Desinformation med indvirkning på EU: tacklet, men ikke tæmmet

Resumé

Desinformation har været del af den menneskelige kommunikation siden civilisationens opståen og etableringen af organiserede samfund. I de seneste år er der imidlertid sket en acceleration i desinformationens omfang og den hastighed, hvormed falsk eller vildledende information via sociale medier og nye teknologier kan nå et publikum, tilsigtet eller utilsigtet. Dette kan være til skade for offentligheden.

Det Europæiske Råd opfordrede i sine konklusioner af 28. juni 2018 EU's højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik og Kommissionen til at forelægge en handlingsplan med specifikke forslag til en koordineret reaktion på desinformationsudfordringen. EU-handlingsplanen for bekæmpelse af desinformation, der blev fremlagt den 5. december 2018, indeholder ti specifikke foranstaltninger inden for fire prioriterede områder eller "søjler" og konsoliderer EU's indsats for at bekæmpe desinformation. EU's udgifter til bekæmpelse af desinformation har hidtil været relativt lave: 50 millioner euro mellem 2015 og 2020.

Formålet med vores revision var at vurdere, om EU-handlingsplanen for bekæmpelse af desinformation var relevant, da den blev udarbejdet, og om den leverede de ønskede resultater. Revisionen dækkede perioden fra optakten til vedtagelsen af EU-handlingsplanen for bekæmpelse af desinformation i december 2018 frem til september 2020. Denne beretning er den første omfattende, uafhængige vurdering af planens relevans og de opnåede resultater. Vi konkluderer samlet set, at EU-handlingsplanen var relevant, men ufuldstændig, og at selv om dens gennemførelse stort set er på rette spor med tegn på en positiv udvikling, er nogle resultater ikke blevet leveret som ønsket.

EU-handlingsplanen indeholder relevante proaktive og reaktive foranstaltninger til bekæmpelse af desinformation. Selv om desinformationstaktikkerne, -teknologien og-aktørerne hele tiden ændres, er EU-handlingsplanen imidlertid ikke blevet ajourført, siden den blev fremlagt i 2018. Den omfatter ikke fyldestgørende koordineringsordninger til sikring af, at EU's reaktioner på desinformation er velkoordinerede og effektive og står i et rimeligt forhold til truslernes type og omfang. Desuden er EU-handlingsplanen ikke ledsaget af en overvågnings-, evaluerings- og rapporteringsramme, hvilket undergraver ansvarligheden.

De tre taskforcer for strategisk kommunikation under Tjenesten for EU's Optræden Udadtil har forbedret EU's evne til at forudsige og reagere på desinformation i nabolande. De har imidlertid ikke ressourcer nok og bliver ikke evalueret i tilstrækkeligt omfang, og deres mandater dækker ikke en række nye trusler.

EUvsDisinfo-projektet har medvirket til at øge kendskabet til russisk desinformation. Det forhold, at det hostes af Tjenesten for EU's Optræden Udadtil rejser imidlertid spørgsmål om dets uafhængighed og endelige formål, da det kan opfattes som talerør for EU's officielle holdning. Systemet til hurtig varsling har fremmet informationsudvekslingen mellem medlemsstaterne og EU-institutionerne. Medlemsstaterne udnytter imidlertid ikke systemets fulde potentiale med hensyn til koordinering af fælles reaktioner og tiltag vedrørende desinformation.

Med kodeksen vedrørende bekæmpelse af desinformation har Kommissionen etableret en banebrydende ramme for samarbejde med onlineplatforme. Vi konstaterede imidlertid, at kodeksen ikke opfylder sit mål om at holde onlineplatformene ansvarlige for deres tiltag og deres rolle vedrørende aktiv bekæmpelse af desinformation.

Det fremhæves også i beretningen, at der mangler en mediekendskabsstrategi, som omfatter bekæmpelse af desinformation, og at de politikker og foranstaltninger, der skal forbedre borgernes muligheder for at tilgå, forstå og interagere med medier og kommunikation, er fragmenterede. Endelig konstaterede vi en risiko for, at det nyligt oprettede europæiske observationscenter for digitale medier ikke kan opfylde sine mål.

På grundlag af disse konklusioner anbefaler vi, at Tjenesten for EU's Optræden Udadtil og Kommissionen:

• forbedrer koordineringen og ansvarligheden i forbindelse med EU-foranstaltninger til bekæmpelse af desinformation (Tjenesten for EU's Optræden Udadtil og Kommissionen)
• forbedrer de operationelle ordninger i StratCom-afdelingen og dens taskforcer (Tjenesten for EU's Optræden Udadtil)
• styrker medlemsstaternes og onlineplatformenes deltagelse i systemet til hurtig varsling (Tjenesten for EU's Optræden Udadtil)
• forbedrer overvågningen af onlineplatformene og styrker deres ansvarlighed (Kommissionen)
• vedtager en EU-strategi vedrørende mediekendskab, der omfatter bekæmpelse af desinformation (Kommissionen)
• sikrer, at det europæiske observationscenter for digitale medier sættes i stand til at opfylde sine ambitiøse mål (Kommissionen).

Indledning

Europa-Kommissionen definerer "desinformation" som "oplysninger, der er verificeret som falske eller vildledende, som er fabrikeret, fremlagt og udbredt med henblik på økonomisk gevinst eller for bevidst at føre offentligheden bag lyset, og som kan være til skade for offentligheden"¹. Begrebet "til skade for offentligheden" indbefatter trusler mod den demokratiske politiske proces og den politiske beslutningsproces samt beskyttelsen af EU-borgernes sundhed, miljøet og sikkerheden.

Kommissionens definition af desinformation omfatter ikke vildledende reklame, fejlagtig rapportering, satire og parodi eller nyheder og kommentarer, der helt tydeligt er partiske. I modsætning til f.eks. hadefuld tale eller terrorrelateret materiale er falsk eller vildledende information ikke i sig selv ulovlig.

EU's legitimitet og formål hviler på et demokratisk fundament, som forudsætter, at velinformerede vælgere giver udtryk for deres demokratiske vilje ved frie og retfærdige valg. Ethvert forsøg på med ondt i sinde tilsigtet at undergrave eller manipulere den offentlige mening udgør derfor en alvorlig trussel mod EU som sådan. Samtidig er bekæmpelsen af desinformation en stor udfordring, da den ikke bør begrænse den menings- og ytringsfrihed, der garanteres af EU's charter om grundlæggende rettigheder.

Begrebet "desinformation" opstod i begyndelsen af det 20. århundrede og har fundet bred anvendelse lige siden. I de seneste år har internettet øget mængden af falsk information og hastigheden, hvormed den når ud til publikum, ofte anonymt og til minimale omkostninger.

EU's indsats for at bekæmpe desinformation begyndte i marts 2015, hvor Det Europæiske Råd opfordrede EU's højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik ("den højtstående repræsentant") til i samarbejde med medlemsstaterne og EU-institutionerne at udarbejde en handlingsplan om strategisk kommunikation for at imødegå Ruslands igangværende desinformationskampagner². Dette førte til, at der under Tjenesten for EU's Optræden Udadtil (EU-Udenrigstjenesten) blev oprettet en afdeling for strategisk kommunikation ("StratCom") og dennes første taskforce med mandat til at bekæmpe desinformation fra lande uden for EU (Rusland) og til at udarbejde og formidle positiv strategisk kommunikation i EU's østlige nabolande - den såkaldte East StratCom-taskforce. I 2017 blev der oprettet yderligere to taskforcer: én for de sydlige nabolande og én for Vestbalkan (jf. også punkt 45-49).

I slutningen af 2017 nedsatte Kommissionen en ekspertgruppe på højt niveau, der skulle give konkrete råd om bekæmpelse af desinformation. Gruppen fremlagde sin rapport i marts 2018³, og denne rapport dannede grundlag for Kommissionens meddelelse "Bekæmpelse af desinformation på internettet: en europæisk tilgang"⁴ (april 2018). Meddelelsen fastsatte de overordnede principper og målsætninger, der skulle ligge til grund for tiltag vedrørende offentlig oplysning om desinformation, samt de specifikke foranstaltninger, som Kommissionen havde til hensigt at træffe.

Det Europæiske Råd opfordrede i sine konklusioner af 28. juni 2018⁵ EU's højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik og Kommissionen til "senest i december 2018 at forelægge en handlingsplan med specifikke forslag til en koordineret EU-reaktion på desinformationsudfordringen, herunder passende mandater og tilstrækkelige ressourcer til EU-Udenrigstjenestens relevante strategiske kommunikationshold".

På grundlag af meddelelsen fra april 2018 offentliggjorde Kommissionen i december 2018 en EU-handlingsplan for bekæmpelse af desinformation (herefter "EU-handlingsplanen"). Den fastsætter ti specifikke foranstaltninger inden for fire prioriterede områder eller "søjler" vedrørende samfundet som helhed, jf. tabel 1.

Der findes ingen EU-retlig ramme vedrørende desinformation bortset fra artikel 11 i chartret om grundlæggende rettigheder, som omhandler ytrings- og informationsfrihed, og en række politiske initiativer. Ansvaret for at bekæmpe desinformation ligger hovedsagelig hos medlemsstaterne⁶. EU's rolle er at støtte medlemsstaterne med en fælles vision og foranstaltninger, der har til formål at styrke koordinering, kommunikation og indførelse af gode praksis. Bilag I viser de vigtigste afdelinger og kontorer i EU-institutionerne, der er involveret i gennemførelsen af EU-handlingsplanen. Som det fremgår af bilag II, har EU's udgifter til bekæmpelse af desinformation hidtil været relativt lave: 50 millioner euro mellem 2015 og 2020.

I december 2019⁷ bekræftede Rådet, at EU-handlingsplanen "fortsat står i centrum for EU's indsats" for at bekæmpe desinformation, og at den bør revideres regelmæssigt og ajourføres efter behov. Rådet opfordrede også EU-Udenrigstjenesten til at styrke sit strategiske kommunikationsarbejde i andre regioner, herunder Afrika syd for Sahara. Europa-Parlamentet har også ved talrige lejligheder fremhævet betydningen af at styrke indsatsen for at bekæmpe desinformation⁸.

I begyndelsen af 2020, næsten umiddelbart efter covid-19-udbruddet, viste der sig på internettet en bølge af misinformation, desinformation og digitale hoax uden fortilfælde - af Verdenssundhedsorganisationen beskrevet som en "infodemi"⁹. Den udgjorde en direkte trussel mod folkesundheden og den økonomiske genopretning. I juni 2020 offentliggjorde Europa-Kommissionen og den højtstående repræsentant en meddelelse med titlen "Bekæmpelse af desinformation om covid-19 - sådan får vi styr på fakta"¹⁰, som beskrev de skridt, der allerede var taget, og de konkrete foranstaltninger, der yderligere kunne iværksættes til bekæmpelse af desinformation vedrørende covid-19.

Den 4. december 2020 fremlagde Kommissionen "handlingsplanen for europæisk demokrati"¹¹, hvoraf en del er rettet mod at styrke bekæmpelsen af desinformation. Den bygger på eksisterende initiativer i EU-handlingsplan for bekæmpelse af desinformation. Kommissionen fremsatte endvidere forslag til en retsakt om digitale tjenester¹², der skulle omfatte en horisontal ramme for myndighedstilsyn, ansvarlighed og gennemsigtighed i onlinemiljøet som reaktion på de nye risici.

Figur 1 viser en tidslinje over de vigtigste EU-initiativer siden 2015.

Kilde: Revisionsretten.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

Denne revisionsberetning udkommer to år efter vedtagelsen af EU-handlingsplanen for bekæmpelse af desinformation. Vores revision er den første omfattende, uafhængige vurdering af planens relevans og de opnåede resultater, og den bidrager dermed til de regelmæssige revisioner af EU-handlingsplanen, som Rådet har anmodet om.

Formålet med vores revision var at fastslå, om EU-handlingsplanen for bekæmpelse af desinformation er relevant og leverer de ønskede resultater. Med henblik på at besvare dette spørgsmål behandlede vi to underspørgsmål:

• Er EU-handlingsplanen relevant for bekæmpelse af desinformation og understøttet af en forsvarlig ansvarlighedsramme?
• Gennemføres foranstaltningerne i EU-handlingsplanen som planlagt? For at besvare dette underspørgsmål vurderede vi status for hver af foranstaltningerne under planens fire søjler.

Revisionen dækkede perioden fra optakten til vedtagelsen af EU-handlingsplanen for bekæmpelse af desinformation i december 2018 frem til september 2020. Hvor det er muligt, henviser vi i denne beretning også til den efterfølgende udvikling på dette område, f.eks. Kommissionens fremlæggelse af handlingsplanen for europæisk demokrati og forslaget til en retsakt om digitale tjenester i december 2020 (jf. punkt 12). Eftersom disse dokumenter blev offentliggjort efter afslutningen af vores revisionsarbejde, er de imidlertid ikke omfattet af revisionen.

Revisionen inkluderede en omfattende skrivebordsgennemgang og analyse af al tilgængelig dokumentation om de etablerede strukturer og de foranstaltninger, der var planlagt og gennemført under EU-handlingsplanen. Vi sendte et spørgeskema til de 27 medlemsstaters kontaktpunkter for systemet til hurtig varsling, og svarprocenten var 100 %. Vi holdt desuden møder med talrige interessenter såsom EU-Udenrigstjenesten og Kommissionens relevante generaldirektorater (GD'er), Europa-Parlamentet, Rådet, Kommissionens repræsentationer, NATO, NATO's ekspertisecenter vedrørende strategisk kommunikation i Letland, nationale myndigheder, onlineplatforme, journalist- og faktatjekkerorganisationer, audiovisuelle medietjenester, reguleringsmyndigheder, der yder rådgivning til Kommissionen, akademikere og eksperter, projektledere/-koordinatorer og en ekstern ekspert.

Vi vurderede også 20 af de 23 projekter, Kommissionen havde udpeget som direkte relateret til bekæmpelse af desinformation gennem mediekendskab. Vores vurdering af disse projekter er sammenfattet i bilag III.

Bemærkninger

EU-handlingsplanen for bekæmpelse af desinformation var relevant, da den blev udarbejdet, men ufuldstændig

Dette afsnit omhandler vores undersøgelse af, om EU-handlingsplanen var relevant, da den blev udarbejdet, dvs. om den adresserede de behov, som eksperter og andre interessenter havde identificeret. Vi undersøgte også, om den var blevet revideret og ajourført. Vi så på de begivenheder og kilder, der lå til grund for dens udarbejdelse, og vurderede, om den indeholder tilstrækkelige ordninger for kommunikationskoordinering og de nødvendige elementer til at måle gennemførelsesresultaterne og sikre ansvarlighed.

EU-handlingsplanen var stort set i overensstemmelse med eksperters og interessenters synspunkter vedrørende desinformation

Bekæmpelse af desinformation er en meget teknisk opgave, der kræver input og ekspertise fra en bred vifte af fagfolk. Offentlig høring er også afgørende for at få kendskab til interessenternes synspunkter og prioriteter og for bedre at forstå truslen.

Vi konstaterede, at Kommissionen havde anvendt relevant ekstern ekspertise og foretaget en omfattende offentlig høring¹³ med henblik på at udarbejde EU-handlingsplanen. EU-handlingsplanen tog i vidt omfang hensyn til de forslag og betænkeligheder, der blev fremsat.

Da EU-handlingsplanen blev offentliggjort i december 2018, præsenterede den en struktureret tilgang til håndtering af spørgsmål, der krævede både en reaktiv indsats (tilbagevisning af desinformation og mindskelse af desinformerende indholds synlighed) og en proaktiv indsats på længere sigt (fremme af mediekendskab og foranstaltninger til at forbedre samfundets modstandsdygtighed). Den fremhævede målet om at beskytte det kommende valg til Europa-Parlamentet i 2019 såvel som en række langsigtede samfundsmæssige udfordringer, der krævede inddragelse af mange forskellige aktører.

Undtagen på området mediekendskab udpegede Kommissionen konkrete foranstaltninger med henblik på at følge de vigtigste anbefalinger i rapporten fra den uafhængige ekspertgruppe på højt niveau vedrørende falske nyheder og desinformation på internettet. Denne ekspertgruppe bestående af 39 eksperter med forskellig baggrund blev i januar 2018 nedsat af Kommissionen til at rådgive om politiske initiativer til bekæmpelse af desinformation på internettet. Ekspertgruppens rapport dannede sammen med Kommissionens meddelelse fra april 2018 grundlag for EU-handlingsplanen.

Et yderligere bevis for EU-handlingsplanens relevans er, at dens foranstaltninger skulle inddrage en bred vifte af centrale interessenter på området - ikke blot EU-institutionerne og medlemsstaterne, men også f.eks. den private sektor, civilsamfundet, faktatjekkere, journalister og den akademiske verden.

EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen fastlagde ikke klare koordineringsordninger med henblik på at gennemføre EU-handlingsplanen

EU-handlingsplanen for bekæmpelse af desinformation var ikke ledsaget af en overordnet koordineringsramme til sikring af, at EU's reaktioner er effektive og står i et rimeligt forhold til truslernes type og omfang. Fastlæggelse og koordinering af kommunikationsarbejdsgange ville f.eks. gøre det muligt at identificere, hvornår man skulle arbejde sammen og i partnerskab med lokale aktører og civilsamfundet for at øge bevidstheden om desinformationstrusler.

En kommunikationsstrategi sikrer en sammenhængende reaktion, når forskellige aktører er involveret. EU-handlingsplanens fire søjler henhører under tre forskellige generaldirektorater i Kommissionen samt EU-Udenrigstjenesten. Dette skaber en risiko for, at de med hensyn til kommunikation "arbejder i siloer" (dvs. parallelt uden samarbejde eller koordinering), uden at nogen enkelt instans har ansvaret for eller overblikket over den samlede kommunikation vedrørende bekæmpelse af desinformation.

Kommissionens Generaldirektorat for Kommunikation (GD COMM) er ansvarligt for institutionens eksterne kommunikation. I sin forvaltningsplan for 2019 omtaler GD COMM sin rolle i bekæmpelsen af desinformation og fremhæver behovet for samarbejde mellem GD'er og andre institutioner, navnlig Generaldirektoratet for Kommunikationsnet, Indhold og Teknologi (GD CNECT) og Det Fælles Forskningscenter. Der er imidlertid ingen omtale af EU-Udenrigstjenesten eller StratCom-taskforcerne, som også i høj grad er involveret i positiv kommunikation og bekæmpelse af desinformation.

GD COMM har oprettet et internt netværk til bekæmpelse af desinformation. Dets mål er bl.a. at forbedre koordineringen af kommunikationsaktiviteter vedrørende bekæmpelse af desinformation, at skabe et onlineregister over validerede tilbagevisninger, systematisk at opdage desinformation og koordinere reaktioner herpå samt at fremme positiv kommunikation. Fra oprettelsen i maj 2018 til januar 2020 afholdt netværket elleve møder. Møderne er meget inklusive med deltagelse af repræsentanter for mange af Kommissionens tjenestegrene og repræsentationer, EU-Udenrigstjenesten og andre institutioner samt eksperter. Indtil videre har møderne imidlertid kun vedrørt udveksling af oplysninger om trufne foranstaltninger, uden forbindelse til den politiske beslutningstagning og uden dokumentation for konkrete opfølgende foranstaltninger eller beslutninger, der er truffet for at gøre netværket til en effektiv koordineringsmekanisme.

GD COMM's forvaltningsplan for 2019 har kun én indikator vedrørende desinformation (ud af 102), og den måler kun antallet af møder i netværket til bekæmpelse af desinformation.

Kommissionens repræsentationer spiller også en vigtig rolle i forbindelse med Kommissionens eksterne kommunikation ved at bidrage med positiv kommunikation, outreachaktiviteter, mediebriefinger, aflivning af myter og bekæmpelse af desinformation, og de forventes at deltage aktivt i netværket til bekæmpelse af desinformation. Deres myteaflivningsaktiviteter er omtalt på en side på hver repræsentations officielle websted. Denne side var ofte svær at finde, fordi den ikke var placeret det samme sted hos alle repræsentationer: Hos nogle (f.eks. i Grækenland og Spanien) lå den under nyheder, men hos andre (f.eks. i Polen og Irland) gjorde den ikke. Repræsentationerne havde heller ikke sørget for regelmæssig ajourføring af denne side. I nogle tilfælde gav den kun begrænsede oplysninger - tit af anekdotisk karakter - og der forelå ingen statistikker over antallet af besøgende.

Endelig var GD COMM ved at udvikle en central webbaseret portal, der skulle samle alle aspekter af EU-institutionernes arbejde vedrørende desinformation. Lanceringen skulle finde sted i begyndelsen af 2020, men den blev aflyst af uklare årsager.

Ansvarligheden i forbindelse med EU-handlingsplanen undergraves af den fragmenterede overvågnings- og rapporteringsramme og manglen på langsigtet finansiering

For at sikre ansvarlighed skal en handlingsplan fastlægge klare mål og tidsbestemte foranstaltninger, ledsaget af en række indikatorer til overvågning af resultaterne. Bestemmelser om finansiering, regelmæssig rapportering, evaluering og revision er også væsentlige elementer i en handlingsplan.

Nogle af målene i EU-handlingsplanen er formuleret i generiske vendinger - f.eks. om at "øge" eller "styrke" noget - hvilket gør det svært at måle resultaterne. Der er ikke fastsat overordnede nøgleresultatindikatorer for EU-handlingsplanen som helhed. Desuden har halvdelen af foranstaltningerne (1, 2, 4, 5 og 8) ingen nøgleresultatindikatorer, og foranstaltningerne er enten ikke klart defineret eller ikke tidsbestemte (jf. også bilag IV).

Der er både kortsigtede og langsigtede foranstaltninger, og nogle af dem er konkrete og tidsbestemte (f.eks. "[Senest i] marts 2019 vil Kommissionen og den højtstående repræsentant i samarbejde med medlemsstaterne oprette et system til hurtig varsling"), mens andre er vage (f.eks. "Medlemsstaterne bør styrke deres egne kommunikationsaktiviteter [om EU's værdier og politik] betydeligt").

EU-handlingsplanen var ikke ledsaget af en særlig overvågnings- og evalueringsramme (det samme gælder den nyligt offentliggjorte handlingsplan for europæisk demokrati). Der er ingen bestemmelser om evaluering af planen som helhed, og der er hidtil ikke foretaget nogen samlet evaluering. Feedback om planens gennemførelse i medlemsstaterne registreres ikke centralt og aggregeres ikke. Hver repræsentation har sin egen kommunikationskampagne og udarbejder statistikker, men vi fandt ingen dokumentation for, at Kommissionen brugte disse statistikker til at indhøste erfaringer, fastlægge bedste praksis eller udarbejde referencescenarier. Der foretages ingen rapportering, ud over at nogle aktiviteter beskrives som tilhørende kategorien af bestræbelser på at bekæmpe desinformation. Medlemsstaternes anvendelse af værktøjer såsom Kommissionens interne myteaflivningswiki og nyhedsbrevet om bekæmpelse af desinformation overvåges således ikke (f.eks. via spørgeundersøgelser, brugerstatistikker eller indikatorer).

Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten leverer regelmæssigt opdateringer og rapporter til forskellige arbejdsgrupper og forberedende organer i Rådet om fremskridtene med gennemførelsen af foranstaltninger under specifikke søjler i EU-handlingsplanen. Denne rapportering er imidlertid ikke offentligt tilgængelig og omfatter ikke hele EU-handlingsplanen.

Der er udarbejdet særskilte rapporter om specifikke aspekter af EU-handlingsplanen (en vurdering af kodeksen og en rapport fra Kommissionen om valget til Europa-Parlamentet), men der er kun offentliggjort én rapport om gennemførelsen af handlingsplanen som helhed. Dette skete den 14. juni 2019, seks måneder efter fremlæggelsen af EU-handlingsplanen.

Denne første gennemførelsesrapport dækker alle søjler i EU-handlingsplanen, men har en række mangler:

• Den indeholder ingen resultatmålinger.
• Hvis man ser bort fra kodeksen, er rapporteringen for hver søjle hovedsagelig generelt beskrivende, og der er ingen detaljeret rapportering for hver foranstaltning.
• Der er ikke noget rapporteringsbilag om de individuelle projekter, der er knyttet til EU-handlingsplanen.
• Der er ingen angivelse af, hvornår den næste gennemførelsesrapport kan forventes.

Bekæmpelse af desinformation er et område i konstant udvikling, som der bør rapporteres om regelmæssigt. I den fælles meddelelse om bekæmpelse af desinformation om covid-19 anerkendtes behovet for at udvikle en regelmæssig rapportering¹⁴.

EU-handlingsplanen mangler en dedikeret finansieringsplan vedrørende omkostningerne til alle de aktiviteter, der er tildelt forskellige enheder. Finansieringen kommer fra forskellige kilder, og der er ingen bestemmelser om sikring af finansiering på lang sigt, selv om nogle af de begivenheder, der er nævnt i handlingsplanen, er tilbagevendende. Bilag II viser det budget, der er afsat til de forskellige foranstaltninger til bekæmpelse af desinformation. Det fremgår, at den største finansieringskilde er forskellig hvert år, og at der mangler finansiel planlægning (jf. også punkt 50 og 51). Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten øremærker ikke altid udgifterne til bekæmpelse af desinformation (der findes ikke en særlig interventionskode) - oplysningerne om disse udgifter er indsamlet specifikt til denne revision. Figur 2 giver et overblik over den samlede EU-finansiering til bekæmpelse af desinformation fra 2015 til 2020 (den omfatter ikke aktiviteter, der bidrager indirekte til at bekæmpe desinformation, navnlig de proaktive kommunikationsaktiviteter i EU's nabolande).

Kilde: Revisionsretten baseret på oplysninger fra Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten.

Endvidere er EU-handlingsplanen ikke blevet ajourført, siden den blev fremlagt i 2018. Nogle foranstaltninger er f.eks. kun knyttet til valget til Europa-Parlamentet i 2019 og mediekendskabsugen i 2019, som begge er overstået. Desinformationsområdet er i konstant udvikling. Taktikkerne, teknologien og aktørerne bag desinformationskampagner ændres hele tiden¹⁵. Rådet har fremhævet behovet for regelmæssigt at revidere og ajourføre EU-handlingsplanen (jf. punkt 10).

Meddelelsen om desinformation om covid-19 (juni 2020), handlingsplanen for europæisk demokrati og forslaget til en retsakt om digitale tjenester forlænger nogle af de foranstaltninger, der oprindelig blev fastsat i EU-handlingsplanen, men disse dokumenter kan ikke betragtes som fyldestgørende ajourføringer af handlingsplanen. Når man i forskellige handlingsplaner og initiativer har foranstaltninger, som forfølger de samme mål, bliver koordineringen desuden mere kompleks, hvilket øger risikoen for ineffektivitet.

Gennemførelsen af EU-handlingsplanen er stort set på rette spor, men har en række mangler

Dette afsnit omhandler vores vurdering af gennemførelsen af foranstaltningerne under de fire søjler i EU-handlingsplanen og af, i hvilket omfang de har forbedret den måde, hvorpå EU bekæmper desinformation.

Taskforcerne for strategisk kommunikation spiller en vigtig rolle, men har ikke tilstrækkeligt personale eller tilstrækkelige midler til at håndtere nye trusler

Under EU-handlingsplanens søjle I undersøgte vi EU-Udenrigstjenestens StratCom-taskforcer. Vi så på deres mandater og vurderede, om de havde tilstrækkeligt personale og tilstrækkelige midler. I den forbindelse undersøgte vi også EUvsDisinfo - et EU-flagskibsprojekt til bekæmpelse af desinformation - med fokus på dets rolle og placering.

StratCom-taskforcernes mandater dækker ikke i tilstrækkelig grad alle desinformationsaktører

Ud over at forbedre EU's evne til at forudsige og reagere på eksterne desinformationsaktiviteter (StratCom-taskforcernes mandater omfatter ikke desinformation skabt i EU) har StratCom-taskforcerne også i høj grad bidraget til effektiv kommunikation og fremme af EU-politikker i naboregioner.

Mandaterne for de tre StratCom-taskforcer (East, Vestbalkan og Syd) er vokset ud af en række rådskonklusioner, og der er forskelle mellem deres opgaver og fokus. East StratCom-taskforcens mandat omfatter f.eks. specifikt opgaven "at imødegå Ruslands igangværende desinformationskampagner"¹⁶. East StratCom-taskforcens mandat blev fastlagt med fokus på at bekæmpe en enkelt ekstern og ondsindet aktør snarere end på at beskytte Europa mod desinformation uanset kilden.

Dette var ikke tilfældet for de to andre StratCom-taskforcer, hvis oprindelige fokus var at øge kommunikationsaktiviteterne i deres respektive regioner. StratCom-taskforcen for Syd blev oprettet til at dække EU's sydlige nabolande og Golfregionen, mens StratCom-taskforcen for Vestbalkan blev oprettet for at styrke den strategiske kommunikation i denne region. Før Rådets konklusioner fra december 2019¹⁷ var bekæmpelse af desinformation ikke den centrale prioritet for disse to taskforcer. Kun East StratCom-taskforcen havde som udtrykkeligt mål at styrke evnen til at forudsige, imødegå og reagere på desinformation. Tabel 2 viser StratCom-taskforcernes mål på revisionstidspunktet.

Kilde: EU-Udenrigstjenesten.

De tre StratCom-taskforcer dækker forskellige regioner og forskellige ophavsmænd til desinformation. Ikke desto mindre fokuserer StratCom-taskforcernes medieovervågningsaktiviteter i vid udstrækning på russiske internationale medier, russiske officielle kommunikationskanaler, russisk styrede medier og/eller medier, som er inspireret/drevet af den russiske narrativ og opererer i EU og dets nabolande. Ifølge EU-Udenrigstjenestens analyse er der dog også andre aktører, f.eks. Kina, der i varierende grad har gjort sig gældende med væsentlige desinformationstrusler. Europa-Parlamentets nye udvalg om udenlandsk indblanding (INGE) har gennemført høringer om potentielle trusler fra tredjelande¹⁸.

StratCom-taskforcerne har et politisk mandat, som ikke angiver deres politikmål præcist, og som ikke er understøttet af et solidt retsgrundlag. Under foranstaltning nr. 2 i EU-handlingsplanen skulle den højtstående repræsentant revurdere mandatet for StratCom-taskforcerne for Vestbalkan og Syd (men ikke for East StratCom-taskforcen). Denne revurdering blev dog aldrig foretaget. Ifølge EU-Udenrigstjenesten udgør Rådets konklusioner fra december 2019 et tilstrækkeligt grundlag for at (gen)bekræfte taskforcernes mandater, fordi det udtrykkeligt anføres, at "alle tre [bør] være i stand til løbende at opdage, analysere og udfordre desinformationsaktiviteter"¹⁹. Rådet opfordrede også EU-Udenrigstjenesten til at vurdere sine behov og muligheder for at udvide arbejdet til andre geografiske områder, hvilket viser, at der er politisk støtte til at udvide StratCom-taskforcernes virkeområde.

StratCom-taskforcerne har ikke en dedikeret og stabil finansieringskilde

Da East StratCom-taskforcen blev oprettet i 2015, fik den ingen egne ressourcer, men blev finansieret over administrationsudgifterne i EU-Udenrigstjenesten og Kommissionens Tjeneste for Udenrigspolitiske Instrumenter. EU-handlingsplanen øgede finansieringen til EU-Udenrigstjenestens StratCom-taskforcer. Af de områder, der er omtalt i handlingsplanen, er det faktisk kun strategisk kommunikation, der har fået forhøjet sit specifikke budget. Som det fremgår af figur 2, er budgettet for StratCom-taskforcerne og strategisk kommunikation næsten firedoblet, siden handlingsplanen blev vedtaget.

Selv om desinformation ikke blot er en kortsigtet trussel, har StratCom-taskforcerne ikke en stabil finansieringskilde, og dette kan true deres bæredygtighed. En vigtig finansieringskilde for StratCom-taskforcerne har f.eks. været Europa-Parlamentets forberedende foranstaltning "StratCom Plus" (jf. bilag II). Hensigten med forberedende foranstaltninger er i sagens natur at udforme nye foranstaltninger såsom politikker, lovgivning og programmer. Figur 3 viser, hvordan disse ekstra midler er blevet fordelt med henblik på at forbedre kapaciteten på forskellige områder.

Kilde: Revisionsretten baseret på data fra EU-Udenrigstjenesten.

Betydningen af at sikre finansiering og tilstrækkelige ressourcer er blevet understreget ved talrige lejligheder²⁰, bl.a. af Europa-Parlamentet²¹, medlemsstaterne²² og civilsamfundet²³. Interessenterne har imidlertid forskellige holdninger til, hvordan den disponible EU-finansiering til bekæmpelse af desinformation skal prioriteres. Det fremgik i forbindelse med vores interview, at der ifølge nogle medlemsstater bør lægges større vægt på at analysere og overvåge de kilder og aktører, som desinformation let kan spores til. Andre mener, at der bør afsættes flere midler til positiv kommunikation.

Personalebehovet er endnu ikke opfyldt

Ifølge EU-handlingsplanen skulle StratCom-afdelingen styrkes med 11 stillinger forud for valget til Europa-Parlamentet, mens der på mellemlang sigt skulle rekrutteres flere tjenestemænd og desuden oprettes nye stillinger i EU-delegationerne, så der i alt ville "blive tale om en forhøjelse af stillingstildelingen på 50-55 ansatte" inden udgangen af 2020. Rekrutteringsplanen er blevet gennemført i tre faser: 1) omplacering af kontraktansatte inden for EU-Udenrigstjenesten, 2) rekruttering af personale til StratCom-teamet og 3) oprettelse af nye stillinger i de 27 EU-delegationer i EU's nabolande.

StratCom-afdelingen er stadig i gang med at rekruttere og indsætte personale. I oktober 2020 havde den 37 ansatte og havde således endnu ikke nået den samlede forhøjelse på 50-55 ansatte, som er fastsat i EU-handlingsplanen. En af grundene til, at det har været vanskeligt at nå dette mål, er, at mange StratCom-medarbejdere er udstationeret fra Rådet, Kommissionen og medlemsstaterne, og at nogle er blevet kaldt tilbage fra deres udstationering.

Næsten alle de nye medarbejdere (herunder alle de overflyttede) er kontraktansatte: EU-Udenrigstjenesten anerkendte, at det ikke er let at rekruttere tjenestemænd med den nødvendige ekspertise og de nødvendige færdigheder til at udføre de relevante opgaver. Trods deres væsentlige bidrag har kontraktansatte imidlertid en ansættelsesperiode på højst seks år.

Den anden gruppe, der udgør en stor del af StratCom-kapaciteten, er udstationerede nationale eksperter. De har primært støttet arbejdet i East StratCom-taskforcen og på det seneste også StratCom-taskforcen for Vestbalkan. Ud over at være til gavn for EU-Udenrigstjenesten gavner deres udstationering også deres hjemlande ved at give dem mulighed for at opnå mere ekspertise og skabe tættere forbindelser med EU-Udenrigstjenesten. Men overdreven afhængighed af udstationerede eksperter kan skabe usikkerhed om personalesituationen og somme tider føre til tab af institutionel hukommelse og ekspertise på grund af hyppig udskiftning. Alle disse faktorer kan potentielt undergrave opbygningen af institutionel hukommelse og ekspertise.

I lyset af covid-19-pandemien og den dermed forbundne ekstra arbejdsbyrde for taskforcerne er der en risiko for, at EU-Udenrigstjenesten med den nuværende personalefordeling og det nuværende antal medarbejdere ikke vil have tilstrækkelig kapacitet til at holde trit med nye tendenser og udviklinger, f.eks. nye trusselskilder og desinformationsstrategier og -taktikker. Endvidere kan Rådets opfordring til at styrke det strategiske kommunikationsarbejde i andre regioner (jf. punkt 10) yderligere belaste den begrænsede personalekapacitet.

Effektiv dataanalyse er afgørende ikke blot for overvågning, opdagelse og analyse af desinformation, men også som grundlag for solid, evidensbaseret strategisk viden og politikudformning. På revisionstidspunktet bestod StratCom-afdelingens dataanalyseenhed af fuldtidsansatte analytikere, som fik støtte af eksterne kontrahenter. Enheden blev oprettet i midten af 2019 og støtter StratCom-taskforcernes arbejde og systemet til hurtig varsling (RAS) under søjle II i EU-handlingsplanen. Dens analyser foretages hovedsagelig efter anmodning og på ad hoc-basis. Desuden er det ikke alle StratCom-taskforcerne, der har integreret dens analyser i deres arbejde på en struktureret måde. Anvendelse af eksterne kontrahenter kan give fleksibilitet, men intern kapacitet er afgørende for at kunne foretage følsomme analyser med kort varsel og opbygge institutionel hukommelse og ekspertise.

Det er fortsat en udfordring at måle effekten af StratCom-taskforcernes arbejde

De største udfordringer inden for strategisk kommunikation består fortsat i at måle sårbarheden over for og effekten af desinformation samt af indsatsen for at forstå, analysere og reagere på desinformation. Kommissionen bruger opinionsundersøgelser som én metode til at vurdere den strategiske kommunikations effektivitet med hensyn til at påvirke opfattelsen af EU. Det er imidlertid vanskeligt at forbinde resultaterne af sådanne undersøgelser med EU-foranstaltningerne.

StratCom-taskforcerne foretog ikke fyldestgørende målinger af effekten af deres arbejde, undtagen med hensyn til kommunikationskampagner. Desuden havde ingen af dem en evalueringsfunktion med den opgave at vurdere deres effektivitet og identificere områder, hvor der kunne ske forbedringer.

EU-Udenrigstjenestens hosting af EUvsDisinfo skaber usikkerhed om projektets endelige formål

EU's indsats for at bekæmpe desinformation har flagskibsprojektet EUvsDisinfo som ansigt udadtil, og det er East StratCom-taskforcens vigtigste produkt vedrørende bekæmpelse af desinformation. Det har en søgbar open source-database, der pr. 1. oktober 2020 indeholdt over 9 700 desinformationssager. En del væsentligt materiale på EUvsDisinfos websted foreligger på fem EU-sprog, mens resten kun foreligger på engelsk og russisk. Ifølge EU-Udenrigstjenesten lagde det oprindelige fokus på russisk desinformation fundamentet for en unik og banebrydende tilgang - ingen af medlemsstaterne har iværksat tilsvarende initiativer.

Siden starten i 2015 har EUvsDisinfo støt øget sin synlighed online (jf. figur 4) ved at katalogisere, analysere og offentliggøre eksempler på russisk desinformation. Mange interessenter bekræftede over for os, at EUvsDisinfo har medvirket til at øge kendskabet til og påvirke opfattelsen af den russiske desinformationstrussel mod EU og dets medlemsstater.

Kilde: Revisionsretten baseret på oplysninger fra EU-Udenrigstjenesten.

EUvsDisinfo har dog også været genstand for kritik. F.eks. blev det i 2018 kritiseret af det nederlandske parlament²⁴ for fejlagtigt at have identificeret en nederlandsk publikation som kilde til russisk desinformation. Nogle af de sager, der er offentliggjort på EUvsDisinfo, udgør desuden ikke en trussel mod EU's demokratier.

Det er uklart, hvad EUvsDisinfos fremtidige rolle og mission skal omfatte ud over at give flere eksempler på russisk desinformation - en trussel, der nu er velkendt og dokumenteret. EU-Udenrigstjenesten hævder, at EUvsDisinfo er uafhængigt og ikke repræsenterer EU's officielle holdning, men projektets placering i EU-Udenrigstjenesten gør denne påstand tvivlsom. Dette rejser spørgsmålet om, hvorvidt et sådant instrument bør hostes og drives af en offentlig myndighed (såsom EU-Udenrigstjenesten), eller om det bør drives af en civilsamfundsorganisation.

Systemet til hurtig varsling har bragt medlemsstaterne sammen, men ikke levet op til sit fulde potentiale

Oprettelsen af systemet til hurtig varsling (RAS) er nøgleaktionen under søjle II i EU-handlingsplanen (foranstaltning 3). Som der står i planen: "De første timer efter udsendelsen af desinformation er kritiske for opdagelsen og analysen af desinformation og reaktionen herpå." RAS blev oprettet i marts 2019 i overensstemmelse med planens tidsfrist. Systemet har to centrale elementer: et netværk af nationale kontaktpunkter og en webbaseret platform, der skal "give varslinger om desinformationskampagner i realtid ved hjælp af en særlig teknologisk infrastruktur" for at fremme udvekslingen af oplysninger og vurderinger med henblik på at danne et fælles situationsbillede, koordinere kildeidentificering og reaktion og sikre, at tid og ressourcer anvendes effektivt²⁵. EU-Udenrigstjenesten varetager sekretariatet for RAS og hoster webstedet.

RAS er et nyttigt redskab til informationsudveksling, men det havde på revisionstidspunktet endnu ikke udsendt varslinger og er ikke blevet brugt til at koordinere fælles tiltag

For at kunne fungere effektivt skal RAS kunne udsende rettidige varslinger, koordinere fælles kildeidentificering og reaktion og fremme udveksling af oplysninger mellem medlemsstaterne og EU-institutionerne. Vi undersøgte, om RAS havde været operationelt før valget til Europa-Parlamentet i 2019 som fastsat i EU-handlingsplanen. Vi vurderede også systemets aktiviteter og deltagernes engagement.

Vi konstaterede, at RAS blev oprettet hurtigt i marts 2019 i overensstemmelse med EU-handlingsplanen. Systemet har bragt medlemsstaterne og EU-institutionerne sammen og fremmet informationsudvekslingen, men det havde ikke udsendt varslinger på revisionstidspunktet og har ikke koordineret fælles kildeidentificering og reaktion som oprindelig planlagt.

De fleste af de interessenter, vi hørte i forbindelse med vores revision, havde et positivt syn på RAS. Efter deres mening udfylder systemet en vigtig mangel i økosystemet vedrørende bekæmpelse af desinformation ved at skabe et fællesskab. Dette blev også bekræftet af vores spørgeundersøgelse rettet til medlemsstaterne: RAS giver dem mulighed for at dele oplysninger, få ny viden og styrke deres kapacitet. Figur 5 viser de aspekter, som de nationale RAS-kontaktpunkter sætter mest pris på.

Kilde: Revisionsretten.

Trods denne positive vurdering af RAS som et værktøj til informationsudveksling fandt vi ingen dokumentation for, at de oplysninger, der blev udvekslet via RAS, havde ført til væsentlige politikudviklinger på medlemsstatsniveau. Dannelsen af et fælles situationsbillede er en uafsluttet opgave for RAS, idet den vanskeliggøres af manglen på harmoniserede og ensartede definitioner (f.eks. på selve begrebet desinformation), af forskellige holdninger til kilder, reaktioner, beredskabsniveauer osv. og af manglen på en fælles risikovurdering.

Da RAS blev lanceret, blev varslinger i realtid for at muliggøre hurtige reaktioner på desinformationskampagner anset for dets hovedformål, fordi valget til Europa-Parlamentet var nært forestående. For StratCom-teamet var hovedformålet imidlertid at bringe fagfolk sammen og udvikle et fællesskab, da der ikke tidligere havde eksisteret en sådan mekanisme i EU. Disse forskellige motiver har sløret interessenternes og den brede offentligheds forståelse af, hvad RAS gør.

Der er udviklet en varslingsmekanisme, som kan anvendes i særdeles presserende sager, men den var ikke blevet aktiveret på revisionstidspunktet. Tærsklen for aktivering af varslingssystemet er defineret kvalitativt: en desinformationskampagne med væsentlig grænseoverskridende indvirkning (dvs. et målrettet angreb på flere lande). Det er imidlertid ikke muligt at foretage en kvantitativ vurdering af denne tærskel.

Ud over at have en varslingsfunktion skulle RAS også bidrage til at identificere kilder til desinformationsangreb og fremme en koordineret reaktion. Denne koordineringskapacitet er imidlertid ikke blevet testet.

Et begrænset antal medlemsstater står for det meste af aktiviteten og engagementet i RAS

RAS forbinder kontaktpunkterne i medlemsstaterne, EU-Udenrigstjenestens Efterretnings- og Situationscenter, Europa-Kommissionen (især GD'erne CNECT, JUST og COMM), Europa-Parlamentet og Rådets Generalsekretariat. Også repræsentanter for NATO og G7's mekanisme for hurtig reaktion deltager i systemet. Eksterne eksperter, herunder fra civilsamfundet og onlineplatforme, er somme tider med til RAS-møder. Generelt afholdes der møder mellem de nationale kontaktpunkter hvert kvartal, men engagementet varierer fra medlemsstat til medlemsstat. Det meste af aktiviteten kan tilskrives en tredjedel af medlemsstaterne, som deltager regelmæssigt og er særlig aktive på møderne.

De seneste statistikker tyder på faldende aktivitet

Statistikkerne fra RAS-platformen viser en række tendenser. For det første står et lille antal kernebrugere for det meste af aktiviteten, mens andre brugere er langt mere passive. For det andet har aktivitetsniveauet siden lanceringen været højest omkring to hovedbegivenheder: valget til Europa-Parlamentet og de første uger efter den generelle nedlukning i midten af marts 2020. Hvad angår nedlukningen faldt aktivitetsniveauet siden hen og lå ved udgangen af august 2020 stabilt på omkring halvdelen af niveauet i maj.

Brugerstatistikkerne tyder på faldende aktivitet. F.eks. er det gennemsnitlige antal daglige visninger faldet - selv i de specifikke dele af RAS, der fokuserer på desinformation om covid-19, jf. figur 6. Desuden har antallet af aktivt engagerede brugere været støt faldende siden valget til Europa-Parlamentet i slutningen af maj 2019. Disse målinger fortæller ikke hele historien, men de viser klart, at platformen ikke lever op til sit fulde potentiale.

Kilde: EU-Udenrigstjenestens StratCom-team. De to fald i brugerantallet skyldes den i august indførte politik om at deaktivere brugerkonti, der i over tre måneder ikke har været aktive.

Samarbejdet med onlineplatforme og eksisterende netværk er for det meste uformelt

Ifølge EU-handlingsplanen bør onlineplatforme samarbejde med RAS-kontaktpunkterne, navnlig i valgperioder, med henblik på at udveksle relevante og rettidige oplysninger. Der findes imidlertid ingen protokol om samarbejdet mellem RAS og onlineplatformene, og da StratCom-teamet ikke overvåger antallet af registrerede sager, er det ikke muligt at vurdere RAS' resultater på dette område.

Kodeksen fik onlineplatformene til at bekæmpe desinformation, men gjorde dem ikke ansvarlige

En af hovedårsagerne til det akutte problem med desinformation er den udbredte brug af internettet kombineret med fremkomsten af nye teknologier og den stadigt stigende brug af onlineplatforme til at få adgang til information. Dette gør det meget lettere at skabe, forstærke og udbrede falsk information. Ifølge indekset for den digitale økonomi og det digitale samfund var 85 % af EU-borgerne internetbrugere i 2020. De fleste platforme tjener penge på deres tjenester ved behandling af personoplysninger (hovedsagelig baseret på reklamemodeller). Dette har også skabt et frugtbart miljø for desinformationsaktører og gjort det muligt for dem i højere grad at målrette deres aktioner.

På onlineplatforme forekommer desinformation hovedsagelig som følge af, at brugere deler falsk information, som derefter kan fremmes af platformenes algoritmer til prioriteret visning af indhold. Disse algoritmer styres af platformenes forretningsmodeller og fremmer skræddersyet og populært indhold, da det med størst sandsynlighed tiltrækker opmærksomhed. Desinformation påvirker også websøgeresultater, hvilket yderligere gør det svært for brugere at finde og læse pålidelig information online²⁶. Billede 1 viser et eksempel på en onlineplatforms søgeforudsigelser for udtrykket "The EU is", som næsten alle er negative.

Kilde: Internetsøgning foretaget af Revisionsretten den 18. oktober 2019 kl. 11.55 (GMT+1).
Google er et varemærke tilhørende Google LLC.

Falske konti, internettrolls og ondsindede bots bidrager også til udbredelsen af falsk information.

Kodeksen skaber en ramme for Kommissionens interaktion med onlineplatforme

Efter Kommissionens meddelelse fra april 2018 og forslagene fra ekspertgruppen på højt niveau besluttede Kommissionen at samarbejde med onlineplatforme og brancheorganisationer om bekæmpelse af desinformation. Dette førte til udarbejdelse af en kodeks (jf. bilag V), som fastlægger en frivillig tilgang baseret på selvregulering hos signatarerne. Kodeksen blev undertegnet i oktober 2018 og derefter indarbejdet i EU-handlingsplanen under søjle III. På nuværende tidspunkt har den 16 signatarer.

Kodeksen forpligter onlineplatforme og brancheorganisationer, der repræsenterer reklamebranchen, til at aflægge rapport til Europa-Kommissionen om status for de foranstaltninger, de træffer for at overholde deres forpligtelser. Der er tale om foranstaltninger lige fra at sikre gennemsigtighed i politiske reklamer til at lukke falske konti og forhindre, at formidlere af misinformation kan tjene penge. Kommissionen overvågede nøje overholdelsen af disse forpligtelser.

De fleste af de interessenter, vi interviewede under revisionen, understregede, at Kommissionens interaktion med onlineplatforme var et unikt og nødvendigt initiativ. Mange af de aktører uden for EU, som vi konsulterede, følger nøje med i Kommissionens indsats. De betragter EU som den første globale aktør, der forsøger at holde den hårfine balance mellem at beskytte ytringsfriheden og begrænse ondsindet spredning af skadelig desinformation.

Kodeksen skabte en ramme for, at Kommissionen forud for EU-valget i maj 2019 og senere under covid-19-pandemien kunne interagere med onlineplatforme for at afbøde de negative virkninger af den relaterede "infodemi". I tekstboks 1 beskrives EU's bestræbelser på at begrænse covid-19-relateret desinformation ved hjælp af kodeksen (jf. også bilag VI).

Vurderingen af kodeksen afslørede begrænsninger i rapporteringskravene

Kodeksen var blevet vurderet i en række undersøgelser og evalueringer. De afslørede adskillige mangler i Kommissionens fastsættelse af rapporteringskravene til kodeksens signatarer (jf. tekstboks 2). Disse evalueringer havde ikke ført til ændringer i kodeksen.

Vores arbejde bekræfter, at signatarernes rapportering varierer afhængigt af deres engagement og af, om de er onlineplatforme eller brancheorganisationer. Hertil kommer, at onlineplatformenes rapporter ikke altid er sammenlignelige, og at deres længde varierer betydeligt.

Variationerne mellem kodeksens signatarer viste sig også at være et problem i forbindelse med fastsættelsen af overordnede KPI'er. Disse KPI'er gjorde det muligt at overvåge nogle signatarers tiltag, men ikke alles. Vedrørende "Tjenesters integritet" foreslog Kommissionen f.eks. indikatoren "Antal opslag, billeder, videoer eller bemærkninger, som der er sat ind over for på grund af manglende efterlevelse af platformens politik for misbrug af automatiserede bots". Denne outputindikator er kun relevant for specifikke onlineplatforme.

Ifølge Kommissionens egen analyse af kodekssignatarernes rapporter vedrører de hidtil fremlagte målinger kun outputindikatorer. Platformene rapporterer f.eks., at de har afvist reklamer eller fjernet en række konti eller meddelelser, der var bærere af desinformation vedrørende covid-19 (jf. også tekstboks 1). Hvis disse rapporterede oplysninger ikke sættes i kontekst (dvs. med angivelse af tidsrum og ved sammenligning med referencedata og andre relevante oplysninger såsom det samlede antal oprettede konti), og Kommissionen ikke kan kontrollere, om de er korrekte, er deres anvendelighed begrænset.

Den vurdering af kodeksen, der blev foretaget på vegne af Kommissionen, omhandler ikke kun rapporteringens aktuelle status, men indeholder også anbefalinger vedrørende målinger, der eventuelt kan bruges fremover. Der foreslås to niveauer af indikatorer:

1. strukturelle indikatorer for kodeksen som helhed. De måler de samlede resultater, udbredelsen af desinformation på internettet og kodeksens indvirkning generelt. Dermed muliggør de en generel overvågning af, om desinformationsniveauet er stigende, stabilt eller faldende.
2. skræddersyede serviceniveauindikatorer for hver søjle. De måler de enkelte signatarplatformes resultater med hensyn til bekæmpelse af desinformation.

På revisionstidspunktet havde Kommissionen ikke givet signatarerne meddelelse om en ny rapporteringsmodel eller om mere meningsfulde nye indikatorer.

De ovenfor beskrevne forhold viser, at onlineplatformene ikke holdes ansvarlige for deres tiltag og deres rolle vedrørende aktiv bekæmpelse af desinformation.

Manglen på en sammenhængende mediekendskabsstrategi og fragmenteringen af EU's foranstaltninger svækker disses effekt

EU-handlingsplanens søjle IV fokuserer på at øge kendskabet til og styrke samfundets modstandsdygtighed mod desinformation. Den har også som formål at forbedre mediekendskabsforanstaltninger såsom mediekendskabsugen i 2019 og at støtte uafhængige medier og undersøgende journalistik. Under denne søjle opfordres medlemsstaterne til hurtigst muligt at gennemføre de bestemmelser i det ændrede direktiv om audiovisuelle medietjenester, der handler om mediekendskab, og oprette tværfaglige grupper af uafhængige faktatjekkere i lyset af valget til Europa-Parlamentet i 2019.

"Mediekendskab" omfatter de færdigheder, den viden og den forståelse, der er nødvendig for at sætte borgerne i stand til at bruge medierne effektivt og sikkert. Mediekendskab skal udstyre borgerne med den evne til kritisk tænkning, som er nødvendig med henblik på at kunne udvise dømmekraft, analysere komplekse realiteter og sondre mellem holdninger og kendsgerninger³³. Ansvaret for mediekendskab, som ligger i krydsfeltet mellem uddannelsespolitik og EU's digitale dagsorden, ligger hos medlemsstaterne. Kommissionens rolle er at fremme samarbejde og understøtte fremskridt på dette område. Desinformation kender dog ikke til grænser, og det er vigtigt at udvikle fælles værktøjer og udveksle bedste praksis på EU-plan.

Med henblik på at vurdere foranstaltningerne under denne søjle undersøgte vi arrangementet "Den europæiske mediekendskabsuge 2019", og så på, om der var en veldefineret strategi for de forskellige initiativer på dette område. Vi gennemgik Kommissionens rapport om valget til Europa-Parlamentet i 2019³⁴ og vurderede 20 projekter, der direkte vedrørte mediekendskab og bekæmpelse af desinformation.

Kommissionen skrev følgende i sin rapport om valget til Europa-Parlamentet i 2019: "[Manipulation] fokuserede gentagne gange på politisk følsomme emner og var rettet mod EU-mål forud for valget, men der er indtil videre ikke blevet identificeret nogen omfattende skjult indblanding i forbindelse med valget i 2019".

Medlemsstaterne deltager ikke lige aktivt i EU's mediekendskabsuge

Den europæiske mediekendskabsuge omfatter en række tiltag, der skal øge mediekendskabet i hele EU (jf. tekstboks 3). Det er dog uklart, i hvor høj grad den afspejler en sammenhængende EU-strategi vedrørende mediekendskab. Den omfatter nogle drøftelser på højt niveau, men tjener hovedsagelig til at oplyse om specifikke initiativer fra EU og medlemsstaterne. Mediekendskabsugen i 2020 skulle afholdes af Kommissionen og Rådet i fællesskab, hvilket kunne have stimuleret medlemsstaternes indsats og deltagelse yderligere. Den blev imidlertid aflyst på grund af covid-19.

Tekstboks 3

Den europæiske mediekendskabsuge

Mediekendskabsugen i 2019 var det ene af de to specifikke mediekendskabsforanstaltninger i EU-handlingsplanen. Den fandt sted i marts 2019 i Bruxelles og i medlemsstaterne og omfattede en konference på højt niveau. Der blev afholdt over 320 arrangementer i løbet af ugen, og i alt var der blevet afholdt 360 arrangementer frem til udgangen af september 2020.

Næsten halvdelen af arrangementerne fandt sted i Frankrig, mens Belgien (hovedsagelig Bruxelles) lå langt efter på andenpladsen. Et lille antal medlemsstater afholdt slet ingen arrangementer - som det fremgår af arrangementernes geografiske fordeling (jf. billedet). Som forventet fandt de fleste arrangementer sted omkring tidspunktet for den officielle lancering af mediekendskabsugen. Der findes imidlertid ingen yderligere statistikker om antallet af personer, som disse arrangementer nåede ud til, om deres tematiske fordeling og om, i hvilket omfang de specifikt omhandlede desinformation.

Kilde: Revisionsretten baseret på data fra Kommissionen.

Der findes ingen overordnet mediekendskabsstrategi, som omfatter bekæmpelse af desinformation

Vi konstaterede, at der var talrige initiativer fra EU og medlemsstaterne, som omhandlede mediekendskab, og et væld af politikdokumenter. Dette fremgår også klart af Rådets konklusioner om mediekendskab³⁵, som omfatter et bilag med de vigtigste politikdokumenter. Disse foranstaltninger er imidlertid ikke koordineret under en overordnet strategi for styrkelse af samfundets modstandsdygtighed, navnlig med relation til mediekendskab, som kunne omfatte bekæmpelse af desinformation. Foranstaltninger med fokus på medlemsstaternes specifikke udfordringer vedrørende mediekendskab er vigtige for at opnå en lokal effekt, men EU's støtte til mediekendskab mangler følgende underliggende elementer, som ville være befordrende for en forsvarlig økonomisk forvaltning:

• regelmæssig ajourføring af en oversigt over de vigtigste mediekendskabspraksis og -tiltag i medlemsstaterne, foretaget i samarbejde med Ekspertgruppen om Mediekendskab (Europarådet udarbejdede i 2016 en sådan oversigt, som var den første af sin art, men den er ikke blevet ajourført siden³⁶)
• klare mål baseret på systematisk og regelmæssig forskning i mediekendskab og påvirkning fra medier og digitale platforme, ledsaget af et sæt indikatorer til måling af resultater
• de nødvendige koordineringsmekanismer til at skabe synergier og undgå overlapning mellem initiativer og tiltag i henhold til f.eks. direktivet om audiovisuelle medietjenester, handlingsplanen for digital uddannelse, programmet Et Kreativt Europa, rammen for digitale kompetencer og dagsordenen for færdigheder, den nyligt offentliggjorte handlingsplan for europæisk demokrati, retsakten om digitale tjenester og handlingsplanen for mediesektoren og den audiovisuelle sektor
• ensartet overvågning af EU's initiativer vedrørende mediekendskab.

Under den næste flerårige finansielle ramme (2021-2027) er der ifølge Kommissionen øremærket ca. 14 millioner euro i EU-midler fra programmet Et Kreativt Europa³⁷ - 2 millioner euro om året - til at støtte mediekendskab. Som angivet i Rådets konklusioner om mediekendskab vil det dog også blive nødvendigt at udvikle yderligere finansieringskilder.

De fleste af de undersøgte projekter gav håndgribelige resultater, men mange var for begrænsede i omfang og rækkevidde

Af de 20 projekter, vi vurderede, var ti finansieret under Horisont 2020, mens de andre ti var pilotprojekter og forberedende foranstaltninger finansieret af Europa-Parlamentet (jf. tabellen i bilag III).

Indkaldelsen af forslag til "Mediekundskaber for alle", som Europa-Parlamentet iværksatte i 2016, omfattede pilotprojekter og forberedende foranstaltninger til medfinansiering af innovative iværksætteridéer fra hele EU inden for mediekendskab. Et pilotprojekt løber over to år, efterfulgt af en treårig forberedende foranstaltning. Horisont 2020-projekterne er forsknings- og innovationsprojekter vedrørende meget tekniske aspekter af desinformationsbekæmpelsen, f.eks. brug og opdagelse af bots eller udvikling af en ny generation af værktøjer til indholdsverificering.

I vores analyse (jf. bilag III) fandt vi håndgribelige resultater i 12 af de 20 projekter. De fleste positive resultater blev opnået af projekter, der byggede på tidligere projekters resultater med henblik på at fremstille værktøjer til faktatjek, og af projekter vedrørende udarbejdelse af undervisnings- og læringsmateriale til bekæmpelse af desinformation (jf. tekstboks 4).

I 10 af de 20 projekter konstaterede vi imidlertid mangler, hovedsagelig vedrørende begrænset omfang og rækkevidde. Fro syv projekter gjaldt det, at de ikke nåede eller sandsynligvis ikke vil nå den tilsigtede målgruppe, og for tre projekter gjaldt det, at de opnåede resultater var vanskelige at kopiere, hvilket begrænsede deres effekt. I Tekstboks 5 beskrives en række projekter, der illustrerer disse forhold:

Samlet set var der ikke meget dokumentation for sammenlignende analyser af projektresultater - især med hensyn til, hvad der havde fungeret og hvorfor. Der var heller ikke meget dokumentation for, at Kommissionen koordinerede udveksling af bedste praksis og materiale om mediekendskab i hele EU. Der mangler også en evalueringsramme. En sådan ramme er afgørende for den langsigtede udvikling af samfundets modstandsdygtighed, da den sikrer, at de indhøstede erfaringer bidrager direkte til fremtidige foranstaltninger, politikker og strategier. Det er vanskeligt at skaffe dokumentation for den direkte effekt af mediekendskabsforanstaltninger, og indsatsen er stadig på et tidligt udviklingsstadium³⁸. I sine konklusioner om mediekendskab opfordrede Rådet til udvikling af systematiske kriterier og evalueringsprocesser samt en ensartet og sammenlignelig metode for medlemsstaternes rapportering om udviklingen af mediekendskab³⁹.

SOMA-projektet og EDMO-projektet tiltrak begrænset interesse fra mediekendskabseksperter og faktatjekkere

Som angivet under EU-handlingsplanens søjle IV spiller uafhængige faktatjekkere og forskere en vigtig rolle, når det kommer til at få en bedre forståelse af de strukturer, der bærer desinformation, og de mekanismer, der har betydning for, hvordan desinformation udbredes online. Kommissionen finansierede projektet vedrørende Social Observatory for Disinformation and Social Media Analysis (SOMA), en digital platform, der skulle danne grundlag for et europæisk netværk af faktatjekkere. SOMA finansieres under Horisont 2020 med et samlet budget på næsten 990 000 euro. Projektet startede i november 2018 og forventes afsluttet den 30. april 2021.

Vores analyse viste, at det kun lykkedes SOMA at tiltrække to faktatjekkere, som er anerkendt af International Fact Checking Network⁴⁰. På revisionstidspunktet (oktober 2020) havde SOMA 48 registrerede medlemmer. Flere af dem, vi kontaktede, indrømmede, at de aldrig havde brugt SOMA-platformen. Teknologien bag SOMA har fået positive vurderinger, men platformen anvendes stadig ikke i væsentligt omfang af faktatjekkermiljøet.

Længe inden SOMA-projektets afslutning - og uden at afvente en evaluering for at indsamle og anvende de indhøstede erfaringer - iværksatte Kommissionen i juni 2020 første fase af projektet vedrørende det europæiske observationscenter for digitale medier (EDMO) (denne fase har et budget på 2,5 millioner euro og løber indtil udgangen af 2022). Det har til formål at styrke samfundets modstandsdygtighed ved at samle faktatjekkere, mediekendskabseksperter og akademiske forskere med henblik på at forstå og analysere desinformation i samarbejde med medieorganisationer, onlineplatforme og fagfolk inden for mediekendskab.

SOMA og EDMO har således delvis overlappende mål, og de fleste kontrahenter er involveret i begge projekter på samme tid. SOMA's evaluatorer foreslog en sammenlægning af de to projekter, men der er endnu ikke etableret nogen formelle forbindelser mellem dem. Der er også en risiko for overlapninger i projekternes finansiering, da de begge er baseret på og anvender den samme teknologi og de samme kommercielle produkter.

EDMO er blevet præsenteret som en holistisk løsning, der gør det muligt at håndtere mange af de samfundsmæssige udfordringer i forbindelse med desinformation. Ifølge EDMO's ledelse er dets synlighed blandt interessenterne dog stadig begrænset, fordi det er nyoprettet. Det er for tidligt at vurdere EDMO's effektivitet. I betragtning af interessenternes begrænsede kendskab til EDMO er det dog muligt, at dets resultater ikke vil matche dets meget høje ambitioner. Det aktuelle fokus ligger på at opbygge den nødvendige infrastruktur, og EDMO har brug for flere ressourcer, hvis det skal nå sine mål.

De mediekendskabseksperter, vi interviewede, bemærkede, at mediekendskabsmiljøet ikke følte sig tilstrækkelig inddraget i forbindelse med EDMO. EDMO's rådgivende udvalg rummer en bred vifte af ekspertise fra den akademiske og den journalistiske verden, hvilket afspejler EU-handlingsplanens centrale fokus på at styrke faktatjek og støtte journalistik. Mediekendskabsmiljøet og civilsamfundet, som kunne skabe nyttige forbindelser mellem den akademiske verden og den politiske beslutningsproces, er derimod underrepræsenteret (2 ud af 19 eksperter).

Konklusioner og anbefalinger

Vi undersøgte, om EU-handlingsplanen for bekæmpelse af desinformation var relevant, da den blev udarbejdet, og om den leverer de ønskede resultater. Vi konkluderer, at EU-handlingsplanen var relevant, men ufuldstændig, og at selv om dens gennemførelse stort set er på rette spor med tegn på en positiv udvikling, er nogle resultater ikke blevet leveret som ønsket.

Vi konstaterede, at EU-handlingsplanen var i overensstemmelse med eksperters og interessenters synspunkter og prioriteter. Den indeholder relevante, proaktive og reaktive foranstaltninger til bekæmpelse af desinformation. Selv om desinformationstaktikkerne, -teknologien og -aktørerne hele tiden ændres, er EU-handlingsplanen imidlertid ikke blevet ajourført, siden den blev fremlagt i 2018. I december 2020 offentliggjorde Kommissionen handlingsplanen for europæisk demokrati - som omfatter foranstaltninger til bekæmpelse af desinformation - uden præcist at angive dens relation til EU-handlingsplanen for bekæmpelse af desinformation (jf. punkt 20-24 og 41-42).

EU-handlingsplanen omfatter ikke koordineringsordninger til sikring af, at EU's reaktioner på desinformation er sammenhængende og står i et rimeligt forhold til truslernes type og omfang. EU-handlingsplanens søjler henhører under forskellige generaldirektorater i Kommissionen samt Tjenesten for EU's Optræden Udadtil, uden at nogen enkelt instans har ansvaret for eller overblikket over kommunikationsaktiviteterne (jf. punkt 25-31).

EU-handlingsplanen og handlingsplanen for europæisk demokrati er ikke ledsaget af en overvågnings-, evaluerings- og rapporteringsramme, hvilket undergraver ansvarligheden. Planerne omfatter f.eks. generiske mål, som ikke kan måles, og adskillige foranstaltninger, som ikke er tidsbestemte, og de indeholder ingen bestemmelser om evaluering. Der er kun offentliggjort én rapport om gennemførelsen af handlingsplanen, og den indeholder kun begrænsede resultatoplysninger. Uden omfattende og regelmæssig revision og ajourføring er det vanskeligt at sikre, at EU's indsats på dette område er effektiv og forbliver relevant. Desuden forelå der ikke fyldestgørende oplysninger om finansieringskilderne og de anslåede omkostninger til de planlagte foranstaltninger (jf. punkt 32-40).

Europa-Kommissionen bør forbedre koordinerings- og ansvarlighedsrammen for sine foranstaltninger til bekæmpelse af desinformation ved at indføre:

1. klare ordninger for koordinering og kommunikation mellem de relevante tjenester, der gennemfører EU-foranstaltninger til bekæmpelse af desinformation
2. en særlig overvågnings- og evalueringsramme med klare, målbare og tidsbestemte foranstaltninger samt indikatorer til resultatmåling og evalueringsbestemmelser
3. regelmæssig rapportering om foranstaltningernes gennemførelse, herunder nødvendige ajourføringer
4. en oversigt over de vigtigste finansieringskilder og udgifterne i forbindelse med foranstaltningernes gennemførelse.

Tidsramme: udgangen af 2021 for anbefaling a) og b) og medio 2023 for anbefaling c) og d)

Under EU-handlingsplanens søjle I har EU-Udenrigstjenestens tre taskforcer for strategisk kommunikation forbedret EU's evne til at forudsige og reagere på desinformationsaktiviteter og i høj grad bidraget til effektiv kommunikation og fremme af EU-politikker i nabolande. Taskforcernes mandater dækker ikke i tilstrækkelig grad alle desinformationsaktører, herunder nye trusler (jf. punkt 45-49).

Taskforcernes personale udgøres i høj grad af udstationerede nationale eksperter, hvilket gør det vanskeligere for EU-Udenrigstjenesten at forvalte og fastholde personale. StratCom-teamet har endnu ikke opfyldt sine rekrutteringsmål, og covid-19-krisen har øget arbejdsbyrden. Endvidere har taskforcerne ingen evalueringsfunktion, der gør det muligt at vurdere deres effektivitet og identificere områder, hvor der kan ske forbedringer (jf. punkt 53-58 og 60).

EU-Udenrigstjenesten bør:

1. gøre Rådet opmærksom på nye desinformationstrusler. Den bør derefter gennemgå og præcisere de politikmål, der skal opfyldes af afdelingen for strategisk kommunikation og dens taskforcer
2. opfylde de rekrutteringsmål, der er fastsat i EU-handlingsplanen
3. koncentrere sine menneskelige ressourcer om de mest følsomme opgaver, f.eks. trusselsanalyse og trusselsudvikling, og outsource mindre følsomme kommunikationsaktiviteter, når disse ikke kan udføres internt på grund af personalemangel
4. foretage regelmæssige evalueringer af taskforcernes operationelle aktiviteter ud over kommunikationskampagner.

Tidsramme: medio 2022

EUvsDisinfo-projektet har medvirket til at øge kendskabet til russisk desinformation. Dets placering i EU-Udenrigstjenesten rejser imidlertid spørgsmål om dets uafhængighed og endelige formål, da det kan opfattes som talerør for EU's officielle holdning (jf. punkt 61-64).

Under søjle II oprettede EU-Udenrigstjenesten hurtigt systemet til hurtig varsling (RAS). Vi konstaterede, at RAS havde fremmet informationsudvekslingen mellem medlemsstaterne og EU-institutionerne. RAS har imidlertid aldrig udsendt varslinger og er derfor ikke blevet brugt til at koordinere fælles kildeidentificering og reaktion som oprindelig planlagt. Hertil kommer, at det ifølge de seneste statistikker er et begrænset antal medlemsstater, der står for det meste af aktiviteten og engagementet i RAS. Der er faldende aktivitet, og samarbejdet med onlineplatforme og eksisterende netværk er for det meste uformelt. Desuden findes der ingen protokol om samarbejdet mellem RAS og onlineplatformene (jf. punkt 65-76).

EU-Udenrigstjenesten bør:

1. anmode medlemsstaterne om detaljeret feedback vedrørende årsagerne til deres lave engagement og tage de nødvendige operationelle skridt til at afhjælpe dem
2. anvende RAS som et system til koordinering af fælles reaktioner og tiltag vedrørende desinformation, som oprindelig tilsigtet
3. foreslå onlineplatformene og medlemsstaterne en ramme for samarbejdet mellem RAS og onlineplatformene.

Tidsramme: medio 2022

Den eneste foranstaltning under søjle III vedrører løbende overvågning af kodeksen. Den fastsætter en række frivillige tiltag, som skal træffes af onlineplatforme og brancheorganisationer, der repræsenterer reklamebranchen. Med kodeksen har Kommissionen skabt en banebrydende ramme for samarbejde med onlineplatforme. I de indledende faser af covid-19-pandemien fik kodeksen platformene til at give oplysninger fra autoritative kilder en fremtrædende plads.

Vores undersøgelse af kodeksen og af Kommissionens evalueringer afslørede, at rapporteringen fra platformene var uensartet, fordi den afhang af deres engagement. Hertil kommer, at de målinger, platformene skal rapportere, kun vedrører outputindikatorer. Platformene giver ikke adgang til datasæt, så Kommissionen kan ikke kontrollere de rapporterede oplysninger. Kodeksen opfylder således ikke sit mål om at holde onlineplatformene ansvarlige for deres tiltag og deres rolle vedrørende aktiv bekæmpelse af desinformation (jf. punkt 77-89).

Kommissionen bør, idet den bygger på nylige initiativer såsom handlingsplanen for europæisk demokrati:

1. foreslå, at der pålægges signatarerne yderligere forpligtelser for at afhjælpe de konstaterede svagheder i evalueringerne af kodeksen
2. forbedre overvågningen af onlineplatformenes aktiviteter til bekæmpelse af desinformation ved at fastsætte meningsfulde KPI'er
3. indføre en procedure for validering af oplysningerne fra onlineplatformene.

Tidsramme: udgangen af 2021

Under EU-handlingsplanens søjle IV konstaterede vi, at der var talrige initiativer fra EU og medlemsstaterne, som omhandlede mediekendskab, og et væld af politikdokumenter, der ikke er organiseret under en overordnet mediekendskabsstrategi, som omfatter bekæmpelse af desinformation (jf. punkt 95).

De fleste aktiviteter i forbindelse med EU's mediekendskabsuge i 2019 fandt sted i blot to medlemsstater, hvilket i væsentlig grad begrænsede initiativets potentiale til at skabe øget bevidsthed. I vores analyse af 20 projekter vedrørende desinformation fandt vi håndgribelige resultater i 12 projekter. De fleste positive resultater blev opnået af projekter, der byggede på tidligere projekters resultater med henblik på at fremstille værktøjer til faktatjek eller undervisningsmateriale. De væsentlige mangler, vi konstaterede i 10 projekter, vedrører aktiviteternes begrænsede omfang og rækkevidde (jf. tekstboks 3, samt punkt 94 og 97-101).

Kommissionen bør vedtage en mediekendskabsstrategi med bekæmpelse af desinformation som en integreret del. Med henblik på at sikre bedre bekæmpelse af desinformation ved hjælp af mediekendskabsforanstaltninger og reducere fragmenteringen på området bør denne strategi indeholde:

1. en oversigt - der regelmæssigt ajourføres i samarbejde med Ekspertgruppen om Mediekendskab - over de vigtigste mediekendskabspraksis og -foranstaltninger i EU og medlemsstaterne
2. klare mål baseret på systematisk og regelmæssig forskning i mediekendskab og påvirkning fra medier og digitale platforme, ledsaget af et sæt indikatorer til måling af resultater
3. de nødvendige koordineringsmekanismer til at skabe synergier mellem projekterne.

Tidsramme: udgangen af 2022

Uafhængige faktatjekkere og forskere spiller en vigtig rolle, når det kommer til at få en bedre forståelse af desinformation. Indtil videre har Kommissionens bestræbelser på at udvikle et europæisk netværk af faktatjekkere (Social Observatory for Disinformation and Social Media Analysis (SOMA)) ikke formået at tiltrække den store opmærksomhed fra dette miljø. Det europæiske observationscenter for digitale medier (EDMO) skal efter planen erstatte SOMA, men begge projekter kørte parallelt på revisionstidspunktet. EDMO's synlighed blandt interessenterne er stadig begrænset, hvilket ikke rimer med dets ambition om at levere en holistisk løsning på de samfundsmæssige udfordringer i forbindelse med desinformation. Endvidere er mediekendskabsmiljøet og civilsamfundet, som kunne skabe vigtige forbindelser mellem den akademiske verden og den politiske beslutningsproces, ikke velrepræsenteret i EDMO's rådgivende udvalg (jf. punkt 102-107).

For at sikre, at EDMO kan opfylde sine ambitiøse mål, bør Kommissionen:

1. indsamle erfaringerne fra SOMA-projektet, når det er afsluttet, og anvende dem i EDMO
2. sørge for øget repræsentation af mediekendskabsmiljøet og civilsamfundet i EDMO's rådgivende udvalg
3. øge kendskabet til EDMO blandt interessenterne, navnlig faktatjekkere og mediekendskabseksperter.

Tidsramme: udgangen af 2021

Vedtaget af Afdeling III, der ledes af Bettina Jakobsen, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg den 27. april 2021.

På Revisionsrettens vegne

Klaus-Heiner Lehne
Formand

Bilag

Bilag I - De vigtigste afdelinger og kontorer i EU-institutionerne, der bekæmper desinformation

Kilde: Europa-Kommissionen.

Bilag II - EU's udgifter til bekæmpelse af desinformation (i euro)

Kilde: Revisionsretten baseret på oplysninger fra Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten.

Bilag III - Vurdering af projekter til bekæmpelse af desinformation (pilotprojekter, forberedende foranstaltninger, Horisont 2020)

Kilde: Revisionsretten.

Bilag IV - Vurdering af foranstaltningerne i EU-handlingsplanen for bekæmpelse af desinformation

Kilde: Revisionsretten.

Bilag V - Kodeksen om desinformation

Kodeksen om desinformation er et sæt forpligtelser til at bekæmpe desinformation, som repræsentanter for onlineplatforme, førende sociale netværk, annoncører og reklamebranchen frivilligt har påtaget sig. Udarbejdelsen af kodeksen blev støttet og fremmet af Europa-Kommissionen. Det var første gang, store aktører i industrien vedtog at handle i fællesskab for at bekæmpe udbredelsen af desinformation på internettet.

Blandt de første signatarer i oktober 2018 var Facebook, Google, Twitter og Mozilla samt en række annoncører og reklamebrancheorganisationer. Microsoft undertegnede kodeksen i maj 2019, efterfulgt af TikTok i juni 2020. Der er i skrivende stund 16 signatarer.

Kodeksens forpligtelser er fordelt på fem søjler:

• granskning af placeringen af reklamer
• politiske annoncer og problemorienterede annoncer
• tjenesters integritet
• styrkelse af forbrugerne
• styrkelse af forskersamfundet.

Kodeksen har også et bilag, der beskriver de bedste praksis, som signatarerne vil anvende med henblik på at opfylde deres forpligtelser. Signatarerne har udarbejdet individuelle køreplaner for deres gennemførelse af kodeksen.

Eftersom kodeksen er frivillig, er der ingen sanktioner for manglende opfyldelse af forpligtelserne. Det er derfor vigtigt at overvåge signatarernes fremskridt med hensyn til at opfylde dem. Mellem januar og maj 2019 kontrollerede Europa-Kommissionen Facebooks, Googles og Twitters opfyldelse af forpligtelserne, navnlig i relation til integriteten af valget til Europa-Parlamentet. De tre platforme rapporterede månedligt om de foranstaltninger, de havde truffet vedrørende granskning af placeringen af reklamer, sikring af gennemsigtighed i politiske og emnebaserede reklamer og bekæmpelse af falske konti og ondsindet brug af bots. Med henvisning til kodeksen anmodede Kommissionen også signatarerne om fem sæt rapporter om de foranstaltninger, de havde truffet for at bekæmpe desinformation under covid‑19‑pandemien.

Disse rapporter foreligger på Kommissionens websted sammen med Kommissionens vurdering.

Bilag VI - Kronologisk oversigt over de vigtigste EU-foranstaltninger som reaktion på den covid-19-relaterede pandemi og "infodemi" i 2020

Kilde: Revisionsretten.

Akronymer og forkortelser

EDMO: Det europæiske observationscenter for digitale medier

ERGA: Gruppen af Europæiske Tilsynsmyndigheder for Audiovisuelle Medietjenester

EU-handlingsplanen: EU-handlingsplanen for bekæmpelse af desinformation

EU-Udenrigstjenesten: Tjenesten for EU's Optræden Udadtil

EUvsDisinfo: Flagskibsprojektet under EU-Udenrigstjenestens East StratCom-taskforce. Taskforcen blev oprettet i 2015 for bedre at kunne forudsige, imødegå og reagere på Den Russiske Føderations igangværende desinformationskampagner med indvirkning på EU, dets medlemsstater og lande i det fælles naboområde.

RAS: Systemet til hurtig varsling

SOMA: Social Observatory for Disinformation and Social Media Analysis

StratCom: Strategisk kommunikation

Glossar

Algoritmer: En proces eller et sæt regler, som en computer anvender til beregninger eller andre problemløsningsoperationer.

Bot: En automatiseret softwareapplikation, der er programmeret til at udføre bestemte opgaver.

Desinformation: Formidling af falske eller vildledende oplysninger med henblik på at føre nogen bag lyset.

Infodemi: En overflod af oplysninger - nogle af dem korrekte og nogle af dem falske - der kan bruges til at skjule eller fordreje fakta.

Internettroll: En person, der på sociale netværk opslår fornærmende meddelelser, ofte med skældsord eller andre former for stødende sprog.

Mediekendskab: Evnen til at tilgå, forstå og interagere med medier og kommunikation.

Misinformation: Formidling af falske eller vildledende oplysninger, enten i god tro eller med henblik på at føre nogen bag lyset.

Strategisk kommunikation: Koordineret og sammenhængende kommunikation med henblik på at nå en organisations specifikke mål.

Wiki: Et samarbejdswebsted, hvor alle brugere kan tilføje og redigere indhold.

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Afdeling III - Foranstaltninger udadtil, sikkerhed og retfærdighed, der ledes af Bettina Jakobsen, medlem af Revisionsretten. Arbejdet blev udført under ledelse af Baudilio Tomé Muguruza, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Daniel Costa de Magalhaes, attaché Ignacio Garcia de Parada, ledende administrator Alejandro Ballester-Gallardo, opgaveansvarlig Emmanuel-Douglas Hellinakis og revisorerne Piotr Senator og Alexandre Tan. Michael Pyper ydede sproglig støtte.

Slutnoter

¹ Meddelelse om bekæmpelse af desinformation på internettet, COM(2018) 236 final af 26. april 2018.

² EUCO 11/15 (punkt 13) - Møde i Det Europæiske Råd (19. og 20. marts 2015) - Konklusioner.

³ Endelig rapport fra ekspertgruppen på højt niveau vedrørende falske nyheder og desinformation på internettet.

⁴ Jf. fodnote 1.

⁵ EUCO 9/18 - Møde i Det Europæiske Råd (28. juni 2018) - Konklusioner.

⁶ Artikel 2-6 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.

⁷ Rådets konklusioner om supplerende tiltag for at styrke modstandsdygtigheden og imødegå hybride trusler, punkt 30 (10. december 2019).

⁸ Europa-Parlamentets beslutning af 15. juni 2017 om onlineplatforme og det digitale indre marked (2016/2276(INI)), Europa-Parlamentets beslutning af 3. maj 2018 om mediepluralisme og mediefrihed i Den Europæiske Union (2017/2209(INI), Europa-Parlamentets beslutning af 25. oktober 2018 om Cambridge Analyticas anvendelse af Facebook-brugeres personlige oplysninger og indvirkningen på databeskyttelse (2018/2855(RSP)), Europa-Parlamentets beslutning af 10. oktober 2019 om udenlandsk indblanding i valg og desinformation i nationale og europæiske demokratiske processer (2019/2810(RSP)).

⁹ Verdenssundhedsorganisationen, "Let's flatten the infodemic curve".

¹⁰ JOIN(2020) 8 final, 10. juni 2020.

¹¹ Kommissionens meddelelse om handlingsplanen for europæisk demokrati, COM(2020) 790 final af 3. december 2020.

¹² Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om et indre marked for digitale tjenester (retsakt om digitale tjenester) og om ændring af direktiv 2000/31/EF, COM(2020) 825 final af 15. december 2020.

¹³ Europa-Kommissionens offentlige høring om falske nyheder og desinformation på internettet.

¹⁴ "Bekæmpelse af desinformation om covid-19 - sådan får vi styr på fakta", s. 7, JOIN(2020) 8 final af 10. juni 2020.

¹⁵ "Automated tackling of disinformation", EPRS-undersøgelse, marts 2019.

¹⁶ Det Europæiske Råds konklusioner om eksterne forbindelser (19. marts 2015), Rådets dokument EUCO 11/15.

¹⁷ Rådets konklusioner om supplerende tiltag for at styrke modstandsdygtigheden og imødegå hybride trusler (10. december 2019), Rådets dokument 14972/19.

¹⁸ Europa-Parlamentets høring om indblanding fra tredjelande den 25. og 26. januar 2021: Kina, Iran, Indien, Saudi-Arabien og De Forenede Arabiske Emirater; Europa-Parlamentets høring om indblanding fra tredjelande den 1. februar 2021: Tyrkiet og Rusland.

¹⁹ Supplerende tiltag for at styrke modstandsdygtigheden og imødegå hybride trusler - Rådets konklusioner (den 10. december 2019), Rådets dokument 14972/19.

²⁰ Det Europæiske Råds konklusioner fra juni 2018 og Rådets konklusioner fra december 2019 om supplerende tiltag for at styrke modstandsdygtigheden og imødegå hybride trusler.

²¹ P8_TA(2019) 0187, P9_TA(2019) 0031.

²² "Information Manipulation: a Challenge for Our Democracies. A report by the Policy Planning Staff (CAPS, Ministry for Europe and Foreign Affairs) and the Institute for Strategic Research (IRSEM, Ministry of the Armed Forces)" Frankrig, august 2018.

²³ F.eks. "Democratic Defense against Disinformation", Atlantic Council, februar 2018; GMF Policy Paper No. 21, august 2019; "Winning the Information War", CEPA, august 2016.

²⁴ Officiele bekendmakingen.

²⁵ RAS' specifikationer.

²⁶ "Automated tackling of disinformation", EPRS-undersøgelse, marts 2019.

²⁷ "First baseline reports – Fighting COVID-19 disinformation Monitoring Programme".

²⁸ "Second set of reports – Fighting COVID-19 disinformation Monitoring Programme".

²⁹ Multiinteressentforummet om desinformation.

³⁰ "ERGA Report on disinformation: Assessment of the implementation of the Code of Practice".

³¹ Kommissionens egen evaluering af kodeksen.

³² "Assessment of the Code of Practice on Disinformation - Achievements and areas for further improvement".

³³ Direktivet om audiovisuelle medietjenester (EU) 2018/1808.

³⁴ COM(2020) 252 final af 19. juni 2020.

³⁵ Jf. bilaget til Rådets konklusioner om mediekendskab i en foranderlig verden (2020/C 193/06).

³⁶ Mapping of media literacy practices and actions in EU-28, European Audio-visual Observatory, Europarådet, januar 2016.

³⁷ Ud af et samlet foreslået budget på 61 millioner euro for det tværfaglige delprogram under programmet Et Kreativt Europa (budgetpost 07 05 03).

³⁸ Exploring Media Literacy Education as a Tool for Mitigating Truth Decay, RAND Corporation, januar 2019.

³⁹ Rådets konklusioner om mediekendskab i en foranderlig verden (2020/C 193/06).

⁴⁰ Oprettet af Poynter Institute. Det har i skrivende stund 82 aktive medlemmer.

⁴¹ https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/3/2018/DA/C-2018-5949-F1-DA-MAIN-PART-1.PDF; Rapporteret i https://ec.europa.eu/info/files/com_2020_252_en.pdf_en

Tidslinje

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu).

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2021

MEDDELELSE OM OPHAVSRET

© Den Europæiske Union, 2021

Den Europæiske Revisionsrets politik for videreanvendelse gennemføres ved Den Europæiske Revisionsrets afgørelse nr. 6-2019 om den åbne datapolitik og videreanvendelse af dokumenter.

Medmindre andet er oplyst (f.eks. i individuelle meddelelser om ophavsret), er det af Revisionsrettens indhold, der ejes af EU, licenseret i henhold til Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Det betyder, at videreanvendelse er tilladt med korrekt angivelse af kilde og ændringer. Brugeren må ikke fordreje dokumenternes oprindelige betydning eller budskab. Revisionsretten er ikke ansvarlig for eventuelle konsekvenser af videreanvendelsen.

Yderligere rettigheder skal cleares, hvis specifikt indhold afbilder identificerbare privatpersoner, f.eks. på billeder af ansatte i Revisionsretten, eller omfatter tredjeparts værker. Hvis der opnås tilladelse, erstatter denne tilladelse ovenstående generelle tilladelse, og den skal klart anføre eventuelle begrænsninger i anvendelsen.

Tilladelse til at anvende eller gengive indhold, der ikke ejes af EU, skal eventuelt indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

Software og dokumenter, der er omfattet af industriel ejendomsret, såsom patenter, varemærker, registrerede design, logoer og navne, er ikke omfattet af Revisionsrettens videreanvendelsespolitik og licens.

EU-institutionernes websteder på europa.eu-domænet har links til websteder uden for europa.eu-domænet. Da Revisionsretten ikke har kontrol over disse websteder, anbefales det at gennemse deres privatlivspolitik og ophavsretspolitik.

Anvendelse af Den Europæiske Revisionsrets logo

Den Europæiske Revisionsrets logo må ikke anvendes uden Den Europæiske Revisionsrets forudgående samtykke.

Sådan kontakter du EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail

Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: https://europa.eu/european-union/contact_da

Sådan finder du oplysninger om EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: https://europa.eu/european-union/index_da

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling på: https://op.europa.eu/da/publications
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se https://europa.eu/european-union/contact_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1952) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp/da) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikkekommercielle formål.