcuna misura della performance;
• le informazioni relative a ciascun pilastro, ad eccezione di quelle per il codice di buone pratiche, sono riportate perlopiù in forma narrativa generale, senza che vi sia una rendicontazione dettagliata in merito a ciascuna azione;
• non vi è alcun allegato che riferisca in merito ai singoli progetti legati al piano d’azione dell’UE;
• non vi è alcuna indicazione circa la tempistica prevista per la presentazione della prossima relazione di attuazione.

La lotta alla disinformazione è un settore in costante evoluzione, in relazione al quale sarebbe opportuna una rendicontazione periodica. Nella comunicazione congiunta sul contrasto alla disinformazione sulla COVID-19 viene riconosciuta la necessità di sviluppare una rendicontazione periodica¹⁴.

Il piano d’azione dell’UE manca di un apposito piano finanziario che copra i costi di tutte le attività assegnate a diversi soggetti. I finanziamenti provengono da fonti diverse e non vi sono disposizioni volte a garantire finanziamenti nel lungo termine, sebbene alcuni degli eventi menzionati nel piano d’azione dell’UE siano ricorrenti. Nell’ allegato II sono riportate le dotazioni finanziarie assegnate alle diverse azioni di lotta alla disinformazione. Da esso si evince che la principale fonte di finanziamento cambia ogni anno e che manca una pianificazione finanziaria (cfr. anche paragrafi 50‑51). La Commissione e il SEAE non sempre destinano specificamente risorse alla spesa per la lotta alla disinformazione (non esiste uno specifico codice di intervento); le informazioni presentate sono state compilate unicamente ai fini del presente audit. La figura 2 presenta una panoramica dell’insieme dei finanziamenti dell’UE destinati alla lotta alla disinformazione dal 2015 al 2020 (sono escluse le attività che contribuiscono indirettamente a contrastare la disinformazione, quali le attività di comunicazione proattiva nel vicinato dell’UE).

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base delle informazioni fornite dalla Commissione e dal SEAE.

Inoltre, il piano d’azione dell’UE non è ancora stato aggiornato dalla sua presentazione nel 2018. Ad esempio, alcune azioni sono legate unicamente alle elezioni europee del 2019 o alla settimana di alfabetizzazione mediatica dello stesso anno, eventi entrambi trascorsi. La disinformazione è in costante evoluzione. Le tattiche utilizzate, la tecnologia alla base delle campagne di disinformazione e i soggetti coinvolti sono tutti in costante cambiamento¹⁵. Anche il Consiglio ha sottolineato la necessità di riesaminare periodicamente il piano d’azione dell’UE e di aggiornarlo (cfr. paragrafo 10).

Sebbene la comunicazione relativa alla disinformazione sulla COVID-19 (giugno 2020), il piano d’azione per la democrazia europea e la proposta di una legge sui servizi digitali estendano alcune azioni originariamente previste nel piano d’azione dell’UE, non possono essere considerati un aggiornamento completo di quest’ultimo. Inoltre, la presenza di azioni aventi obiettivi simili in diversi piani d’azione e iniziative rende il coordinamento più complesso e aumentando così il rischio di inefficienze.

L’attuazione del piano d’azione dell’UE è in larga misura sulla buona strada, ma ha rivelato una serie di debolezze

In questa sezione viene valutata l’attuazione delle azioni previste nel quadro di ciascuno dei quattro pilastri del piano d’azione dell’UE e la misura in cui esse hanno migliorato il modo in cui l’UE contrasta la disinformazione.

Le task force di comunicazione strategica svolgono un ruolo importante ma non sono dotate di risorse umane o finanziarie adeguate a far fronte alle minacce emergenti

Nell’ambito del pilastro 1 del piano d’azione dell’UE, la Corte ha esaminato le task force StratCom del SEAE. Ne è stato preso in esame il mandato e si è determinato se fossero dotate di un organico adeguato e di finanziamenti sufficienti. In tale contesto, la Corte ha inoltre analizzato il ruolo e la posizione di EUvsDisinfo, un progetto faro dell’UE contro la disinformazione.

I mandati delle task force StratCom non coprono in maniera adeguata la gamma completa degli attori della disinformazione

Oltre a migliorare la capacità dell’UE di prevedere e rispondere alle attività esterne di disinformazione, le task force StratCom (i cui mandati non coprono la disinformazione generatasi all’interno dell’UE) hanno contribuito notevolmente ad una comunicazione efficace e alla promozione delle politiche dell’UE nelle regioni del vicinato.

I mandati delle tre task force StratCom (Est, Balcani occidentali e Sud) sono scaturiti da una serie di conclusioni del Consiglio e differiscono quanto ai compiti previsti e alle aree su cui si concentrano. Ad esempio, il mandato della StratCom per l’Est copre nello specifico il compito di “contrastare le campagne di disinformazione in corso da parte della Russia”¹⁶. Il mandato della StratCom per l’Est è stato costruito intorno ad un unico soggetto esterno malevolo piuttosto che alla protezione dell’Europa dalla disinformazione, a prescindere da quale ne sia la fonte.

Diverso è il caso delle altre due task force StratCom, le cui attività erano in origine incentrate sull’intensificazione delle attività di comunicazione nelle rispettive regioni. La task force StratCom per il Sud è stata istituita per coprire il vicinato meridionale dell’UE e la regione del Golfo, mentre quella per i Balcani occidentali è stata creata per potenziare le comunicazioni strategiche in quella regione. Prima delle conclusioni del Consiglio del dicembre 2019¹⁷, il contrasto alla disinformazione non era la priorità essenziale di nessuna delle due task force. Solo la task force StratCom per l’Est perseguiva esplicitamente l’obiettivo di rafforzare la capacità di prevedere, affrontare e rispondere alla disinformazione. Nella seguente tabella 2 sono riportati gli obiettivi perseguiti da ciascuna task force StratCom al momento dell’audit.

Fonte: SEAE.

Le tre task force StratCom sono ampiamente distribuite in varie regioni e si occupano di diversi agenti di disinformazione. Tuttavia, le attività di monitoraggio dei media realizzate dalle task force StratCom si concentrano in modo esteso sui media internazionali russi, i canali ufficiali di comunicazione russi, i media pilotati e /o i media di ispirazione/impostazione filorussa, operanti nell’UE e nel suo vicinato. Tuttavia, secondo l’analisi del SEAE, altri attori quali la Cina sono emersi in misura variabile quali importanti minacce di disinformazione. A tal proposito, anche la nuova commissione del Parlamento europeo sulle ingerenze straniere (INGE) ha tenuto audizioni per discutere potenziali minacce da parte di paesi terzi¹⁸.

Il mandato delle task force StratCom è di natura politica, e non specifica esplicitamente gli obiettivi strategici perseguiti né si fonda su una solida base giuridica. L’azione 2 del piano d’azione prevedeva che l’alto rappresentante procedesse al riesame dei mandati delle task force StratCom per i Balcani occidentali e per il Sud (ma di quello della task force per l’Est): tale riesame, tuttavia, non è mai avvenuto. Il SEAE ritiene che, affermando esplicitamente che “le tre task force dovrebbero poter individuare, analizzare e contrastare […] le attività di disinformazione”¹⁹, le conclusioni del Consiglio adottate nel dicembre 2019 forniscano una base sufficiente per (ri)confermarne i mandati. Il Consiglio ha inoltre invitato il SEAE a valutare la necessità e le possibilità di rafforzare la sua azione di comunicazione strategica in altre zone geografiche, a riprova dell’esistenza di un sostegno politico all’estensione del mandato delle task force StratCom.

Le task force StratCom non dispongono di una fonte di finanziamento apposita e stabile

Quando è stata istituita nel 2015, la task force StratCom per l’Est non è stata dotata di risorse proprie ed è stata finanziata con le spese amministrative del SEAE e del servizio degli strumenti di politica estera della Commissione. Il piano d’azione dell’UE ha aumentato i finanziamenti disponibili per le task force StratCom del SEAE. Di fatto, la comunicazione strategica è l’unico settore del piano d’azione la cui dotazione specifica è aumentata. Come si evince dalla precedente figura 2 la dotazione assegnata alle task force StratCom e alla comunicazione strategica è quasi quadruplicata dall’adozione del piano d’azione.

La disinformazione non è semplicemente una minaccia a breve termine: eppure, le task force StratCom non dispongono di una fonte di finanziamento stabile, il che potrebbe comprometterne la sostenibilità. Ad esempio, una significativa fonte di finanziamento delle task force StratCom è stata un’azione preparatoria del Parlamento europeo denominata “StratCom Plus” (cfr. allegato II). Per loro natura, le azioni preparatorie sono concepite per preparare nuove azioni quali politiche, normativa e programmi. La figura 3 illustra in che modo i finanziamenti aggiuntivi sono stati ripartiti al fine di migliorare le varie entità.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati del SEAE.

L’importanza di finanziamenti e risorse adeguate è stata sottolineata in numerose occasioni²⁰, anche dal Parlamento europeo²¹, dagli Stati membri²² e dalla società civile²³. Tuttavia, i portatori di interesse hanno opinioni discordanti circa il modo di stabilire un ordine di priorità per i finanziamenti dell’UE disponibili da impiegare nella lotta alla disinformazione. Dai colloqui tenuti dalla Corte è emerso che alcuni Stati membri ritengono sia necessario porre maggiormente l’accento sull’analisi e sul monitoraggio di quelle fonti e attori ai quali la disinformazione può essere più facilmente ricondotta. Altri ritengono che si dovrebbero assegnare maggiori finanziamenti alla comunicazione positiva.

Le esigenze in materia di personale non sono ancora soddisfatte

Il piano d’azione dell’UE prevedeva di rafforzare la divisione di comunicazione strategica con 11 nuove posizioni prima delle elezioni europee, assumendo a medio termine funzionari permanenti e nuovo personale nelle delegazioni dell’UE, per giungere ad “un aumento complessivo pari a 50-55 membri del personale” entro la fine del 2020. Il piano di assunzione si è articolato in tre fasi: 1) riassegnazione degli agenti contrattuali all’interno del SEAE; 2) assunzione di personale da destinare all’équipe di comunicazione strategica; 3) incremento del personale in 27 delegazioni dell’UE nel vicinato dell’Unione.

La divisione di comunicazione strategica sta ancora assumendo e assegnando il personale. Ad ottobre 2020, contava 37 effettivi e, pertanto, non aveva ancora raggiunto l’aumento complessivo di 50-55 membri del personale, al contrario di quanto indicato nel piano d’azione. Uno dei motivi alla base della difficoltà nel raggiungere tale obiettivo risiede nel fatto che numerosi membri del personale della divisione di comunicazione strategica sono distaccati dal Consiglio, dalla Commissione e dagli Stati membri, ed alcuni sono stati richiamati dai rispettivi distacchi.

Il potenziamento dell’organico (comprese tutte le riassegnazioni) è stato realizzato mediante agenti contrattuali: il SEAE ha riconosciuto la difficoltà di assumere funzionari permanenti che dispongano delle competenze e delle capacità necessarie all’esercizio delle mansioni richieste. Tuttavia, nonostante l’importanza del loro contributo, la durata massima del contratto di un agente contrattuale è di sei anni.

Una quota significativa dell’organico della divisione di comunicazione strategica è costituita da un altro gruppo, gli esperti nazionali distaccati, che hanno in primo luogo sostenuto il lavoro svolto dalla task force StratCom for l’Est e, di recente, da quella per i Balcani occidentali. Oltre ad apportare vantaggi al SEAE, il loro distacco va a beneficio dei rispettivi paesi di origine in quanto consente loro di acquisire maggiori competenze e instaurare legami più profondi con il SEAE. Tuttavia, l’eccessivo ricorso al distacco può tradursi in incertezza in termini di personale e nella perdita periodica di memoria e di competenze istituzionali a causa del frequente avvicendamento del personale. Tutti questi fattori potrebbero compromettere la costituzione di una memoria e di un bagaglio di competenze a livello istituzionale.

Alla luce della pandemia di COVID-19 e del carico di lavoro supplementare per le task force che ne è risultato vi è il rischio che, stanti la distribuzione e il numero di effettivi attuali, il SEAE non disponga della capacità sufficiente per mantenersi al passo con le tendenze e gli sviluppi recenti, quali le minacce e le strategie e tattiche di disinformazione emergenti. Inoltre, la richiesta del Consiglio di rafforzare l’azione di comunicazione strategica in altre zone geografiche (cfr. paragrafo 10) potrebbe mettere ulteriormente alla prova le limitate capacità del SEAE in termini di personale.

Un’analisi efficace dei dati è fondamentale non solo per monitorare, individuare e analizzare la disinformazione, ma anche quale base per una visione strategica e un’elaborazione delle politiche solide e fondate su elementi concreti. Al momento dell’audit, la cellula di analisi dei dati della divisione di comunicazione strategica era composta da analisti interni a tempo pieno, coadiuvati da contraenti esterni. La cellula, istituita a metà del 2019, sostiene il lavoro delle task force StratCom e del sistema di allarme rapido previsto nell’ambito del pilastro 2 del piano d’azione dell’UE. Le analisi vengono condotte prevalentemente su richiesta e ad hoc. Inoltre, il suo lavoro non è integrato in maniera strutturata nelle attività di tutte le task force StratCom. Benché il ricorso a contraenti esterni possa offrire flessibilità, disporre di capacità interna è essenziale per fornire analisi utili con breve preavviso e costituire una memoria e un bagaglio di competenze a livello istituzionale.

La misurazione dell’impatto delle task force StratCom rimane una sfida

Le principali sfide in materia di comunicazioni strategiche restano la misura della vulnerabilità alla disinformazione e dell’impatto da essa prodotto, nonché gli sforzi necessari per comprenderla, analizzarla e rispondervi. La Commissione utilizza i sondaggi di opinione quale uno dei modi per valutare l’efficacia delle comunicazioni strategiche nell’influenzare le opinioni relative all’UE. Tuttavia, è arduo attribuire i risultati di tali sondaggi agli interventi dell’UE.

Dopo le campagne di comunicazione le task force StratCom non hanno misurato appieno l’impatto del lavoro compiuto. Inoltre, nessuna di esse disponeva di una funzione di valutazione per esaminare la propria efficacia e individuare ambiti di miglioramento.

Il fatto che EUvsDisinfo faccia capo al SEAE genera incertezza circa il fine ultimo perseguito dal progetto

Il progetto EUvsDisinfo rappresenta l’immagine pubblica emblematica degli sforzi compiuti dall’UE nella lotta alla disinformazione, nonché il principale prodotto contro la disinformazione della task force per l’Est. Prevede una banca dati open source consultabile, contenente oltre 9 700 casi di disinformazione a partire dal 1° ottobre 2020. I principali contenuti sono pubblicati sul sito Internet di EUvsDisinfo in cinque lingue dell’UE, il resto è solamente in inglese e russo. Secondo il SEAE, l’accento posto inizialmente sulla disinformazione di origine russa ha gettato le basi per un approccio unico e pionieristico; non esistono iniziative paragonabili a livello di governi nazionali.

Dagli inizi del 2015, EUvsDisinfo ha costantemente accresciuto la visibilità online (cfr. la seguente figura 4), catalogando, analizzando e pubblicando esempi di disinformazione di origine russa. Numerosi portatori di interesse hanno confermato l’utilità di EUvsDisinfo nel sensibilizzare e nell’influenzare le opinioni sulla minaccia rappresentata dalla disinformazione di origine russa per l’UE e i suoi Stati membri.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base delle informazioni del SEAE.

Tuttavia, EUvsDisinfo è stato anche oggetto di critiche in passato. Per esempio, nel 2018 è stato ammonito dal Parlamento olandese²⁴ per aver erroneamente attribuito della disinformazione di origine russa ad una pubblicazione interna olandese. Inoltre, alcuni casi pubblicati sul sito di EUvsDisinfo non rappresentano una minaccia per le democrazie dell’UE.

In prospettiva, il ruolo e la missione futuri di EUvsDisinfo non sono chiari, oltre al fornire ulteriori esempi di disinformazione di origine russa, una minaccia attualmente ben definita e riconosciuta. Nonostante il SEAE dichiari che EUvsDisinfo è indipendente e non rappresenta la posizione ufficiale dell’UE, il fatto che il progetto faccia capo al SEAE fa sorgere dubbi al riguardo. Ciò induce a chiedersi se un simile strumento debba far capo ad un’autorità pubblica (come il SEAE) ed essere da questa gestito, o piuttosto essere sotto la responsabilità di un’organizzazione della società civile.

Il sistema di allarme rapido ha avvicinato gli Stati membri, ma non è riuscito a realizzare appieno il proprio potenziale

Il sistema di allarme rapido previsto è l’azione fondamentale prevista nell’ambito del pilastro 2 del piano d’azione dell’UE (azione 3). Come indicato nel piano, “Le prime ore successive alla diffusione di contenuti di disinformazione sono cruciali per individuare, analizzare e rispondere a tali contenuti”. Il sistema di allarme rapido è stato istituito nel marzo 2019, entro i termini stabiliti nel piano. Si compone di due elementi fondamentali: una rete di punti di contatto nazionali e una piattaforma Internet il cui scopo è “segnalare in tempo reale le campagne di disinformazione per mezzo di un’infrastruttura tecnologica dedicata” al fine di facilitare “la condivisione di dati e le valutazioni, rendendo così possibile una conoscenza situazionale comune e il coordinamento delle attività volte a individuare i responsabili della disinformazione e a formulare risposte, oltre a garantire l’uso efficiente del tempo e delle risorse”²⁵. Il SEAE provvede al segretariato del sistema di allarme rapido e ne ospita il sito Internet.

Nonostante rappresenti un utile strumento di condivisione delle informazioni, al momento dell’audit il sistema di allarme rapido non aveva ancora emesso segnalazioni e non era stato usato per coordinare un’azione comune

Affinché sia efficace, il sistema di allarme rapido deve essere in grado di emettere segnalazioni tempestive, coordinare le attività comuni volte a individuare i responsabili della disinformazione e a formulare risposte e facilitare lo scambio di informazioni tra gli Stati membri e le istituzioni dell’UE. La Corte ha esaminato se il sistema di allarme rapido fosse entrato in funzione prima delle elezioni europee del 2019, come stabilito nel piano. Ne ha inoltre analizzato l’attività e valutato il livello di impegno delle parti coinvolte.

La Corte ha rilevato che il sistema di allarme rapido era stato istituito rapidamente nel marzo 2019, come previsto nel piano d’azione dell’UE. Ha avvicinato gli Stati membri e le istituzioni e ha facilitato la condivisione di informazioni, ma al momento dell’audit non aveva emesso segnalazioni e non realizza un coordinamento delle attività comuni volte a individuare i responsabili della disinformazione e a formulare risposte, come invece inizialmente previsto.

La maggior parte dei portatori di interesse consultati nel corso dell’audit giudicavano positivamente il sistema di allarme rapido. A loro avviso, colma un’importante lacuna nell’ecosistema della lotta alla disinformazione creando una comunità. Ciò è stato anche confermato dall’indagine condotta presso gli Stati membri: il sistema di allarme rapido consente loro di condividere informazioni, ottenere nuovi spunti e rafforzare reciprocamente le proprie capacità. Nella seguente figura 5 sono illustrati gli aspetti più apprezzati dai punti di contatto nazionali del sistema di allarme rapido.

Fonte: Corte dei conti europea.

Nonostante l’opinione positiva del sistema di allarme rapido quale strumento di scambio delle informazioni, la Corte non ha riscontrato che la condivisione delle informazioni mediante il sistema avesse determinato sviluppi sostanziali delle politiche a livello di Stati membri. La creazione di una consapevolezza situazionale comune resta un’opera in fieri per il sistema di allarme rapido, ostacolata dall’assenza di definizioni armonizzate e coerenti (riguardo, ad esempio, al termine stesso “disinformazione”, a cui si aggiungono le opinioni discordanti quanto alle sue fonti, alle risposte da apportarvi, ai livelli di preparazione, ecc.) e dalla mancanza di una valutazione comune dei rischi.

Quando il sistema di allarme rapido è stato istituito, il principale obiettivo era la segnalazione in tempo reale, per reagire prontamente alle campagne di disinformazione, data l’urgenza determinata dalle imminenti elezioni europee. Per l’équipe di comunicazione strategica, invece, lo scopo primario era mettere insieme gli operatori e creare una comunità, considerato che prima di allora nell’UE non esisteva un simile meccanismo. Tali obiettivi discordanti hanno fatto sì che i portatori di interesse e il grande pubblico non abbiano un’idea chiara delle funzioni del sistema di allarme rapido.

È stato sviluppato un sistema di allarme che può essere usato in casi di estrema urgenza, ma al momento dell’audit non era stato attivato. Una soglia per attivare il sistema d’allarme è stata definita in termini qualitativi: una campagna di disinformazione avente un “impatto transnazionale significativo” (ossia, un attacco mirato contro vari paesi). Tuttavia, una valutazione quantitativa di tale soglia non è possibile.

Oltre alla funzione di segnalazione, il sistema di allarme rapido è stato concepito per attribuire gli attacchi di disinformazione alle relative fonti e promuovere una risposta coordinata. Tale capacità di coordinamento del sistema di allarme rapido non è stata tuttavia testata.

Le attività e l’impegno nel sistema di allarme rapido sono portati avanti da un numero limitato di Stati membri

Il sistema di allarme rapido riunisce i punti di contatto degli Stati membri, il Centro UE di situazione e di intelligence del SEAE, la Commissione europea (specialmente le DG CNECT, JUST e COMM), il Parlamento europeo e il segretariato generale del Consiglio. Al sistema di allarme rapido partecipano rappresentanti della NATO e del meccanismo di risposta rapida del G7. A volte, anche esperti esterni, tra cui rappresentanti della società civile o di piattaforme online, sono presenti alle riunioni del sistema di allarme rapido. In genere, le riunioni dei punti di contatto nazionali si tengono ogni trimestre, ma il livello di impegno varia tra i diversi Stati membri. La maggior parte delle attività è portata avanti da un terzo degli Stati membri, che partecipano più regolarmente e sono più attivi nelle riunioni.

Le statistiche più recenti indicano una tendenza alla diminuzione dei livelli di attività

Le statistiche generate dalla piattaforma mostrano una serie di tendenze. In primo luogo, le attività sono portate avanti da un numero ridotto di utenti di base, mentre gli altri hanno un comportamento molto più passivo. In secondo luogo, dall’istituzione del sistema, i livelli di attività hanno raggiunto il picco intorno a due eventi principali: le elezioni europee e le prime settimane successive al lockdown generale di metà marzo 2020. Tuttavia, nel caso del secondo, i livelli sono poi diminuiti e si sono attestati a fine agosto 2020 a circa la metà di quelli di maggio.

Le statistiche relative agli utenti indicano una tendenza alla diminuzione dei livelli di attività. Ad esempio, il numero medio delle singole visualizzazioni quotidiane, anche nelle sezioni specifiche del sistema di allarme rapido incentrate sulla disinformazione relativa alla COVID-19, è diminuito, come illustrato nella figura 6. Inoltre, il numero di utenti attivamente impegnati ha subìto una constante diminuzione dalle elezioni europee di fine maggio 2019. Sebbene tali metriche non diano un’immagine completa, indicano chiaramente che la piattaforma non riesce a realizzare appieno il proprio potenziale.

Fonte: divisione di comunicazione strategica del SEAE. I due cali nel numero degli utenti sono il risultato della politica introdotta ad agosto di disattivare gli account degli utenti non attivi da più di tre mesi.

La cooperazione con le piattaforme online e le reti esistenti è perlopiù informale

Stando al piano d’azione dell’UE, le piattaforme online dovrebbero collaborare con i punti di contatto che sostengono il sistema di allarme rapido, in particolare durante i periodi elettorali, al fine di fornire informazioni pertinenti e tempestive. Tuttavia, non esiste un protocollo di collaborazione tra il sistema di allarme rapido e le piattaforme online e, poiché l’équipe di comunicazione strategica non monitora il numero di casi segnalati, non è possibile valutare la performance del sistema in tale ambito.

Le piattaforme online hanno preso posizione in merito alla disinformazione grazie al codice di buone pratiche, ma non si assumono responsabilità

Uno dei principali motivi per cui il livello di disinformazione è così elevato è l’uso diffuso di Internet, insieme all’avvento di nuove tecnologie e al sempre crescente utilizzo delle piattaforme online per accedere alle informazioni. Ciò facilita enormemente la creazione, amplificazione e diffusione di informazioni false. Secondo l’indice di digitalizzazione dell’economia e della società, nel 2020, l’85 % dei cittadini dell’UE ha utilizzato Internet. La maggior parte delle piattaforme monetizza i propri servizi mediante il trattamento dei dati personali (principalmente sulla base dei modelli pubblicitari). Ciò ha creato un terreno fertile per gli attori della disinformazione, permettendo loro di rendere le proprie azioni più mirate.

Nel caso delle piattaforme online, la disinformazione è dovuta per lo più al fatto che gli utenti condividono informazioni false che sono poi considerate prioritarie e messe in primo piano dagli algoritmi di visualizzazione delle piattaforme. Tali algoritmi sono scelti in base al modello imprenditoriale delle piattaforme online e privilegiano contenuti personalizzati e popolari, giacché è più probabile che attraggano l’attenzione. La disinformazione influenza anche i risultati delle ricerche sul web, il che ostacola ulteriormente gli utenti nel recupero e nella lettura di informazioni online attendibili²⁶. Nell’ immagine 1 viene mostrato un esempio delle previsioni di ricerca con completamento automatico, quasi tutte negative, fornite da una piattaforma online per l’espressione “The EU is”.

Fonte: Corte dei conti europea, ricerca realizzata in Internet il 18 ottobre 2019 alle 11:55 (GMT+1). Google è un marchio di Google LLC.

I profili falsi, i troll di Internet e i bot malevoli contribuiscono anch’essi alla diffusione di informazioni false.

Il codice di buone pratiche fornisce alla Commissione un quadro nel quale interagire con le piattaforme dei social media

In seguito alla comunicazione della Commissione nell’aprile 2018 e alle proposte del gruppo di esperti ad alto livello, la Commissione ha deciso di impegnarsi, insieme alle piattaforme online e ad altre associazioni di categoria, nel campo della disinformazione. Ciò ha portato alla creazione del codice di buone pratiche (cfr. allegato V), con l’adozione di un approccio volontario basato sull’autoregolamentazione. Detto codice è stato sottoscritto nell’ottobre 2018, prima di essere incluso nel piano d’azione dell’UE nell’ambito del pilastro 3. Attualmente, i firmatari sono 16.

Con il codice di buone pratiche, le piattaforme online e le associazioni di categoria rappresentanti il settore pubblicitario si sono impegnate a trasmettere alla Commissione europea relazioni che delineino la situazione delle misure adottate per rispettare gli impegni assunti. Tali misure vanno dall’assicurare la trasparenza nei messaggi pubblicitari di natura politica, al chiudere profili falsi, all’evitare che i vettori di disinformazione ne traggano vantaggi in denaro. La Commissione ha monitorato attentamente il rispetto degli impegni.

La maggior parte dei portatori d’interesse intervistati durante l’audit ha sottolineato che la collaborazione della Commissione con le piattaforme online è stata un’iniziativa unica e necessaria. Molti di coloro che sono stati interpellati dalla Corte e non appartengono all’UE osservano attentamente gli sforzi della Commissione. Ritengono che l’UE sia il primo attore, a livello mondiale, a cercare di raggiungere il delicato equilibrio fra tutelare la libertà di espressione e limitare la nociva diffusione di una disinformazione pregiudizievole.

Grazie al codice di buone pratiche, la Commissione ha avuto a disposizione un quadro per interagire con le piattaforme dei social media prima delle elezioni europee del maggio 2019 e, in seguito, durante la pandemia di COVID-19, al fine di mitigare gli effetti negativi della relativa “infodemia”. Nel riquadro 1 vengono presentati gli sforzi compiuti dall’UE nell’ambito del codice di buone pratiche per limitare la disinformazione relativa alla COVID-19 (cfr. anche allegato VI).

La valutazione del codice di buone pratiche ha rivelato limiti negli obblighi di comunicazione

Il codice di buone pratiche è stato vagliato nell’ambito di una serie di analisi e valutazioni. Sono emerse varie carenze riguardanti il modo in cui la Commissione ha stabilito gli obblighi di comunicazione dei firmatari del codice (cfr. riquadro 2). Tali valutazioni non avevano portato ad alcuna modifica del codice di buone pratiche.

Il lavoro della Corte conferma che le relazioni dei firmatari variano in funzione del livello di impegno da essi profuso e del fatto che essi siano una piattaforma online o una associazione di categoria. Inoltre, le relazioni delle piattaforme online non sono sempre confrontabili e la loro lunghezza differisce considerevolmente.

Tali differenze tra i firmatari del codice di buone pratiche hanno rappresentato anche un problema al momento di stabilire gli ICP generali. Tali ICP hanno reso possibile il monitoraggio delle azioni di alcuni firmatari, ma non di tutti. Ad esempio, nell’ambito della rubrica “Integrità dei servizi”, la Commissione ha proposto l’indicatore “numero di post, immagini, video o commenti sanzionati per violazione delle politiche della piattaforma o uso improprio di bot automatici”. Tale indicatore di realizzazione è pertinente soltanto per piattaforme online specifiche.

Secondo l’analisi effettuata dalla Commissione sulle relazioni dei firmatari del codice di buone pratiche, le metriche fornite fino a quel momento erano utili solo ai fini degli indicatori di realizzazione. Ad esempio, le piattaforme comunicano di aver rifiutato pubblicità o rimosso una serie di profili o messaggi che erano vettori di disinformazione nel contesto della COVID-19 (cfr. anche riquadro 1). Se tali informazioni trasmesse non vengono contestualizzate (ad esempio confrontandole, in futuro, con dati di partenza e altre informazioni pertinenti, come la creazione complessiva di profili) e se la Commissione non può verificarne l’esattezza, esse sono di scarsa utilità.

Nella valutazione del codice di buone pratiche condotta per conto della Commissione non ci si concentra solo la situazione attuale della rendicontazione, ma si raccomandano anche possibili metriche da misurare in futuro. Nel documento vengono proposti due livelli di indicatori:

1. indicatori “strutturali”, per il codice nel suo complesso, che misurino gli effetti complessivi, la prevalenza della disinformazione online e l’impatto del codice in generale. Aiutano a monitorare, a livello globale, se la disinformazione sia in aumento, stabile o in declino;
2. indicatori ad hoc “sul livello di servizi”, suddivisi per pilastro, che misurino i risultati di ogni singola piattaforma dei firmatari nella lotta alla disinformazione.

Al momento dell’audit, la Commissione non aveva fornito ai firmatari nessun nuovo modello per la comunicazione né nuovi indicatori più significativi.

Le questioni appena descritte mostrano che le piattaforme online non rispondono delle proprie azioni e del proprio ruolo nella lotta attiva alla disinformazione.

L’assenza di una strategia coerente di alfabetizzazione mediatica e la frammentazione delle azioni dell’UE ne attenuano l’impatto

Il pilastro 4 del piano d’azione dell’UE è incentrato sul sostenere azioni di sensibilizzazione e rafforzare la resilienza sociale contro la disinformazione. È inteso a migliorare le azioni di alfabetizzazione mediatica, come la settimana di alfabetizzazione mediatica del 2019, e a sostenere i media indipendenti e i giornalisti investigativi. Invita inoltre gli Stati membri ad attuare rapidamente le disposizioni relative all’alfabetizzazione mediatica della direttiva sui servizi di media audiovisivi e a creare squadre di verificatori di fatti pluridisciplinari indipendenti in vista delle elezioni europee del 2019.

L’alfabetizzazione mediatica si riferisce alle competenze, alle conoscenze e alla comprensione che consentono ai cittadini di utilizzare i media in modo efficace e sicuro e che li dotano delle capacità di riflessione critica necessarie per elaborare giudizi, analizzare realtà complesse e riconoscere la differenza tra opinioni e fatti³³. La responsabilità dell’alfabetizzazione mediatica, che si trova a metà fra la politica in materia di istruzione e l’agenda digitale dell’UE, è degli Stati membri. Il ruolo della Commissione è di incentivare la collaborazione e facilitare i progressi in questo settore. La disinformazione non ha però confini ed è importante sviluppare strumenti comuni e condividere le migliori pratiche a livello dell’UE.

Per poter valutare le azioni nell’ambito di questo pilastro, la Corte ha analizzato la settimana di alfabetizzazione mediatica, evento organizzato dall’UE nel 2019, e la presenza di una strategia ben definita per le varie iniziative in tale settore. La Corte ha analizzato la relazione della Commissione sulle elezioni europee del 2019³⁴ e ha valutato 20 progetti direttamente collegati all’alfabetizzazione mediatica e alla lotta alla disinformazione.

Nella relazione della Commissione sulle elezioni europee del 2019 si afferma che “[mentre] questi sforzi manipolativi si concentravano spesso su argomenti politicamente sensibili e su un pubblico mirato dell’UE prima delle elezioni, finora non è stata individuata alcuna operazione di interferenza occulta su larga scala nelle elezioni del 2019”.

Gli Stati membri non partecipano nella stessa misura alla settimana di alfabetizzazione mediatica dell’UE

La settimana europea di alfabetizzazione mediatica consiste in una serie di azioni volte a sensibilizzare i cittadini in tutta l’UE in merito a tale tema (cfr. riquadro 3). Non è però chiaro in che modo essa rispecchi una strategia dell’UE coerente in materia di alfabetizzazione mediatica: sebbene comprenda alcune discussioni ad alto livello, mira principalmente a illustrare alcune iniziative specifiche dell’UE e degli Stati membri. L’edizione del 2020 avrebbe dovuto essere organizzata congiuntamente dalla Commissione e dal Consiglio, incoraggiando così ulteriormente gli Stati membri a partecipare. È però stata cancellata a causa della COVID-19.

Riquadro 3

La settimana europea di alfabetizzazione mediatica

La settimana di alfabetizzazione mediatica del 2019 è stata una delle due azioni specifiche per questo settore nel piano d’azione dell’UE. Ha avuto luogo nel marzo 2019 a Bruxelles e negli Stati membri e ha incluso una conferenza ad alto livello. Per l’occasione sono stati organizzati oltre 320 eventi, che entro la fine di settembre 2020 sono diventati 360.

Quasi la metà di essi si è tenuta in Francia, seguita a distanza dal Belgio (Bruxelles in particolare). Un piccolo numero di Stati membri non ha ospitato alcun evento, come mostrato nella distribuzione geografica degli eventi (cfr. immagine). Prevedibilmente, la maggior parte degli eventi ha avuto luogo nel periodo dell’avvio ufficiale. Non sono tuttavia disponibili ulteriori statistiche concernenti il numero di persone raggiunte da tali eventi, la distribuzione tematica e la misura in cui la disinformazione è stata trattata in modo specifico.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione.

Non esiste una strategia generale di alfabetizzazione mediatica che comprenda la lotta alla disinformazione

La Corte ha riscontrato un’abbondanza di iniziative dell’UE e degli Stati membri riguardanti l’alfabetizzazione mediatica e una pletora di documenti strategici. Ciò è evidente anche dalle conclusioni del Consiglio sull’alfabetizzazione mediatica³⁵, che comprendono un allegato indicante i principali documenti strategici. Tali azioni non sono però coordinate nell’ambito di una strategia generale volta a rafforzare la resilienza sociale, in particolare per quanto riguarda l’alfabetizzazione mediatica, che comprenderebbe la lotta alla disinformazione. Benché anche le azioni per far fronte alle sfide specifiche degli Stati membri in materia di alfabetizzazione mediatica siano importanti per conseguire un impatto locale, il sostegno fornito dall’UE al riguardo manca dei seguenti elementi di base, che ne garantirebbero una sana gestione finanziaria:

• un aggiornamento periodico, in cooperazione con il gruppo di esperti sull’alfabetizzazione mediatica, delle pratiche e delle azioni più importanti in questo settore nell’UE e negli Stati membri (il Consiglio d’Europa ha prodotto una mappatura di questo tipo, prima nel suo genere, nel 2016; da allora, però, non l’ha aggiornata³⁶);
• una fissazione di obiettivi chiara, basata sulla ricerca sistematica e regolare sull’alfabetizzazione mediatica e sull’impatto dei media e delle piattaforme digitali, corredata da una serie di indicatori per misurare la performance;
• i meccanismi di coordinamento necessari a creare sinergie e a evitare la sovrapposizione tra iniziative e azioni nell’ambito, ad esempio, della direttiva sui servizi di media audiovisivi, del piano d’azione per l’istruzione digitale, del programma Europa creativa, del quadro per le competenze digitali e dell’agenda per le competenze per l’Europa, del piano d’azione per la democrazia europea, di recente pubblicazione, e della legge sui servizi digitali, del piano d’azione per i media e l’audiovisivo, ecc.;
• un monitoraggio unificato delle iniziative dell’UE in materia di alfabetizzazione mediatica.

Secondo la Commissione, nel prossimo quadro finanziario pluriennale (2021‑2027) sono stati destinati a sostegno dell’alfabetizzazione mediatica circa 14 milioni di euro di finanziamenti dell’UE a titolo del programma Europa creativa³⁷ (2 milioni di euro all’anno). Tuttavia, come indicato anche nelle conclusioni del Consiglio sull’alfabetizzazione mediatica, sarà necessario sviluppare fonti di finanziamento supplementari.

La maggior parte dei progetti esaminati ha prodotto risultati tangibili, ma molti non hanno raggiunto una scala e una portata sufficientemente ampie

Dei 20 progetti valutati, dieci sono stati finanziati nell’ambito di Orizzonte 2020 e gli altri dieci erano progetti pilota e azioni preparatorie finanziate dal Parlamento europeo (cfr. tabella nell’ allegato III).

L’invito a presentare proposte per “Alfabetizzazione mediatica per tutti”, bandito nel 2016 dal Parlamento europeo, prevede progetti pilota e azioni preparatorie per il cofinanziamento di idee innovative per start-up in tutta l’UE nel settore dell’alfabetizzazione mediatica. Un progetto pilota è realizzato per due anni ed è seguito da un’azione preparatoria della durata di tre anni. I progetti nell’ambito di Orizzonte 2020 sono progetti di ricerca e innovazione riguardanti aspetti altamente tecnici della lotta alla disinformazione, come l’uso e l’individuazione di bot o lo sviluppo di strumenti di nuova generazione per la verifica dei contenuti.

Dall’analisi della Corte (cfr. allegato III) sono emersi risultati tangibili per 12 progetti su 20. I risultati più positivi sono stati conseguiti nei progetti che sono partiti dai risultati di progetti precedenti per produrre strumenti di verifica dei fatti o nei progetti intesi a creare materiale per l’insegnamento e l’apprendimento della lotta alla disinformazione (cfr. riquadro 4).

In 10 dei 20 progetti sono state però individuate carenze riguardanti soprattutto la scala e la portata ridotte. Sette progetti non hanno raggiunto, o è improbabile che raggiungano, i destinatari previsti e i risultati conseguiti da tre progetti erano difficili da riprodurre, il che ne ha limitato l’impatto. Nel riquadro 5 vengono presentati alcuni progetti caratterizzati da tali problemi.

In generale, sono stati riscontrati pochi casi di analisi comparative dei risultati dei progetti, specialmente in termini di cosa aveva funzionato e perché. Non esistono nemmeno molti elementi che testimonino il coordinamento, da parte della Commissione, dello scambio delle migliori pratiche e del materiale sull’alfabetizzazione mediatica nell’UE. Manca anche un quadro di valutazione. Tale quadro è fondamentale per lo sviluppo a lungo termine della resilienza sociale, dato che esso fa in modo che gli insegnamenti tratti vengano introdotti direttamente nelle azioni, nella politica e nella strategia future. È difficile ottenere elementi che testimonino l’impatto diretto delle misure di alfabetizzazione mediatica, le quali sono ancora nelle prime fasi di sviluppo³⁸. Anche nelle conclusioni del Consiglio sull’alfabetizzazione mediatica si invita a sviluppare criteri e processi di valutazione sistematici, nonché una metodologia uniforme e comparativa per la comunicazione da parte degli Stati membri degli sviluppi in materia di alfabetizzazione mediatica³⁹.

I progetti SOMA ed EDMO hanno suscitato scarso interesse da parte degli esperti di alfabetizzazione mediatica e dei verificatori di fatti

Come affermato nell’ambito del pilastro 4 del piano d’azione dell’UE, i ricercatori e i verificatori di fatti indipendenti svolgono un ruolo essenziale nel promuovere una comprensione più approfondita delle strutture che sostengono la disinformazione e dei meccanismi che ne determinano le modalità di diffusione online. La Commissione ha finanziato il progetto dell’Osservatorio sociale per l’analisi della disinformazione e dei social media (SOMA): una piattaforma digitale per porre le basi di una rete europea di verificatori di fatti. Il progetto SOMA è finanziato nell’ambito di Orizzonte 2020, con una dotazione complessiva di quasi 990 000 euro. Il progetto è iniziato nel novembre 2018 e la conclusione è prevista per il 30 aprile 2021.

Dall’analisi della Corte è emerso che il SOMA è riuscito ad attratte solo due verificatori di fatti riconosciuti dalla rete internazionale dei verificatori di fatti (International Fact Checking Network)⁴⁰. Al momento dell’audit (ottobre 2020), il SOMA contava 48 membri registrati. Varie persone contattate dalla Corte hanno ammesso di non aver mai usato la piattaforma del SOMA. Benché la tecnologia alla base del SOMA sia stata valutata positivamente, il progetto non è ancora largamente in uso nella comunità di verificatori di fatti.

Ben prima della conclusione del progetto SOMA, e senza attendere una valutazione che ne raccogliesse e applicasse gli insegnamenti tratti, nel giugno 2020 la Commissione ha avviato la prima fase (dal valore di 2,5 milioni di euro, fino alla fine del 2022) dell’Osservatorio europeo dei media digitali (EDMO). Esso è volto a rafforzare la resilienza sociale riunendo verificatori di fatti, esperti di alfabetizzazione mediatica e ricercatori universitari per comprendere e analizzare la disinformazione, in collaborazione con organizzazioni dei media, piattaforme online e operatori di alfabetizzazione mediatica.

Il SOMA e l’EDMO hanno pertanto obiettivi che si sovrappongono parzialmente e la maggior parte dei contraenti è coinvolta contemporaneamente in entrambi i progetti. I valutatori del SOMA hanno suggerito di fondere i due progetti, ma non sono ancora stati istituiti collegamenti formali fra di essi. Esiste inoltre il rischio di sovrapposizione dei finanziamenti, dato che entrambi i progetti usano e si basano sulla stessa tecnologia e sugli stessi prodotti commerciali.

L’EDMO è stato presentato come una soluzione olistica per risolvere molte delle sfide sociali riguardanti la disinformazione. Tuttavia, secondo la direzione, la visibilità del Osservatorio tra i portatori d’interesse è ancora limitata in quanto esso è in fase iniziale. È ancora troppo presto per valutare l’efficacia dell’EDMO. Ciononostante, considerato che l’EDMO non è molto conosciuto fra i portatori d’interessi, è possibile che i risultati ottenuti non siano all’altezza degli obiettivi prefissati, eccessivamente ambiziosi. Attualmente l’EDMO è incentrato sulla creazione dell’infrastruttura necessaria e serviranno ulteriori risorse affinché gli obiettivi possano essere raggiunti.

Gli esperti di alfabetizzazione mediatica interpellati hanno affermato che la comunità per l’alfabetizzazione mediatica non si è sentita sufficientemente coinvolta nell’EDMO. Il consiglio consultivo dell’EDMO è formato da un’ampia gamma di esperti provenienti dal settore accademico e giornalistico, il che rispecchia la grande enfasi posta dal piano d’azione dell’UE sul rafforzamento della verifica dei fatti e sul sostegno del giornalismo. Tuttavia, la comunità per l’alfabetizzazione mediatica o la società civile, che potrebbero fornire collegamenti utili fra il mondo accademico e i responsabili della definizione delle politiche, sono sottorappresentati (2 esperti su 19).

Conclusioni e raccomandazioni

La Corte ha valutato se il piano d’azione dell’UE contro la disinformazione fosse pertinente nel momento in cui è stato elaborato e se stesse producendo i risultati auspicati. La Corte conclude che il piano d’azione dell’UE era pertinente ma incompleto, e che sebbene la sua attuazione sia perlopiù sulla buona strada e vi siano comprovati sviluppi positivi, alcuni risultati non sono ancora stati conseguiti come auspicato.

È emerso che il piano d’azione dell’UE è stato coerente con i pareri e le priorità degli esperti e dei portatori d’interesse. Contiene misure pertinenti, di natura proattiva e reattiva, volte a contrastare la disinformazione. Tuttavia, sebbene le tattiche di disinformazione e gli attori e le tecnologie in essa coinvolti siano in costante evoluzione, il piano d’azione dell’UE non è stato aggiornato dalla sua presentazione nel 2018. Nel dicembre 2020 la Commissione ha pubblicato il piano d’azione per la democrazia europea, comprendente azioni contro la disinformazione, senza chiarire esattamente in che modo esso sia collegato al piano d’azione dell’UE contro la disinformazione (cfr. paragrafi 20-24 e 41-42).

Il piano d’azione dell’UE non comprende meccanismi di coordinamento tesi a garantire che le risposte dell’UE alla disinformazione siano coerenti e commisurate al tipo e all’entità della minaccia. Ogni pilastro del piano d’azione dell’UE è di competenza di una direzione generale diversa della Commissione o del Servizio europeo per l’azione esterna, senza che vi sia alcun organismo responsabile delle attività di comunicazione, e della relativa supervisione (cfr. paragrafi 25-31).

Il piano d’azione dell’UE e il piano d’azione per la democrazia europea non sono corredati di alcun quadro di monitoraggio, valutazione o comunicazione, a scapito della rendicontabilità. In particolare, i piani prevedono obiettivi generali non misurabili, varie azioni prive di un termine di realizzazione e nessun meccanismo di valutazione. È stata pubblicata una sola relazione sull’attuazione del piano d’azione dell’UE, con informazioni limitate in materia di performance. In assenza di analisi e di aggiornamenti complessivi e regolari, è difficile garantire che gli sforzi dell’UE in tale settore siano efficaci e restino pertinenti. Inoltre, non esistevano informazioni esaustive sulle fonti di finanziamento e sui costi stimati delle azioni pianificate (cfr. paragrafi 32-40).

La Commissione europea dovrebbe migliorare il quadro di coordinamento e di rendicontabilità per le azioni che intende svolgere contro la disinformazione incorporando:

1. modalità di coordinamento e di comunicazione chiare tra i servizi coinvolti nell’attuazione delle azioni dell’UE contro la disinformazione;
2. un apposito quadro di monitoraggio e valutazione contenente azioni chiare, misurabili e corredate da un termine, nonché indicatori per misurare la performance e le disposizioni per la valutazione;
3. una rendicontazione periodica in merito all’attuazione delle azioni, compresi eventuali aggiornamenti necessari;
4. una sintesi delle principali fonti di finanziamento e delle spese sostenute per l’attuazione delle azioni.

Termine: per i punti a) e b) entro la fine del 2021; per i punti c) e d) entro metà 2023

Nell’ambito del pilastro 1 del piano d’azione dell’UE, le tre task force di comunicazione strategica del SEAE hanno migliorato la capacità dell’UE di prevedere e rispondere alle attività di disinformazione e hanno contribuito notevolmente a una comunicazione efficace e alla promozione delle politiche dell’UE nei paesi del vicinato. I mandati delle task force non coprono in maniera adeguata la gamma completa degli attori della disinformazione, comprendenti nuove minacce emergenti (cfr. paragrafi 45-49).

L’organico delle task force dipende in buona parte dal distacco di esperti nazionali, il che rende difficoltosa al SEAE la gestione e il mantenimento del personale. Il gruppo StratCom non ha ancora raggiunto i propri obiettivi in termini di assunzioni e la crisi provocata dalla COVID-19 ha originato un carico di lavoro supplementare. Inoltre, le task force non dispongono di una funzione di valutazione per esaminare la propria efficacia e individuare ambiti di miglioramento (cfr. paragrafi 53-58 e 60).

Il SEAE dovrebbe:

1. sottoporre all’attenzione del Consiglio le minacce emergenti relative alla disinformazione. Dovrebbe quindi analizzare e chiarire gli obiettivi strategici che la divisione di comunicazione strategica e le relative task force devono conseguire;
2. conseguire gli obiettivi in termini di assunzioni stabiliti nel piano d’azione dell’UE;
3. destinare alle risorse umane interne i compiti più delicati, quali l’analisi e l’evoluzione delle minacce, ed esternalizzare le attività di comunicazione meno sensibili, nel caso in cui non possano essere svolte internamente a causa della scarsità di personale;
4. effettuare periodicamente valutazioni delle attività operative delle task force, al di là delle loro campagne di comunicazione.

Termine: metà 2022

EUvsDisinfo è stato utile nel sensibilizzare sulla disinformazione di origine russa. Tuttavia, il fatto che faccia capo al SEAE fa sorgere alcuni interrogativi sulla sua indipendenza e il fine ultimo perseguito, in quanto potrebbe essere percepito quale rappresentante la posizione ufficiale dell’UE (cfr. paragrafi 61-64).

Nell’ambito del pilastro 2, il SEAE ha prontamente istituito il sistema di allarme rapido. La Corte ha rilevato che tale sistema ha facilitato la condivisione delle informazioni tra gli Stati membri e le istituzioni dell’UE. Non ha però mai emesso segnalazioni e, di conseguenza, non è stato usato per il coordinamento delle attività comuni volte a individuare i responsabili e a formulare risposte, come inizialmente previsto. Inoltre, le statistiche più recenti mostrano che le attività e l’impegno nel sistema di allarme rapido sono portati avanti da un numero limitato di Stati membri. I livelli di attività presentano una tendenza alla diminuzione e la cooperazione con le piattaforme online e le reti esistenti è perlopiù informale. Non esiste inoltre un protocollo che stabilisca la cooperazione tra il sistema di allarme rapido e le piattaforme online (cfr. paragrafi 65-76).

Il SEAE dovrebbe:

1. chiedere agli Stati membri di rendere conto in modo dettagliato delle ragioni del loro modesto livello di impegno e adottare i provvedimenti operativi necessari per porvi rimedio;
2. usare il sistema di allarme rapido come un sistema per fornire risposte comuni alla disinformazione e attuare azioni coordinate, come inizialmente previsto;
3. proporre alle piattaforme online e agli Stati membri un quadro di collaborazione tra queste e il sistema di allarme rapido.

Termine: metà 2022

L’unica azione prevista nell’ambito del pilastro 3 è intesa a garantire un monitoraggio continuo del codice di buone pratiche. In tale codice vengono esposte una serie di misure volontarie che devono essere adottate dalle piattaforme online e dalle associazioni di categoria rappresentanti il settore pubblicitario. Con il codice di buone pratiche, la Commissione ha predisposto un quadro pionieristico di collaborazione con le piattaforme online. Durante le fasi iniziali della pandemia di COVID-19, il codice di buone pratiche ha fatto in modo che le piattaforme online attribuissero maggiore importanza alle informazioni provenienti da fonti autorevoli.

L’esame della Corte sul codice di buone pratiche e sulle valutazioni effettuate dalla Commissione ha rivelato rendicontazioni diverse da parte delle piattaforme, in funzione del loro livello di impegno. Inoltre, le metriche che le piattaforme sono tenute a comunicare soddisfano solo gli indicatori di realizzazione. Le piattaforme non garantiscono l’accesso alle serie di dati; la Commissione non può pertanto verificare le informazioni trasmesse. Di conseguenza, il codice non realizza il proprio obiettivo di far sì che le piattaforme online rendano conto delle proprie azioni e del ruolo svolto nella lotta attiva alla disinformazione (cfr. paragrafi 77-89).

Basandosi su iniziative recenti, come il nuovo piano d’azione per la democrazia europea, la Commissione dovrebbe:

1. proporre ai firmatari impegni aggiuntivi per ovviare alle debolezze individuate nelle valutazioni del codice di buone pratiche;
2. migliorare il monitoraggio delle attività svolte dalle piattaforme online per contrastare la disinformazione fissando ICP significativi;
3. stabilire una procedura per convalidare le informazioni fornite dalle piattaforme online.

Termine: entro la fine del 2021

Nell’ambito del pilastro 4 del piano d’azione dell’UE, la Corte ha riscontrato un’abbondanza di iniziative dell’UE e degli Stati membri riguardanti l’alfabetizzazione mediatica e una pletora di documenti strategici non organizzati nel quadro di una strategia generale di alfabetizzazione mediatica che includa la lotta alla disinformazione (cfr. paragrafo 95).

La maggior parte delle attività durante la settimana di alfabetizzazione mediatica del 2019 ha avuto luogo solo in due Stati membri, il che ha limitato notevolmente il potenziale di sensibilizzazione dell’iniziativa. L’analisi della Corte effettuata su un campione di 20 progetti riguardanti la disinformazione ha rilevato risultati tangibili per 12 di essi. I risultati più positivi sono stati conseguiti nei progetti basati sulle risultanze di progetti precedenti per produrre strumenti di verifica dei fatti o materiale per l’insegnamento. Le carenze importanti individuate in 10 progetti riguardano la scala e la portata ridotte delle attività previste (cfr. riquadro 3, paragrafi 94 e 97-101).

La Commissione dovrebbe adottare una strategia di alfabetizzazione mediatica di cui la lotta alla disinformazione sia parte integrante. Per poter prendere meglio contrastare la disinformazione mediante azioni di alfabetizzazione mediatica e ridurre la frammentazione di queste ultime, tale strategia dovrebbe includere:

1. un aggiornamento regolare, in cooperazione con il gruppo di esperti sull’alfabetizzazione mediatica, delle pratiche e delle azioni più importanti al riguardo nell’UE e negli Stati membri;
2. una fissazione di obiettivi chiara, basata sulla ricerca sistematica e regolare nel campo dell’alfabetizzazione mediatica e dell’impatto dei media e delle piattaforme digitali, corredata da una serie di indicatori per misurare la performance;
3. i meccanismi di coordinamento necessari per creare sinergie tra i progetti.

Termine: entro la fine del 2022

I ricercatori e i verificatori di fatti indipendenti svolgono un ruolo essenziale nel promuovere una comprensione più approfondita della disinformazione. Ad oggi, gli sforzi della Commissione per sviluppare una rete europea di verificatori di fatti (l’Osservatorio sociale per l’analisi della disinformazione e dei social media (SOMA)) non sono riusciti a suscitare grande interesse in tal senso presso tale comunità. L’Osservatorio europeo dei media digitali (EDMO) dovrebbe sostituire il SOMA, ma entrambi i progetti erano in corso parallelamente al momento dell’audit. La visibilità dell’EDMO tra i portatori d’interesse è ancora limitata, contrariamente a quanto perseguito dall’Osservatorio, che mirava a di fornire una soluzione olistica alle sfide sociali riguardanti la disinformazione. Inoltre, la comunità per l’alfabetizzazione mediatica e la società civile, che potrebbero fornire collegamenti utili fra il mondo accademico e l’elaborazione delle politiche, non sono ben rappresentati nel consiglio consultivo dell’EDMO (cfr. paragrafi 102-107).

Per fare in modo che l’EDMO consegua gli obiettivi ambiziosi perseguiti, la Commissione dovrebbe:

1. raccogliere quanto appreso dal progetto SOMA, una volta concluso, e applicarlo all’EDMO;
2. aumentare il numero di esperti di alfabetizzazione mediatica e della società civile nel consiglio consultivo dell’EDMO;
3. far conoscere meglio l’EDMO ai portatori di interesse, in particolare i verificatori di fatti e gli esperti di alfabetizzazione mediatica.

Termine: entro la fine del 2021

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione III, presieduta da Bettina Jakobsen, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, il 27 aprile 2021.

Per la Corte dei conti

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Allegati

Allegato I — Principali servizi e uffici delle istituzioni dell’UE nella lotta alla disinformazione

Fonte: Commissione europea.

Allegato II – Spesa dell’UE per l’azione contro la disinformazione (in euro)

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base delle informazioni fornite dalla Commissione e dal SEAE.

Allegato III – Valutazione dei progetti contro la disinformazione (progetti pilota, azioni preparatorie, Orizzonte 2020)

Fonte: Corte dei conti europea.

Allegato IV – Valutazione degli interventi inclusi nel piano d’azione dell’UE sulla disinformazione

Fonte: Corte dei conti europea.

Allegato V – Il Codice di buone pratiche sulla disinformazione

Il codice di buone pratiche sulla disinformazione consta di una serie di impegni per combattere la disinformazione, concordati su base volontaria dai rappresentanti delle piattaforme online, delle principali reti sociali, degli inserzionisti e del settore pubblicitario. La Commissione ha incoraggiato e favorito la creazione di tale codice. Era la prima volta che i principali attori del settore avevano deciso di agire congiuntamente per contrastare la diffusione della disinformazione online.

Tra i primi firmatari nell’ottobre 2018 si annoverano Facebook, Google, Twitter e Mozilla, oltre a una serie di inserzionisti e di organismi del settore pubblicitario. Microsoft ha firmato il codice di buone pratiche nel maggio 2019, seguito da TikTok a giugno 2020. Attualmente i firmatari sono 16.

Il codice di buone pratiche consiste in una serie di impegni raggruppati nell’ambito di cinque pilastri:

• vaglio delle inserzioni pubblicitarie;
• messaggi pubblicitari di natura politica e campagne di sensibilizzazione;
• integrità dei servizi;
• responsabilizzazione dei consumatori;
• responsabilizzazione della comunità dei ricercatori.

Nell’allegato sono inoltre individuate le migliori pratiche che i firmatari adotteranno nell’adempimento degli impegni assunti con detto codice. I firmatari hanno preparato la propria tabella di marcia per l’attuazione del codice di buone pratiche.

Poiché l’adesione al codice è volontaria, non sono previste sanzioni in caso di mancato adempimento degli impegni. È quindi importante monitorare i progressi dei firmatari per quanto concerne l’attuazione degli impegni. Tra gennaio e maggio 2019, la Commissione europea ha verificato se Facebook, Google e Twitter avessero tradotto in pratica tali impegni, soprattutto in relazione all’integrità delle elezioni europee. Le tre piattaforme hanno comunicato mensilmente le azioni adottate relativamente al vaglio delle inserzioni pubblicitarie, alla trasparenza dei messaggi pubblicitari di natura politica e le campagne di sensibilizzazione, ai profili falsi e all’uso malevolo di bot. In virtù del codice di buone pratiche, la Commissione ha inoltre richiesto ai firmatari di produrre cinque serie di relazioni riguardanti le azioni da questi intraprese per contrastare la disinformazione durante la pandemia di COVID-19.

Tali relazioni sono disponibili sul sito della Commissione, unitamente alla valutazione di quest’ultima.

Allegato VI – Cronologia delle principali azioni dell’UE in risposta alla pandemia di COVID-19 e all’“infodemia” nel 2020

Fonte: Corte dei conti europea.

Acronimi e abbreviazioni

EDMO: Osservatorio europeo dei media digitali

ERGA: Gruppo dei regolatori europei per i servizi di media audiovisivi

EUD: Delegazioni UE

EUvsDisinfo: progetto faro della task force StratCom per l’Est del Servizio europeo per l’azione esterna. È stato istituito nel 2015 per prevedere e affrontare la campagna di disinformazione allora in corso da parte della Federazione russa che colpiva l’UE, gli Stati membri e i paesi del vicinato comune, nonché per rispondervi in maniera più adeguata.

Piano d’azione dell’UE: Piano d’azione dell’UE contro la disinformazione

SEAE: Servizio europeo per l’azione esterna

SOMA: Osservatorio sociale per l’analisi della disinformazione e dei social media

StratCom: Comunicazione strategica

Glossario

Alfabetizzazione mediatica: capacità di accesso, comprensione e interazione con i media e le comunicazioni.

Algoritmi: processo o insieme di regole applicate da un computer a calcoli o ad altre operazioni di soluzione di problemi.

Bot: applicazione software automatica programmata per eseguire determinati compiti.

Cattiva informazione: comunicazione di informazioni false o fuorvianti, in buona fede o al fine di trarre in inganno.

Comunicazioni strategiche: comunicazione coordinata e coerente emessa da un’organizzazione nel perseguimento di finalità specifiche.

Disinformazione: comunicazione di informazioni false o fuorvianti al fine di trarre in inganno.

Infodemia: quantità eccessiva di informazioni – alcune esatte e altre no – utilizzabili per nascondere o distorcere fatti.

Troll di Internet: persona che pubblica insulti, spesso recanti empietà o linguaggio offensivo di altra natura, sui siti di reti sociali.

Wiki: sito web collaborativo sul quale ogni utente può aggiungere contenuti e modificarli.

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi relativi alla gestione concernenti specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti incarichi di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit III della Corte, competente per l’audit della spesa per azioni esterne, sicurezza e giustizia, presieduta da Bettina Jakobsen, Membro della Corte. L’audit è stato diretto da Baudilio Tomé Muguruza, Membro della Corte, coadiuvato da: Daniel Costa de Magalhaes, capo di Gabinetto, e Ignacio Garcia de Parada, attaché di Gabinetto; Alejandro Ballester-Gallardo, primo manager; Emmanuel-Douglas Hellinakis, capoincarico; Piotr Senator e Alexandre Tan, auditor. Michael Pyper ha fornito assistenza linguistica.

Note

¹ Comunicazione “Contrastare la disinformazione online: un approccio europeo”, COM(2018) 236 final del 26 aprile 2018.

² Conclusioni della riunione del Consiglio europeo del 19 e 20 marzo 2015, punto 13, EUCO 11/15.

³ Relazione finale del gruppo di esperti ad alto livello per la lotta alle notizie false e alla disinformazione online (disponibile unicamente in inglese).

⁴ Cfr. nota 1.

⁵ Conclusioni della riunione del Consiglio europeo del 28 giugno 2018, EUCO 9/18.

⁶ Articoli 2-6, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

⁷ Conclusioni del Consiglio sugli sforzi complementari per rafforzare la resilienza e contrastare le minacce ibride (10 dicembre 2019), paragrafo 30.

⁸ Risoluzione del Parlamento europeo del 15 giugno 2017 sulle piattaforme online e il mercato unico digitale (2016/2276(INI)); risoluzione del Parlamento europeo del 3 maggio 2018 sul pluralismo e la libertà dei media nell’Unione europea (2017/2209(INI); risoluzione del Parlamento europeo del 25 ottobre 2018 sull’utilizzo dei dati degli utenti Facebook da parte di Cambridge Analytica e l’impatto sulla protezione dei dati (2018/2855(RSP)); risoluzione del Parlamento europeo del 10 ottobre 2019 sulle ingerenze elettorali straniere e la disinformazione nei processi democratici nazionali ed europei (2019/2810(RSP)).

⁹ Organizzazione mondiale della sanità, Let’s flatten the infodemic curve.

¹⁰ Comunicazione congiunta JOIN(2020) 8 final del 10 giugno 2020.

¹¹ Comunicazione sul piano d’azione per la democrazia europea, COM(2020) 790 final del 3 dicembre 2020.

¹² Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo a un mercato unico dei servizi digitali (legge sui servizi digitali) e che modifica la direttiva 2000/31/CE, COM(2020) 825 final del 15 dicembre 2020.

¹³ Consultazione pubblica sulle notizie false e la disinformazione online.

¹⁴ “Contrastare la disinformazione sulla Covid-19 – Guardare ai fatti”, JOIN(2020) 8 final del 10 giugno 2020, pag. 6.

¹⁵ Automated Tackling of Disinformation, studio dell’EPRS, marzo 2019.

¹⁶ Conclusioni del Consiglio europeo sulle relazioni esterne (19 marzo 2015), EUCO 11/15.

¹⁷ Conclusioni del Consiglio sugli sforzi complementari per rafforzare la resilienza e contrastare le minacce ibride, (10 dicembre 2019), documento del Consiglio 14972/19.

¹⁸ Audizione del Parlamento europeo del 25 e 26 gennaio 2021 sulle ingerenze straniere: Cina, Iran, India e Arabia Saudita ed Emirati Arabi Uniti; Audizione del Parlamento europeo dell’1 febbraio 2021 sulle ingerenze straniere: Turchia e Russia.

¹⁹ Conclusioni del Consiglio sugli sforzi complementari per rafforzare la resilienza e contrastare le minacce ibride, (10 dicembre 2019), documento del Consiglio 14972/19.

²⁰ Conclusioni della riunione del Consiglio europeo del giugno 2018 e conclusioni della riunione del Consiglio europeo del dicembre 2019 sugli sforzi complementari per rafforzare la resilienza e contrastare le minacce ibride.

²¹ P8_TA(2019) 0187, P9_TA(2019) 0031.

²² J.-B. Jeangène Vilmer, A. Escorcia, M. Guillaume, J. Herrera, Information Manipulation: A Challenge for Our Democracies, relazione del Centro di analisi, previsione e strategia (CAPS, ministero francese per l’Europa e gli Affari esteri)e dell’Istituto di ricerca strategica (IRSEM, ministero francese delle Forze armate), Parigi, agosto 2018.

²³ Ad esempio, Democratic Defense against Disinformation, Atlantic Council, febbraio 2018; GMF Policy Paper n. 21, agosto 2019; Winning the Information War, CEPA, agosto 2016.

²⁴ Officiele bekendmakingen del Parlamento olandese.

²⁵ Mandato del sistema di allarme rapido.

²⁶ Automated Tackling of Disinformation, studio dell’EPRS, marzo 2019.

²⁷ First baseline reports – Fighting COVID-19 disinformation Monitoring Programme.

²⁸ Second set of reports – Fighting COVID-19 disinformation Monitoring Programme.

²⁹ Forum multilaterale sulla disinformazione.

³⁰ ERGA Report on disinformation: Assessment of the implementation of the Code of Practice.

³¹ Valutazione del codice di buone pratiche effettuata dalla Commissione.

³² Assessment of the Code of Practice on Disinformation – Achievements and areas for further improvement.

³³ Direttiva sui servizi di media audiovisivi (direttiva AVMSD) (UE) 2018/1808.

³⁴ COM(2020) 252 final del 19 giugno 2020.

³⁵ Cfr.  allegato alle conclusioni del Consiglio sull’alfabetizzazione mediatica in un mondo in continua evoluzione (2020/C 193/06).

³⁶ Mapping of media literacy practices and actions in EU-28, Osservatorio europeo dell’audiovisivo, Consiglio d’Europa, gennaio 2016.

³⁷ Su una dotazione totale proposta di 61 milioni di euro della sezione transettoriale del programma Europa creativa (linea di bilancio 07 05 03).

³⁸ Exploring Media Literacy Education as a Tool for Mitigating Truth Decay, RAND Corporation, gennaio 2019.

³⁹ Conclusioni del Consiglio sull’alfabetizzazione mediatica in un mondo in continua evoluzione (2020/C 193/06).

⁴⁰ Creata dal Poynter Institute. Attualmente conta 82 membri attivi.

⁴¹ https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/soteu2018-cybersecurity-elections-recommendation-5949_en.pdf; Segnalato su https://ec.europa.eu/info/files/com_2020_252_en.pdf_en

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