Dezinformace s dopadem na EU: tento problém se řeší, ale vyřešen není

Shrnutí

Dezinformace jsou přítomné v mezilidské komunikaci již od počátku civilizace a vzniku organizované společnosti. V posledních letech se však změnil rozsah a také rychlost, s níž falešné nebo zavádějící informace mohou doputovat prostřednictvím sociálních médií a nových technologií ke svým zamýšleným či nezamýšleným příjemcům. To může přivodit veřejnou újmu.

Evropská rada v závěrech ze svého zasedání ze dne 28. června 2018 vyzvala vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnost a Komisi, aby předložili akční plán s konkrétními návrhy na koordinovanou reakci na dezinformace. Akční plán EU proti dezinformacím, který byl představen dne 5. prosince 2018, obsahuje deset specifických opatření vycházejících ze čtyř prioritních oblastí nebo „pilířů“. Tento plán konsoliduje úsilí EU v boji proti dezinformacím. Výdaje EU na boj proti dezinformacím dosud relativně nízké: mezi lety 2015 a 2020 činily 50 milionů EUR.

Účelem našeho auditu bylo posoudit, zda byl akční plán EU proti dezinformacím v době svého vypracování relevantní a zda přináší zamýšlené výsledky. Audit se týkal období od příprav po přijetí akčního plánu EU proti dezinformacím, tj. od prosince 2018 do září 2020. Tato zpráva je první komplexní a nezávislé posouzení relevantnosti tohoto akčního plánu i jeho dosažených výsledků. Dospěli jsme celkově k závěru, že akční plán EU byl sice relevantní, ale nebyl úplný, a že ačkoli jeho plnění je obecně na dobré cestě a existují důkazy o pozitivním vývoji, některých výsledků nebylo dosaženo tak, jak bylo původně zamýšleno.

Akční plán EU obsahuje relevantní opatření (jak proaktivní, tak reaktivní) pro boj proti dezinformacím. Ačkoli se taktika, aktéři i technologie dezinformačních činností neustále vyvíjejí, akční plán EU nebyl od svého představení v roce 2018 aktualizován. Akční plán nezahrnuje komplexní mechanismy, které by zajistily, aby všechny reakce EU byly dobře koordinované, účinné a také přiměřené typu a rozsahu hrozby. Kromě toho pro akční plán EU neexistuje žádný monitorovací a hodnoticí rámec ani rámec pro podávání zpráv, což oslabuje vyvozování odpovědnosti.

Tři pracovní skupiny pro strategickou komunikaci Evropské služby pro vnější činnost zlepšily schopnost EU předvídat dezinformační činnosti a reagovat na ně v zemích evropského sousedství. Tyto pracovní skupiny však nemají ani dostatečné zdroje ani personální zabezpečení a jejich mandáty nepokrývají některé nově vznikající hrozby.

Projekt EUvsDisinfo měl zásadní význam při zvyšování povědomí o ruských dezinformacích. Avšak skutečnost, že jej spravuje Evropská služba pro vnější činnost, vzbuzuje jisté otázky o jeho nezávislosti i konečném účelu, neboť může být považován za platformu, jež prezentuje oficiální stanovisko EU. Systém včasného varování usnadnil sdílení informací mezi členskými státy a orgány EU. Členské státy nicméně nevyužívají plného potenciálu tohoto systému na koordinace reakcí a na společné akce.

Kodexem zásad Komise zavedla průkopnický rámec pro spolupráci s internetovými platformami. Zjistili jsme, že kodex zásad nedosáhl svého cíle, kterým bylo zajistit, aby se internetové platformy zodpovídaly ze své činnosti a roli v aktivním boji proti dezinformacím.

Ve zprávě se rovněž upozorňuje na chybějící strategii pro oblast mediální gramotnosti, jejíž součástí je boj proti dezinformacím, a na roztříštění politik a opatření usnadňujících přístup k médiím a komunikaci, jejich pochopení a interakci s nimi. Zjistili jsme také, že existuje riziko, že nově zřízené Evropské středisko pro sledování digitálních médií nesplní své cíle.

Na základě těchto závěrů Komisi a Evropské službě pro vnější činnost doporučujeme:

• zkvalitnit koordinaci a vyvozování odpovědnosti u opatření EU proti dezinformacím (Evropská služba pro vnější činnost a Komise),
• zlepšit operační mechanismy oddělení StratCom a jeho pracovních skupin (Evropská služba pro vnější činnost),
• zvýšit účast členských států a internetových platforem na systému včasného varování (Evropská služba pro vnější činnost),
• zlepšit monitorování a vyvozování odpovědnosti u internetových platforem (Komise),
• přijmout strategii EU pro oblast mediální gramotnosti, jejíž součástí bude boj proti dezinformacím (Komise),
• přijmout opatření, která Evropskému středisku pro sledování digitálních médií umožní splnit jeho ambiciózní cíle.

Úvod

Evropská komise¹ definuje dezinformace jako vznik, prezentaci a šíření prokazatelně falešných nebo zavádějících informací za účelem ekonomického prospěchu nebo úmyslného podvádění veřejnosti, které může přivodit veřejnou újmu. Mezi takovouto veřejnou újmu patří ohrožení demokratických politických procesů a procesů tvorby politik, ale také ochrany občanů EU, životního prostředí nebo bezpečnosti.

Podle definice Komise mezi dezinformace nepatří klamavá reklama, chyby ve zpravodajství, satira a parodie ani předpojaté zprávy a komentáře, které se jako vyhraněné jasně identifikují. Na rozdíl od nenávistných projevů nebo teroristických materiálů nejsou falešné nebo zavádějící informace samy o sobě nelegální.

Legitimita a účel EU staví na demokratických základech, které jsou založeny na informovaných voličích, kteří vyjadřují svou demokratickou vůli prostřednictvím svobodných a spravedlivých voleb. Jakýkoli pokus zlovolně a úmyslně podrývat základy veřejného mínění proto představuje vážnou hrozbu pro samotnou EU. Zároveň boj proti dezinformacím představuje velký úkol, neboť by neměl narušovat svobodu přesvědčení a projevu, které jsou zakotveny v Listině základních práv EU.

Pojem „dezinformace“ se poprvé objevil na počátku dvacátého století od té doby je široce používán. V poslední době se díky internetu zvětšil jako rozsah, tak rychlost, s jakými se falešné informace dostávají k příjemcům. Děje se tak často anonymně a při minimálních nákladech.

Úsilí EU o boj s dezinformacemi bylo zahájeno v březnu 2015, kdy Evropská rada² vyzvala vysokou představitelku Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku (dále jen „vysoká představitelka“), aby ve spolupráci s členskými státy a orgány EU vytvořila akční plán pro strategickou komunikaci pro probíhající dezinformační kampaně vedené Ruskem. Vedlo to k vytvoření oddělení pro strategickou komunikaci („StratCom“) a první z jeho pracovních skupin v rámci Evropské služby pro vnější činnost (ESVČ). Její mandát je pro boj s dezinformacemi šířenými ze zemí mimo EU (Rusko) a pro koncipování a šíření pozitivní strategické komunikace v zemích východního sousedství EU a je známá také pod názvem pracovní skupina East StratCom. V roce 2017 byly zřízeny dvě další pracovní skupiny StratCom: jedna pro země jižního sousedství a druhá pro západní Balkán (viz též body 45–49).

Na konci roku 2017 Komise zřídila odbornou skupinu na vysoké úrovni, která má poskytovat konkrétní rady pro oblast boje s dezinformacemi. V březnu 2018 tato pracovní skupina vydala svou zprávu³, která byla základem pro sdělení Komise „Boj proti dezinformacím na internetu: evropský přístup“⁴ (duben 2018). V tomto sdělení byly stanoveny hlavní zastřešující zásady a cíle, které mají sledovat opatření na zvýšení povědomí veřejnosti o dezinformacích a rovněž konkrétní opatření, které Komise plánuje přijmout.

Evropská rada v závěrech ze svého zasedání ze dne 28. června 2018⁵ vyzvala vysokou představitelku Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku a Komisi, aby předložily „do prosince roku 2018 akční plán obsahující konkrétní návrhy koordinované reakce EU na výzvu, již představuje šíření dezinformací, včetně patřičných mandátů a dostatečných zdrojů pro příslušné týmy ESVČ pro strategickou komunikaci“.

Na základě sdělení z dubna 2018 Komise zveřejnila v prosinci 2018 akční plán EU pro boj s dezinformacemi (dále jen „akční plán EU“). Stanovuje deset konkrétních opatření vycházejících ze čtyř prioritních oblastí neboli „pilířů“ a zacílených na společnost jako celek, jak ukazuje tabulka 1.

Pro oblast dezinformací neexistuje žádný právní rámec EU, kromě článku 11 Listiny základních práv, který se týká svobody projevu a informací, a také řady politických iniciativ. Odpovědnost za boj proti dezinformacím nesou primárně členské státy⁶. Úlohou EU je členské státy podporovat společnou vizí a opatřeními zaměřenými na posílení koordinace, komunikace a uplatňování osvědčených postupů. V příloze I jsou uvedeny hlavní útvary a úřady orgánů Unie, které jsou zapojeny do akčního plánu EU. Jak je uvedeno v příloze II, byly výdaje EU na boj proti dezinformacím dosud relativně nízké: mezi lety 2015 a 2020 činily 50 milionů EUR.

V prosinci 2019⁷ Rada potvrdila, že akční plán EU „je i nadále významným cílem úsilí EU“ při boji proti dezinformacím, a vyzvala, aby byl pravidelně přezkoumáván a v případě potřeby aktualizován. Rovněž vyzvala ESVČ, aby posílila svou činnost v oblasti strategické komunikace i v dalších regionech (včetně subsaharské Afriky). Evropský parlament rovněž při různých příležitostech zdůraznil, že je důležité posílit úsilí v boji proti dezinformacím⁸.

Na počátku roku 2020, téměř okamžitě po vypuknutí pandemie COVID-19, se na internetu objevila dosud nevídaná vlna falešných informací, dezinformací a digitálních „hoaxů“. Světová zdravotnická organizace to popsala jako „infodemii“⁹. To představovalo přímou hrozbu pro veřejné zdraví a také pro obnovu hospodářství. V červnu 2020 zveřejnila Evropská komise spolu s vysokým představitelem sdělení s názvem „Boj proti dezinformacím o COVID-19 – pravda a mýty“¹⁰, které hodnotilo již přijatá opatření a konkrétní další akce v boji proti dezinformacím týkajícím se nemoci COVID-19.

Dne 4. prosince 2020 pak Komise představila „evropský akční plán pro demokracii“¹¹, jehož část je zaměřena na posílení boje proti dezinformacím. Vychází ze stávajících iniciativ v akčním plánu EU proti dezinformacím. Komise kromě toho vydala i návrh aktu o digitálních trzích¹², v němž se navrhuje horizontální rámec pro regulační dohled, odpovědnost a transparentnost online prostoru v reakci na vznikající rizika.

Obrázek 1 uvádí harmonogram hlavních iniciativ EU v této oblasti od roku 2015.

Zdroj: EÚD.

Rozsah a koncepce auditu

Tato auditní zpráva přichází dva roky po přijetí akčního plánu EU proti dezinformacím. Jde o první komplexní a nezávislé posouzení relevantnosti tohoto akčního plánu i jeho dosažených výsledků, a má tak přispět k pravidelnému přezkumu akčního plánu EU, který vyžaduje Rada.

Cílem našeho auditu bylo zjistit, zda je akční plán EU proti dezinformacím relevantní a zda přináší zamýšlené výsledky. Abychom mohli na tuto otázku odpovědět, zabývali jsme se dvěma dílčími otázkami:

• Je akční plán EU relevantní pro boj proti dezinformacím a má solidní rámec pro vyvozování odpovědnosti?
• Jsou opatření v akčním plánu EU prováděna tak, jak bylo plánováno? Abychom zodpověděli tuto dílčí otázku, zkoumali jsme stav opatření v každém ze čtyř pilířů plánu.

Audit se týkal období od příprav po přijetí akčního plánu EU proti dezinformacím, tj. od prosince 2018 do září 2020. Kde je to možné, odkazuje tato zpráva rovněž na nejnovější vývoj v této oblasti po září 2020, jako například prezentaci evropského akčního plánu pro demokracii Komisí a její návrh aktu o digitálních trzích v prosinci 2020 (viz bod12). Tyto dokumenty však nespadají do rozsahu auditu, neboť byly zveřejněny až poté, co jsme svou auditní práci dokončili.

Součástí auditu byl rovněž rozsáhlý dokumentární přezkum a analýza veškeré dostupné dokumentace týkajících se zřízených struktur a také opatření, která jsou plánována a realizována v rámci akčního plánu EU. Zaslali jsme také dotazník kontaktním místům systému včasného varování 27 členských států. Míra odpovědí činila 100 %. Zároveň jsme se účastnili jednání s řadou zainteresovaných stran, jakými jsou například ESVČ a příslušná generální ředitelství (GŘ) Komise, Evropský parlament, Rada, zastoupení Komise, NATO, centrum excelence strategické komunikace v Lotyšsku přidružené k NATO, vnitrostátní orgány, online platformy, novináři a organizace, které se zabývají ověřováním faktů, regulační orgány pro audiovizuální mediální služby, které poskytují poradenství Komisi, akademici a odborníci, projektoví manažeři a koordinátoři a také jeden externí odborník.

Posuzovali jsme též 20 z 23 projektů, které Komise označila za projekty přímo související s bojem proti dezinformacím prostřednictvím mediální gramotnosti. Naše posouzení těchto projektů je shrnuto v příloze III.

Připomínky

Akční plán EU proti dezinformacím byl při svém vytváření relevantní, ale nebyl úplný

V tomto oddíle zkoumáme, zda byl akční plán EU ve svém prvním návrhu relevantní – tj. zda řešil potřeby stanovené jak odborníky, tak dalšími zainteresovanými stranami. Rovněž jsme posuzovali, zda byl přezkoumáván a aktualizován. Zaměřili jsme se na události a zdroje, z nichž plán vycházel, a posuzovali, zda obsahuje dostatečné koordinační mechanismy pro komunikaci a také prvky nezbytné pro měření jeho výkonnosti provádění a zajištění vyvozování odpovědnosti.

Akční plán EU byl obecně v souladu s názory odborníků a zainteresovaných stran na dezinformace

Boj proti dezinformacím je vysoce odborná oblast, která vyžaduje vstupy a odborné znalosti od široké škály profesionálů. Dalším zásadním prvkem jsou veřejné konzultace, které napomáhají zjistit názory a priority zainteresovaných stran a lépe porozumět dané hrozbě.

Zjistili jsme, že Komise jako základ pro akční plán EU vycházela z vhodných externích odborných znalostí a že také podnikla komplexní veřejné konzultace¹³. Akční plán EU z velké míry řešil návrhy a obavy vyjádřené v těchto dokumentech.

V době, kdy byl akční plán EU zveřejněn (prosinec 2018), představoval strukturovaný přístup k problémům, které vyžadovaly jak reaktivní (vyvracení dezinformací a snižování viditelnosti dezinformačního obsahu), tak proaktivní dlouhodobé úsilí (mediální gramotnost a opatření na posílení odolnosti společnosti). V akčním plánu byl zdůrazněn cíl chránit chystané evropské volby v roce 2019 a plán rovněž upozorňoval na dlouhodobé společenské výzvy, které si vyžádají zapojení mnoha různých aktérů.

Kromě oblasti mediální gramotnosti Komise stanovila konkrétní opatření v návaznosti na hlavní doporučení ze zprávy nezávislé „skupiny odborníků na vysoké úrovni pro boj proti šíření falešných zpráv a dezinformací na internetu“ (HLEG). Skupina HLEG, kterou tvoří 39 odborníků z různých oblastí, byla zřízena v lednu 2018 Komisí, aby poskytovala poradenství k politickým iniciativám pro oblast boje proti online dezinformacím. Tato zpráva společně se sdělením Komise z dubna 2018 tvořily základ pro akční plán EU.

Dalšími důkazy ve prospěch relevantnosti akčního plánu EU je to, že jeho opatření si kladla za cíl zapojit široké spektrum klíčových zainteresovaných stran v této oblasti, tedy nejen orgány EU a členské státy, ale také jiné aktéry jako např. soukromý sektor, občanskou společnost, ověřovatele faktů, novináře a akademickou sféru.

ESVČ a Komise nezavedly pro realizaci akčního plánu EU jasné koordinační mechanismy

Akční plán EU proti dezinformacím nebyl doplněn celkovým koordinačním rámcem, který by zajistil, aby byly všechny reakce EU účinné a také aby odpovídaly typu a rozsahu hrozby. Stanovení a koordinace komunikačních pracovních toků by například umožnily určit, kdy je nutno spolupracovat a v partnerství s lokálními aktéry a občanskou společností zvyšovat povědomí o dezinformačních hrozbách.

Komunikační strategie zajišťuje ucelenou reakci v případě, že jsou zapojeni různí aktéři. Každý ze čtyř pilířů akčního plánu EU je v odpovědnosti jiného generálního ředitelství Komise nebo ESVČ. To vede k riziku, že tyto útvary budou při komunikaci pracovat izolovaně (tj. paralelně bez vzájemné spolupráce nebo koordinace) a že za celkovou komunikaci v boji s dezinformacemi nebude odpovědný jeden konkrétní subjekt ani nebude existovat takový subjekt, který bude mít nad touto komunikací celkový dohled.

Generální ředitelství Evropské komise pro komunikaci (GŘ COMM) má odpovědnost za externí komunikaci tohoto orgánu. Plán řízení GŘ COMM na rok 2019 uznává roli tohoto generálního ředitelství v boji proti dezinformacím a poukazuje na potřebu spolupráce mezi jednotlivými GŘ a dalšími institucemi, a to zejména Generálním ředitelstvím pro komunikační sítě, obsah a technologie (GŘ CNECT) a Společným výzkumným střediskem. Plán se však nezmiňuje ani o ESVČ, ani o pracovních skupinách StratCom, které jsou také výrazně zapojeny do pozitivní komunikace a do boje proti dezinformacím.

DG COMM zřídilo vnitřní síť proti dezinformacím (IND). Jejím cílem je zlepšit koordinaci komunikačních činností při boji proti dezinformacím, zřídit internetové úložiště ověřeně vyvrácených informací, systematicky zachycovat dezinformace a koordinovat reakci na ně a podporovat pozitivní zprávy. Od založení této sítě v květnu 2018 do ledna 2020 proběhlo jedenáct setkání. Tato setkání jsou velmi inkluzivní a zúčastňují se jich zástupci z mnoha útvarů a zastoupení Komise, z ESVČ a dalších orgánů a také další odborníci. Na setkání se však dosud zúčastňovali zástupci, kteří sdíleli informace o přijatých opatřeních, bez toho, aby existovala vazba na tvorbu politik nebo důkazy o konkrétních následných opatřeních nebo přijatých rozhodnutích, pomocí nichž by síť IND byla skutečně účinným koordinačním mechanismem.

Plán řízení GŘ COMM na rok 2019 obsahoval pouze jeden ukazatel (z celkových 102) týkající se dezinformací. Tento ukazatel měřil pouze počet setkání v rámci sítě IND.

Kromě toho plní zásadní roli v externí komunikaci Komise zastoupení Komise, a to prostřednictvím pozitivních zpráv a informační činnosti, mediálních brífinků, vyvracení mýtů a boje s dezinformacemi. Předpokládá se, že se budou rovněž aktivně účastnit v síti IND. Jejich činnosti v oblasti vyvracení mýtů jsou uvedeny na internetových stránkách každého oficiálního zastoupení. Přístup na tyto stránky byl ale často obtížný, neboť jejich umístění se mezi jednotlivými zastoupeními lišilo: některá (např. v Řecku a Španělsku) ji zařadila do oddílu zpráv, zatímco jiná (např. v Polsku, Irsku) nikoliv. Tyto stránky také nebyly pravidelně aktualizovány. Některé stránky poskytovaly jen omezené, často neoficiální informace, a nebyly k dispozici také žádné statistiky ohledně počtu návštěvníků těchto stránek.

GŘ COMM budovalo centrální internetový uzel pro boj s desinformacemi – tedy centrální portál, který shromáždí všechny aspekty činnosti orgánů EU v oblasti dezinformací. Portál měl být uveden do provozu na počátku roku 2020, ale jeho spuštění bylo z nejasných důvodů zrušeno.

Neucelený rámec pro monitorování a podávání zpráv a nedostatek dlouhodobého financování omezují vyvozování odpovědnosti za provádění akčního plánu EU

Aby se zajistilo vyvozování odpovědnosti, akční plány potřebují jasné cíle a časově vymezená opatření spolu s řadou ukazatelů na monitorování výkonnosti. Zásadními prvky akčních plánů jsou i ustanovení týkající se financování, pravidelného podávání zpráv, hodnocení a přezkumu.

Některé z cílů akčního plánu EU jsou formulovány obecně, jako např. „zintenzivnit“ nebo „posílit“; tyto formulace neumožňují měření. Pro akční plán EU jako celek neexistují žádné celkové klíčové ukazatele výkonnosti. Kromě toho polovina opatření (opatření 1, 2, 4, 5 a 8) nemá žádné klíčové ukazatele výkonnosti a opatření nejsou buď jasně definována, nebo časově vymezena (viz též příloha IV).

Časový rámec opatření se pohybuje mezi krátkodobými a dlouhodobými a některá opatření jsou konkrétní a časově vymezená (např. „do března roku 2019 Komise a vysoká představitelka ve spolupráci s členskými státy zřídí systém včasného varování“), ale jiná jsou vágní (např. „členské státy by v oblasti komunikace o hodnotách a politikách Unie měly výrazně zvýšit své úsilí.”).

Akční plán EU nebyl doplněn vlastním rámcem pro monitorování a hodnocení (to platí i pro nedávno zveřejněný evropský akční plán pro demokracii). Neexistovalo ustanovení o hodnocení plánu jako celku a k dnešnímu dni také žádné hodnocení plánu neproběhlo. Informace o provádění plánu v členských státech nejsou centrálně evidovány a nejsou prezentovány souhrnně. Každé zastoupení realizuje svou vlastní komunikační kampaň a shromažďuje statistické údaje. Nenalezli jsme však žádné důkazy o tom, že by Komise z těchto statistických údajů vyvozovala poučení, osvědčené postupy nebo referenční hodnoty. Neexistuje žádné podávání zpráv kromě konstatování, že některé činnosti patří do kategorie činností proti dezinformacím. Například nástroje jako interní wikipedie Komise pro vyvracení dezinformací nebo zpravodaj proti dezinformacím nejsou monitorovány z hlediska zapojení členských států (např. využívání výzkumů, statistických údajů o uživatelích nebo ukazatelů).

Komise a ESVČ pravidelně podávají aktuální informace různým pracovním skupinám a přípravným subjektům Rady o pokroku při plnění opatření podle konkrétních pilířů akčního plánu EU. Tyto informace však nejsou veřejně dostupné a nezahrnují také celý akční plán EU.

Ačkoli byly vypracovány samostatné zprávy ke konkrétním aspektům akčního plánu EU (posouzení kodexu zásad boje proti dezinformacím a zpráva Komise o volbách do Evropského parlamentu), o provádění akčního plánu EU jako celku byla zveřejněna jen jedna zpráva. K tomu došlo 14. června 2019, šest měsíců po představení akčního plánu EU.

Ačkoli tato první zpráva o provádění se týkala všech pilířů akčního plánu EU, má řadu nedostatků:

• neobsahuje informace o žádném měření výkonnosti,
• kromě kodexu zásad má vykazování informací za každý pilíř z většiny obecnou textovou podobu a o jednotlivých opatřeních nejsou vykázány podrobné informace,
• neexistuje příloha s informacemi o jednotlivých projektech souvisejících s akčním plánem EU,
• není uvedeno, kdy se má očekávat příští zpráva o provádění.

Boj proti dezinformacím je neustále měnící se oblast, která by si vyžadovala pravidelné podávání zpráv. Ve společném sdělení o boji proti dezinformacím o COVID‑19 se konstatovalo, že je třeba rozvíjet pravidelné podávání zpráv¹⁴.

V akčním plánu EU není obsažen samostatný finanční plán, který by pokrýval náklady všech činností přiřazené jednotlivým subjektům. Financování pochází z různých zdrojů a neexistují žádná ustanovení, která by zajistila dlouhodobé financování, ačkoli určité události uvedené v akčním plánu EU jsou opakující se povahy. V příloze II je uveden rozpočet vyčleněný na jednotlivá opatření pro boj proti dezinformacím. Vyplývá z něj, že hlavní zdroj financování je každý rok odlišný, a také to, že finanční plánování není dostatečné (viz též body 50–51). Komise a ESVČ ne vždy vyčleňují výdaje spojené s bojem proti dezinformacím (tj. tyto výdaje nemají specifický kód intervence) – takovéto informace byly sestaveny jen pro tento audit. Obrázek 2 uvádí přehled celkového financování EU pro boj proti dezinformacím v období 2015–2020 (přičemž nezahrnuje činnosti, které k boji proti dezinformacím přispívají nepřímo, totiž proaktivní komunikační činnosti v zemích evropského sousedství).

Zdroj: EÚD na základě informací Komise a ESVČ.

Kromě toho nebyl akční plán EU od svého uvedení v roce 2018 zatím aktualizován. Například některá opatření souvisejí pouze s evropskými volbami v roce 2019 nebo týdnem mediální gramotnosti v roce 2019. Obě tyto události již proběhly. Dezinformace se neustále vyvíjejí. Používaná taktika, technologie v pozadí dezinformačních kampaní a také zapojení aktéři procházejí stálou změnou¹⁵. Rada také poukázala na potřebu pravidelného přezkumu a aktualizace akčního plánu EU (viz bod 10).

Ačkoli sdělení o dezinformacích souvisejících s pandemií COVID-19 (červen 2020), evropský akční plán pro demokracii a návrh aktu o digitálních trzích prodlužují určitá opatření, která byla původně stanovena v akčním plánu EU, nelze je posuzovat jako komplexní aktualizaci tohoto plánu. Kromě toho opatření, která v různých akčních plánech a iniciativách sledují podobné cíle, ztěžují koordinaci, což zase zvyšuje riziko neefektivnosti.

Provádění akčního plánu EU je obecně na dobré cestě, ale ukázalo řadu nedostatků

V tomto oddíle se posuzuje, jak byla prováděna opatření v rámci každého ze čtyř pilířů akčního plánu EU, a také, jak tato opatření zkvalitnila způsob, jakým EU bojuje proti dezinformacím.

Pracovní skupiny pro strategickou komunikaci hrají důležitou úlohu, ale nemají vhodné personální zabezpečení ani finanční prostředky na to, aby mohly řešit vznikající hrozby

V rámci pilíře I akčního plánu EU jsme přezkoumávali pracovní skupiny StratCom ESVČ. Zkoumali jsme jejich mandát a zjišťovali, zda měly dostatečné personální zdroje i financování. V tomto kontextu jsme rovněž prověřovali úlohu a postavení EUvsDisinfo – stěžejního projektu EU proti dezinformacím.

Mandáty pracovních skupin StratCom nepokrývají vhodně aktéry dezinformací v plném rozsahu

Kromě toho, že zlepšily schopnost EU předvídat externí dezinformační aktivity a reagovat na ně (mandáty pracovních skupiny StratCom nepokrývají dezinformace vytvářené uvnitř EU), tyto pracovní skupiny významně přispěly k účinné komunikaci a propagaci politik EU v regionech evropského sousedství.

Mandáty tří pracovních skupin StratCom (východ – pracovní skupina EastStratCom, západní Balkán – pracovní skupina StratCom Western Balkans a jih – pracovní skupina South) vycházejí z řady závěrů Rady, přičemž existují odlišnosti v úkolech a zaměření. Například mandát pracovní skupiny East StratCom se specificky týká úkolu „čelit probíhajícím dezinformačním kampaním Ruska“¹⁶. Mandát pracovní skupiny East StratCom byl stanoven s ohledem na jednoho externího negativního aktéra a netýká se ochrany Evropy před dezinformacemi nezávisle na jejich zdroji.

To nebyl případ ostatních dvou pracovních skupin StratCom, které se původně zaměřovaly na zintenzivnění komunikace v příslušných regionech. Pracovní skupina South StratCom byla zřízena, aby pokrývala region jižního sousedství EU a region Perského zálivu, a pracovní skupina Western Balkans byla zřízena na posílení strategické komunikace v regionu západního Balkánu. Před závěry Rady z prosince 2019¹⁷ nebyl boj proti dezinformacím ústřední prioritou ani jedné z těchto dvou pracovních skupin. Pouze pracovní skupina East StratCom měla výslovný cíl posilovat schopnost předvídat a řešit dezinformace a reagovat na ně. V tabulce 2 jsou uvedeny cíle každé z pracovních skupin StratCom v době auditu.

Zdroj: ESVČ.

Tři pracovní skupiny StratCom mají široký záběr v různých regionech a pokrývají různé aktéry dezinformací. Činnosti monitorování médií prováděné pracovními skupinami StratCom se však v rozsáhlé míře zaměřují na ruská mezinárodní média, ruské oficiální komunikační kanály, jejich zástupná média anebo média inspirovaná či motivovaná ruským výkladem událostí, která působí v EU a zemích jejího sousedství. Z analýzy provedené ESVČ však vyplývá, že se jako význačné hrozby v oblasti dezinformací v různé míře v poslední době vynořili i jiní aktéři, jako například Čína. V tomto ohledu také nový výbor pro zahraniční vměšování (INGE) Evropského parlamentu uspořádal slyšení, na nichž se projednávaly potenciální hrozby od třetích zemí¹⁸.

Mandát pracovních skupin StratCom je politický, takže konkrétně nevyjadřuje cíle jejich politik a také chybí pevný právní základ. V rámci opatření 2 akčního plánu EU měl vysoký představitel přezkoumávat mandáty pracovních skupin South a West Balkans StratCom (ale nikoli pracovní skupiny East). Nikdy však k tomu nedošlo. ESVČ má za to, že závěry Rady přijaté v prosinci 2019 poskytují dostatečný základ pro (opětovné) potvrzení mandátu těchto pracovních skupin, protože v nich bylo výslovně uvedeno, že „by všechny tři pracovní skupiny měly být schopny průběžně odhalovat, analyzovat a řešit dezinformační činnosti“¹⁹. Rada rovněž vyzvala ESVČ, aby posoudila své potřeby a možnosti rozšířit činnosti do dalších zeměpisných oblastí. Dokládá to, že pro rozšíření rozsahu pracovních skupin StratCom existuje politická podpora.

Pracovní skupiny StratCom nemají samostatný a stabilní zdroj financování

Při svém zřízení v roce 2015 nebyly pracovní skupině East StratCom přiděleny žádné vlastní zdroje a tato skupina byla financována ze správních výdajů ESVČ a služby Evropské komise pro nástroje zahraniční politiky. Akční plán vedl k velkému zvýšení dostupného financování pro pracovní skupiny ESVČ StratCom. Strategická komunikace je ve skutečnosti jedinou částí akčního plánu, jejíž rozpočet se zvýšil. Jak ukazuje obrázek 2, od přijetí akčního plánu se rozpočet pro pracovní skupiny StratCom a strategickou komunikaci zvýšil téměř čtyřnásobně.

Ačkoli dezinformace nejsou pouze krátkodobou hrozbou, nemají pracovní skupiny StratCom stabilní zdroj financování, což by mohlo ohrozit udržitelnosti jejich fungování. Například významným zdrojem financování pro pracovní skupiny byla přípravná akce Evropského parlamentu s názvem „StratCom Plus“ (viz příloha II). Ze své podstaty je účelem přípravných akcí připravovat nová opatření (jako např. politiky, legislativu a programy). Obrázek 3 ilustruje, jak bylo dodatečné financování přiděleno na zlepšení různých funkcí.

Zdroj: EÚD na základě údajů ESVČ.

Důležitost financování a přiměřených zdrojů zdůraznily při řadě příležitostí²⁰ i Evropský parlament²¹, členské státy²² a zástupci občanské společnosti²³. Avšak názory zúčastněných stran ohledně toho, jak přiřadit priority dostupnému financování EU pro boj s desinformacemi, se liší. Z našich pohovorů vyplývá, že některé členské státy mají za to, že by měl být kladen větší důraz na analyzování a monitorování takových zdrojů a aktérů, jimž lze dezinformace snadněji připsat. Jiné státy se domnívají, že by více financování mělo být přiděleno na pozitivní komunikaci.

Potřeby týkající se personálu dosud nebyly uspokojeny

V akčním plánu EU se předpokládalo, že oddělení StratCom bude před evropskými volbami posíleno o dodatečných 11 pozic a že budou najímáni ve střednědobé perspektivě trvalí úředníci a noví zaměstnanci do delegací EU, aby se do konce roku 2020 „dosáhlo celkového přírůstku o 50–55 pracovníků“. Náborový plán byl realizován ve třech fázích: 1) přerozdělení smluvních zaměstnanců v rámci ESVČ, 2) nábor pracovníků pro tým StratCom, 3) doplnění pracovníků do celkem 27 delegací v zemích evropského sousedství.

Nábor a přerozdělování pracovníků v oddělení StratCom stále probíhá. K říjnu 2020 měla toto oddělení 37 pracovníků a stále tedy nedosáhlo celkového nárůstu o 50–55 pracovníků, jak stanovuje akční plán EU. Jedním z důvodů, proč bylo obtížné tento cíl naplnit, je to, že mnoho z pracovníků StratCom je přidělováno z Rady, Komise a členských států a někteří z nich byli ze svého přidělení odvoláni.

U téměř všech případů personálního posílení (včetně všech přerozdělení) se jednalo o smluvní zaměstnance: ESVČ připustilo, že není snadné najmout trvalé úředníky s nezbytnými znalostmi a dovednostmi pro výkon potřebných povinností. Maximální doba zaměstnání u smluvních zaměstnanců (přestože je jejich příspěvek významný) však činí šest let.

Druhou skupinou, která tvoří významnou část kapacit StratCom, jsou vyslaní národní odborníci. Ty byli v první řadě nabráni na podporu pracovní skupiny StratCom East a v poslední době též StratCom Western Balkans. Kromě toho, že jejich vyslání přináší prospěch ESVČ, je rovněž prospěšné pro jejich mateřské země, neboť tyto země tak mohou získat víc odborných zkušeností a vytvořit si i pevnější vazby k ESVČ. Avšak přílišné spoléhání na vyslané odborníky může vzhledem k časté fluktuaci tohoto typu pracovníků jednak vést k nejistotám v personální oblasti a jednak k pravidelné ztrátě institucionální paměti a odborných zkušeností. Všechny tyto faktory mohou potenciálně podkopávat budování institucionální paměti a odborných zkušeností.

Ve světle pandemie COVID-19 a související dodatečné práce pro pracovní skupiny existuje riziko, že ESVČ při současném rozdělení a počtu pracovníků nebude mít dostatečnou kapacitu, aby udržela tempo s novými trendy a událostmi (jakými jsou nově se objevující zdroje hrozeb a dezinformační strategie a taktiky). Kromě toho požadavek Rady na posílení činností strategické komunikace v dalších regionech (viz bod 10) může dále vést k zatížení její omezené personální kapacity.

Účinná analýza údajů má klíčový význam nejen pro monitorování, zjišťování a analyzování dezinformací, ale také jako základ pro solidní, na důkazech založený strategický přehled a tvorbu politiky. V době auditu tvoří analytickou skupinu StratCom interní analytici na plný úvazek, kteří jsou podporováni externími dodavateli služeb. Tato skupina, která byla vytvořena v polovině roku 2019, podporuje činnost pracovních skupin StratCom a také systému včasného varování (RAS) v rámci pilíře II akčního plánu EU. Analýzy provádí hlavně na základě žádostí a také podle jednotlivých případů (ad hoc). Její činnost také není strukturovaně začleněna do práce všech pracovních skupin StratCom. Ačkoli spoléhání se na práci externích dodavatelů může zajistit flexibilitu, mají interní kapacity zásadní význam pro vypracování citlivých analýz v krátkých termínech a také pro budování institucionální paměti a odborných zkušeností.

Měření dopadu práce pracovních skupin StratCom je i nadále problémem

Největšími problémy ve strategické komunikaci zůstává měření zranitelnosti vůči dezinformacím a jejich dopadu a také úsilí o jejich pochopení, analýzu a reakci na ně. Komise používá průzkumy veřejného mínění jako jeden ze způsobů posuzování, jak účinně strategická komunikace ovlivňuje vnímání EU. Je však obtížné přisoudit výsledky těchto průzkumů opatřením EU.

Po skončení komunikačních kampaní pracovní skupiny StratCom neměřily komplexním způsobem dopad své práce. Kromě toho žádná z těchto pracovních skupin nedisponovala funkcí pro hodnocení, pomocí níž by se posuzovala účinnost její činnosti a zjišťovaly případné oblasti pro zlepšení.

Skutečnost, že EUvsDisinfo spravuje ESVČ, vytváří nejistotu ohledně konečného účelu tohoto projektu

EUvsDisinfo je veřejnou tváří i stěžejním projektem úsilí EU v boji s dezinformacemi a je to hlavní protidezinformační produkt pracovní skupiny East. Tento produkt nabízí databázi s otevřeným zdrojovým kódem, v níž lze provádět vyhledávání a která k 1. říjnu 2020 obsahovala více než 9 700 případů dezinformací. Klíčové materiály na internetové stránce EUvsDisinfo jsou zveřejňovány v pěti jazycích EU; zbytek je pouze v angličtině a ruštině. Podle údajů ESVČ vedlo původní zaměření na dezinformace z Ruska k vytvoření jedinečného a průkopnického přístupu; u vlád členských států neexistují srovnatelné iniciativy.

Od svých počátků v roce 2015 budoval projekt EUvsDisinfo soustavně svou viditelnost na internetu (viz obrázek 4) tím, že shromažďoval, analyzoval a zveřejňoval příklady ruské dezinformace. Mnoho zainteresovaných stran potvrdilo, že projekt EUvsDisinfo měl zásadní význam při zvyšování povědomí o ruské dezinformační hrozbě vůči EU a jejím členským státům a při ovlivňování jejího vnímání.

Zdroj: EÚD na základě informací od ESVČ.

Projekt EUvsDisinfo byl ale také v minulosti předmětem kritiky. Kritizoval jej v roce 2018 například nizozemský parlament²⁴ za to, že omylem přisoudil ruskou dezinformaci domácí nizozemské publikaci. Rovněž některé případy zveřejněné v databázi EUvsDisinfo nepředstavují hrozbu pro demokracie v EU.

Při pohledu do budoucna není další role a poslední EUvsDisinfo jasná – kromě toho, že bude zveřejňovat další příklady ruské dezinformace, přičemž tato hrozba je ale dnes již dobře zjištěna a uznána. Navzdory tvrzení ESVČ, že EUvsDisinfo je nezávislý projekt a že nepředstavuje oficiální stanovisko EU, jeho umístění v rámci ESVČ činí toto tvrzení sporným. To vznáší otázku, zda takový nástroj měl být spravován a provozován veřejným orgánem (kterým je např. ESVČ), nebo zda by odpovědnost za jeho fungování neměla mít organizace občanské společnosti.

Systém včasného varování vedl ke spolupráci členských států, ale nevyužil plně svůj potenciál

Zřízení systému včasného varování (RAS) je hlavním opatřením v rámci pilíře II akčního plánu EU (opatření 3). Jak se v plánu uvádí, „pro odhalení a analýzu dezinformace a reakci na ni mají zásadní význam první hodiny poté, co byla daná dezinformace vypuštěna“. Systém RAS byl zřízen v březnu 2019, tj. do termínu stanoveného v akčním plánu. Má dva hlavní prvky: jednak síť národních kontaktních míst a jednak internetovou platformu, jejímž cílem je „prostřednictvím specializované technologické infrastruktury vydávat varování ohledně dezinformačních kampaní v reálném čase”, čímž se „usnadní sdílení údajů a hodnocení, což umožní společný přehled o situaci, koordinované přidělování a reakci a zajistí úsporu času a účinné využívání zdrojů“²⁵. ESVČ zajišťuje pro systém včasného varování sekretariát a spravuje příslušné internetové stránky.

Ačkoli je systém včasného varování užitečným nástrojem na sdílení informací, v době auditu tento systém dosud nevydával varování a nebyl také používán ke koordinaci společného postupu

Aby mohl systém včasného varování fungovat účinně, musí být schopen vydávat včasná varování, koordinovat společné přisuzování odpovědnosti a reakci a rovněž usnadňovat výměnu informací mezi členskými státy a orgány EU. Zkoumali jsme, zda byl systém včasného varování funkční před evropskými volbami v roce 2019, jak je stanoveno v akčním plánu EU. Rovněž jsme posuzovali jeho aktivitu a úroveň zapojení jeho účastníků.

Zjistili jsme, že byl tento systém RAS rychle zřízen v březnu 2019, jak předpokládá akční plán EU. Systém umožnil spolupráci členských států a orgánů EU a usnadnil sdílení informací. V době auditu však tento systém nevydával varování a nebyl také používán ke koordinaci společného přisuzování odpovědnosti a reakce.

Většina zainteresovaných stran, jež jsme v průběhu auditu konzultovali, měla na systém RAS kladný názor. Zaplňuje dle nich důležitou mezeru v antidezinformačním ekosystému tím, že společenství zúčastněných stran To potvrdil i náš průzkum mezi členskými státy: systém RAS jim umožňuje sdílet informace, získávat nové vhledy a vzájemně posilovat jejich schopnosti. Obrázek 5 uvádí aspekty, které národní kontaktní místa systému RAS nejvíce oceňují.

Zdroj: EÚD.

Navzdory tomuto kladnému názoru na systém RAS jako na nástroj pro výměnu informací jsme nenalezli žádné doklady o tom, že informace sdílené prostřednictvím tohoto systému vedly na úrovni členských států k nějakému zásadnějšímu rozvoji politik. Budování společné informovanosti o situaci je u systému RAS zatím nedokončený proces, který komplikuje to, že chybí harmonizované a konzistentní definice (například samotného pojmu dezinformace, a také rozdílné názory na jejich zdroje, reakce na ně, úroveň připravenosti atd.) a rovněž společné hodnocení rizika.

Když byl systém RAS spuštěn, bylo za jeho hlavní cíl považováno poskytování varování v reálném čase, aby se mohlo rychle reagovat na dezinformační kampaně, a to zvláště s ohledem na blížící se volby do Evropského parlamentu. Pro tým StratCom však bylo hlavním cílem propojit subjekty činné v této oblasti a vytvořit jejich společenství, neboť v EU předtím žádný podobný mechanismus neexistoval. Tyto rozdílné motivy zapříčinily, že jak zainteresovaným stranám, tak široké veřejnosti není úplně jasné, co systém RAS dělá.

Byl vytvořen mechanismus varování, který může být použit ve výjimečně naléhavých případech. Do doby auditu však nebyl aktivně nasazen. Limit pro aktivaci systému byl definován kvalitativně: dezinformační kampaň, která má „významný nadnárodní dopad“ (tj. cílený útok v několika zemích). Kvantitativní posouzení tohoto limitu však není možné.

Kromě funkce varování byl systém RAS navržen tak, aby pomáhal přisuzovat odpovědnost za dezinformační útoky jejich zdrojům a také aby podporoval koordinovanou reakci. Tato koordinační funkce systému RAS však dosud nebyla vyzkoušena.

Činnost a angažování se v systému RAS aktivně zajišťuje jen omezený počet členských států

Systém RAS sdružuje kontaktní místa členských států, Zpravodajské a informační centrum ESVČ, Evropskou komisi (zejména GŘ CNECT, JUST a COMM), Evropský parlament a generální sekretariát Rady. Systému včasného varování se účastní zástupci NATO a mechanismu rychlé reakce G7. Na zasedáních systému RAS jsou někdy přítomni i externí odborníci (i z občanské společnosti a internetových platforem). Obvykle se setkání národních kontaktních míst konají jednou za čtvrtletí, ale úroveň zapojení se mezi jednotlivými členskými státy liší. Většinu činností iniciuje jedna třetina členských států, které se zúčastňují pravidelněji a aktivněji na setkáních.

Z nejnovějších statistických údajů vyplývá, že objem činností má sestupný trend

Ze statistických údajů generovaných touto platformou vyplývá řada trendů. Zaprvé je její činnost iniciována malým počtem hlavních uživatelů a ostatní uživatelé jsou pasívnější. Zadruhé: od jejího uvedení do provozu měla úroveň aktivity dva vrcholy, evropské volby a první týdny po všeobecném omezení volného pohybu osob v polovině března 2020. V případě omezení volného pohybu osob se ale úroveň snížila a v srpnu 2020 se stabilizovala na zhruba polovičním objemu květnové aktivity.

Ze statistických údajů o uživatelích vyplývá sestupný trend u úrovně činnosti. Například průměrný počet denních shlédnutí – i v částech systému RAS, které jsou zaměřeny na dezinformace týkající se onemocnění COVID-19 – poklesl, jak ukazuje obrázek 6. Kromě toho počet aktivně účastnících se uživatelů zůstal od evropských voleb na konci května 2019 stabilní. Ačkoli tyto změřené údaje neposkytují plný obrázek, jasně ukazují, že platforma nevyužívá plně svůj potenciál.

Zdroj: StratCom ESVČ. Dva poklesy v počtu uživatelů jsou výsledkem politiky zavedené v srpnu, v důsledku níž byly deaktivovány uživatelské účty, které nebyly aktivní po dobu více než tří měsíců.

Spolupráce s internetovými platformami a stávajícími sítěmi je většinou neformální

Podle akčního plánu EU by měly internetové platformy spolupracovat s kontaktními místy systému RAS, a to zejména během období voleb, na poskytování relevantních a včasných informací. Neexistuje však žádný protokol, který by zřizoval spolupráci mezi systémem RAS a internetovými platformami, a jelikož internetové platformy a tým StratCom nemonitorují označené případy, výkonnost systému RAS v této oblasti není možné posoudit.

Kodex zásad internetové platformy přiměl k tomu, aby vůči dezinformacím přijaly určitý postoj, ale nestačil na to, aby u nich zajistil vyvozování odpovědnosti

Jedním z hlavních důvodů, proč jsou dezinformace tak naléhavým problémem, je široké používání internetu v kombinaci s příchodem nových technologií a stále rostoucím využíváním internetových platforem pro přístup k informacím. To ve velké míře usnadňuje tvorbu, zintenzivňování a šíření falešných informací. Podle indexu digitální ekonomiky a společnosti bylo v roce 2020 uživateli internetu 85 % občanů EU. Většina platforem finančně těží ze svých služeb prostřednictvím zpracování osobních údajů (hlavně na základě reklamních modelů). To vytvořilo úrodnou půdu také pro aktéry v oblasti dezinformací, neboť jim to umožnilo lépe zaměřovat jejich akce.

V případě internetových platforem dochází k dezinformacím většinou tím, že jejich uživatelé sdílejí falešné informace, což potom algoritmy platforem dokážou využít tak, že upřednostňují zobrazení určitého obsahu. Tyto algoritmy jsou podřízeny obchodnímu modelu daných internetových platforem. Dávají přednost individualizovanému a populárnímu obsahu, u něhož je pravděpodobnější, že přitáhne pozornost. Dezinformace mají taktéž dopad na výsledky hledání na internetu, což uživatelům dále zabraňuje vyhledat a číst důvěryhodné online informace²⁶. Obrázek 1 ukazuje příklad nápovědy při hledání, kterou poskytuje internetová platforma pro slovní spojení „EU je“. Tyto nápovědy jsou téměř všechny negativní.

Zdroj: vyhledávání na internetu provedené EÚD dne 18. října 2019 v 11:55 středoevropského času. Google je ochranná známka společnosti Google LLC.

Šíření falešných informací rovněž napomáhají falešné účty, internetoví trollové a škodliví boti.

Kodex zásad boje proti dezinformacím Komisi poskytuje rámec pro interakce s platformami sociálních médií

Po sdělení Komise z dubna 2018 a návrzích skupiny HLEG se Komise rozhodla ve věci dezinformací angažovat ve vztahu k internetovým platformám a jiným obchodním sdružením. Vedlo to k vytvoření kodexu zásad boje proti dezinformacím (viz příloha V), v jehož rámci se uplatňuje dobrovolný přístup na základě seberegulace signatářů kodexu. K podpisu kodexu zásad došlo v říjnu 2018, před tím, než byl jako pilíř III zabudován do akčního plánu EU. V současné době má 16 signatářů.

Podpisem kodexu se internetové platformy a obchodní sdružení zastupující reklamní odvětví zavázaly předkládat Evropskému parlamentu zprávy o stavu opatření, která přijaly na plnění svých závazků. Tato opatření sahají od zajištění transparentnosti v politické reklamě po uzavírání falešných účtů a zabraňování šiřitelům dezinformací ve výdělku z této činnosti. Komise plnění závazků těchto subjektů pečlivě sledovala.

Většina ze zainteresovaných stran, s nimiž byly v rámci auditu vedeny pohovory, zdůraznila, že spolupráce Komise s internetovými platformami byla jedinečnou a potřebnou iniciativou. Mnoho subjektů mimo EU, které jsme konzultovali v souvislosti s tímto auditem, pozorně sledují úsilí Komise v této oblasti. EU považují za prvního globálního hráče, který se snaží o dosažení křehké rovnováhy mezi ochranou svobody slova a omezováním zlovolného šíření škodlivých dezinformací.

Kodex zásad rovněž poskytl Komisi rámec pro interakci s platformami sociálních médií před volbami do Evropského parlamentu v květnu 2019 a později také během pandemie COVID-19, aby se mírnily negativní účinky související „infodemie“. Rámeček 1 uvádí přehled úsilí EU o omezení dezinformací souvisejících s nemocí COVID-19 prostřednictvím kodexu zásad (viz též příloha VI).

Z posouzení kodexu zásad vyplynuly nedostatky v požadavcích na podávání zpráv

Kodex zásad byl posuzován v řadě přezkumů a hodnocení. Vyplynula z nich řada nedostatků v tom, jak pro signatáře kodexu Komise stanovila povinnosti podávat zprávy (viz rámeček 2). Tato hodnocení však nevedla k žádným změnám v kodexu.

Naše práce potvrzuje zjištění, že podávání zpráv se mezi jednotlivými signatáři liší, a to v závislosti na rozsahu jejich závazku a také na tom, zda se jedná o internetovou platformu, nebo obchodní sdružení. Kromě toho nejsou zprávy internetových platforem vždy srovnatelné a také jejich délka se výrazně liší.

Tyto rozdíly mezi signatáři kodexu se také ukázaly jako problém při stanovování celkových klíčových ukazatelů výkonnosti. Tyto klíčové ukazatele výkonnosti umožňovaly monitorovat opatření některých signatářů, ale nikoli všech. U oddílu „Integrita služeb“ Komise například navrhla ukazatel „Počet příspěvků, obrázků, videí nebo komentářů, proti nimž bylo zakročeno z důvodu porušování politik platformy ohledně zneužívání automatizovaných botů“. Tento ukazatel výstupů je relevantní pouze pro určité internetové platformy.

Podle analýzy zpráv signatářů kodexu, kterou provedla Komise, je dosud měření provedené dostatečné pouze z hlediska ukazatelů výstupů. Platformy například uvádějí, že odmítly reklamy nebo odstranily řadu účtů či zpráv, které obsahovaly dezinformace v kontextu pandemie COVID-19 (viz též rámeček 1). Pakliže tyto informace nejsou uvedeny do příslušné souvislosti (tj. například časovým srovnáním s výchozími údaji nebo jinými relevantními údaji, jako je např. celkový počet vytvořených účtů) a Komise nemůže ověřit jejich správnost, je jejich využití omezené.

Posouzení kodexu zásad realizované jménem Komise se zaměřuje nejen na současný stav podávání zpráv signatáři, ale doporučuje též možné způsoby měření pro budoucnost. V dokumentu se navrhují dvě úrovně ukazatelů:

1. „strukturální“ ukazatele“ pro kodex jako celek, pomocí nichž by se měřily celkové výstupy, rozšíření internetových dezinformací a také celkový dopad kodexu. Tyto ukazatele napomáhají v obecné rovině monitorovat, zda jsou dezinformace na vzestupu, stabilní, nebo zda jejich objem klesá;
2. individualizované ukazatele na úrovni jednotlivých služeb rozdělené podle příslušných pilířů, které by měřily úspěch každé signatářské internetové platformy v boji proti dezinformacím.

V době auditu Komise signatářům neposkytla žádnou novou šablonu pro podávání zpráv ani další smysluplné nové ukazatele.

Z problémů uvedených výše vyplývá, že internetové platformy se nezodpovídají ze svých opatření a z role v boji proti dezinformacím.

Neexistuje dostatečně ucelená strategie pro mediální gramotnost a roztříštěnost opatření EU v této oblasti oslabuje jejich dopad

Pilíř IV akčního plánu EU je zaměřen na zvyšování povědomí a zvyšování odolnosti společnosti vůči dezinformacím. Jeho cílem je zkvalitnit opatření v oblasti mediální gramotnosti (například prostřednictvím týdne mediální gramotnosti v roce 2019) a podporovat nezávislá média a investigativní novináře. V tomto pilíři se rovněž členské státy vyzývají, aby urychleně provedly ustanovení týkající se mediální gramotnosti obsažená ve směrnici o audiovizuálních mediálních službách a vytvořily týmy multidisciplinárních nezávislých ověřovatelů faktů vzhledem k volbám do Evropského parlamentu v roce 2019.

Mediální gramotnost znamená dovednosti, znalosti a porozumění, které občanům umožňují efektivní a bezpečné využívání médií a které je vybaví schopností kritického myšlení potřebnou k vytvoření úsudku, analýze komplexních skutečností a rozeznání rozdílu mezi názorem a skutečností³³. Odpovědnost za mediální gramotnost, v níž se protíná vzdělávací politika a digitální agenda EU, mají členské státy. Úlohou Komise je podporovat spolupráci a usnadňovat pokrok v této oblasti. Dezinformace nerespektují hranice. Proto je důležité vytvořit na úrovni EU společné nástroje a sdílet osvědčené postupy.

Abychom posoudili opatření v rámci tohoto pilíře, zkoumali jsme akci „týden mediální gramotnosti EU“ uspořádanou v roce 2019 a také to, zda pro jednotlivé iniciativy v této oblasti existovala dobře definovaná strategie. Přezkoumali jsme zprávu Komise o volbách do Evropského parlamentu v roce 2019³⁴ a posuzovali 20 projektů, které se přímo týkaly mediální gramotnosti a boje proti dezinformacím.

Ve zprávě Komise o volbách do Evropského parlamentu v roce 2019 se uvádí, že „[p]řed volbami se tyto manipulativní snahy opakovaně zaměřovaly na politicky citlivá témata a cílové skupiny v EU, ale rozsáhlé operace skrytého vměšování do voleb v roce 2019 doposud zjištěny nebyly.“

Týdne mediální gramotnosti EU se členské státy neúčastní rovnoměrně

Evropský týden mediální gramotnosti tvoří řada opatření na zvýšení povědomí o mediální gramotnosti v celé EU (viz rámeček 3). Není však jasné, jak odráží koherentní strategii EU pro tuto oblast. Ačkoli jeho součástí jsou určité diskuse na vysoké úrovni, slouží především k ilustraci určitých konkrétních iniciativ jak EU, tak členských států. V roce 2020 se měla tato akce konat znovu a měla ji společně organizovat Komise a Rada, což mohlo dále stimulovat opatření a účast členských států. Z důvodu pandemie COVID-19 však byla tato akce odvolána.

Rámeček 3

Evropský týden mediální gramotnosti

Evropský týden mediální gramotnosti z roku 2019 byl jedním ze dvou specifických opatření pro tuto oblast v akčním plánu EU. Konal se v březnu 2019 v Bruselu a členských státech a jeho součástí byla také konference na vysoké úrovni. V té době bylo zorganizováno celkem 320 akcí v rámci tohoto projektu (celkem pak do září 2020 jejich počet činil 360).

Téměř polovina všech akcí se konala ve Francii. Na druhém místě byla s odstupem Belgie (většinou Brusel). V malém počtu členských států se nekonala akce vůbec žádná – jak vyplývá ze zeměpisného rozdělení akcí (obrázek naproti). Jak se dalo očekávat, většina akcí se konala v době oficiálního zahájení tohoto projektu. Nejsou však k dispozici žádné další statistické údaje o tom, kolik osob tyto akce oslovily, jaké bylo jejich tematické rozdělení a do jaké míry se konkrétně zaměřovaly na problematiku dezinformací.

Zdroj: EÚD na základě údajů Komise.

Neexistuje žádná zastřešující strategie pro mediální gramotnost, jejíž součástí by byl boj proti dezinformacím

Zjistili jsme, že existuje velké množství iniciativ EU i členských států, které se týkají mediální gramotnosti, a také veliký počet politických dokumentů k této oblasti. To rovněž jasně vyplývá ze závěrů Rady o mediální gramotnosti³⁵, jejichž součást tvoří příloha s hlavními politickými dokumenty. Tyto akce však nebyly koordinovány v rámci jedné zastřešující strategie na posílení odolnosti společnosti, a to zejména v oblasti mediální gramotnosti, což by zahrnovalo i boj proti dezinformacím. Ačkoli jsou opatření na řešení konkrétních problémů členských států týkajících se mediální gramotnosti důležitá také pro dosažení dopadu na lokální úrovni, podpoře EU pro mediální gramotnost chybí následující prvky, které by přispěly k řádnému finančnímu řízení opatření v této oblasti:

• pravidelná aktualizace (ve spolupráci s expertní skupinou pro mediální gramotnost – MLEG) nejdůležitějších postupů a opatření v oblasti mediální gramotnosti v EU i členských státech (Rada Evropy vytvořila takový přehled v roce 2016, který byl prvním svého druhu; od té doby však nebyl aktualizován³⁶);
• jasné stanovení cílů vycházející ze systematického a pravidelného průzkumu mediální gramotnosti a dopadu médií a digitálních platforem, doplněné o soubor ukazatelů na měření výkonnosti;
• nezbytné koordinační mechanismy na vytvoření synergií a zabránění překrývání mezi iniciativami a opatřeními např. na základě směrnice o audiovizuálních mediálních službách, programu Kreativní Evropa, rámce digitálních kompetencí a agenda dovedností, nedávno zveřejněného evropského akčního plánu pro demokracii a aktu o digitálních trzích, akčního plánu pro média a audiovizuální odvětví atd.
• jednotné monitorování iniciativ EU pro oblast mediální gramotnosti.

Pro příští víceletý finanční rámec (2021–2027) bylo dle Komise vyčleněno na oblast podpory mediální gramotnosti přibližně 14 milionů EUR financování EU z programu Kreativní Evropa³⁷, tj. 2 miliony EUR ročně. Jak ale uvádějí i závěry Rady o mediální gramotnosti, bude nutné připravit i další zdroje financování.

Většina zkoumaných projektů přinesla hmatatelné výsledky, ale mnoho z projektů neprokázalo dostatečný rozsah ani dosah

Z 20 projektů, které jsme posuzovali, bylo deset financováno z programu Horizont 2020 a dalších deset projektů byly pilotní projekty a přípravné akce financované Evropským parlamentem (viz tabulka v příloze III).

Výzva k podávání návrhů „Mediální gramotnost pro všechny“, kterou vypsal Evropský parlament v roce 2016, zahrnuje pilotní projekty a přípravné akce pro spolufinancování inovativních novátorských nápadů v celé EU v oblasti mediální gramotnosti. Pilotní projekt trvá dva roky a pak následuje tříleté přípravné opatření. Projekty v rámci programu Horizont 2020 jsou výzkumné a inovační projekty, které se týkají vysoce technických aspektů boje s dezinformacemi (jako např. používání a odhalování botů či vývoj nové generace nástrojů na ověřování obsahu).

Z naší analýzy (viz příloha III) vyplynuly hmatatelné výsledky u 12 z 20 projektů. Většina pozitivních výsledků byla dosažena u projektů, které navazovaly na výsledky předchozích projektů zaměřených na vytvoření nástrojů pro oblast ověřování faktů, nebo u projektů, jejichž cílem bylo vytvořit výukový a učební materiál pro boj proti dezinformacím (viz rámeček 4).

U deseti z 20 projektů jsme však zjistili nedostatky. Týkaly se hlavně malého rozsahu projektů a jejich omezeného dosahu. Sedm projektů neoslovilo nebo pravděpodobně neosloví zamýšlené příjemce. Výsledky tří projektů pak bylo obtížné zopakovat, což omezilo jejich dopad. Rámeček 5 uvádí řadu projektů ilustrující tyto problémy.

Celkově existovalo jen málo dokladů, že by existovala srovnávací analýza projektových výsledků – zejména z hlediska toho, co fungovalo a proč. Nebylo k dispozici ani mnoho důkazních informací o tom, že by Komise koordinovala výměnu osvědčených postupů a materiálů k mediální gramotnosti v EU. Rovněž chyběl rámec pro hodnocení. Tento rámec má zásadní význam pro dlouhodobé vytváření společenské odolnosti a zajišťuje, aby ze získaných zkušeností přímo vycházela budoucí opatření, politiky a strategie. Přímý dopad opatření v oblasti mediální gramotnosti je obtížné doložit a související snahy jsou stále na počátku³⁸. V závěrech Rady o mediální gramotnosti se rovněž vyzývá k vypracování systematických kritérií a hodnoticích postupů a také jednotné a srovnávací metodiky pro zprávy členských států o rozvoji mediální gramotnosti³⁹.

Projekty SOMA a EDMO přitáhly jen malý zájem odborníků na mediální gramotnost a ověřovatelů fakt

Jak uvádí akční plán EU v pilíři IV, hrají nezávislí ověřovatelé faktů a výzkumní pracovníci klíčovou úlohu při hlubším porozumění strukturám, o něž se dezinformace opírají, a mechanismům, které ovlivňují to, jak jsou šířeny na internetu. Komise financovala projekt sociální observatoře pro analýzu dezinformací a sociálních médií (SOMA), což je internetová platforma, která má za cíl vytvořit základ pro evropskou síť ověřovatelů faktů. Projekt SOMA je financován v rámci programu Horizont 2020. Jeho celkový rozpočet činí téměř 990 000 EUR. Projekt byl zahájen v listopadu 2018 a dle plánu má být ukončen 30. dubna 2021.

Z naší analýzy vyplynulo, že se projektu SOMA podařilo přilákat pouze dva ověřovatele faktů uznávané Mezinárodní sítí pro ověřování faktů⁴⁰. V době auditu (říjen 2020) měl projekt SOMA 48 registrovaných členů. Několik z těchto členů, které jsme kontaktovali, připustilo, že platformu SOMA nikdy nepoužívají. Ačkoli technologie, kterou projekt SOMA používá, byla hodnocena pozitivně, ověřovatelé faktů/komunita ověřovatelů faktů tento projekt stále široce nevyužívá.

Dlouho před ukončením projektu SOMA (a bez toho, aby čekala na hodnocení, které shromáždí získané zkušenosti a vyvodí z nich poučení pro praxi) Komise v červnu 2020 zahájila první fázi (v hodnotě 2,5 milionu EUR, má probíhat do konce roku 2022) projektu Evropské středisko pro sledování digitálních médií (EDMO). Cílem tohoto projektu je posílit odolnost společnosti tím, že spojí dohromady ověřovatele faktů, odborníky z oblasti mediální gramotnosti a výzkumníky z akademického sektoru, aby se snažili o pochopení a analýzu dezinformací, a to ve spolupráci s mediálními organizacemi, internetovými platformami a subjekty činnými v oblasti mediální gramotnosti.

Cíle projektů SOMA a EDMO se tudíž částečně překrývají. Většina dodavatelů je zapojena zároveň do obou projektů. Hodnotitelé projektu SOMA navrhli tyto dva projekty sloučit. Dosud však mezi těmito projekty nebyly utvořeny žádné formální vazby. Existuje rovněž riziko, že se projekty mohou překrývat ve financování, neboť oba vycházejí ze stejné technologie a komerčních produktů a tuto technologii a produkty používají.

Projekt EDMO byl prezentován jako holistické řešení mnoha společenských problémů týkajících se dezinformací. Jeho viditelnost (neboť projekt je ještě ve své počáteční fázi) mezi zainteresovanými stranami je však stále omezená, jak uvádějí řídicí pracovníci střediska EDMO. Na posouzení účinnosti EDMO je ještě příliš brzy. Nicméně vzhledem k omezenému povědomí o EDMO mezi zainteresovanými stranami však jeho úspěchy nemusí odpovídat celkově ambiciózním cílům. Jeho současné zaměření je na budování nezbytné infrastruktury a pro úspěšné plnění svých cílů bude potřebovat více prostředků.

Odborníci na mediální gramotnost, se kterými jsme vedli pohovory, uváděli, že komunita v oblasti mediální gramotnosti se necítí do projektu EDMO dostatečně zapojená. Poradní radu EDMO tvoří široká škála odborníků z akademických i novinářských kruhů. Odráží to akční plán EU, který klade hlavní důraz na posílení ověřování fakt a podporu žurnalistiky. Nedostatečně zastoupeny (dva z 19 členů) jsou však komunita z oblasti mediální gramotnosti nebo občanská společnost, které by zajistily užitečné propojení mezi akademickým světem a tvorbou politik.

Závěry a doporučení

Zkoumali jsme, zda byl akční plán EU proti dezinformacím relevantní při své přípravě a zda dosahoval zamýšlených výsledků. Dospěli jsme k závěru, že akční plán EU byl sice relevantní, ale nebyl úplný, a že ačkoli jeho plnění je obecně na dobré cestě a existují důkazy o pozitivním vývoji, některých výsledků nebylo dosaženo tak, jak bylo původně zamýšleno.

Zjistili jsme, že akční plán EU byl v souladu s názory a prioritami odborníků a zainteresovaných stran. Obsahuje relevantní (jak proaktivní, tak reaktivní) opatření pro boj proti dezinformacím. Ačkoli se taktika, aktéři i technologie u dezinformací neustále vyvíjejí, akční plán EU nebyl od svého přestavení v roce 2018 aktualizován. V prosinci 2020 Komise představila evropský akční plán pro demokracii, jehož součástí jsou i opatření proti dezinformacím, aniž by vyjasnila, jaký vztah tento plán má k akčnímu plánu EU proti dezinformacím (viz body 20–24 a 41–42).

Akční plán EU nezahrnuje koordinační mechanismy, které by zajistily, aby byly všechny reakce EU na dezinformace ucelené a byly přiměřené typu a rozsahu hrozby. Každý z pilířů akčního plánu EU spadá do odpovědnosti jiného generálního ředitelství Komise či Evropské služby pro vnější činnost a za celkovou komunikační činnost není odpovědný žádný jednotlivý subjekt a ani neexistuje subjekt, který by o této činnosti měl celkový přehled (viz body 25–31).

Pro akční plán EU ani pro evropský akční plán pro demokracii neexistuje žádný monitorovací a hodnoticí rámec ani rámec pro podávání zpráv, což oslabuje vyvozování odpovědností u těchto iniciativ. Plány mají obecné cíle, které nelze měřit, dále řadu opatření, která nejsou časově vymezená, a chybí v nich ustanovení týkající se hodnocení. O provádění akčního plánu EU byla zveřejněna pouze jedna zpráva, která obsahuje jen omezené informace o výkonnosti. Bez komplexního a pravidelného přezkumu a aktualizace je obtížné zajistit, aby úsilí EU v této oblasti bylo účinné a nadále relevantní. Navíc neexistovaly komplexní informace o zdrojích financování a odhadovaných nákladech plánovaných opatření (viz body 32–40).

Evropská komise by měla zkvalitnit rámec pro koordinaci a vyvozování odpovědnosti u svých opatření proti dezinformacím a to tím, že do nich zabuduje:

1. jasné koordinační a komunikační mechanismy mezi příslušnými útvary, které provádějí opatření EU proti dezinformacím;
2. samostatný rámec pro monitorování a hodnocení, který bude obsahovat jasná, měřitelná a časově vymezená opatření spolu ukazateli na měření výkonnosti a ustanoveními týkajícími se hodnocení;
3. pravidelné vykazování informací o plnění opatření včetně nezbytných aktualizací;
4. shrnutí hlavních zdrojů financovaní a nákladů vynaložených při realizaci opatření.

Časový rámec: pro doporučení v bodě a) a b) konec roku 2021 a pro doporučení v bodě c) a d) polovina roku 2023.

V rámci pilíře I akčního plánu EU tři pracovní skupiny ESVČ pro strategickou komunikaci zlepšily schopnost EU předvídat dezinformační činnosti a reagovat na ně a výrazně přispěly k účinné komunikaci a propagaci politik EU v zemích sousedství. Mandáty pracovních skupin však nepokrývají přiměřeným způsobem celou škálu aktérů dezinformací včetně nově se objevujících hrozeb (viz body 45–49).

Personální zajištění těchto pracovních skupin do velké míry závisí na přidělování národních odborníků. V důsledku toho je pro ESVČ obtížnější řídit a udržet pracovníky. Tým StratCom dosud nesplnil své cíle v oblasti najímání pracovníků a pandemie COVID‑19 přinesla dodatečnou pracovní zátěž. Kromě toho pracovní skupiny nemají žádnou funkci pro hodnocení, pomocí níž by se posuzovala účinnost jejich práce a zjišťovaly oblasti ke zlepšení (viz body 53–58 a 60).

ESVČ by měla:

1. upozorňovat Radu na nově se objevující dezinformační hrozby Poté by měla revidovat a vyjasnit cíle politik, kterých má dosáhnout oddělení pro strategickou komunikaci a jeho pracovní skupiny;
2. dosáhnout cílových hodnot pro najímání pracovníků stanovených v akčním plánu EU;
3. zaměřit své lidské zdroje na nejcitlivější úkoly (jako např. analýzu a vývoj hrozeb) a externě zadávat méně citlivé komunikační činnosti, které nelze provádět v důsledku nedostatku personálu;
4. pravidelně hodnotit operační činnosti pracovních skupin po skončení jejich komunikačních kampaní.

Časový rámec: polovina roku 2022

Projekt EUvsDisinfo měl zásadní význam při zvyšování povědomí o ruských dezinformacích. Jeho umístění v rámci ESVČ však vzbuzuje jisté otázky o jeho nezávislosti a konečném účelu, neboť může být považován za platformu, která prezentuje oficiální stanovisko EU (viz body 61-64).

V rámci pilíře II ESVČ rychle zřídila systém včasného varování (RAS). Zjistili jsme, že systém RAS usnadnil sdílení informací mezi členskými státy a orgány EU. Systém RAS však nikdy nevydal varování, a v důsledku toho nebyl ani použit na koordinaci společného přisuzování odpovědnosti a reakcí, jak bylo původně zamýšleno. Z nejnovějších statistických údajů dále vyplývá, že činnost a angažování se v systému RAS aktivně zajišťuje jen omezený počet členských států. Objem činností má sestupný trend a spolupráce s internetovými platformami a stávajícími sítěmi je většinou neformální. Neexistuje také žádný protokol, který by zřizoval spolupráci mezi systémem RAS a internetovými platformami (viz body 65-76).

ESVČ by:

1. si měla vyžádat od členských států podrobné zdůvodnění jejich nízké míry účasti a provést praktické kroky k řešení tohoto problému;
2. měla používat systém RAS pro společnou reakci na dezinformace a pro koordinované akce, jak bylo původně zamýšleno;
3. měla navrhnout internetovým platformám a členským státům rámec pro spolupráci mezi systémem včasného varování a internetovými platformami.

Časový rámec: polovina roku 2022

Jediným opatření v rámci pilíře III je zajištění stálého monitorování kodexu zásad boje proti dezinformacím. Ten stanovuje soubor dobrovolných opatření, která mají dodržovat internetové platformy a obchodní sdružení zastupující reklamní odvětví. Kodexem zásad Komise vytvořila průkopnický rámec pro spolupráci s internetovými platformami. V prvních fázích pandemie COVID-19 kodex zásad vedl platformy směrem k tomu, aby upřednostňovaly informace z oficiálních zdrojů.

Z našeho posouzení tohoto kodexu i hodnocení Komise vyplynulo, že internetové platformy předkládají zprávy v odlišné formě, v závislosti na rozsahu svých závazků. Kromě toho údaje o měření, které jsou platformy povinny předkládat, jsou uspokojivé pouze z hlediska ukazatelů výstupů. Platformy nezpřístupňují datové sady, takže Komise nemůže vykazované informace ověřit. V důsledku toho kodex zásad nedosáhl svého cíle, kterým bylo zajistit, aby se internetové platformy zodpovídaly ze své činnosti a role v aktivním boji proti dezinformacím (viz body 77-89).

Komise by měla navázat na nedávné iniciativy, jako je například Evropský akční plán pro demokracii, a měla by:

1. navrhnout pro signatáře kodexu zásad dodatečné závazky, aby se vyřešily nedostatky zjištěné v jeho hodnocení;
2. zlepšit monitorování činnosti internetových platforem při boji s dezinformacemi tím, že stanoví smysluplné klíčové ukazatele výkonnosti;
3. vytvořit postup pro ověřování platnosti informací překládaných internetovými platformami.

Časový rámec: konec roku 2021

Zjistili jsme, že v rámci pilíře IV akčního plánu EU existuje velké množství iniciativ EU i členských států, které se týkají mediální gramotnosti, a také veliký počet politických dokumentů k této oblasti, které nejsou zorganizovány v rámci celkové strategie pro mediální gramotnost, jejíž součástí by byl i boj proti dezinformacím (viz bod 95).

Většina aktivit, která se odehrála v rámci týdne mediální gramotnosti EU v roce 2019, byla soustředěna pouze ve dvou členských státech EU, což výrazně omezilo potenciál této iniciativy zvyšovat informovanost. Z naší analýzy vzorku 20 projektů v oblasti boje proti dezinformacím vyplynulo, že hmatatelné výsledky dosáhlo 12 z nich. Většiny pozitivních výsledků dosáhly projekty, které navazovaly na výsledky předchozích projektů zaměřených na vytvoření nástrojů pro oblast ověřování faktů nebo výukového materiálu. Hlavní nedostatky zjištěné u deseti projektů se týkají malého rozsahu a také dosahu jejich činností (viz rámeček 3, body 94 a 97–101).

Komise by měla přijmout strategii pro oblast mediální gramotnosti, jejíž nedílnou součástí bude i boj proti dezinformacím. Aby bylo lépe možno cílit na dezinformace prostřednictvím opatření v oblasti mediální gramotnosti a aby se snížila roztříštěnost těchto opatření, součástí takové strategie by měly být:

1. pravidelná aktualizace (ve spolupráci s expertní skupinou pro mediální gramotnost – MLEG) nejdůležitějších postupů a opatření v oblasti mediální gramotnosti v EU a členských státech;
2. jasné stanovení cílů vycházející ze systematického a pravidelného průzkumu mediální gramotnosti a dopadu médií a digitálních platforem, doplněné o soubor ukazatelů na měření výkonnosti;
3. nezbytné koordinační mechanismy na vytvoření synergií mezi projekty.

Časový rámec: konec roku 2022

Klíčovou úlohu při hlubším porozumění dezinformacím hrají nezávislí ověřovatelé faktů a výzkumní pracovníci. Dosavadnímu úsilí Komise o vytvoření evropské sítě ověřovatelů faktů (sociální observatoře pro analýzu dezinformací a sociálních médií (SOMA)) se nepodařilo přitáhnout dostatečnou pozornost této komunity. Projekt SOMA má být nahrazen projektem Evropského střediska pro sledování digitálních médií (EDMO). V době auditu však oba tyto projekty probíhaly paralelně. Viditelnost projektu EDMO mezi zainteresovanými stranami je stále omezená, což je v rozporu s jeho ambicí zajistit holistické řešení společenských problémů týkajících se dezinformací. Kromě toho v poradní radě EDMO nejsou dostatečně zastoupeny komunita z oblasti mediální gramotnosti a občanská společnost, které by mohly zajistit užitečné propojení mezi akademickým světem a tvorbou politik (viz body 102-107).

Aby EDMO mohlo splnit své ambiciózní cíle, Komise by měla:

1. shromáždit zkušenosti získané z projektu SOMA po ukončení tohoto projektu a uplatnit je u projektu EDMO;
2. rozšířit zastoupení odborníků z oblasti mediální gramotnosti a z občanské společnosti v poradní radě EDMO;
3. zvýšit povědomí o EDMO mezi zainteresovanými stranami, a to zejména ověřovateli faktů a odborníky v oblasti mediální gramotnosti.

Časový rámec: konec roku 2021

Tuto zprávu přijal senát III, jemuž předsedá Bettina Jakobsenová, členka Účetního dvora, v Lucemburku dne 27. dubna 2021.

Za Účetní dvůr

Klaus-Heiner Lehne
předseda

Přílohy

Příloha I – Hlavní útvary a úřady orgánů Unie zapojené do boje proti dezinformacím

Zdroj: Evropská komise.

Příloha II – Výdaje EU na opatření proti dezinformacím (v EUR)

Zdroj: EÚD na základě informací poskytnutých Komisí a ESVČ.

Příloha III – Posouzení projektů pro boj proti dezinformacím (pilotní projekty, přípravné akce, Horizont 2020)

Zdroj: EÚD.

Příloha IV – Posouzení opatření zahrnutých do akčního plánu EU proti dezinformacím

Zdroj: EÚD.

Příloha V – Kodex zásad boje proti dezinformacím

Kodex zásad boje proti dezinformacím tvoří soubor závazků pro oblast boje proti dezinformacím, které jsou dobrovolně sjednány se zástupci internetových platforem, nejdůležitějších sociálních sítí, inzerentů a reklamního průmyslu. Vytvoření kodexu zásad podpořila a usnadnila Evropská komise. Bylo to poprvé, kdy se nejdůležitější subjekty tohoto odvětví rozhodly jednat společně, aby čelily šíření dezinformací na internetu.

K původním signatářům v říjnu 2018 patřily společnosti Facebook, Google, Twitter a Mozilla a také řada inzerentů a subjektů z reklamního průmyslu. Microsoft kodex podepsal v květnu 2019 a TikTok pak v červnu 2020. V současnosti má kodex celkem 16 signatářů.

Kodex tvoří skupina závazků zařazená pod pět pilířů:

• kontrola umísťování reklamy,
• politická reklama a tematická reklama,
• integrita služeb,
• posilování postavení spotřebitelů,
• posilování postavení výzkumné obce.

Jeho součástí je rovněž příloha obsahující osvědčené postupy, které signatáři při plnění závazků vyplývajících z kodexu budou uplatňovat. Pro realizaci kodexu připravili signatáři své individuální plány.

Jelikož je kodex zásad dobrovolný, neexistují za neplnění příslušných závazků sankce. Je proto důležité sledovat, jak signatáři své závazky plní. V období od ledna do května 2019 Komise ověřovala, jak tyto závazky plní společnosti Facebook, Google a Twitter, a to zejména s ohledem na integritu voleb do Evropského parlamentu. Tyto tři platformy informovaly každý měsíc o opatřeních, která přijaly v souvislosti s kontrolou umísťování reklamy, transparentností u politické reklamy a tematické reklamy a falešnými účty a nekalým používáním botů. Komise si od signatářů s odvoláním na kodex také vyžádala pět souborů zpráv týkajících se opatření, která přijali v boji proti dezinformacím týkajícím se pandemie COVID-19.

Tyto zprávy jsou k dispozici na internetových stránkách Komise spolu s jejich posouzením provedeným Komisí.

Příloha VI – Chronologie hlavních opatření EU v reakci na pandemii COVID-19 a související „infodemii“ v roce 2020

Zdroj: EÚD.

Zkratková slova a zkratky

Akční plán EU: Akční plán EU proti dezinformacím

EDMO: Evropské středisko pro sledování digitálních médií (European Digital Media Observatory)

EMLW: evropský týden mediální gramotnosti (European Media Literacy Week)

ERGA: Skupina evropských regulačních orgánů pro audiovizuální mediální služby (European Regulators Group for Audio-visual Media Services)

ESVČ: Evropská služba pro vnější činnost

EUvsDisinfo: stěžejní projekt pracovní skupiny East StratCom Evropské služby pro vnější činnost. Tento projekt byl zahájen v roce 2015 s cílem lépe předvídat a řešit probíhající dezinformační kampaně prováděné Ruskou federací a mající dopad na EU, její členské státy a země ve společném sousedství a reagovat na tyto kampaně.

HLEG: nezávislá skupina odborníků na vysoké úrovni (Independent High Level Expert Group) zaměřená na falešné zprávy a internetové dezinformace

HWP: horizontální pracovní skupina (Horizontal Working Party) pro posílení odolnosti a boj proti hybridním hrozbám

IND: vnitřní síť proti dezinformacím (Internal Network on Disinformation)

RAS: systém včasného varování (Rapid Alert System)

SOMA: sociální observatoř pro analýzu dezinformací a sociálních médií (Social Observatory for Disinformation and Social Media Analysis)

StratCom: strategická komunikace

Glosář

Algoritmy: proces nebo soubor pravidel používaný počítačem při výpočtu nebo jiných operacích řešících určitý problém.

Bot: automatická softwarová aplikace, která je naprogramovaná k provádění určitých úkolů.

Dezinformace: sdělování falešných nebo zavádějících informací za účelem klamání.

Infodemie: nadměrný objem informací – přičemž některé z nich jsou přesné a jiné nikoliv –, který může být použit k zastření či zkreslení skutečností.

Internetový troll: osoba, která na stránkách sociálních sítí umísťuje urážky, často s vulgárním slovníkem nebo jiným urážlivým vyjadřováním.

Mediální gramotnost: schopnost přístupu k médiím a komunikaci, jejich pochopení a interakce s nimi.

Strategická komunikace: koordinovaná a ucelená komunikace prováděná určitou organizací s konkrétním cílem.

Wikipedia: kolaborativní internetové stránky, v nichž každý uživatel může přidat obsah nebo ho upravovat.

Zavádějící informace: sdělování falešných nebo zavádějících informací, ať již v dobré víře, nebo za účelem klamání.

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát III, který odpovídá za audit oblastí vnější činnost a bezpečnost a právo a jemuž předsedá členka EÚD Bettina Jakobsenová. Úkol vedl člen EÚD Baudilio Tomé Muguruza a podporu mu poskytovali vedoucí kabinetu Daniel Costa de Magalhaes a tajemník kabinetu Ignacio Garcia de Parada, vyšší manažer Alejandro Ballester-Gallardo, vedoucí úkolu Emmanuel-Douglas Hellinakis a auditoři Piotr Senator a Alexandre Tan. Jazykovou podporu zajišťoval Michael Pyper.

Poznámky na konci textu

¹ Sdělení o boji proti dezinformacím, COM(2018) 236 final ze dne 26. dubna 2018.

² EUCO 11/15 (bod 13), Zasedání Evropské rady (19. a 20. března 2015) – závěry.

³ Final report of the High Level Expert Group on Fake News and Online Disinformation.

⁴ Viz poznámka pod čarou č. 1.

⁵ EUCO 9/18 , Zasedání Evropské rady (28. června 2018) – závěry.

⁶ Články 2–6 Smlouvy o fungování Evropské unie.

⁷ Závěry Rady – „Další úsilí za účelem posílení odolnosti a boje proti hybridním hrozbám“, bod 30 (10. prosince 2019).

⁸ Usnesení Evropského parlamentu ze dne 15. června 2017 o on-line platformách a jednotném digitálním trhu (2016/2276(INI)), usnesení Evropského parlamentu ze dne 3. května 2018 o pluralitě a svobodě sdělovacích prostředků v Evropské unii (2017/2209(INI), usnesení Evropského parlamentu ze dne 25. října 2018 o využívání údajů uživatelů Facebooku společností Cambridge Analytica a dopad na ochranu údajů (2018/2855(RSP)), usnesení Evropského parlamentu o vnějším ovlivňování voleb a dezinformacích ve vnitrostátních a evropských demokratických procesech (2019/2810(RSP)).

⁹ Světová zdravotnická organizace Let’s flatten the infodemic curve.

¹⁰ JOIN(2020) 8 final ze dne 10. června 2020.

¹¹ Sdělení o evropském akčním plánu pro demokracii, COM(2020) 790 final ze dne 3. prosince 2020.

¹² Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o jednotném trhu digitálních služeb (akt o digitálních službách) a o změně směrnice 2000/31/ES, COM(2020) 825 final ze dne 15. prosince 2020.

¹³ European Commission public consultation on fake news and online disinformation.

¹⁴ Boj proti dezinformacím o COVID-19 – pravda a mýty, s. 7, JOIN(2020) 8 final ze dne 10. června 2020.

¹⁵ Automated tackling of disinformation, studie EPRS, březen 2019.

¹⁶ Závěry Evropské rady o vnějších vztazích (19. března 2015), dokument Rady EUCO 11/15.

¹⁷ Závěry Rady o dalším úsilí za účelem posílení odolnosti a boje proti hybridním hrozbám (10. prosince 2019), dokument Rady 14972/19.

¹⁸ European Parliament Hearing on foreign interference on 25 and 26 January 2021: China, Iran, India and Saudi Arabia and UAE, European Parliament Hearing on Foreign Interference on 1 February 2021: Turkey and Russia.

¹⁹ Další úsilí za účelem posílení odolnosti a boje proti hybridním hrozbám, závěry Rady (10. prosince 2019), dokument Rady 14972/19.

²⁰ Závěry Evropské rady z června 2018 a závěry Rady z prosince 2019 o dalším úsilí za účelem posílení odolnosti a boje proti hybridním hrozbám.

²¹ P8_TA(2019) 0187, P9_TA(2019) 0031.

²² Information Manipulation: a Challenge for Our Democracies. Zpráva vypracovaná útvarem pro plánování politiky (CAPS, Ministerstvo pro Evropu a zahraniční věci) a Institutem pro strategický výzkum (IRSEM, Ministerstvo ozbrojených sil), Francie, srpen 2018.

²³ Například Democratic Defense against Disinformation, Atlantická rada, únor 2018; GMF Policy Paper No.21, srpen 2019; Winning the Information War, CEPA, srpen 2016.

²⁴ Officiele bekendmakingen.

²⁵ Zadání týkající se systému včasného varování.

²⁶ Automated tackling of disinformation, studie EPRS, březen 2019.

²⁷ First baseline reports – Fighting COVID-19 disinformation Monitoring Programme.

²⁸ Second set of reports – Fighting COVID-19 disinformation Monitoring Programme.

²⁹ Multi-stakeholder forum on disinformation.

³⁰ ERGA Report on disinformation: Assessment of the implementation of the Code of Practice.

³¹ Hodnocení kodexu provedené Komisí.

³² Assessment of the Code of Practice on Disinformation – Achievements and areas for further improvement.

³³ Směrnice o audiovizuálních mediálních službách (AVMSD) (EU) 2018/1808.

³⁴ COM(2020) 252 final ze dne 19. června 2020.

³⁵ Viz příloha k závěrům Rady o mediální gramotnosti v neustále se měnícím světě (2020/C 193/06).

³⁶ Mapping of media literacy practices and actions in EU‑28, Evropská audiovizuální observatoř, Rada Evropy, leden 2016.

³⁷ Z celkově navrhovaného rozpočtu 61 milionů EUR pro meziodvětvovou složku programu Kreativní Evropa (rozpočtová položka 07 05 03).

³⁸ Exploring Media Literacy Education as a Tool for Mitigating Truth Decay, RAND Corporation, leden 2019.

³⁹ Závěry Rady o mediální gramotnosti v neustále se měnícím světě (2020/C 193/06).

⁴⁰ Tuto síť založil Poynter Institute. V současnosti má 82 aktivních členů.

⁴¹ Viz https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/3/2018/CS/C-2018-5949-F1-CS-MAIN-PART-1.PDF; zahrnuto do zprávy na adrese https://ec.europa.eu/info/files/com_2020_252_en.pdf_en.

Harmonogram

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2021

COPYRIGHT

© Evropská unie, 2021.

Politiku opakovaného použití dokumentů Evropského účetního dvora (EÚD) upravuje rozhodnutí Evropského účetního dvora č. 6-2019 o politice týkající se veřejně přístupných dat a opakovaném použití dokumentů.

Pokud není uvedeno jinak (například v jednotlivých upozorněních o ochraně autorských práv), je obsah EÚD vlastněný EU předmětem licence Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znamená, že opakované použití je povoleno za podmínky, že je uveden zdroj a případné změny jsou označeny. Uživatel nesmí zkreslit původní význam nebo sdělení dokumentů. EÚD nenese za jakékoli důsledky opakovaného použití odpovědnost.

Jste povinni vypořádat další práva, pokud konkrétní obsah zobrazuje identifikovatelné fyzické osoby, například fotografie zaměstnanců EÚD, nebo obsahuje díla třetích stran. Je-li povolení poskytnuto, ruší a nahrazuje toto povolení výše uvedené obecné povolení a musí jasně uvádět veškerá omezení týkající se použití.

K reprodukci obsahu, který není vlastnictvím EU, musíte žádat o povolení přímo od držitelů autorských práv.

Programové vybavení nebo dokumenty, na něž se vztahují práva průmyslového vlastnictví, jako patenty, ochranné známky, zapsané (průmyslové) vzory, loga a názvy, jsou z politiky EÚD pro opakované použití vyloučeny a není vám k nim poskytnuta licence.

Soubor internetových stránek orgánů a institucí Evropské unie využívajících doménu europa.eu obsahuje odkazy na stránky třetích stran. Protože nad jejich obsahem nemá EÚD žádnou kontrolu, doporučujeme seznámit se s jejich vlastními zásadami ochrany soukromí a politikou v oblasti autorských práv.

Používání loga Evropského účetního dvora

Logo Evropského účetního dvora nesmí být použito bez předchozího souhlasu Evropského účetního dvora.

Obraťte se na EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Telefonicky nebo e-mailemEurope Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Vyhledávání informací o EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: https://europa.eu/european-union/index_cs.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat na adrese: https://op.europa.eu/cs/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz https://europa.eu/european-union/contact_cs).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1952 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp/cs) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.