Controlli doganali: l’insufficiente armonizzazione nuoce agli interessi finanziari dell’UE

Sintesi

L’unione doganale dell’UE è stata istituita più di 50 anni fa. Nel campo delle dogane, l’UE gode di competenza esclusiva quanto all’adozione della normativa, mentre gli Stati membri sono responsabili dell’attuazione di tali norme, comprese quelle sui controlli doganali. Le autorità degli Stati membri svolgono un ruolo cruciale nel trovare l’equilibrio tra, da un lato, la necessità di facilitare gli scambi, con procedure di importazione più rapide e fluide, e, dall’altro, la necessità di effettuare controlli doganali. I dazi doganali riscossi nel 2019 sono ammontati a 21,4 miliardi di euro, equivalenti al 13 % delle entrate di bilancio dell’UE.

Per impedire che importatori dediti alla frode concentrino i propri traffici su punti di ingresso alla frontiera nei quali il livello dei controlli è minore, gli Stati membri devono applicare i controlli doganali in modo uniforme. La principale normativa dell’UE disciplinante le dogane, il codice doganale dell’Unione, impone alla Commissione di prendere le misure necessarie, a partire dal 2016, per assicurarsi che gli Stati membri applichino i controlli doganali in modo uniforme. Perseguendo detto obiettivo, la Commissione nel 2018 ha adottato la decisione di esecuzione su criteri e norme comuni in materia di rischi finanziari (la “decisione CRF”), al fine di armonizzare la selezione, da parte degli Stati membri, delle importazioni a fini di controllo. Detta decisione è corredata di orientamenti, approvati dagli Stati membri nel 2019. Questi due documenti (la decisione CRF e gli orientamenti) costituiscono insieme il quadro doganale in materia di rischi finanziari. La Corte ha deciso di espletare il presente audit alla luce dell’introduzione di questo nuovo quadro di regolamentazione.

La Corte ha verificato se detto quadro, sviluppato dalla Commissione per essere applicato negli Stati membri, sia stato concepito in modo da assicurare una selezione armonizzata, a fini di controllo, delle dichiarazioni di importazione, ed ha esaminato le modalità con cui gli Stati membri applicano detto quadro. L’attuazione della decisione CRF e degli orientamenti rappresenta un passo importante verso l’applicazione uniforme dei controlli doganali. Tuttavia, detto quadro non è abbastanza ben concepito da garantire che gli Stati membri selezionino i controlli da effettuare sulle dichiarazioni di importazione in modo armonizzato. Per di più, gli Stati membri attuano il quadro in modi diversi.

La decisione CRF non definisce bene il concetto di “rischio” e non è dettagliata a sufficienza. La Corte ha inoltre constatato che il quadro non contiene importanti elementi, quali: un’analisi a livello UE, basata su dati tratti da tutte le importazioni nell’UE; idonee tecniche di estrazione dei dati; e metodi idonei a contrastare i rischi finanziari per le importazioni risultanti dal commercio elettronico. In aggiunta, il quadro non prevede meccanismi appropriati per il monitoraggio e il riesame della propria applicazione.

Gli Stati membri hanno iniziato ad attuare il quadro della Commissione, per lo più stabilendo una corrispondenza tra i criteri che utilizzavano in precedenza per selezionare le importazioni sospette (“profili di rischio”) e i corrispondenti criteri contenuti nella decisione. Tuttavia, per gli Stati membri visitati, l’attuazione della decisione CRF non ha condotto a significative modifiche delle procedure adottate per selezione dei controlli. La Corte ha constatato che gli Stati membri non interpretavano le segnalazioni di rischio nello stesso modo: venivano quindi applicati criteri diversi per la selezione delle importazioni a fini di controllo. Ha anche rilevato che gli Stati membri condividevano solo pochissime informazioni sugli importatori ritenuti rischiosi. Ciò ostacola l’efficacia e l’armonizzazione delle procedure di selezione a fini di controllo.

Nell’ambito del quadro, ogni Stato membro può ridurre il numero di controlli raccomandati a seguito dell’analisi dei rischi da esso effettuata ad un livello realistico in termini di fattibilità, in base alle risorse di cui dispone. La Corte ha osservato che gli Stati membri non applicavano procedure simili per ridurre il numero dei controlli, e di conseguenza le pratiche adottate a livello nazionale per ovviare a rischi simili erano diverse. Ha inoltre constatato che gli Stati membri non sottoponevano tutte le dichiarazioni ad una analisi automatizzata dei rischi, come invece prescritto dalla decisione CRF.

La Corte raccomanda alla Commissione di rafforzare l’applicazione uniforme dei controlli doganali, nonché di sviluppare ed attuare un’analisi a tutto campo e una effettiva capacità di coordinamento a livello UE.

Introduzione

L’unione doganale è importante per il commercio e per le entrate dell’UE

Nel 2018 l’UE ha celebrato il 50° anniversario dell’unione doganale. L’unione doganale è basata sull’eliminazione dei dazi doganali e di altre restrizioni agli scambi tra i paesi partecipanti, nonché sull’introduzione di dazi doganali comuni sulle importazioni provenienti da paesi terzi. Si tratta di un settore nel quale l’UE gode di competenza esclusiva¹: l’UE definisce la maggior parte della politica doganale ed adotta la normativa doganale. Tuttavia, l’attuazione della normativa doganale compete in primo luogo agli Stati membri²; detta responsabilità comprende la riscossione dei dazi doganali per l’UE e l’esecuzione dei controlli doganali.

L’UE dipende da scambi commerciali fluidi verso il/dal territorio dell’unione doganale. Secondo le più recenti statistiche disponibili³, l’insieme delle importazioni ed esportazioni dell’UE ammontava in valore a circa 4 000 miliardi di euro nel 2019 (circa il 25 % del PIL dell’UE). Ciò dimostra l’impatto del commercio internazionale sull’attività economica dell’UE, nonché l’importanza dell’unione doganale. La figura 1 mostra i più importanti paesi di origine delle importazioni dell’UE e le principali merci importate.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base della banca dati Comext di Eurostat, insieme di dati “EU Trade Since 1988 by HS2, 4, 6 and CN8 (DS-045409)”.

Inoltre, i dazi doganali sulle importazioni sono una importante fonte di entrate di bilancio per l’UE, ammontante a 21,4 miliardi di euro (il 13 % del totale) nel 2019. La figura 2 mostra i valori 2019 delle importazioni degli Stati membri, i dazi che essi hanno reso disponibili al bilancio dell’UE ed il 20 % che hanno trattenuto a copertura dei costi di riscossione.

Fonti: Corte dei conti europea, sulla base della banca dati Comext di Eurostat, insieme di dati “EU Trade Since 1988 by HS2, 4, 6 and CN8 (DS-045409)”; conti annuali dell’Unione europea, esercizio finanziario 2019.

L’analisi dei rischi e l’uniforme applicazione dei controlli doganali sono essenziali per un’efficace riscossione dei dazi all’importazione

Le autorità doganali degli Stati membri sono competenti per la riscossione dei dazi doganali, delle accise e dell’imposta sul valore aggiunto (IVA) dovuti all’importazione. Perseguono inoltre numerosi altri obiettivi, quali il miglioramento della sicurezza interna dell’UE, la protezione dell’UE dal commercio sleale e illegale e la tutela dell’ambiente. La lotta al terrorismo è diventata una priorità per le autorità doganali.

È difficile per le autorità doganali trovare l’equilibrio tra la necessità di agevolare gli scambi con procedure di importazione più rapide e fluide e l’esigenza di applicare i controlli doganali, tenendo conto delle risorse disponibili nel proprio paese. In un precedente audit⁴, la Corte ha constatato che gli Stati membri sono disincentivati a eseguire controlli doganali. In effetti, gli Stati membri che eseguono i controlli doganali spesso finiscono col subire le conseguenze finanziarie delle proprie azioni se non riescono a recuperare i dazi dovuti dagli importatori. Quelli che non li eseguono potrebbero non subire alcuna ripercussione negativa. Per ottimizzare le loro attività, gli importatori potrebbero dar preferenza a punti di ingresso con meno controlli doganali.

Il codice doganale dell’Unione (CDU)⁵ definisce il “rischio”⁶ come “la probabilità che si verifichi un evento, e il suo eventuale impatto, […] che: a) impedirebbe la corretta applicazione di misure unionali o nazionali; b) comprometterebbe gli interessi finanziari dell’Unione e dei suoi Stati membri; oppure c) costituirebbe una minaccia per la sicurezza dell’Unione e dei suoi residenti, per la salute umana, animale o vegetale, per l’ambiente o per i consumatori”. I rischi finanziari sono quelli che compromettono gli interessi finanziari dell’UE e dei suoi Stati membri.

Nel proprio manuale di gestione dei rischi, l’Organizzazione mondiale delle dogane (OMD) ha indicato che, per determinare il livello di rischio, dovrebbe esser svolta un’analisi della probabilità e delle potenziali conseguenze e dell’entità dello stesso⁷. L’analisi dei rischi viene definita come “uso sistematico delle informazioni disponibili per stabilire quanto spesso i rischi definiti possano verificarsi e l’entità delle loro probabili conseguenze” [traduzione della Corte]. Detta analisi svolge un ruolo cruciale nello stabilire come assegnare le scarse risorse delle autorità doganali al fine di massimizzare la copertura dei rischi, compresi quelli finanziari, tramite i controlli doganali.

I controlli doganali possono variare in termini di:

• tempistica: i controlli prima dello svincolo e in concomitanza dello stesso sono effettuati prima dello sdoganamento delle importazioni, mentre i controlli a posteriori sono effettuati in un momento successivo, il che significa che ostacolano meno il flusso degli scambi commerciali;
• tipologia: i controlli documentali riguardano l’esattezza, la completezza e la validità delle dichiarazioni doganali, mentre i controlli fisici includono anche l’esame delle merci, comprendente il conteggio di queste ultime e il prelievo di campioni per verificarne la corrispondenza con le dichiarazioni doganali.

Ciascuno Stato membro dispone di un proprio processo di gestione dei rischi nel campo delle dogane, basato su caratteristiche specifiche e dipendente da numerosi input. Tuttavia, in generale, i processi seguono lo schema illustrato in figura 3.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base delle informazioni raccolte negli Stati membri.

Negli anni scorsi la Corte ha, in numerose occasioni, individuato rischi e problemi significativi relativamente ai controlli doganali. La Corte ha concluso che il predecessore del CDU, il codice doganale comunitario (CDC)⁸, conferiva eccessiva discrezionalità agli Stati membri nella loro strategia di audit successivi allo svincolo⁹; che mancavano condizioni di parità concorrenziale tra i porti dell’UE¹⁰; e l’applicazione non uniforme dei controlli doganali da parte degli Stati membri consentiva agli operatori dediti alla frode di concentrare i propri traffici su specifici punti di ingresso alla frontiera¹¹. In risposta alle osservazioni della Corte, la Commissione ha affermato che i criteri e le norme comuni dell’UE in materia di rischi finanziari avrebbero ovviato alle debolezze rilevate dalla Corte. A quel tempo, detti criteri e norme erano in fase di elaborazione. Le statistiche compilate dalla Commissione mostrano che il livello dei controlli varia attualmente in modo notevole tra Stati membri: da meno dell’1 % delle dichiarazioni di importazione in alcuni paesi a più del 60 % in altri, come illustrato in figura 4.

Le cifre includono i controlli avviati per coprire sia i rischi finanziari che quelli concernenti salute e sicurezza (safety and security).

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base delle informazioni trasmesse dagli Stati membri ai fini della redazione, da parte della Commissione, delle relazioni sulle prestazioni dell’unione doganale del 2019.

Le importazioni non dichiarate e quelle dichiarate in modo errato che sono sfuggite ai controlli doganali generano un “divario doganale”, ossia la differenza tra l’importo dei dazi all’importazione effettivamente riscossi e l’importo che, in teoria, avrebbe dovuto esser riscosso¹². Ad esempio, un recente caso di frode avvenuto nel Regno Unito (questo paese non aveva adottato misure appropriate per mitigare il rischio di sottovalutazione delle importazioni di calzature e tessili) ha provocato potenziali perdite in termini di dazi doganali che la Commissione ha calcolato (e iscritto nei conti dell’UE) in 2,7 miliardi di euro per il periodo novembre 2011-ottobre 2017.

Nel 2017, la Corte ha raccomandato¹³ alla Commissione di produrre, insieme agli Stati membri, stime del divario doganale, ma tali stime non sono mai state eseguite. Inoltre, la relazione annuale di attività 2019 della direzione generale per il Bilancio (DG BUDG) della Commissione conteneva una riserva riguardante l’inesattezza degli importi di risorse proprie tradizionali (RPT) trasferiti al bilancio dell’UE. Detta riserva riguardava quanto successo nel Regno Unito e potenziali perdite non quantificate di RPT in altri Stati membri. Qualsiasi mancata riscossione dei dazi doganali deve essere compensata da maggiori contributi basati sul reddito nazionale lordo (RNL) versati dagli Stati membri e, in ultima istanza, grava sui contribuenti europei.

L’applicazione uniforme dei controlli doganali costituisce un obbligo giuridico

Il CDU, che è entrato in vigore nel maggio 2016, ha reso giuridicamente obbligatoria l’uniforme applicazione dei controlli doganali, stabilendo che la Commissione è responsabile della definizione di criteri e norme comuni di rischio.
Di conseguenza, dopo aver consultato gli Stati membri, la Commissione nel maggio 2018 ha adottato una decisione di esecuzione che stabilisce requisiti specifici per la gestione di tali rischi: la decisione di esecuzione su criteri e norme in materia di rischi finanziari (“decisione CRF”)¹⁴. Si tratta di un documento dell’UE contenente informazioni RESTREINT UE/EU RESTRICTED. La decisione ha concesso ulteriore tempo agli Stati membri per rendere operative le tecniche obbligatorie di trattamento elettronico dei dati. Questa è la prima volta in cui i criteri e le norme comuni in materia di rischi finanziari sono stati stabiliti in una decisione di esecuzione giuridicamente vincolante.

La decisione CRF mira ad armonizzare le procedure utilizzate dagli Stati membri per l’analisi del rischio e la selezione delle importazioni a fini di controllo¹⁵. Non riguarda le procedure per l’applicazione dei controlli, né la qualità o le risultanze di questi ultimi (cfr. figura 5).

Fonte: Corte dei conti europea.

In aggiunta, la Commissione (direzione generale della Fiscalità e dell’unione doganale, DG TAXUD) ed un gruppo di lavoro composto di rappresentanti delle autorità doganali nazionali hanno redatto un documento di orientamento che integra la decisione CRF. Detto documento di orientamento, che è stato alla fine approvato dagli Stati membri nel dicembre 2019, è anch’esso un documento RESTREINT UE/EU RESTRICTED. Non è giuridicamente vincolante e quindi le autorità nazionali non sono tenute ad applicarlo. Questi due documenti (la decisione CRF e il documento di orientamento) costituiscono insieme il quadro sviluppato dalla Commissione, in cooperazione con gli Stati membri, per stabilire i criteri e le norme comuni in materia di rischi finanziari prescritti dal CDU.

Nel luglio 2019, la Commissione von der Leyen ha espresso l’intenzione di potenziare l’unione doganale, in particolare tramite “un pacchetto ambizioso per un approccio europeo integrato volto a rafforzare la gestione dei rischi doganali e a promuovere controlli efficaci da parte degli Stati membri”¹⁶. Nel settembre 2020, la DG TAXUD ha presentato un piano d’azione per il rafforzamento del funzionamento dell’unione doganale¹⁷. Ciò è avvenuto dopo la conclusione dell’audit della Corte.

Estensione e approccio dell’audit

La Corte ha deciso di espletare il presente audit alla luce del nuovo quadro di regolamentazione (cfr. paragrafi 13-15). L’audit ha riguardato la definizione, da parte della Commissione, di criteri e norme comuni in materia di rischi finanziari, nonché le modalità con cui gli Stati membri stavano attuando detti criteri e norme. La Corte ha verificato se il quadro (decisione CRF e documento di orientamento) sviluppato dalla Commissione per l’attuazione negli Stati membri assicurasse l’applicazione uniforme dei controlli doganali per salvaguardare gli interessi finanziari dell’UE. A tal fine, la Corte ha valutato l’adeguatezza del quadro e le modalità con cui gli Stati membri utilizzavano i rispettivi sistemi di gestione dei rischi per selezionare le dichiarazioni di importazione da sottoporre a controllo. Gli auditor della Corte hanno esaminato tutte le fasi fino alla selezione delle dichiarazioni di importazione da controllare e il seguito dato a detti controlli. L’estensione dell’audit non comprendeva la qualità dei controlli doganali né le risultanze di questi ultimi.

Gli auditor della Corte hanno confrontato il quadro definito dalla Commissione a norme internazionali e buone pratiche pertinenti, ossia quelle dell’OMD¹⁸ e dell’Organizzazione internazionale per la standardizzazione (ISO 31000:2018, Risk management – Guidelines), al fine di valutarne l’idoneità a garantire l’applicazione uniforme dei controlli doganali. La Corte ha inoltre verificato se la Commissione disponesse di sufficienti meccanismi di monitoraggio, riesame e comunicazione.

Gli auditor della Corte hanno visitato le autorità doganali di cinque Stati membri e hanno esaminato come i rispettivi sistemi di gestione del rischio utilizzassero i criteri e le norme comuni in materia di rischi finanziari per selezionare i controlli doganali da effettuare. Questi Stati membri sono stati scelti tenendo conto di una combinazione di due criteri: l’ammontare dei dazi doganali riscossi e la valutazione qualitativa del rischio eseguita dalla Corte stessa. La Corte ha anche appurato se le procedure degli Stati membri stessero conducendo all’applicazione uniforme dei controlli doganali. In aggiunta, la Corte ha inviato un questionario alle autorità doganali di tutti gli Stati membri dell’UE per raccogliere informazioni su come questi ultimi percepissero l’attuale livello di armonizzazione dei controlli doganali. Tutti i 27 Stati membri hanno risposto al questionario. La Corte ha chiesto la loro opinione sull’adeguatezza del quadro e informazioni sulla misura in cui avevano posto in atto i criteri e le norme comuni in materia di rischi finanziari.

Le visite di audit hanno avuto luogo tra ottobre 2019 e gennaio 2020, dopo il termine ultimo fissato nella decisione CRF entro il quale gli Stati membri dovevano assicurare che il requisito di utilizzare i criteri nell’analisi automatizzata dei rischi fosse rispettato. Durante questo periodo, il documento di orientamento, contenente gli elementi tecnici necessari per applicare la decisione CRF, era in corso di discussione e non era quindi ancora applicabile negli Stati membri. È stato formalmente approvato nel dicembre 2019.

Osservazioni

Il quadro di gestione dei rischi presenta debolezze

La decisione CRF non definisce bene il concetto di “rischio”

La Corte ha rilevato debolezze nella definizione del concetto di “rischio” nella decisione CRF. Ciò potrebbe condurre a situazioni in cui le autorità doganali degli Stati membri non danno priorità ai controlli sulle importazioni che presentano un rischio elevato per gli interessi finanziari dell’UE.

Le norme per gli Stati membri non sono sufficientemente rigorose

Il CDU elenca i requisiti dei criteri e delle norme comuni di rischio che dovrebbero essere applicati negli Stati membri (cfr. riquadro 1).

La decisione CRF elenca una serie di criteri e di indicatori di rischio finanziario che gli Stati membri devono utilizzare per selezionare le dichiarazioni da sottoporre a controllo. I criteri ai quali fa riferimento la decisione CRF sono i settori di rischio che devono essere affrontati in modo uniforme dagli Stati membri. Un indicatore di rischio è uno specifico dato o una specifica informazione relativo/a alla presenza di un rischio. In genere, un rischio specifico viene definito sulla base di una combinazione di indicatori di rischio.

La Corte ha rilevato che gli indicatori non comportano regole sufficientemente rigorose per l’attivazione dei controlli, il che consente agli Stati membri di utilizzarli in modi differenti. Questo avviene perché la descrizione dei criteri di rischio non specifica le circostanze che dovrebbero attivare un indicatore e quindi portare alla selezione a fini di controllo. Ciò ha un impatto sui profili di rischio, che sono una combinazione di criteri che, applicati a una dichiarazione doganale, possono generare una raccomandazione per il controllo (cfr. figura 3). I profili di rischio potrebbero contenere criteri di attivazione diversi in Stati membri diversi: in altre parole, non assicurano una selezione armonizzata delle dichiarazioni da sottoporre a controllo. Per di più, poiché l’elenco degli indicatori di rischio presentato per ciascun criterio non è obbligatorio, gli Stati membri possono, a loro discrezione, utilizzarli (singolarmente o in modo combinato) come desiderano.

La decisione CRF non stabilisce norme specifiche sulla natura e durata dei controlli doganali. Lascia alle autorità doganali dei singoli Stati membri il compito di decidere sulla misura di controllo o di verifica da adottare. Inoltre, la decisione non specifica come utilizzare i criteri e gli indicatori di rischio per selezionare le dichiarazioni (o le imprese da controllare) da sottoporre a controlli successivi allo svincolo (“controlli a posteriori”).

Il documento di orientamento mira a fornire un’interpretazione comune della decisione CRF. Contiene una descrizione delle aree di rischio e specifica le modalità mediante le quali combinare i differenti indicatori per individuare il livello complessivo di rischio. Include anche alcune indicazioni qualitative su come valutare gli indicatori di rischio. Tuttavia, non contiene descrizioni approfondite, corredate di indicatori quantificabili, che le autorità doganali degli Stati membri possano usare nelle rispettive analisi dei rischi. Ad esempio, fornisce alcuni esempi di come gli Stati membri potrebbero individuare un operatore rischioso o un “operatore economico d’interesse”, ma non indica una precisa metodologia per far sì che tutti gli Stati membri definiscano questo indicatore di rischio allo stesso modo.

La decisione CRF permette agli Stati membri di decidere come ridurre il numero di controlli ad un livello gestibile in base alle risorse che hanno a disposizione. La decisione definisce “gestione dell’impatto” questa possibilità. Stabilisce modalità con cui gli Stati membri possono attuarlo. Questi metodi di gestione dell’impatto sono in genere applicati quando si prepara un profilo di rischio, utilizzando stime prodotte da un analista del rischio (cfr. anche figura 3).

La decisione CRF non stabilisce alcun limite per la gestione dell’impatto e conferisce quindi agli Stati membri notevole discrezionalità nella riduzione del numero di controlli. Per numerosi criteri di rischio, il documento di orientamento indica in quali situazioni il numero di controlli non dovrebbe essere ridotto, oppure dovrebbe esserlo solo spiegandone chiaramente le motivazioni. In ogni caso, anche quando i controlli non dovrebbero essere ridotti, il documento di orientamento ammette eccezioni, senza definire in modo specifico tali casi.

Oltre alla gestione dell’impatto, le autorità doganali possono decidere di non svolgere i controlli raccomandati dal sistema automatizzato. Ciò è noto come “scostamento” dalla raccomandazione (cfr. anche figura 3). La decisione CRF non stabilisce norme sufficienti a garantire uniformità negli scostamenti. Il documento di orientamento prende atto della pratica degli Stati membri di discostarsi dalle raccomandazioni per il controllo. Suggerisce che gli scostamenti non sono desiderabili in casi ad alto rischio e che tutti i casi dovrebbero essere documentati e spiegati. Non viene fornita alcuna indicazione specifica in merito ai casi in cui lo scostamento è accettabile.

Il quadro manca di elementi importanti che contraddistinguono un efficace sistema di gestione dei rischi

Il CDU, il manuale di gestione dei rischi dell’OMD e l’ISO 31000 indicano i princìpi e gli elementi che un sistema doganale di gestione dei rischi dovrebbe includere. La Corte ha constatato che il quadro dell’UE non conteneva i seguenti elementi essenziali di un efficace sistema di gestione dei rischi:

• analisi dei rischi a livello UE;
• estrazione dei dati (sia a livello UE che di Stato membro);
• approccio armonizzato alle selezioni su base casuale delle dichiarazioni da sottoporre a controllo;
• piattaforme di scambio delle informazioni su tutti gli importatori rischiosi;
• metodi appropriati per far fronte ai rischi finanziari collegati alle importazioni generate dal commercio elettronico (elevato numero di dichiarazioni di importazione di basso valore).

Rischi differenti potrebbero essere meglio identificati e affrontati a livello nazionale oppure a livello UE ed un efficace quadro di gestione dei rischi dovrebbe trattarli al livello maggiormente idoneo. Poiché l’UE funziona come una unione doganale (nella quale gli importatori sono liberi di scegliere il luogo di importazione), sarebbe più appropriato condurre una analisi a livello UE per individuare e affrontare i rischi per l’insieme dell’UE. Come sottolineato dall’OMD, i centri di valutazione/individuazione dei rischi permettono alle autorità doganali di identificare in maniera dinamica le operazioni maggiormente suscettibili di essere non conformi, consentendo loro quindi di rispondere più efficacemente alle situazioni a più alto rischio²⁰.

Secondo la decisione CRF, spetta agli Stati membri effettuare l’analisi dei rischi e adottare ogni decisione sulla pertinenza dei dati UE e nazionali ai fini dei rispettivi sistemi di gestione dei rischi. A livello nazionale, spesso vengono istituiti centri di valutazione dei rischi, mentre l’UE non ha creato un centro operativo per affrontare i rischi finanziari a livello UE. Nel piano d’azione del 28 settembre 2020 (cfr. paragrafo 16), la Commissione ha riconosciuto la necessità di introdurre un livello UE di analisi dei dati per potenziare l’intera struttura.

L’estrazione di dati (data mining) è il processo tramite il quale si scoprono tendenze e relazioni interessanti ed utili in grandi volumi di dati. Sia l’ISO 31000²¹ che l’OMD sottolineano l’importanza dell’estrazione di dati nel processo di gestione dei rischi. L’estrazione di dati è più efficace quando sono disponibili più dati. Tuttavia, il quadro UE non prevede l’obbligo di effettuare un’analisi a livello UE sulla base di dati provenienti da tutte le importazioni dell’UE. La Commissione non ha condotto sistematicamente tali analisi per rilevare rischi finanziari nelle dogane. Ha avviato un progetto pilota, noto come “Capacità di analisi congiunta” (JAC) per effettuare analisi dei dati a livello UE. Come descritto nel riquadro 2, il progetto JAC era un’iniziativa positiva, ma limitata in termini di estensione, capacità e realizzazioni.

La decisione CRF non impone agli Stati membri l’utilizzo di tecniche di estrazione dei dati per le rispettive analisi dei rischi. Il documento di orientamento menziona tale possibilità, senza indicare una chiara metodologia. Un terzo degli Stati membri che hanno risposto al questionario della Corte ha affermato che il quadro UE in materia di rischi finanziari non ha tenuto sufficientemente conto di tecniche avanzate di analisi dei dati (ad esempio, l’estrazione dati). Due degli Stati membri visitati hanno definito profili di rischio risultanti da indagini effettuate utilizzando il data mining (sfruttando informazioni tratte per lo più da banche dati nazionali). Questi profili si sono rivelati altamente efficaci ai fini della rilevazione delle irregolarità. Tuttavia, gli altri tre Stati membri visitati non hanno usato questo tipo di tecniche per le rispettive valutazioni dei rischi.

Tra le dichiarazioni non selezionate in modo automatizzato utilizzando profili di rischio, gli Stati membri selezionano su base casuale una certa percentuale da sottoporre a controllo. Tale selezione su base casuale è essenziale per garantire un quadro di controllo efficace, anche tramite l’individuazione di nuove, non rilevate segnalazioni di rischio²³. Nella decisione CRF si sottolinea l’importanza di controlli su base casuale, ma non vengono incluse disposizioni per armonizzare la percentuale di importazioni che gli Stati membri selezionano o il metodo da questi utilizzato. Il documento di orientamento non fornisce alcuna istruzione aggiuntiva in merito alle modalità con cui gli Stati membri dovrebbero effettuare la selezione su base casuale.

La piattaforma esistente, il sistema doganale di gestione dei rischi (SDGR), non si adatta molto allo scambio reciproco e sistematico tra Stati membri di informazioni sugli importatori rischiosi. Pertanto, ciascuno Stato membro dispone solo delle informazioni su quegli importatori che esso stesso ha classificato come rischiosi. Poiché gli importatori possono facilmente cambiare il luogo in cui svincolano le merci importate, gli importatori ritenuti rischiosi in uno Stato membro possono svincolare le merci in altri Stati membri in cui non lo sono, eludendo quindi i controlli.

Il commercio elettronico²⁴ costituisce una sfida per la gestione dei rischi doganali. Dato che comporta un elevato volume di operazioni di basso valore, non è economicamente efficiente effettuare controlli su ogni singola dichiarazione di importazione (per ogni singolo pacco è obbligatoria una dichiarazione doganale). Tuttavia, il rischio di irregolarità è verosimilmente significativo e, dato l’elevato numero di tali importazioni, l’impatto sugli interessi finanziari dell’UE sarebbe considerevole. Il quadro stabilito dalla decisione CRF e dal documento di orientamento non tiene sufficientemente conto di questo fenomeno: i profili di rischio sono applicati a ogni operazione (importazione) e gli Stati membri possono utilizzare la gestione dell’impatto per ridurre il numero di operazioni soggette a controlli (cfr. paragrafi 27 e 28). Nel proprio piano d’azione (cfr. paragrafo 16), la Commissione ha ammesso che sono necessarie ulteriori azioni per garantire controlli doganali più efficaci sulle importazioni del commercio elettronico. Le tendenze mondiali del commercio elettronico indicano che il numero di dichiarazioni di importazione di basso valore aumenterà.

Il quadro fissa soltanto limitati obblighi di rendicontazione, monitoraggio e riesame

La decisione CRF specifica intervalli regolari ai quali gli Stati membri devono riferire alla Commissione in merito all’applicazione dei criteri comuni in materia di rischi finanziari. La Corte ha constatato che detti intervalli sono forse troppo lunghi per mantenere un sistema efficace ed aggiornato, data l’esigenza di monitorare e riesaminare costantemente il quadro UE. Anche due degli Stati membri visitati dubitavano che la frequenza di rendicontazione indicata potesse condurre ad un’azione tempestiva per migliorare i criteri di rischio comuni.

Nell’ambito del quadro di rendicontazione sulle prestazioni dell’unione doganale (CUP), gli Stati membri trasmettono ogni anno alla Commissione informazioni sui controlli da essi effettuati. Le relazioni sulle prestazioni dell’unione doganale potrebbero aiutare la Commissione a monitorare l’attuazione, da parte degli Stati membri, della decisione CRF. Tuttavia, dette relazioni non sono molto utili, principalmente perché le informazioni sui controlli non distinguono tra controlli per motivi finanziari e quelli per motivi di salute e sicurezza. Inoltre, i dati raccolti tramite gli indicatori non rendono possibile valutare l’efficacia delle azioni o dei profili per specifiche aree di rischio.

Nel manuale sulla gestione dei rischi, l’OMD sottolinea che: “assicurarsi che le attività di gestione dei rischi siano monitorate e riesaminate e che si tenga conto delle risultanze a livello della politica aiuta a far sì che la gestione dei rischi rimanga efficace nel lungo periodo” [traduzione della Corte] (cfr. figura 6).

Fonte: Corte di conti europea, sulla base del manuale di gestione dei rischi dell’OMD.

Ad ottobre 2020, la Commissione (DG TAXUD) non aveva istituito una procedura per monitorare periodicamente l’applicazione del quadro UE da parte degli Stati membri. La DG BUDG effettua periodicamente presso gli Stati membri visite ispettive sui dazi doganali. Tuttavia, attualmente non è previsto che dette ispezioni riguardino anche l’attuazione, da parte degli Stati membri, della decisione CRF. Inoltre, non vi è alcuna procedura che la Commissione possa seguire in caso di mancato rispetto, da parte degli Stati membri, della decisione CRF. Per un caso particolare relativo alla Danimarca, si veda il riquadro 3.

I formulari di informazione sul rischio (RIF) dell’UE sono formulari online tramite i quali i servizi della Commissione scambiano segnalazioni di rischio con gli Stati membri (cfr. paragrafo 53). Nonostante gli Stati membri non siano giuridicamente tenuti a fornire riscontri su detti formulari, un appropriato seguito dato ai RIF dell’UE è importante per garantire una gestione coerente dei rischi. A parte il lavoro svolto nel contesto del progetto pilota JAC (cfr. riquadro 2) e le ispezioni della DG BUDG sui dazi doganali in alcuni Stati membri, la Commissione non ha monitorato se gli Stati membri abbiano affrontato in modo appropriato i rischi identificati nei RIF dell’UE. La Commissione non ha analizzato periodicamente i riscontri trasmessi dagli Stati membri, né ha preso misure per ovviare all’inazione di alcuni di essi.

Dall’analisi della Corte emerge che nel 2019 tre Stati membri non hanno fornito alcun riscontro, mentre quattro Stati membri hanno fornito riscontri solo per pochi RIF dell’UE. In quasi la metà (43 %) dei casi in cui gli Stati membri hanno fornito riscontri, non hanno indicato se avevano creato o aggiornato un profilo di rischio per ovviare al problema descritto nel RIF dell’UE, né se disponevano già di un profilo di rischio che affrontasse il problema.

Al fine di garantire una gestione dei rischi doganali efficace, sono importanti idonei meccanismi di riesame per migliorare il funzionamento del quadro UE. A tal proposito, l’OMD afferma che si dovrebbe elaborare un quadro solido, con criteri di riesame, e che tali valutazioni dovrebbero riguardare tutti gli elementi della gestione dei rischi.

Per discutere le questioni relative alla gestione dei rischi doganali nell’UE, è stato istituito un gruppo di esperti comprendente delegati di tutte le autorità degli Stati membri e della Commissione. Secondo il documento di orientamento, questo gruppo dovrebbe condurre, ogni qualvolta necessario, un’analisi delle principali problematiche relative all’attuazione del quadro UE. Tuttavia, la Commissione non ha ancora definito una chiara politica, corredata di tappe intermedie e criteri, in materia di riesame della decisione CRF e del documento di orientamento.

Il quadro non conduce all’applicazione uniforme dei controlli doganali

Le pratiche degli Stati membri in materia di gestione dei rischi sono tuttora differenti

I cinque Stati membri visitati dagli auditor della Corte ritenevano che i sistemi di gestione dei rischi da essi sviluppati prima dell’introduzione della decisione CRF rispettassero già largamente le disposizioni contenute nella decisione. A loro giudizio, basterebbero alcune modifiche minori per garantire il pieno rispetto della decisione CRF. Per adattare i rispettivi quadri di gestione dei rischi, questi Stati membri avevano soprattutto mappato i profili esistenti e li avevano collegati ai corrispondenti criteri di rischio finanziario (un solo Stato membro aveva creato alcuni profili di rischio per criteri non ancora coperti dai propri profili esistenti). La Corte ha anche osservato che, nel mappare i profili di rischio secondo i criteri stabiliti dalla decisione CRF, gli Stati membri non avevano utilizzato tutti gli indicatori raccomandati. Di conseguenza, gli Stati membri applicano criteri diversi per selezionare le dichiarazioni doganali da sottoporre a controllo.

Gli Stati membri visitati non pensavano di aumentare la propria capacità di controllo a seguito dell’applicazione della decisione CRF. L’approccio alla gestione di rischi da essi applicato prima dell’adozione della decisione CRF non era cambiato in modo significativo; né detti Stati si attendevano che cambiasse. Nel riquadro 4 vengono illustrati due esempi delle osservazioni di questi Stati sull’impatto che l’adozione della decisione CRF e del documento di orientamento ha avuto sui loro sistemi di gestione dei rischi.

Rispondendo al questionario della Corte, che era stato inviato loro prima dell’approvazione del documento di orientamento, 17 dei 27 Stati membri (63 %) hanno affermato che attuare la decisione CRF non avrebbe condotto a significativi cambiamenti nei rispettivi sistemi di gestione dei rischi. La maggior parte dei 10 Stati membri che ha affermato di aver bisogno di apportare notevoli modifiche ha indicato che il problema principale riguardava l’aggiornamento dei propri sistemi informatici.

In aggiunta, gli Stati membri visitati applicavano i profili di rischio solo ai controlli effettuati prima dello svincolo. Per i controlli a posteriori, non effettuavano alcuna analisi sistematica dei rischi utilizzando i profili di rischio basati sui criteri della decisione CRF (cfr. paragrafo 25).

Gli Stati membri seguono approcci differenti per ridurre il numero di controlli ad un livello gestibile. Negli Stati membri visitati, la gestione dell’impatto veniva largamente usata nei profili di rischio per la selezione a fini di controllo nell’ambito del sistema automatizzato di analisi dei rischi. Sebbene detti Stati utilizzassero la maggior parte o tutti i metodi prescritti nella decisione CRF, i modi in cui applicavano questi metodi differivano in maniera sostanziale.

Nella figura 7 vengono presentate, per gli Stati membri visitati, le misure di gestione dell’impatto applicate ai profili di rischio concernenti la sottovalutazione di un determinato gruppo di prodotti provenienti da uno specifico paese di origine. Si può vedere che, a seconda dello Stato membro, la medesima dichiarazione di importazione può o non può essere oggetto di una raccomandazione per il controllo. Ad esempio, una importazione di un determinato peso di prodotti (con un valore inferiore alla soglia usata in ciascuno Stato membro):

• non verrebbe selezionata nello Stato membro B, perché è inferiore alla soglia di peso;
• potrebbe o non potrebbe essere selezionata negli Stati membri A e D, poiché la percentuale di controlli varia a seconda della differenza tra il valore dichiarato e la soglia, oppure a seconda dell’importatore;
• verrebbe selezionata negli Stati membri C ed E, perché il peso non è uno dei criteri utilizzati per la gestione dell’impatto. Tuttavia, la possibilità di scostamento dalla raccomandazione è molto più alta in questi due Stati membri rispetto agli altri tre.

Sì	No
Stato membro	Alcuni operatori esclusi (o percentuale di controllo ridotta)	Soglia di peso	Altre riduzioni percentuali e altri scostamenti
A		50 kg	Percentuali di controllo basate su altri indicatori di rischio.
B		1 000 kg	N.a.
C			Alto livello di scostamenti (oltre il 50 %).
D			Percentuali di controllo più alte in casi specifici.
E			Alto livello di scostamenti (complessivamente il 25 %).

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base delle informazioni raccolte negli Stati membri.

La frequenza degli scostamenti, le motivazioni addotte, nonché il monitoraggio e il seguito dato agli scostamenti variano notevolmente tra gli Stati membri visitati. Il numero di raccomandazioni per il controllo di cui non hanno tenuto conto variava tra l’1,6 % e il 60 %. Nella figura 8 vengono descritte le modalità con cui questi Stati membri gestiscono gli scostamenti. L’assenza di norme o condizioni per discostarsi dalle raccomandazioni conferisce completa discrezionalità agli Stati membri in merito all’effettuazione dei controlli raccomandati. Gli Stati membri differiscono anche per quanto riguarda la procedura per giustificare lo scostamento: in alcuni di essi lo scostamento è unicamente possibile in presenza di alcune caratteristiche prestabilite, mentre in altri le motivazioni vengono addotte caso per caso (cfr. paragrafo 29).

Sì	No	Approvazione necessaria, ma non gerarchica
Stato membro	Obbligo di soddisfare caratteristiche prestabilite	Obbligo di inserire una motivazione nel sistema	Obbligo di ottenere l’approvazione della gerarchia
A
B
C
D
E

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base delle informazioni raccolte negli Stati membri.

Gli Stati membri individuano e trattano le segnalazioni di rischio in modi diversi

L’atto di esecuzione del CDU²⁶ dispone che venga utilizzato un sistema elettronico per la comunicazione tra autorità doganali, e tra queste ultime e la Commissione, nell’attuazione dei criteri e delle norme comuni in materia di rischio²⁷. I principali strumenti informatici utilizzati nella gestione dei rischi a livello UE sono il sistema doganale di gestione dei rischi (SDGR) e il sistema d’informazione antifrode (AFIS). L’SDGR permette lo scambio di informazioni relative ai rischi a livello UE utilizzando formulari online noti come RIF. I RIF possono essere inviati o da uno Stato membro o dalla Commissione (RIF dell’UE). L’AFIS è il sistema nel quale l’OLAF inserisce comunicazioni di “mutua assistenza” (richieste agli Stati membri affinché intervengano in risposta a rischi individuati da indagini dell’OLAF). Questi sistemi contengono informazioni sui rischi che gli Stati membri possono utilizzare nei rispettivi sistemi nazionali di analisi dei rischi.

I cinque Stati membri visitati ritenevano che i RIF degli Stati membri non fossero sempre chiari a sufficienza (in altre parole, non facilitavano la creazione di un profilo di rischio) e che questi RIF di solito includessero sia rischi ricorrenti che rischi una tantum. Inoltre, nelle risposte al questionario della Corte, 21 Stati membri (78 %) hanno affermato che “un trattamento più approfondito delle informazioni sui rischi a livello dell’UE (ad esempio, con la Commissione che svolga una pre-analisi dei RIF provenienti dagli Stati membri) permetterebbe un’analisi dei rischi più efficiente ed armonizzata”.

Gli Stati membri interpretano le segnalazioni di rischio contenute nelle comunicazioni di mutua assistenza o nei RIF in modo diverso. Ad esempio, i profili di rischio creati in risposta a comunicazioni di mutua assistenza concernenti determinati prodotti sottovalutati provenienti da uno specifico paese di origine differiscono fortemente da uno Stato membro all’altro. Vi è inoltre una notevole diversità tra i profili di rischio che i vari Stati membri creano in risposta a RIF dell’UE preparati a seguito di analisi di dati nel contesto del progetto pilota JAC della Commissione. Degli Stati membri visitati, solo uno ha introdotto misure per ridurre i controlli sulle importazioni con codici e paesi di origine menzionati in RIF dell’UE.

Il quadro UE non include norme per armonizzare le selezioni su base casuale (cfr. paragrafo 35). Negli Stati membri visitati, gli auditor della Corte hanno osservato approcci differenti, come illustrato in figura 9. Le percentuali di selezione su base casuale (ossia la percentuale di dichiarazioni non selezionate tramite profili di rischio, che vengono quindi selezionate su base casuale a fini di controllo) differiscono da uno Stato membro all’altro (dette percentuali vanno dallo 0,0067 % allo 0,5 % negli Stati membri visitati). La diversità di approcci significa, ad esempio, che è 74 volte più probabile che un operatore economico autorizzato venga selezionato su base casuale a fini di controllo in uno degli Stati membri visitati rispetto ad un altro di questi. In due Stati membri, un numero significativo di dichiarazioni viene escluso dalla procedura di selezione su base casuale perché le dichiarazioni semplificate (cfr. paragrafo 59) non sono soggette né ad una selezione basata sul rischio né ad una selezione su base casuale.

Sì	No
Stato membro	Dichiarazioni alle quali viene applicata la percentuale			Informazioni supplementari
	Normali	Semplificate	Complementari
A				Percentuali diverse a seconda del tipo di dichiarazione
B				Ciascun ufficio doganale può modificare la percentuale di selezione su base casuale
C	La selezione su base casuale delle dichiarazioni da sottoporre a controllo non viene svolta in modo automatizzato.			Gli uffici doganali svolgono alcuni controlli su base casuale
D				Percentuali diverse a seconda del tipo di controllo (fisico o documentale)
E

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base delle informazioni raccolte negli Stati membri.

Gli Stati membri non condividono le informazioni sugli importatori rischiosi con altri Stati membri

Nel paragrafo 36, si è sottolineato che la piattaforma esistente per condividere le informazioni sugli importatori rischiosi con altri Stati membri non risulta molto adatta allo scopo. La Corte ha inoltre constatato che gli Stati membri non condividono sistematicamente le informazioni su questi importatori rischiosi con altri Stati membri nell’ambito del proprio sistema di gestione dei rischi.

Per di più, gli Stati membri utilizzano metodi differenti per classificare gli importatori come operatori economici d’interesse ed i modi con cui utilizzano queste informazioni nei rispettivi profili di rischio differiscono. Alcuni Stati membri dispongono di un elenco di operatori economici d’interesse che viene applicato a numerosi profili di rischio per incrementare i controlli su questi operatori. Altri Stati membri specificano direttamente in ciascun profilo di rischio quali operatori dovrebbero esser soggetti a maggiori (o minori) controlli. Gli Stati membri definiscono poi gli operatori economici d’interesse in modi diversi. In alcuni Stati membri l’individuazione è fatta caso per caso, mentre altri utilizzano un processo automatizzato.

Non tutti gli Stati membri sottopongono tutte le dichiarazioni (normali e semplificate) ad un’analisi automatizzata dei rischi

Le merci sono presentate in dogana utilizzando una dichiarazione normale, che contiene tutte le informazioni richieste dalla normativa. Tuttavia, alcuni importatori beneficiano di un sistema di dichiarazioni semplificate, che permette loro di omettere determinati dettagli o documenti o, a volte, di inserire semplicemente l’importazione nei loro documenti contabili. In tali casi, l’importatore deve presentare una dichiarazione complementare, entro un determinato lasso di tempo, contenente tutti i dettagli obbligatori in una dichiarazione normale. Negli Stati membri visitati, la percentuale di dichiarazioni semplificate variava tra il 25 % e il 95 % dell’insieme delle dichiarazioni presentate.

Due degli Stati membri visitati non sottopongono né le dichiarazioni semplificate né le relative dichiarazioni complementari ad una analisi automatizzata dei rischi che utilizzi i profili di rischio basati sulla decisione CRF. Ciò non è in linea con quanto disposto dalla decisione CRF. In altre parole, il sistema di analisi automatizzata dei rischi esclude del tutto un notevole numero di importazioni. Gli altri tre Stati membri visitati applicano profili di rischio almeno alle dichiarazioni complementari. La figura 10 illustra le modalità mediante le quali gli Stati membri visitati dagli auditor della Corte applicano l’analisi automatizzata dei rischi alle dichiarazioni semplificate e a quelle complementari.

Sì	Sì, ma con alcuni limiti	No
Stato membro	Analisi dei rischi automatizzata
	applicata alle dichiarazioni semplificate	applicata alle dichiarazioni complementari
A
B
C
D
E

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base delle informazioni raccolte negli Stati membri.

In uno degli Stati membri visitati, gli auditor della Corte hanno potuto analizzare le informazioni contenute nelle dichiarazioni di importazione per i prodotti selezionati nell’ambito sia delle procedure normali che di quelle semplificate. L’esempio riportato nel riquadro 5 mostra che non sottoporre le dichiarazioni semplificate ad un’analisi automatizzata dei rischi può comportare una riduzione degli importi dei dazi doganali riscossi in alcuni Stati membri.

Riquadro 5

Rischio di sottovalutazione per le dichiarazioni semplificate

In uno degli Stati membri visitati, le dichiarazioni normali e quelle semplificate vengono presentate in due distinti sistemi informatici. Gli auditor della Corte hanno analizzato importazioni di quattro tipi di merci, prodotte in un dato paese, registrati in questi due sistemi nel periodo luglio-agosto 2019, constatando che, per due di queste merci importate, il valore al chilogrammo indicato nelle dichiarazioni semplificate era sistematicamente inferiore a quello delle dichiarazioni normali. Per le dichiarazioni semplificate, i prezzi delle merci importate erano raggruppati (cfr. l’illustrazione seguente) al di sotto dei prezzi “equi” stimati (ossia i prezzi al di sotto dei quali vi è il rischio di sottovalutazione e le dichiarazioni dovrebbero essere selezionate a fini di controllo).

I grafici che seguono mostrano la netta differenza nella distribuzione del valore/kg dichiarato per una categoria di prodotti a seconda del tipo di dichiarazione. Se in questo caso venisse applicata la metodologia per individuare il rischio di sottovalutazione, circa due terzi delle dichiarazioni semplificate dovrebbero essere selezionate a fini di controllo. Tuttavia, poiché lo Stato membro non sottopone le dichiarazioni semplificate ad una analisi automatizzata dei rischi, il suo sistema non le segnala ai fini del controllo.

Nota: poiché i valori del peso tratti dal sistema informatico per le dichiarazioni semplificate sono arrotondati al kg più prossimo, gli auditor della Corte hanno escluso dall’analisi le dichiarazioni per merci al di sotto di un peso prestabilito, che avrebbero potuto creare un rischio di sottovalutazione artificiale.

Conclusioni e raccomandazioni

La Corte ha verificato se il quadro di gestione di rischi (basato sulla decisione CRF e su un documento di orientamento complementare) sviluppato dalla Commissione, in cooperazione con gli Stati membri, assicurasse l’applicazione uniforme dei controlli doganali per salvaguardare gli interessi finanziari dell’UE. L’attuazione della decisione CRF e del documento di orientamento rappresenta un passo importante verso l’applicazione uniforme dei controlli doganali. Tuttavia, la Corte conclude che detto quadro non assicura una armonizzazione della selezione a fini di controllo sufficiente a salvaguardare gli interessi finanziari dell’UE. Questo è principalmente dovuto al modo in cui è stato ideato il quadro, che consente agli Stati membri di adottare modalità di attuazione dello stesso significativamente diverse. Gli operatori che violano le norme potrebbero quindi concentrare i propri traffici sui punti di ingresso alla frontiera UE dove il livello dei controlli effettuati è minore.

Le importazioni che comportano un più alto livello di rischio per gli interessi finanziari dell’UE potrebbero non vedersi attribuire un adeguato livello di priorità (cfr. paragrafo 21). La decisione CRF non è sufficientemente dettagliata, non include tutti gli obblighi derivanti dal CDU e lascia agli Stati membri troppa discrezionalità quanto all’attuazione, anche per quel che riguarda le modalità con cui ridurre il numero di controlli. Il documento di orientamento non è giuridicamente vincolante e manca di istruzioni chiare e precise su punti specifici (cfr. paragrafi 22-29 e 35). Non esistono piattaforme o banche dati a livello UE per condividere in modo sistematico informazioni su tutti gli importatori rischiosi (cfr. paragrafo 36). Il quadro UE manca di strumenti idonei ad affrontare i rischi derivanti dal commercio elettronico (cfr. paragrafo 37). I meccanismi di monitoraggio e di riesame esistenti sono inadeguati (cfr. paragrafi 38-45). Le segnalazioni di rischio dell’UE non sempre includono istruzioni chiare che gli Stati membri possono utilizzare per predisporre profili di rischio (cfr. paragrafi 53-56). In alcuni Stati membri, un significativo numero di importazioni nell’UE non è soggetto ad una analisi automatizzata dei rischi (cfr. paragrafi 59-61).

La Commissione dovrebbe rafforzare l’applicazione uniforme dei controlli doganali mediante l’adozione delle misure di seguito indicate, che richiedono il sostegno e, ove opportuno, l’approvazione degli Stati membri, agendo nei modi seguenti:

1. potenziando le norme per gli Stati membri, ad esempio aggiungendo istruzioni e dettagli al quadro UE, anche sulle procedure e sui criteri che gli Stati membri devono seguire nel ridurre il numero dei controlli (compresi gli scostamenti relativi alle selezioni a fini di controllo), su come applicare il quadro ai controlli a posteriori e su come effettuare la selezione su base casuale, nonché trasferendo nella decisione CRF alcune delle norme attualmente contenute nel documento di orientamento;
2. introducendo disposizioni nella decisione CRF e norme nel documento di orientamento per far sì che si tenga conto in modo appropriato dei rischi connessi alle importazioni del commercio elettronico;
3. migliorando la qualità delle segnalazioni di rischio, in particolare: chiedendo maggiore chiarezza e maggiori dettagli nei RIF preparati dagli Stati membri; facendo sì che vi siano istruzioni dettagliate su come utilizzare i RIF dell’UE e le comunicazioni di mutua assistenza; eseguendo verifiche di follow-up, per controllare l’attuazione dei RIF da parte degli Stati membri, anche rendendo obbligatorio un riscontro da parte di questi ultimi;
4. valutando in che misura i profili di rischio predisposti dagli Stati membri riguardano tipi diversi di dichiarazioni (normali e semplificate) e facendo sì che le lacune esistenti siano appropriatamente colmate;
5. sviluppando, ponendo in atto e gestendo banche dati dei rischi a livello UE che possano essere utilizzate dagli Stati membri, come ad esempio elenchi di operatori economici d’interesse;
6. proponendo solidi meccanismi di monitoraggio e di riesame dell’applicazione, da parte degli Stati membri, del quadro UE.

Termine di attuazione: 2022

Non vi è alcuna analisi adeguata, a livello UE, dei rischi finanziari alle dogane basata su dati tratti da tutte le importazioni nell’UE (cfr. paragrafi 30-34). Il quadro UE attuale fissa criteri e indicatori generali che gli Stati membri devono applicare nella rispettiva analisi dei rischi, lasciando agli Stati membri la creazione di profili di rischio dettagliati per selezionare le importazioni da sottoporre a controllo. Il quadro non fornisce un approccio integrato alla gestione dei rischi finanziari a livello UE. Non ha ancora fatto mutare i processi degli Stati membri in modo sufficiente a salvaguardare in modo appropriato gli interessi finanziari dell’UE (cfr. paragrafi 46-52).

La Commissione dovrebbe istituire una struttura funzionale centralizzata a livello UE per meglio guidare l’insieme degli sforzi compiuti in tema di controllo doganale. Detta struttura dovrebbe riunire le competenze della Commissione e degli Stati membri al fine di analizzare i principali rischi finanziari alle dogane e stabilire i modi migliori per affrontarli.

La Commissione dovrebbe analizzare come procedere al riguardo in modo efficace e sostenibile. Questi potrebbero essere alcuni degli scenari possibili: assegnare maggiori responsabilità ai gruppi di lavoro sulle dogane attualmente esistenti; creare un servizio specifico all’interno di una direzione generale (o un servizio intersettoriale con personale proveniente dalla DG TAXUD, dalla DG BUDG e da OLAF); oppure istituire un’apposita agenzia dell’UE.

Tale struttura funzionale centrale dovrebbe (elenco non esaustivo):

1. definire, ad esempio in termini di rilevanza, i rischi che dovrebbero essere oggetto di un approccio integrato (rischi di rilevanza UE) e, in cooperazione con gli Stati membri, far sì che detti rischi siano affrontati in modo appropriato;
2. sviluppare e porre in atto efficaci capacità di estrazione dati per effettuare analisi dei dati a livello UE e individuare rischi di rilevanza UE;
3. esplorare modi per sviluppare strumenti informatici per la gestione dei rischi compatibili con i sistemi di importazione e di gestione dei rischi degli Stati membri, onde permettere l’applicazione diretta e automatica delle raccomandazioni di controllo per i rischi di rilevanza UE.

Termine di attuazione: 2023

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione V, presieduta da Tony Murphy, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, il 23 febbraio 2021.

Per la Corte dei conti europea

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Acronimi e abbreviazioni

AFIS: sistema d’informazione antifrode

CDC: codice doganale comunitario

CDU: codice doganale dell’Unione

Comext: banca dati statistica sul commercio estero di Eurostat

Corte: Corte dei conti europea

CUP: prestazioni dell’unione doganale

Decisione CRF: decisione di esecuzione su criteri e norme in materia di rischi finanziari

DG BUDG: direzione generale Bilancio

DG TAXUD: direzione generale della Fiscalità e dell’unione doganale

ISO: Organizzazione internazionale per la standardizzazione

IVA: imposta sul valore aggiunto

JAC: capacità di analisi congiunta

OLAF: Ufficio europeo per la lotta antifrode

OMD: Organizzazione mondiale delle dogane

RIF: formulario di informazione sul rischio

RNL: reddito nazionale lordo

RPT: risorse proprie tradizionali

SDGR: sistema doganale di gestione dei rischi

TFUE: trattato sul funzionamento dell’Unione europea

UE: Unione europea

Glossario

Controlli doganali: procedura di verifica del rispetto della normativa doganale dell’UE e di altra normativa applicabile.

Dichiarazione doganale: documento ufficiale che fornisce informazioni dettagliate sulle merci presentate all’importazione, all’esportazione o per un altro regime doganale.

Divario doganale: differenza tra il livello dei dazi all’importazione che dovrebbe essere riscosso per l’intera economia e l’importo effettivamente riscosso.

Gestione dei rischi: identificazione sistematica dei rischi e adozione di misure per attenuarli o eliminarli, oppure per ridurne l’impatto.

Operatore economico autorizzato: individuo o impresa ritenuto/a affidabile, e dunque avente diritto a godere di vantaggi nel contesto delle operazioni doganali.

Profilo di rischio: una combinazione di criteri di rischio che aiuta a individuare dichiarazioni doganali a più alto rischio da considerare ai fini dei controlli doganali.

Segnalazione di rischio: informazioni su un rischio potenziale che possono essere usate per creare profili di rischio.

Unione doganale: risultato di un accordo tra un gruppo di paesi avente per oggetto il libero scambio tra essi e l’imposizione di una tariffa comune alle importazioni provenienti da altri paesi.

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi relativi alla gestione concernenti specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti incarichi di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit V (“Finanziamento ed amministrazione dell’Unione”), presieduta da Tony Murphy, Membro della Corte. L’audit è stato diretto da Jan Gregor, Membro della Corte, coadiuvato da: Werner Vlasselaer, capo di Gabinetto, e Bernard Moya, attaché di Gabinetto; Alberto Gasperoni, primo manager; José Parente, capoincarico; Diana Voinea e Csaba Hatvani, auditor. Michael Pyper ha fornito assistenza linguistica.

Note

¹ Articolo 3 della versione consolidata del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), GU C 202 del 7.6.2016, pag. 47.

² Articolo 291 del TFUE.

³ Fonte: Eurostat, https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=International_trade_in_goods/it

⁴ Cfr. relazione speciale n. 19/2017 “Procedure di importazione: le carenze del quadro normativo e un’applicazione inefficace pregiudicano gli interessi finanziari dell’UE”, paragrafi 29-32.

⁵ Regolamento (UE) n. 952/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 ottobre 2013, che istituisce il codice doganale dell’Unione (rifusione), GU L 269 del 10.10.2013, pag. 1 (“regolamento CDU”).

⁶ Articolo 5, punto 7.

⁷ OMD, Risk Management Compendium, pag. 15.

⁸ Regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio, del 12 ottobre 1992, che istituisce un codice doganale comunitario (GU L 302 del 19.10.1992, pag. 1).

⁹ Cfr. relazione annuale sull’esercizio 2014, paragrafo 4.20 e relazione annuale sull’esercizio 2015, paragrafo 4.15.

¹⁰ Cfr. relazione speciale n. 23/2016 “Il trasporto marittimo dell’UE è in cattive acque: molti investimenti risultano inefficaci e insostenibili”, paragrafo 113.

¹¹ Cfr. relazione speciale n. 19/2017 “Procedure di importazione: le carenze del quadro normativo e un’applicazione inefficace pregiudicano gli interessi finanziari dell’UE”, paragrafo 148.

¹² Cfr. il seguente studio del Parlamento europeo: Parlamento europeo, direzione generale delle Politiche interne dell’Unione, From Shadow to Formal Economy: Levelling the Playing field in the Single Market, 2013.

¹³ Cfr. relazione speciale n. 19/2017 “Procedure di importazione: le carenze del quadro normativo e un’applicazione inefficace pregiudicano gli interessi finanziari dell’UE”.

¹⁴ Decisione di esecuzione della Commissione del 31 maggio 2018 che stabilisce misure per l’applicazione uniforme dei controlli doganali mediante l’istituzione di norme e criteri comuni in materia di rischi finanziari, a norma del regolamento (UE) n. 952/2013 che istituisce il codice doganale dell’Unione, applicabili alle merci dichiarate per l’immissione in libera pratica.

¹⁵ Cfr. “Relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo – Seconda relazione sullo stato dei lavori relativi all’attuazione della strategia e del piano d’azione dell’UE per la gestione dei rischi doganali” del 20 luglio 2018.

¹⁶ Orientamenti politici per la prossima Commissione europea 2019‑2024

¹⁷ Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio e al Comitato economico e sociale europeo, “Fare avanzare l’unione doganale al livello successivo: un piano d’azione”, COM(2020) 581 final del 28.9.2020.

¹⁸ OMD, Risk Management Compendium.

¹⁹ Articolo 46, paragrafo 7.

²⁰ Allegato 4 al Volume 1 del manuale di gestione dei rischi doganali dell’OMD.

²¹ ISO 31000:2018, Risk management – Principles and guidelines, pag. 3.

²² Cfr. relazione annuale della Corte dei conti europea sull’esercizio 2017, paragrafo 4.23 e raccomandazione 1.

²³ Cfr. OMD, Risk Management Compendium e l’articolo 5, punto 25, del CDU.

²⁴ La Corte dei conti europea ha recentemente pubblicato una relazione sulle problematiche del commercio elettronico. Cfr. relazione speciale n. 12/2019 “Il commercio elettronico: molti problemi relativi alla riscossione dell’IVA e dei dazi doganali non sono stati ancora risolti”.

²⁵ Ufficio nazionale di audit danese, Rigsrevisionens beretning om SKATs kontrol og vejledning på toldområdet, relazione 7/2017 del dicembre 2017 (relazione dell’Ufficio nazionale di audit sui controlli e gli orientamenti dell’amministrazione fiscale nel settore doganale).

²⁶ Regolamento di esecuzione (UE) 2015/2447 della Commissione, del 24 novembre 2015, recante modalità di applicazione di talune disposizioni del regolamento (UE) n. 952/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce il codice doganale dell’Unione (GU L 343 del 29.12.2015, pag. 558).

²⁷ Ibidem, articolo 36.

Cronologia

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