La désinformation concernant l'UE: un phénomène sous surveillance mais pas sous contrôle

Synthèse

La désinformation est présente dans la communication humaine depuis l'aube des civilisations et la création de sociétés organisées. Depuis plusieurs années, le phénomène s'amplifie et la diffusion d'informations fausses ou trompeuses auprès de publics ciblés ou non s'accélère avec le développement des réseaux sociaux et des nouvelles technologies, ce qui peut causer un préjudice public.

Dans ses conclusions du 28 juin 2018, le Conseil européen a invité la Commission et la haute représentante de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité à présenter un plan d'action comprenant des propositions précises concernant une réponse coordonnée de l'UE à la désinformation. Le plan d'action de l'UE contre la désinformation, présenté le 5 décembre 2018, prévoit dix actions spécifiques axées sur quatre domaines prioritaires, ou «piliers», et consolide les efforts déployés par l'UE pour combattre la désinformation. Les dépenses de l'UE consacrées à la lutte contre la désinformation restent relativement faibles à ce jour, à savoir 50 millions d'euros entre 2015 et 2020.

L'audit avait pour but de déterminer si le plan d'action de l'UE contre la désinformation était bien conçu au départ et s'il donnait les résultats escomptés. L'audit a porté sur une période allant des préparatifs en vue de l'adoption du plan d'action contre la désinformation en décembre 2018 à septembre 2020. Le présent rapport constitue la première évaluation complète et indépendante de la pertinence et des résultats du plan d'action. Globalement, nous concluons que le plan d'action de l'UE contre la désinformation était pertinent mais incomplet et que certains résultats n'ont pas été produits comme prévu, même si sa mise en œuvre est globalement en bonne voie et qu'il existe des éléments probants attestant de progrès.

Le plan d'action de l'UE comporte des mesures proactives et réactives pertinentes pour lutter contre la désinformation. Toutefois, malgré l'évolution constante des tactiques, des acteurs et des technologies de la désinformation, le plan d'action de l'UE n'a pas été mis à jour depuis sa présentation en 2018. Il ne prévoit pas de dispositifs globaux pour faire en sorte que toute réponse de l'UE contre la désinformation soit bien coordonnée, efficace et proportionnée à la nature et à l'ampleur de la menace. En outre, il ne s'accompagnait d'aucun cadre de suivi, d'évaluation et d'établissement de rapports, ce qui nuit à l'obligation de rendre compte.

Les trois task forces du Service européen pour l'action extérieure sur la communication stratégique ont amélioré la capacité de l'UE à prévoir la désinformation et à y réagir dans les pays voisins. Cependant, elles ne sont pas dotées de ressources adéquates ni évaluées de manière appropriée, et leurs missions ne couvrent pas certaines menaces émergentes.

Le projet EUvsDisinfo a contribué à sensibiliser à la désinformation russe. Le fait qu'il soit hébergé par le Service européen pour l'action extérieure soulève toutefois certaines questions concernant son indépendance et son objectif ultime, étant donné qu'il pourrait être perçu comme représentant la position officielle de l'UE. Le système d'alerte rapide a facilité le partage d'informations entre les États membres et avec les institutions de l'UE. Néanmoins, les États membres n'exploitent pas pleinement son potentiel pour se coordonner afin d'apporter des réponses conjointes à la désinformation et de prendre des mesures communes.

Avec le code de bonnes pratiques, la Commission a mis en place un cadre novateur pour la coopération avec les plateformes en ligne. Nous avons constaté que le code de bonnes pratiques n'a pas rempli son objectif d'obliger les plateformes en ligne à rendre compte de leurs actions et de leur rôle dans la lutte active contre la désinformation.

Le présent rapport pointe également l'absence d'une stratégie d'éducation aux médias qui tienne compte de la lutte contre la désinformation, ainsi que la fragmentation des politiques et des actions visant à renforcer la capacité d'accéder aux médias et aux communications, de les comprendre et d'interagir avec eux. Enfin, nous avons constaté qu'il existait un risque que l'Observatoire européen des médias numériques nouvellement créé n'atteigne pas ses objectifs.

Sur la base de ces conclusions, nous recommandons au Service européen pour l'action extérieure et à la Commission:

• d'améliorer la coordination des actions de l'UE contre la désinformation et l'obligation de rendre compte les concernant (Service européen pour l'action extérieure et Commission);
• de renforcer les modalités opérationnelles de la division StratCom et de ses task forces (Service européen pour l'action extérieure);
• de prendre des mesures pour accroître la participation des États membres et des plateformes en ligne au système d'alerte rapide (Service européen pour l'action extérieure);
• d'améliorer le suivi des plateformes en ligne et de renforcer leur obligation de rendre compte (Commission);
• d'adopter une stratégie de l'UE en matière d'éducation aux médias qui tienne compte de la lutte contre la désinformation (Commission);
• de prendre des mesures pour que l'Observatoire européen des médias numériques soit à même de remplir ses ambitieux objectifs (Commission).

Introduction

Pour la Commission européenne¹, la désinformation s'appuie sur des «informations dont on peut vérifier qu'elles sont fausses ou trompeuses, qui sont créées, présentées et diffusées dans un but lucratif ou dans l'intention délibérée de tromper le public et qui sont susceptibles de causer un préjudice public». Ce préjudice public peut notamment prendre la forme de menaces pesant sur les processus politiques et d'élaboration des politiques démocratiques ainsi que sur la protection de la santé des citoyens de l'Union, l'environnement ou la sécurité.

La définition de la désinformation retenue par la Commission exclut la publicité mensongère, les erreurs de citation, la satire, la parodie, ainsi que les informations et commentaires partisans clairement identifiés. Contrairement aux discours haineux ou aux contenus terroristes, les informations fausses ou trompeuses ne sont pas illégales en soi.

La légitimité et la finalité de l'UE reposent sur le principe de la démocratie, c'est-à-dire sur l'expression de la volonté de citoyens dûment informés à travers des élections libres et équitables. Tout acte malveillant visant à porter atteinte à l'opinion publique ou à la manipuler représente dès lors une grave menace pour l'Union elle-même. Par ailleurs, la lutte contre la désinformation pose un défi majeur, dans la mesure où elle ne doit pas entraver la liberté d'opinion et d'expression consacrée par la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

Le terme «désinformation» est apparu au début du 20^e siècle et a très largement été utilisé depuis lors. Ces dernières années, Internet a augmenté l'ampleur et la vitesse avec lesquelles les fausses informations atteignent leur public, de façon anonyme et à moindre coût.

L'UE a commencé à agir contre la désinformation en mars 2015, lorsque le Conseil européen² a invité la haute représentante de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (ci-après la «haute représentante») à élaborer, en coopération avec les États membres et les institutions de l'UE, «un plan d'action sur la communication stratégique» pour «contrer les campagnes de désinformation menées par la Russie». Cela a conduit à la création, au sein du Service européen pour l'action extérieure (SEAE), de la division des communications stratégiques («StratCom») et de la première de ses task forces, ayant pour mission de lutter contre la désinformation provenant de l'extérieur de l'UE (Russie) et de concevoir et de diffuser dans le voisinage oriental de l'UE des communications stratégiques positives (à travers sa cellule d'information baptisée «task force East StratCom»). En 2017, deux task forces StratCom supplémentaires ont été créées, l'une pour le voisinage méridional et l'autre pour les Balkans occidentaux (voir également points 45 à 49).

Fin 2017, la Commission a mis en place un groupe d'experts de haut niveau chargé de proposer des conseils concrets sur la lutte contre la désinformation. En mars 2018, ce groupe a rendu son rapport³, qui a servi de base à la communication de la Commission intitulée «Lutter contre la désinformation en ligne: une approche européenne»⁴ (avril 2018). Cette communication expose les grands principes et objectifs généraux destinés à guider l'action en matière de sensibilisation de l'opinion au problème de la désinformation, ainsi que les mesures spécifiques que la Commission entendait prendre.

Dans ses conclusions du 28 juin 2018⁵, le Conseil européen a invité la Commission et la haute représentante de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité à présenter, en décembre 2018 au plus tard, «un plan d'action comprenant des propositions précises concernant une réponse coordonnée de l'UE au défi que constitue la désinformation, et prévoyant des mandats appropriés et des ressources suffisantes pour les équipes du SEAE chargées des communications stratégiques».

Se fondant sur la communication d'avril 2018, la Commission a publié en décembre 2018 un plan d'action de l'UE contre la désinformation (ci-après, le «plan d'action de l'UE»). Celui-ci définit dix actions spécifiques axées sur quatre domaines prioritaires, ou «piliers», ciblant la société dans son ensemble, comme le montre le tableau 1 ci-dessous.

Il n'existe pas de cadre juridique de l'UE régissant la lutte contre la désinformation, laquelle n'est concernée que par l'article 11 de la charte des droits fondamentaux relatif à la liberté d'expression et d'information, et par une série d'initiatives stratégiques. Les États membres sont responsables au premier chef de la lutte contre la désinformation⁶. Le rôle de l'UE consiste à les soutenir par une vision et des actions communes visant à renforcer la coordination, la communication et l'adoption de bonnes pratiques. L'annexe I présente les principaux services et bureaux des institutions de l'UE intervenant dans la mise en œuvre du plan d'action de l'Union. Comme le montre l'annexe II, les dépenses que l'UE a consacrées à la lutte contre la désinformation à ce jour sont relativement faibles, à savoir 50 millions d'euros entre 2015 et 2020.

En décembre 2019⁷, le Conseil a confirmé que le plan d'action de l'UE restait «au cœur des efforts déployés par l'UE» pour combattre la désinformation et a appelé à le réexaminer régulièrement et, si besoin était, à le mettre à jour. Il a également invité le SEAE à renforcer son travail de communication stratégique dans d'autres zones géographiques, dont l'Afrique subsaharienne. Le Parlement européen a lui aussi souligné à de multiples reprises qu'il importait d'intensifier les efforts de lutte contre la désinformation⁸.

Au début de l'année 2020, presque immédiatement après l'apparition de la pandémie de COVID-19, une vague sans précédent de mésinformation, de désinformation et de fausses nouvelles en ligne a déferlé sur Internet, vague qualifiée d'«infodémie» par l'Organisation mondiale de la santé⁹. Il s'agissait d'une menace directe pour la santé publique et la relance économique. En juin 2020, la Commission européenne et le haut représentant ont publié une communication intitulée «Lutter contre la désinformation concernant la COVID-19 – Démêler le vrai du faux»¹⁰, qui examinait les mesures déjà prises et les actions à exécuter pour lutter contre la désinformation concernant la COVID-19.

Le 4 décembre 2020, la Commission a présenté le «plan d'action pour la démocratie européenne»¹¹, dont une partie est consacrée au renforcement de la lutte contre la désinformation. Ce plan s'appuie sur les initiatives existantes relevant du plan d'action de l'UE contre la désinformation. Par ailleurs, la Commission a également publié une proposition de nouvelle législation sur les services numériques¹², dans laquelle elle prévoit la mise en place d'un cadre horizontal pour la surveillance réglementaire, la reddition de comptes et la transparence de l'espace en ligne en réaction aux risques émergents.

La figure 1 fournit un historique des principales initiatives prises par l'UE depuis 2015.

Source: Cour des comptes européenne.

Étendue et approche de l'audit

Le présent rapport d'audit intervient deux ans après l'adoption du plan d'action de l'UE contre la désinformation. Il constitue la première évaluation complète et indépendante de la pertinence du plan d'action et des résultats obtenus et vient s'inscrire dans le réexamen régulier du plan réclamé par le Conseil.

Notre audit visait à déterminer si le plan d'action de l'UE contre la désinformation était pertinent et s'il donnait les résultats escomptés. Pour ce faire, nous nous sommes posé les deux sous-questions ci-après.

• Le plan d'action de l'UE est-il pertinent pour lutter contre la désinformation et s'appuie-t-il sur un cadre approprié en matière d'obligation de rendre compte?
• Les actions prévues dans le plan d'action de l'UE sont-elles mises en œuvre comme prévu? Pour répondre à cette sous-question, nous avons évalué l'état d'avancement de la mise en œuvre des actions relevant de chacun des quatre piliers du plan.

L'audit a porté sur une période allant de la phase qui a précédé l'adoption du plan d'action contre la désinformation en décembre 2018 à septembre 2020. Le cas échéant, le présent rapport fait également référence aux développements intervenus dans ce domaine après cette date, telle que la présentation par la Commission du plan d'action pour la démocratie européenne et de la proposition de législation sur les services numériques en décembre 2020 (voir point 12). Toutefois, ces documents ayant été publiés après l'achèvement de nos travaux, ils n'entrent pas dans le champ de l'audit objet du présent rapport.

L'audit a comporté un examen documentaire approfondi et une analyse de toute la documentation disponible sur les structures mises en place et sur les actions prévues et mises en œuvre au titre du plan d'action de l'UE. Nous avons adressé un questionnaire aux points de contact du système d'alerte rapide désignés dans les 27 États membres, et obtenu un taux de réponse de 100 %. Nous avons également organisé des réunions avec de nombreuses parties prenantes, telles que le SEAE et les directions générales (DG) de la Commission concernées, le Parlement européen, le Conseil, les représentations de la Commission, l'OTAN, son centre d'excellence en matière de communication stratégique établi en Lettonie, des autorités nationales, des plateformes en ligne, des organisations de journalistes et de vérification des faits, des organes de réglementation des services de médias audiovisuels qui conseillent la Commission, des universitaires, des experts, des gestionnaires/coordonnateurs de projets et un expert externe.

Nous avons en outre évalué 20 des 23 projets de la Commission considérés comme étant directement liés à la lutte contre la désinformation par l'éducation aux médias. Notre évaluation de ces projets est présentée de manière synthétique à l'annexe III.

Observations

Le plan d'action de l'UE contre la désinformation était bien conçu au départ, bien qu'incomplet

Pour la présente section, nous avons examiné si le plan d'action de l'UE a été bien conçu au départ, à savoir s'il répondait aux besoins recensés par les experts et les autres parties prenantes. Nous avons également vérifié s'il avait été révisé et mis à jour. Nous nous sommes intéressés aux événements et aux sources qui ont conduit à son élaboration, et avons vérifié s'il prévoyait des dispositifs de coordination adéquats en matière de communication ainsi que les éléments nécessaires pour mesurer la performance de la mise en œuvre et veiller au respect de l'obligation de rendre compte.

Le plan d'action de l'UE concordait globalement avec les points de vue des experts et des parties prenantes sur la désinformation

La lutte contre la désinformation est un domaine hautement technique qui requiert l'apport et l'expertise d'un large éventail de professionnels. La consultation publique est également essentielle pour connaître les points de vue et les priorités des parties prenantes et pour mieux comprendre la menace.

Nous avons constaté que la Commission s'était appuyée sur une expertise externe appropriée et sur une vaste consultation publique¹³ pour élaborer le plan d'action de l'UE. Celui-ci tenait largement compte des suggestions et préoccupations exprimées dans les documents y afférents.

Au moment de sa publication en décembre 2018, le plan d'action de l'UE présentait une approche structurée pour traiter les questions nécessitant une action tant réactive (démystification et réduction de la visibilité des contenus de désinformation) que proactive (éducation aux médias et mesures visant à améliorer la résilience de la société). Il soulignait l'objectif de protection des élections européennes de 2019, ainsi que les défis de société à long terme requérant la participation de nombreux acteurs différents.

À part dans le domaine de l'éducation aux médias, la Commission a défini des actions concrètes pour donner suite aux principales recommandations du rapport du groupe d'experts indépendant et de haut niveau sur les fausses informations et la désinformation en ligne. Ce dernier, composé de 39 experts d'horizons différents, a été créé en janvier 2018 par la Commission pour fournir des conseils sur des initiatives stratégiques visant à lutter contre la désinformation en ligne. Son rapport et la communication de la Commission d'avril 2018 ont servi de base au plan d'action de l'UE.

La pertinence du plan d'action de l'UE est en outre attestée par le fait que les actions prévues visaient à mobiliser un large éventail d'acteurs du domaine, y compris non seulement les institutions de l'UE et les États membres, mais aussi d'autres acteurs tels que le secteur privé, la société civile, des vérificateurs de faits, des journalistes et le monde universitaire.

Le SEAE et la Commission n'ont pas établi de dispositifs de coordination clairs pour mettre en œuvre le plan d'action de l'UE

Le plan d'action de l'UE contre la désinformation n'était pas assorti d'un cadre global de coordination sur lequel s'appuyer pour faire en sorte que toute réponse de l'UE soit efficace et proportionnée à la nature et à l'ampleur de la menace. Par exemple, l'établissement et la coordination de flux de travail en matière de communication permettraient de déterminer quand il convient de travailler ensemble et en partenariat avec les acteurs locaux et la société civile pour sensibiliser aux menaces de désinformation.

Une stratégie de communication permet d'assurer une réponse cohérente lorsque différents acteurs sont concernés. Chacun des quatre piliers du plan d'action de l'UE relève de la responsabilité d'une DG différente de la Commission ou de celle du SEAE. Cela génère le risque que ces entités travaillent «en vase clos» (c'est-à-dire en parallèle, sans coopération ni coordination) sur le plan de la communication, aucune entité unique n'étant en charge de l'ensemble de la communication visant à lutter contre la désinformation ou n'assurant une supervision complète en la matière.

La direction générale de la communication (DG COMM) de la Commission est responsable de la communication externe de l'institution. Le plan de gestion de la DG COMM pour 2019 tient compte de son rôle dans la lutte contre la désinformation et souligne la nécessité d'une coopération entre les DG et avec les autres institutions, en faisant référence en particulier à la direction générale des réseaux de communication, du contenu et des technologies (DG CNECT) et au Centre commun de recherche. Il ne fait toutefois pas mention du SEAE ni des task forces StratCom, qui sont également très impliqués dans la communication d'informations positives et dans la lutte contre la désinformation.

La DG COMM a mis en place un réseau interne de lutte contre la désinformation. Celui-ci a notamment pour objectifs d'améliorer la coordination des activités de communication visant à combattre la désinformation, de créer un répertoire en ligne des cas de désinformation confirmés, de détecter systématiquement la désinformation et de coordonner la réaction à celle-ci ainsi que de promouvoir les messages positifs. Le réseau s'est réuni à 11 reprises entre mai 2018 (date de sa création) et janvier 2020. Ces réunions sont largement ouvertes et accueillent des représentants de nombreux services et représentations de la Commission, du SEAE et d'autres institutions, ainsi que d'autres experts. Toutefois, elles n'ont à ce jour comporté que des échanges d'informations entre les représentants sur les mesures prises, sans que des liens ne soient établis avec l'élaboration des politiques, et rien n'atteste que des mesures de suivi ou des décisions concrètes aient été prises pour faire du réseau interne un outil de coordination efficace.

Le plan de gestion de la DG COMM pour 2019 ne prévoyait qu'un seul indicateur relatif à la désinformation (sur 102 au total), à savoir le nombre de réunions du réseau interne.

En outre, les représentations de la Commission jouent un rôle crucial dans la communication externe de l'institution, par la délivrance de messages positifs et la sensibilisation, l'organisation de points de presse, la déconstruction des mythes et la lutte contre la désinformation, et il est prévu qu'elles participent activement aux réunions du réseau. Leurs activités de démystification font l'objet d'une page publiée sur le site internet de chacune d'entre elles. Cette page était souvent difficilement accessible car sa localisation variait d'une représentation à l'autre, certaines l'ayant publiée dans la rubrique Actualités (par exemple en Espagne et en Grèce), tandis que d'autres non (par exemple en Irlande et en Pologne). Qui plus est, ces pages n'ont pas été mises à jour régulièrement. Certaines ne fournissaient que des informations limitées, souvent anecdotiques, et aucune statistique n'est disponible sur le nombre de fois où ces pages ont été visitées.

Enfin, la DG COMM a développé une plateforme centrale en ligne de lutte contre la désinformation, sous la forme d'un portail centralisé destiné à regrouper tous les aspects des travaux des institutions de l'UE relatifs à la désinformation. Son lancement était prévu début 2020 mais il a été annulé pour des raisons encore inexpliquées.

L'obligation de rendre compte relative au plan d'action de l'UE pâtit de l'absence d'un cadre structuré pour le suivi et l'établissement de rapports ainsi que d'un manque de financement à long terme

Pour garantir l'obligation de rendre compte, tout plan d'action doit comporter des objectifs clairs et des mesures délimitées dans le temps, assortis d'un certain nombre d'indicateurs qui permettent de contrôler la performance. Les dispositions relatives au financement, à la communication régulière d'informations, à l'évaluation et aux révisions sont également des éléments essentiels.

Certains des objectifs du plan d'action de l'UE étant formulés de manière générique («accentuer» ou «renforcer»), ils ne se prêtent pas à une évaluation. Aucun IPC global n'a été défini pour le plan d'action de l'UE pris dans son ensemble. En outre, la moitié des actions (les actions 1, 2, 4, 5 et 8) ne sont pas assorties d'IPC et les actions ne sont soit pas clairement définies, soit pas assorties d'échéances (voir également annexe IV).

Le calendrier des actions va du court au long terme, et, alors que certaines sont concrètes et assorties d'une échéance (par exemple «d'ici le mois de mars 2019, la Commission et la haute représentante, en coopération avec les États membres, établiront un système d'alerte rapide»), d'autres sont formulées de manière vague (par exemple «[l]es États membres devraient déployer des efforts de communication redoublés sur les [valeurs et l'action de l'Union]»).

Le plan d'action de l'UE n'était pas accompagné d'un cadre spécifique de suivi et d'évaluation (il en va de même pour le plan d'action pour la démocratie européenne publié récemment). Aucune disposition ne prévoyait l'évaluation du plan pris dans son ensemble et aucune évaluation globale n'a été effectuée jusqu'ici. Les informations reçues en retour sur sa mise en œuvre dans les États membres ne sont ni enregistrées de manière centralisée ni agrégées. Chaque représentation mène sa propre campagne de communication et collecte des statistiques, mais nous n'avons relevé aucun élément probant attestant que la Commission utilisait ces statistiques pour tirer des enseignements ou établir des bonnes pratiques, ou en tant que références. La communication d'information se limite à indiquer que certaines activités relèvent de la catégorie des efforts de lutte contre la désinformation. Des outils tels que le wiki interne de la Commission consacré à la démystification ou la lettre d'information sur la désinformation ne font par exemple l'objet d'aucun suivi en ce qui concerne leur utilisation par les États membres (par exemple sur la base d'enquêtes, de statistiques concernant les utilisateurs ou encore d'indicateurs).

La Commission et le SEAE informent régulièrement divers groupes de travail et instances préparatoires du Conseil des progrès accomplis dans la mise en œuvre d'actions relevant de certains piliers du plan d'action de l'UE et leur font rapport sur ces progrès. Mais les informations communiquées dans ce cadre ne relèvent pas du domaine public et ne concernent pas le plan d'action de l'UE dans sa globalité.

Bien que des rapports distincts aient été établis sur des aspects spécifiques du plan d'action de l'UE (une évaluation du code de bonnes pratiques et un rapport de la Commission sur les élections européennes), un seul rapport a été publié sur la mise en œuvre du plan d'action pris dans son ensemble. Ce rapport date du 14 juin 2019, soit six mois après la présentation du plan d'action de l'UE.

Ce premier rapport de mise en œuvre couvre les quatre piliers du plan d'action, mais il présente certaines insuffisances:

• il ne fournit aucune mesure de la performance;
• sauf dans le cas du code de bonnes pratiques, les informations communiquées sur chaque pilier sont surtout descriptives et générales et il n'y a pas de compte rendu détaillé de chacune des actions;
• le rapport ne comporte aucune annexe sur les différents projets liés au plan d'action;
• aucune indication n'est fournie sur la date de publication du prochain rapport de mise en œuvre.

La lutte contre la désinformation est un domaine en évolution constante, qui devrait faire l'objet de rapports réguliers. La communication conjointe sur la lutte contre la désinformation concernant la COVID-19 reconnaît la nécessité de fournir régulièrement des informations¹⁴.

Le plan d'action de l'UE ne s'accompagne pas d'un plan financier spécifique couvrant les coûts de toutes les activités confiées aux différentes entités. Le financement provient de diverses sources et aucune disposition n'est prévue pour garantir un financement à long terme, alors que certains des événements mentionnés dans le plan d'action de l'UE sont récurrents. L'annexe II présente le budget alloué aux différentes actions de lutte contre la désinformation. Elle montre que la principale source de financement change d'année en année et met en lumière l'absence de planification financière (voir également points 50 et 51). La Commission et le SEAE n'affectent pas toujours des crédits à la lutte contre la désinformation (pour laquelle il n'existe pas de code d'intervention spécifique), et les informations à ce sujet n'ont été compilées qu'aux fins de l'audit objet du présent rapport). La figure 2 offre une vue d'ensemble de tous les financements de l'UE consacrés à la lutte contre la désinformation de 2015 à 2020 (les activités qui contribuent indirectement à cette lutte, à savoir les activités de communication proactives menées dans le voisinage de l'UE, ne sont pas incluses)

Source: Cour des comptes européenne, sur la base d'informations de la Commission et du SEAE.

Par ailleurs, le plan d'action de l'UE n'a pas encore été mis à jour depuis sa présentation en 2018. Par exemple, certaines actions concernent uniquement les élections européennes de 2019 ou la Semaine de l'éducation aux médias organisée cette même année, qui appartiennent toutes deux au passé. La désinformation évolue constamment. Les tactiques utilisées, la technologie qui sous-tend les campagnes de désinformation et les acteurs concernés changent en permanence¹⁵. Le Conseil a également souligné la nécessité de procéder régulièrement à un réexamen et à une mise à jour du plan d'action de l'UE (voir point 10).

Même s'ils ont repris et prolongé certaines actions initialement prévues dans le plan d'action de l'UE, la communication (de juin 2020) sur la désinformation relative à la COVID-19, le plan d'action pour la démocratie européenne et la proposition de législation sur les services numériques ne peuvent être considérés comme une mise à jour complète de ce plan. En outre, le fait que des mesures poursuivant des objectifs similaires soient menées dans le cadre de différents plans d'action et initiatives complique la coordination et augmente le risque de manque d'efficience.

La mise en œuvre du plan d'action de l'UE est globalement en bonne voie, mais elle a révélé un certain nombre de lacunes

Dans la présente section, nous évaluons la mise en œuvre des actions relevant de chacun des quatre piliers du plan d'action de l'UE et la mesure dans laquelle elles ont permis à l'UE de mieux combattre la désinformation.

Les task forces sur la communication stratégique jouent un rôle important, mais elles ne sont pas dotées d'un personnel adéquat et de financements suffisants pour faire face aux menaces émergentes

En ce qui concerne le premier pilier du plan d'action de l'UE, nous nous sommes penchés sur les task forces StratCom du SEAE. Nous avons examiné leurs mandats et nous sommes attachés à déterminer si elles disposaient d'un personnel adéquat et de financements suffisants. Dans ce contexte, nous avons examiné le rôle et la place d'EUvsDisinfo, un projet phare de l'UE dans la lutte contre la désinformation.

Les mandats des task forces StratCom ne couvrent pas tout l'éventail des acteurs de la désinformation de manière adéquate

Les task forces StratCom ont amélioré la capacité de l'UE à prévoir les activités de désinformation émanant de l'extérieur et à y réagir (leurs missions ne couvrent pas la désinformation générée au sein de l'Union). Elles ont en outre largement contribué à accroître l'efficacité de la communication et à promouvoir les politiques de l'UE dans les régions voisines.

Les mandats des trois task forces StratCom (East StratCom, StratCom «Sud» et StratCom «Balkans occidentaux») découlent d'une série de conclusions du Conseil et présentent des différences pour ce qui est des missions et de l'objectif. Par exemple, le mandat de la task force «East StratCom» lui donne expressément pour mission de «contrer les campagnes de désinformation menées par la Russie»¹⁶. Il s'agit donc de cibler un seul acteur extérieur mal intentionné plutôt que de protéger l'Europe contre la désinformation d'où qu'elle provienne.

Ce n'est pas le cas pour les deux autres task forces StratCom, dont l'objectif initial était de renforcer les activités de communication dans leurs régions respectives. La task force «South StratCom» a été créée pour couvrir le voisinage méridional de l'UE et la région du Golfe, tandis que la task force pour les Balkans occidentaux a été créée pour renforcer les communications stratégiques dans cette région. Avant les conclusions du Conseil de décembre 2019¹⁷, la lutte contre la désinformation n'était la priorité principale d'aucune de ces deux task forces. La task force East StratCom était la seule à avoir pour objectif explicite d'améliorer les capacités de prévoir les activités de désinformation, de s'y attaquer et d'y répondre. Le tableau 2 ci-dessous présente les objectifs de chaque task force StratCom au moment de l'audit.

Source: SEAE.

Les activités des trois task forces StratCom s'étendent généralement à plusieurs régions et ciblent différents agents de désinformation. Néanmoins, leurs activités de surveillance des médias se concentrent largement sur les médias internationaux russes, les canaux de communication officiels russes ainsi que les médias par procuration, et/ou les médias inspirés/mus par le discours de la Russie qui opèrent dans l'UE et son voisinage. Or, selon l'analyse du SEAE, d'autres acteurs, tels que la Chine, apparaissent aussi, à des degrés divers, comme des menaces importantes en matière de désinformation. À cet égard, la nouvelle commission spéciale du Parlement européen sur l'ingérence étrangère (INGE) a également organisé des auditions pour débattre des menaces potentielles provenant de pays tiers¹⁸.

Les mandats des task forces StratCom sont de nature politique. Ils n'énoncent pas explicitement leurs objectifs stratégiques et ne reposent pas sur une base juridique solide. Dans le cadre de l'action 2 du plan d'action de l'UE, la haute représentante était censée réévaluer les mandats des task forces StratCom «Sud» et StratCom «Balkans occidentaux» (mais pas celui de la task force East StratCom). Cette réévaluation n'a cependant jamais été effectuée. Le SEAE estime que les conclusions du Conseil adoptées en décembre 2019, selon lesquelles «[les] trois task forces devraient notamment avoir pour mission d'être capables de détecter, d'analyser et de contrecarrer de manière continue les activités de désinformation»¹⁹, fournissent une base suffisante pour confirmer et/ou réaffirmer leur mandat. Le Conseil a également invité le SEAE à évaluer les besoins et les possibilités d'extension à d'autres zones géographiques, ce qui démontre qu'il existe bel et bien un soutien politique en faveur de l'élargissement du champ d'action des task forces StratCom.

Les task forces StratCom ne disposent pas d'une source de financement stable et spécifique

Au moment de sa création en 2015, la task force East StratCom n'a pas été dotée de ressources propres. Son financement était assuré sur les dépenses administratives du SEAE et du service des instruments de politique étrangère de la Commission. Le plan d'action de l'UE a renforcé le financement disponible pour les task forces StratCom du SEAE. En réalité, la communication stratégique est le seul volet du plan d'action dont le budget spécifique a augmenté. Comme le montre la figure 2 ci-dessus, le budget consacré aux task forces StratCom et aux communications stratégiques a été multiplié par presque quatre depuis l'adoption du plan d'action.

Alors que la désinformation n'est pas seulement une menace à court terme, les task forces StratCom ne disposent pas d'une source de financement stable, ce qui pourrait compromettre leur viabilité. Par exemple, l'action préparatoire du Parlement européen intitulée «StratCom Plus» (voir annexe II) est une source de financement non négligeable des task forces StratCom. Par définition, les actions préparatoires sont conçues pour préparer de nouvelles mesures telles que les politiques, les dispositions législatives et les programmes. La figure 3 montre comment les financements supplémentaires ont été affectés à l'amélioration de différentes capacités.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base de données du SEAE.

L'importance du financement et de la dotation en ressources adéquates a été soulignée à de nombreuses reprises²⁰, notamment par le Parlement européen²¹, les États membres²² et la société civile²³. Toutefois, les parties prenantes ont des avis divergents sur ce qu'il convient de financer en priorité avec les fonds de l'UE disponibles pour lutter contre la désinformation. Dans le cadre de nos entretiens, certains États membres ont estimé qu'il convenait de mettre davantage l'accent sur l'analyse et la surveillance des sources et des acteurs auxquels des faits de désinformation peuvent plus facilement être attribués. D'autres considèrent qu'il faudrait consacrer davantage de fonds à la communication d'informations positives.

Des besoins en personnel non encore satisfaits

Le plan d'action de l'UE prévoyait de renforcer la division StratCom par l'ajout de 11 postes avant les élections européennes et le recrutement de fonctionnaires permanents à moyen terme, ainsi que de créer de nouveaux postes pour les délégations de l'UE, de sorte à porter «l'augmentation totale des effectifs à 50-55 postes» pour la fin 2020 au plus tard. Le plan de recrutement a été mis en œuvre en trois phases: 1) redéploiement d'agents contractuels au sein du SEAE; 2) recrutement de personnel au sein des équipes StratCom; 3) renforcement des effectifs de 27 délégations dans le voisinage de l'UE.

Le recrutement et le déploiement d'agents au sein de la division StratCom sont toujours en cours. En octobre 2020, elle employait 37 personnes et n'avait donc pas encore atteint l'augmentation totale de 50 à 55 postes prévue dans le plan d'action de l'UE. L'une des raisons pour lesquelles cet objectif a été difficile à atteindre est que de nombreux agents StratCom sont détachés par le Conseil, la Commission et les États membres et qu'il a été mis un terme au détachement de certains d'entre eux.

La plupart des personnes recrutées en renfort (y compris celles qui ont été redéployées) sont des agents contractuels. Le SEAE a reconnu à cet égard qu'il n'était pas facile de recruter des fonctionnaires permanents ayant l'expertise et les compétences nécessaires pour accomplir les tâches requises. Or, malgré leur importante contribution, les agents contractuels restent en placent au maximum six ans.

L'autre groupe qui représente une part importante de l'effectif de la division StratCom est celui des experts nationaux détachés. Ils ont principalement eu pour rôle de soutenir les travaux de la task force East StratCom et, depuis peu, de la task force StratCom «Balkans occidentaux». Leur détachement est bénéfique pour le SEAE, mais aussi pour leur pays d'origine dans la mesure où il leur permet d'acquérir une plus grande expertise et de tisser des liens plus étroits avec le SEAE. Cependant, le recours excessif au détachement peut entraîner des incertitudes au niveau des effectifs ainsi que des pertes occasionnelles d'expertise et de mémoire institutionnelles en raison de la rotation rapide de personnel. Tous ces facteurs pourraient compromettre le développement de la mémoire et de l'expertise institutionnelles.

Compte tenu de la pandémie de COVID-19 et de la charge de travail supplémentaire qu'elle fait peser sur les task forces, le risque existe que le SEAE, avec la répartition du personnel et les effectifs qui sont les siens actuellement, ne dispose pas des capacités suffisantes pour suivre le rythme des dernières tendances et des évolutions telles que l'émergence de nouvelles sources de menaces ainsi que de nouvelles stratégies et tactiques de désinformation. En outre, la demande de renforcement des travaux relatifs aux communications stratégiques formulée par le Conseil (voir point 10) risque de mettre encore à plus rude épreuve ses ressources humaines limitées.

Une analyse efficace des données est essentielle non seulement pour suivre, détecter et analyser la désinformation, mais également pour développer une vision stratégique et élaborer des politiques sur la base de données factuelles. Au moment de notre audit, la cellule d'analyse des données des services StratCom comprenait des analystes internes à temps plein appuyés par des contractants externes. Mise en place à la mi-2019, cette cellule soutient les travaux des task forces StratCom et le système d'alerte rapide (SAR) relevant du deuxième pilier du plan d'action de l'UE. Ses analyses sont réalisées principalement à la demande et à titre ponctuel. Qui plus est, ses travaux ne sont pas intégrés de manière structurée dans ceux de l'ensemble des task forces StratCom. Même si le recours à des contractants externes permet de gagner en souplesse, les capacités internes sont essentielles pour fournir des analyses attentives au pied levé et pour développer la mémoire et l'expertise institutionnelles.

Mesurer l'impact des task forces StratCom reste un défi

Les plus grands défis en matière de communication stratégique restent l'évaluation de la vulnérabilité à la désinformation et de l'incidence de cette dernière, de même que les efforts à déployer pour la comprendre, l'analyser et y réagir. La Commission s'appuie sur des enquêtes d'opinion pour apprécier l'efficacité avec laquelle les communications stratégiques influent sur la façon dont l'UE est perçue. Les résultats de ces enquêtes sont toutefois difficiles à attribuer à des actions de l'UE.

Au-delà des campagnes de communication, les task forces StratCom n'ont pas évalué de manière exhaustive l'incidence de leurs travaux. Par ailleurs, aucune d'entre elles ne disposait d'une fonction d'évaluation pour apprécier son efficacité et recenser les points à améliorer.

Le fait que le SEAE héberge le projet EUvsDisinfo est source d'incertitudes quant à l'objectif ultime de celui-ci

Le projet EUvsDisinfo est le versant public et la tête de pont des efforts déployés par l'UE pour lutter contre la désinformation, ainsi que le principal produit de la task force East StratCom en la matière. Il dispose d'une base de données open source interrogeable, dans laquelle figuraient plus de 9 700 cas de désinformation au 1^er octobre 2020. Sur le site internet du projet, les informations clés sont publiées dans cinq langues de l'UE, tandis que les autres ne le sont qu'en anglais et en russe. Selon le SEAE, l'accent mis initialement sur la désinformation russe a permis de poser les bases d'une approche unique et novatrice. Aucune des initiatives prises par les gouvernements des États membres n'est comparable.

Depuis ses débuts en 2015, le projet EUvsDisinfo n'a cessé de gagner en visibilité sur Internet (voir figure 4 ci-dessous) en répertoriant, en analysant et en publiant des exemples de désinformation émanant de Russie. De nombreuses parties prenantes ont confirmé qu'EUvsDisinfo a contribué à sensibiliser à la désinformation russe ainsi qu'à influer sur la perception de la menace qu'elle représente pour l'UE et ses États membres.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base d'informations du SEAE.

Le projet EUvsDisinfo a toutefois essuyé des critiques par le passé. Il a par exemple été mis à l'index par le parlement néerlandais²⁴ en 2018 pour avoir attribué à tort des faits de désinformation russe à un journal local néerlandais. Par ailleurs, certains cas publiés sur le site d'EUvsDisinfo ne représentent pas une menace pour les démocraties européennes.

Outre la production d'autres exemples de désinformation russe, une menace désormais bien établie et reconnue, le rôle et la mission que devra remplir EUvsDisinfo restent à déterminer. Selon le SEAE, EUvsDisinfo est indépendant et ne représente pas la position officielle de l'Union. Toutefois, le fait qu'il soit hébergé par le SEAE rend cette affirmation contestable. On peut dès lors se demander si un tel instrument devrait être hébergé et géré par une autorité publique (telle que le SEAE) ou s'il devrait opérer sous la responsabilité d'une organisation de la société civile.

Le système d'alerte rapide a permis de rassembler les États membres, mais il n'a pas donné toute sa mesure

La mise en place du système d'alerte rapide (SAR) est la principale action du deuxième pilier du plan d'action de l'UE (action 3). Comme l'indique le plan, «[l]es premières heures qui suivent la publication d'une désinformation sont cruciales pour la détecter, l'analyser et y riposter». Le SAR a été créé en mars 2019, dans le délai fixé dans le plan. Il comporte deux éléments clés: un réseau de points de contact nationaux et une plateforme internet dont l'objectif est de «signaler en temps réel les campagnes de désinformation, au moyen d'une infrastructure technologique spécifique» de manière à ce qu'il soit «plus aisé de partager des données et des évaluations, afin d'assurer une sensibilisation commune à la situation, de coordonner l'attribution [des faits] de désinformation et la réponse qui doit y être donnée, et d'optimiser l'utilisation du temps et des ressources»²⁵ Le SEAE assure le secrétariat du SAR et héberge son site internet.

Même s'il est utile en tant qu'outil de partage d'informations, au moment de l'audit, le SAR n'avait pas encore servi à émettre la moindre alerte ni à coordonner la moindre action commune

Pour fonctionner efficacement, le SAR doit permettre d'émettre des alertes en temps utile et de coordonner l'attribution des faits et la mise au point d'une réponse commune, ainsi que faciliter l'échange d'informations entre les États membres et les institutions de l'UE. Nous avons examiné si le SAR était opérationnel avant les élections européennes de 2019, comme le prévoyait le plan d'action de l'UE. Nous avons également évalué son activité et le degré de participation de ses membres.

Nous avons constaté que le système a été mis en place rapidement en mars 2019, comme le plan d'action le prévoyait. Il a permis de rassembler les États membres et les institutions de l'UE et facilité le partage d'informations. Toutefois, au moment de notre audit, il n'avait pas encore servi à émettre d'alertes ni à coordonner une attribution commune de faits de désinformation à leur source ou la réponse à leur apporter, comme cela était envisagé au départ.

La plupart des parties prenantes consultées dans le cadre de notre audit avaient un avis positif sur le SAR. Selon elles, en créant une communauté, il comble une lacune importante dans l'«écosystème» mis en place pour lutter contre la désinformation. Cet avis a également été corroboré par notre enquête auprès des États membres: le SAR leur permet de partager des informations, d'obtenir de nouveaux éclairages et de renforcer mutuellement leurs capacités. La figure 5 ci-dessous présente les aspects les plus appréciés par les points de contact nationaux du SAR.

Source: Cour des comptes européenne.

Malgré ces avis positifs sur le SAR en tant qu'outil d'échange d'informations, nous n'avons trouvé aucun élément probant attestant que les informations échangées par le biais de ce système ont déclenché une évolution substantielle des politiques au niveau des États membres. Le développement d'une connaissance commune de la situation reste un chantier à poursuivre dans le cadre du SAR, chantier freiné par l'absence de définitions harmonisées et cohérentes – par exemple de la notion même de «désinformation» –, par des divergences de vues sur les sources de celle-ci, sur les réponses à y apporter et sur les niveaux de préparation, ainsi que par l'absence d'évaluation commune des risques.

Au moment du lancement du SAR, l'émission d'alertes en temps réel pour réagir rapidement aux campagnes de désinformation était considérée comme l'objectif premier, en raison de l'imminence des prochaines élections européennes. Toutefois, pour les équipes StratCom, il s'agissait surtout de rassembler les acteurs de terrain afin de constituer une communauté, étant donné qu'aucun mécanisme de ce type n'existait auparavant dans l'UE. Ces motivations disparates ont brouillé la compréhension que les parties prenantes et le grand public pouvaient avoir du rôle du SAR.

Un mécanisme d'alerte a été mis au point, pour être utilisé en cas d'extrême urgence, mais il n'avait encore jamais été activé au moment de l'audit. Un seuil de déclenchement du système d'alerte a été défini en termes qualitatifs, à savoir toute campagne de désinformation ayant une incidence transnationale importante (en d'autres termes, une attaque ciblant plusieurs pays). Aucune évaluation quantitative de ce seuil n'est cependant possible.

Le SAR a été conçu non seulement pour sa fonction d'alerte, mais aussi pour aider à attribuer les campagnes de désinformation à leurs sources et pour promouvoir une réaction coordonnée. Ses capacités en matière de coordination n'ont toutefois pas encore été testées.

La participation au SAR et ses activités sont surtout le fait d'un petit nombre d'États membres

Le SAR rassemble les points de contact des États membres, le Centre de situation et du renseignement du SEAE, la Commission européenne (en particulier les DG CNECT, JUST et COMM), le Parlement européen et le secrétariat général du Conseil. Des représentants de l'OTAN et du mécanisme de réaction rapide du G7 participent au système d'alerte rapide. Des experts externes, notamment issus de la société civile et des plateformes en ligne, assistent aussi parfois aux réunions du SAR. En général, les points de contact nationaux se réunissent tous les trimestres, mais le degré de participation varie d'un État membre à l'autre. L'essentiel des activités est mené à l'initiative d'un tiers des États membres, qui participent plus régulièrement et de manière plus active aux réunions.

Les statistiques les plus récentes font état d'une baisse des niveaux d'activité

Les statistiques générées par la plateforme révèlent un certain nombre de tendances. Premièrement, les activités sont le fait d'un petit nombre d'utilisateurs assidus, alors que les autres sont beaucoup plus passifs. Deuxièmement, depuis le lancement du système, les niveaux d'activité ont culminé à deux grandes occasions: les élections européennes et les premières semaines qui ont suivi le confinement généralisé de la mi-mars 2020. Toutefois, dans ce dernier cas, à la fin août 2020, l'activité s'est stabilisée à des niveaux représentant environ la moitié de ceux enregistrés en mai.

Les statistiques d'utilisation font état d'une baisse des niveaux d'activité. Comme le montre la figure 6, le nombre moyen de pages vues par jour (même dans les rubriques spécifiques du SAR qui sont centrées sur la désinformation concernant la COVID-19) a par exemple diminué. En outre, le nombre d'utilisateurs participant activement n'a cessé de baisser depuis les élections européennes organisées fin mai 2019. Bien que ces paramètres ne donnent pas une image complète de la situation, ils montrent clairement que le potentiel de la plateforme n'est pas pleinement exploité.

Source: StratCom (SEAE). Les deux baisses marquées du nombre d'utilisateurs sont le résultat de la décision prise en août de désactiver les comptes utilisateurs restés inactifs pendant plus de trois mois.

La coopération avec les plateformes en ligne et les réseaux existants est surtout informelle

Selon le plan d'action de l'UE, les plateformes en ligne devraient coopérer avec les points de contact du SAR, en particulier pendant les périodes électorales, afin de fournir des informations pertinentes en temps utile. Il n'existe cependant aucun protocole de coopération entre le SAR et les plateformes en ligne. De plus, comme la division StratCom n'assure pas le suivi du nombre de cas signalés, il n'est pas possible d'évaluer la performance du SAR dans ce domaine.

Le code de bonnes pratiques a amené les plateformes en ligne à se positionner contre la désinformation, mais il n'a pas renforcé leur obligation de rendre compte

L'une des principales raisons pour lesquelles le problème de la désinformation est si aigu est l'utilisation massive d'Internet, combinée à l'avènement des nouvelles technologies et à l'utilisation de plus en plus répandue des plateformes en ligne comme sources d'information. Ce contexte facilite grandement la création, l'amplification et la diffusion de fausses informations. Selon l'indice relatif à l'économie et à la société numériques (DESI), en 2020, 85 % des citoyens de l'UE étaient des internautes. La plupart des plateformes utilisent les données à caractère personnel collectées pour monétiser leurs services (principalement selon des modèles fondés sur la publicité). Cette situation a également créé un terreau fertile pour les acteurs de la désinformation, qui peuvent mieux cibler leurs actions.

Sur les plateformes en ligne, la désinformation prend le plus souvent la forme d'un partage de fausses informations entre utilisateurs, informations qui peuvent ensuite être mises en avant par les algorithmes dont les plateformes se servent pour hiérarchiser l'affichage des contenus. Ces algorithmes sont influencés par le modèle économique des plateformes, lequel accorde la priorité aux contenus personnalisés et populaires, plus susceptibles d'attirer l'attention. La désinformation a également un effet sur les résultats de recherche, ce qui empêche encore plus les utilisateurs de trouver et de lire des informations fiables en ligne²⁶. L'exemple présenté dans l'illustration 1 ci-après montre les suggestions de recherche, pratiquement toutes négatives, fournies par une plateforme en ligne à partir des termes «The EU is» («l'UE est»).

Source: Recherche en ligne effectuée par la Cour des comptes européenne le 18 octobre 2019 à 11 h 55 (HEC).
Google est une marque déposée de Google LLC.

Les faux comptes, les «trolls» internet et les robots malveillants contribuent également à la diffusion de fausses informations.

Le code de bonnes pratiques fournit à la Commission un cadre pour interagir avec les plateformes de médias sociaux

À la suite de sa communication d'avril 2018 et des propositions du groupe d'experts de haut niveau, la Commission a décidé d'engager un dialogue avec les plateformes en ligne et des associations professionnelles au sujet de la désinformation. Ce dialogue a conduit à l'établissement du code de bonnes pratiques (voir annexe V), qui instaure une approche volontaire fondée sur l'autorégulation par les signataires. Le code de bonnes pratiques a été signé en octobre 2018, avant d'être intégré dans le plan d'action de l'UE sous le troisième pilier. Il compte actuellement 16 signataires.

En signant le code de bonnes pratiques, les plateformes en ligne et les associations professionnelles représentant le secteur de la publicité s'engagent à communiquer à la Commission européenne des rapports présentant l'état d'avancement des mesures prises pour respecter leurs engagements. Ces mesures impliquent notamment d'assurer la transparence de la publicité à caractère politique, de fermer les faux comptes ou encore d'empêcher les pourvoyeurs de fausses informations de gagner de l'argent. La Commission a suivi de près le respect de ces engagements.

La plupart des parties prenantes interrogées au cours de l'audit ont souligné que l'action de la Commission auprès des plateformes en ligne était une initiative inédite et nécessaire. La plupart des acteurs externes à l'UE que nous avons consultés suivent de près les efforts de la Commission. Ils considèrent que l'UE est le premier acteur sur la scène mondiale à tenter de trouver un subtil équilibre entre protection de la liberté d'expression et limitation de la propagation malveillante de fausses informations préjudiciables.

Le code de bonnes pratiques a fourni à la Commission un cadre pour interagir avec les plateformes de médias sociaux dans la perspective des élections européennes de mai 2019, puis au cours de la pandémie de COVID-19 dans le but d'atténuer les effets négatifs de l'«infodémie» qui en a découlé. L'encadré 1 présente les efforts déployés par l'UE pour limiter la désinformation liée à la COVID-19 en s'appuyant sur le code de bonnes pratiques (voir également l'annexe VI).

Le bilan d'évaluation du code de bonnes pratiques a révélé des limites dans les exigences en matière de communication d'informations

Le code de bonnes pratiques a fait l'objet de plusieurs examens et évaluations, qui ont révélé plusieurs insuffisances dans la manière dont la Commission a établi les exigences en matière de communication d'informations auxquelles sont soumis les signataires du code de bonnes pratiques (voir encadré 2). Ces évaluations n'avaient débouché sur aucune modification du code.

Nos travaux confirment que les informations communiquées diffèrent d'un signataire à l'autre, en fonction du degré d'engagement et selon qu'il s'agisse d'une plateforme en ligne ou d'une association professionnelle. En outre, les rapports des plateformes en ligne ne sont pas toujours comparables et leur longueur varie considérablement.

Ces différences entre les signataires du code de bonnes pratiques se sont également révélées problématiques pour la définition d'IPC généraux. Les IPC choisis ont permis d'assurer le suivi des mesures de certains signataires, mais pas de tous. À titre d'exemple, sous le titre «Intégrité des services», la Commission a proposé comme indicateur le «nombre de posts, d'images, de vidéos ou de commentaires contre lesquels des mesures ont été prises pour violation des politiques des plateformes en matière d'utilisation abusive des robots informatiques». Un tel indicateur de réalisation est pertinent uniquement pour des plateformes en ligne spécifiques.

L'analyse des rapports des signataires du code de bonnes pratiques effectuée par la Commission elle-même indique que les paramètres renseignés jusqu'ici ne concernent que des indicateurs de réalisation. Par exemple, les plateformes déclarent avoir rejeté des publicités ou supprimé un certain nombre de comptes ou de messages qui étaient des vecteurs de désinformation dans le contexte de la COVID-19 (voir également encadré 1). Or ces informations ne sont guère utiles si elles ne sont pas replacées dans leur contexte (c'est-à-dire comparées, dans le temps, aux données de référence et à d'autres informations telles que le nombre global de comptes créés) et si la Commission n'est pas en mesure de les vérifier.

L'évaluation du code de bonnes pratiques réalisée pour le compte de la Commission porte quant à elle non seulement sur la situation actuelle en matière de communication d'informations, mais recommande également des paramètres pouvant être utilisés à l'avenir. Dans ce document, deux niveaux d'indicateurs sont proposés:

1. des indicateurs «structurels» pour le code dans son ensemble, qui permettent de mesurer les effets globaux, l'importance de la désinformation en ligne et l'impact du code en général. Ces indicateurs permettraient de contrôler, à un niveau général, si la désinformation augmente, reste stable ou recule;
2. des indicateurs de «niveau de service» sur mesure, ventilés par pilier, pour mesurer les résultats obtenus par chaque plateforme signataire dans la lutte contre la désinformation.

Au moment de l'audit, la Commission n'avait fourni aux signataires aucun nouveau modèle de rapport ni aucun nouvel indicateur qui soit plus utile.

Tous les problèmes évoqués ci-dessus montrent que les plateformes en ligne ne sont pas tenues de rendre des comptes sur leurs actions et sur leur rôle dans la lutte active contre la désinformation.

L'absence de stratégie cohérente en matière d'éducation aux médias et la fragmentation des actions de l'UE affaiblissent leur incidence

Le quatrième pilier du plan d'action de l'UE est axé sur la sensibilisation et le renforcement de la résilience de la société face à la désinformation. Il vise à améliorer les actions d'éducation aux médias, telles que la Semaine de l'éducation aux médias organisée en 2019, et à soutenir les médias indépendants et les journalistes d'investigation. Il appelle également les États membres à rapidement mettre en œuvre les dispositions de la directive «Services de médias audiovisuels» relatives à l'éducation aux médias et à constituer des équipes multidisciplinaires de vérificateurs de faits indépendants dans la perspective des élections européennes de 2019.

L'éducation aux médias consiste à apporter aux citoyens les compétences, les connaissances et la compréhension permettant d'utiliser les médias d'une manière sûre et efficace, ainsi qu'à les doter de la réflexion critique nécessaire pour exercer un jugement, analyser des réalités complexes et reconnaître la différence entre des opinions et des faits³³. La responsabilité de l'éducation aux médias, qui se trouve à la croisée des chemins entre la stratégie numérique de l'UE et la politique d'éducation, incombe aux États membres. Le rôle de la Commission consiste à encourager la collaboration et à faciliter les progrès dans ce domaine. Toutefois, la désinformation se jouant des frontières, le développement d'outils communs et le partage des bonnes pratiques au niveau de l'UE sont importants.

Afin d'évaluer les actions relevant de ce pilier, nous nous sommes intéressés à la Semaine européenne de l'éducation aux médias organisée en 2019, et avons vérifié si les différentes initiatives dans ce domaine faisaient l'objet d'une stratégie bien définie. Nous avons examiné le rapport de la Commission sur les élections européennes de 2019³⁴ et évalué 20 projets se rapportant directement à l'éducation aux médias et à la lutte contre la désinformation.

Dans son rapport sur les élections européennes de 2019, la Commission a indiqué que «[m]algré le fait que [l]es tentatives de manipulation se sont attaquées de manière récurrente à des sujets politiquement sensibles et [qu'elles] visaient la population de l'UE dans la perspective des élections, aucune opération d'ingérence déguisée de grande ampleur n'a jusqu'à présent été mise [au] jour dans le cadre des élections de 2019».

Participation inégale des États membres à la Semaine européenne de l'éducation aux médias

La Semaine européenne de l'éducation aux médias consiste en une série d'actions de sensibilisation à l'éducation aux médias menées dans l'ensemble de l'UE (voir encadré 3). La mesure dans laquelle elle traduit une stratégie cohérente de l'UE en matière d'éducation aux médias n'apparaît pas clairement. En effet, bien qu'elle donne lieu à des débats de haut niveau, elle sert principalement à mettre en lumière quelques initiatives spécifiques de l'UE et des États membres. L'édition 2020 devait être organisée conjointement par la Commission et le Conseil, ce qui aurait pu stimuler davantage l'action et la participation des États membres. Elle a toutefois été annulée en raison de la COVID-19.

Encadré 3

Semaine européenne de l'éducation aux médias

La Semaine de l'éducation aux médias de 2019 était l'une des deux actions spécifiques en matière d'éducation aux médias prévues par le plan d'action de l'UE. Elle a eu lieu en mars 2019 à Bruxelles et dans les États membres, avec notamment une conférence de haut niveau. Plus de 320 événements ont été organisés au cours de la semaine, et plus de 360 au total jusqu'à la fin septembre 2020.

Près de la moitié d'entre eux l'ont été en France, la Belgique (principalement Bruxelles) se classant, loin derrière, en deuxième position. Un petit nombre d'États membres n'ont pas accueilli le moindre événement, comme le montre la répartition géographique des manifestations (voir illustration ci-contre). Sans surprise, la plupart des événements se sont déroulés autour de la date du lancement officiel. Cependant, aucune statistique n'est disponible sur le nombre de personnes que ces événements ont permis d'atteindre, sur leur répartition thématique ou sur la mesure dans laquelle ils ont spécifiquement porté sur la désinformation.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base de données de la Commission.

Il n'existe aucune stratégie globale en matière d'éducation aux médias qui englobe la lutte contre la désinformation

Nous avons constaté qu'une multitude d'initiatives de l'UE et des États membres traitaient de l'éducation aux médias, de même que de très nombreux documents stratégiques. C'est ce qui ressort par ailleurs clairement des conclusions du Conseil sur l'éducation aux médias³⁵, qui comportent en annexe la liste des principaux documents stratégiques. Toutefois, ces actions ne sont pas coordonnées dans le cadre d'une stratégie globale visant à renforcer la résilience de la société, notamment dans le domaine de l'éducation aux médias, et qui engloberait la lutte contre la désinformation. Si les actions visant à répondre aux défis particuliers des États membres dans ce domaine sont également importantes pour produire un effet à l'échelle locale, le soutien de l'UE en faveur de l'éducation aux médias gagnerait à s'appuyer sur les éléments fondamentaux suivants, qui contribueraient à sa bonne gestion financière:

• une mise à jour régulière des principales pratiques et actions d'éducation aux médias observées au niveau de l'UE et dans les États membres, en coopération avec le groupe d'experts sur l'éducation aux médias (une cartographie de ces pratiques a été élaborée pour la première fois en 2016 par le Conseil de l'Europe, mais elle n'a pas été actualisée depuis lors³⁶);
• des objectifs clairement définis, fondés sur des recherches systématiques et régulières concernant l'éducation aux médias et l'impact des médias et des plateformes numériques. Ces objectifs devraient être accompagnés d'un ensemble d'indicateurs permettant de mesurer la performance;
• des mécanismes de coordination nécessaires pour créer des synergies et éviter les chevauchements entre les initiatives et les actions relevant, par exemple, de la directive «Services de médias audiovisuels», du plan d'action en matière d'éducation numérique, du programme «Europe créative», du cadre des compétences numériques et de la stratégie pour les compétences numériques, du plan d'action pour la démocratie européenne et de la législation sur les services numériques publiés récemment, du plan d'action pour les médias et l'audiovisuel, etc.;
• un suivi unifié des initiatives de l'UE en matière d'éducation aux médias.

Selon la Commission, pour le prochain cadre financier pluriannuel (2021‑2027), l'UE a affecté environ 14 millions d'euros relevant du programme «Europe créative»³⁷ (soit 2 millions d'euros par an) au soutien à l'éducation aux médias. Cependant, comme le souligne par ailleurs le Conseil dans ses conclusions sur l'éducation aux médias, il sera nécessaire de trouver des sources de financement supplémentaires.

La plupart des projets examinés ont produit des résultats tangibles, mais beaucoup n'ont pas atteint une envergure et un rayonnement suffisants

Sur les 20 projets que nous avons évalués, dix ont été financés au titre d'Horizon 2020, tandis que les dix autres étaient des projets pilotes et des actions préparatoires financés par le Parlement européen (voir tableau à l'annexe III).

L'appel à propositions «Éducation aux médias pour tous», lancé en 2016 par le Parlement européen, concerne des projets pilotes et des actions préparatoires destinés à cofinancer la concrétisation d'idées de jeunes entreprises innovantes de l'ensemble de l'Union dans le domaine de l'éducation aux médias. Les projets pilotes, qui s'étendent sur deux ans, sont suivis d'une action préparatoire d'une durée de trois ans. Les projets relevant d'Horizon 2020 sont des projets de recherche et d'innovation portant sur des aspects hautement techniques de la lutte contre la désinformation, tels que l'utilisation et la détection des robots ou la mise au point de nouveaux outils de vérification des contenus.

Notre analyse (voir annexe III) a révélé que 12 des 20 projets ont produit des résultats tangibles. La plupart des résultats positifs ont été obtenus par des projets qui s'appuyaient sur les résultats de projets antérieurs pour produire des outils de vérification des faits ou élaborer du matériel didactique et pédagogique pour lutter contre la désinformation (voir encadré 4).

Nous avons cependant détecté des insuffisances dans 10 des 20 projets, concernant principalement leur petite envergure et leur rayonnement limité. Sept projets n'ont pas atteint, ou n'atteindront probablement pas, leur public cible, tandis que les résultats de trois projets ont été difficiles à reproduire, ce qui limite leur impact. Un certain nombre de projets touchés par ces problèmes sont présentés dans l'encadré 5.

D'une manière générale, il n'y avait guère d'éléments probants montrant qu'une quelconque analyse comparative des résultats avait été effectuée, notamment pour déterminer ce qui avait fonctionné et pourquoi. Nous n'avons pas non plus trouvé beaucoup d'éléments attestant que la Commission avait coordonné l'échange de bonnes pratiques et de matériel d'éducation aux médias dans l'ensemble de l'UE. Nous avons en outre constaté l'absence de cadre d'évaluation. Or un tel cadre est indispensable lorsqu'il s'agit de développer à long terme la résilience de la société, dans la mesure où il permet de tenir compte des enseignements tirés dans les actions, les politiques et les stratégies futures. Réunir des preuves de l'incidence directe des mesures d'éducation aux médias est une tâche difficile, et les initiatives en ce sens sont encore très peu développées³⁸. Dans ses conclusions sur l'éducation aux médias, le Conseil a également appelé à élaborer des critères et des processus d'évaluation systématiques, ainsi qu'à mettre au point une méthodologie uniforme et comparative pour l'établissement, par les États membres, des rapports concernant le développement de l'éducation aux médias³⁹.

Le projet SOMA et le projet d'Observatoire européen des médias numériques n'ont guère suscité d'intérêt chez les experts en éducation aux médias et les vérificateurs de faits

Comme le souligne le quatrième pilier du plan d'action de l'UE, les vérificateurs de faits et les chercheurs indépendants jouent un rôle clé pour mieux comprendre les structures sur lesquelles reposent la désinformation et les mécanismes qui déterminent les modalités de sa diffusion en ligne. La Commission a financé le projet d'observatoire social pour l'analyse de la désinformation et des médias sociaux (SOMA), une plateforme numérique destinée à servir de base à un réseau européen de vérificateurs de faits. Le SOMA est financé au titre d'Horizon 2020, pour un budget global de près de 990 000 euros. Le projet a démarré en novembre 2018 et est censé prendre fin le 30 avril 2021.

Notre analyse a révélé que le SOMA n'était parvenu à attirer que deux spécialistes reconnus par le réseau international de vérification des faits⁴⁰. Au moment de notre audit (octobre 2020), le SOMA comptait 48 membres inscrits. Plusieurs de nos contacts ont reconnu ne jamais utiliser la plateforme SOMA. La technologie sur laquelle s'appuie le SOMA recueille des appréciations positives, mais le projet n'est toujours pas largement exploité par les vérificateurs de faits.

Bien avant la fin du projet SOMA, et sans attendre une évaluation pour en tirer des enseignements et les appliquer, la Commission a lancé en juin 2020 la première phase de l'Observatoire européen des médias numériques (EDMO), laquelle représente un montant de 2,5 millions d'euros et court jusqu'à la fin 2022. L'objectif de ce dernier est de renforcer la résilience de la société en associant des vérificateurs de faits, des experts en éducation aux médias et des chercheurs universitaires afin de comprendre et d'analyser la désinformation, en collaboration avec les organisations de médias, les plateformes en ligne et les professionnels de l'éducation aux médias.

Le SOMA et l'EDMO ont donc des objectifs qui se recoupent en partie, et la plupart des contractants participent simultanément aux deux projets. Les évaluateurs du SOMA ont suggéré de fusionner les deux projets, mais aucun lien formel n'a encore été établi entre eux. Leurs financements risquent également de se chevaucher, la technologie et les produits commerciaux sur lesquels ils reposent et qu'ils utilisent étant les mêmes.

L'EDMO a été présenté comme une solution globale à de nombreux défis de société posés par la désinformation. Toutefois, selon ses dirigeants, il en est encore à ses débuts et sa visibilité auprès des parties prenantes reste donc limitée. Il est trop tôt pour pouvoir évaluer son efficacité. Néanmoins, étant donné qu'il est peu connu des parties prenantes, ses résultats pourraient ne pas être à la hauteur de ses objectifs extrêmement ambitieux. Il s'efforce actuellement de mettre en place les infrastructures nécessaires et aura besoin de ressources supplémentaires pour atteindre ses objectifs.

Les experts en éducation aux médias avec lesquels nous nous sommes entretenus ont déclaré que l'EDMO ne suscitait pas un engouement suffisant dans le milieu de l'éducation aux médias. Le conseil consultatif de l'EDMO rassemble un large éventail d'experts issus du monde universitaire et de la sphère journalistique, qui traduit l'importance accordée au renforcement de la vérification des faits et au soutien du journalisme dans le plan d'action de l'UE. Toutefois, le milieu de l'éducation aux médias et, plus largement, la société civile, qui pourraient établir des liens utiles entre le monde universitaire et les décideurs politiques, sont sous-représentés (deux experts sur 19).

Conclusions et recommandations

Nous avons examiné si le plan d'action de l'UE contre la désinformation était bien conçu au départ et s'il donnait les résultats escomptés. Nous concluons que le plan d'action de l'UE contre la désinformation était pertinent mais incomplet et que, même si sa mise en œuvre est globalement en bonne voie et qu'il existe des éléments probants attestant de progrès, certains résultats n'ont pas été produits comme prévu.

Nous avons constaté que le plan d'action de l'UE concordait avec les points de vue et les priorités des experts et des parties prenantes. Il comporte des mesures proactives et réactives pertinentes pour lutter contre la désinformation. Toutefois, malgré l'évolution constante des tactiques, des acteurs et des technologies de la désinformation, le plan d'action de l'UE n'a pas été mis à jour depuis sa présentation en 2018. En décembre 2020, la Commission a publié le plan d'action pour la démocratie européenne, qui prévoit des mesures visant à lutter contre la désinformation, sans préciser clairement comment il s'articule avec le plan d'action de l'UE contre la désinformation (voir points 20 à 24, 41 et 42).

Le plan d'action de l'UE ne prévoit pas de dispositifs de coordination permettant de faire en sorte que les réponses de l'UE à la désinformation soient cohérentes et proportionnées à la nature et à l'ampleur de la menace. Chacun des quatre piliers du plan d'action de l'UE relève de la responsabilité d'une DG différente de la Commission ou de celle du SEAE, sans qu'une entité unique ne soit en charge des activités de communication ou n'assure une supervision complète en la matière (voir points 25 à 31).

Le plan d'action de l'UE et le plan d'action pour la démocratie européenne ne sont assortis d'aucun cadre de suivi, d'évaluation et d'établissement de rapports, ce qui nuit à l'obligation de rendre compte. Plus précisément, ces plans comportent des objectifs généraux dont la réalisation ne peut être mesurée et plusieurs actions qui ne sont pas délimitées dans le temps, et ils ne prévoient pas d'évaluation. Un seul rapport a été publié sur la mise en œuvre du plan d'action de l'UE, et il ne contenait guère d'informations sur la performance. Sans réexamens ni mises à jour complets et réguliers, il est difficile de garantir l'efficacité et la pertinence dans le temps des efforts déployés par l'UE dans ce domaine. Par ailleurs, nous n'avons pas trouvé d'informations exhaustives sur les sources de financement et les coûts estimés des actions prévues (voir points 32 à 40).

La Commission européenne devrait améliorer le cadre de coordination et d'obligation de rendre compte de ses actions contre la désinformation en y incorporant:

1. des dispositifs de coordination et de communication adéquats entre les différents services qui mettent en œuvre les actions de l'UE contre la désinformation;
2. un cadre spécifique de suivi et d'évaluation prévoyant des actions claires, assorties d'échéances et dont les effets sont mesurables, ainsi que des indicateurs pour apprécier la performance et des dispositions en matière d'évaluation;
3. l'établissement de rapports réguliers sur la mise en œuvre des actions, ainsi que sur les éventuelles actualisations nécessaires;
4. un résumé des principales sources de financement et des dépenses effectuées pour mettre en œuvre les actions.

Quand? D'ici la fin de 2021 pour les recommandations a) et b) et d'ici la mi-2023 pour les recommandations c) et d).

Les trois task forces du SEAE sur la communication stratégique, qui relèvent du premier pilier du plan d'action de l'UE, ont amélioré la capacité de l'Union à anticiper les activités de désinformation et à y réagir et ont contribué de manière substantielle à l'efficacité des communications de l'UE et à la promotion de ses politiques dans les pays voisins. Les mandats des task forces ne couvrent pas de manière adéquate tout l'éventail des acteurs de la désinformation, ni les nouvelles menaces émergentes (voir points 45 à 49).

Leur dotation en effectifs dépend en grande partie du détachement d'experts nationaux, si bien qu'il est difficile pour le SEAE de gérer efficacement son personnel et de le conserver La division StratCom n'a pas encore atteint ses objectifs de recrutement, et la crise de la COVID-19 a augmenté la charge de travail. Par ailleurs, les task forces ne disposent pas d'une fonction d'évaluation chargée d'apprécier leur efficacité et de recenser les points à améliorer (voir points 53 à 58 et 60).

Le SEAE devrait:

1. porter les menaces de désinformation émergentes à l'attention du Conseil. Il devrait ensuite réexaminer et clarifier les objectifs assignés à la division des communications stratégiques et à ses task forces;
2. atteindre les objectifs de recrutement fixés dans le plan d'action de l'UE;
3. concentrer ses ressources humaines sur les tâches les plus sensibles, telles que l'analyse des menaces et de leur évolution, et externaliser les activités de communication moins sensibles qui, faute d'effectifs suffisants, ne peuvent être réalisées en interne;
4. procéder régulièrement à des évaluations des activités opérationnelles des task forces, en sus de leurs campagnes de communication.

Quand? D'ici la mi-2022.

Le projet EUvsDisinfo a joué un rôle clé dans la sensibilisation à la désinformation russe. Le fait qu'il soit hébergé au sein du SEAE soulève toutefois certaines questions concernant son indépendance et son objectif ultime, étant donné qu'il pourrait être perçu comme représentant la position officielle de l'UE (voir points 61 à 64).

Dans le cadre du deuxième pilier, le SEAE a rapidement mis en place le système d'alerte rapide (SAR). Nous avons constaté que le SAR avait facilité le partage d'informations entre les États membres et avec les institutions de l'UE. Il n'a toutefois jamais émis d'alerte et n'a donc pas été utilisé pour coordonner une attribution commune de faits de désinformation à leur source ou la réponse à leur apporter comme cela était prévu au départ. Par ailleurs, les statistiques les plus récentes montrent que la participation au SAR et ses activités sont surtout le fait d'un petit nombre d'États membres. La tendance des niveaux d'activité est à la baisse et la coopération avec les plateformes en ligne et les réseaux en place est essentiellement informelle. En outre, il n'existe pas de protocole de coopération entre le SAR et les plateformes en ligne (voir points 65 à 76).

Le SEAE devrait:

1. demander aux États membres un retour d'information détaillé sur les raisons de leur faible niveau de participation et prendre les mesures qui s'imposent pour y remédier;
2. utiliser le SAR pour apporter des réponses communes à la désinformation et pour coordonner les actions en la matière, comme cela était prévu au départ;
3. proposer aux États membres et aux plateformes en ligne un cadre de coopération entre ces dernières et le SAR.

Quand? D'ici la mi-2022.

La seule action prévue au titre du troisième pilier concerne la mise en place d'un suivi continu du code de bonnes pratiques. Elle définit un certain nombre de mesures à adopter volontairement par les plateformes en ligne et les associations professionnelles représentant le secteur de la publicité. Avec le code de bonnes pratiques, la Commission a mis en place un cadre novateur pour la coopération avec les plateformes en ligne. Au début de la pandémie de COVID-19, le code a conduit les plateformes à donner une plus grande visibilité aux informations provenant de sources faisant autorité.

Notre évaluation du code et celles effectuées par la Commission ont révélé que les plateformes établissent des rapports hétérogènes, qui varient en fonction de leur degré d'engagement. De plus, les paramètres qui doivent être communiqués par les plateformes ne concernent que des indicateurs de réalisation. Les plateformes ne donnent pas accès aux ensembles de données qui permettraient à la Commission de vérifier les informations communiquées. Nous en concluons que le code de bonnes pratiques ne remplit pas son objectif consistant à obliger les plateformes en ligne à rendre compte de leurs actions et de leur rôle dans la lutte active contre la désinformation (voir points 77 à 89).

La Commission devrait s'inspirer d'initiatives récentes, telles que le nouveau plan d'action pour la démocratie européenne, pour:

1. proposer de nouveaux engagements aux signataires afin de remédier aux faiblesses mises en évidence par les évaluations du code de bonnes pratiques;
2. élaborer des IPC qui permettent d'améliorer le suivi des activités menées par les plateformes en ligne pour combattre la désinformation;
3. établir une procédure de validation des informations communiquées par les plateformes en ligne.

Quand? D'ici à fin 2021.

En ce qui concerne le quatrième pilier du plan d'action, nous avons constaté qu'une multitude d'initiatives de l'UE et des États membres traitaient de l'éducation aux médias, de même que de très nombreux documents stratégiques, qui ne relèvent pas d'une stratégie globale en la matière (voir point 95).

La plupart des activités menées dans le cadre de la Semaine européenne de l'éducation aux médias ont eu lieu dans deux États membres seulement, ce qui a considérablement limité le potentiel de sensibilisation de l'initiative. Notre analyse d'un échantillon de 20 projets visant à lutter contre la désinformation a révélé que 12 d'entre eux avaient produit des résultats tangibles. La plupart des résultats positifs ont été obtenus par des projets qui s'appuyaient sur les résultats de projets antérieurs pour produire des outils de vérification des faits ou élaborer du matériel didactique. Les principales insuffisances relevées dans 10 projets concernent l'ampleur et le rayonnement limités de leurs activités (voir encadré 3 et points 94 et 97 à 101).

La Commission devrait adopter une stratégie d'éducation aux médias dont la lutte contre la désinformation ferait partie intégrante. Afin de mieux cibler la désinformation au moyen des actions d'éducation aux médias et de réduire la fragmentation de ces actions, cette stratégie devrait prévoir:

1. une mise à jour régulière des principales pratiques et actions d'éducation aux médias observées au niveau de l'UE et dans les États membres, en coopération avec le groupe d'experts sur l'éducation aux médias;
2. une définition claire des objectifs, fondée sur des recherches systématiques et régulières concernant l'éducation et l'impact des médias et des plateformes numériques. Ces objectifs devraient être accompagnés d'un ensemble d'indicateurs permettant de mesurer la performance;
3. les mécanismes de coordination nécessaires pour créer des synergies entre les projets.

Quand? D'ici à fin 2022.

Les vérificateurs de faits et les chercheurs indépendants jouent un rôle clé pour aider à mieux comprendre la désinformation. Jusqu'ici, les efforts déployés par la Commission pour mettre en place un réseau européen de vérificateurs de faits (l'Observatoire social pour l'analyse de la désinformation et des médias sociaux – SOMA) n'ont pas rencontré un franc succès dans ce milieu. L'Observatoire européen des médias numériques (EDMO) est censé remplacer le SOMA, mais les deux projets étaient menés en parallèle au moment de notre audit. L'EDMO jouit d'une visibilité encore limitée auprès des parties prenantes, qui contraste avec son ambition d'apporter une solution globale aux défis de société posés par la désinformation. En outre, le milieu de l'éducation aux médias et la société civile, qui pourraient établir des liens importants entre le monde universitaire et les décideurs politiques, ne sont pas suffisamment représentés au sein du conseil consultatif de l'EDMO (voir points 102 à 107).

Pour que l'EDMO soit en mesure de remplir ses ambitieux objectifs, la Commission devrait:

1. tirer les enseignements du projet SOMA une fois qu'il aura pris fin et en tenir compte pour l'EDMO;
2. accroître la représentation des experts en éducation aux médias et de la société civile au sein du conseil consultatif de l'EDMO;
3. mieux faire connaître l'EDMO auprès des parties prenantes, en particulier les vérificateurs de faits et les experts en éducation aux médias.

Quand? D'ici à fin 2021.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre III, présidée par M^me Bettina Jakobsen, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 27 avril 2021.

Par la Cour des comptes,

Klaus-Heiner Lehne
Président

Annexes

Annexe I — Principaux services et bureaux des institutions de l'UE luttant contre la désinformation

Source: Commission européenne.

Annexe II — Dépenses de l'UE consacrées aux actions de lutte contre la désinformation (en euros)

Source: Cour des comptes européenne, sur la base d'informations fournies par la Commission et le SEAE.

Annexe III — Évaluation de projets de lutte contre la désinformation (projets pilotes, actions préparatoires et projets relevant d'Horizon 2020)

Source: Cour des comptes européenne.

Annexe IV — Évaluation des actions prévues dans le plan d'action de l'UE contre la désinformation

Source: Cour des comptes européenne.

Annexe V — Le code de bonnes pratiques contre la désinformation

Le code de bonnes pratiques contre la désinformation consiste en un ensemble d'engagements volontaires en matière de lutte contre la désinformation convenus entre les représentants des plateformes en ligne, des principaux réseaux sociaux, des annonceurs et du secteur de la publicité. L'adoption du code a été encouragée et facilitée par la Commission européenne. C'est la première fois que les acteurs majeurs de ce secteur décident d'agir ensemble pour contrer la propagation de la désinformation en ligne.

Parmi les premiers signataires, en octobre 2018, figuraient Facebook, Google, Twitter et Mozilla, ainsi que plusieurs annonceurs et organismes du secteur de la publicité. Le code de bonnes pratiques a été signé par Microsoft en mai 2019, puis par TikTok en juin 2020. Il compte actuellement 16 signataires.

Les engagements du code de bonnes pratiques s'articulent autour de cinq piliers:

• contrôle des placements de publicité;
• publicité à caractère politique et publicité engagée;
• intégrité des services;
• responsabilisation des consommateurs;
• responsabilisation de la communauté de la recherche.

Le code comprend également une annexe recensant les bonnes pratiques que les signataires appliqueront pour concrétiser les engagements pris. Les signataires ont élaboré des feuilles de route pour mettre en œuvre le code.

Comme il s'agit d'une démarche volontaire, aucune sanction n'est prévue en cas de non-respect de ces engagements. Il importe donc d'assurer un suivi de l'avancement de leur mise en œuvre par les signataires. Entre janvier et mai 2019, la Commission européenne a vérifié le respect des engagements pris par Facebook, Google et Twitter, notamment en ce qui concerne l'intégrité des élections européennes. Les trois plateformes ont rendu compte chaque mois des mesures qu'elles avaient prises concernant le contrôle des placements de publicité, la transparence de la publicité à caractère politique et de la publicité engagée, les faux comptes et l'utilisation malveillante de robots. La Commission s'est également appuyée sur le code de bonnes pratiques pour réclamer aux signataires cinq ensembles de rapports sur les mesures qu'ils avaient prises pour lutter contre la désinformation dans le contexte de la pandémie de COVID-19.

Ces rapports et leur évaluation par la Commission sont disponibles sur le site internet de cette dernière.

Annexe VI — Historique des principales mesures prises par l'UE en réponse à la pandémie de COVID-19 apparue en 2020 et à l'«infodémie» qu'elle a suscitée

Source: Cour des comptes européenne.

Sigles, acronymes et formes abrégées

EDMO – Observatoire européen des médias numériques (European Digital Media Observatory)

ERGA – Groupe des régulateurs européens pour les services de médias audiovisuels (European Regulators Group for Audio-visual Media Services)

EUvsDisinfo – Projet phare de la task force East StratCom du Service européen pour l'action extérieure. Il a été créé en 2015 pour mieux anticiper les campagnes de désinformation menées par la Fédération de Russie à l'encontre de l'UE, de ses États membres et des pays du voisinage commun.

GEHN – Groupe indépendant d'experts de haut niveau sur les fausses informations et la désinformation en ligne

Plan d'action de l'UE – Plan d'action de l'UE contre la désinformation

RID – Réseau interne contre la désinformation

SAR – Système d'alerte rapide

SEAE – Service européen pour l'action extérieure

SOMA – Observatoire social pour l'analyse de la désinformation et des médias sociaux

StratCom – Communications stratégiques

Glossaire

Algorithme – Processus ou ensemble de règles appliqués par un ordinateur pour les calculs ou les autres opérations de résolution de problèmes.

Communication stratégique – Communication coordonnée et cohérente de la part d'une organisation poursuivant des buts bien précis.

Désinformation – Communication d'informations fausses ou trompeuses dans le but de déformer la réalité.

Éducation aux médias – Capacité d'accéder aux médias et aux communications, de les comprendre et d'interagir avec eux.

Infodémie – Surabondance d'informations (exactes ou non) pouvant servir à occulter ou à déformer des faits.

Mésinformation – Communication d'informations fausses ou trompeuses, que ce soit de bonne foi ou dans le but de déformer la réalité.

Robot – Application logicielle automatisée qui est programmée pour effectuer certaines tâches.

Troll internet – Personne qui profère des insultes, souvent mêlées de propos orduriers ou offensants, sur les réseaux sociaux.

Wiki – Site internet collaboratif sur lequel tout utilisateur peut ajouter du contenu ou modifier le contenu existant.

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

L'audit de la performance objet du présent rapport a été réalisé par la Chambre III (Action extérieure, sécurité et justice), présidée par M^me Bettina Jakobsen, Membre de la Cour. L'audit a été effectué sous la responsabilité de M. Baudilio Tomé Muguruza, Membre de la Cour, assisté de: M. Daniel Costa de Magalhaes, chef de cabinet; M. Ignacio Garcia de Parada, attaché de cabinet; M.°Alejandro Ballester-Gallardo, manager principal; M. Emmanuel-Douglas Hellinakis, chef de mission; MM. Piotr Senator et Alexandre Tan, auditeurs. L'assistance linguistique a été fournie par M. Michael Pyper.

Notes

¹ Communication sur la lutte contre la désinformation en ligne, COM(2018) 236 final du 26 avril 2018.

² Document EUCO 11/15 – Réunion du Conseil européen (19 et 20 mars 2015) – Conclusions, point 13.

³ Final report of the High Level Expert Group on Fake News and Online Disinformation.

⁴ Voir note de bas de page 1.

⁵ Document EUCO 9/18 – Réunion du Conseil européen (28 juin 2018) – Conclusions.

⁶ Articles 2 à 6 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

⁷ Efforts complémentaires pour renforcer la résilience et lutter contre les menaces hybrides - Conclusions du Conseil (10 décembre 2019), paragraphe 30.

⁸ Résolution du Parlement européen du 15 juin 2017 sur les plateformes en ligne et le marché unique numérique (2016/2276(INI)); résolution du Parlement européen du 3 mai 2018 sur le pluralisme et la liberté des médias dans l'Union européenne (2017/2209(INI); résolution du Parlement européen du 25 octobre 2018 sur l'exploitation des données des utilisateurs de Facebook par Cambridge Analytica et les conséquences en matière de protection des données (2018/2855(RSP)); résolution du Parlement européen sur l'ingérence électorale étrangère et la désinformation dans les processus démocratiques nationaux et européen (2019/2810(RSP)).

⁹ Organisation mondiale de la santé, «Aplatissons la courbe de l'infodémie ».

¹⁰ Document JOIN(2020) 8 final du 10 juin 2020.

¹¹ Communication de la Commission relative au plan d'action pour la démocratie européenne, COM(2020) 790 final du 3 décembre 2020.

¹² Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à un marché intérieur des services numériques (Législation sur les services numériques) et modifiant la directive 2000/31/CE, COM(2020) 825 final du 15 décembre 2020.

¹³ European Commission public consultation on fake news and online disinformation.

¹⁴ Lutter contre la désinformation concernant la COVID-19 – Démêler le vrai du faux, document JOIN(2020) 8 final du 10 juin 2020, p. 7.

¹⁵ Automated tackling of disinformation, étude du Service de recherche du Parlement européen, mars 2019.

¹⁶ Conclusions du Conseil européen sur les relations extérieures, document EUCO 11/15.

¹⁷ Efforts complémentaires pour renforcer la résilience et lutter contre les menaces hybrides - Conclusions du Conseil (10 décembre 2019), document 14972/19.

¹⁸ Parlement européen, Audition des 25 et 26 janvier 2021 sur l'ingérence étrangère: les cas de la Chine, de l'Iran, de l'Inde, de l'Arabie saoudite et des Émirats arabes unis; Parlement européen, Audition du 1^er février 2021 sur l'ingérence étrangère: les cas de la Turquie et de la Russie.

¹⁹ Efforts complémentaires pour renforcer la résilience et lutter contre les menaces hybrides - Conclusions du Conseil (10 décembre 2019), document 14972/19 du Conseil.

²⁰ Conclusions du Conseil de juin 2018 et conclusions du Conseil de décembre 2019 «Efforts complémentaires pour renforcer la résilience et lutter contre les menaces hybrides».

²¹ Documents P8_TA(2019) 0187 et P9_TA(2019) 0031.

²² Les manipulations de l'information – Un défi pour nos démocraties, rapport du Centre d'analyse, de prévision et de stratégie (CAPS, ministère de l'Europe et des Affaires étrangères) et de l'Institut de recherche stratégique de l'École militaire (IRSEM, ministère des Armées), France, août 2018.

²³ Par exemple, Democratic Defense against Disinformation, Conseil de l'Atlantique, février 2018; GMF Policy Paper n° 21, août 2019; Winning the Information War, CEPA, août 2016.

²⁴ Chambre des Représentants des Pays-Bas, Conseil «Éducation, jeunesse, culture et sport» Officiele bekendmakingen.

²⁵ Cahier des charges du système d'alerte rapide.

²⁶ Automated tackling of disinformation, étude du Service de recherche du Parlement européen, mars 2019.

²⁷ First baseline reports – Fighting COVID-19 disinformation Monitoring Programme.

²⁸ Second set of reports – Fighting COVID-19 disinformation Monitoring Programme.

²⁹ Forum plurilatéral sur la désinformation.

³⁰ ERGA Report on disinformation: Assessment of the implementation of the Code of Practice.

³¹ Commission européenne, Study for the assessment of the implementation of the Code of Practice on Disinformation.

³² Document de travail des services de la Commission intitulé Assessment of the Code of Practice on Disinformation – Achievements and areas for further improvement, SWD(2020) 180 final du 10.9.2020.

³³ Directive «Services de médias audiovisuels» révisée, directive (UE) 2018/1808 (dite directive «SMA révisée»).

³⁴ COM(2020) 252 final du 19 juin 2020.

³⁵ Voir l'annexe des conclusions du Conseil sur l'éducation aux médias dans un monde en constante évolution (2020/C 193/06).

³⁶ Mapping of media literacy practices and actions in EU‑28, Observatoire européen de l'audiovisuel (OEA), Conseil de l'Europe, janvier 2016.

³⁷ Sur un budget total proposé s'élevant à 61millions d'euros pour le volet transsectoriel du programme «Europe créative» (ligne budgétaire 07 05 03).

³⁸ Exploring Media Literacy Education as a Tool for Mitigating Truth Decay, RAND Corporation, janvier 2019.

³⁹ Conclusions du Conseil sur l'éducation aux médias dans un monde en constante évolution (2020/C 193/06).

⁴⁰ Réseau mis en place par le Poynter Institute. Il compte actuellement 82 membres actifs.

⁴¹ https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/soteu2018-cybersecurity-elections-recommendation-5949_fr.pdf; Reported in https://ec.europa.eu/info/files/com_2020_252_fr.pdf_en

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