Interreg-samarbete: potentialen i Europeiska unionens gränsöverskridande regioner har ännu inte frigjorts fullt ut

Sammanfattning

I

Gränsöverskridande samarbete är ett av sammanhållningspolitikens två mål. Samarbetet syftar till att åtgärda gemensamma utmaningar som medlemsstaterna gemensamt har identifierat i gränsregionerna och ta tillvara den outnyttjade tillväxtpotentialen. Många sådana regioner presterar generellt sämre ekonomiskt än andra regioner i medlemsstaterna.

II

Interreg-programmen är inriktade på gränsöverskridande utmaningar. Programperioden 2014–2020 var programmets femte och hade en budget på 10,1 miljarder euro. En stor del av budgeten gällde inre gränser med ett anslag på 6,3 miljarder som användes till att finansiera omkring 24 000 projekt genom 53 samarbetsprogram. De omfattade 59 % av EU:s landareal och 48 % av dess befolkning.

III

Vid denna revision bedömde vi om kommissionen och medlemsstaterna på ett ändamålsenligt sätt hade tagit itu med de gränsöverskridande regionernas utmaningar genom de samarbetsprogram för inre gränser som finansierades genom Interreg. Denna rapport kommer att vara användbar för genomförandet av perioden 2021–2027. Den kan också bidra med information till medlagstiftarnas pågående diskussioner om en potentiell mekanism för att åtgärda rättsliga och administrativa hinder i gränsöverskridande regioner.

IV

Vi konstaterade att alla samarbetsprogram som vi granskade utom ett hade analyserat behoven i de berörda regionerna. De ekonomiska resurser som avsatts till programmen innebar dock att gränsöverskridande utmaningar endast delvis kunde åtgärdas. Bristen på resurser gör att finansieringen måste riktas till områden där den sannolikt kommer att ge störst mervärde.

V

Med några få undantag hade de program som vi granskade tydliga kopplingar mellan de föreslagna målen, den planerade inputen och verksamheten och de avsedda resultaten och effekterna. Samarbetsprogram skiljer sig från allmänna EU-program när det gäller kravet på att projekt ska ha en gränsöverskridande identitet och deltagande av flera transnationella partner. Det faktum att det ofta saknades en tydlig avgränsning mellan samarbetsprogram och allmänna program innebar dock att samarbetsprogram kunde finansiera samma typ av verksamhet som de allmänna programmen.

VI

Dessutom identifierade vi flera brister i genomförandet och övervakningen av programmen:

• För hälften av de projekt som vi granskade var samarbetet mellan partner begränsat till att lägga fram ett gemensamt projektförslag för att säkra finansieringen av insatser. Dessa projekt saknade en gemensam identitet som ett gränsöverskridande projekt.
• Projekturvalsförfarandena ledde inte alltid till att de bästa projekten valdes ut.
• De indikatorer som användes återspeglade i allmänhet inte den gränsöverskridande effekten, vilket försvårade övervakningen av programmens genomförande i förhållande till deras mål.
• Begränsade statistiska uppgifter påverkar utvärderingen av de samfinansierade projekten.

VII

Programmyndigheterna vidtog åtgärder för att begränsa covid-19-krisens effekter på projekt genom att förlänga tidsfristen för slutförande. Myndigheterna utnyttjade också de flexibilitets- och förenklingsåtgärder som EU erbjöd för att mildra effekten av covid-19, särskilt när det gäller möjligheten att senarelägga inlämningen av viktiga dokument.

VIII

Slutligen förhindrade förseningen med att anta den rättsliga grunden för 2021–2027, tillsammans med behovet av att avsluta arbetet för programperioden 2014–2020, en smidig start för den nya programperioden på medlemsstatsnivå.

IX

Utifrån vår revision rekommenderar vi följande:

1. Fokusera samarbetsprogrammen bättre så att projekten kompletterar de allmänna programmens projekt.
2. Prioritera och tilldela stöd till projekt genom att rangordna dem baserat på meriter.
3. Använd indikatorer som syftar till att återspegla den gränsöverskridande effekten.

Inledning

Utmaningar för EU:s gränsöverskridande regioner

01

Enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ska EU sträva efter att minska skillnaderna i välstånd och utveckling mellan sina regioner, med särskild hänvisning till bland annat gränsöverskridande regioner¹. Mot denna bakgrund stöder EU program för europeiskt territoriellt samarbete, så kallade Interreg-program, via sin sammanhållningspolitik genom att tillhandahålla finansiering från Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf). I 30 år har Interreg gett stöd till gemensamma åtgärder mellan medlemsstater eller mellan medlemsstater och länder utanför EU.

02

Det övergripande målet med Interreg är att stödja en harmonisk utveckling inom unionens territorium², i syfte att främja samarbete, skapa utvecklingsmöjligheter och samtidigt främja solidaritet mellan medborgare i olika nationer genom att man möter utmaningar tillsammans. Sammanhållningspolitiken har två mål, varav det ena är ”Investering för tillväxt och sysselsättning” och det andra är Interreg-målet om att ”ge stöd till gemensam användning av anläggningar och personella resurser och alla typer av gränsöverskridande infrastruktur i alla regioner”³.

03

Gränsöverskridande samarbete syftar till att åtgärda gemensamma utmaningar som har identifierats gemensamt i gränsregionerna och ta tillvara den outnyttjade tillväxtpotentialen. De viktigaste utmaningarna är ”dålig tillgänglighet, särskilt vad gäller tillgång till informations- och kommunikationsteknik (IKT) och transportinfrastruktur, lokala industrier på tillbakagång, olämplig affärsmiljö, brist på nätverk mellan lokala och regionala förvaltningar, låga nivåer av forskning och innovation och utnyttjande av IKT, miljöföroreningar, förebyggande av risker [och] negativa attityder gentemot grannländernas medborgare”⁴.

04

I figur 1 sammanfattas de viktigaste delarna när det gäller utmaningarna för EU:s gränsöverskridande regioner samt deras uppskattade effekter. Om 20 % av de befintliga hindren för gränsöverskridande samarbete undanröjdes skulle dessa regioner öka sin BNP med 2 % och få över en miljon fler arbetstillfällen⁵.

Interreg A: det största Interreg-området

05

Perioden 2014–2020 var den femte programperioden för Interreg. Programmets budget för denna period var 10,1 miljarder euro, cirka 2,75 % av den totala budgeten för sammanhållningspolitiken⁷. Under denna period bestod Interreg av tre samarbetsområden⁸ (se ruta 1).

06

I figur 2 presenteras utvecklingen av Interreg från 1989 till 2020 när det gäller finansiering och berörda medlemsstater, med mer detaljerad information för perioden 2014–2020. Interreg V-A, med 88 samarbetsprogram och en budget på nästan 7,4 miljarder euro, är det största området och utgör 73 % av Interregs totala budget. Huvudinslaget i Interreg V-A är gränsöverskridande samarbete för inre gränser, exklusive de yttersta randområdena, med 53 samarbetsprogram och en budget på 6,3 miljarder euro.

07

För perioden 2021–2027 har den totala budgeten för Interreg minskat till 8 miljarder euro till följd av att såväl sammanhållningspolitikens totala budget som den andel som avsatts för Interreg har minskat¹², varav den sistnämnda från 2,75 % till 2,4 %. För denna period kommer det att finnas ytterligare ett fjärde område som är avsett för de yttersta randområdena¹³. Interreg VI-A, gränsöverskridande samarbete, kommer fortsatt att utgöra den största delen av Interreg-finansieringen med 5,8 miljarder euro för perioden¹⁴.

08

De inre gränsregioner som är berättigade till samfinansiering genom Interreg A är Nuts 3-regioner längs med EU:s inre och vissa yttre landgränser¹⁵ och regioner med sjögränser med ett inbördes avstånd på högst 150 kilometer¹⁶. Medlemsstaterna kan påverka kommissionens beslut om stödberättigade regioner¹⁷. För alla regioner är Interreg-stödet ett komplement till de allmänna nationella eller regionala Eruf-programmen.

09

Figur 3 visar den gradvisa ökningen av områden som är berättigade stöd genom Interreg A. Ökningen beror främst på EU:s utvidgning och medlemsstaternas möjlighet att sedan perioden 2007–2013 anslå en del av sin Interreg-budget till regioner utanför de regioner som omfattas av samarbetsprogrammen, inledningsvis intilliggande regioner¹⁸ och senare alla regioner¹⁹. Under perioden 2014–2020 omfattade Interreg V-A 66 % av EU:s territorium och 51 % av befolkningen. Motsvarande siffror för enbart inre gränsregioner var 59 % respektive 48 %.

10

Enligt kommissionen bor nästan två miljoner gränspendlare i Interreg V-A-regionerna, varav 1,3 miljoner korsar gränsen för att arbeta och resten för att studera. Till exempel arbetar 450 000 människor som bor i Frankrike i ett grannland, och motsvarande siffror för Tyskland och Polen är 270 000 respektive 140 000. Många gränsregioner presterar generellt sämre ekonomiskt än andra regioner i medlemsstaterna. Det är ofta komplicerat och dyrt att få tillgång till offentliga tjänster som sjukhus och universitet och att navigera mellan olika rättsliga och administrativa system²⁰.

Förvaltning av Interreg och finansieringsområden för Interreg V-A för inre gränser 2014–2020

11

I likhet med de allmänna Eruf-programmen genomförs samarbetsprogrammen inom ramen för delad förvaltning. Mot denna bakgrund är kommissionens roll att godkänna de program som medlemsstaterna har utarbetat och underlätta deras genomförande samt att övervaka och utvärdera dem.

12

För varje samarbetsprogram utses en förvaltande myndighet, en attesterande myndighet och en revisionsmyndighet. Särskilt för Interreg inrättas ett gemensamt sekretariat²¹ som ska fungera som informationscentrum, bistå sökande vid ansökan och bedöma projektansökningar. Den förvaltande myndigheten och det gemensamma sekretariatet utgör tillsammans de viktigaste programmyndigheterna för samarbetsprogrammen. Slutligen väljer programmets övervakningskommitté vilka insatser som ska samfinansieras.

13

Programplaneringen för samarbetsprogrammen följer noga de befintliga arrangemangen för de allmänna programmen. Lagstiftningen innehåller detaljerade krav på programinnehåll. Den syftar till att underlätta en konsekvent interventionslogik, det vill säga tydliga kopplingar mellan de föreslagna målen, den planerade inputen och verksamheten och de avsedda resultaten och effekterna. Det slutliga målet är ett effektivt och ändamålsenligt genomförande av fonderna²²:

• Programplaneringen ska ske kring elva fastställda tematiska mål²³, och minst 80 % av medlen ska inriktas på högst fyra tematiska mål²⁴.
• Ett prioriterat område ska helst motsvara ett tematiskt mål. Investeringsprioriteringar och särskilda mål ska fastställas inom varje prioriterat område²⁵.
• En motivering måste ges för valet av tematiska mål, investeringsprioriteringar och finansiella anslag, på grundval av en analys av regionala och nationella behov²⁶.

14

Varje vår lämnar de förvaltande myndigheterna in årliga genomföranderapporter till kommissionen för varje samarbetsprogram²⁷. Dessa rapporter innehåller uppgifter om framsteg i riktning mot målvärdena för de gemensamma aktivitetsindikatorerna²⁸, om programmens specifika aktivitets- och resultatindikatorer och om delmål samt även finansiella uppgifter.

15

Figur 4 och bilaga III visar hur finansieringen 2014–2020 fördelades mellan de tematiska målen för Interreg V-A för inre gränser. Målen om att ”bevara och skydda miljön och främja ett effektivt resursutnyttjande” och att ”stärka forskning, teknisk utveckling och innovation” hade fått mest finansiering i slutet av 2020.

16

Såsom anges i bilaga IV avsåg de typer av projekt som fick störst finansiering, exklusive tekniskt stöd, kultur och kulturarv, anpassning till klimatförändringar, institutionell kapacitet, tekniköverföring till små och medelstora företag, förbättring av vägar, biologisk mångfald och naturskydd, turism i naturområden, hälso- och sjukvård och sociala tjänster samt forskning och innovation vid offentliga centrum.

17

I slutet av december 2020 hade samarbetsprogrammens programmyndigheter tilldelat 102 % av den tillgängliga finansieringen för 2014–2020 – motsvarande andel för allmänna program som får stöd från Eruf var 110 % – och de hade valt ut cirka 24 000 projekt för samfinansiering. Programmyndigheterna får tilldela mer än den anslagna budgeten för programmet för att säkerställa att alla tillgängliga medel har använts i slutet av programperioden.

Förberedelser inför perioden 2021–2027

18

Under programperioden 2007–2013 tillhandahöll Interreg finansiering på 5,6 miljarder euro. Enligt efterhandsutvärderingen²⁹ genererade projekt output och resultat som låg i linje med de särskilda målen i Interreg och var inriktade på de viktigaste prioriteringarna i Lissabonstrategin.

19

De största bristerna som konstaterades vid utvärderingen var följande:

• Programmen förblev mycket breda och syftade i första hand till att utveckla samarbete och kontakter som sitt slutliga mål snarare än som ett sätt att främja en bredare ekonomisk integration.
• De flesta program hade antagit en bottom up-strategi när de fastställde vilka projekt som skulle stödjas. Detta gjorde det svårt att ha en sammanhållen strategi för att främja utvecklingen och den socioekonomiska och territoriella integrationen i de berörda regionerna, även om de flesta enskilda projekt bidrog.
• Samordningen mellan Interreg-programmen och de allmänna programmen var mycket begränsad.

20

Vid utarbetandet av partnerskapsavtalen och partnerskapsprogrammen för 2014–2020 tog kommissionen fram ståndpunktsdokument för varje medlemsstat som angav de mest relevanta prioriteringarna för de europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI-fonderna) med ett mycket kort avsnitt om territoriellt samarbete.

21

Inför perioden 2021–2027 lade kommissionen fram vägledande dokument om gränsregioner som skulle bidra till utarbetandet av medlemsstaternas samarbetsprogram. Det rör sig om detaljerade dokument som är specifika för gränsöverskridande regioner.

22

Slutligen anges följande i lagstiftningen³⁰ för perioden 2021–2027:

• För de inre landgränserna bör programmyndigheterna anslå högst 60 % av finansieringen till fyra av de sju politiska målen (fem från förordningen om gemensamma bestämmelser och två från förordningen om europeiskt territoriellt samarbete), varav två ska vara ”ett grönare, koldioxidsnålare Europa” och ”ett mer socialt Europa”.
• För sjögränser ska 60 % anslås till tre av de politiska målen, varav ”ett grönare, koldioxidsnålare Europa” är obligatoriskt.
• Upp till 20 % respektive 5 % får anslås till Interregs särskilda mål ”en bättre samarbetsstyrning” och ”ett tryggare och säkrare Europa”.

Covid-19-åtgärder för ESI-fonderna

23

Covid-19-pandemin drabbade medlemsstaternas gränsöverskridande regioner hårt och satte de socioekonomiska strukturerna kring och inom EU:s gränser under press. De flexibilitetsåtgärder som vidtogs vid användningen av ESI-fonderna i syfte att mildra effekterna av pandemin genom investeringsinitiativet mot effekter av coronaviruset³¹ och investeringsinitiativet mot effekter av coronaviruset plus³² gäller också för samarbetsprogrammen.

24

Figur 5 visar de viktigaste av dessa åtgärder, som alla kräver att programmen ändras. Alla utom en, möjligheten att överföra resurser mellan regionkategorier för år 2020, är relevanta för samarbetsprogrammen. Programmyndigheterna får använda fler än en av åtgärderna.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

25

Fokus i vår revision låg på om kommissionen och medlemsstaterna på ett ändamålsenligt sätt hade tagit itu med de gränsöverskridande regionernas utmaningar i samarbetsprogrammen för inre gränser inom ramen för Interreg V-A (se bilaga I). Vi undersökte därför om

• programmyndigheterna med tanke på de knappa resurserna analyserade och prioriterade de gränsöverskridande utmaningarnas betydelse för att kunna koncentrera samarbetsprogrammen där de skulle ha störst inverkan,
• samarbetsprogrammen utformades med en sammanhängande interventionslogik, som omfattade ett utvärderingssystem som kunde mäta den gränsöverskridande effekten, och i samverkan med de intilliggande regionernas allmänna program,
• kommissionens vägledning hjälpte de gränsöverskridande regionerna att identifiera sina utmaningar och tillhandahöll input och stöd, särskilt när det gällde att mildra effekterna av covid-19-krisen och säkerställa en smidig inledning på den nya programperioden 2021–2027.

26

Våra iakttagelser och slutsatser avser samarbetsprogram för inre gränser inom ramen för Interreg V-A under programperioden 2014–2020, och vi räknar med att våra rekommendationer kommer att vara användbara i förberedelserna inför och genomförandet av perioden 2021–2027. Vår rapport kan också bidra med information till medlagstiftarnas pågående diskussioner om en potentiell mekanism för att lösa rättsliga och administrativa problem i gränsöverskridande regioner³³.

27

På EU-nivå granskade vi arbetet vid kommissionens generaldirektorat för regional- och stadspolitik (GD Regional- och stadspolitik).

28

Vår metod resulterade i en mycket stor täckning av samarbetsprogram. På medlemsstatsnivå granskade vi 23 samarbetsprogram (förtecknade i bilaga V) där alla 28 medlemsstaterna var involverade minst en gång. Dessa 23 program utgör 43 % av EU:s finansiering av Interreg V-A för inre gränser och 27 % av den totala Interreg-budgeten för perioden 2014–2020.

29

För de 23 samarbetsprogrammen genomförde vi tio enkla skrivbordsgranskningar, tio utökade skrivbordsgranskningar och tre besök på plats. Närmare uppgifter, bland annat om skillnaden mellan dessa typer av granskningar, finns i bilaga V.

30

För alla 23 samarbetsprogram valde vi dessutom ut två allmänna program – som också förtecknas i bilaga V – från de intilliggande regionerna i syfte att jämföra deras fokus och bedöma graden av synergi när det gäller att ta itu med gränsöverskridande utmaningar. De viktigaste urvalskriterierna för de två programmen var befolkningsstorleken, nivån på det ekonomiska stödet, storleken på det område som omfattades och, viktigast av allt, omfattningen av gemensamma investeringsprioriteringar. Sammanlagt granskade vi 39 allmänna program, eftersom samma allmänna program användes mer än en gång i sju fall.

31

För de samarbetsprogram som vi granskade på plats besökte vi tolv projekt som fick EU-stöd. Grunden för urvalet av dessa projekt var deras väsentlighet och mångfald när det gäller typen av samfinansierade åtgärder. Vi granskade också ytterligare fyra projekt genom skrivbordsgranskning av samarbetsprogrammet mellan Rumänien och Bulgarien. Vi hade ursprungligen för avsikt att besöka detta program på plats, men det var inte möjligt på grund av reserestriktionerna med anledning av covid-19. Därför kunde vi inte själva fysiskt granska projektens utfall.

32

De 16 projekt som vi granskade genomförde åtgärder inom följande stödområden: kulturarv, turism, små och medelstora företag och entreprenörskap, arbetsmarknad och sysselsättning, riskhantering och samarbete mellan räddningstjänster, utbildning, institutionellt samarbete, hälsa och social integration samt multimodal transport.

33

Slutligen granskade vi för alla 53 samarbetsprogram för inre gränser i vilken utsträckning programmyndigheterna utnyttjade de flexibilitets- och förenklingsmöjligheter som erbjöds genom investeringsinitiativet mot effekter av coronaviruset och investeringsinitiativet mot effekter av coronaviruset plus. När det gällde de tre samarbetsprogram som vi granskade på plats och programmet Rumänien–Bulgarien, som vi hade för avsikt att besöka, bedömde vi covid-19-krisens konsekvenser för genomförandet av projekten.

Iakttagelser

Omfattande analys låg till grund för de gränsöverskridande programmen, men alla utmaningar gick inte att åtgärda

34

Vi granskade programdokumenten för 23 samarbetsprogram i syfte att bedöma om den strategiska planeringen för programperioden 2014–2020 byggde på en analys av de gränsöverskridande utmaningar som dessa regioner står inför. Vi undersökte också hur genomförbart det var att ta itu med dessa utmaningar genom samarbetsprogrammen, med tanke på de knappa ekonomiska resurserna.

Alla 23 samarbetsprogram som granskades omfattade en analys av de gränsöverskridande regionernas utmaningar

35

Ett samarbetsprogram ska bygga på en analys av behoven inom hela programområdet³⁴. Därför är det nödvändigt att anpassa programmens innehållskrav till de gränsöverskridande regionernas särskilda behov³⁵.

36

Alla samarbetsprogram som vi granskade presenterade regionernas behov på grundval av en analys av antingen starka och svaga sidor, möjligheter och hot (swot-analys) eller de gränsöverskridande regionernas sociala och ekonomiska egenskaper (socioekonomisk analys). I fallet med samarbetsprogrammet mellan Sverige, Finland och Norge var dock inte swot-analysen tillräckligt utvecklad för att stödja strategiska beslut: hoten analyserades inte fullt ut, styrkor blandades med möjligheter, vissa utmaningar togs upp utan någon bakgrundsinformation och inaktuella uppgifter användes som var mer än tio år gamla.

37

Figur 6 visar de viktigaste utmaningar som samarbetsprogrammen belyste indelade i sju kategorier. De flesta av utmaningarna gäller också de allmänna program som omfattar samma geografiska områden. Bristerna avseende administrativt samarbetet och språkliga hinder är dock specifika för gränsöverskridande program.

Utmaningarna kan inte åtgärdas enbart genom samarbetsprogrammen och behöver därför prioriteras

38

I praktiken innebar de ekonomiska resurser som avsatts till programmen att gränsöverskridande utmaningar endast kunde åtgärdas delvis. Den genomsnittliga budgeten för vart och ett av de 53 samarbetsprogrammen för inre gränser uppgick till 162 miljoner euro – från 19 miljoner euro för Slovenien–Ungern till 485 miljoner euro för Spanien–Portugal (POCTEP) (se bilaga I). Dock krävs betydande finansiering för att åtgärda många gränsöverskridande utmaningar. Till exempel omfattar stora järnvägs- eller väginfrastrukturprojekt som underlättar transporter, handel och medborgarnas rörlighet vanligtvis flera miljarder euro.

39

Däremot har de allmänna programmen oftast mycket större budgetar. I de 39 allmänna program som vi granskade varierade budgeten för de regionala programmen från 231 miljoner euro till 7 miljarder euro, med ett genomsnitt på 2 miljarder euro. Den genomsnittliga budgeten för de nationella programmen var mer än dubbelt så stor, från 700 miljoner euro till nästan 9 miljarder euro (se bilaga V).

40

Vi identifierade fall där programmyndigheterna tilldelade ett litet belopp till ett prioriterat område eller en investeringsprioritering, vilket ledde till att finansieringen endast kunde ha en begränsad effekt på den gränsöverskridande regionen. Programmyndigheterna för samarbetsprogrammet mellan Estland och Lettland tilldelade till exempel mindre än 1 miljon euro till det prioriterade området integration på arbetsmarknaden och förbättring av villkoren för tillgång till arbetstillfällen på andra sidan gränsen. Det är oklart om sådana relativt små stödbelopp kan ha någon betydande effekt.

41

I figur 7 visas skillnaden i budgetanslag mellan de 23 samarbetsprogrammen och de allmänna program som granskats för de intilliggande regionerna.

42

De knappa ekonomiska resurserna innebär att finansieringen måste riktas till områden där den sannolikt ger störst mervärde. Vi konstaterade dock att de flesta programmyndigheter inte prioriterade de identifierade behoven och därmed riskerade att inte välja de investeringsprioriteringar som sannolikt skulle ha störst inverkan.

43

Vår granskning visade att många viktiga utmaningar som gränsregionerna står inför inte kunde lösas av programmyndigheterna, utan krävde beslut på nationell nivå och efterföljande införlivande i nationell lagstiftning. Till exempel kräver samarbete mellan nationella myndigheter i hälso- och sjukvårdsfrågor eller säkerhetsfrågor bilaterala avtal eller trepartsavtal mellan medlemsstaterna, vilket illustreras av exemplet i ruta 2.

En sammanhängande strategi för att ta itu med utmaningarna ledde ofta inte till ett fokuserat genomförande

44

Vi bedömde de viktigaste strategiska inslagen i samarbetsprogrammen och hur dessa omsattes i handling genom ansökningsomgångar och vid urvalet av projekt.

I nästan alla fall återspeglade de strategiska programdokumenten rättsliga krav och överensstämde med behovsanalyser

45

I förordningen om gemensamma bestämmelser anges behovet av en stark interventionslogik³⁷, det vill säga en tydlig koppling mellan programmets mål och dess förväntade resultat. Eftersom flera EU-fonder ger stöd inom samma geografiska område är en effektiv samordning mellan dessa fonder och nationella finansieringsinstrument viktig³⁸. För Interreg ska stödmottagare från minst två deltagande länder³⁹ delta i insatserna.

46

Därför granskade vi

• styrkan i interventionslogiken, som ledde från de utmaningar som identifierats till andra delar av projekturvalsprocessen, däribland valet av prioriterat område, tematiska och särskilda mål, investeringsprioriteringar samt fastställande av output- och resultatmål,
• om programmyndigheterna fastställde arrangemang för att samordna finansieringen med andra källor,
• vilken betydelse det gränsöverskridande inslaget hade för urvalet av projekt.

Med några få undantag byggde de program som vi granskade på en sund interventionslogik

47

I nästan alla fall konstaterade vi att det fanns en sund interventionslogik mellan analysen av utmaningarna och programmyndigheternas val av prioriterade områden, tematiska och särskilda mål och investeringsprioriteringar. Denna logik gällde även ansökningsomgångarna. I det enda fall där swot-analysen inte var tillräckligt utvecklad för att stödja strategiska beslut (se punkt 36) påverkade detta samstämmigheten i programmets interventionslogik.

48

Programmyndigheterna uppfyllde också kravet om att främst koncentrera sig på högst fyra tematiska mål. I vissa fall beslutade myndigheterna att ytterligare fokusera programmen på specifika affärssegment. Ett exempel på detta är programmet för södra Östersjön, som omfattar regioner i Polen, Danmark, Tyskland, Litauen och Sverige och som syftar till att öka den ”blå” (hav) och ”gröna” (miljö) tillväxtpotentialen i södra Östersjöområdet, även om flera andra utmaningar för regionen också betonades.

49

Det fanns dock få samarbetsprogram som stödde finansieringen av projekt i områden som inte tidigare identifierats i swot-analysen eller den socioekonomiska analysen. När det till exempel gäller Slovakien–Tjeckien-programmet beslutade myndigheterna att investera i insatser som syftade till att förbättra kvaliteten på det gränsöverskridande samarbetet mellan lokala och regionala myndigheter. Detta är i allmänhet en av de viktigaste frågorna för gränsöverskridande regioner, men bristen på institutionell kapacitet hade inte inkluderats i den socioekonomiska analysen för detta program.

50

När det gäller samarbetsprogrammet för centrala Östersjön beslutade programmyndigheten att fokusera på de gränsöverskridande regionernas möjligheter snarare än på de utmaningar som de står inför. Programmyndigheterna investerade i insatser som syftade till att bibehålla eller öka sysselsättningen, stödja små och medelstora företag och öka regionens attraktionskraft för turister. I detta fall hade samarbetsprogrammet en tydlig interventionslogik som uppfyllde alla övriga rättsliga krav. Detta innebar dock att de gränsöverskridande regionernas utmaningar inte åtgärdades, vilket bekräftades av vår granskning av ett av de fyra projekten i detta samarbetsprogram.

Programmen innehöll information om samordning med andra finansieringskällor, och det fanns ett förfarande för utvärdering av den gränsöverskridande karaktären

51

Vi konstaterade att samarbetsprogrammen i samtliga fall gav information om mekanismer för att samordna finansiering med andra källor till EU-finansiering eller nationell finansiering, såsom ESI-fonderna. Den innehöll till exempel detaljerad information om deltagandet av nyckelpersonal från olika myndigheter i möten där synergier mellan fonderna undersöktes och om förfarandet för att förhindra att två olika källor finansierar samma insats.

52

Slutligen konstaterade vi att urvalsförfarandena i samtliga fall säkerställde projektens gränsöverskridande identitet, inbegripet avsikter från partner på båda sidorna av gränsen att delta aktivt.

I praktiken identifierade vi flera brister i genomförandet och övervakningen av strategin

53

Vi bedömde genomförandet av programmens strategier utifrån ansökningsomgångar och urvalet av projekt samt hur urvalet övervakas och samordnas med andra finansieringsmekanismer i samma geografiska områden. Vi identifierade flera brister i genomförandet och övervakningen som gällde avgränsningen mellan samarbetsprogram och allmänna program, projektets gränsöverskridande karaktär, förfarandet för urval av projekt, de indikatorer som används samt kvaliteten på och tillgången till statistiska uppgifter.

Ofta saknades en tydlig avgränsning mellan samarbetsprogram och allmänna program

54

66 % av EU:s totala landareal är berättigad till finansiering från Interreg för inre och yttre gränser, och i 17 medlemsstater är mer än 80 % av territoriet stödberättigat (ruta 3 och figur 8).

55

Allmänna program och samarbetsprogram samfinansierar EU-projekt i samma geografiska områden (se punkt 08). Vi jämförde fokus för vart och ett av de 23 samarbetsprogrammen i vårt urval med fokus för två allmänna program från intilliggande regioner (se punkt 30). Vi fokuserade på de investeringsprioriteringar som programmen hade gemensamt, vilket är möjligt enligt de relevanta förordningarna. För dessa gemensamma prioriteringar jämförde vi de stödområden och typer av insatser som programmen var avsedda att samfinansiera och bedömde om det fanns en tydlig avgränsning mellan programmen samt om det fanns tecken på komplementaritet.

56

Vi konstaterade att det i 14 fall inte fanns någon tydlig avgränsning mellan stödområdena och de typer av insatser som skulle samfinansieras. Detta innebar att de allmänna programmen kunde finansiera samma typ av insatser som samarbetsprogrammen med den skillnaden att projekt som finansierades av samarbetsprogrammen krävde en gränsöverskridande identitet och deltagande av två partner från båda sidor av gränsen. Vi konstaterade dessa fall främst på områden som miljö, kultur, turism, konkurrenskraft och skapande av arbetstillfällen.

57

Södra Östersjön är ett bra exempel på tydligt differentierade projekttyper: byggandet av en cykelled finansierades genom ett av de allmänna programmen och rastplatser längs cykelleden genom samarbetsprogrammet. Denna typ av strategi kräver ett gott samarbete mellan programmyndigheterna under programplaneringsfasen.

58

För att maximera mervärdet när olika stödprogram finansierar samma investeringsprioritering är det viktigt att samordna stödområdena och differentiera de typer av projekt som samfinansieras. Under perioden 2014–2020 var det rättsliga kravet för europeiskt territoriellt samarbete att inrikta 80 % av finansieringen på högst fyra av de elva tematiska målen (se punkt 13). För perioden 2021–2027 är dock den tematiska koncentrationen mindre eftersom programmyndigheterna för samarbetsprogrammen för inre landgränser till exempel kan anslå medel till samtliga sju politiska mål (de fem allmänna och de två Interreg-specifika) (se punkt 22).

59

Överlappningen mellan områden som är stödberättigade inom ramen för Interreg-programmet respektive allmänna Eruf-program (se punkt 54), i kombination med minskningen av Interreg-budgeten (se punkt 07) och utökningen av programmens fokus för perioden 2021–2027 (se punkt 22), gör behovet av en tydlig avgränsning mellan de allmänna programmen och samarbetsprogrammen mer brådskande. En tydligare avgränsning kan öka synergieffekterna, minska sannolikheten för dubbelfinansiering och öka projektens mervärde. I efterhandsutvärderingen av perioden 2007–2013 (se punkt 19) belystes också programmens bredd och den begränsade samordningen mellan samarbetsprogrammen och de allmänna programmen.

Vissa projekts gränsöverskridande karaktär kunde ifrågasättas

60

Samarbetsprojekt ska omfatta stödmottagare från minst två deltagande länder, även om lagstiftningen tillåter att ett projekt genomförs i en enda medlemsstat om ”gränsöverskridande eller transnationella effekter eller fördelar har kunnat fastställas”⁴⁰.

61

För de 16 projekten i vårt urval bedömde vi

• om de var inriktade på minst en av de gränsöverskridande utmaningarna,
• om det fanns projekt som hade genomförts i en enda medlemsstat,
• om alla bidrag från partner och det gemensamma gränsöverskridande projektet gav märkbara fördelar i alla deltagande medlemsstater,
• om dessa gränsöverskridande fördelar motiverade att insatsen finansierades genom samarbetsprogrammet.

62

Vi konstaterade att alla projekt utom ett (se punkt 50) var inriktade på minst en av de gränsöverskridande utmaningarna. Alla projekt genomfördes i minst två deltagande medlemsstater och deras fördelar var lika märkbara. För åtta projekt var dock samarbetet mellan partner begränsat till att lägga fram ett gemensamt projektförslag för att säkra finansieringen av insatser. Dessa projekt saknade en gemensam identitet som ett gränsöverskridande projekt. Vi konstaterade denna brist i alla fyra projekt som vi granskade inom turismområdet, ett av huvudområdena för Interreg-stöd 2014–2020 (se punkt 17).

63

Ruta 4 innehåller exempel på projekt med svag och stark gränsöverskridande karaktär inom ramen för samma program.

Flera brister i projekturvalet innebar att de bästa projekten inte alltid valdes ut

64

Ansökningsomgångar och projekturval är viktiga faser i programmets genomförandeprocess, särskilt med tanke på den mängd resurser som finns tillgängliga för samarbetsprogrammen (se punkt 38) och att andelen upphandlade kontrakt för Interreg inte har varit något större problem under de senaste åren (se punkt 17). Detta ökar behovet av att välja ut projekt utifrån meriter för att uppnå samarbetsprogrammets mål och tillgodose de mest akuta behoven i de gränsöverskridande regionerna.

65

För de tio samarbetsprogram som vi granskade genom en utökad skrivbordsgranskning och de tre program som vi besökte på plats undersökte vi därför hur programmyndigheterna

• informerade allmänheten om de områden och typer av projekt som kan stödjas av samarbetsprogrammen för att locka till sig projektförslag i linje med programmens mål,
• bedömde projektförslagen,
• valde ut de projekt som var bäst inriktade på regionens utmaningar.

66

För dessa samarbetsprogram följde programplaneringsdokumenten de rättsliga kraven⁴¹ och innehöll grundläggande information om programmet: beskrivning av typ av åtgärder för stöd inom ramen för varje investeringsprioritering, deras förväntade bidrag till särskilda mål, de vägledande principerna för urval av insatser, identifiering av de viktigaste målgrupperna, typer av stödmottagare och så vidare. Vi identifierade dock brister i alla tre etapperna i projekturvalet.

67

För fem av de 13 samarbetsprogrammen fastställdes potentiella projekt genom en bottom up-strategi, enligt vilken de sökande lämnade in projektansökningar med begränsad vägledning från programmyndigheterna om hur projekten direkt ska tillgodose regionens behov (se ruta 5). Denna fråga belystes också i efterhandsutvärderingen av perioden 2007–2013, men då i större utsträckning (se punkt 19).

68

För tio av programmen bedömde myndigheterna projektansökningar med hjälp av ett poängsystem där en minimitröskel måste uppnås för att projektet skulle kunna väljas ut. Detta bidrar inte bara till en öppen urvalsprocess, utan underlättar också det efterföljande arbetet i övervakningskommittén, vars roll är att besluta om vilka projekt som ska samfinansieras. De övriga tre programmen saknade ett poängsystem och programmyndigheterna grundade i stället urvalet på en kvalitativ bedömning som inte möjliggör en tydlig prioritering av projekten.

69

För tre program försåg programmyndigheterna övervakningskommittén med en förteckning över projekt som rangordnats efter meriter. För de övriga tio samarbetsprogrammen rangordnade dock inte programmyndigheterna projekten när de sändes till övervakningskommittén, även om ett poängsystem hade använts. Ruta 6 innehåller ett exempel på god och dålig praxis för urval av projekt.

Indikatorer återspeglade i allmänhet inte den gränsöverskridande effekten, och tillgången till regionala statistiska uppgifter var begränsad, vilket försvårade övervakningen och utvärderingen

70

För att stärka programmens resultatorientering krävdes det för varje prioriterat område att myndigheterna fastställde de förväntade resultaten för de enskilda målen och aktivitets- och resultatindikatorerna samt ett utgångsvärde och ett målvärde för hela programperioden⁴². Förordningen om europeiskt territoriellt samarbete innehåller en förteckning över gemensamma aktivitetsindikatorer som programmyndigheterna kan välja att använda⁴³. Målen får uttryckas i kvantitativa eller kvalitativa termer, varav det senare endast för resultatindikatorerna⁴⁴. Programmyndigheterna måste samla in tillförlitliga statistiska uppgifter för att på ett tillförlitligt sätt övervaka dessa mål.

71

För alla 23 samarbetsprogram undersökte vi om de särskilda målen för de behov som identifierats i de gränsöverskridande regionerna byggde på SMART-kriterier, det vill säga om de var specifika, mätbara, uppnåbara, relevanta och tidsbundna.

72

Dessutom undersökte vi om de aktivitets- och resultatindikatorer som fastställts för varje program

• var relevanta för programmets särskilda mål,
• kunde mäta effekten av de åtgärder som får stöd,
• kunde uppnås i slutet av programperioden. För detta syfte använde vi också slutsatserna i de senaste årliga genomföranderapporterna.

73

Vi konstaterade att programmens särskilda mål i allmänhet byggde på SMART-kriterier. De följde programmets interventionslogik, var kopplade till prioriterade områden, tematiska mål och utvalda investeringsprioriteringar och band samman strategin med de åtgärder och insatser som fick stöd.

74

Vi konstaterade också att de gemensamma och programspecifika aktivitetsindikatorerna och de programspecifika resultatindikatorerna i allmänhet var mätbara och att utgångsvärden och målvärden fastställdes i samtliga fall. Användningen av de gemensamma aktivitetsindikatorerna gör det lättare att sammanställa uppgifter för ESI-fonderna.

75

Sju av programmyndigheterna mätte vissa resultatindikatorer genom en kvalitativ bedömning, det vill säga en enkät, i enlighet med lagstiftningen. Vi konstaterade att programmyndigheterna i tre fall skickade enkäter till samma stödmottagare och andra intressenter som hade fått finansiering från dessa programmyndigheter. Detta kan uppfattas som att resultat inte samlas in på ett objektivt sätt, eftersom stödmottagarna kan ha gett mer positiv återkoppling än om armlängdsprincipen hade följts.

76

I alla samarbetsprogram som vi granskade, med undantag för programmet för södra Östersjön, konstaterade vi också problem med indikatorernas relevans och uppnåbarhet, både för de gemensamma aktivitetsindikatorerna och de programspecifika aktivitets- och resultatindikatorerna.

77

När det gäller relevans var det flera av indikatorerna, såväl de gemensamma aktivitetsindikatorerna som de programspecifika indikatorerna, som inte kunde återspegla den gränsöverskridande effekten av Interreg-insatserna. Vi identifierade också fall där de fastställda indikatorerna inte mätte de stödda insatsernas effekt på det särskilda målet eller där effekten inte direkt och uteslutande kunde hänföras till ett projekt. Ett vanligt exempel på det sistnämnda är att många program använde ”ökning av hotellvistelser i regionen” som en resultatindikator för en kultur-/turismrelaterad insats, trots att antalet hotellvistelser i en region också beror på flera andra socioekonomiska faktorer än ett Interreg-projekt.

78

När det gäller genomförbarheten fann vi exempel på två ytterligheter: i vissa fall var målen inte realistiska och kommer sannolikt inte att uppnås före programperiodens slut, vilket visar att programmyndigheterna

• antingen inte utlyste tillräckligt många ansökningsomgångar som var inriktade på de särskilda mål som var relevanta för programmet, eller
• inte fick stödmottagarna att ansöka för projekt som skulle uppfylla programmets mål (se ruta 5), eller
• inledningsvis inte bedömde målet korrekt.

I andra fall var målen inte tillräckligt ambitiösa och hade redan uppnåtts under programperiodens första år, vilket tyder på att programmyndigheterna kontrakterade fler projekt än de behövde. Detta visar att resultatet av tidigare ansökningsomgångar inte beaktades när nya ansökningsomgångar inleddes.

79

Regionala uppgifter krävs för relevanta och tillförlitliga indikatorsiffror. Vi konstaterade att det fanns begränsade uppgifter för de 23 samarbetsprogrammen i vårt urval. Vi konstaterade också ett fall där programmyndigheten inte hade uppgifter tillgängliga för att beräkna effekten av ett specifikt mål. Kommissionen bekräftade att tillgången till gränsöverskridande regional statistik var begränsad. Skillnader i metoder för uppgiftsinsamling mellan medlemsstaterna och otillräcklig samordning av gränsöverskridande statistisk var de vanligaste problemen.

Kommissionens vägledning har förbättrats, men förseningen i antagandet av den rättsliga ramen har påverkat genomförandet

80

Vi granskade kommissionens vägledning till programmyndigheterna när det gäller att definiera de gränsöverskridande utmaningarna för båda perioderna 2014–2020 och 2021–2027. Vi bedömde också i vilken utsträckning covid-19-åtgärderna användes vid genomförandet av samarbetsprogrammen 2014–2020 och undersökte förberedelsenivån inför perioden 2021–2027.

Kommissionen tillhandahöll mer vägledning och stöd inför perioden 2021–2027

81

Inför perioden 2014–2020 gav kommissionen varje medlemsstat vägledning om vad den såg som prioriteringar för finansiering, genom ett ståndpunktsdokument från 2012 om utvecklingen av partnerskapsavtalet.

82

Nästan alla vägledningsdokument för perioden 2014–2020 var begränsade till ett fåtal punkter med allmänt innehåll och rubriker om potentiella utgiftsområden för de gränsöverskridande regionerna. De innehöll mycket få specifika budskap om gränsöverskridande samarbete som skulle kunna användas för att påverka utvecklingen av program.

83

Perioden 2021–2027 är den sjätte programperioden för Interreg. Vi undersökte om kommissionen har omsatt sin samlade kunskap från tidigare perioder i konkreta åtgärder för att vägleda medlemsstaterna i programplaneringen och genomförandet av deras samarbetsprogram.

84

Kommissionen spelade en mer aktiv roll i förberedelserna inför perioden 2021–2027 och ledde en rad initiativ för att hjälpa medlemsstaterna att identifiera de gränsöverskridande utmaningarna. Dessa inbegrep följande:

• Initiativet för gränsöverskridande översyn, som omfattar två års intensiv forskning och dialog med gränsaktörer samt nationella och regionala myndigheter. Översynen omfattade studier av de rättsliga och administrativa hinder som råder vid EU-medlemsstaternas gränser.
• Inrättandet av gränskontaktpunkten inom ramen för GD Regional- och stadspolitik som ger stöd till medlemsstaterna när det gäller att lösa rättsliga och administrativa gränsöverskridande frågor.
• Utarbetandet av vägledande dokument om gränsregioner som är specifika för varje gräns och som presenterar kommissionens synpunkter på de viktigaste utmaningarna, möjligheterna, scenarierna för framtida samarbete och behovet av en tydlig avgränsning gentemot de övriga programmen i regionerna.

85

I synnerhet de vägledande dokumenten var ett värdefullt bidrag till en bättre inriktning på gränsöverskridande utmaningar. I dessa fastställs de gränsöverskridande regionernas viktigaste särdrag och anges alternativen och inriktningarna för programplaneringen. Även i fall där programmyndigheterna inte till fullo stödde innehållet i dokumenten spelade de en viktig roll för att lägga grunden och få igång diskussionen om gränsöverskridande behov.

Programmyndigheterna för de gränsöverskridande programmen utnyttjade de förenklingsmöjligheter som erbjöds under covid-19-krisen

86

Kort efter utbrottet av covid-19-pandemin föreslog kommissionen åtgärder för att lindra de rättsliga kraven för ESI-fonderna, särskilt för år 2020 (se punkterna 23 och 24 samt figur 5).

87

Vi granskade i vilken utsträckning de 53 gränsöverskridande samarbetsprogrammen utnyttjade dessa åtgärder (se punkt 33). Vi undersökte också pandemins konsekvenser för genomförandet av de tre samarbetsprogram som vi besökte på plats och Rumänien–Bulgarien-programmet, som vi hade planerat att besöka på plats.

88

I slutet av februari 2021 hade 241 covid-19-relaterade programändringar gjorts i 186 program i 24 medlemsstater, bland annat i Interreg-programmen. Av dessa var 202 ändringar tvungna att antas av kommissionen. Resterande 39 var förenklade ändringar som medlemsstaterna, eller programmyndigheterna när det gällde Interreg, hade antagit och anmält till kommissionen. När det gällde Interreg-programmen utnyttjade 33 programmyndigheter covid-19-åtgärder som krävde en programändring. Den åtgärd som användes mest var möjligheten att senarelägga inlämnandet av den årliga genomföranderapporten. Den sista rapporten lämnades in i september i stället för maj 2020, det vill säga med fyra månaders fördröjning. Enligt kommissionen var huvudorsaken till att främst denna åtgärd användes den höga upphandlingsnivån (se punkt 17). Dessutom gjorde sju programmyndigheter förenklade ändringar som bara behövde anmälas till kommissionen och inte krävde någon ändring av programmet.

89

När det gäller konsekvenserna för genomförandet rapporterade de tre programmyndigheter som vi besökte på plats och det samarbetsprogram för Rumänien–Bulgarien som vi hade för avsikt att besöka, att krisen drabbade varje projekt på olika sätt beroende på projektets tidsskede och vilken typ av verksamhet som planerats, vilket illustreras av exemplet i ruta 7. Projekt som var beroende av resor behövde i allmänhet mer omfattande ändringar eller fick vidta alternativa åtgärder genom att exempelvis ersätta möten på plats med telekonferenser. De fyra programmyndigheterna rapporterade dock att stödmottagarna hade behövt stoppa eller skjuta upp mindre än 1 % av de godkända projekten.

Perioden 2021–2027 inleddes innan den rättsliga ramen hade godkänts

90

Slutligen granskade vi utarbetandet av programdokumenten för 2021–2027 för alla samarbetsprogram som vi granskade. Vi följde upp genomförandet av en rekommendation från revisionsrätten om kommissionens utarbetande av sammanhållningspolitiska lagstiftningsförslag i god tid⁴⁵, och vi jämförde tiden det tog att anta den rättsliga ramen med de två föregående programperioderna.

91

Alla utom två av de 23 programmyndigheterna uppgav att diskussionerna om nästa programperiod inleddes först strax före sommaruppehållet 2020. Enligt programmyndigheterna inleddes programutvecklingen så sent på grund av osäkerhet i väntan på antagandet av den rättsliga grunden. Denna försening med att anta den rättsliga grunden, tillsammans med behovet av att avsluta arbetet för en programperiod samtidigt som den nya påbörjas⁴⁶, förhindrade en smidig start på den fleråriga programperioden på medlemsstatsnivå.

92

Kommissionens förslag till de nya förordningarna om gemensamma bestämmelser, Eruf och europeiskt territoriellt samarbete offentliggjordes i maj 2018, långt innan programperioden inleddes och i linje med vår tidigare rekommendation. Men förhandlingarna mellan Europaparlamentet och rådet pågick längre än väntat. I slutet av april 2021, det vill säga fyra månader efter att programperioden 2021–2027 hade inletts, hade lagstiftningspaketet om sammanhållningspolitiken med bland annat förordningen om europeiskt territoriellt samarbete ännu inte antagits. Som jämförelse antogs den rättsliga grunden en månad innan perioden 2014–2020 inleddes och fem månader innan perioden 2007–2013 inleddes.

Slutsatser och rekommendationer

93

Vid denna revision undersökte vi om kommissionen och medlemsstaterna på ett ändamålsenligt sätt hade tagit itu med de gränsöverskridande regionernas utmaningar genom de samarbetsprogram för inre gränser som finansierades genom Interreg. I allmänhet konstaterade vi att de samarbetsprogram som vi granskade hade tydliga strategier för att ta itu med de utmaningar som deras gränsöverskridande regioner står inför. Brister i genomförandet och ineffektivitet i övervakningen av information begränsade dock programmens potential att frigöra kapaciteten i dessa regioner. Några av rekommendationerna nedan riktar sig till de programmyndigheter som vi granskade, men med tanke på den breda inriktningen anser vi att de även gäller för andra programmyndigheter. Programmyndigheterna har gett sina synpunkter på rekommendationerna (se bilaga VI).

94

Samarbetsprogrammen kan inte ta itu med alla gränsöverskridande utmaningar på grund av sin begränsade budget och kravet på att vissa utmaningar ska hanteras mellan medlemsstaterna på nationell nivå. Vi konstaterade att programmyndigheterna visserligen hade analyserat utmaningarna men inte prioriterat dem för att fokusera på dem som var mest angelägna för det gränsöverskridande området (se punkterna 36–43).

95

När det gäller strategin var samarbetsprogrammens interventionslogik stark, och det fanns en koppling mellan utmaningar, prioriterade områden, tematiska och särskilda mål och ansökningsomgångar. I programdokumenten fastställs också de förfaranden som ska följas för att samordna samarbetsprogrammen med andra fonder. De urvalsförfaranden som beskrivs i programdokumenten lyfte fram den gränsöverskridande identiteten hos de projekt som samfinansierades och återspeglade avsikten att partner från olika länder/regioner ska delta aktivt (se punkterna 47–50).

96

Vi konstaterade dock att det i 14 av de 23 samarbetsprogrammen i vårt urval saknades en tydlig avgränsning mellan stödområdena och de typer av insatser som skulle samfinansieras av samarbetsprogrammen och de allmänna programmen, vilket ledde till en situation där båda finansieringskällorna kunde finansiera samma typ av insatser. Det finns en risk för att den nödvändiga inriktningen på verkliga behov försvagas på grund av att de områden som är berättigade till både Interreg-finansiering och allmän Eruf-finansiering överlappar varandra. Behovet av att öka mervärdet av EU:s insatser är särskilt stort eftersom budgeten för Interreg kommer att minska för perioden 2021–2027 och den tematiska koncentrationen är mindre än under perioden 2014–2020 (se punkterna 56–59).

97

Vi fann också projekt med bristande bevis på gränsöverskridande karaktär, eftersom samarbetet mellan partner var begränsat till att lägga fram ett gemensamt projektförslag för att säkra finansieringen av insatser (se punkt 62).

Rekommendation 1 – Fokusera samarbetsprogrammen bättre

1. Programmyndigheterna för de granskade samarbetsprogrammen bör
   1. säkerställa att det i programdokumenten anges att programmen är inriktade på andra typer av projekt för de investeringsprioriteringar som de stöder än de intilliggande regionernas allmänna program,
   2. samordna stödet varje gång de gör insatser inom samma stödområden som de intilliggande regionernas allmänna program.
2. När kommissionen godkänner samarbetsprogrammen och de allmänna programmen bör den på grundval av de två rekommendationerna ovan kräva att de samfinansierade projekten kompletterar varandra.

Tidsram: Senast i december 2022.

98

De flesta programmyndigheter rangordnade inte projekten efter meriter för att säkerställa att endast de bästa förslagen för finansiering beaktades, vilket är en betydande försummelse när medlen är knappa. Dessutom saknade vissa samarbetsprogram en minimitröskel som ett projektförslag behövde uppnå för att väljas ut och som var särskilt viktig för att garantera projektets gränsöverskridande karaktär och bidrag till åtgärdandet av regionens mest akuta utmaningar (se punkterna 66–69).

Rekommendation 2 – Prioritera och tilldela stöd till projekt baserat på meriter med hjälp av poäng

För att välja ut de projekt som är bäst inriktade på de gränsöverskridande regionernas utmaningar och målen för samarbetsprogrammen bör de granskade programmyndigheterna

1. använda ett meritsystem som en del av projektbedömningsprocessen,
2. endast föreslå projekt för finansiering som har uppnått en minimitröskel, inbegripet en minimitröskel för projektets gränsöverskridande karaktär.

Tidsram: Senast i december 2022.

99

De särskilda målen byggde på SMART-kriterier, och aktivitets- och resultatindikatorerna var i allmänhet mätbara. Det fanns dock brister i aktivitets- och resultatindikatorernas relevans och uppnåbarhet: vissa indikatorer återspeglade inte syftena med projektets särskilda mål, och vissa uppnådde inte rätt balans mellan att vara uppnåbara och samtidigt ambitiösa. I de flesta fall använde programmyndigheterna indikatorer som inte återspeglade den gränsöverskridande effekten (se punkterna 73–78).

Rekommendation 3 – Använd indikatorer som syftar till att återspegla effekten av gränsöverskridande projekt

Vid sin bedömning av samarbetsprogrammen under godkännandeprocessen bör kommissionen

1. samarbeta nära med programmyndigheterna för att främja urval av gemensamma aktivitets- och resultatindikatorer som är relevanta för de typer av åtgärder som programmen kommer att genomföra och som därmed kan mäta de gränsöverskridande projektens resultat och effekter,
2. i de fall där gemensamma indikatorer inte kan användas, samarbeta med programmyndigheterna i syfte att bedöma hur lämpliga de specifika aktivitets- och resultatindikatorerna är för att mäta de gränsöverskridande projektens resultat och effekter med hjälp av den vägledning från kommissionen som finns tillgänglig.

Tidsram: Senast i december 2022.

100

Det fanns flera brister i de uppgifter som vi granskade och som låg till grund för den regionala statistik som används för att mäta indikatorer. Uppgifterna var antingen inte tillgängliga eller inte tillräckligt samordnade mellan medlemsstaterna för att på ett tillförlitligt sätt återspegla den gränsöverskridande effekten av de insatser som fått stöd (se punkt 79).

101

Kommissionens vägledning till programmyndigheterna har förbättrats under de två senaste programperioderna. De vägledande dokumenten om gränsregioner för perioden 2021–2027 innehöll en mer målinriktad analys, med tillhörande förslag, än ståndpunktsdokumenten för 2014–2020 (se punkterna 82–85).

102

Samarbetsprogrammens programmyndigheter utnyttjade de åtgärder som tillgängliggjordes genom investeringsinitiativet mot effekter av coronaviruset och investeringsinitiativet mot effekter av coronaviruset plus för att mildra effekterna av covid-19-utbrottet. Mycket få gränsöverskridande projekt har skjutits upp eller avbrutits till följd av pandemin, främst på grund av att ett stort antal projekt redan hade upphandlats genom Interreg. Krisens effekter var dock märkbara och programmyndigheterna gjorde insatser för att stödja genomförandet av de upphandlade projekten (se punkterna 88 och 89).

103

För perioden 2021–2027 lade kommissionen fram sina lagstiftningsförslag i god tid, men medlagstiftarna antog dem först efter programperiodens början. Denna försening har haft en allvarlig inverkan på utarbetandet av samarbetsprogram och förhindrat en smidig start på den nya programperioden (se punkterna 91 och 92).

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning II, med ledamoten Iliana Ivanova som ordförande, i Luxemburg den 19 maj 2021.

Bilagor

Bilaga I – Förteckning över samarbetsprogram för inre gränser inom ramen för Interreg V-A under perioden 2014–2020

Sammanlagt godkände kommissionen 53 gränsöverskridande samarbetsprogram för inre gränser under perioden 2014–2020. I figur 9 presenteras dessa program på en karta. Streckade områden ingår i två eller flera programområden samtidigt.

I tabellen nedan förtecknas de 53 samarbetsprogrammen, tillsammans med den totala budgeten, och EU:s bidrag. De samarbetsprogram som vi granskade är markerade i fetstil.

	Namn	CCI-nr	Total budget för operativt program (i euro)	Totalt EU-bidrag (i euro)
1	Belgien – Tyskland – Nederländerna (Euregio Maas–Rijn)	2014TC16RFCB001	140 434 645	96 000 250
2	Österrike – Tjeckien	2014TC16RFCB002	115 076 396	97 814 933
3	Slovakien – Österrike	2014TC16RFCB003	89 285 509	75 892 681
4	Österrike – Tyskland/Bayern	2014TC16RFCB004	64 332 186	54 478 064
5	Spanien – Portugal (POCTEP)	2014TC16RFCB005	484 687 353	365 769 686
6	Spanien – Frankrike – Andorra (POCTEFA)	2014TC16RFCB006	288 964 102	189 341 397
7	Ungern – Kroatien	2014TC16RFCB008	73 900 028	60 824 406
8	Tyskland/Bayern – Tjeckien	2014TC16RFCB009	121 617 825	103 375 149
9	Österrike – Ungern	2014TC16RFCB010	95 870 327	78 847 880
10	Tyskland/Brandenburg – Polen	2014TC16RFCB011	117 826 565	100 152 579
11	Polen – Slovakien	2014TC16RFCB012	210 114 137	178 597 014
12	Polen – Danmark – Tyskland – Litauen – Sverige (södra Östersjön)	2014TC16RFCB013	100 614 276	82 978 784
13	Finland – Estland – Lettland – Sverige (centrala Östersjön)	2014TC16RFCB014	170 544 922	132 628 689
14	Slovakien – Ungern	2014TC16RFCB015	183 304 695	155 808 987
15	Sverige – Norge	2014TC16RFCB016	94 399 930	47 199 965
16	Tyskland/Sachsen – Tjeckien	2014TC16RFCB017	189 274 570	157 967 067
17	Polen – Tyskland/Sachsen	2014TC16RFCB018	82 353 025	70 000 069
18	Tyskland/Mecklenburg-Vorpommern – Brandenburg – Polen	2014TC16RFCB019	157 647 549	134 000 414
19	Grekland – Italien	2014TC16RFCB020	123 176 901	104 700 362
20	Rumänien – Bulgarien	2014TC16RFCB021	258 504 126	215 745 513
21	Grekland – Bulgarien	2014TC16RFCB022	130 262 835	110 723 408
22	Tyskland – Nederländerna	2014TC16RFCB023	443 059 158	222 159 360
23	Tyskland – Österrike – Schweiz – Liechtenstein (Alpenrhein – Bodensee – Hochrhein)	2014TC16RFCB024	56 554 900	39 588 430
24	Tjeckien – Polen	2014TC16RFCB025	266 143 190	226 221 710
25	Sverige – Danmark – Norge (Öresund – Kattegatt – Skagerrak)	2014TC16RFCB026	271 376 522	135 688 261
26	Lettland – Litauen	2014TC16RFCB027	82 255 348	69 621 072
27	Sverige – Finland – Norge (Botnia – Atlantica)	2014TC16RFCB028	61 284 055	36 334 420
28	Slovenien – Kroatien	2014TC16RFCB029	55 690 913	46 114 193
29	Slovakien – Tjeckien	2014TC16RFCB030	106 046 429	90 139 463
30	Litauen – Polen	2014TC16RFCB031	70 769 277	60 153 883
31	Sverige – Finland – Norge (Nord)	2014TC16RFCB032	94 617 296	60 413 727
32	Italien – Frankrike (Maritime)	2014TC16RFCB033	199 649 897	169 702 411
33	Frankrike – Italien (ALCOTRA)	2014TC16RFCB034	233 972 102	198 876 285
34	Italien – Schweiz	2014TC16RFCB035	118 281 056	100 221 466
35	Italien – Slovenien	2014TC16RFCB036	92 588 182	77 929 954
36	Italien – Malta	2014TC16RFCB037	51 708 438	43 952 171
37	Frankrike – Belgien – Nederländerna – Förenade kungariket (Les Deux Mers/Two seas/Twee Zeeën)	2014TC16RFCB038	392 143 504	256 648 702
38	Frankrike – Tyskland – Schweiz (Rhin supérieur/Oberrhein)	2014TC16RFCB039	210 615 695	109 704 965
39	Frankrike – Förenade kungariket (Manche/Channel)	2014TC16RFCB040	315 264 678	223 046 948
40	Frankrike – Schweiz	2014TC16RFCB041	102 823 622	65 890 505
41	Italien – Kroatien	2014TC16RFCB042	236 890 849	201 357 220
42	Belgien – Frankrike (France – Wallonie – Vlaanderen)	2014TC16RFCB044	283 295 074	169 977 045
43	Frankrike – Belgien – Tyskland – Luxemburg (Grande Région/Großregion)	2014TC16RFCB045	234 606 265	139 802 646
44	Belgien – Nederländerna (Vlaanderen – Nederland)	2014TC16RFCB046	305 151 170	152 575 585
45	Förenade kungariket – Irland (Ireland–Northen Ireland–Scotland)	2014TC16RFCB047	282 761 998	240 347 696
46	Förenade kungariket/Wales – Irland	2014TC16RFCB048	98 998 059	79 198 450
47	Rumänien – Ungern	2014TC16RFCB049	231 861 763	189 138 672
48	Estland – Lettland	2014TC16RFCB050	46 728 715	38 933 803
49	Italien – Österrike	2014TC16RFCB052	98 380 352	82 238 866
50	Slovenien – Ungern	2014TC16RFCB053	18 641 195	14 795 015
51	Slovenien – Österrike	2014TC16RFCB054	57 213 193	47 988 355
52	Grekland – Cypern	2014TC16RFCB055	64 560 486	54 876 411
53	Tyskland – Danmark	2014TC16RFCB056	121 306 000	89 634 975
	Alla gränsöverskridande samarbetsprogram för inre gränser		8 597 431 283	6 346 119 962
	De gränsöverskridande samarbetsprogram för inre gränser som vi granskade		3 508 658 525	2 708 476 109

Källa: Revisionsrätten, på grundval av samarbetsprogrammen för perioden 2014–2020.

Bilaga II – Förteckning över transnationella samarbetsprogram inom ramen för Interreg V-B för perioden 2014–2020

För programperioden 2014–2020 omfattade Interreg V-B 15 samarbetsprogram till ett totalt värde av 2,1 miljarder euro.

Dessa var Nordsjöområdet, nordvästra Europa, norra perifera områden och Arktis, Östersjöregionen, Donauregionen, Atlanten, Alpområdet, Centraleuropa, adriatisk–joniska regionen, Balkan–Medelhavsområdet, sydvästra Europa, Medelhavsområdet, Karibien, Amazonas och Indiska oceanen. De länder som omfattas av de olika samarbetsprogrammen visas i figur 10.

Utöver finansieringen genom Interreg B-området har Europeiska rådet godkänt fyra makroregionala strategier⁴⁷:

• EU:s strategi för Östersjöregionen (2009).
• EU:s strategi för Donauregionen (2010).
• EU:s strategi för den adriatisk-joniska regionen (2014).
• EU:s strategi för Alpområdet (2015).

De fyra makroregionala strategierna gäller 19 EU-medlemsstater och åtta länder utanför EU, vilket visas i figur 11.

Bilaga III – Förteckning över tematiska mål för Interreg V-A för inre gränser under perioden 2014–2020

[uppgifter per den 31 december 2020]

TM	Namn	Totalt EU-bidrag (i euro)	%
TM 1	Stärka forskning, teknisk utveckling och innovation	872 076 167	13,7 %
TM 2	Öka tillgången till, användningen av och kvaliteten på informations- och kommunikationsteknik (IKT)	0	0 %
TM 3	Öka konkurrenskraften för små och medelstora företag	300 110 731	4,7 %
TM 4	Stödja övergången till en koldioxidsnål ekonomi inom alla sektorer	161 017 673	2,5 %
TM 5	Främja anpassning, riskförebyggande och riskhantering i samband med klimatförändringar	279 299 676	4,4 %
TM 6	Bevara och skydda miljön och främja ett effektivt resursutnyttjande	1 478 698 158	23,2 %
TM 7	Främja hållbara transporter och få bort flaskhalsar i viktig nätinfrastruktur	593 085 445	9,3 %
TM 8	Främja hållbar och kvalitativ sysselsättning och arbetskraftens rörlighet	375 390 004	5,9 %
TM 9	Främja social delaktighet och bekämpa fattigdom och diskriminering	216 707 527	3,4 %
TM 10	Investera i utbildning och i vidareutbildning, inklusive yrkesutbildning för färdigheter och livslångt lärande	116 666 051	1,8 %
TM 11	Förbättra den institutionella kapaciteten hos myndigheter och berörda parter och bidra till effektiv offentlig förvaltning	569 531 414	9,0 %
	Flera TM	940 330 421	14,8 %
	Tekniskt stöd	319 783 299	5,0 %
	Inget tematiskt mål valt (blankt)	123 423 396	1,9 %
	TOTALT	6 346 119 962	100 %

Källa: ESI-fondernas plattform för öppna data.

Bilaga IV – Förteckning över de tio mest använda interventionskoderna för Interreg V-A för inre gränser under perioden 2014–2020

[uppgifter per den 31 december 2020]

Kod	Beskrivning	Totalt EU-bidrag (i euro)	% (av totalbeloppet)
94	Skydd, utveckling och främjande av offentliga kulturtillgångar och kulturarv	444 477 809	7 %
87	Anpassning till klimatförändringar samt förebyggande av klimatrelaterade risker, t.ex. erosion, bränder, stormar och torka, inklusive åtgärder för ökad medvetenhet, civilskydd och system och infrastruktur för katastrofhantering	355 767 156	6 %
34	Andra ombyggda eller förbättrade vägar (motorvägar, nationella, regionala och lokala vägar)	310 554 407	5 %
119	Investeringar i institutionell kapacitet och offentliga förvaltningarnas och allmännyttiga tjänsters effektivitet på de nationella, regionala och lokala nivåerna med sikte på reformer, bättre lagstiftning och god förvaltning	303 568 412	5 %
121	Tekniskt stöd: planering, genomförande, övervakning och inspektion	295 745 460	5 %
62	Tekniköverföring och samarbete mellan högskola och näringsliv som i första hand gynnar små och medelstora företag	272 901 928	4 %
85	Skydd och ökning av biologisk mångfald, naturskydd samt grön infrastruktur	271 919 799	4 %
91	Utveckling och främjande av turismpotentialen i naturområden	254 307 765	4 %
60	Forskning och innovation vid offentliga forskningscenter och kompetenscenter, inklusive nätverkande	223 236 862	4 %
112	Ökad tillgång till kvalitativa och hållbara tjänster till rimlig kostnad, inklusive hälso- och sjukvård och sociala tjänster av allmänt intresse	205 317 652	3 %
	Totalt för de tio mest använda interventionskoderna	2 937 797 250	46 %
	Resten	3 408 322 712	54 %
	TOTALT	6 346 119 962	100 %

Källa: ESI-fondernas plattform för öppna data.

Bilaga V – Förteckning över de granskade samarbetsprogrammen, typen av utförd granskning och de allmänna program som valts ut för jämförelse

I tabellen nedan förtecknas de 23 samarbetsprogrammen, tillsammans med den totala budgeten, EU:s bidrag och längden på den granskning som vi utförde för vart och ett av dem:

• Vid en enkel skrivbordsgranskning (totalt tio program) granskade vi följande: gränsöverskridande utmaningar, swot-analys och/eller socioekonomisk analys, interventionslogik, programmets fokus jämfört med två allmänna program i intilliggande regioner, indikatorer, process för bedömning av projektens gränsöverskridande karaktär, process för samordning med andra ESI-fonder, ståndpunktsdokument och vägledande dokument om gränsregioner samt förberedelsestadiet för perioden 2021–2027.
• Vid en utökad skrivbordsgranskning (totalt tio program) undersökte vi dessutom ansökningsomgångar, projekturvalsprocess och tillvägagångssätt för att locka till sig projektförslag (top-down eller bottom-up).
• Vid en granskning på plats (totalt tre program) granskade vi dessutom ett urval av fyra projekt och deras gränsöverskridande karaktär.

	Namn	CCI-nr	Total budget för operativt program (i euro)	Totalt EU-bidrag (i euro)	Typ av granskning av revisionsrätten
1	Belgien – Tyskland – Nederländerna (Euregio Maas–Rijn)	2014TC16RFCB001	140 434 645	96 000 250	Enkel skrivbordsgranskning
	Allmänt program 1 Belgien: Operativt program Flandern (regionalt)	2014BE16RFOP002	435 508 941	175 592 099
	Allmänt program 2 Tyskland: Operativt program Nordrhein–Westfalen (regionalt)	2014DE16RFOP009	2 423 462 022	1 211 731 011
2	Österrike – Tyskland/Bayern	2014TC16RFCB004	64 332 186	54 478 064	Enkel skrivbordsgranskning
	Allmänt program 1 Österrike: Operativt program investeringar i tillväxt och sysselsättning (nationellt)	2014AT16RFOP001	2 037 475 362	536 262 079
	Allmänt program 2 Tyskland: Operativt program Bayern 2014–2020 EFRE (regionalt)	2014DE16RFOP002	1 478 842 432	494 704 308
3	Spanien – Portugal (POCTEP)	2014TC16RFCB005	484 687 353	365 769 686	Enkel skrivbordsgranskning
	Allmänt program 1 Spanien: Operativt program Andalucía 2014–2020 (regionalt)	2014ES16RFOP003	3 951 571 669	3 200 907 333
	Allmänt program 2 Portugal: Operativt program Norte 2014–2020 (regionalt)	2014PT16M2OP001	4 209 657 730	3 378 770 731
4	Spanien – Frankrike – Andorra (POCTEFA)	2014TC16RFCB006	288 964 102	189 341 397	Enkel skrivbordsgranskning
	Allmänt program 1 Spanien: Cataluña (regionalt)	2014ES16RFOP011	1 671 234 350	835 617 175
	Allmänt program 2 Frankrike: Languedoc-Roussillon (regionalt)	2014FR16M0OP006	754 041 639	431 686 793
5	Tyskland/Bayern – Tjeckien	2014TC16RFCB009	121 617 825	103 375 149	Utökad skrivbordsgranskning
	Allmänt program 1 Tyskland: Operativt program Bayern 2014–2020 (regionalt)	2014DE16RFOP002	1 478 842 432	494 704 308
	Allmänt program 2 Tjeckien: Integrerat regionalt operativt program, tillväxt 2014–2020 (nationellt)	2014CZ16RFOP002	5 575 445 155	4 763 230 350
6	Österrike – Ungern	2014TC16RFCB010	95 870 327	78 847 880	Utökad skrivbordsgranskning
	Allmänt program 1 Österrike: Operativt program investeringar i tillväxt och sysselsättning (nationellt)	2014AT16RFOP001	2 037 475 362	536 262 079
	Allmänt program 2 Ungern: Operativt program ekonomisk utveckling och innovation 2014–2020 (nationellt)	2014HU16M0OP001	8 813 195 514	7 733 969 530
7	Polen – Litauen – Danmark – Tyskland – Sverige (södra Östersjön)	2014TC16RFCB013	100 614 276	82 978 784	Utökad skrivbordsgranskning
	Allmänt program 1 Polen: Regionalt operativt program Pomorskie 2014–2020 (regionalt)	2014PL16M2OP011	2 193 896 122	1 864 811 698
	Allmänt program 2 Litauen: Operativt program för investeringar i EU:s strukturfonder för 2014–2020 (nationellt)	2014LT16MAOP001	7 887 798 523	6 709 396 130
8	Finland – Estland – Lettland – Sverige (centrala Östersjön)	2014TC16RFCB014	170 544 922	132 628 689	Granskning på plats
	Allmänt program 1 Finland: Hållbar tillväxt och sysselsättning för Finland 2014–2020 (nationellt)	2014FI16M2OP001	2 570 429 202	1 285 214 601
	Allmänt program 2 Estland: Estlands investering för tillväxt och sysselsättning 2014–2020 (nationellt)	2014EE16M3OP001	4 891 748 878	3 499 202 664
9	Slovakien – Ungern	2014TC16RFCB015	183 304 695	155 808 987	Enkel skrivbordsgranskning
	Allmänt program 1 Slovakien: Integrerat regionalt operativt program 2014–2020 (nationellt)	2014SK16RFOP002	2 059 278 976	1 699 941 778
	Allmänt program 2 Ungern: Ekonomisk utveckling och innovation 2014–2020 (nationellt)	2014HU16M0OP001	8 813 195 514	7 733 969 530
10	Sverige – Norge	2014TC16RFCB016	94 399 930	47 199 965	Enkel skrivbordsgranskning
	Allmänt program 1 Sverige: Operativt program Mellersta Norrland (regionalt)	2014SE16RFOP007	289 910 518	144 955 259
11	Tyskland/Sachsen – Tjeckien	2014TC16RFCB017	189 274 570	157 967 067	Utökad skrivbordsgranskning
	Allmänt program 1 Tyskland: Operativt program Sachsen 2014–2020 (regionalt)	2014DE16RFOP012	2 341 365 486	1 873 092 389
	Allmänt program 2 Tjeckien: Tjeckien: Integrerat regionalt operativt program, tillväxt 2014–2020 (nationellt)	2014CZ16RFOP002	5 575 445 155	4 763 230 350
12	Rumänien – Bulgarien	2014TC16RFCB021	258 504 126	215 745 513	Utökad skrivbordsgranskning48
	Allmänt program 1 Rumänien: Rumänskt regionalt operativt program (nationellt)	2014RO16RFOP002	8 384 288 100	6 860 000 000
	Allmänt program 2 Bulgarien: Bulgariskt regionalt operativt program, regioner i tillväxt (nationellt)	2014BG16RFOP001	1 543 182 113	1 311 704 793
13	Tyskland – Österrike – Schweiz – Liechtenstein (Alpenrhein – Bodensee – Hochrhein)	2014TC16RFCB024	56 554 900	39 588 430	Utökad skrivbordsgranskning
	Allmänt program 1 Tyskland: Regionalt operativt program Baden-Württemberg, innovation och energi 2014–2020 (regionalt)	2014DE16RFOP001	493 170 076	246 585 038
	Allmänt program 2 Österrike: Eruf, operativt program, tillväxt och sysselsättning i Österrike 2014–2020 (nationellt)	2014AT16RFOP001	2 073 339 826	536 262 079
14	Tjeckien – Polen	2014TC16RFCB025	266 143 190	226 221 710	Granskning på plats
	Allmänt program 1 Tjeckien: Integrerat regionalt operativt program 2014–2020 (nationellt)	2014CZ16RFOP002	5 575 445 155	4 763 230 350
	Allmänt program 2 Polen: Regionalt operativt program Dolnośląskie 2014–2020 (regionalt)	2014PL16M2OP001	2 659 054 816	2 252 546 589
15	Sverige – Finland – Norge (Botnia – Atlantica)	2014TC16RFCB028	61 284 055	36 334 420	Enkel skrivbordsgranskning
	Allmänt program 1 Sverige: Operativt program Övre Norrland (regionalt)	2014SE16RFOP008	421 646 628	210 823 314
	Allmänt program 2 Finland: Hållbar tillväxt och sysselsättning 2014–2020 (nationellt)	2014FI16M2OP001	2 570 429 202	1 285 214 601
16	Slovakien – Tjeckien	2014TC16RFCB030	106 046 429	90 139 463	Utökad skrivbordsgranskning
	Allmänt program 1 Slovakien: Operativt program för integrerad infrastruktur 2014–2020 (nationellt)	2014SK16M1OP001	4 646 130 079	3 949 210 563
	Allmänt program 2 Tjeckien: Integrerat regionalt operativt program 2014–2020 (nationellt)	2014CZ16RFOP002	5 575 445 155	4 763 230 350
17	Italien – Slovenien	2014TC16RFCB036	92 588 182	77 929 954	Utökad skrivbordsgranskning
	Allmänt program 1 Italien: Regionalt operativt program Friuli Venezia Giulia (regionalt)	2014IT16RFOP009	230 779 184	115 389 592
	Allmänt program 2 Slovenien: Operativt program för genomförande av EU:s sammanhållningspolitik (nationellt)	2014SI16MAOP001	3 818 118 670	3 067 924 925
18	Italien – Malta	2014TC16RFCB037	51 708 438	43 952 171	Utökad skrivbordsgranskning
	Allmänt program 1 Italien: Regionalt operativt program Sicilia Eruf 2014–2020 (regionalt)	2014IT16RFOP016	4 273 038 791	3 418 431 018
	Allmänt program 2 Malta: Operativt program Malta – Främja en konkurrenskraftig och hållbar ekonomi för att ta itu med våra utmaningar 2014–2020 (nationellt)	2014MT16M1OP001	709 109 686	580 096 106
19	Italien – Kroatien	2014TC16RFCB042	236 890 849	201 357 220	Enkel skrivbordsgranskning
	Allmänt program 1 Italien: Regionalt operativt program Apulien 2014–2020 (regionalt)	2014IT16M2OP002	7 120 958 992	3 560 479 496
	Allmänt program 2 Kroatien: Operativt program för konkurrenskraft och sammanhållning 2014–2020 (nationellt)	2014HR16M1OP001	8 036 770 938	6 831 255 232
20	Frankrike – Belgien – Tyskland – Luxemburg (storregionen)	2014TC16RFCB045	234 606 265	139 802 646	Granskning på plats
	Allmänt program 1 Frankrike: Operativt program Eruf/ESF Lorraine och Vosges 2014–2020 (regionalt)	2014FR16M0OP015	689 879 511	409 839 615
	Allmänt program 2 Belgien: Operativt program Vallonien 2020 EU (regionalt)	2014BE16RFOP003	1 700 524 237	681 639 700
21	Förenade kungariket/Wales – Irland	2014TC16RFCB048	98 998 059	79 198 450	Utökad skrivbordsgranskning
	Allmänt program 1 Förenade kungariket: Eruf West Wales och The Valleys (regionalt)	2014UK16RFOP005	1 829 859 998	1 206 110 065
	Allmänt program 2 Irland: Regionalt operativt program Southern & Eastern (regionalt)	2014IE16RFOP002	500 132 354	250 066 177
22	Estland – Lettland	2014TC16RFCB050	46 728 715	38 933 803	Enkel skrivbordsgranskning
	Allmänt program 1 Estland: Operativt program för sammanhållningspolitiska fonder 2014–2020 (nationellt)	2014EE16M3OP001	4 655 679 786	3 499 202 664
	Allmänt program 2 Lettland: Tillväxt och sysselsättning 2014–2020 (nationellt)	2014LV16MAOP001	5 192 801 940	4 418 233 214
23	Grekland – Cypern	2014TC16RFCB055	64 560 486	54 876 411	Enkel skrivbordsgranskning
	Allmänt program 1 Grekland: Operativt program Kreta (regionalt)	2014GR16M2OP011	449 652 852	359 722 280
	Allmänt program 2 Cypern: Operativt program för konkurrenskraft och hållbar utveckling (nationellt)	2014CY16M1OP001	699 726 575	594 767 585

Källa: Revisionsrätten, på grundval av uppgifter från samarbetsprogrammen och de allmänna programmen för perioden 2014–2020.

Bilaga VI — Programmyndigheters synpunkter på rekommendationerna 1 a och 2

En del av våra rekommendationer riktar sig till programmyndigheterna, som ansvarar för att genomföra dem. Vi har därför bett om deras synpunkter på våra rekommendationer. Nedan sammanfattas de synpunkter vi har fått, tillsammans med anledningarna till varför en del av myndigheterna inte (eller endast delvis) godtog våra rekommendationer.

Akronymer och förkortningar

BNP: bruttonationalprodukt.

Eruf: Europeiska regionala utvecklingsfonden.

ESF: Europeiska socialfonden.

ESI-fonderna: europeiska struktur- och investeringsfonder.

GD Regional- och stadspolitik: generaldirektoratet för regional- och stadspolitik.

Interreg: akronym som allmänt betecknar EU:s interregionala samarbetsprogram.

Nuts: nomenklatur för statistiska territoriella enheter.

SMART: mål som är specifika, mätbara, uppnåbara, relevanta och tidsbundna.

swot: analys av starka och svaga sidor, möjligheter och hot.

TM: tematiskt mål.

Ordlista

det gemensamma sekretariatet: byrå som bistår den förvaltande myndigheten och övervakningskommittén för ett europeiskt territoriellt samarbetsprogram samt informerar stödmottagarna om potentiella finansieringsmöjligheter och stöder projektgenomförandet.

Europeiska regionala utvecklingsfonden: en EU-fond som ska stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen i EU genom att finansiera investeringar som minskar obalanser mellan regioner.

europeiska struktur- och investeringsfonder: de fem viktigaste EU-fonderna som tillsammans stöder den ekonomiska utvecklingen i EU, nämligen Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden.

europeiskt territoriellt samarbete: en ram för interregionalt, gränsöverskridande och transnationellt samarbete, som vägleder politiska utbyten och genomförandet av gemensamma insatser.

förvaltande myndighet: den nationella, regionala eller lokala (offentliga eller privata) myndighet som utsetts av en medlemsstat att förvalta ett EU-finansierat program.

interventionslogik: kopplingarna mellan ett förslags mål, den planerade inputen och verksamheten samt de avsedda resultaten och effekterna.

investeringsinitiativet mot effekter av coronaviruset: åtgärdspaket för att möjliggöra en flexibel användning av de europeiska struktur- och investeringsfonderna för att hantera covid-19-pandemin.

investeringsprioritering: underindelning av ett prioriterat område.

prioriterat område: ett huvudmål för ett operativt program, uppdelat i en eller flera investeringsprioriteringar.

tematiskt mål: det avsedda övergripande resultatet av en investeringsprioritering, uppdelat i särskilda mål för genomförandet.

övervakningskommitté: ett organ som övervakar genomförandet av ett operativt program; det består av företrädare för medlemsstaternas myndigheter och kommissionen som observatör.

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman som är kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller prestation eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning II investeringar för sammanhållning, tillväxt och inkludering, där ledamoten Iliana Ivanova är ordförande. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Ladislav Balko med stöd av Branislav Urbanič (kanslichef), Zuzana Franková (attaché), Niels-Erik Brokopp (förstechef), Chrysoula Latopoulou (uppgiftsansvarig), Dennis Wernerus (biträdande uppgiftsansvarig) och, Thierry Lavigne, Katarzyna Solarek, Ana Popescu, Aleksandar Latinov, Angelika Zych, Aino Nyholm, Nils Odins och Francisco Carretero Llorente (revisorer). James Verity gav språkligt stöd.

Slutnoter

¹ Artikel 174 i EUF-fördraget.

² Skäl 4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1299/2013 av den 17 december 2013 om särskilda bestämmelser för stöd från Europeiska regionala utvecklingsfonden till målet Europeiskt territoriellt samarbete (EUT L 347, 20.12.2013, s. 259).

³ Artikel 3.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1301/2013 av den 17 december 2013 om Europeiska regionala utvecklingsfonden och om särskilda bestämmelser för målet Investering för tillväxt och sysselsättning samt om upphävande av förordning (EG) nr 1080/2006 (EUT L 347, 20.12.2013, s. 293).

⁴ Skäl 5 i förordningen om europeiskt territoriellt samarbete.

⁵ COM(2017) 534 final, meddelande från kommissionen, Att stärka tillväxt och sammanhållning i EU:s gränsområden, 20.9.2017, s. 6.

⁶ Collecting solid evidence to assess the needs to be addressed by Interreg cross-border cooperation programmes, Sweco, t33, Politecnico di Milano och Nordregio på uppdrag av GD Regional- och stadspolitik, november 2016, s. 64–91.

Easing legal and administrative obstacles in EU border regions, Metis GmbH, Panteia BV, AEIDL – Association Européenne pour l’Information sur le Développement Local, CASE – Center for Social and Economic Research på uppdrag av GD Regional- och stadspolitik, mars 2017.

Quantification of the effects of legal and administrative border obstacles in land border regions, Politecnico di Milano på uppdrag av GD Regional- och stadspolitik, maj 2017.

⁷ Artikel 4.1 i förordningen om europeiskt territoriellt samarbete.

⁸ Artikel 2 i förordningen om europeiskt territoriellt samarbete.

⁹ Artikel 12.2 i förordningen om europeiskt territoriellt samarbete.

¹⁰ Enligt artikel 3.2 i förordning (EG) nr 1059/2003 av den 26 maj 2003 om inrättande av en gemensam nomenklatur för statistiska territoriella enheter (NUTS) (EUT L 154, 21.6.2003, s. 1) delades medlemsstaternas ekonomiska territorium in i mindre regioner för att möjliggöra insamling, sammanställning och spridning av regional statistik. Enligt artikel 3.2 i denna förordning klassificeras regionerna i medlemsstaterna i tre kategorier med hjälp av befolkningströsklar. Nivå 1-regionerna (Nuts 1) har 3–7 miljoner invånare. Dessa regioner är i sin tur indelade i nivå 2-regioner (Nuts 2) med 800 000–3 miljoner invånare. Slutligen är nivå 2-regionerna indelade nivå 3-regioner (Nuts 3) med 150 000–800 000 invånare.

¹¹ Artikel 3.2 i förordningen om europeiskt territoriellt samarbete.

¹² Artikel 104.7 i kompromissförslaget inför en överenskommelse om den nya förordningen om gemensamma bestämmelser, 25.2.2021.

¹³ Artikel 3 i bekräftelsen av det slutliga kompromissförslaget inför en överenskommelse om förordningen om särskilda bestämmelser för målet Europeiskt territoriellt samarbete (Interreg) med stöd av Europeiska regionala utvecklingsfonden och finansieringsinstrument för externa åtgärder (den nya förordningen om europeiskt territoriellt samarbete), 11.12.2020.

¹⁴ Artikel 9.2 i kompromissförslaget inför en överenskommelse om den nya förordningen om europeiskt territoriellt samarbete.

¹⁵ Avsnitt II.8 i meddelande C(90) 1562/3 till medlemsstaterna om fastställande av riktlinjer för de operativa program som medlemsstaterna ska upprätta inom ramen för ett gemenskapsinitiativ för gränsområden (Interreg) (EGT C 215, 30.8.1990, s. 4).

¹⁶ Artikel 7.1 i rådets förordning (EG) nr 1083/2006 av den 11 juli 2006 om allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden samt om upphävande av förordning (EG) nr 1260/1999 (EUT L 210, 31.7.2006, s. 38).

¹⁷ Artikel 3.1 i förordningen om europeiskt territoriellt samarbete.

¹⁸ Artikel 21.1 i förordning (EG) nr 1080/2006 av den 5 juli 2006 om Europeiska regionala utvecklingsfonden och om upphävande av förordning (EG) nr 1783/1999 (EUT L 210, 31.7.2006, s. 1).

¹⁹ Artikel 20.2 b i förordningen om europeiskt territoriellt samarbete.

²⁰ COM(2017) 534 final, s. 2–4.

²¹ Skäl 33 och artikel 23.2 i förordningen om europeiskt territoriellt samarbete.

²² Skäl 88 i förordningen om gemensamma bestämmelser.

²³ Artikel 9 i förordningen om gemensamma bestämmelser.

²⁴ Artikel 6.1 i förordningen om europeiskt territoriellt samarbete.

²⁵ Artikel 8.1 i förordningen om europeiskt territoriellt samarbete.

²⁶ Artikel 96.1 och 96.2 a och b i förordningen om gemensamma bestämmelser och artikel 8.1 och 8.2 i förordningen om europeiskt territoriellt samarbete.

²⁷ Artikel 14 i förordningen om europeiskt territoriellt samarbete.

²⁸ Artikel 16 i samt bilagan till förordningen om europeiskt territoriellt samarbete.

²⁹ ETC, Work Package 11 – Ex post evaluation of Cohesion Policy programmes 2007–2013, focusing on the ERDF and the Cohesion Fund, ADE på uppdrag av GD Regional- och stadspolitik, juli 2016.

³⁰ Artikel 15 i kompromissförslaget inför en överenskommelse om den nya förordningen om europeiskt territoriellt samarbete.

³¹ Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2020/460 av den 30 mars 2020 om ändring av förordningarna (EU) nr 1301/2013, (EU) nr 1303/2013 och (EU) nr 508/2014 vad gäller särskilda åtgärder för att mobilisera investeringar i medlemsstaternas hälso- och sjukvårdssystem samt i andra sektorer av deras ekonomier som reaktion på covid-19-utbrottet (Investeringsinitiativ mot effekter av coronavirus) (EUT L 99, 31.3.2020, s. 5).

³² Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2020/558 av den 23 april 2020 om ändring av förordningarna (EU) nr 1301/2013 och (EU) nr 1303/2013 vad gäller särskilda åtgärder för att tillhandahålla extraordinär flexibilitet vid användningen av de europeiska struktur- och investeringsfonderna för att hantera covid-19-utbrottet (EUT L 130, 24.4.2020, s. 1).

³³ COM(2018) 373 final, förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om en mekanism för lösning av rättsliga och administrativa problem i ett gränsöverskridande sammanhang, 29.5.2018.

³⁴ Artikel 8.2 a i förordningen om europeiskt territoriellt samarbete.

³⁵ Skäl 19 i förordningen om europeiskt territoriellt samarbete.

³⁶ Bilaga XI till förordningen om gemensamma bestämmelser, investeringsprioritering 9a.

³⁷ Skäl 88 i förordningen om gemensamma bestämmelser.

³⁸ Artikel 8.5 a i förordningen om europeiskt territoriellt samarbete.

³⁹ Artikel 12.2 i förordningen om europeiskt territoriellt samarbete.

⁴⁰ Artikel 12.2 i förordningen om europeiskt territoriellt samarbete.

⁴¹ Artikel 8.2 b i förordningen om europeiskt territoriellt samarbete.

⁴² Artikel 8.2 b i förordningen om europeiskt territoriellt samarbete.

⁴³ Bilagan till förordningen om europeiskt territoriellt samarbete.

⁴⁴ Artikel 16.3 i förordningen om europeiskt territoriellt samarbete.

⁴⁵ Rekommendation 1 i revisionsrättens särskilda rapport 02/2017 Kommissionens förhandlingar om partnerskapsöverenskommelser och program inom sammanhållningspolitiken 2014–2020: utgifterna riktas mer mot Europa 2020-prioriteringar, men arrangemangen för resultatmätning är allt mer komplexa.

⁴⁶ Punkt 84 i revisionsrättens särskilda rapport 17/2018 Kommissionens och medlemsstaternas åtgärder under de sista åren av programperioden 2007–2013 rådde bot på det låga anslagsutnyttjandet men var inte tillräckligt resultatinriktade.

⁴⁷ COM(2019) 21 final, rapport från kommissionen om genomförandet av EU:s makroregionala strategier, 29.1.2019.

⁴⁸ Ursprungligen hade vi planerat att granska detta samarbetsprogram på plats. I stället var vi på grund av reserestriktionerna med anledning av covid-19 tvungna att ändra typen av granskning till en utökad skrivbordsgranskning.

Tidslinje

Händelse	Datum
Revisionsplanen antogs/Revisionen inleddes	25.9.2019
Den preliminära rapporten skickades officiellt till kommissionen(eller andra revisionsobjekt)	26.3.2021
Den slutliga rapporten antogs efter det kontradiktoriska förfarandet	19.5.2021
Kommissionens (eller andra revisionsobjekts) officiella svar hade tagits emot på alla språk	7.6.2021

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-6405-1	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/26813	QJ-AB-21-016-SV-N
HTML	ISBN 978-92-847-6449-5	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/99	QJ-AB-21-016-SV-Q

UPPHOVSRÄTT

© Europeiska unionen, 2021.

Europeiska revisionsrättens policy för vidareutnyttjande av handlingar tillämpas genom Europeiska revisionsrättens beslut nr 6-2019 om öppen datapolitik och vidareutnyttjande av handlingar.

Om inget annat anges (t.ex. i enskilda meddelanden om upphovsrätt) omfattas revisionsrättens innehåll som ägs av EU av den internationella licensen Creative Commons Erkännande 4.0 Internationell (CC BY 4.0). Det innebär att vidareutnyttjande är tillåtet under förutsättning att ursprunget anges korrekt och att det framgår om ändringar har gjorts. Vidareutnyttjas materialet får handlingarnas ursprungliga betydelse eller budskap inte förvanskas. Revisionsrätten bär inte ansvaret för eventuella konsekvenser av vidareutnyttjande.

När enskilda privatpersoner kan identifieras i ett specifikt sammanhang, exempelvis på bilder av revisionsrättens personal, eller om verk av tredje part används, måste tillstånd inhämtas med avseende på de ytterligare rättigheterna. Om tillstånd beviljas upphävs och ersätts det allmänna godkännande som nämns ovan, och eventuella begränsningar av materialets användning måste tydligt anges.

För användning eller återgivning av innehåll som inte ägs av EU kan tillstånd behöva inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavarna.

Figur 5: Ikoner gjorda av Pixel perfect från https://flaticon.com.

Programvara eller handlingar som omfattas av immateriella rättigheter, till exempel patent, varumärkesskydd, mönsterskydd samt upphovsrätt till logotyper eller namn, omfattas inte av revisionsrättens policy för vidareutnyttjande eller av licensen.

EU-institutionernas webbplatser inom domänen europa.eu innehåller länkar till webbplatser utanför den domänen. Eftersom revisionsrätten inte har någon kontroll över dem uppmanas du att ta reda på vilken integritets- och upphovsrättspolicy de tillämpar.

Användning av Europeiska revisionsrättens logotyp

Europeiska revisionsrättens logotyp får inte användas utan Europeiska revisionsrättens förhandsgodkännande.

Kontakta EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor: https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-information

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (https://europa.eu/european-union/index_sv).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer (https://op.europa.eu/sv/publications). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1952, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp/sv) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.