Unijne inwestycje w obiekty kultury – kwestia wymagająca lepszego ukierunkowania działań i sprawniejszej koordynacji

Streszczenie

I

Większość Europejczyków uznaje, że dziedzictwo kulturowe ma istotne znaczenie dla nich osobiście, a także dla społeczności, regionu i państwa, w których żyją, oraz Unii Europejskiej jako całości. Pojęcie kultury jest szerokie i obejmuje wiele rodzajów działalności. W niniejszym sprawozdaniu specjalnym obiekty kultury oznaczają infrastrukturę materialną, która pozwala mieszkańcom Europy obcować z kulturą.

II

Unijne ramy w dziedzinie kultury zostały zasadniczo zdefiniowane w Traktatach. Ustanowiono w nich nadrzędny cel dla UE, zgodnie z którym Unia powinna szanować swoją bogatą różnorodność kulturową i językową oraz czuwać nad ochroną i rozwojem dziedzictwa kulturowego Europy. Kultura należy głównie do kompetencji państw członkowskich, a Unia może jedynie promować współpracę między państwami członkowskimi oraz wspierać lub uzupełniać działania krajowe.

III

Kontrolerzy Trybunału ocenili skuteczność i trwałość inwestycji w obiekty kultury finansowanych ze środków EFRR. Oceną objęto odpowiedniość unijnych ram w dziedzinie kultury, powiązanie tych ram z mechanizmami finansowania i wdrożenie finansowania ze środków EFRR.

IV

Kontrola dotyczyła przede wszystkim skutków gospodarczych, społecznych i kulturowych prowadzonych inwestycji oraz stabilności finansowej i materialnej trwałości obiektów objętych inwestycjami. Kontrolerzy Trybunału przeanalizowali prace Komisji i ocenili 27 projektów z siedmiu państw członkowskich. Przeprowadzili dodatkowo wywiady ze specjalistami w przedmiotowej dziedzinie.

V

Ogólnie rzecz biorąc, w wyniku kontroli stwierdzono, że obowiązujące ramy nie przewidują dostatecznego ukierunkowania działań i wymagają usprawnienia koordynacji, tak aby zapewnić skuteczność i trwałość unijnych inwestycji w obiekty kultury finansowanych ze środków EFRR. Poniżej przedstawiono przegląd uwag Trybunału.

VI

Jeśli chodzi o ramy dotyczące unijnych inwestycji w obiekty kultury:

• kultura nie została uwzględniona w nadrzędnej strategii Komisji „Europa 2020”. Podstawowe unijne ramy strategiczne w dziedzinie kultury są złożone i jedynie częściowo uwzględniono je w mechanizmach unijnego finansowania. Jak zwraca uwagę Komisja, przełożenie ustanowionych celów na kształtowanie polityki na szczeblu państw członkowskich wciąż sprawia trudności;
• Komisja opracowała szereg inicjatyw, które mogą przyczyniać się do promowania obiektów kultury, ale te unijne inicjatywy w dziedzinie kultury mają ograniczony wpływ na dostępność środków unijnych dla beneficjentów. W rozporządzeniu w sprawie EFRR nie ma przepisów, które przewidywałyby premiowanie obiektów kultury biorących udział w unijnych inicjatywach kulturalnych. Koordynacja działań między poszczególnymi funduszami unijnymi w odniesieniu do inwestycji w obiekty kultury ma również ograniczony zakres;
• na poziomie UE inwestycje infrastrukturalne finansuje się głównie za pośrednictwem EFRR. Fundusz ten stanowi istotne źródło finansowania inwestycji publicznych w obiekty kultury w około jednej trzeciej państw członkowskich, niemniej inwestycje tego rodzaju nie są traktowane priorytetowo w ramach EFRR, który ma służyć realizacji innego celu traktatowego – promowaniu spójności społecznej i ekonomicznej. Na szczeblu krajowym kontrolerzy Trybunału znaleźli przykłady inicjatyw podejmowanych przez państwa członkowskie w celu finansowania obiektów kultury ze środków prywatnych.

VII

Jeśli chodzi natomiast o skuteczność i trwałość skontrolowanych projektów finansowanych ze środków EFRR:

• pomimo ambicji UE, by zwiększyć oddziaływanie społeczne inwestycji w dziedzinie kultury, cele założone w programach operacyjnych EFRR i odnośnych projektach mają głównie charakter ekonomiczny. W skontrolowanych programach operacyjnych aspekty kulturowe były uwzględniane w najmniejszym stopniu, a większość instytucji zarządzających nie bierze wręcz pod uwagę tych aspektów jako kryterium przy wyborze projektów;
• jedynie w przypadku nielicznych spośród skontrolowanych ukończonych projektów można było zmierzyć wyniki. Obiekty, w których zrealizowano te projekty, prowadziły działalność, ale kontrolerzy Trybunału wykryli szereg uchybień w wyborze wskaźników i odnośnej sprawozdawczości. Uchybienia te utrudniają wykorzystanie przekazywanych danych do wyciągnięcia wniosków co do wyników osiągniętych w ramach projektów;
• ze środków EFRR nie można finansować konserwacji zagrożonych obiektów, chyba że planowane prace mają bezpośrednie skutki gospodarcze i społeczne. Podobnie jest w przypadku programu „Kreatywna Europa”. Jednocześnie dążenie do zapewnienia oddziaływania gospodarczego – co często osiąga się za pośrednictwem strategii promowania turystyki – może wpływać niekorzystnie na konserwację obiektów dziedzictwa;
• obiekty kultury objęte kontrolą polegają w dużej mierze na dotacjach publicznych, jeśli chodzi o prowadzenie bieżącej działalności i finansowanie kosztów inwestycyjnych. W obowiązujących mechanizmach finansowania nie zapewnia się wystarczających zachęt do generowania dochodów. Z wymogów EFRR dotyczących projektów generujących dochód wynika natomiast, że im wyższe są dochody netto generowane przez dany projekt, tym mniejsze jest wsparcie ze środków UE. Ponadto w procedurach wyboru skontrolowanych przez Trybunał rzadko zapewniano zachęty do podejmowania działań generujących dochód.

VIII

Z myślą o zapewnieniu należytego zarządzania finansami przy inwestowaniu w obiekty kultury Trybunał zaleca, aby Komisja:

1. udoskonaliła obowiązujące ramy strategiczne w dziedzinie kultury zgodnie z kompetencjami przyznanymi jej w Traktatach;
2. wspierała wykorzystanie środków prywatnych na potrzeby ochrony dziedzictwa kulturowego Europy;
3. wzmocniła stabilność finansową obiektów kultury finansowanych ze środków EFRR;
4. podjęła bardziej konkretne działania na rzecz zachowania obiektów dziedzictwa.

Wstęp

Kultura i obiekty kultury

01

Większość Europejczyków uznaje, że dziedzictwo kulturowe ma istotne znaczenie dla nich osobiście, a także dla społeczności, regionu i państwa, w których żyją, oraz Unii Europejskiej jako całości¹. Jednocześnie kultura jest również postrzegana jako zasób. Komisja wskazała kulturę jako czynnik pobudzający wzrost i zatrudnienie oraz umożliwiający włączenie społeczne, a także jako istotny element wzmacniający stosunki międzynarodowe Unii². Zgodnie z danymi statystycznymi Eurostatu w sektorze kultury w UE w 2018 r. było zatrudnionych 8,7 mln ludzi, tj. 3,8% ogółu pracowników³.

02

Kultura jest pojęciem szerokim i obejmuje różne rodzaje działalności (np. rzemiosło, sztukę i sektor audiowizualny) prowadzonej w różnych sektorach gospodarki (np. sektor wytwórczy, usługi i komunikacja). W niniejszym sprawozdaniu specjalnym obiekty kultury oznaczają infrastrukturę materialną, która pozwala mieszkańcom Europy obcować z kulturą. Wprowadza się przy tym rozróżnienie między obiektami dziedzictwa (zabytkami) i nową infrastrukturą kulturalną (nowymi budynkami mającymi promować sztukę, muzykę, teatr itp.).

03

Działania polityczne w dziedzinie kultury na szczeblu UE nabrały większego rozmachu w 2017 r. Podniosły się wówczas głosy, że unijni przywódcy powinni zintensyfikować działania w obszarze kształcenia i kultury⁴. Ostatnio Rada Europejska zobowiązała się w nowym programie strategicznym na lata 2019–2024, że będzie „inwestować w kulturę i nasze dziedzictwo kulturowe, które stanowią podstawę naszej europejskiej tożsamości”⁵.

Ramy polityki

04

Traktaty stanowią, że UE „szanuje swoją bogatą różnorodność kulturową […] oraz czuwa nad ochroną i rozwojem dziedzictwa kulturowego Europy”⁶ oraz że Unia ma obowiązek wspierać kulturę w państwach członkowskich⁷. W Traktatach zdefiniowano również obszary, w których UE może prowadzić działania (upowszechnianie kultury, dziedzictwo kulturowe, niehandlowa wymiana kulturalna, twórczość artystyczna i literacka oraz współpraca zewnętrzna). Ustanowiono także ogólny wymóg, by w działaniach podejmowanych w innych obszarach polityki uwzględniać aspekty kulturalne⁸.

05

UE nie ma żadnych kompetencji prawodawczych w obszarze kultury, a odpowiedzialność za kształtowanie polityki w tej dziedzinie spoczywa wyłącznie na państwach członkowskich. W 2017 r. państwa członkowskie przeznaczyły 1% ogółu wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych na usługi kulturalne. Innymi słowy na wspieranie działalności kulturalnej wydano 132 euro w przeliczeniu na jednego obywatela UE. Około 15% tej kwoty przeznaczono na inwestycje w dziedzinie kultury (np. zakup, budowę lub renowację zasobów kultury, w tym prace materialne w obiektach kultury). W załączniku I przedstawiono bardziej szczegółowe informacje na temat wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych na usługi kulturalne i inwestycje w dziedzinie kultury w UE.

06

Ramy dotyczące unijnej współpracy w dziedzinie kultury zostały określone przez Komisję w europejskich programach na rzecz kultury. Komisja przyjęła pierwszy program tego rodzaju w 2007 r.⁹, a nowy – w 2018 r.¹⁰ W nowym programie określono trzy cele strategiczne:

• w wymiarze społecznym — wykorzystanie wagi kultury i różnorodności kulturowej do celów spójności społecznej i dobrostanu poprzez promowanie uczestnictwa w kulturze, mobilności artystów oraz ochrony dziedzictwa kulturowego;
• w wymiarze gospodarczym — wspieranie zatrudnienia i pobudzanie wzrostu gospodarczego w sektorze kultury i sektorze kreatywnym poprzez propagowanie sztuki i kultury w edukacji, promowanie odpowiednich umiejętności oraz zachęcanie do innowacji w dziedzinie kultury;
• w wymiarze zewnętrznym — wzmacnianie międzynarodowych stosunków kulturalnych poprzez jak najlepsze wykorzystanie potencjału kultury, by promować zrównoważony rozwój i pokój.

07

W nowym programie określono działania, które powinna podjąć Komisja, oraz zachęcono państwa członkowskie do zajęcia się konkretnymi zagadnieniami. Państwa członkowskie określają własne priorytety współpracy w dziedzinie kultury na szczeblu UE oraz metody robocze, wykorzystując do tego celu plany prac w dziedzinie kultury, które są przyjmowane przez Radę Unii Europejskiej. Najnowszy plan prac obejmuje okres od 2019 do 2022 r.¹¹

Zrównoważony charakter działań w dziedzinie kultury

08

UE i państwa członkowskie prowadzą również działania na forach i w organizacjach wielostronnych zajmujących się problematyką polityki w obszarze kultury i dziedzictwa kulturowego, wśród których wymienić można Radę Europy i UNESCO. W ostatnim czasie państwa członkowskie UE zobowiązały się do realizowania celów zrównoważonego rozwoju opracowanych przez UNESCO¹², w związku z czym jeszcze większej wagi nabrał cel zrównoważonego rozwoju zapisany w Traktatach¹³. Również Rada wskazała zapewnienie zrównoważonego, trwałego charakteru działań w zakresie dziedzictwa kulturowego jako priorytet w ramach bieżącego planu prac w dziedzinie kultury na lata 2019–2022.

Rozwiązania zarządcze przyjęte przez Komisję

09

Obecnie odpowiedzialność za opracowywanie i wdrażanie strategii politycznych dotyczących kultury spoczywa na Dyrekcji Generalnej ds. Edukacji, Młodzieży, Sportu i Kultury (DG EAC). Wspierając kształtowanie unijnej polityki w tym obszarze, Komisja zarządza programem „Kreatywna Europa”, który jest jedynym funduszem unijnym ukierunkowanym wyłącznie na sektor kultury i sektor kreatywny w UE¹⁴.

10

Inwestycje infrastrukturalne związane z kulturą można finansować ze środków UE wyłącznie za pośrednictwem europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (funduszy ESI). Spośród funduszy ESI głównym źródłem finansowania unijnego na rzecz obiektów kultury jest EFRR¹⁵. Fundusz ten jest wdrażany przez Komisję i państwa członkowskie w trybie zarządzania dzielonego. Oznacza to, że umowy partnerskie i programy operacyjne dotyczące EFRR są przygotowane przez państwa członkowskie, a następnie podlegają zatwierdzeniu przez Komisję.

11

Zgodnie ze wspomnianą wyżej zasadą uwzględniania aspektów kulturalnych w innych obszarach polityki środki z innych funduszy unijnych również udostępnia się na potrzeby projektów związanych z kulturą, realizowanych zarówno na terenie UE, jak i poza Unią. Oznacza to, że szereg innych dyrekcji generalnych jest również zaangażowanych w faktyczne wdrożenie strategicznych ram w dziedzinie kultury za pośrednictwem innych unijnych polityk i instrumentów finansowania (zob. załącznik II).

Zakres kontroli i podejście kontrolne

12

Wobec zwiększonego zainteresowania obszarem kultury na szczeblu UE Trybunał zdecydował się przeprowadzić kontrolę dotyczącą skuteczności i trwałości unijnych inwestycji w obiekty kultury, tj. działań dotyczących nowej infrastruktury kulturalnej oraz obiektów dziedzictwa i obejmujących zakup, remonty i budowę. W tym celu kontrolerzy Trybunału objęli kontrolą główny fundusz unijny udostępniony na potrzeby tych inwestycji (EFRR) i poddali ocenie kwestie wymienione poniżej.

Część 1 – Odpowiedniość unijnych ram w dziedzinie kultury i koordynacja działań z mechanizmami finansowania w odniesieniu do inwestycji w obiekty kultury

• Odpowiedniość ram strategicznych i prawnych obowiązujących na szczeblu UE w odniesieniu do inwestycji w obiekty kultury finansowanych ze środków UE.
• Koordynacja między prowadzonymi przez Komisję inicjatywami o charakterze finansowym a podobnymi inicjatywami o charakterze politycznym, w szczególności w odniesieniu do programu „Kreatywna Europa” i EFRROW.
• Koordynacja finansowania ze środków EFRR z innymi funduszami unijnymi.

Część 2 – Wdrożenie finansowania ze środków EFRR

• Wsparcie i wytyczne zapewniane państwom członkowskim przez Komisję przy okazji przyjmowania umów partnerskich i programów operacyjnych, mające na celu zapewnienie, by finansowanie na rzecz obiektów kultury było skuteczne i przynosiło trwałe rezultaty.
• Skuteczność i trwałość rezultatów osiągniętych w ramach projektów wspieranych ze środków EFRR i dotyczących obiektów kultury.

13

Kontrola dotyczyła przede wszystkim skutków gospodarczych, społecznych i kulturowych inwestycji w obiekty kultury ze środków EFRR oraz stabilności finansowej i materialnej trwałości obiektów objętych inwestycjami. Objęła działania z okresów programowania 2007–2013 oraz 2014–2020 realizowane w ramach celu „Inwestycje na rzecz zatrudnienia i wzrostu”. W kontroli uwzględniono również projekt koncepcji działań na okres programowania po 2020 r.

14

Na szczeblu UE kontrolą objęto prace dyrekcji generalnej właściwej do spraw kultury (Dyrekcja Generalna ds. Edukacji, Młodzieży, Sportu i Kultury – DG EAC) oraz dyrekcji generalnej odpowiedzialnej za EFRR (Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej – DG REGIO), natomiast na szczeblu państw członkowskich:

• zorganizowano wizyty kontrolne w trzech państwach członkowskich (w Polsce, Portugalii i we Włoszech), a w odniesieniu do czterech kolejnych państw członkowskich (Chorwacji, Francji, Niemiec i Rumunii) przeprowadzono przegląd dokumentacji o bardziej ograniczonym zakresie. Państwa te wybrano, ponieważ należą one do grona głównych odbiorców środków EFRR przeznaczanych na wsparcie inwestycji w obiekty kultury;
• kontrolerzy dokonali oceny 14 PO (wykaz PO objętych niniejszą kontrolą zamieszczono w załączniku III);
• skontrolowano 27 projektów, w tym 15 w ramach wizyt na miejscu, a 12 za pomocą przeglądu dokumentacji (więcej informacji zamieszczono w tabeli 1 oraz załączniku IV). Projekty zostały wybrane na podstawie szerokiego zestawu kryteriów: kwoty wydatków lub zobowiązań, kategorii obiektu (obiekty dziedzictwa lub nowa infrastruktura kulturalna), stosowania lub niestosowania oznaczeń kulturowych oraz udziału w inicjatywach unijnych. Kontrolerzy przeprowadzili także badanie ankietowe wśród beneficjentów tych projektów. Wszyscy beneficjenci udzielili odpowiedzi na ankietę. Ponadto skontrolowano 21 procedur wyboru (zob. załącznik V).

	2007–2013		2014–2020	Łącznie
	Obiekty dziedzictwa	Nowa infrastruktura kulturalna	Obiekty dziedzictwa
Liczba projektów	10	11	6	27
W tym obiekty objęte wizytami na miejscu w następujących państwach:
- Włochy	3	0	2	5
- Polska	1	2	2	5
- Portugalia	1	2	2	5
W tym obiekty objęte przeglądem dokumentacji w następujących państwach:
- Niemcy	1	2	Nie dotyczy	3
- Francja	0	3	Nie dotyczy	3
- Chorwacja	1	2	Nie dotyczy	3
- Rumunia	3	0	Nie dotyczy	3

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

15

Przeprowadzono ponadto wywiady z pracownikami organizacji międzynarodowych (Centrum Światowego Dziedzictwa UNESCO, Europejskie Szlaki Kulturowe Rady Europy, ICOMOS) oraz organizacji pozarządowej Europa Nostra, a także z 11 ekspertami krajowymi w trzech państwach członkowskich objętych wizytami kontrolnymi. Wywiady miały na celu uzyskanie pełniejszego obrazu potrzeb i wyzwań związanych z obiektami kultury oraz rozpoznanie dobrych praktyk.

16

W zamyśle Trybunału niniejsza kontrola ma pozwolić ocenić przydatność i skuteczność unijnych działań dotyczących obiektów kultury. Ogólnym jej celem jest zapewnienie wkładu w trwającą debatę na temat miejsca kultury w Unii Europejskiej.

Uwagi

W obowiązujących ramach dotyczących unijnych inwestycji w obiekty kultury nie zapewniono dostatecznego ukierunkowania działań, a koordynacja ma ograniczony zakres

Ramy strategiczne dotyczące unijnych działań w obszarze kultury są złożone i jedynie częściowo uwzględniono je w mechanizmach unijnego finansowania

17

Odpowiednie ramy unijnych inwestycji w obiekty kultury mają kluczowe znaczenie dla zapewnienia, by działania inwestycyjne przyczyniały się w jak największym stopniu do osiągania celów określonych w tych ramach. W związku z tym niezbędnym wstępnym warunkiem jest wprowadzenie jasnych ram strategicznych dotyczących działań UE w dziedzinie kultury, przy czym należy zapewnić ścisłe powiązania między ramami regulacyjnymi (tj. prawodawstwem dotyczącym funduszy unijnych) a nieregulacyjnymi (tj. strategiami). Ponadto należy wyznaczyć jasne cele w oparciu o rozpoznane potrzeby, a także opracować koncepcję związanych z tymi celami działań. Wyznaczone cele powinny być realistyczne i z myślą o ich realizacji należy przewidzieć odpowiednie instrumenty polityczne i finansowanie. Wymogi nałożone na zainteresowane strony powinny odpowiadać posiadanym przez nie kompetencjom. Monitorowanie ram ma zasadnicze znaczenie dla oceny postępów w osiąganiu celów.

W UE jednocześnie obowiązuje wiele ram strategicznych, co wpływa na kształt unijnych działań w dziedzinie kultury

18

Kierunek strategicznego rozwoju UE określono w planach obejmujących dziesięć lat (w strategii lizbońskiej i strategii „Europa 2020”). W planach tych nie uwzględniono kultury, a ponadto okres ich realizacji nie zbiega się z pięcioletnimi kadencjami Komisji ani z siedmioletnim cyklem okresów finansowania w UE.

19

Jeśli chodzi o kształtowanie polityki kulturalnej na poziomie unijnym, w UE obowiązują ramy, w których przewidziano liczne szczeble odpowiedzialności (zob. pkt 04–07). Na najwyższym poziomie ramy te są określone w Traktatach i w międzynarodowych porozumieniach wiążących UE (np. Konwencji UNESCO z 2005 r. w sprawie ochrony i promowania różnorodności form wyrazu kulturowego). Bardziej szczegółowo opracowano je w programach Komisji oraz w czteroletnich planach prac w dziedzinie kultury przyjmowanych przez Radę. Wspólnie dokumenty te stanowią podstawę unijnych ram w dziedzinie kultury, które uzupełnia szereg dokumentów o znaczeniu strategicznym (zob. załącznik VI). We wcześniejszych publikacjach Trybunał zwracał już uwagę, że współistnienie licznych ram strategicznych, których cele i okresy realizacji nakładają się na siebie, skutkuje złożonością i może prowadzić do powstania niejasności (zob. rys. 1)¹⁶.

20

Sytuacja staje się jeszcze bardziej złożona ze względu na wielość podmiotów (Komisja, Rada i państwa członkowskie), które jednocześnie opracowują i wdrażają działania w dziedzinie kultury, nie odnosząc się przy tym systematycznie do programów opublikowanych przez Komisję. W obrębie samej Komisji aspekty kulturalne są uwzględniane w różnych prowadzonych politykach i odpowiadają za nie różne służby Komisji.

Nie zapewnia się w wystarczającym stopniu monitorowania realizacji celów programów w dziedzinie kultury przyjętych przez Komisję

21

Główne wspólne cele strategiczne, które mają ukierunkowywać unijne działania w obszarze kultury, określono w programach przyjętych przez Komisję (zob. pkt 06). Tych celów ogólnych nie przełożono na jasno określone cele operacyjne. Choć istnieje multum przykładów unijnych działań realizowanych w ramach każdego z tych celów, nie jest jasne, co Unia zamierza osiągnąć za pomocą prowadzonych działań. W nowym programie na rzecz kultury nie ma żadnych zapisów dotyczących monitorowania realizacji wyznaczonych celów, nie wskazano też żadnych wskaźników, które pozwoliłyby zmierzyć dokonane postępy. Zdaniem Komisji sytuacja ta wynika z faktu, że Komisja i państwa członkowskie nie mają wspólnie określonych celów, wskaźników ani wartości docelowych w odniesieniu do kształtowania polityki w dziedzinie kultury. Ponadto Komisja nie korzysta ze wskaźników dostępnych na poziomie programu – tj. wskaźników zdefiniowanych w ramach różnych programów unijnych – aby ocenić, czy skutecznie wdrażany jest nowy program na rzecz kultury.

22

Działania w tej dziedzinie prowadzone wspólnie z państwami członkowskimi wdraża się na podstawie planów prac przyjętych przez Radę, za pośrednictwem niewiążącego międzyrządowego mechanizmu współpracy między państwami członkowskimi zwanego otwartą metodą koordynacji (OMK). Jak wskazuje Komisja, „przełożenie zaleceń [OMK] na kształtowanie polityki na poziomie krajowym i europejskim wciąż pozostaje wyzwaniem”¹⁷. Wprawdzie w ramach strategicznych w dziedzinie kultury obowiązujących w państwach członkowskich, które zostały objęte próbą Trybunału, ogólnie uwzględniono cele gospodarcze i społeczne nowego programu, niemniej w żadnych z tych państw nie odniesiono się szczegółowo do nowego programu, natomiast jedynie w przypadku dwóch państw zawarto odniesienie do agendy z 2007 r.

Program Komisji nie jest uwzględniany w ramach głównych funduszy unijnych, które zapewniają finansowanie na rzecz kultury

23

Jeśli chodzi o finansowanie unijne, kultura stanowi zasadniczo jedynie środek do osiągnięcia innych unijnych priorytetów i celów (np. wspierania rozwoju obszarów miejskich i rozwoju regionalnego, przedsiębiorczości, turystyki), nie jest natomiast samodzielnym podstawowym priorytetem. Wspomniane unijne priorytety realizuje się na różne sposoby w ramach poszczególnych funduszy unijnych. Jedynym funduszem ukierunkowanym na kulturę jest program „Kreatywna Europa”, ale posiada on bardzo niewielki budżet. W ramach tego programu udostępnia się rocznie 209 mln euro środków z budżetu UE¹⁸ na rzecz kultury. Zakresem programu objęte jest 28 państw członkowskich UE i osiem państw nienależących do Unii. Wspomniana kwota jest porównywalna do rocznych kosztów operacyjnych niektórych pojedynczych obiektów kultury – przykładowo paryska Opera Narodowa poniosła w 2018 r. koszty w wysokości 200,8 mln euro¹⁹.

24

Spośród 12 funduszy unijnych objętych analizą Trybunału, które oferują możliwość wspierania kultury, jedynie w przypadku rozporządzenia w sprawie programu „Kreatywna Europa” zawarto odniesienie do agendy Komisji z 2007 r. (zob. załącznik II). Dwa kolejne programy Komisji opracowano już po wprowadzeniu wieloletnich ram finansowych dotyczących funduszy ESI (zob. rys. 1), w związku z czym nie można było ich uwzględnić w tych funduszach.

Komisja opracowała szereg inicjatyw, które mogą przyczyniać się do promowania obiektów kultury, ale są one w ograniczonym zakresie skoordynowane z mechanizmami finansowania

25

Aby zapewnić odpowiednie ramy unijnych inwestycji w obiekty kultury, konieczne są skuteczne mechanizmy koordynacji działań prowadzonych w ramach różnych strategii politycznych, które przyczyniają się do wspierania takich obiektów. Dzięki skoordynowaniu działań w obrębie Komisji można zapewnić komplementarność działań prowadzonych w ramach poszczególnych funduszy UE oraz wydajne wykorzystanie zasobów finansowych na potrzeby rozwijania zaproponowanych inicjatyw.

Komisja opracowała szereg inicjatyw mających na celu promowanie obiektów kultury

26

W ostatniej dekadzie Komisja opracowywała szeroki wachlarz inicjatyw mających na celu promowanie obiektów kultury, w szczególności w zakresie dziedzictwa kulturowego. Jednym z ostatnich przykładów takich działań jest Europejski Rok Dziedzictwa Kulturowego obchodzony w 2018 r., który poskutkował opracowaniem europejskich ram działania w zakresie dziedzictwa kulturowego²⁰ i był pierwszym przejawem ogólnoeuropejskiego, przekrojowego i zintegrowanego podejścia do kwestii dziedzictwa kulturowego. Wśród innych inicjatyw wymienić można nagrody lub oznaczenia przyznawane w celu wspierania zrównoważonej turystyki lub promowania określonego obiektu kultury (zob. tabela 2).

Oznaczenie/nagroda	Opis
Europejskie Stolice Kultury (od 1985 r.)	Tytuł przyznawany rokrocznie dwóm różnym europejskim miastom, mający promować życie kulturalne i rozwój kulturalny tych miast.
Europejska nagroda w dziedzinie dziedzictwa kulturowego (od 2002 r.)	Celem nagrody jest promowanie najlepszych praktyk dotyczących konserwacji dziedzictwa, zarządzania nim oraz powiązanych działań w zakresie badań naukowych, kształcenia i rozpowszechniania wiedzy.
Modelowe Ośrodki Turystyczne Europy (od 2006 r.)	Projekt ma na celu wspieranie zrównoważonej turystyki przez promowanie nowych, innych niż zwyczajowe ośrodków turystycznych w Europie.
Znak dziedzictwa europejskiego (od 2013 r.)	Znak przyznaje się obiektom dziedzictwa, które posiadają symboliczną wartość dla Europy. Obejmuje również dziedzictwo niematerialne.
Logo Europejskiego Roku Dziedzictwa Kulturowego (od 2018 r.)	Logo wykorzystywane podczas wydarzeń i obchodów organizowanych w związku z Europejskim Rokiem Dziedzictwa Kulturowego.
Europejska Stolica Inteligentnej Turystyki (od 2019 r.)	Tytuł przyznawany ośrodkom turystycznym w nagrodę za zrównoważone prowadzenie działalności, dostępność, cyfryzację, dziedzictwo kulturowe i kreatywność.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

27

Przedstawiciele organów państw członkowskich, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, uznają inicjatywę „Europejska Stolica Kultury” za szczególnie cenną (w ramce 1 przedstawiono przykład korzystnego oddziaływania, jakim podzielili się z kontrolerami Trybunału przedstawiciele portugalskich władz). Jeden ze skontrolowanych beneficjentów potwierdził, że zaobserwowano znaczne zwiększenie liczby odwiedzających podczas obchodów Europejskiej Stolicy Kultury we Wrocławiu w 2016 r. Ponadto eksperci, z którymi przeprowadzono wywiady, z uznaniem wyrażali się o niektórych inicjatywach podjętych niedawno przez Komisję (np. Europejski Rok Dziedzictwa Kulturowego obchodzony w 2018 r., nowy program na rzecz kultury).

28

Na szczeblu międzynarodowym obiektom kultury przyznaje się także inne oznaczenia (zob. załącznik VII). Ta wielość każe zadawać pytania o znaczenie poszczególnych oznaczeń i nagród.

Koordynacja inicjatyw prowadzonych przez Komisję w dziedzinie kultury z mechanizmami finansowania ze środków EFRR ma ograniczony zakres

29

Kontrolerzy Trybunału przeanalizowali koordynację inicjatyw kulturalnych realizowanych przez DG EAC z mechanizmami EFRR. W szczególności zadano beneficjentom projektów objętych wizytami kontrolnymi pytania na temat wpływu znaku dziedzictwa europejskiego oraz innych inicjatyw podjętych przez Komisję. Inicjatywy podejmowane przez Komisję w dziedzinie kultury mają bardzo ograniczony wpływ na dostępność środków EFRR dla beneficjentów. Brak jest przepisów w rozporządzeniu w sprawie EFRR, które zapewniałyby korzyści projektom już uczestniczącym w jednej z inicjatyw Komisji w dziedzinie kultury. Podobnych zapisów nie zawierają też PO dotyczące EFRR, które zostały objęte niniejszą kontrolą.

30

W ramach EFRR udostępnia się natomiast finansowanie na rzecz obiektów wpisanych na listę UNESCO. W obowiązującym rozporządzeniu w sprawie EFRR na okres programowania 2014–2020 ustanowiono wyższe progi w odniesieniu do obiektów wpisanych na tę listę (maksymalnie 20 mln euro współfinansowania ze środków EFRR dla obiektów wpisanych na listę UNESCO wobec maksymalnie 10 mln euro dla pozostałych obiektów kultury)²¹. Znak UNESCO wykorzystano ponadto jako kryterium wyboru projektów w pięciu spośród 21 procedur wyboru skontrolowanych przez Trybunał. Organy państw członkowskich uznawały również za istotne oznaczenia krajowe – w czterech spośród skontrolowanych procedur wyboru premiowano projekty z takimi oznaczeniami.

31

W próbie projektów dobranej przez Trybunał znalazły się dwa obiekty posiadające znak dziedzictwa europejskiego i jeden obiekt uczestniczący w inicjatywie „Europejska Stolica Kultury”. Uczestnictwo danych obiektów kultury w inicjatywach unijnych nie było uznawane przez organy państw członkowskich za kryterium wyboru projektów do finansowania EFRR (zob. załącznik V). W uwagach wystosowanych przed zatwierdzeniem programów operacyjnych Komisja nie zaleciła też uwzględnienia tego uczestnictwa przy wyborze projektów. Europejski panel odpowiedzialny za monitorowanie obiektów dziedzictwa europejskiego zwrócił uwagę, że brak finansowania dla obiektów, którym przyznano wspomniany znak, może osłabić jego trwałość i promocyjne oddziaływanie²². Kwestia znaku dziedzictwa europejskiego jest również przedmiotem uwagi ze strony Parlamentu, który zalecił zwiększenie jego widoczności²³.

Trudno dostrzec komplementarność funduszy unijnych w przypadku inwestycji w obiekty kultury

32

Zgodnie z zasadą uwzględniania aspektów kulturalnych w innych obszarach polityki cele określone w agendzie Komisji z 2007 r. realizowane są de facto w ramach różnych strategii politycznych i wspierane za pośrednictwem różnych funduszy zarządzanych przez 15 dyrekcji generalnych w obrębie Komisji. Koordynację działań między poszczególnymi dyrekcjami zapewnia się zasadniczo za pośrednictwem międzywydziałowej grupy ds. kultury i dziedzictwa kulturowego oraz – jeśli chodzi o przyjmowanie odpowiednich programów i przepisów – w ramach konsultacji między służbami.

33

Trudno dostrzec rezultaty tej koordynacji w poszczególnych rozporządzeniach regulujących fundusze unijne. Wprawdzie uwzględniono w nich, w mniejszym lub większym stopniu, niektóre z elementów agendy z 2007 r., lecz w przypadku żadnego z unijnych funduszy – z wyjątkiem programu „Kreatywna Europa” – nie zawarto szczegółowego odniesienia do tej agendy. Ponadto w większości przypadków kultura nie jest wymieniona wśród wyznaczonych celów (zob. pkt 24 i załącznik II).

34

W rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów²⁴ przewidziano rozwiązania mające promować koordynację działań w ramach poszczególnych funduszy, w szczególności przez ustanowienie wspólnych ram strategicznych oraz nałożenie na państwa członkowskie wymogu, by w umowach partnerstwa i PO wskazały rozwiązania w zakresie koordynacji działań między różnymi funduszami UE. Trybunał stwierdził uchybienia w tych rozwiązaniach, w szczególności w odniesieniu do obiektów kultury.

35

Po pierwsze, choć obiekty dziedzictwa mogą być finansowane za pośrednictwem różnych funduszy ESI, w zależności od celów założonych w ramach tych funduszy, niemniej przy przyjmowaniu umów partnerstwa i PO Komisja nie ocenia komplementarności działań i możliwej do osiągnięcia synergii, jeśli chodzi o wykorzystanie funduszy UE konkretnie na rzecz obiektów dziedzictwa. Rozwiązania w zakresie koordynacji opisane w PO i umowach partnerstwa są ogólne i nie zawsze odnoszą się wyraźnie do obiektów kultury. Trybunał przeanalizował w szczególności, w jaki sposób w umowach partnerstwa, krajowych programach EFRROW i programach operacyjnych EFRR wprowadzono rozróżnienie między inwestycjami w obiekty kultury ze środków EFRROW oraz analogicznymi inwestycjami ze środków EFRR. W czterech państwach członkowskich rozróżnienie między tymi dwoma funduszami nie było wyraźne i zachodziła możliwość finansowania tego samego rodzaju projektu z obu unijnych funduszy.

36

Po drugie, w próbie dokumentów strategicznych pochodzących z trzech państw członkowskich objętych kontrolą nie wspomniano kwestii koordynacji z programem „Kreatywna Europa” lub z poprzedzającym go programem Kultura²⁵. Wreszcie w czterech z 21 ocenionych procedur wyboru ujętych w próbie szczególnie promowano na szczeblu projektu – w ramach kryteriów uzyskania finansowania – komplementarność z innymi funduszami UE, nie odwołano się jednak przy tym konkretnie do programu „Kreatywna Europa”. W konsekwencji jedynie w przypadku jednego z obiektów kultury ujętych w próbie Trybunału projekt finansowany ze środków EFRR został uzupełniony projektem realizowanym w ramach programu „Kreatywna Europa”.

EFRR jest instrumentem zapewniającym ramy inwestycji w obiekty kultury prowadzonych przez państwa członkowskie, niemniej inwestycje tego rodzaju nie są traktowane jako priorytet EFRR

37

Odpowiednie ramy inwestycji w obiekty kultury powinny gwarantować, że w strategiach funduszy unijnych dysponujących największą pulą dostępnych środków finansowych na te inwestycje, w szczególności EFRR, uwzględniono unijne ramy w obszarze kultury. W związku z tym cele Komisji w obszarze kultury powinny być wyraźnie uwzględniane w umowach partnerskich i PO poszczególnych państw członkowskich.

Ogólna kwota środków UE przeznaczonych na inwestycje w obiekty kultury nie jest szczegółowo monitorowana

38

Choć wydatki na kulturę stanowią jedynie niewielki odsetek całości budżetu EFRR (około 4,7 mld euro przewidziane na okres programowania 2014–2020, tj. 2,3% całości budżetu), to jednak fundusz ten jest najbardziej istotnym źródłem finansowania unijnego na rzecz inwestycji w obiekty kultury. W rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów nałożono na państwa członkowskie wymóg zgłaszania wydatków w podziale na kategorie interwencji, przy czym jedną z tych kategorii jest „Ochrona, rozwój i promowanie dóbr publicznych w dziedzinie kultury i dziedzictwa”. Niemniej kategoria ta jest szersza niż inwestycje infrastrukturalne, a państwa członkowskie nie stosują jej w sposób spójny. W załączniku VIII przedstawiono informacje na temat tego, jak zmieniał się zakres inwestycji w kulturę finansowanych z EFRR oraz powiązane mechanizmy monitorowania.

39

W 2014 r. Komisja dokonała analizy środków unijnych udostępnianych na rzecz działań dotyczących dziedzictwa kulturowego w celu ich pogrupowania²⁶. Prace te były jednak „niewyczerpujące”²⁷ i nie pozwoliły uzyskać szczegółowych i aktualnych danych na temat kwot z budżetu UE przeznaczonych i wydatkowanych na dziedzictwo kulturowe, w tym na powiązane inwestycje materialne. Informacje te nie są dostępne, ponieważ nie we wszystkich funduszach UE nakłada się na państwa członkowskie i beneficjentów wymóg systematycznego przekazywania informacji na temat działań w dziedzinie kultury.

40

Komisja dążyła do harmonizacji różnych rodzajów danych statystycznych dotyczących wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych w dziedzinie kultury oraz powiązanych skutków. Podstawowym dokumentem referencyjnym dla unijnych statystyk w dziedzinie kultury jest sprawozdanie sieci europejskiego systemu statystycznego poświęconej kulturze z 2012 r.²⁸ Eurostat kontynuował prace podjęte przez tę sieć²⁹. Rozszerzenie bazy danych empirycznych jest również jedną z kluczowych zasad przyświecających realizowanym obecnie europejskim ramom działania w zakresie dziedzictwa kulturowego^***. Niemniej do tej pory nie wprowadzono w UE obowiązkowych ram dotyczących gromadzenia danych i przekazywania informacji w odniesieniu do kultury i obiektów kultury.

EFRR zapewnia ramy dla inwestycji w obiekty kultury prowadzonych przez państwa członkowskie

41

W sprawozdaniu kontrolnym Trybunału z 2017 r.³⁰ stwierdzono, że obowiązujące rozporządzenie w sprawie EFRR zapewnia bardziej ustrukturyzowane podejście do realizowania unijnych interwencji w porównaniu z okresem programowania 2007–2013. W rozporządzeniu nałożono wymóg określenia w programach operacyjnych w bardziej rzetelny sposób celów interwencji (szczegółowe cele/rezultaty) oraz sposobu, w jaki cele te mają zostać osiągnięte (wymagane środki, działania, które należy podjąć, i oczekiwane produkty). Uwaga ta odnosi się w szczególności do sytuacji, gdy działania opracowuje się w oparciu o priorytety inwestycyjne, tak jak w przypadku dziedzictwa kulturowego (zob. pkt 44).

42

W ramach na okres 2014–2020 wprowadzono również udoskonalenia w odniesieniu do wskaźników mierzących wsparcie ze środków EFRR na rzecz obiektów kultury, ustanawiając w obowiązującym rozporządzeniu wspólny wskaźnik produktu dotyczący obiektów kultury. W odniesieniu do okresu programowania 2021–2027 Komisja proponuje zwiększenie liczby wspólnych wskaźników związanych z obiektami kultury i uwzględnienie po raz pierwszy wspólnych wskaźników rezultatu (zob. załącznik VIII). W niedawno opublikowanej opinii Trybunał z zadowoleniem przyjął wprowadzenie wspólnych wskaźników i uznał, że stanowią one istotny krok, który pozwoli położyć większy nacisk na wyniki³¹.

43

Znaczenie ram EFRR można dostrzec w strategiach kulturalnych trzech państw członkowskich, w których przeprowadzono wizyty kontrolne. W strategii dotyczącej kultury przyjętej w Polsce kulturę uznaje się za środek osiągnięcia spójności gospodarczej i społecznej zgodnie z zamierzeniami EFRR. We Włoszech z kolei rząd opracował krajowy program finansowania w celu uzupełnienia krajowego programu operacyjnego EFRR w dziedzinie kultury³². Oba programy współdzielą takie same cele i kryteria finansowania. W przypadku Portugalii Komisja wnioskowała, by finansowanie ze środków UE przyznano po przeprowadzeniu uprzedniej analizy, w ramach której rozpoznano by potrzeby w zakresie inwestycji w obiekty kultury i wskazano priorytety inwestycyjne.

EFRR stanowi istotne źródło finansowania inwestycji publicznych w obiekty kultury w niektórych państwach członkowskich

44

W rozporządzeniu w sprawie EFRR przewidziano szereg celów tematycznych i priorytetów inwestycyjnych, spośród których państwa członkowskie mogą dokonać wyboru w zależności od potrzeb krajowych. W okresie programowania 2014–2020 wsparcie na rzecz obiektu kultury jest w szczególności ukierunkowane na obiekty dziedzictwa w ramach priorytetu inwestycyjnego 6 lit. c) „Zachowanie, ochrona, promowanie i rozwój dziedzictwa naturalnego i kulturowego” w ramach celu tematycznego 6 „Zachowanie i ochrona środowiska naturalnego oraz promowanie efektywnego gospodarowania zasobami”. Obiekty kultury mogą uzyskać wsparcie również w ramach innych priorytetów inwestycyjnych, w szczególności w ramach wsparcia ze środków EFRR na rzecz innowacji (cel tematyczny 1), konkurencyjności MŚP (cel tematyczny 3) lub w obrębie szerszych strategii rozwoju terytorialnego promujących zatrudnienie (cel tematyczny 8) lub włączenie społeczne (cel tematyczny 9). W programach operacyjnych wspierających obiekty kultury powszechnie wybierana jest również rewitalizacja obszarów miejskich wskazana w priorytecie inwestycyjnym 6 lit. e).

45

W latach 2010–2017 kwota środków EFRR zainwestowanych w obiekty kultury wynosiła około 750 mln euro rocznie. Stanowiło to ponad 25% wszystkich inwestycji publicznych w usługi kulturalne w około jednej trzeciej państw członkowskich oraz ponad 50% takich inwestycji w przypadku Portugalii i Grecji (zob. wykres 1). EFRR stanowił zatem istotne źródło finansowania inwestycji w obiekty kultury w wielu państwach członkowskich. Jeśli chodzi o poziom projektu, jak wynika z badania ankietowego przeprowadzonego przez Trybunał, 44% projektów nie zostałoby zrealizowanych bez wsparcia z EFRR, a realizacja 48% tych projektów zostałaby odłożona w czasie lub miałaby bardziej ograniczony zakres.

46

Trybunał odnotował na szczeblu krajowym przykłady dywersyfikowania przez państwa członkowskie źródeł dochodów obiektów kultury oraz opracowywania systemów finansowania w oparciu o finansowanie ze środków prywatnych (zob. ramka 2). Dywersyfikacja finansowania dziedzictwa kulturowego jest ponadto jedną z kwestii podjętych przez Radę w planie prac na rzecz kultury obejmującym lata 2019–2022³³.

Inwestycji w obiekty kultury nie traktuje się jako priorytetu w ramach EFRR

47

Celem EFRR jest promowanie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej, co stanowi jedno z głównych zadań UE przewidzianych w TUE³⁴. To zadanie Unii – w połączeniu z celami strategii „Europa 2020” na rzecz inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu – stało się podstawą do opracowania ram EFRR ukierunkowanych na kwestie gospodarcze i społeczne. Inwestycje w obiekty kultury stanowią zatem jedynie środek do osiągnięcia celu, a koniecznym warunkiem przydzielenia finansowania jest oddziaływanie społeczno-gospodarcze tych inwestycji.

48

Obok uzasadnienia o charakterze społeczno-gospodarczym w rozporządzeniu w sprawie EFRR na okres 2014–2020 wprowadzono ograniczenia dotyczące inwestycji w obiekty kultury wspieranych ze środków EFRR. Finansowaniem objęto wyłącznie infrastrukturę na małą skalę. Nie jest jasne, w jaki sposób przepis ten przyczynia się do realizowania celów wyznaczonych w programach Komisji na rzecz kultury. Ponadto rozporządzenie w pierwotnym brzmieniu nie zawierało wyjaśnienia, czym jest „infrastruktura na małą skalę”, co skutkowało niepewnością co do rodzajów projektów, które można objąć wsparciem z EFRR.

49

Wspomniane ograniczenie związane z EFRR interpretowano na różne sposoby. Pierwotnie Komisja zdefiniowała w przepisach administracyjnych jako „na małą skalę” inwestycje o łącznych kosztach w wysokości do 5 mln euro (10 mln euro w przypadku obiektów wpisanych na listę UNESCO)³⁵. Po tym, jak 11 państw członkowskich złożyło skargę do Komisji w tej sprawie³⁶, Komisja stwierdziła, że istnieje pewna dowolność co do sposobu, w jaki można objąć wsparciem różne pozycje infrastruktury na małą skalę w ramach jednej zintegrowanej operacji. Dopiero cztery lata później w zmienionym rozporządzeniu w sprawie EFRR na lata 2014–2020 zapewniono jasną podstawę prawną i określono pułap na kwotę 10 mln euro kwalifikowalnego wsparcia ze środków EFRR (20 mln w przypadku obiektów wpisanych na listę UNESCO).

50

Ze względu na wspomniane wyżej ograniczenie finansowania inwestycje w obiekty kultury były kwestią ściśle monitorowaną przez Komisję podczas negocjacji dotyczących okresu programowania 2014–2020 i nie zostały uwzględnione wśród priorytetów inwestycyjnych w ramach EFRR. W przypadku trzech państw członkowskich objętych wizytami kontrolnymi i w odniesieniu do umów partnerstwa i PO ujętych w próbie Komisja nie wskazała inwestycji w sektorze kultury jako obszaru priorytetowego podczas tych negocjacji. Wyraziła również pogląd, że kulturą należy zajmować się jedynie w ramach działań dotyczących e-kultury³⁷ (w przypadku Włoch i Polski) oraz w kontekście wspierania sektora kultury i sektora kreatywnego³⁸ (w przypadku Polski i Portugalii). Zasugerowała także zmniejszenie przydziału środków finansowych na inwestycje kulturalne (w przypadku Polski i Włoch) oraz narzuciła ograniczenia dotyczące finansowania w odniesieniu do wszystkich państw objętych kontrolą przez Trybunał.

51

W ramach EFRR nie dokonuje się szczegółowej oceny polityki prowadzonej przez państwa członkowskie w dziedzinie kultury. W momencie przyjmowania umów partnerstwa i programów operacyjnych na okres programowania 2014–2020 objętych próbą Trybunału Komisja nie nałożyła na państwa członkowskie wymogu, aby interwencje w obszarze kultury planowano zgodnie z Europejską Agendą Kultury.

Niejednoznaczne wyniki, jeśli chodzi o skuteczność i trwałość skontrolowanych projektów finansowanych ze środków EFRR

52

Trybunał ocenił skuteczność projektów wspieranych z EFRR dotyczących obiektów kultury, sprawdzając, czy osiągnięto cele i rezultaty założone w ramach projektów. W szczególności kontrolerzy Trybunału ocenili, czy zostały osiągnięte cele ekonomiczne, społeczne i kulturowe. Realizacja tych celów przynosi efekty zewnętrzne dla całego społeczeństwa.

53

Ocenie poddano również trwałość projektów, rozumianą jako zdolność obiektu do kontynuowania działalności, co wymaga regularnej konserwacji i w razie konieczności odtworzenia infrastruktury materialnej. Konieczne jest również udostępnienie odpowiednich zasobów finansowych i kadr. Wszystkie te elementy zależą od wewnętrznej organizacji danego obiektu kultury.

54

Wspomniane wyżej cele i czynniki wpływające na trwałość są wzajemnie powiązane (zob rys. 2). Projekt dotyczący inwestycji w dziedzinie kultury wpływa co do zasady na osiągnięcie wszystkich trzech rodzajów celów, a jednocześnie na trwałość funkcjonowania danego obiektu kultury. Niemniej wspomniane skutki mogą być wzajemnie przeciwstawne. Cele ekonomiczne mogą zwiększyć stabilność finansową danego obiektu, ale mogą z kolei zaszkodzić wysiłkom konserwatorskim (np. nadmierny ruch turystyczny, zmniejszenie nakładów na utrzymanie). Niektóre cele społeczne z kolei mogą doprowadzić do zmniejszenia stabilności finansowej (np. zmniejszenie opłat za wejście) lub utrudnić konserwację obiektu (np. nadmierna liczba odwiedzających). Wreszcie cele kulturowe mogą sprzyjać włączeniu społecznemu i wywołać skutki gospodarcze, ale mogą też mieć niekorzystny wpływ na stabilność finansową obiektu (np. wzrost kosztów związany z rozszerzeniem oferty kulturalnej).

Jeśli chodzi o skontrolowane ukończone projekty, odnośne obiekty prowadziły działalność, niemniej cele określone w projektach miały głównie charakter ekonomiczny i nie zawsze można ustalić, czy zostały one osiągnięte

55

W ramach projektów wspieranych z EFRR należy osiągnąć cele wyznaczone w momencie wyboru danego projektu. Aby można było zmierzyć, w jakim stopniu cele te zostały osiągnięte, beneficjenci projektów wspieranych z EFRR powinni zdefiniować odpowiednie wskaźniki i zgłaszać wiarygodne informacje na temat osiągnięcia celów. Po ukończeniu projektu obiekt kultury powinien funkcjonować, a ponadto powinien przyczyniać się do osiągnięcia celów programu operacyjnego, w ramach którego zapewniono finansowanie.

W ocenionych programach operacyjnych i projektach w ramach EFRR największy nacisk kładzie się na cele ekonomiczne, mniejszy natomiast na cele społeczne i kulturowe

56

Zgodnie z celami EFRR we wszystkich programach operacyjnych objętych próbą Trybunału obiekty kultury ujęto jako zasoby umożliwiające zwiększenie konkurencyjności gospodarki lub rozwój lokalny (zob. załącznik IX). Osiąga się to za pośrednictwem strategii promowania turystyki lub rozwoju obszarów miejskich (zob. ramka 3).

57

Doniosłe znaczenie celów ekonomicznych można dostrzec, analizując wskaźniki rezultatu na poziomie programów operacyjnych i projektów. 26 z 32 wskaźników rezultatu zdefiniowanych w ramach skontrolowanych osi priorytetowych ma na celu pomiar gospodarczych skutków interwencji wspieranych z EFRR. W załączniku IX podsumowano, w jaki sposób w ramach skontrolowanych osi priorytetowych mierzy się poszczególne cele za pomocą wskaźników rezultatu. Tabela wskazuje na duże znaczenie kwestii gospodarczych, jako że w obu okresach programowania dla każdej ze skontrolowanych osi priorytetowych wyznaczono jakiś cel ekonomiczny.

58

Jeśli chodzi o poziom projektu, na pomiar oddziaływania gospodarczego były ukierunkowane wszystkie wskaźniki rezultatu wybrane przez beneficjentów skontrolowanych projektów z okresu programowania 2014–2020 oraz 45 z ogólnej liczby 59 takich wskaźników w przypadku okresu programowania 2007–2013 (zob. wykres 2).

59

Jeśli chodzi o cele społeczne, powszechnie podkreślano konieczność wzmocnienia oddziaływania społecznego interwencji w dziedzinie kultury. Na problem ten wskazała Komisja w swoich programach, a także Parlament³⁹ i Rada⁴⁰. Szczególną uwagę poświęcono integracji migrantów, sprzyjaniu równouprawnieniu płci oraz prowadzeniu działań w ramach partnerstw wiążących sektor kultury z innymi sektorami. Na niedawnym nieformalnym spotkaniu ministrów państw członkowskich odpowiadających za sprawy europejskie i kulturę dotyczącym ochrony dziedzictwa kulturowego wezwano do promowania zaangażowania i szerzenia wiedzy wśród europejskiej młodzieży, jeśli chodzi o dziedzictwo kulturowe⁴¹.

60

W skontrolowanych osiach priorytetowych, w których określono cele społeczne, dąży się głównie do poprawy dostępności obiektów kultury lub zwiększenia spójności społecznej, przy czym wskaźnikiem najczęściej wykorzystywanym do pomiaru społecznych aspektów projektów jest liczba odwiedzających (zob. wykres 2). Rzadko korzysta się ze specjalnych wskaźników, aby zmierzyć skutki, jakie obiekty kultury wywierają na odwiedzających, jeśli chodzi o dobrostan, wsparcie dla grup osób znajdujących się w niekorzystnej sytuacji czy też wspieranie działań edukacyjnych. Niemniej działania społeczne zrealizowano – w różnym stopniu – w ramach dziesięciu spośród 11 ukończonych projektów, które objęto wizytami kontrolnymi (zob. ramka 4).

61

Jeśli chodzi o cele kulturowe, osie priorytetowe objęte kontrolą były ukierunkowane głównie na ochronę dziedzictwa kulturowego. Nie we wszystkich tych osiach określono jasno cel kulturowy, w tych zaś, w których taki cel został określony, w większości przypadków zabrakło wskaźników rezultatu pozwalających zmierzyć jego osiągnięcie (zob. załącznik IX). Ponadto w niemal połowie skontrolowanych procedur instytucje zarządzające EFRR nie uznawały aspektów kulturowych za istotne przy wyborze projektów (zob. załącznik V).

W przypadku wszystkich skontrolowanych ukończonych projektów obiekty prowadziły działalność w momencie przeprowadzania kontroli, lecz często nie można ocenić wyników osiągniętych w ramach projektów

62

W przypadku wszystkich 11 ukończonych projektów, które objęto wizytami kontrolnymi, obiekty prowadziły działalność w momencie przeprowadzania kontroli, a zespoły zarządzające tymi obiektami były zaangażowane w ich konserwację i promowanie. Aby ocenić, jak skutecznie w ramach projektów udało się osiągnąć założone wartości docelowe, Trybunał przeanalizował osiągnięcie założonych wartości 71 wskaźników rezultatu zgłoszonych przez beneficjentów dla 17 ukończonych projektów objętych próbą Trybunału, w których takie wskaźniki zostały określone (zob. załącznik IV).

63

Tylko w mniej niż jednej trzeciej skontrolowanych projektów udało się osiągnąć wszystkie założone wartości docelowe w terminie. W przypadku pozostałych projektów nie można sformułować wniosków co do osiągniętych wyników (zob. wykres 3). Niemniej do momentu przeprowadzania kontroli w kolejnych trzech projektach udało się osiągnąć założone wartości docelowe. Trybunał zaobserwował jednocześnie szereg uchybień w wyborze wskaźników i odnośnej sprawozdawczości.

64

Jeśli chodzi o wybór wskaźników, Trybunał odnotował, że w sześciu projektach nie ustanowiono żadnych wskaźników rezultatu. Oznacza to, że w przypadku około jednej czwartej ukończonych projektów osiągnięcia celów danego projektu nie można zmierzyć za pomocą wskaźników tego rodzaju. Ponadto 16 spośród 71 wskaźników rezultatu nie można wykorzystać do sformułowania wniosków co do skuteczności projektu, gdyż nie odnoszą się one do celów projektu. Kolejne 12 wskaźników jest w rzeczywistości wskaźnikami produktu, a nie rezultatu.

65

We wszystkich 11 skontrolowanych projektach ukończonych w momencie przeprowadzania kontroli ustanowiono wskaźniki rezultatu. Trybunał przeanalizował wiarygodność informacji na temat osiągnięć dotyczących tych wskaźników zgłoszonych przez beneficjentów i stwierdził, że w przypadku 18 spośród 35 zgłoszonych osiągnięć informacje te nie są wiarygodne. Wynika to z nieprawidłowego obliczenia osiągniętych wyników, braku dowodów na potwierdzenie tych wyników lub z faktu, że nie można zweryfikować podanych szacunków (zob. tabela 3).

	Wskaźniki rezultatu	W tym wskaźniki odnoszące się do liczby odwiedzających
Łącznie	35	13
Wiarygodne	16	2
Niewiarygodne	18	11
W tym
Nieprawidłowe obliczenia	6	3
Brak dowodów	7	5
Szacunki niemożliwe do zweryfikowania	5	3

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

66

Wskaźnikiem najczęściej wykorzystywanym przez beneficjentów projektów objętych wizytami kontrolnymi jest „liczba odwiedzających”, ale jest on często niewiarygodny (zob. tabela 3). Jedynie w przypadku dwóch spośród dziewięciu skontrolowanych ukończonych projektów, w których ustanowiono wskaźniki dotyczące liczby odwiedzających, Trybunał był w stanie potwierdzić liczbę odwiedzających zgłaszaną instytucjom zarządzającym. Ponadto powiązanie między wzrostem liczby turystów oraz rodzajem prowadzonych prac nie we wszystkich przypadkach jest czytelne. W przypadku trzech spośród 11 obiektów dziedzictwa objętych wizytami kontrolnymi zakres interwencji był ograniczony do częściowych prac konserwatorskich (np. remont dachu lub odnowa poszczególnych pomieszczeń), które nie mogą bezpośrednio lub same w sobie prowadzić do zwiększenia liczby turystów odwiedzających obiekt.

Osiągnięcie celów określonych w ramach programu operacyjnego nie zależy bezpośrednio od wyników uzyskanych w poszczególnych projektach

67

Trybunał stwierdził już we wcześniejszym sprawozdaniu, że wskaźniki rezultatu EFRR na okres 2014–2020 nie są konkretnie związane z interwencjami finansowanymi w ramach programu⁴². Jeśli chodzi o skontrolowane programy operacyjne, w przypadku obydwu okresów programowania ustanowione wskaźniki rezultatu również mają w większości ograniczoną wartość pod względem możliwości pomiaru postępów w osiąganiu wyznaczonych celów. Niemal połowa wskaźników rezultatu wskazanych w programach operacyjnych nie zależy bezpośrednio od konkretnych rezultatów uzyskanych w projektach wspieranych z EFRR, ale od czynników zewnętrznych (zob. ramka 5). Jeśli chodzi o poziom projektu, w przypadku ponad połowy wskaźników rezultatu zdefiniowanych w ramach projektów osiągnięcie odnośnych wartości docelowych nie przekłada się bezpośrednio na rezultaty osiągane na poziomie programu operacyjnego, gdyż wskaźniki te nie są uwzględniane w tych programach.

Niewystarczająco wiele uwagi poświęca się trwałości obiektów kultury

68

O trwałość inwestycji unijnych należy zadbać na wszystkich etapach projektu. Pierwszym krokiem jest sprawdzenie na etapie składania wniosku, czy beneficjenci posiadają zdolności do obsługi lub dalszej obsługi obiektu. W związku z tym obiektom kultury objętym inwestycjami unijnymi powinien przyświecać cel osiągnięcia możliwie jak największej samowystarczalności finansowej⁴³ (oznacza to sytuację, gdy przychody operacyjne pokrywają koszty operacyjne). Utrzymanie ma kluczowe znaczenie dla zachowania obiektów kultury i należy je odpowiednio planować, tak aby ograniczyć koszty przyszłych interwencji oraz zapobiec pogarszaniu się stanu obiektu. Konieczne jest wprowadzenie rozwiązań w zakresie monitorowania, tak aby ocenić, czy rezultaty inwestycji UE utrzymują się pomimo upływu czasu.

W wymogach EFRR nie uwzględniono kwestii konserwacji obiektów kultury objętych finansowaniem

W przypadku obiektów dziedzictwa istnieje szczególna konieczność ciągłej konserwacji i występują liczne zagrożenia dla zachowania tych obiektów

69

Na znaczenie regularnych prac konserwatorskich dla zachowania dziedzictwa zwrócono uwagę w karcie weneckiej, a następnie karcie krakowskiej⁴⁴. Wszyscy beneficjenci objęci wizytami kontrolnymi poinformowali, że przeprowadzają regularne oceny dotyczące fizycznego stanu obiektów, ale o rozwiązaniach w zakresie utrzymania decydują samodzielnie. Rozwiązania takie przybierają przy tym różne formy. Międzynarodowa Rada Ochrony Zabytków (ICOMOS) zwróciła uwagę, że w przypadku obiektów kultury w UE niewystarczająco duży nacisk kładzie się na działania zapobiegawcze i regularne utrzymanie. Jedynie w przypadku jednego spośród obiektów dziedzictwa objętych wizytami kontrolnymi wprowadzono aktualizowany wieloletni plan utrzymania obiektu, w którym wskazano priorytety i budżet, co jest dobrą praktyką wymaganą w przypadku obiektów wpisanych na listę światowego dziedzictwa UNESCO⁴⁵ (zob. ramka 6) i zalecaną dla wszystkich obiektów dziedzictwa kulturowego⁴⁶.

70

Prace w zakresie utrzymania realizowano w większości z 11 obiektów dziedzictwa objętych wizytami kontrolnymi, a niektórzy beneficjenci zadeklarowali, że planują przeprowadzenie dalszych prac w przyszłości. W trzech przypadkach konieczne było przeprowadzenie całkowitej renowacji obiektu, ponieważ nie był on utrzymywany w przeszłości. Ilustruje to, jak istotne jest regularne utrzymanie.

71

Konserwacja zapobiegawcza jest równie istotna, jeśli chodzi o zaradzenie różnorakim zagrożeniom dla zachowania obiektów kultury. Wyniki ankiety przeprowadzonej przez Trybunał wskazują, że najbardziej narażone na zagrożenia związane z zachowaniem materialnym są obiekty dziedzictwa (zob. wykres 4). Do głównych rozpoznanych zagrożeń należą panujące lokalnie warunki wpływające na materialną strukturę obiektu (np. deszcz, wiatr, kurz) i zanieczyszczenia. Niemniej największe zagrożenia, którym muszą stawić czoła beneficjenci prowadzący zarówno nowe obiekty infrastruktury kulturalnej, jak i obiekty dziedzictwa, wiążą się z czynnikami dotyczącymi zarządzania i czynnikami instytucjonalnymi (np. niewystarczające zasoby finansowe i ludzkie, brak planu zarządzania).

Zapewnienie utrzymania i przeprowadzenie oceny ryzyka nie stanowią warunku przyznania finansowania w ramach skontrolowanych projektów wspieranych z EFRR

72

Żaden spośród skontrolowanych beneficjentów nie był zobowiązany wykazać w momencie wnioskowania o finansowanie z EFRR, w jaki sposób dany obiekt będzie konserwowany po ukończeniu projektu, ani przedstawić planu utrzymania. W szczególności w odniesieniu do obiektów dziedzictwa także nie uznawano pilnej konieczności wykonania prac fizycznych w danym obiekcie za istotny czynnik warunkujący przyznanie środków EFRR – jedynie w czterech procedurach wyboru przyznano pierwszeństwo obiektom, w których takie prace były pilnie konieczne. Jednocześnie w przypadku 13 spośród 21 skontrolowanych procedur wyboru projektów organy w państwach członkowskich nałożyły na beneficjentów wymóg stosowania się do norm jakości – zgodnie z ustawodawstwem krajowym – w odniesieniu do robót prowadzonych przy realizacji projektu (zob. załącznik V).

73

W rozporządzeniu w sprawie EFRR wprowadzono wymóg przeprowadzania krajowych lub regionalnych ocen ryzyka na potrzeby zarządzania klęskami i katastrofami, uwzględniających dostosowanie do zmian klimatu. Jest to warunek skutecznego i wydajnego wykorzystania środków z EFRR w ramach celu tematycznego dotyczącego promowania dostosowania do zmian klimatu, zapobiegania ryzyku i zarządzania ryzykiem. W przepisach dotyczących EFRR nie nałożono na państwa członkowskie obowiązku uwzględnienia obiektów dziedzictwa – które są obiektami kultury bardziej narażonymi na działanie zagrożeń naturalnych – w ocenach ryzyka na szczeblu krajowym lub regionalnym. W niedawno przeprowadzonym badaniu Komisji stwierdzono, że „na ochronę dziedzictwa kulturowego przed klęskami żywiołowymi i katastrofami spowodowanymi przez człowieka wciąż negatywnie wpływa fakt, że dziedzictwa kulturowego nie uwzględnia się w pełni ani nie traktuje jako priorytet w ramach zarządzania ryzykiem w sytuacjach nadzwyczajnych”⁴⁷. Komisja wspólnie z państwami członkowskimi podjęła działania mające na celu zaradzenie temu problemowi, publikując w grudniu 2019 r. „Wytyczne dotyczące sprawozdawczości w zakresie zarządzania ryzykiem związanym z klęskami lub katastrofami”, w których zawarto odniesienia do obiektów dziedzictwa kulturowego. W dokumencie tym zachęca się państwa członkowskie do zgłaszania i rozpoznawania potencjalnego oddziaływania związanego z ryzykiem wystąpienia klęsk lub katastrof na dziedzictwo kulturowe oraz do rozpowszechniania informacji na ten temat⁴⁸. Wciąż trudno ocenić, jak wytyczne te zostaną wdrożone przez państwa członkowskie.

Konieczność znalezienia równowagi między zrównoważoną turystyką a celami ekonomicznymi i społecznymi dotyczącymi obiektów dziedzictwa

74

Państwa członkowskie dążą do zapewnienia oddziaływania społeczno-gospodarczego inwestycji w obiekty kultury wspieranych z EFRR głównie za pomocą strategii promowania turystyki (zob. pkt 56), przy czym skutki tych inwestycji mierzy się wzrostem liczby osób odwiedzających obiekty (zob. pkt 66). Wspomniane strategie mogą wpływać niekorzystnie na zachowanie obiektów dziedzictwa, w przypadku których już teraz występuje problem turystyki masowej. 38% zarządzających obiektami dziedzictwa, którzy odpowiedzieli na ankietę Trybunału, zwróciło uwagę na zagrożenie degradacją obiektów dziedzictwa z powodu tego rodzaju turystyki (zob. wykres 4). W ramach niektórych z projektów, które objęto wizytami kontrolnymi, już wdrożono działania mające na celu ograniczenie liczby turystów lub zarządzanie przepływami turystów w bardziej zrównoważony sposób (zob. ramka 7).

75

W takich przypadkach pierwszeństwo należy przyznać zachowaniu obiektu, niezależnie od bezpośrednich skutków gospodarczych i społecznych. Tymczasem zgodnie z obowiązującymi przepisami w przypadku gdy nie można oczekiwać, że działanie prowadzone w danym obiekcie przyniesie skutki gospodarcze lub społeczne, nie może ono uzyskać wsparcia z EFRR, nawet jeśli określone prace są pilnie konieczne (zob. pkt 56–61). Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku programu „Kreatywna Europa”. W przeszłości finansowanie takich działań było możliwe w ramach programu Raphael⁴⁹, który realizowano w latach 1997–2000 i do którego celów należały zachowanie, ochrona i rozwój europejskiego dziedzictwa kulturowego.

W ostatnim okresie UE podjęła szersze działania na rzecz zachowania dziedzictwa kulturowego

76

Po pożarze katedry Notre Dame w Paryżu w 2019 r. ministrowie kultury 28 państw członkowskich UE wezwali do utworzenia europejskiej sieci, która miałaby na celu ochronę dziedzictwa europejskiego, i uzgodnili, że kwestia ochrony dziedzictwa powinna być przedmiotem strategii unijnych⁵⁰.

77

Komisja pośrednio zajmuje się kwestią ograniczania ryzyka w obiektach dziedzictwa, z wykorzystaniem przepisów środowiskowych i dotyczących charakterystyki energetycznej. Od 2012 r. państwa członkowskie są zobowiązane do przeprowadzania oceny skutków, jakie na obiekty dziedzictwa wywrą projekty publiczne i prywatne o znaczącym wpływie na środowisko⁵¹. Od 2018 r. z kolei państwa członkowskie mają obowiązek zachęcać „w odniesieniu do budynków poddawanych ważniejszym renowacjom […] [aby zapewnić] bezpieczeństwo przeciwpożarowe i zająć się ryzykiem związanym z intensywną aktywnością sejsmiczną”⁵².

78

W trakcie Europejskiego Roku Dziedzictwa Kulturowego Komisja uruchomiła inicjatywę dotyczącą zagrożonych obiektów dziedzictwa, w ramach której przeprowadzono analizę porównawczą praktyk w zakresie zarządzania ryzykiem w UE. Celem inicjatywy była wymiana doświadczeń oraz promowanie współpracy między państwami członkowskimi z myślą o radzeniu sobie ze skutkami, jakie klęski żywiołowe i katastrofy spowodowane przez człowieka wywierają na dziedzictwo kulturowe (zob. pkt 73). Również w ramach Roku grupa ekspertów pod przewodnictwem ICOMOS opracowała zasady jakościowe dla projektów wspieranych ze środków UE, które mogą wpływać na dziedzictwo kulturowe⁵³. Komisja nie określiła jeszcze swojego stanowiska co do tego, czy i w jaki sposób zostaną one wprowadzone na szczeblu UE.

Obiekty kultury objęte kontrolą polegają w dużej mierze na dotacjach publicznych, a zachęty do zwiększenia dochodów własnych są niewielkie

Skontrolowane obiekty kultury polegają w dużej mierze na dotacjach publicznych

79

Trybunał przeanalizował stopę samofinansowania dla obiektów kultury, w których zrealizowano ukończone projekty finansowane z EFRR. Innymi słowy, przeanalizowano, jaki odsetek kosztów operacyjnych jest pokrywany z dochodów generowanych z działalności operacyjnej obiektu („zasoby własne”). Trybunał uznaje dany obiekt za samowystarczalny finansowo, jeśli dochody własne obiektu są co najmniej równe kosztom operacyjnym. Do celów oceny kontrolerzy Trybunału wykorzystali sprawozdania finansowe obiektów za 2018 r.

80

Z wyjątkiem trzech projektów żaden z 21 skontrolowanych obiektów kultury, dla których dostępne były dane, nie był finansowo samowystarczalny w 2018 r. Działalność obiektów kultury jest finansowana w dużej mierze z dotacji publicznych. Darowizny ze środków prywatnych występują, ale mają charakter marginalny. W przypadku ośmiu z 11 obiektów kultury, które otrzymały darowizny w 2018 r., pokryły one mniej niż 3% łącznych rocznych kosztów operacyjnych w każdym z tych obiektów.

81

Obiekty kultury są finansowane w dużej mierze z dotacji również, jeśli chodzi o koszty inwestycyjne. W przypadku 13 spośród 23 skontrolowanych ukończonych projektów projekty inwestycyjne wspierane z EFRR sfinansowano w całości ze środków publicznych (środków UE lub środków krajowych/lokalnych podmiotów publicznych). Jedynie w dwóch spośród skontrolowanych projektów otrzymano darowizny ze środków prywatnych. Wspomniane uzależnienie od dotacji publicznych wiąże się z zagrożeniem dla trwałego funkcjonowania obiektów kultury, ponieważ organy publiczne mogą zmniejszyć finansowanie (zob. ramka 8).

W obowiązujących mechanizmach finansowania nie zapewnia się wystarczających zachęt do generowania dochodów

82

W rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów na okres 2014–2020 nałożono na beneficjentów wymóg posiadania zdolności finansowej do zrealizowania projektu objętego finansowaniem⁵⁴. W odniesieniu do projektów generujących dochód rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów nakłada również na beneficjentów wymóg prognozowania dochodów i kosztów związanych z projektem unijnym w celu wskazania w stosownych przypadkach części kosztów inwestycyjnych, która powinna zostać sfinansowana ze środków UE⁵⁵. We wniosku dotyczącym rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów na okres 2021–2027 zawarto wymóg, by państwa członkowskie sprawdzały, czy beneficjenci posiadają niezbędne środki finansowe, aby pokryć koszty funkcjonowania i koszty utrzymania⁵⁶.

83

Stabilność finansowa projektów stanowi w związku z tym kryterium często stosowane przez instytucje zarządzające. Wymóg tego rodzaju wprowadzono w 20 spośród 21 procedur wyboru skontrolowanych przez Trybunał, albo do celów oceny, czy proponowane projekty w ogóle kwalifikują się do finansowania z UE (tj. jako kryterium dopuszczalności), albo do celów przyznawania punktacji w ramach wyboru projektów (tj. jako kryterium wyboru) – zob. załącznik V.

84

Instytucje zarządzające uznawały projekty, które objęto wizytami kontrolnymi, za stabilne pod względem finansowym ze względu na istnienie ram wsparcia instytucjonalnego, które gwarantują co do zasady stabilność finansowania. W zdecydowanej większości przypadków faktyczne stopy samofinansowania są jednak niższe niż wstępnie prognozowano na etapie wniosku o dofinansowanie (zob. wykres 5). Trzy lata po ukończeniu projektów jedynie w przypadku dwóch spośród 16 skontrolowanych obiektów kultury, dla których dostępne były dane, udało się osiągnąć wstępnie prognozowane wartości, a w przypadku sześciu odnotowano spadek stopy samofinansowania o ponad połowę. Ten stan rzeczy można wyjaśnić różnymi czynnikami, takimi jak nadmiernie optymistyczne prognozy finansowe lub duże zmiany w modelu ekonomicznym przewidzianym dla obiektu kultury.

85

W ramach EFRR nie przewidziano zachęt skłaniających beneficjentów do zwiększenia dochodów. W wymogach tego funduszu dotyczących projektów generujących dochód zawarto natomiast założenie, że im wyższe są dochody netto generowane przez dany projekt, tym mniejsze jest wsparcie ze środków UE⁵⁷. Jednocześnie w przypadku czterech obiektów dziedzictwa objętych wizytami kontrolnymi prognozowane dochody i koszty miały jedynie ograniczoną przydatność. Wynikało to z faktu, że inwestycje unijne dotyczyły konkretnych elementów obiektu kultury (np. dachu, określonego pomieszczenia). Tym elementom należało przypisać część łącznych kosztów i dochodów całego obiektu, a takie przypisanie środków opierało się na danych szacunkowych i założeniach, które nie zawsze były przejrzyste.

86

Ponadto w skontrolowanych procedurach wyboru rzadko zapewniano zachęty do podejmowania działań generujących dochód. Jedynie w jednym przypadku wnioskodawcy mogli otrzymać do trzech punktów w procedurze wyboru, jeśli dzięki proponowanemu projektowi miał zwiększyć się udział finansowania prywatnego w danym obiekcie. Wszyscy eksperci krajowi, z którymi przeprowadzono wywiady, stwierdzili, że obiekty kultury nie wykorzystują w pełni potencjału działań generujących dochód, takich jak otwieranie sklepów z pamiątkami, wynajem powierzchni, strategie pobierania opłat czy rozwój patronatu (zob. tabela 4).

Państwo członkowskie/ projekty		Pobieranie opłat (np. zwiedzanie, występy, wystawy)	Sklepy (np. pamiątki, księgarnia)	Usługi gastronomiczne (np. kawiarnia, restauracja)	Wynajem powierzchni	Zbieranie funduszy (np. sponsorzy, darowizny)
Portugalia	Oliva Creative Factory	X	X	X	X
	Centrum Kultury w Viana do Castelo	X
	Szlak Katedr	X	X			X
Włochy	Pompeje	X	X	X	X	X
	Villa Campolieto	X			X	X
	Teatr San Carlo	X	X	X	X	X
	Klasztor Sant’Antonio
Polska	Narodowa Orkiestra Symfoniczna Polskiego Radia	X			X
	Centrum Solidarności	X	X	X	X	X
	Pawilon Czterech Kopuł	X	X		X	X

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

87

Jeśli chodzi o dywersyfikację dochodów obiektów kultury rozpatrywaną na poziomie projektu, na zdolności i zachęty w tej dziedzinie niekorzystny wpływ w wielu przypadkach wywierały ograniczenia prawne i finansowe. Jak zwracali uwagę eksperci, z którymi przeprowadzono wywiady, w przypadku obiektów kultury często występuje sprzeczność między różnymi rodzajami zachęt. Przykładowo, wygenerowanie dodatkowych przychodów może prowadzić do późniejszych cięć w finansowaniu publicznym. Obiekty kultury cieszące się finansową i administracyjną niezależnością charakteryzują się wyższymi stopami samofinansowania (zob. wykres 6).

Konieczność znalezienia równowagi między stabilnością finansową a osiąganiem celów kulturalnych i społecznych

88

Z ograniczeniami finansowymi wiąże się konieczność dokonywania wyborów. Wybory te mogą skutkować zmniejszeniem inwestycji w zachowanie infrastruktury materialnej, ograniczeniem oferty kulturalnej lub ograniczeniem dostępności obiektu kultury w związku z potrzebą podniesienia opłaty za wstęp. Należy znaleźć równowagę między tym, czego oczekuje się od obiektów kultury w wymiarze społecznym i kulturalnym, a tym, co faktycznie mogą one zapewnić (zob. ramka 9).

Monitorowanie ukończonych projektów przez państwa członkowskie ma ograniczony zakres

89

Przepisy prawne⁶⁰ nakładają na beneficjentów wymóg utrzymywania charakteru i celów projektu UE przez okres trwałości wynoszący pięć lat. Naruszenie tych obowiązków może prowadzić do korekt finansowych i odzyskania przyznanych środków unijnych. W unijnych ramach prawnych nie określono, w jaki sposób instytucje zarządzające w państwach członkowskich muszą zapewniać zgodność z tymi wymogami. Obowiązkiem państw członkowskich jest wprowadzenie odpowiednich rozwiązań w zakresie monitorowania.

90

Instytucje zarządzające monitorują projekty głównie na etapie realizacji. Pomimo że w przypadku około jednej czwartej wskaźników rezultatu zdefiniowanych dla ukończonych projektów ujętych w próbie nie udało się osiągnąć wartości docelowych w momencie ukończenia projektu (zob. również wykres 3), beneficjenci nie ponieśli żadnych konsekwencji finansowych. Trybunał stwierdził już we wcześniej opublikowanym sprawozdaniu, że należy stosować mechanizmy zachęt, które powinny prowadzić do autentycznych korzyści finansowych lub sankcji⁶¹. Międzynarodowa Rada Ochrony Zabytków stwierdziła, że procedury w zakresie monitorowania wprowadzone przez UE i państwa członkowskie na potrzeby projektów finansowanych ze środków UE w niewystarczającym stopniu uwzględniają specyfikę właściwą sektorowi kultury. Zbyt duży nacisk kładzie się w nich na aspekty finansowe, nie oceniając przy tym prawidłowo faktycznej jakości i kulturowego oddziaływania projektów (zob. ramka 10).

91

Systemy monitorowania w państwach członkowskich, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, nie zapewniały systematycznego kontrolowania wyników uzyskanych w projektach po ukończeniu danego projektu. W pięcioletnim okresie trwałości wyniki można kontrolować doraźnie, według uznania danego państwa, natomiast po tym okresie wyniki projektu nie są już monitorowane.

92

Jeśli chodzi o poziom projektu, jedynie jeden spośród wszystkich obiektów kultury objętych wizytami kontrolnymi został poddany ocenie ex post mającej na celu zbadanie oddziaływania gospodarczego, społecznego i kulturowego projektu wspieranego z EFRR.

93

W odniesieniu do obiektów dziedzictwa rozwiązania w zakresie monitorowania stosowane w ramach EFRR istotnie różnią się od mechanizmów stosowanych w przypadku UNESCO, Szlaków Kulturowych Rady Europy i mechanizmów przewidzianych przez samą Komisję co do obiektów oznaczonych znakiem dziedzictwa europejskiego. Wprawdzie w ramach EFRR przyznaje się środki finansowe, nie ma jednak wymogu prowadzenia częstego monitorowania po ukończeniu projektu. Praktyki państw członkowskich w tej kwestii istotnie różnią się w odniesieniu do pięcioletniego okresu trwałości. W przypadku okresu programowania 2014–2020 w dwóch spośród państw członkowskich objętych wizytami kontrolnymi niektóre projekty monitoruje się w ramach wizyt na miejscu, tylko w jednym państwie natomiast wykonuje się wyłącznie kontrole administracyjne na podstawie sprawozdań przedłożonych przez beneficjentów. Tymczasem w przypadku wspomnianych wyżej oznaczeń międzynarodowych konieczne jest prowadzenie systematycznego monitorowania, choć nie we wszystkich przypadkach udostępniane jest finansowanie (zob. załącznik VII).

Wnioski i zalecenia

94

Ogólnie rzecz biorąc, w wyniku kontroli stwierdzono, że brak jest odpowiednich ram zapewniających skuteczność i trwałość unijnych inwestycji w obiekty kultury finansowanych ze środków EFRR.

Niedostateczne ukierunkowanie działań i ograniczona koordynacja w przypadku unijnych inwestycji w obiekty kultury

95

W Traktatach ustanowiono nadrzędny cel dla UE, zgodnie z którym Unia powinna szanować swoją bogatą różnorodność kulturową i językową oraz czuwać nad ochroną i rozwojem dziedzictwa kulturowego Europy. Kultura należy głównie do kompetencji państw członkowskich. Unia może jedynie promować współpracę między państwami członkowskimi oraz wspierać lub uzupełniać działania krajowe (pkt 05–16).

96

Kultura nie została uwzględniona w nadrzędnej strategii Komisji „Europa 2020”. Na podstawowe unijne ramy strategiczne w dziedzinie kultury składają się wspólne cele strategiczne, które mają ukierunkowywać unijne działania w obszarze kultury i które zostały określone w programach na rzecz kultury przyjętych przez Komisję. Ramy te zostały rozwinięte w planach prac w dziedzinie kultury przyjętych przez Radę. Wspomniane ramy mają złożony charakter. Są one realizowane w obrębie wielu ogólnych unijnych ram i celów strategicznych, których okresy realizacji częściowo się pokrywają i w których występują liczne szczeble odpowiedzialności. Celów strategicznych określonych przez Komisję nie przełożono na jasne cele operacyjne i brak jest przepisów dotyczących monitorowania tego, czy zostały one osiągnięte. Nie ma też wskaźników mierzących dokonane postępy. Jak zwraca uwagę Komisja, przełożenie założonych celów na kształtowanie polityki na szczeblu państw członkowskich wciąż sprawia trudności (pkt 17–22).

97

Ponadto ramy strategiczne w dziedzinie kultury zostały jedynie częściowo uwzględnione w mechanizmach unijnego finansowania. Aspekty kulturowe włączono do różnych strategii politycznych, przy czym kultura jest głównie postrzegana jako zasób przyczyniający się do realizowania innych unijnych priorytetów i celów, za pośrednictwem różnych funduszy unijnych. Spośród 12 funduszy unijnych objętych analizą Trybunału, które oferują możliwość wspierania kultury, jedynie w przypadku rozporządzenia w sprawie programu „Kreatywna Europa” – który dysponuje niewielkim budżetem – zawarto odniesienie do agendy Komisji z 2007 r. Stawia to użyteczność wspomnianej agendy pod znakiem zapytania (pkt 23–24).

98

Komisja opracowała liczne inicjatywy mające na celu promowanie obiektów kultury, ale unijne inicjatywy w dziedzinie kultury mają bardzo ograniczony wpływ na dostępność środków EFRR dla beneficjentów. W obowiązującym rozporządzeniu w sprawie EFRR ustanowiono wyższe progi finansowania w odniesieniu do obiektów wpisanych na listę UNESCO, brak jest jednak analogicznych przepisów dla obiektów kultury posiadających oznaczenie unijne lub biorących udział w unijnej inicjatywie kulturalnej. Ponadto koordynacja działań między poszczególnymi funduszami unijnymi w odniesieniu do inwestycji w obiekty kultury ma bardzo ograniczony zakres (pkt 25–36).

99

Na szczeblu UE inwestycje infrastrukturalne są finansowane głównie za pośrednictwem EFRR. Fundusz ten stanowi istotne źródło finansowania inwestycji w obiekty kultury w około jednej trzeciej państw członkowskich, niemniej inwestycje tego rodzaju nie są traktowane priorytetowo w ramach EFRR, który ma służyć realizacji innego celu traktatowego – promowaniu spójności społecznej i ekonomicznej. Kontrolerzy Trybunału znaleźli przykłady inicjatyw podejmowanych przez państwa członkowskie w celu finansowania obiektów kultury oraz w zakresie rozwijania mechanizmów finansowych w oparciu o środki prywatne (pkt 37–51).

Zalecenie 1 – Udoskonalenie obowiązujących ram strategicznych w dziedzinie kultury zgodnie z kompetencjami przyznanymi w Traktatach

1. Komisja powinna zaproponować państwom członkowskim – przy uwzględnieniu przyznanych jej kompetencji – by w następnym planie prac w dziedzinie kultury ustanowić jasne cele strategiczne i operacyjne. Należy zapewnić systematyczne monitorowanie tych celów za pomocą wskaźników, dla których zostaną ustalone wartości docelowe i cele pośrednie.
2. Należy też określić obowiązki związane z realizowaniem tych celów i przypisać je poszczególnym podmiotom, przy czym Komisja powinna zapewnić odpowiedni poziom koordynacji.
3. Komisja powinna rozpoznać i wskazać zainteresowanym stronom dobre praktyki dotyczącego tego, w jaki sposób należy opracowywać, wybierać, finansować, realizować i monitorować projekty w dziedzinie kultury finansowane ze środków UE oraz w jaki sposób prowadzić odnośne działania następcze. W szczególności mogłoby to obejmować ustanowienie planów utrzymania, prowadzenie działań społecznych i uczestnictwo obiektów kultury w inicjatywach unijnych.

Termin realizacji: do grudnia 2022 r.

Zalecenie 2 – Wspieranie wykorzystania środków prywatnych na potrzeby ochrony dziedzictwa kulturowego Europy

Aby zapewnić lepsze realizowanie zapisanego w Traktacie UE celu ochrony dziedzictwa kulturowego Europy:

1. Komisja powinna pozyskać od państw członkowskich informacje na temat dobrych praktyk dotyczących alternatywnych źródeł finansowania;
2. Komisja powinna zbadać w porozumieniu z państwami członkowskimi możliwość opracowania mechanizmu finansowania obiektów dziedzictwa, który opierałby się na źródłach prywatnych;
3. Komisja powinna zapewnić koordynację takich ewentualnych inicjatyw z innymi unijnymi inicjatywami w dziedzinie kultury (np. znak dziedzictwa europejskiego, Europejska Stolica Kultury).

Termin realizacji: do grudnia 2022 r.

Niejednoznaczne wyniki, jeśli chodzi o skuteczność i trwałość skontrolowanych projektów finansowanych ze środków EFRR

100

Pomimo ambicji UE, by zwiększyć oddziaływanie społeczne inwestycji w dziedzinie kultury, cele założone w programach operacyjnych EFRR i odnośnych projektach mają głównie charakter ekonomiczny. Inwestycje w obiekty kultury traktuje się jako przedsięwzięcia umożliwiające zwiększenie konkurencyjności lub rozwój lokalny. Aspekty kulturowe zostały w niewielkim stopniu uwzględnione w skontrolowanych programach operacyjnych, nawet jeśli programy zawierają wyraźne odniesienie do tych aspektów w formie celów. Ponadto w wielu przypadkach przy wyborze projektów instytucje zarządzające EFRR nie uznają tych aspektów za istotne (pkt 52–61).

101

Nie we wszystkich ukończonych projektach, które zostały objęte kontrolną, można było zmierzyć wyniki. Obiekty, w których zrealizowano te projekty, prowadziły działalność w momencie przeprowadzenia kontroli, ale kontrolerzy Trybunału wykryli szereg uchybień w wyborze wskaźników i odnośnej sprawozdawczości. Uchybienia te utrudniają wykorzystanie przekazywanych danych do wyciągnięcia wniosków co do wyników osiągniętych w ramach projektów. Co więcej, ze względu na charakter wskaźników rezultatu obowiązujących w ramach EFRR osiągnięcie celów określonych w ramach programu operacyjnego nie zawsze zależy bezpośrednio od wyników uzyskanych w poszczególnych projektach (pkt 62–67).

102

W wymogach EFRR nie uwzględniono kwestii fizycznego zachowania obiektów kultury objętych finansowaniem. Choć w przypadku obiektów dziedzictwa istnieje szczególna konieczność ciągłego utrzymania i występują liczne zagrożenia dla zachowania tych obiektów, na żaden spośród skontrolowanych projektów wspieranych z EFRR nie nałożono wymogu, by w momencie wnioskowania o finansowanie z EFRR wykazać, w jaki sposób dany obiekt będzie konserwowany po ukończeniu projektu, albo przedstawić plan utrzymania. Ponadto ze środków EFRR nie można finansować konserwacji zagrożonych obiektów, chyba że planowane prace mają przynieść bezpośrednie oddziaływanie gospodarcze i społeczne. Podobnie jest w przypadku programu „Kreatywna Europa”. W przeszłości finansowanie takich działań było możliwe w ramach programu Raphael. W przypadku obiektów, które już obecnie zmagają się z problemem masowej turystyki, dążenie do zapewnienia oddziaływania gospodarczego – co często osiąga się za pośrednictwem strategii promowania turystyki – może wpłynąć niekorzystnie na wysiłki konserwatorskie (pkt 68–75).

103

W ostatnim okresie UE podjęła szersze działania na rzecz zachowania dziedzictwa kulturowego. Niemniej jeśli chodzi o poziom państw członkowskich, w ramach EFRR nie nałożono na te państwa obowiązku uwzględnienia obiektów dziedzictwa – które są obiektami kultury najbardziej narażonymi na działanie zagrożeń naturalnych – w ocenach ryzyka na szczeblu krajowym lub regionalnym wymaganych na mocy unijnych przepisów (pkt 76–78).

104

Obiekty kultury objęte kontrolą polegają w dużej mierze na dotacjach publicznych, jeśli chodzi o prowadzenie bieżącej działalności i finansowanie kosztów inwestycyjnych. W ramach EFRR nie przewidziano zachęt skłaniających beneficjentów do zwiększenia dochodów. W wymogach EFRR dotyczących projektów generujących dochód zawarto natomiast założenie, że im wyższe są dochody netto generowane przez dany projekt, tym mniejsze jest wsparcie ze środków UE. Ponadto w procedurach wyboru skontrolowanych przez Trybunał rzadko zapewniano zachęty do podejmowania działań generujących dochód (pkt 79–88).

105

Monitorowanie projektów po ich ukończeniu ma ograniczony zakres. Systemy monitorowania w państwach członkowskich objętych wizytami kontrolnymi pozwalają na doraźne sprawdzanie wyników osiągniętych w ramach projektu w ciągu pięcioletniego okresu trwałości przewidzianego w unijnych przepisach, lecz po upływie tego okresu wyniki uzyskane w projektach nie są już monitorowane. Ponadto w żadnym ze skontrolowanych projektów wyniki osiągnięte w ramach projektu nie wpłynęły na kwotę środków EFRR przekazaną beneficjentowi (pkt 89–93).

Zalecenie 3 – Wzmocnienie stabilności finansowej obiektów kultury finansowanych ze środków EFRR

Aby nie zniechęcić beneficjentów do zwiększania dochodów własnych, Komisja powinna rozważyć i zaproponować uproszczone formy wsparcia inwestycji w obiekty kultury ze środków EFRR.

W celu zmniejszenia zależności od dotacji publicznych w ramach finansowania z EFRR na etapie wyboru projektów należy przyznawać pierwszeństwo projektom, w których zawarto plany zwiększenia stopy samofinansowania obiektów kultury (np. dywersyfikacja źródeł dochodów własnych i poleganie w większym stopniu na tych dochodach).

Termin realizacji: przed rozpoczęciem negocjacji dotyczących programów operacyjnych na okres programowania 2021–2027.

Zalecenie 4 – Podjęcie bardziej konkretnych działań na rzecz zachowania obiektów dziedzictwa

Podczas negocjowania programów operacyjnych Komisja powinna zalecić państwom członkowskim uwzględnienie obiektów dziedzictwa w krajowych lub regionalnych planach zarządzania ryzykiem związanym z klęskami żywiołowymi, które to plany mają być wymagane na mocy proponowanego rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów. Dzięki temu państwa członkowskie byłyby zachęcane do rozpoznania zagrożeń dla ochrony obiektów dziedzictwa i do zaplanowania odpowiednich działań w zakresie łagodzenia skutków.

Termin realizacji: przed rozpoczęciem negocjacji dotyczących programów operacyjnych na okres programowania 2021–2027.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczy Iliana Ivanova, członkini Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 26 lutego 2020 r.

Załączniki

Załącznik I – Przegląd wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych na usługi kulturalne w 2017 r.

Wydatki na usługi kulturalne w przeliczeniu na mieszkańca oraz jako odsetek łącznych wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych

Inwestycje kapitałowe w usługi kulturalne (w wartościach bezwzględnych i jako odsetek łącznych wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych na usługi kulturalne)

Załącznik II – Przegląd funduszy unijnych, dla których określono cele kulturowe

Program	Nazwa programu	Właściwa dyrekcja generalna	Liczba celów ogólnych	…w przypadku których wspomniano kulturę	Liczba celów szczegółowych lub priorytetów inwestycyjnych	…odnoszących się do kultury	Czy zawarto odniesienie do unijnej agendy kultury?	Czy w ramach funduszu udostępnia się środki na potrzeby inwestycji w obiekty kultury?
Dział 1a WRF – Konkurencyjność na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia
Program „Horyzont 2020”	Program ramowy w zakresie badań naukowych i innowacji	RTD	1	0	16	0	Nie	Nie
Instrument „Łącząc Europę”	Instrument „Łącząc Europę”	MOVE	2	0	8	0	Nie	Nie
Erasmus+	Unijny program na rzecz kształcenia, szkolenia, młodzieży i sportu	EAC	6	0	13	1	Nie	Nie
EFIS	Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych / gwarancje UE	ECFIN	7	1	27	1	Nie	Tak
Dział 1b WRF – Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna
EFRR	Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego	REGIO	1	0	40	4	Nie	Tak
EFS	Europejski Fundusz Społeczny	EMPL	0	0	20	0	Nie	Nie
Fundusz Spójności	Fundusz Spójności	REGIO	1	0	16	0	Nie	Nie
Dział 2 WRF – Trwały wzrost gospodarczy: zasoby naturalne
EFRROW	Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich	AGRI	3	0	27	2	Nie	Tak
EFMR	Europejski Fundusz Morski i Rybacki	MARE	4	0	17	1	Nie	Tak
LIFE	Program działań na rzecz środowiska i klimatu	ENV	4	0	22	0	Nie	Nie
Dział 3 WRF – Bezpieczeństwo i obywatelstwo
Europa dla Obywateli	Europa dla Obywateli	HOME	2	0	2	0	Nie	Nie
Program „Kreatywna Europa”	Program „Kreatywna Europa”	EAC	2	2	4	4	Tak	Nie

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie unijnych przepisów, odpowiednich zaproszeń do składania wniosków oraz europejskiego planu działań na rzecz kultury z 2007 r. w brzmieniu przyjętym w rezolucji Rady z dnia 16 listopada 2007 r.

Załącznik III – Wykaz osi priorytetowych objętych kontrolą oraz powiązanych programów operacyjnych

Programy operacyjne objęte kontrolą

Okres programowania	Państwo członkowskie	Program operacyjny	Nazwa	Skontrolowane osie priorytetowe
2014–2020	Portugalia	2014PT16M2OP002	Program dla regionu centralnego	Oś priorytetowa 7 – Wzmocnienie zrównoważonego rozwoju na szczeblu lokalnym Oś priorytetowa 9 – Wzmocnienie sieci miejskiej
	Włochy	2014IT16RFOP001	Kultura i rozwój	Oś priorytetowa 1 – Rozwój zasobów kultury
	Polska	2014PL16M1OP001	Infrastruktura i środowisko	Oś priorytetowa VIII – Ochrona dziedzictwa kulturowego i rozwój zasobów kultury
	Francja	2014FR16M0OP012	Nord-Pas-de-Calais	Oś priorytetowa 4 – Poprawa zdolności regionu do dostosowywania się do zmian przy jednoczesnym zwiększeniu atrakcyjności i widoczności
	Chorwacja	2014HR16M1OP001	Konkurencyjność i spójność	Oś priorytetowa 6 – Ochrona środowiska i zrównoważone wykorzystywanie zasobów
	Rumunia	2014RO16RFOP002	Regionalny program operacyjny	Oś priorytetowa 5 – Poprawa jakości środowiska miejskiego oraz zachowanie, ochrona i promowanie w zrównoważony sposób dziedzictwa kulturowego
	Niemcy	2014DE16RFOP008	Meklemburgia-Pomorze Przednie	Oś priorytetowa 4 – Wspieranie zintegrowanego zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich
2007–2013	Portugalia	2007PT161PO002	Region północny	Oś priorytetowa II – Promowanie określonych zasobów w wymiarze gospodarczym Oś priorytetowa III – Wzmocnienie wymiaru regionalnego Oś priorytetowa IV – Spójność na szczeblu lokalnym i na obszarach miejskich
	Włochy	2007IT161PO001	Walory kulturowe, przyrodnicze i turystyczne	Oś priorytetowa 1 – Poprawa stanu dziedzictwa kulturowego i przyrodniczego oraz działania integracyjne na szczeblu regionalnym
	Polska	2007PL161PO002	Infrastruktura i środowisko	Oś priorytetowa XI – Kultura i dziedzictwo kulturowe
	Francja	2007FR162PO017	Nord-Pas-de-Calais	Oś priorytetowa 4 – Wymiar terytorialny
	Chorwacja	2007HR161PO003	Konkurencyjność regionalna	Oś priorytetowa 1 – Rozwój i modernizacja infrastruktury na szczeblu regionalnym oraz podniesienie atrakcyjności regionów Oś priorytetowa 2 – Zwiększenie konkurencyjności chorwackiej gospodarki
	Rumunia	2007RO161PO001	Regionalny program operacyjny	Oś priorytetowa 5 – Zrównoważony rozwój i promocja turystyki
	Niemcy	2007DE162PO010	Program Regionalny dla Dolnej Saksonii (z wyłączeniem Lüneburga)	Oś priorytetowa 3 – Wsparcie na rzecz określonych elementów infrastruktury z myślą o zrównoważonym rozwoju gospodarczym

Załącznik IV – Wykaz projektów objętych kontrolą

Państwo członkowskie	Nazwa projektu	Okres programowania	Czy przeprowadzono wizytę na miejscu? Tak/nie	Typ obiektu	Poziom niezależności podmiotu	Sytuacja w momencie przeprowadzania kontroli	Łączna kwota środków z EFRR (w mln euro)*	Liczba wskaźników produktu	Liczba wskaźników rezultatu
Portugalia	Uniwersytet w Coimbrze	2014–2020	Tak	Obiekt dziedzictwa	Podmiot niezależny	W trakcie realizacji	Brak danych	1	0
Portugalia	Convento Abrantes	2014–2020	Tak	Obiekt dziedzictwa	Podmiot zależny	W trakcie realizacji	Brak danych	1	1
Portugalia	Oliva	2007–2013	Tak	Nowa infrastruktura kulturalna	Podmiot zależny	Ukończony w 2015 r.	6,9	12	9
Portugalia	Rota das Catedrais	2007–2013	Tak	Obiekt dziedzictwa	Podmiot niezależny	Ukończony w 2015 r.	1,9	9	7
Portugalia	Centro Cultural de Viana	2007–2013	Tak	Nowa infrastruktura kulturalna	Podmiot zależny	Ukończony w 2014 r.	10,7	2	1
Polska	Jasna Góra w Częstochowie	2014–2020	Tak	Obiekt dziedzictwa	Podmiot niezależny	Ukończony w 2018 r.	4,1	2	3
Polska	Toruń – stare miasto	2014–2020	Tak	Obiekt dziedzictwa	Podmiot zależny	W trakcie realizacji	Nie dotyczy	5	4
Polska	Europejskie Centrum Solidarności w Gdańsku	2007–2013	Tak	Nowa infrastruktura kulturalna	Podmiot niezależny	Ukończony w 2014 r.	24,9	1	2
Polska	Pawilon Czterech Kopuł we Wrocławiu	2007–2013	Tak	Obiekt dziedzictwa	Podmiot niezależny	Ukończony w 2015 r.	12,2	2	2
Polska	NOSPR w Katowicach	2007–2013	Tak	Nowa infrastruktura kulturalna	Podmiot niezależny	Ukończony w 2014 r.	33,7	2	2
Włochy	Palazzo Lanfranchi, Matera	2014–2020	Tak	Obiekt dziedzictwa	Podmiot zależny	W trakcie realizacji	Nie dotyczy	1	1
Włochy	Ex-Convento di Sant'Antonio	2014–2020	Tak	Obiekt dziedzictwa	Podmiot zależny	Ukończony w 2017 r.	2,7	1	2
Włochy	Teatro di San Carlo di Napoli	2007–2013	Tak	Obiekt dziedzictwa	Podmiot niezależny	Ukończony w 2010 r.	19,7	0	1
Włochy	Villa Campolieto	2007–2013	Tak	Obiekt dziedzictwa	Podmiot niezależny	Ukończony w 2015 r.	4,2	1	4
Włochy	Pompei (Casa dell’Efebo)	2007–2013	Tak	Obiekt dziedzictwa	Podmiot niezależny	Ukończony w 2015 r.	0,6	3	1
Rumunia	Mănăstirea Moldovita	2007–2013	Nie	Obiekt dziedzictwa	Podmiot niezależny	Ukończony w 2012 r.	1,1	6	8
Rumunia	Muzeul Judetean Buzău	2007–2013	Nie	Obiekt dziedzictwa	Podmiot niezależny	Ukończony w 2015 r.	4,7	3	11
Rumunia	Palatul Patriarhiei, Bucuresti	2007–2013	Nie	Obiekt dziedzictwa	Podmiot niezależny	Ukończony w 2015 r.	12,6	7	1
Francja	Centre Eurorégional des cultures urbaines (Lille)	2007–2013	Nie	Nowa infrastruktura kulturalna	Podmiot zależny	Ukończony w 2014 r.	3,6	2	0
Francja	Halle au sucre (Dunkierka)	2007–2013	Nie	Nowa infrastruktura kulturalna	Podmiot zależny	Ukończony w 2014 r.	6,9	2	0
Francja	Musée du Louvre-Lens	2007–2013	Nie	Nowa infrastruktura kulturalna	Podmiot niezależny	Ukończony w 2012 r.	35,0	2	0
Chorwacja	Muzej Rijeka (Karlovac)	2007–2013	Nie	Nowa infrastruktura kulturalna	Podmiot niezależny	Ukończony w 2016 r.	4,7	8	3
Chorwacja	Kneževa palača (Zadar)	2007–2013	Nie	Obiekt dziedzictwa	Podmiot zależny	Ukończony w 2016 r.	4,7	3	4
Chorwacja	Ivanina kuća bajke (Ogulin)	2007–2013	Nie	Nowa infrastruktura kulturalna	Podmiot niezależny	Ukończony w 2013 r.	0,9	5	3
Niemcy	Dommuseum Hildesheim	2007–2013	Nie	Obiekt dziedzictwa	Podmiot zależny	Ukończony w 2015 r.	3,5	0	0
Niemcy	Kulturetage Oldenburg	2007–2013	Nie	Nowa infrastruktura kulturalna	Podmiot niezależny	Ukończony w 2011 r.	2,0	0	0
Niemcy	Sprengel Museum Hannover	2007–2013	Nie	Nowa infrastruktura kulturalna	Podmiot zależny	Ukończony w 2015 r.	11,6	0	0

Uwaga: Wskaźniki odnoszą się do wymiaru ekonomicznego, społecznego lub kulturowego projektów.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Załącznik V – Przegląd 21 skontrolowanych procedur wyboru

W tabeli poniżej przedstawiono przegląd aspektów, do których zgodnie z decyzją instytucji zarządzającej musieli zastosować się beneficjenci przy ubieganiu się o dofinansowanie ze środków EFRR. W tabeli wskazano, czy dane wymogi zostały ujęte jako kryteria dopuszczalności, czy jako kryteria wyboru. Kryteria dopuszczalności to kryteria, które beneficjent musi spełniać, aby mógł zostać uznany za kwalifikującego się do objęcia finansowaniem. Obejmują one kryteria kwalifikowalności. Spełnienie kryteriów wyboru natomiast zapewnia danemu beneficjentowi przewagę (w postaci dodatkowych punktów), ale nie jest obowiązkowe.

	Okres programowania 2007–2013			Okres programowania 2014–2020
Aspekty wymagane przez instytucje zarządzające / Odsetek procedur wyboru, w których wymagano od beneficjentów spełnienia warunków dotyczących tego aspektu	Kryteria dopuszczalności	Kryteria wyboru	Średni odsetek punktów, który można było maksymalnie przyznać za dany aspekt (o ile ma zastosowanie)	Kryteria dopuszczalności	Kryteria wyboru	Średni odsetek punktów, który można było maksymalnie przyznać za dany aspekt (o ile ma zastosowanie)
Oddziaływanie gospodarcze projektu			23%			26%
Oddziaływanie społeczne projektu			17%			16%
Zwiększenie liczby odwiedzających			17%			12%
Zintegrowanie ze strategią rozwoju lokalnego			12%			13%
Oddziaływanie kulturowe projektu
– Jakość kulturalna projektu			Nie dotyczy			11%
– Przyznane oznaczenia kulturowe (UNESCO lub krajowe)			10%			12%
– Uczestnictwo w inicjatywach unijnych (lub posiadanie unijnych oznaczeń)			Nie dotyczy			Nie dotyczy
– Pilna konieczność wykonania prac dotyczących infrastruktury fizycznej			11%			11%
– Oddziaływanie pod względem reputacji i promowania dziedzictwa			Nie dotyczy			8%
Odtworzenie i utrzymanie obiektu
– Jakość prac, które należy wykonać			12%			15%
– Utrzymanie infrastruktury fizycznej, plany utrzymania			0%			Nie dotyczy
Stabilność finansowa
– Opłacalność projektu			15%			6%
– Wykazanie stabilności finansowej			12%			7%

	Aspekt wymagany w przypadku 75–100% wszystkich skontrolowanych procedur wyboru
	Aspekt wymagany w przypadku 50–75% wszystkich skontrolowanych procedur wyboru
	Aspekt wymagany w przypadku 25–50% wszystkich skontrolowanych procedur wyboru
	Aspekt wymagany w przypadku mniej niż 25% wszystkich skontrolowanych procedur wyboru
	Aspekt niewymagany w żadnej ze skontrolowanych procedur wyboru

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Załącznik VI – Wykaz głównych dokumentów strategicznych mających znaczenie dla obiektów kultury

Tytuł dokumentu	Rodzaj dokumentu	Data
Potrzeba wyeksponowania dziedzictwa kulturowego we wszystkich politykach UE	Konkluzje Rady	2018
Europejskie ramy działania w zakresie dziedzictwa kulturowego	Dokument roboczy służb Komisji	2018
Europejski Rok Dziedzictwa Kulturowego	Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/864	2017
Spójna polityka UE dla sektora kultury i sektora kreatywnego	Rezolucja Parlamentu	2016
Ku zintegrowanemu podejściu do dziedzictwa kulturowego w Europie	Rezolucja Parlamentu	2015
Ku zintegrowanemu podejściu do dziedzictwa kulturowego w Europie	Komunikat Komisji	2014
Mapping of Cultural Heritage actions in European Union policies, programmes and activities	Dokument Komisji	2014
Dziedzictwo kulturowe jako strategiczny zasób zrównoważonej Europy	Konkluzje Rady	2014
Promowanie sektora kultury i sektora kreatywnego na rzecz wzrostu gospodarczego i wzrostu zatrudnienia w UE	Komunikat Komisji	2012

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Załącznik VII – Główne cechy znaku dziedzictwa europejskiego oraz oznaczenia światowego dziedzictwa i szlaków kulturowych

	Dziedzictwo europejskie w UE1)	Światowe dziedzictwo UNESCO2)	Szlaki kulturowe Rady Europy3)
Rok utworzenia	2011	1972	1987
Organ odpowiedzialny	Państwa członkowskie	Państwa strony	Rada Europy, rozszerzone porozumienie częściowe w sprawie szlaków kulturowych
Liczba obiektów lub sieci, którym przyznano oznaczenie	38 obiektów	1 092 obiekty, w tym 373 w UE	38 utworzonych europejskich sieci
Liczba państw, w których znajdują się obiekty lub sieci, którym przyznano oznaczenie	18	167	62
Nadrzędne podstawowe zasady	Promowanie integracji europejskiej oraz europejskiej historii, kultury i wartości	Promowanie dziedzictwa o wyjątkowej powszechnej wartości	Promowanie wspólnej europejskiej tożsamości i wspólnych wartości, dialogu międzykulturowego, europejskiej pamięci, historii i dziedzictwa
Główne kryteria przyznawania oznaczenia	Znaczenie dla Europy	Wyjątkowa powszechna wartość	Wartość w wymiarze europejskim plus wymiar transnarodowy plus element europejskiej pamięci, historii oraz dziedzictwa
Częstotliwość monitorowania	Co 4 lata	Co 6 lat	Co 3 lata
Ocena na poziomie obiektu	Na podstawie sprawozdań własnych obiektu	Na podstawie sprawozdań własnych obiektu	Przeprowadzana przez niezależnego eksperta
Główne aspekty objęte monitorowaniem	Informacje zwrotne na temat posiadania znaku dziedzictwa europejskiego (korzyści, liczba odwiedzających itp.), działania przewidziane na następny okres, potrzeby w zakresie informowania	Stan konserwatorski, zarządzanie, procedury monitorowania, prowadzone działania, zagrożenia, nowe przepisy, oddziaływanie oznaczenia	Poruszane kwestie, podejmowane działania i zarządzanie w ramach sieci, działania informacyjne i publikacje, oddziaływanie gospodarcze i w zakresie turystyki, sytuacja finansowa, mechanizmy zarządcze
Dynamiczne monitorowanie obiektów zagrożonych	Nie	Tak	Nie
Możliwość wycofania znaku/oznaczenia	Tak	Tak	Tak, po przeprowadzeniu rocznej oceny nadzwyczajnej

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie: 1) decyzji nr 1194/2011/UE ustanawiającej działanie Unii Europejskiej na rzecz Znaku Dziedzictwa Europejskiego (Dz.U. L 303 z 22.11.2011, s. 1–9); 2) wytycznych operacyjnych dotyczących wdrożenia konwencji w sprawie ochrony światowego dziedzictwa; 3) informacji przekazanych przez Szlaki Kulturowe Rady Europy oraz zawartych w rezolucji CM/Res(2013)67 zmieniającej zasady przyznawania certyfikacji „Szlaku Kulturowego Rady Europy”.

Załącznik VIII – Jak zmieniały się ramy EFRR dotyczące inwestycji w obiekty kultury

	2007–20131)	2014–20202)	Wniosek Komisji dotyczący okresu 2021–20273)
Priorytety inwestycyjne dotyczące obiektów kultury	W rozporządzeniu nie określono żadnych szczegółowych celów ani priorytetów inwestycyjnych	Priorytet inwestycyjny 6c – zachowanie, ochrona, promowanie i rozwój dziedzictwa naturalnego i kulturowego. Priorytet inwestycyjny 8b – zwiększenie dostępu do określonych zasobów naturalnych i kulturalnych oraz ich rozwój. Priorytet inwestycyjny 9a – inwestycje w infrastrukturę społeczną […] poprzez lepszy dostęp do usług społecznych, kulturalnych i rekreacyjnych.	Cel szczegółowy 5 ppkt (i) – wspieranie zintegrowanego rozwoju społecznego, gospodarczego i środowiskowego, dziedzictwa kulturowego i bezpieczeństwa na obszarach miejskich Cel szczegółowy 5 ppkt (ii) – wspieranie zintegrowanego lokalnego rozwoju społecznego, gospodarczego i środowiskowego, dziedzictwa kulturowego oraz bezpieczeństwa, w tym na obszarach wiejskich i przybrzeżnych, m.in. w ramach rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność.
Kody wydatków	058 Zachowanie dziedzictwa kulturowego 059 Infrastruktura kulturalna z wyłączeniem usług kulturalnych	094 Ochrona, rozwój i promowanie dóbr publicznych w dziedzinie kultury i dziedzictwa	129 Ochrona, rozwój i promowanie dziedzictwa kulturowego i usług w dziedzinie kultury
Wskaźniki produktu	Nie zdefiniowanego żadnego głównego wskaźnika w odniesieniu do obiektów kultury	Zrównoważona turystyka Wzrost oczekiwanej liczby odwiedzin w objętych wsparciem miejscach należących do dziedzictwa kulturalnego i naturalnego oraz stanowiących atrakcje turystyczne	Wspólne wskaźniki: RCO 77 – Pojemność objętych wsparciem obiektów kulturalnych i turystycznych
Wskaźniki rezultatu	Nie zdefiniowanego żadnego głównego wskaźnika w odniesieniu do kultury	W rozporządzeniu nie określono żadnych wspólnych wskaźników rezultatu	Wspólne wskaźniki: RCR 77 – Turyści odwiedzający wspierane obiekty RCR 78 – Użytkownicy korzystający z obiektów kulturalnych objętych wsparciem

Źródła: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie: ¹⁾ rozporządzeń (WE) nr 1083/2006 oraz (WE) nr 1828/2006; ²⁾ rozporządzenia (UE) nr 1301/2013; ³⁾ jeśli chodzi o kody kategorii wydatków, na podstawie załączników 1–22 do wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów (COM(2018) 375 final z 29.5.2018), jeśli zaś chodzi o pozostałe informacje, na podstawie załączników 1 i 2 do wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie EFRR i Funduszu Spójności (COM(2018) 372 final z 29.5.2018).

Załącznik IX – Główne cele określone w ramach osi priorytetowych ujętych w próbie Trybunału i pomiar osiągania tych celów za pomocą wskaźników rezultatu

	Cele społeczne		Cele kulturowe		Cele ekonomiczne
	2014–2020	2007–2013	2014–2020	2007–2013	2014–2020	2007–2013
Chorwacja	Zwiększenie zatrudnienia	Wprowadzono wskaźnik rezultatu, choć cel nie został określony	Promowanie dziedzictwa kulturowego	Nie określono żadnego celu ani wskaźnika rezultatu	Zwiększenie zatrudnienia i wydatków turystów	Rozwijanie otoczenia biznesowego i poprawa konkurencyjności MŚP
Francja	Wspieranie transformacji społecznej	Wspieranie spójności społecznej	Konserwacja i rozwój dziedzictwa regionalnego	Renowacja obiektów dziedzictwa oraz budowa muzeum Louvre-Lens	Wspieranie transformacji gospodarczej	Wzmocnienie regionalnych ośrodków doskonałości i podnoszenie atrakcyjności regionów
Niemcy	Nie określono żadnego celu ani wskaźnika rezultatu	Wprowadzono wskaźnik rezultatu, choć cel nie został określony	Poprawa zrównoważonego użytkowania dziedzictwa kulturowego	Nie określono żadnego celu ani wskaźnika rezultatu	Zachowanie atrakcyjności miast	Wykorzystywanie potencjału turystycznego w celu poprawy konkurencyjności
Włochy	Poprawa warunków i norm korzystania z dziedzictwa kulturowego	Poprawa sposobu użytkowania zasobów przyrodniczych i kulturowych	Poprawa warunków i norm dotyczących oferty związanej z dziedzictwem kulturowym	Wzmocnienie ochrony zasobów przyrodniczych i kulturowych	Promowanie dziedzictwa kulturowego i turystyki z myślą o wspieraniu wzrostu krajowego	Zwiększenie atrakcyjności regionów
Polska	Lepsza dostępność obiektów kultury	Zwiększenie dostępu do kultury i skuteczne korzystanie z dziedzictwa kulturowego	Nie określono żadnego celu ani wskaźnika rezultatu	Poprawa stanu infrastruktury kulturalnej i ochrona dziedzictwa kulturowego	Zwiększenie konkurencyjności gospodarczej	Podniesienie atrakcyjności Polski
Portugalia	Zwiększenie poziomu satysfakcji mieszkańców	Osiągnięcie spójności na szczeblu lokalnym i na terenach miejskich przez wzmocnienie usług o charakterze publicznym	Wspieranie rozwoju dziedzictwa kulturowego	Promowanie kultury i twórczości	Wzmacnianie pozycji regionu jako ośrodka turystycznego	Promowanie określonych zasobów w wymiarze gospodarczym
Rumunia	Poprawa jakości życia	Tworzenie miejsc pracy za sprawą rozwoju turystyki	Ochrona i promowanie dziedzictwa kulturowego i tożsamości kulturowej	Odtworzenie i promowanie w zrównoważony sposób dziedzictwa kulturowego	Wzmocnienie rozwoju lokalnego	Zrównoważony rozwój i promocja turystyki

	Brak wskaźnika rezultatu dla danego celu
	1–2 wskaźniki rezultatu
	Przynajmniej 3 wskaźniki rezultatu

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Wykaz akronimów

CPR: Common Provisions Regulation

DG: dyrekcja generalna

ECoC: European Capital of Culture

EFRR: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego

EYCH: European Year of Cultural Heritage

Fundusze ESI: europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne

OMK: otwarta metoda koordynacji

PA: Partnership Agreement

PO: program operacyjny

Glosariusz

Cel ekonomiczny – cel odnoszący się ogólnie do produktywności lub zatrudnienia.

Cel kulturowy – cel dotyczący ochrony i rozwoju różnorodności kulturowej w wymiarze materialnym i niematerialnym (obiekty kultury, widowiska muzyczne, wystawy dzieł sztuki itd.).

Cel społeczny – cel odnoszący się do zapewnienia dostępu do obiektów kultury wszystkim grupom społecznym (w tym osobom znajdującym się w niekorzystnej sytuacji i osobom z niepełnosprawnością), upowszechnienia wiedzy, promowania edukacji i zatrudnienia.

Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne (fundusze ESI) – pięć głównych funduszy unijnych, których wspólnym zadaniem jest wspieranie rozwoju gospodarczego w całej Unii: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Europejski Fundusz Społeczny, Fundusz Spójności, Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i Europejski Fundusz Morski i Rybacki. Fundusze te objęte są wspólnym zestawem przepisów.

Program operacyjny (PO) – podstawowe ramy, w oparciu o które realizuje się projekty finansowane przez UE w obszarze spójności w danym okresie czasu. Odzwierciedlają one priorytety i cele określone w umowach partnerstwa zawieranych między Komisją a poszczególnymi państwami członkowskimi.

Umowa partnerstwa – umowa zawierana między Komisją a państwem członkowskim lub państwami trzecimi w odniesieniu do unijnego programu wydatkowania, w której określa się np. plany strategiczne, priorytety inwestycyjne, warunki handlowe lub przepisy regulujące pomoc rozwojową.

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących polityk i programów UE bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne tak, aby osiągnąć jak największe oddziaływanie, biorąc przy tym pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę II – której przewodniczy członkini Trybunału Iliana Ivanova – zajmującą się inwestycjami na rzecz spójności, wzrostu i włączenia społecznego. Kontrolą kierował członek Trybunału Pietro Russo, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Chiara Cipriani, szefowa gabinetu; Benjamin Jakob, attaché; Emmanuel Rauch, kierownik; Sara Pimentel, koordynatorka zadania, a także kontrolerzy: Ana Popescu, Bernard Witkoś, Dana Smid Foltynova, Jussi Bright, Paulo Manuel Carichas, Sabine Maur-Helmes, Thierry Lavigne oraz Tristan Le Guen. Wsparcie językowe zapewnili Hannah Critoph i Richard Moore.

Od lewej: Sabine Maur-Helmes, Tristan Le Guen, Chiara Cipriani, Benjamin Jakob, Pietro Russo, Emmanuel Rauch, Sara Pimentel, Jussi Bright, Dana Smid Foltynova.

Przypisy

¹ Specjalne badanie Eurobarometr nr 466 dotyczące dziedzictwa kulturowego, badanie ankietowe zlecone przez Komisję Europejską, grudzień 2017 r.

² Komunikat Komisji dotyczący Europejskiej agendy kultury w dobie globalizacji świata (COM(2007) 242 final z 10.5.2007).

³ Publikacja Eurostatu pt. „Culture statistics”, wydanie czwarte, 2019, s. 64.

⁴ Posiedzenie Rady Europejskiej z 14 grudnia 2017 r., EUCO 19/1/17.

⁵ Nowy program strategiczny Rady Europejskiej na lata 2019–2024.

⁶ Art. 3 ust. 3 TUE.

⁷ Art. 167 ust. 1 TFUE.

⁸ Zgodnie z art. 167 ust. 4 TFUE „Unia uwzględnia aspekty kulturalne w swoim działaniu na podstawie innych postanowień Traktatów, zwłaszcza w celu poszanowania i popierania różnorodności jej kultur”.

⁹ Komunikat Komisji dotyczący Europejskiej agendy kultury w dobie globalizacji świata (COM(2007) 242 final z 10.5.2007).

¹⁰ Komunikat Komisji „Nowy europejski program na rzecz kultury” (COM(2018) 267 final z 22.5.2018).

¹¹ Konkluzje Rady w sprawie planu prac w dziedzinie kultury na lata 2019–2022 (Dz.U. C 460 z 21.12.2018, s. 12–25).

¹² Dokument ONZ pt. „Przekształcamy nasz świat: Agenda na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030” przyjęty 25 września 2015 r.

¹³ Art. 3 ust. 3 TUE.

¹⁴ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1295/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. ustanawiające program „Kreatywna Europa” (2014–2020) (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 221–237). Program „Kreatywna Europa” obejmuje swoim zakresem również sektor audiowizualny.

¹⁵ Rozporządzenie (UE) nr 1301/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i przepisów szczególnych dotyczących celu „Inwestycje na rzecz wzrostu i zatrudnienia” (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 289–302).

¹⁶ Pkt 16–18 dokumentu analitycznego Trybunału pt. „Osiąganie zamierzonych wyników w obszarze polityki spójności”, czerwiec 2019 r.

¹⁷ Sprawozdanie Komisji z realizacji i oddziaływania planu prac w dziedzinie kultury na lata 2011–2014 (COM(2014) 535 final z 25.8.2014), s. 12, oraz sprawozdanie Komisji w sprawie wdrożenia Europejskiej agendy kultury (COM(2010) 390 final z 19.7.2010), s. 8.

¹⁸ Zob. art. 24 rozporządzenia w sprawie programu „Kreatywna Europa”.

¹⁹ Dokument na temat rocznego przeglądu wyników – wydatki w dziedzinie kultury, załącznik do projektu ustawy w sprawie absolutorium, francuskie Ministerstwo Finansów, 2018, s. 223.

²⁰ Dokument roboczy służb Komisji SWD(2018) 491 final z 5.12.2018.

²¹ Art. 3 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1301/2013 w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, zmienionego rozporządzeniem (UE, Euratom) 2018/1046 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii (Dz.U. L 193 z 30.7.2018, s. 1–222).

²² Sprawozdanie panelu z monitorowania dotyczące znaku dziedzictwa europejskiego, 19 grudnia 2016 r.

²³ Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 2 marca 2017 r. w sprawie wykonania programu „Kreatywna Europa” (P8_TA(2017)0062).

²⁴ Rozporządzenie (UE) nr 1303/2013 ustanawiające wspólne przepisy dotyczące funduszy ESI (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 320–469).

²⁵ Decyzja nr 1855/2006/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. ustanawiająca Program Kultura (2007–2013) (Dz.U. L 372 z 27.12.2006, s. 1–11).

²⁶ Publikacja pt. „Mapping of Cultural Heritage actions in the European Union policies, programmes and activities”, edycja z 2014 r. (https://www.europa-creativa.eu/Files/uploads/29-2014-heritage-mapping_en.pdf) oraz aktualizacja z 2017 r. (https://ec.europa.eu/culture/sites/culture/files/2014-heritage-mapping-version-2017_en.pdf).

²⁷ Tamże, edycje z 2014 i 2017 r., s. 2.

²⁸ Sprawozdanie sieci europejskiego systemu statystycznego poświęconej kulturze (ESSnet „Kultura”), 2012.

²⁹ Zob. przykładowo publikacja pt. „Guide to Eurostat culture statistics”, wydanie z 2018 r.

³⁰ Sprawozdanie specjalne nr 2/2017 pt. „Negocjacje Komisji dotyczące umów partnerstwa i programów w obszarze spójności na lata 2014–2020 – wydatki są bardziej ukierunkowane na priorytety strategii »Europa 2020«, lecz mechanizmy pomiaru wykonania zadań są coraz bardziej skomplikowane”.

³¹ Pkt 59 opinii Trybunału nr 6/2018.

³² Programma di azione e coesione complementare al PON Cultura e Sviluppo 2014‑2020.

³³ Zob. pkt 07.

³⁴ Art. 3 ust. 3 TUE.

³⁵ Podejście proponowane przez służby Komisji dla właściwych urzędników, dokument zawierający definicję infrastruktury „na małą skalę” w odniesieniu do infrastruktury objętej zakresem rozporządzenia w sprawie EFRR, wersja 1.0, 7 lipca 2014 r.

³⁶ Nota informacyjna delegacji Polski skierowana do Rady pt. „The necessity of raising the maximum value of small-scale cultural infrastructure implemented within the European Regional Development Fund 2014–2020”, 8561/15, 6 maja 2015 r.

³⁷ W ramach celu tematycznego 2 „Zwiększenie dostępności, stopnia wykorzystania i jakości TIK”.

³⁸ W ramach celu tematycznego 3 „Wzmacnianie konkurencyjności MŚP”.

³⁹ Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 2 marca 2017 r. w sprawie wykonania programu „Kreatywna Europa” (P8_TA(2017)0062) oraz projekt rezolucji ustawodawczej Parlamentu Europejskiego z dnia 4 marca 2019 r. w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia ustanawiającego program „Kreatywna Europa” (2021–2027) (A8-0156/2019).

⁴⁰ Konkluzje Rady w sprawie oddziaływania sektora kultury i sektora kreatywnego, służącego stymulowaniu innowacji, stabilności gospodarczej i włączenia społecznego (Dz.U. C 172 z 27.5.2015, s. 13–16).

⁴¹ Wspólna deklaracja pt. „Declaration adopted during the informal meeting of European Union Member State ministers responsible for Cultural and European Affairs”, Paryż, 3 maja 2019 r.

⁴² Pkt 116 i 117 sprawozdania specjalnego Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 2/2017 pt. „Negocjacje Komisji dotyczące umów partnerstwa i programów w obszarze spójności na lata 2014–2020 – wydatki są bardziej ukierunkowane na priorytety strategii »Europa 2020«, lecz mechanizmy pomiaru wykonania zadań są coraz bardziej skomplikowane”.

⁴³ Projekt wytycznych tematycznych Komisji dla właściwych urzędników pt. „Support to culture, tourism and sport related investments”, wersja 1 z 13.5.2013.

⁴⁴ Karta wenecka – „Międzynarodowa Karta Konserwacji i Restauracji Zabytków i Miejsc Zabytkowych”, 1964; karta krakowska – „Zasady konserwacji i restauracji dziedzictwa architektoniczno-urbanistycznego”, 2000.

⁴⁵ Dokument ICCROM, UNESCO, ICOMOS pt. „Management Guidelines for World Heritage Sites”, 1998 oraz sprawozdanie ICOMOS dla Komitetu Światowego Dziedzictwa UNESCO pt. „Evaluations of Nominations of Cultural and Mixed Properties”, 43. posiedzenie, WHC-19/43.COM/INF.8B1, 2019.

⁴⁶ Art. 4 karty weneckiej.

⁴⁷ Badanie Komisji Europejskiej pt. „Safeguarding Cultural Heritage from Natural and Man-Made Disasters, A comparative analysis of risk management in the EU”, 2018.

⁴⁸ Wytyczne dotyczące sprawozdawczości zostały przyjęte przez kolegium komisarzy i opublikowane w grudniu 2019 r. (Dz.U. C 428 z 20.12.2019, s. 8–33).

⁴⁹ Decyzja nr 2228/97/WE ustanawiająca wspólnotowy program działań w obszarze dziedzictwa kulturowego (Dz.U. L 305 z 8.11.1997, s. 31–38).

⁵⁰ Zob. pkt 59.

⁵¹ Art. 3 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2011/92/UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, zmienionej dyrektywą 2014/52/UE (Dz.U. L 124 z 25.4.2014, s. 1–18).

⁵² Art. 7 dyrektywy 2012/27/UE w sprawie efektywności energetycznej, zmienionej dyrektywą (UE) 2018/844 (Dz.U. L 156 z 19.6.2018, s. 75–91).

⁵³ ICOMOS, „European Quality Principles for EU-funded interventions with potential impact upon cultural heritage”, 2019.

⁵⁴ Art. 125 ust. 3 lit. d) rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów.

⁵⁵ Art. 61 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów.

⁵⁶ Art. 67 ust. 3 lit. d) wniosku COM(2018) 375 final.

⁵⁷ Zob. też pkt 97 opinii Trybunału nr 6/2018.

⁵⁸ Louvre-Lens, dokument pt. „5 ans de gratuité de la galerie du temps et du pavillon de verre: bilan et perspectives”, marzec 2018 r., s. 12.

⁵⁹ Francuska Regionalna Izba Obrachunkowa dla regionu Nord-Pas-de-Calais/Picardie, sprawozdanie zawierające ostateczne ustalenia pt. „Établissement public de coopération culturelle »Louvre-Lens«. Exercices 2011 et suivants”, 2015, s. 9.

⁶⁰ Art. 71 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów.

⁶¹ Pkt 54–56 dokumentu analitycznego Trybunału pt. „Osiąganie zamierzonych wyników w obszarze polityki spójności”, czerwiec 2019 r.

Kalendarium

Wydarzenie	Data
Zatwierdzenie ramowego programu kontroli (APM)/rozpoczęcie kontroli	12.12.2018
Oficjalne przesłanie wstępnej wersji sprawozdania Komisji (lub innej jednostce kontrolowanej)	6.1.2020
Przyjęcie ostatecznej wersji sprawozdania po postępowaniu kontradyktoryjnym	26.2.2020
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) we wszystkich językach	24.3.2020

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2020

PDF	ISBN 978-92-847-4441-1	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/691591	QJ-AB-20-005-PL-N
HTML	ISBN 978-92-847-4444-2	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/214653	QJ-AB-20-005-PL-Q

PRAWA AUTORSKIE

© Unia Europejska, 2020

Polityka Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystywania dokumentów jest realizowana na podstawie decyzji Trybunału nr 6/2019 w sprawie polityki otwartych danych oraz ponownego wykorzystywania dokumentów.

O ile nie wskazano inaczej (np. nie podano szczegółowych adnotacji o prawach autorskich), treści Europejskiego Trybunału Obrachunkowego będące własnością UE objęte są licencją Creative Commons Uznanie autorstwa 4.0 Międzynarodowe (CC BY 4.0). Oznacza to, że ponowne wykorzystanie jest dozwolone, pod warunkiem że dokumenty zostaną odpowiednio oznaczone i zostaną wskazane dokonane w nich zmiany. W przypadku ponownego wykorzystania nie można zmieniać ich oryginalnego znaczenia ani przesłania. Trybunał nie może być pociągnięty do odpowiedzialności za jakiekolwiek konsekwencje ponownego wykorzystania dokumentów.

W razie ponownego wykorzystywania dokumentów wymagane jest zweryfikowanie praw autorskich, jeżeli konkretna treść przedstawia możliwą do zidentyfikowania osobę fizyczną – tak jak w przypadku zdjęć, na których widoczni są pracownicy Trybunału – lub prace stron trzecich. Uzyskanie zezwolenia na ponowne wykorzystanie dokumentu unieważnia wymienione wcześniej ogólne zezwolenie. W zezwoleniu tym należy wyraźnie opisać wszelkie ograniczenia dotyczące wykorzystania dokumentów.

W celu wykorzystania lub powielenia treści niebędącej własnością UE może być konieczne wystąpienie o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

Zdjęcie w ramce 1 – © Capital Europeia da Cultura Guimarães, 2012.

Rysunek 2 – ikony wykonane przez Pixel perfect, na podstawie https://flaticon.com.

Zdjęcie w ramce 3 – © Miasto Katowice.

Zdjęcie w ramce 4 – © Zdjęcie: Luciano Romano.

Zdjęcie w ramce 7 – © Zdjęcie: Henrique Patricio.

Zdjęcie 1 w ramce 10 – Źródło: scheda ispettiva, Casa dell’Efebo I 7, 11, materiał udostępniony przez Parco Archeologico di Pompei.

Zdjęcie 2 w ramce 10 – Źródło: relazione tecnica, Casa dell’Efebo, styczeń 2016 r., materiał udostępniony przez Parco Archeologico di Pompei.

Oprogramowanie lub dokumenty objęte prawem własności przemysłowej, takie jak patenty, znaki towarowe, wzory użytkowe, znaki graficzne i nazwy, nie są objęte polityką Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystywania i nie jest udostępniana licencja na nie.

Na stronach internetowych instytucji Unii Europejskiej dostępnych w domenie europa.eu zamieszczane są odsyłacze do stron zewnętrznych. Trybunał nie kontroluje ich zawartości i w związku z tym zachęca użytkowników, aby we własnym zakresie zapoznali się z polityką ochrony prywatności i polityką w zakresie praw autorskich stosowanymi na tych stronach.

Znak graficzny Europejskiego Trybunału Obrachunkowego

Znak graficzny Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nie może być wykorzystywany bez uprzedniej zgody Trybunału.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

WYSZUKIWANIE INFORMACJI O UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/index_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić na stronie: https://op.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1952 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp/pl) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.