Cooperação Interreg: potencial das regiões transfronteiriças da União Europeia ainda por explorar plenamente

Síntese

I

A cooperação transfronteiriça é um dos dois objetivos da política de coesão, visando fazer face aos desafios comuns identificados conjuntamente pelos Estados‑Membros nas regiões de fronteira e explorar as potencialidades inexploradas de crescimento. Em geral, muitas regiões fronteiriças têm um desempenho económico inferior ao de outras regiões de um Estado‑Membro.

II

Os programas Interreg dão resposta aos desafios transfronteiriços. O período de programação de 2014‑2020 foi o seu quinto e dispunha de um orçamento de 10,1 mil milhões de euros. Uma grande parte dizia respeito às fronteiras internas, com uma dotação de 6,3 mil milhões de euros, que financiou cerca de 24 000 projetos através de 53 programas de cooperação, abrangendo 59% da superfície terrestre da UE e 48% da sua população.

III

Na presente auditoria, o Tribunal avaliou se a Comissão e os Estados‑Membros deram uma resposta eficaz aos desafios das regiões transfronteiriças no âmbito dos programas de cooperação nas fronteiras internas financiados através do Interreg. A publicação do presente relatório será útil para a execução do período de 2021‑2027. Pode igualmente servir de base para os debates em curso entre os colegisladores sobre um potencial mecanismo para fazer face aos obstáculos jurídicos e administrativos nas regiões transfronteiriças.

IV

O Tribunal constatou que todos os programas de cooperação examinados, à exceção de um, analisaram as necessidades das regiões em causa. Contudo, os recursos financeiros afetados a estes programas implicavam que os desafios transfronteiriços apenas pudessem ser parcialmente resolvidos. A escassez de recursos obriga a que o financiamento seja orientado para os domínios em que tem mais probabilidades de gerar maior valor acrescentado.

V

Com algumas exceções, nos programas examinados havia ligações claras entre, por um lado, os objetivos propostos, os contributos e as atividades previstas e, por outro, os resultados e o impacto pretendidos. Os programas de cooperação diferem dos programas principais da UE no que respeita aos requisitos de identidade transfronteiriça dos projetos e de participação de vários parceiros transnacionais. Contudo, devido à frequente ausência de uma delimitação clara entre os programas de cooperação e os programas principais, os primeiros podiam financiar o mesmo tipo de operações que os segundos.

VI

Além disso, o Tribunal detetou várias insuficiências na execução e no acompanhamento dos programas:

• em metade dos projetos examinados, a cooperação entre os parceiros não foi além da apresentação de uma proposta de projeto comum para garantir o financiamento das intervenções. Esses projetos careciam de uma identidade comum enquanto projetos transfronteiriços;
• os procedimentos de seleção de projetos nem sempre conduziram à seleção dos melhores projetos;
• de um modo geral, os indicadores utilizados não captaram o efeito transfronteiriço, o que dificultou o acompanhamento da execução do programa em relação aos seus objetivos;
• as limitações dos dados estatísticos afetam a avaliação dos projetos cofinanciados.

VII

As autoridades responsáveis pelos programas envidaram esforços para limitar o impacto da crise provocada pela COVID‑19 nos projetos, prorrogando os prazos de conclusão. Além disso, as autoridades utilizaram as medidas de flexibilidade e simplificação adotadas pela UE para atenuar o efeito da COVID‑19, sobretudo no que diz respeito à possibilidade de apresentar documentos fundamentais mais tarde.

VIII

Por último, o atraso na adoção da base jurídica para o período de 2021‑2027, aliado à necessidade de encerrar os trabalhos do período de programação de 2014‑2020, impediu o início harmonioso do novo período de programação ao nível dos Estados‑Membros.

IX

Em resultado da auditoria, o Tribunal recomenda:

1. orientar melhor os programas de cooperação para que os projetos complementem os dos programas principais;
2. dar prioridade e conceder apoio a projetos, classificando‑os com base no mérito;
3. utilizar indicadores que visem captar o efeito transfronteiriço.

Introdução

Desafios enfrentados pelas regiões transfronteiriças da UE

01

No âmbito do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, a UE procura reduzir a disparidade entre os níveis de riqueza e de desenvolvimento das suas regiões, sendo feita uma referência específica, nomeadamente, às regiões transfronteiriças¹. Neste contexto, apoia os programas de cooperação territorial europeia (CTE), conhecidos por «programas Interreg», através da sua política de coesão, concedendo financiamento proveniente do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER). Há 30 anos que o Interreg apoia ações conjuntas entre Estados‑Membros ou entre Estados‑Membros e países terceiros.

02

O objetivo global do Interreg é participar no apoio ao desenvolvimento harmonioso do território da União², com vista a estimular a cooperação e gerar oportunidades de desenvolvimento, promovendo simultaneamente a solidariedade entre cidadãos de diferentes nações chamados a enfrentar desafios conjuntamente. Paralelamente ao «investimento no crescimento e no emprego», o objetivo do Interreg é um dos dois objetivos da política de coesão, que pode «apoiar a partilha de instalações e recursos humanos, e todos os tipos de infraestruturas transfronteiriças em todas as regiões»³.

03

A cooperação transfronteiriça tem por objetivo fazer face aos desafios comuns identificados conjuntamente nas regiões de fronteira e explorar as potencialidades inexploradas de crescimento. Alguns dos desafios mais importantes são a «insuficiência de acessibilidade, principalmente em relação à conectividade das tecnologias da informação e comunicação (TIC) e às infraestruturas de transportes, o declínio das indústrias locais, a inadequação do ambiente empresarial, a falta de redes entre as administrações locais e regionais, os baixos níveis de investigação, inovação e adoção de TIC, a poluição ambiental, a prevenção dos riscos [e] as atitudes negativas relativas aos cidadãos dos países vizinhos»⁴.

04

A figura 1 sintetiza os elementos mais importantes relacionados com os desafios para as regiões transfronteiriças da UE e o respetivo impacto estimado. Se 20% dos atuais obstáculos à cooperação transfronteiriça fossem removidos, estas regiões teriam um ganho de 2% em termos de PIB e seriam criados mais de um milhão de postos de trabalho⁵.

Interreg A: a maior vertente do Interreg

05

O período de 2014‑2020 foi o quinto período de programação em que o Interreg esteve a funcionar, contando com um orçamento de 10,1 mil milhões de euros, ou seja, cerca de 2,75% do orçamento total da política de coesão⁷. Neste período, o Interreg comportou três vertentes de cooperação⁸ (ver caixa 1).

06

A figura 2 apresenta a evolução do Interreg de 1989 a 2020 em termos de financiamento e de Estados‑Membros envolvidos, fornecendo informações mais pormenorizadas relativamente ao período de 2014‑2020. O Interreg V‑A, com 88 programas de cooperação e um orçamento de quase 7,4 mil milhões de euros, é a maior vertente, representando 73% do orçamento total do Interreg. O principal elemento do Interreg V‑A é a cooperação transfronteiriça nas fronteiras internas, excluindo as regiões ultraperiféricas, com 53 programas de cooperação e um orçamento de 6,3 mil milhões de euros.

07

Para o período de 2021‑2027, o orçamento total do Interreg diminuiu para 8 mil milhões de euros, na sequência de uma redução do orçamento total da política de coesão e da parte atribuída ao Interreg¹², que passou de 2,75% para 2,4%. Neste período, haverá uma nova vertente, a quarta, consagrada às regiões ultraperiféricas¹³. O Interreg VI‑A, a cooperação transfronteiriça, continuará a representar a maior parte do financiamento do Interreg, com 5,8 mil milhões de euros ao longo do período¹⁴.

08

As regiões fronteiriças internas elegíveis para cofinanciamento do Interreg A são as regiões do nível NUTS 3 situadas ao longo de todas as fronteiras terrestres internas e de determinadas fronteiras terrestres externas da UE¹⁵ e as regiões situadas ao longo das fronteiras marítimas, separadas por um máximo de 150 km¹⁶. Os Estados‑Membros podem pronunciar‑se sobre a decisão da Comissão relativa às regiões elegíveis¹⁷. Em todas as regiões, o apoio do Interreg é complementar aos programas FEDER principais, nacionais ou regionais.

09

A figura 3 ilustra o aumento gradual das zonas elegíveis para o Interreg A. Este aumento deve‑se, principalmente, ao alargamento da UE e à possibilidade de, desde o período de 2007‑2013, os Estados‑Membros afetarem parte do seu orçamento do Interreg a regiões não abrangidas pelos programas de cooperação (inicialmente, a zonas adjacentes¹⁸ e, posteriormente, a todas as regiões)¹⁹. No período de 2014‑2020, a zona coberta pelo Interreg V‑A abrangeu 66% do território da UE e 51% da sua população. No caso das regiões fronteiriças internas, os valores correspondentes são de 59% e 48%, respetivamente.

10

Segundo a Comissão, as regiões Interreg V‑A acolhem quase 2 milhões de pessoas que fazem deslocações pendulares transfronteiriças, dos quais 1,3 milhões atravessam a fronteira para trabalhar e os restantes para estudar. Por exemplo, 450 000 pessoas que vivem em França trabalham num país vizinho, enquanto na Alemanha e na Polónia os valores equivalentes são 270 000 e 140 000, respetivamente. Em geral, muitas regiões fronteiriças têm um desempenho económico inferior ao de outras regiões de um Estado‑Membro. O acesso aos serviços públicos, como hospitais e universidades, e a navegação entre os diferentes sistemas jurídicos e administrativos são frequentemente complexos e dispendiosos²⁰.

Governação do Interreg e domínios de financiamento do Interreg V-A para as fronteiras internas em 2014-2020

11

À semelhança dos programas principais do FEDER, os programas de cooperação são executados em regime de gestão partilhada. Neste contexto, o papel da Comissão consiste na aprovação dos programas elaborados pelos Estados‑Membros e na facilitação da sua execução, bem como no acompanhamento e avaliação dos programas.

12

Para cada programa de cooperação, são designadas uma autoridade de gestão, uma autoridade de certificação e uma autoridade de auditoria. Especificamente para o Interreg, é criado um secretariado conjunto²¹ para funcionar como centro de informação, ajudar os candidatos a apresentarem as respetivas candidaturas e avaliar as candidaturas de projetos; a autoridade de gestão e o secretariado conjunto constituem as principais autoridades responsáveis pelos programas de cooperação. Em última instância, é o comité de acompanhamento do programa que seleciona as ações a cofinanciar.

13

O processo de programação dos programas de cooperação segue de perto as disposições em vigor para os programas principais. A legislação prevê requisitos pormenorizados relativos ao conteúdo dos programas, a fim de facilitar uma lógica de intervenção coerente, ou seja, uma ligação clara entre, por um lado, os objetivos propostos, os contributos e as atividades previstas e, por outro, os resultados e o impacto pretendidos. O objetivo final consiste na aplicação eficaz e eficiente dos fundos²²:

• a programação deve articular‑se em torno de 11 objetivos temáticos definidos²³ e pelo menos 80% dos fundos devem concentrar‑se num máximo de quatro objetivos temáticos²⁴;
• cada eixo prioritário deve corresponder, de preferência, a um objetivo temático; devem ser definidas prioridades de investimento e objetivos específicos para cada eixo prioritário²⁵;
• deve ser apresentada uma justificação da escolha dos objetivos temáticos, das prioridades de investimento e das dotações financeiras, com base numa análise das necessidades regionais e nacionais²⁶.

14

Todos os anos, na primavera, as autoridades de gestão apresentam à Comissão relatórios anuais de execução relativos a cada programa de cooperação²⁷. Estes relatórios incluem dados sobre a evolução dos indicadores de realização comuns²⁸, dos indicadores de realização e de resultado específicos dos programas, bem como sobre os objetivos intermédios e dados financeiros.

15

A figura 4 e o anexo III ilustram a repartição dos fundos entre os objetivos temáticos visados pelo financiamento do Interreg V‑A para as fronteiras internas no período de 2014‑2020. Os objetivos relacionados com «Preservar e proteger o ambiente e promover a utilização eficiente dos recursos» e com «Reforçar a investigação, o desenvolvimento tecnológico e a inovação» foram os que beneficiaram de maior financiamento até ao final de 2020.

16

Tal como apresentado no anexo IV, os tipos de projetos que receberam mais financiamento, excluindo a assistência técnica, diziam respeito à cultura e ao património, à adaptação às alterações climáticas, à capacidade institucional, à transferência de tecnologia para PME, à melhoria das estradas, à biodiversidade e à proteção da natureza, ao turismo em zonas naturais, aos cuidados de saúde e aos serviços sociais e à investigação e inovação nos centros públicos.

17

No final de dezembro de 2020, as autoridades responsáveis pelos programas de cooperação tinham autorizado 102% do financiamento disponível para 2014‑2020, ao passo que a taxa para os programas principais apoiados pelo FEDER era de 110%, e selecionado cerca de 24 000 projetos para cofinanciamento. As autoridades responsáveis pelos programas podem autorizar mais do que o orçamento afetado ao programa, a fim de assegurar que todos os fundos disponíveis são utilizados até ao final do período de programação.

Preparação para o período de 2021-2027

18

Durante o período de programação de 2007‑2013, o Interreg concedeu financiamento no montante de 5,6 mil milhões de euros. De acordo com a avaliação ex post²⁹, os projetos produziram realizações e resultados em consonância com os objetivos específicos do Interreg e estavam orientados para as principais prioridades da Estratégia de Lisboa.

19

As principais insuficiências observadas na avaliação foram as seguintes:

• os programas continuaram a ser muito genéricos e visavam sobretudo o desenvolvimento da cooperação e das ligações enquanto objetivo último e não como forma de estimular uma integração económica mais vasta;
• a maioria dos programas adotou uma abordagem ascendente ao decidir quais os projetos a apoiar, o que dificultou a prossecução de uma estratégia coerente para promover o desenvolvimento e a integração socioeconómica e territorial das regiões em causa, apesar de a maioria dos projetos individuais ter dado um contributo nesse sentido;
• a coordenação entre os programas Interreg e os programas principais foi muito limitada.

20

No âmbito da preparação dos acordos de parceria e dos programas para 2014‑2020, a Comissão elaborou, para cada Estado‑Membro, posições escritas que estabeleciam as prioridades mais pertinentes para os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) com uma secção muito curta sobre a cooperação territorial.

21

Para o período de 2021‑2027, a Comissão apresentou documentos de orientação relativos às fronteiras, destinados a contribuir para a elaboração dos programas de cooperação dos Estados‑Membros. Trata‑se de documentos pormenorizados, específicos para as regiões transfronteiriças.

22

Por fim, em relação ao período de 2021‑2027, a legislação³⁰ especifica que:

• no caso das fronteiras terrestres internas, as autoridades responsáveis pelos programas devem afetar um máximo de 60% do financiamento a quatro dos sete objetivos de política (cinco do RDC e dois do Regulamento CTE), dos quais dois devem ser: uma «Europa mais verde e hipocarbónica» e «uma Europa mais social»;
• no caso das fronteiras marítimas, esses 60% são afetados a três dos objetivos de política, um dos quais deve ser, obrigatoriamente, uma «Europa mais verde e hipocarbónica»;
• até 20% e 5%, respetivamente, podem ser afetados aos objetivos específicos do Interreg uma «melhor governação da cooperação» e «uma Europa mais estável e mais segura».

Medidas de resposta à COVID-19 aplicáveis aos FEEI

23

A pandemia de COVID‑19 atingiu significativamente as regiões transfronteiriças dos Estados‑Membros, colocando sob pressão as estruturas socioeconómicas na proximidade e no interior das fronteiras da UE. As medidas adotadas relativas à flexibilidade da utilização dos FEEI para atenuar os efeitos da pandemia através da Iniciativa de Investimento de Resposta ao Coronavírus³¹ (CRII) e da Iniciativa de Investimento de Resposta ao Coronavírus +³² (CRII+) aplicam‑se igualmente aos programas de cooperação.

24

A figura 5 apresenta as mais importantes destas medidas. Todas elas exigem uma alteração dos programas e, à exceção de uma (a possibilidade de transferir recursos entre categorias de regiões em 2020), todas são pertinentes para os programas de cooperação. As autoridades responsáveis pelos programas podem recorrer a várias destas medidas.

Âmbito e método da auditoria

25

Na presente auditoria, o Tribunal concentrou‑se na questão de saber se a Comissão e os Estados‑Membros deram uma resposta eficaz aos desafios das regiões transfronteiriças no âmbito dos programas de cooperação nas fronteiras internas Interreg V‑A (ver anexo I). Para o efeito, examinou se:

• as autoridades responsáveis pelos programas analisaram e deram prioridade aos desafios transfronteiriços em termos de importância, a fim de concentrar os programas de cooperação nos domínios em que teriam maior impacto, dada a escassez de recursos disponíveis;
• os programas de cooperação foram concebidos com uma lógica de intervenção coerente, em sinergia com os programas principais das regiões adjacentes e extensiva ao sistema de avaliação capaz de medir o efeito transfronteiriço;
• as orientações da Comissão foram úteis para ajudar as regiões transfronteiriças a identificarem os seus desafios, fazendo sugestões e prestando assistência, em especial no que diz respeito à atenuação dos efeitos da crise provocada pela COVID‑19 e ao início harmonioso do novo período de programação de 2021‑2027.

26

As constatações e conclusões do Tribunal dizem respeito aos programas de cooperação do Interreg V‑A para as fronteiras internas no período de programação de 2014‑2020, e o Tribunal espera que as suas recomendações sejam úteis para a preparação e execução do período de 2021‑2027. O relatório pode igualmente servir de base para os debates em curso entre os colegisladores sobre um potencial mecanismo para fazer face aos obstáculos jurídicos e administrativos nas regiões transfronteiriças³³.

27

Ao nível da UE, o Tribunal examinou o trabalho da Direção‑Geral da Política Regional e Urbana (DG REGIO) da Comissão.

28

O método do Tribunal resultou numa cobertura muito elevada dos programas de cooperação. Ao nível dos Estados‑Membros, o Tribunal analisou 23 programas de cooperação (enumerados no anexo V) em que participaram, pelo menos uma vez, os 28 Estados‑Membros. Estes 23 programas representam 43% do financiamento da UE concedido ao Interreg V‑A para as fronteiras internas e 27% do orçamento total do Interreg no período de programação de 2014‑2020.

29

Em relação aos 23 programas de cooperação, o Tribunal realizou dez análises documentais simples, dez análises documentais alargadas e três visitas no local. Do anexo V constam informações pormenorizadas, incluindo a diferença entre estes tipos de análises.

30

Além disso, em relação aos 23 programas de cooperação, o Tribunal selecionou dois programas principais das regiões adjacentes, também indicados no anexo V, a fim de comparar a sua orientação e avaliar o nível de sinergia em termos de resposta aos desafios transfronteiriços. Os principais critérios de seleção dos dois programas foram a dimensão da população, o nível de apoio financeiro, a dimensão da zona abrangida e, sobretudo, a extensão das prioridades de investimento partilhadas. No total, foram examinados 39 programas principais, dado que, em sete casos, o mesmo programa principal foi utilizado mais do que uma vez.

31

Para os programas de cooperação examinados no local, o Tribunal visitou 12 projetos que receberam apoio da UE. A base para a seleção desses projetos foi a materialidade e a diversidade dos tipos de ações cofinanciadas. Foram ainda examinados quatro outros projetos através de uma análise documental do programa de cooperação Roménia – Bulgária. Inicialmente, o Tribunal pretendia visitar este programa no local; contudo, as restrições às deslocações impostas pela COVID‑19 impediram a visita. Em consequência, o Tribunal ficou impossibilitado de inspecionar física e diretamente os resultados dos projetos.

32

Os 16 projetos examinados executaram ações nos seguintes domínios de apoio: património cultural, turismo, PME e empreendedorismo, mercado de trabalho e emprego, gestão dos riscos e cooperação entre serviços de emergência, educação e formação, cooperação institucional, saúde e inclusão social e transporte multimodal.

33

Por último, em relação aos 53 programas de cooperação nas fronteiras internas, o Tribunal examinou em que medida as autoridades responsáveis pelos programas utilizaram as possibilidades de flexibilidade e de simplificação facultadas pelas iniciativas CRII e CRII+. Relativamente aos três programas de cooperação examinados no local e ao programa Roménia – Bulgária que o Tribunal pretendia visitar, foram avaliadas as implicações da crise provocada pela COVID‑19 na execução dos projetos.

Observações

Os programas transfronteiriços resultaram de análises aprofundadas, mas não foi possível dar resposta a todos os desafios

34

O Tribunal analisou os documentos relativos a 23 programas de cooperação, a fim de avaliar se o planeamento estratégico para o período de programação de 2014‑2020 se baseou numa análise dos desafios transfronteiriços enfrentados por estas regiões. Analisou igualmente até que ponto era possível os programas de cooperação darem resposta a estes desafios, dada a escassez de recursos financeiros.

Os 23 programas de cooperação examinados incluíam uma análise dos desafios das regiões transfronteiriças

35

Um programa de cooperação deve basear‑se numa análise das necessidades na totalidade da zona abrangida pelo programa³⁴. Para o efeito, é necessário adaptar os requisitos de conteúdo dos programas às necessidades específicas das regiões transfronteiriças³⁵.

36

Todos os programas de cooperação examinados apresentaram as necessidades das regiões com base numa análise das forças, fraquezas, oportunidades e ameaças (análise SWOT) ou das características sociais e económicas das regiões transfronteiriças (análise socioeconómica). Contudo, no caso do programa de cooperação Suécia – Finlândia – Noruega, a análise SWOT não foi suficientemente aprofundada para sustentar decisões estratégicas: não analisou plenamente as ameaças, misturou pontos fortes com oportunidades, enumerou alguns desafios sem quaisquer informações de apoio e utilizou dados desatualizados com mais de uma década.

37

A figura 6 agrupa em sete categorias os desafios mais importantes evidenciados pelos programas de cooperação. A maior parte destes desafios colocam‑se também aos programas principais que abrangem as mesmas zonas geográficas. No entanto, as insuficiências na cooperação administrativa e as barreiras linguísticas são desafios especificamente relacionados com as fronteiras.

Não é possível dar resposta aos desafios unicamente através dos programas de cooperação, sendo necessário estabelecer prioridades

38

Na prática, os recursos financeiros afetados a estes programas implicavam que os desafios transfronteiriços apenas pudessem ser parcialmente resolvidos. O orçamento médio de cada um dos 53 programas de cooperação no domínio das fronteiras internas ascendeu a 162 milhões de euros, oscilando entre 19 milhões de euros para a Eslovénia — Hungria e 485 milhões de euros para Espanha — Portugal (POCTEP) (ver anexo I). Todavia, para enfrentar muitos desafios transfronteiriços é necessário um financiamento significativo. Por exemplo, os grandes projetos de infraestruturas ferroviárias ou rodoviárias que facilitam os transportes, o comércio e a circulação dos cidadãos envolvem geralmente vários milhares de milhões de euros.

39

Em contrapartida, os programas principais são, de um modo geral, dotados de orçamentos muito mais elevados. Nos 39 programas principais examinados, o orçamento dos programas regionais oscilou entre 231 milhões de euros e 7 mil milhões de euros, com uma média de 2 mil milhões de euros; o orçamento médio dos programas nacionais foi mais do dobro, variando entre 700 milhões de euros e quase 9 mil milhões de euros (ver anexo V).

40

O Tribunal detetou casos em que as autoridades responsáveis pelos programas afetaram um pequeno montante a um eixo prioritário ou a uma prioridade de investimento, pelo que o financiamento apenas podia ter um impacto limitado na região transfronteiriça. Por exemplo, as autoridades responsáveis pelo programa de cooperação Estónia – Letónia afetaram menos de 1 milhão de euros ao eixo prioritário de integração no mercado de trabalho e melhoria das condições de acesso a postos de trabalho transfronteiriços. Não é claro se esses montantes de apoio relativamente reduzidos podem ter um impacto significativo.

41

A figura 7 ilustra a diferença na dotação orçamental entre os 23 programas de cooperação e os programas principais examinados nas regiões adjacentes.

42

A escassez de recursos financeiros implica que é necessário orientar o financiamento para os domínios em que tem mais probabilidades de gerar maior valor acrescentado. Contudo, o Tribunal constatou que a maioria das autoridades responsáveis pelos programas não deu prioridade às necessidades detetadas, correndo o risco de não selecionar as prioridades de investimento suscetíveis de ter maior impacto.

43

A análise do Tribunal revelou que a superação de muitos desafios importantes enfrentados pelas regiões transfronteiriças não foi resolvida pelas autoridades responsáveis pelos programas, tendo sido necessário adotar decisões a nível nacional e posteriormente integrá‑las na legislação nacional. Por exemplo, a cooperação entre as autoridades nacionais em matéria de saúde ou de segurança exige acordos bilaterais ou trilaterais entre os Estados‑Membros, conforme ilustrado no exemplo da caixa 2.

A existência de uma estratégia coerente de resposta aos desafios muitas vezes não deu origem a uma execução orientada

44

O Tribunal avaliou os elementos estratégicos mais importantes dos programas de cooperação e a forma como estes elementos se traduziram em ações através de convites à apresentação de propostas e na seleção dos projetos.

Em quase todos os casos, os documentos estratégicos relativos aos programas cumpriam os requisitos jurídicos e eram coerentes com as análises das necessidades

45

O RDC estabelece a necessidade de uma «lógica de intervenção»³⁷ sólida, ou seja, de uma ligação clara entre os objetivos do programa e os resultados esperados. Dado que vários fundos da UE prestam apoio na mesma zona geográfica, é importante assegurar uma coordenação eficaz entre estes fundos e os instrumentos de financiamento nacionais³⁸. No caso do Interreg, as operações devem incluir beneficiários de dois países participantes, o mínimo³⁹.

46

Assim, o Tribunal examinou:

• a solidez da lógica de intervenção que liga os desafios identificados a outros elementos do processo de seleção de projetos, incluindo a seleção do eixo prioritário, dos objetivos temáticos e específicos, das prioridades de investimento, das realizações e dos resultados, bem como das respetivas metas;
• se as autoridades responsáveis pelos programas adotaram disposições para coordenar o financiamento com outras fontes;
• a importância conferida ao elemento transfronteiriço na seleção dos projetos.

Com algumas exceções, os programas examinados tinham subjacente uma lógica de intervenção sólida

47

Em quase todos os casos, o Tribunal confirmou a existência de uma lógica de intervenção sólida entre a análise dos desafios e a seleção dos eixos prioritários, dos objetivos temáticos e específicos e das prioridades de investimento pelas autoridades responsáveis pelos programas; esta lógica era extensiva aos convites à apresentação de propostas. No único caso em que a análise SWOT não foi suficientemente aprofundada para apoiar as decisões estratégicas (ver ponto 36), este facto teve impacto na coerência da lógica de intervenção do programa.

48

As autoridades responsáveis pelos programas também cumpriram o requisito de se concentrarem principalmente num máximo de quatro objetivos temáticos. Em alguns casos, as autoridades decidiram concentrar ainda mais os programas em setores específicos. Um exemplo é o programa do Sul do Báltico, que abrange regiões da Polónia, Dinamarca, Alemanha, Lituânia e Suécia e que visa aumentar o potencial de crescimento «azul» (mar) e «verde» (ambiente) da região, apesar de vários outros desafios terem sido assinalados nesta região.

49

Contudo, poucos programas de cooperação apoiaram o financiamento de projetos em domínios não previamente identificados na análise SWOT ou na análise socioeconómica. Por exemplo, no caso do programa Eslováquia – República Checa, as autoridades decidiram investir em operações destinadas a melhorar a qualidade da cooperação transfronteiriça entre governos locais e regionais. Embora este seja um dos principais problemas com que as regiões transfronteiriças se defrontam de um modo geral, a falta de capacidade institucional não foi incluída na análise socioeconómica deste programa.

50

No caso do programa de cooperação para o Báltico Central, a autoridade responsável pelo programa decidiu centrar‑se nas oportunidades disponíveis para as regiões transfronteiriças e não nos desafios que estas enfrentam. Assim, as autoridades responsáveis pelo programa investiram em ações destinadas a manter ou a criar postos de trabalho, apoiar as PME e reforçar a atratividade turística da região. Neste caso, a lógica de intervenção do programa de cooperação era clara e cumpria os restantes requisitos jurídicos. Contudo, esta situação significa que os desafios das regiões transfronteiriças não foram contemplados, conforme confirmou a análise do Tribunal a um dos quatro projetos deste programa de cooperação.

Os programas continham informações sobre a coordenação com outras fontes de financiamento e existia um procedimento de avaliação do caráter transfronteiriço

51

O Tribunal constatou que todos os programas de cooperação apresentavam informações sobre os mecanismos de coordenação do financiamento com outras fontes de financiamento da UE ou nacionais, como os FEEI. Por exemplo, continham informações pormenorizadas sobre a participação de pessoal essencial de diferentes autoridades nas reuniões em que foram exploradas as sinergias entre os fundos e sobre o procedimento destinado a impedir o financiamento de uma mesma operação por duas fontes diferentes.

52

Por último, o Tribunal constatou que, em todos os casos, os procedimentos de seleção garantiram a identidade transfronteiriça do projeto, incluindo a intenção dos parceiros de ambos os lados da fronteira de participarem ativamente na sua execução.

Na prática, o Tribunal detetou várias insuficiências na execução e no acompanhamento da estratégia

53

O Tribunal avaliou a execução das estratégias dos programas através de convites à apresentação de propostas, da seleção de projetos e do respetivo acompanhamento e coordenação com outros mecanismos de financiamento nas mesmas zonas geográficas. Detetou várias insuficiências na execução e no acompanhamento relacionadas com a delimitação entre os programas de cooperação e os programas principais, o caráter transfronteiriço dos projetos, o procedimento de seleção dos projetos, os indicadores utilizados e a qualidade e disponibilidade de dados estatísticos.

Ausência frequente de uma delimitação clara entre os programas de cooperação e os programas principais

54

66% da superfície terrestre total da UE, e mais de 80% do território de 17 Estados‑Membros, são elegíveis para financiamento do Interreg para fronteiras internas e externas (caixa 3 e figura 8).

55

Os programas principais e de cooperação cofinanciam projetos da UE nas mesmas zonas geográficas (ver ponto 08). O Tribunal comparou a orientação de cada um dos 23 programas de cooperação constantes da sua amostra com a de dois programas principais das regiões adjacentes (ver ponto 30). Concentrou‑se nas prioridades de investimento que os programas tinham em comum, o que é possível em conformidade com os regulamentos aplicáveis. Relativamente a essas prioridades comuns, o Tribunal comparou os domínios de apoio e os tipos de operações que estava previsto os programas cofinanciarem e avaliou se existia uma clara delimitação entre os programas e provas de complementaridade.

56

O Tribunal constatou que, em 14 casos, não havia uma delimitação clara dos domínios de apoio e dos tipos de operações a cofinanciar. Assim, os programas principais podiam financiar o mesmo tipo de operações que os programas de cooperação, residindo a diferença no facto de, para os projetos financiados ao abrigo destes últimos, ser exigida uma identidade transfronteiriça e a participação de dois parceiros de ambos os lados da fronteira. O Tribunal detetou estes casos principalmente em domínios de apoio como o ambiente, a cultura, o turismo, a competitividade e a criação de emprego.

57

O Sul do Báltico constitui um bom exemplo de tipos de projetos claramente diferenciados: financiou a construção de uma ciclovia através de um dos programas principais e zonas de atividade ao longo desta ciclovia através do programa de cooperação. Este tipo de abordagem pressupõe uma boa cooperação entre as autoridades responsáveis pelos programas durante a fase de programação.

58

Para maximizar o valor acrescentado nos casos em que diferentes programas de apoio financiam a mesma prioridade de investimento, é importante coordenar os domínios de apoio e diferenciar os tipos de projetos cofinanciados. No período de 2014‑2020, o requisito jurídico para a CTE consistia em concentrar 80% do financiamento num máximo de quatro dos onze objetivos temáticos (ver ponto 13). Contudo, para o período de 2021‑2027, há uma menor concentração temática, uma vez que, por exemplo, as autoridades responsáveis pelos programas de cooperação para as fronteiras terrestres internas podem afetar fundos aos sete objetivos políticos (os cinco objetivos gerais e os dois objetivos específicos do Interreg) (ver ponto 22).

59

A sobreposição de zonas elegíveis para o Interreg e o FEDER (ver ponto 54), a par da redução do orçamento do Interreg (ver ponto 07) e o alargamento do âmbito dos programas para o período de 2021‑2027 (ver ponto 22), tornam mais premente a necessidade de uma delimitação clara entre os programas principais e os programas de cooperação. Uma delimitação mais clara tem potencial para aumentar as sinergias, reduzir a probabilidade de duplo financiamento e aumentar o valor acrescentado dos projetos. O vasto âmbito dos programas e a limitada coordenação entre os programas de cooperação e os programas principais foram igualmente sublinhados na avaliação ex post do período de 2007‑2013 (ver ponto 19).

O caráter transfronteiriço de alguns projetos era questionável

60

Os projetos de cooperação devem envolver beneficiários de pelo menos dois países participantes, embora a legislação permita que um projeto seja executado num único Estado‑Membro, «desde que sejam identificados os impactos e os benefícios transfronteiriços ou transnacionais»⁴⁰.

61

Em relação aos 16 projetos da amostra, o Tribunal avaliou:

• se deram resposta a pelo menos um dos desafios transfronteiriços;
• se houve projetos executados num único Estado‑Membro;
• se os benefícios da contribuição de cada parceiro e da contribuição coletiva do projeto transfronteiriço eram visíveis em todos os Estados‑Membros participantes;
• se esses benefícios transfronteiriços justificavam o financiamento da operação através do programa de cooperação.

62

O Tribunal confirmou que todos os projetos, exceto um (ver ponto 50), deram resposta a pelo menos um dos desafios transfronteiriços. Todos os projetos foram executados em, pelo menos, dois Estados‑Membros participantes e os seus benefícios eram visíveis nos dois Estados‑Membros. Porém, em oito projetos, a cooperação entre os parceiros não foi além da apresentação de uma proposta de projeto comum para garantir o financiamento das intervenções. Estes projetos careciam de uma identidade comum enquanto projetos transfronteiriços. O Tribunal constatou que esta insuficiência afetava os quatro projetos examinados no setor do turismo, um dos principais domínios de apoio do Interreg no período de 2014‑2020 (ver ponto 17).

63

A caixa 4 apresenta exemplos de projetos de um mesmo programa com um caráter transfronteiriço fraco e forte.

Várias insuficiências na seleção dos projetos levaram a que os melhores projetos nem sempre fossem selecionados

64

Os convites à apresentação de propostas e a seleção dos projetos são fases fundamentais do processo de execução dos programas, especialmente devido ao montante de recursos disponíveis para os programas de cooperação (ver ponto 38) e ao facto de a taxa de contratação do Interreg não ter suscitado grandes preocupações nos últimos anos (ver ponto 17). Esta situação reforça a necessidade de selecionar projetos com base no mérito para alcançarem os objetivos do programa de cooperação e para darem resposta às necessidades mais prementes das regiões transfronteiriças.

65

No caso dos 10 programas de cooperação examinados através de uma análise documental alargada e dos três programas que foram objeto de visita no local, o Tribunal examinou, por conseguinte, a forma como as autoridades responsáveis pelos programas:

• comunicaram ao público os domínios e os tipos de projetos que poderiam ser apoiados pelos programas de cooperação, a fim de atrair propostas de projetos correspondentes aos objetivos dos programas;
• avaliaram as propostas de projetos;
• selecionaram os projetos que melhor respondiam aos desafios da região.

66

Em relação a estes programas de cooperação, os documentos de programação cumpriam os requisitos jurídicos⁴¹ e incluíam informações básicas sobre o programa: descrição do tipo de ações a apoiar no âmbito de cada prioridade de investimento, o seu contributo esperado para os objetivos específicos, os princípios orientadores da seleção das operações, a identificação dos principais grupos‑alvo, tipos de beneficiários, etc. Não obstante, o Tribunal detetou insuficiências nas três fases da seleção dos projetos.

67

Em cinco dos 13 programas de cooperação, os potenciais projetos foram identificados aplicando uma abordagem ascendente, no âmbito da qual os candidatos a beneficiários apresentaram candidaturas de projetos com poucas orientações das autoridades responsáveis pelos programas acerca da forma como os projetos deviam dar resposta diretamente às necessidades da região (ver caixa 5). Este problema, embora mais generalizado, foi igualmente sublinhado na avaliação ex post do período de 2007‑2013 (ver ponto 19).

68

Em dez dos programas, as autoridades avaliaram as candidaturas de projetos com recurso a um sistema de pontos em que o projeto tinha de atingir um limiar mínimo para ter a possibilidade de ser selecionado. Este sistema não só contribui para tornar o processo de seleção transparente, como também facilita o trabalho subsequente do comité de acompanhamento – cujo papel é decidir quais os projetos a cofinanciar. Nos outros três programas, e na ausência de um sistema de pontos, as autoridades responsáveis pelos programas basearam a seleção numa avaliação qualitativa, que não permite atribuir prioridades aos projetos de forma clara.

69

Em três programas, as autoridades responsáveis pelos programas forneceram ao comité de acompanhamento uma lista dos projetos ordenada por mérito. Contudo, nos outros dez programas de cooperação, e mesmo nos casos em que foi utilizado um sistema de pontos, as autoridades responsáveis pelos programas não ordenaram os projetos quando os enviaram para o comité de acompanhamento. A caixa 6 apresenta um exemplo de boas e más práticas em matéria de seleção de projetos.

Em geral, os indicadores não captavam o efeito transfronteiriço e estavam disponíveis poucos dados estatísticos regionais, o que dificultou o acompanhamento e a avaliação

70

A fim de reforçar a orientação dos programas em função dos resultados, as autoridades tinham de definir, para cada eixo prioritário, os resultados esperados para os objetivos específicos e os indicadores de realização e de resultado, bem como um valor de base e um valor‑alvo para todo o período de programação⁴². O Regulamento CTE inclui uma lista de indicadores de realização comuns que as autoridades responsáveis pelos programas podem utilizar⁴³. As metas podem ser expressas em termos quantitativos ou qualitativos, sendo estas últimas apenas aplicáveis aos indicadores de resultado⁴⁴. As autoridades responsáveis pelos programas devem recolher dados estatísticos sólidos para acompanharem de forma fiável estas metas.

71

O Tribunal examinou, em relação aos 23 programas de cooperação, se os objetivos específicos que davam resposta às necessidades identificadas nas regiões transfronteiriças se baseavam em critérios SMART, ou seja, se eram específicos, mensuráveis, atingíveis, relevantes e calendarizados.

72

Além disso, examinou se os indicadores de realização e de resultado definidos para cada programa eram:

• pertinentes para os objetivos específicos do programa;
• capazes de medir o efeito das operações apoiadas;
• atingíveis até ao final do período de programação. Para o efeito, o Tribunal utilizou igualmente as conclusões dos últimos relatórios anuais de execução disponíveis.

73

O Tribunal constatou que, em geral, os objetivos específicos dos programas se baseavam em critérios SMART. Seguiam a lógica de intervenção do programa, estavam ligados aos eixos prioritários, aos objetivos temáticos e às prioridades de investimento selecionados e estabeleciam uma relação entre a estratégia e as ações e operações apoiadas.

74

Constatou também que os indicadores de realização comuns e específicos do programa, bem como os indicadores de resultado específicos do programa, eram em geral mensuráveis e que, em todos os casos, foram estabelecidos valores de base e valores‑alvo. A utilização dos indicadores de realização comuns facilita a agregação dos dados relativos aos FEEI.

75

Sete das autoridades responsáveis pelos programas mediram determinados indicadores de resultado através de uma avaliação qualitativa, ou seja, de um inquérito, conforme permitido pela legislação. O Tribunal constatou que, em três casos, as autoridades responsáveis pelos programas inquiriram beneficiários e outras partes interessadas que tinham recebido financiamento dessas mesmas autoridades. Esta situação pode dar a perceção de que os resultados não são recolhidos de forma objetiva, uma vez que os beneficiários podem ter fornecido um retorno de informação mais positivo, contrariamente ao que teria sido o caso se o princípio da plena concorrência tivesse sido respeitado.

76

Em todos os programas de cooperação examinados, à exceção do programa do Sul do Báltico, o Tribunal detetou igualmente problemas relacionados com a pertinência dos indicadores e a possibilidade de os atingir, tanto para os indicadores de realização comuns como para os indicadores de realização e de resultado específicos do programa.

77

Em termos de pertinência, muitos dos indicadores, quer os de realização comuns quer os específicos do programa, não conseguiam captar o efeito transfronteiriço das operações do Interreg. Além disso, o Tribunal detetou casos em que os indicadores definidos não mediam o efeito das operações apoiadas no objetivo específico ou em que o efeito não podia ser atribuído direta e exclusivamente a um projeto. Um exemplo comum deste último caso é o facto de muitos programas terem utilizado o «aumento das estadias em hotel na região» como indicador de resultado para uma operação cultural/turística, apesar de o número de estadias em hotel numa região depender de vários fatores socioeconómicos e não apenas de um projeto do Interreg.

78

Em termos de possibilidade de atingir os indicadores, o Tribunal encontrou exemplos de duas situações extremas: em alguns casos, as metas não eram realistas e, muito provavelmente, não serão alcançadas até ao final do período de programação, indicando que as autoridades responsáveis pelos programas:

• não lançaram um número suficiente de convites à apresentação de propostas que tivessem em conta os objetivos específicos pertinentes do programa;
• não orientaram os beneficiários no sentido de se candidatarem a projetos que tivessem em conta os objetivos do programa (ver caixa 5);
• não avaliaram corretamente a meta de início.

Noutros casos, as metas não eram suficientemente ambiciosas e já tinham sido alcançadas nos primeiros anos do período de programação, o que indica que as autoridades responsáveis pelos programas contrataram mais projetos do que os necessários. Esta situação demonstra que o efeito de anteriores convites à apresentação de propostas de projetos não foi tido em conta no lançamento de novos convites.

79

São necessárias informações regionais para obter dados pertinentes e sólidos em relação aos indicadores. Relativamente aos 23 programas de cooperação que constituem a sua amostra, o Tribunal constatou que existiam poucos dados disponíveis. Além disso, detetou um caso em que a autoridade responsável pelo programa não dispunha de dados para calcular o efeito de um objetivo específico. A Comissão confirmou a existência de limitações na disponibilidade de estatísticas regionais transfronteiriças. As diferenças nos métodos de recolha de dados utilizados pelos Estados‑Membros e a insuficiente coordenação estatística transfronteiriça foram os problemas mais comuns.

As orientações da Comissão melhoraram, mas o atraso na adoção do quadro jurídico afetou a execução

80

O Tribunal examinou as orientações fornecidas pela Comissão às autoridades responsáveis pelos programas no que respeita à definição dos respetivos desafios transfronteiriços para os períodos de 2014‑2020 e de 2021‑2027. Avaliou igualmente até que ponto as medidas de resposta à COVID‑19 foram utilizadas na execução dos programas de cooperação de 2014‑2020 e o nível de preparação para o período de 2021‑2027.

A Comissão disponibilizou mais orientações e apoio para o período de 2021-2027

81

Para o período de 2014‑2020, a Comissão forneceu a cada Estado‑Membro orientações sobre aquilo que considerava serem as prioridades de financiamento, através de uma posição escrita de 2012 sobre o desenvolvimento dos acordos de parceria.

82

Em quase todos os casos, as orientações para o período de 2014‑2020 não iam além de alguns parágrafos de conteúdo geral e de títulos sobre domínios de despesa potencial para as regiões transfronteiriças. Continham muito poucas mensagens específicas sobre cooperação transfronteiriça que pudessem ser utilizadas como base para o desenvolvimento de programas.

83

O período de 2021‑2027 é o sexto período de programação do Interreg. O Tribunal examinou se a Comissão traduziu os conhecimentos acumulados ao longo dos períodos anteriores em ações concretas destinadas a orientar os Estados‑Membros na programação e na execução dos seus programas de cooperação.

84

A Comissão assumiu um papel mais ativo na preparação do período de 2021‑2027 e tomou uma série de iniciativas para ajudar os Estados‑Membros na identificação dos desafios transfronteiriços, nomeadamente:

• a iniciativa de análise transfronteiras, composta por dois anos de intensa investigação e diálogo com as partes interessadas em questões fronteiriças e com autoridades nacionais e regionais. A análise incluiu estudos sobre os obstáculos jurídicos e administrativos que subsistem nas regiões fronteiriças dos Estados‑Membros da UE;
• a criação do serviço de pontos de contacto fronteiriços na DG REGIO, que presta apoio aos Estados‑Membros na resolução de problemas jurídicos e administrativos transfronteiriços;
• a elaboração de documentos de orientação relativos às fronteiras específicos para cada fronteira e que apresentam a perspetiva da Comissão sobre os principais desafios, oportunidades, cenários de cooperação futura e a necessidade de uma delimitação clara dos restantes programas das regiões.

85

Os documentos de orientação relativos às fronteiras, em especial, constituíram um valioso contributo para uma melhor orientação para os desafios transfronteiriços, tendo estabelecido as principais características das regiões transfronteiriças e delineado opções e orientações para a programação. Mesmo nos casos em que as autoridades responsáveis pelos programas não apoiaram plenamente o seu conteúdo, estes documentos desempenharam um papel importante na preparação do terreno e no lançamento do debate sobre as necessidades transfronteiriças.

As autoridades responsáveis pelos programas transfronteiriços utilizaram as possibilidades de simplificação facultadas durante a crise provocada pela COVID-19

86

Pouco depois do início do surto pandémico de COVID‑19, a Comissão propôs medidas destinadas a simplificar os requisitos jurídicos aplicáveis aos FEEI, sobretudo para 2020 (ver pontos 23 e 24 e figura 5).

87

O Tribunal examinou a aceitação destas medidas pelos 53 programas de cooperação transfronteiriça (ver ponto 33). Examinou igualmente as implicações da pandemia para a execução dos três programas de cooperação visitados no local e do programa Roménia – Bulgária que o Tribunal pretendia igualmente visitar.

88

Até ao final de fevereiro de 2021, foram introduzidas 241 alterações relacionadas com a COVID‑19 em 186 programas de 24 Estados‑Membros, incluindo os programas Interreg. Destas, 202 alterações exigiam a adoção pela Comissão, sendo as restantes 39 alterações simplificadas adotadas pelos Estados‑Membros, ou pelas autoridades responsáveis pelos programas no caso do Interreg, e notificadas à Comissão. No que diz respeito aos programas Interreg, 33 autoridades recorreram a medidas relacionadas com a COVID‑19 que exigiam uma alteração do programa. A medida mais utilizada foi a possibilidade de atrasar a apresentação do relatório anual de execução. O último relatório foi apresentado em setembro e não em maio de 2020, ou seja, com um atraso de quatro meses. Segundo a Comissão, a principal razão para a utilização preferencial desta medida foi a elevada taxa de contratação (ver ponto 17). Além disso, sete autoridades responsáveis pelos programas realizaram alterações simplificadas que apenas necessitavam de uma notificação à Comissão e não exigiam uma alteração do programa.

89

Em termos de impacto na execução, as três autoridades responsáveis pelos programas visitadas no local e as do programa de cooperação Roménia – Bulgária que o Tribunal pretendia visitar informaram que os vários projetos foram afetados pela crise de formas diferentes, em função do calendário e do tipo de atividades previstas, como mostra o exemplo da caixa 7. Os projetos que dependiam de deslocações exigiram, em geral, alterações mais substanciais ou obrigaram à criação de alternativas, por exemplo, à substituição de reuniões presenciais por teleconferências. Não obstante, as quatro autoridades responsáveis pelos programas comunicaram que os beneficiários tiveram de interromper ou suspender menos de 1% dos projetos aprovados.

O período de 2021-2027 teve início antes da aprovação do quadro jurídico

90

Por último, o Tribunal examinou a elaboração dos documentos relativos ao período de 2021‑2027 de todos os programas de cooperação da sua amostra. Procedeu ao seguimento da execução de uma recomendação do TCE relativa à preparação oportuna das propostas legislativas relativas à política de coesão pela Comissão⁴⁵ e comparou o tempo necessário para a adoção do quadro jurídico com os dois períodos de programação anteriores.

91

As 23 autoridades responsáveis pelos programas, à exceção de duas, afirmaram que os debates relativos ao próximo período de programação apenas tiveram início pouco antes das férias de verão de 2020. Segundo estas autoridades, o início tardio do desenvolvimento do programa deveu‑se à incerteza enquanto se aguardava a adoção da base jurídica. Este atraso na adoção da base jurídica, aliado à necessidade de encerrar os trabalhos de um período de programação ao mesmo tempo que se inicia outro⁴⁶, impediu o início harmonioso do período de programação plurianual ao nível dos Estados‑Membros.

92

As propostas da Comissão para os novos regulamentos RDC, FEDER e CTE foram publicadas em maio de 2018, muito antes do início do período de programação e em conformidade com a recomendação anterior do Tribunal. Contudo, as negociações entre o Parlamento Europeu e o Conselho duraram mais do que o esperado. No final de abril de 2021, ou seja, quatro meses após o início do período de programação de 2021‑2027, ainda não tinha sido adotado o pacote legislativo da política de coesão, incluindo o regulamento CTE. Para efeitos de comparação, a base jurídica foi adotada um mês antes do início do período de 2014‑2020 e cinco meses antes do início do período de 2007‑2013.

Conclusões e recomendações

93

Na presente auditoria, o Tribunal avaliou se a Comissão e os Estados‑Membros deram uma resposta eficaz aos desafios das regiões transfronteiriças no âmbito dos programas de cooperação nas fronteiras internas financiados através do Interreg. Globalmente, o Tribunal constatou que os programas de cooperação que examinou tinham estratégias claras para dar resposta aos desafios enfrentados pelas regiões transfronteiriças abrangidas. No entanto, as insuficiências na execução e nas informações sobre o acompanhamento limitaram a capacidade dos programas para explorarem o potencial destas regiões. Parte das recomendações que se seguem são dirigidas às autoridades responsáveis pelos programas examinados, mas, tendo em conta a ampla cobertura, o Tribunal considera que também se aplicam a outras autoridades dos programas. As referidas autoridades transmitiram ao Tribunal as suas reações a estas recomendações (ver anexo VI).

94

Devido ao seu orçamento limitado e à exigência de alguns desafios serem resolvidos entre os Estados‑Membros a nível nacional, os programas de cooperação não conseguem dar resposta a todos os desafios transfronteiriços. O Tribunal constatou que as autoridades responsáveis pelos programas analisaram os desafios, mas não lhes atribuíram prioridades de modo a concentrar‑se nos mais prementes para a região transfronteiriça (ver pontos 36 a 43).

95

Em termos de estratégia, a lógica de intervenção dos programas de cooperação era sólida e existia uma relação entre, por um lado, os desafios, eixos prioritários, objetivos temáticos e específicos e, por outro, os convites à apresentação de propostas de projetos. Os documentos relativos aos programas definiram igualmente os procedimentos a seguir para a coordenação dos programas de cooperação com outros fundos. Os procedimentos de seleção descritos nesses documentos colocavam em primeiro plano a identidade transfronteiriça dos projetos a cofinanciar e refletiam a intenção dos parceiros de diferentes países/regiões de participarem ativamente na execução dos projetos (ver pontos 47 a 50).

96

Contudo, o Tribunal constatou que, em 14 dos 23 programas de cooperação constantes da sua amostra, não havia uma delimitação clara dos domínios de apoio e dos tipos de operações a cofinanciar pelos programas de cooperação e pelos programas principais, o que conduziu a uma situação em que ambas as fontes de financiamento podiam financiar o mesmo tipo de operações. Há um risco de a ênfase necessária nas necessidades reais ser enfraquecida pela sobreposição dos domínios elegíveis para financiamento pelo Interreg e pelo programa principal FEDER. A necessidade de aumentar o valor acrescentado das intervenções da UE é especialmente importante, dado que o orçamento do Interreg será reduzido para o período de 2021‑2027 e que a concentração temática será menor do que no período de 2014‑2020 (ver pontos 56 a 59).

97

O Tribunal detetou igualmente projetos com poucas provas do seu caráter transfronteiriço, tendo a cooperação entre parceiros sido limitada à apresentação de uma proposta de projeto comum para assegurar o financiamento das intervenções (ver ponto 62).

Recomendação 1 — Orientar melhor os programas de cooperação

1. As autoridades responsáveis pelos programas de cooperação examinados devem:
   1. assegurar que os documentos relativos aos programas estipulam que, para as prioridades de investimento que apoiam, os programas incidem em tipos de projetos diferentes relativamente aos programas principais das regiões adjacentes;
   2. coordenar o apoio sempre que intervenham nos mesmos domínios que os programas principais das regiões adjacentes.
2. Na sequência das duas recomendações anteriores, a Comissão deve exigir, na adoção dos programas de cooperação e dos programas principais, que os projetos cofinanciados sejam complementares.

Prazo: até dezembro de 2022

98

A maior parte das autoridades responsáveis pelos programas não classificou os projetos em função do mérito, no intuito de garantir que apenas fossem consideradas para financiamento as melhores propostas, o que representa uma omissão importante numa situação de escassez de fundos. Além disso, alguns programas de cooperação não estabeleceram um limiar mínimo a atingir por uma proposta de projeto para poder ser selecionada, o que é especialmente importante para garantir o seu caráter transfronteiriço e o seu contributo para a superação dos desafios mais prementes da região (ver pontos 66 a 69).

Recomendação 2 — Dar prioridade e conceder apoio a projetos com base no mérito, recorrendo a pontuações

Para que sejam selecionados os projetos que melhor dão resposta aos desafios das regiões transfronteiriças e aos objetivos dos programas de cooperação, as autoridades responsáveis pelos programas examinados devem:

1. utilizar um sistema de mérito no âmbito do processo de avaliação dos projetos;
2. propor apenas o financiamento de projetos que tenham atingido um limiar mínimo, incluindo um limiar mínimo para o caráter transfronteiriço dos projetos.

Prazo: até dezembro de 2022

99

Os objetivos específicos basearam‑se em critérios SMART e os indicadores de realização e de resultado eram geralmente mensuráveis. Não obstante, observaram‑se insuficiências na pertinência dos indicadores de realização e de resultado e na possibilidade de os atingir: alguns indicadores não refletiam as finalidades do objetivo específico que o projeto abordava e outros não alcançavam o justo equilíbrio entre serem atingíveis e ambiciosos. Na maior parte dos casos, as autoridades responsáveis pelos programas utilizaram indicadores que não captavam o efeito transfronteiriço (ver pontos 73 a 78).

Recomendação 3 — Utilizar indicadores que visem captar o efeito dos projetos transfronteiriços

Ao avaliar os programas de cooperação durante o processo de aprovação, a Comissão deve:

1. trabalhar em estreita colaboração com as autoridades responsáveis pelos programas para promover a seleção de indicadores comuns de realização e de resultado pertinentes para os tipos de ações que os programas irão executar e, por conseguinte, capazes de medir as concretizações e os efeitos dos projetos transfronteiriços;
2. nos casos em que não é possível utilizar indicadores comuns, cooperar com as autoridades responsáveis pelos programas para avaliar a adequação de indicadores de realização e de resultado específicos para medir as concretizações e os efeitos dos projetos transfronteiriços utilizando as orientações da Comissão disponíveis.

Prazo: até dezembro de 2022

100

O Tribunal detetou várias insuficiências nos dados subjacentes às estatísticas regionais utilizadas para medir indicadores. Os dados não estavam disponíveis ou não estavam suficientemente coordenados entre os Estados‑Membros para captar de forma fiável o efeito transfronteiriço das operações apoiadas (ver ponto 79).

101

As orientações da Comissão para as autoridades dos programas melhoraram nos dois últimos períodos de programação. Os documentos de orientação relativos às fronteiras para o período de 2021‑2027 facultaram uma análise mais orientada, e sugestões mais orientadas, do que as posições escritas de 2014‑2020 (ver pontos 82 a 85).

102

As autoridades responsáveis pelos programas de cooperação utilizaram as medidas disponíveis ao abrigo das iniciativas CRII e CRII+ para atenuar os efeitos do surto de COVID‑19. Muito poucos projetos transfronteiriços foram suspensos ou cancelados por força da pandemia, sobretudo porque já tinha sido contratado um nível elevado de projetos através do Interreg. Não obstante, o efeito da crise foi evidente e as autoridades responsáveis pelos programas esforçaram‑se por apoiar a execução dos projetos contratados (ver pontos 88 a 89).

103

Para o período de 2021‑2027, a Comissão apresentou as suas propostas legislativas em tempo útil, mas os colegisladores só as adotaram após o início do período de programação. Este atraso afetou seriamente a preparação dos programas de cooperação e impediu o início harmonioso do novo período de programação (ver pontos 91 a 92).

O presente relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Iliana Ivanova, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, em 19 de maio de 2021.

Anexos

Anexo I — Lista dos programas de cooperação do Interreg V-A para as fronteiras internas no período de 2014-2020

No total, a Comissão aprovou 53 programas de cooperação transfronteiriça nas fronteiras internas para o período de 2014‑2020. A figura 9 apresenta estes programas num mapa. As zonas a tracejado são abrangidas simultaneamente por dois ou mais programas

O quadro seguinte enumera os 53 programas de cooperação, bem como o orçamento total e a contribuição da UE. Os programas de cooperação examinados pelo Tribunal são indicados a negrito.

	Designação	CCI	Orçamento total do PO (em euros)	Contribuição total da UE (em euros)
1	Bélgica — Alemanha — Países Baixos (Euregio Maas‑Rijn)	2014TC16RFCB001	140 434 645	96 000 250
2	Áustria — República Checa	2014TC16RFCB002	115 076 396	97 814 933
3	Eslováquia — Áustria	2014TC16RFCB003	89 285 509	75 892 681
4	Áustria — Alemanha/Baviera	2014TC16RFCB004	64 332 186	54 478 064
5	Espanha — Portugal (POCTEP)	2014TC16RFCB005	484 687 353	365 769 686
6	Espanha — França — Andorra (POCTEFA)	2014TC16RFCB006	288 964 102	189 341 397
7	Hungria — Croácia	2014TC16RFCB008	73 900 028	60 824 406
8	Alemanha/Baviera — República Checa	2014TC16RFCB009	121 617 825	103 375 149
9	Áustria — Hungria	2014TC16RFCB010	95 870 327	78 847 880
10	Alemanha/Brandeburgo — Polónia	2014TC16RFCB011	117 826 565	100 152 579
11	Polónia — Eslováquia	2014TC16RFCB012	210 114 137	178 597 014
12	Polónia — Dinamarca — Alemanha — Lituânia — Suécia (Sul do Báltico)	2014TC16RFCB013	100 614 276	82 978 784
13	Finlândia — Estónia — Letónia — Suécia (Báltico Central)	2014TC16RFCB014	170 544 922	132 628 689
14	Eslováquia — Hungria	2014TC16RFCB015	183 304 695	155 808 987
15	Suécia — Noruega	2014TC16RFCB016	94 399 930	47 199 965
16	Alemanha/Saxónia — República Checa	2014TC16RFCB017	189 274 570	157 967 067
17	Polónia — Alemanha/Saxónia	2014TC16RFCB018	82 353 025	70 000 069
18	Alemanha/Meclemburgo‑Pomerânia Ocidental — Brandeburgo — Polónia	2014TC16RFCB019	157 647 549	134 000 414
19	Grécia — Itália	2014TC16RFCB020	123 176 901	104 700 362
20	Roménia — Bulgária	2014TC16RFCB021	258 504 126	215 745 513
21	Grécia — Bulgária	2014TC16RFCB022	130 262 835	110 723 408
22	Alemanha — Países Baixos	2014TC16RFCB023	443 059 158	222 159 360
23	Alemanha — Áustria — Suíça — Listenstaine (Alpenrhein — Bodensee — Hochrhein)	2014TC16RFCB024	56 554 900	39 588 430
24	República Checa — Polónia	2014TC16RFCB025	266 143 190	226 221 710
25	Suécia — Dinamarca — Noruega (Öresund — Kattegat — Skagerrak)	2014TC16RFCB026	271 376 522	135 688 261
26	Letónia — Lituânia	2014TC16RFCB027	82 255 348	69 621 072
27	Suécia — Finlândia — Noruega (Botnia — Atlantica)	2014TC16RFCB028	61 284 055	36 334 420
28	Eslovénia — Croácia	2014TC16RFCB029	55 690 913	46 114 193
29	Eslováquia — República Checa	2014TC16RFCB030	106 046 429	90 139 463
30	Lituânia — Polónia	2014TC16RFCB031	70 769 277	60 153 883
31	Suécia — Finlândia — Noruega (Norte)	2014TC16RFCB032	94 617 296	60 413 727
32	Itália — França (Marítimo)	2014TC16RFCB033	199 649 897	169 702 411
33	França — Itália (ALCOTRA)	2014TC16RFCB034	233 972 102	198 876 285
34	Itália — Suíça	2014TC16RFCB035	118 281 056	100 221 466
35	Itália — Eslovénia	2014TC16RFCB036	92 588 182	77 929 954
36	Itália — Malta	2014TC16RFCB037	51 708 438	43 952 171
37	França — Bélgica — Países Baixos — Reino Unido (Les Deux Mers / Two seas / Twee Zeeën)	2014TC16RFCB038	392 143 504	256 648 702
38	França — Alemanha — Suíça (Rhin supérieur / Oberrhein)	2014TC16RFCB039	210 615 695	109 704 965
39	França — Reino Unido (Manche / Channel)	2014TC16RFCB040	315 264 678	223 046 948
40	França — Suíça	2014TC16RFCB041	102 823 622	65 890 505
41	Itália — Croácia	2014TC16RFCB042	236 890 849	201 357 220
42	Bélgica — França (France — Wallonie — Vlaanderen)	2014TC16RFCB044	283 295 074	169 977 045
43	França — Bélgica — Alemanha — Luxemburgo (Grande Région / Großregion)	2014TC16RFCB045	234 606 265	139 802 646
44	Bélgica — Países Baixos (Vlaanderen — Nederland)	2014TC16RFCB046	305 151 170	152 575 585
45	Reino Unido — Irlanda (Irlanda — Irlanda do Norte — Escócia)	2014TC16RFCB047	282 761 998	240 347 696
46	Reino Unido/País de Gales — Irlanda	2014TC16RFCB048	98 998 059	79 198 450
47	Roménia — Hungria	2014TC16RFCB049	231 861 763	189 138 672
48	Estónia — Letónia	2014TC16RFCB050	46 728 715	38 933 803
49	Itália — Áustria	2014TC16RFCB052	98 380 352	82 238 866
50	Eslovénia — Hungria	2014TC16RFCB053	18 641 195	14 795 015
51	Eslovénia — Áustria	2014TC16RFCB054	57 213 193	47 988 355
52	Grécia — Chipre	2014TC16RFCB055	64 560 486	54 876 411
53	Alemanha — Dinamarca	2014TC16RFCB056	121 306 000	89 634 975
	Cooperação transfronteiriça total no âmbito dos programas para as fronteiras internas		8 597 431 283	6 346 119 962
	Cooperação transfronteiriça no âmbito dos programas para as fronteiras internas examinados pelo Tribunal		3 508 658 525	2 708 476 109

Fonte: TCE, com base nos programas de cooperação do período de 2014‑2020.

Anexo II — Lista dos programas de cooperação transnacional do Interreg V-B no período de 2014-2020

No período de programação de 2014‑2020, o Interreg V‑B abrangeu os seguintes 15 programas de cooperação, num valor total de 2,1 mil milhões de euros:

Mar do Norte, noroeste da Europa, periferia Norte e Ártico, mar Báltico, região do Danúbio, espaço atlântico, espaço alpino, Europa Central, região Adriática e Jónica, Balcãs – Mediterrâneo, sudoeste da Europa, região mediterrânica, região das Caraíbas, Amazónia e região do oceano Índico. A figura 10 apresenta os países participantes em cada programa de cooperação.

Além do financiamento através da vertente Interreg B, o Conselho Europeu aprovou quatro estratégias macrorregionais⁴⁷:

• a Estratégia da UE para a Região do Mar Báltico (2009);
• a Estratégia da UE para a região do Danúbio (2010);
• a Estratégia da UE para a Região Adriática e Jónica (2014);
• a Estratégia da UE para a região alpina (2015).

As quatro estratégias macrorregionais abrangem 19 Estados‑Membros da UE e oito países terceiros, conforme apresentado na figura 11.

Anexo III — Lista dos objetivos temáticos do Interreg V-A para as fronteiras internas no período de 2014-2020

Dados de 31.12.2020

OT	Designação	Contribuição total da UE (em euros)	%
OT 1	Reforçar a investigação, o desenvolvimento tecnológico e a inovação	872 076 167	13,7%
OT 2	Melhorar o acesso às tecnologias da informação e da comunicação (TIC), bem como a sua utilização e qualidade	0	0%
OT 3	Reforçar a competitividade das pequenas e médias empresas (PME)	300 110 731	4,7%
OT 4	Apoiar a transição para uma economia de baixo teor de carbono em todos os setores	161 017 673	2,5%
OT 5	Promover a adaptação às alterações climáticas e a prevenção e gestão dos riscos	279 299 676	4,4%
OT 6	Preservar e proteger o ambiente e promover a utilização eficiente dos recursos	1 478 698 158	23,2%
OT 7	Promover transportes sustentáveis e eliminar os estrangulamentos nas principais infraestruturas das redes	593 085 445	9,3%
OT 8	Promover a sustentabilidade e a qualidade do emprego e apoiar a mobilidade dos trabalhadores	375 390 004	5,9%
OT 9	Promover a inclusão social e combater a pobreza e a discriminação	216 707 527	3,4%
OT 10	Investir na educação, na formação e na formação profissional para a aquisição de competências e a aprendizagem ao longo da vida	116 666 051	1,8%
OT 11	Reforçar a capacidade institucional das autoridades públicas e das partes interessadas e a eficiência da administração pública	569 531 414	9,0%
	OT múltiplos	940 330 421	14,8%
	Assistência técnica	319 783 299	5,0%
	Sem objetivo temático selecionado (em branco)	123 423 396	1,9%
	TOTAL	6 346 119 962	100%

Fonte: Plataforma de dados abertos dos FEEI.

Anexo IV — Lista dos 10 códigos de intervenção mais utilizados no Interreg V-A para as fronteiras internas no período de 2014-2020

Dados de 31.12.2020

Código	Descrição	Contribuição total da UE (em euros)	% (do total)
94	Proteção, desenvolvimento e promoção de ativos públicos culturais e patrimoniais	444 477 809	7%
87	Medidas de adaptação às alterações climáticas e prevenção de riscos associados ao clima, por exemplo, erosão, incêndios, tempestades e seca, incluindo ações de sensibilização, proteção civil e sistemas e infraestruturas de gestão de catástrofes	355 767 156	6%
34	Outras estradas melhoradas ou reconstruídas (autoestrada, nacional, regional ou local)	310 554 407	5%
119	Investimento na capacidade institucional e na eficiência das administrações e dos serviços públicos, a nível nacional, regional e local, tendo em vista a realização de reformas, uma melhor regulamentação e uma boa governação.	303 568 412	5%
121	Assistência técnica: preparação, execução, acompanhamento e inspeção	295 745 460	5%
62	Transferência de tecnologia e cooperação entre universidades e empresas, sobretudo em benefício das PME	272 901 928	4%
85	Proteção e promoção da biodiversidade, proteção da natureza e infraestruturas «verdes»	271 919 799	4%
91	Desenvolvimento e promoção do potencial turístico das zonas naturais	254 307 765	4%
60	Atividades de investigação e de inovação em centros públicos de investigação e centros de competência, incluindo a cooperação em rede (networking)	223 236 862	4%
112	Melhoria do acesso a serviços sustentáveis, de grande qualidade e a preços comportáveis, mormente cuidados de saúde e serviços sociais de interesse geral	205 317 652	3%
	Total dos 10 códigos de intervenção mais utilizados	2 937 797 250	46%
	Todos os restantes	3 408 322 712	54%
	TOTAL	6 346 119 962	100%

Fonte: Plataforma de dados abertos dos FEEI.

Anexo V — Lista dos programas de cooperação examinados, tipo de exame realizado e programas principais selecionados para comparação

O quadro seguinte enumera os 23 programas de cooperação, bem como o orçamento total, a contribuição da UE e o tipo de exame realizado pelo Tribunal em cada programa:

• numa análise documental simples (dez programas no total), o Tribunal examinou os seguintes aspetos: desafios transfronteiriços, análise SWOT e/ou socioeconómica, lógica de intervenção, orientação do programa em comparação com dois programas principais das regiões adjacentes, indicadores, processo de avaliação do caráter transfronteiriço dos projetos, processo de coordenação com outros FEEI, posição escrita e documentos de orientação relativos às fronteiras e fase de preparação para o período de 2021‑2027;
• numa análise documental alargada (dez programas no total), o Tribunal examinou ainda: convites à apresentação de propostas, processo de seleção de projetos e abordagem adotada para atrair propostas de projetos (descendente ou ascendente);
• num exame no local (três programas no total), o Tribunal examinou ainda: uma amostra de quatro projetos e respetivo caráter transfronteiriço.

	Designação	CCI	Orçamento total do PO (em euros)	Contribuição total da UE (em euros)	Tipo de exame do TCE
1	Bélgica — Alemanha — Países Baixos (Euregio Maas‑Rijn)	2014TC16RFCB001	140 434 645	96 000 250	análise documental simples
	Principal 1 Bélgica: PO Flandres (regional)	2014BE16RFOP002	435 508 941	175 592 099
	Principal 2 Alemanha: PO Renânia do Norte‑Vestefália (regional)	2014DE16RFOP009	2 423 462 022	1 211 731 011
2	Áustria — Alemanha /Baviera	2014TC16RFCB004	64 332 186	54 478 064	análise documental simples
	Principal 1 Áustria: PO Investimentos no crescimento e no emprego (nacional)	2014AT16RFOP001	2 037 475 362	536 262 079
	Principal 2 Alemanha: PO Bayern 2014‑2020 EFRE (regional)	2014DE16RFOP002	1 478 842 432	494 704 308
3	Espanha — Portugal (POCTEP)	2014TC16RFCB005	484 687 353	365 769 686	análise documental simples
	Principal 1 Espanha: PO Andaluzia 2014‑2020 (regional)	2014ES16RFOP003	3 951 571 669	3 200 907 333
	Principal 2 Portugal: PO Norte 2014‑2020 (regional)	2014PT16M2OP001	4 209 657 730	3 378 770 731
4	Espanha — França — Andorra (POCTEFA)	2014TC16RFCB006	288 964 102	189 341 397	análise documental simples
	Principal 1 Espanha: Catalunha (regional)	2014ES16RFOP011	1 671 234 350	835 617 175
	Principal 2 França: Languedoque--Rossilhão (regional)	2014FR16M0OP006	754 041 639	431 686 793
5	Alemanha/Baviera — República Checa	2014TC16RFCB009	121 617 825	103 375 149	análise documental alargada
	Principal 1 Alemanha: PO Bayern 2014‑2020 (regional)	2014DE16RFOP002	1 478 842 432	494 704 308
	Principal 2 Chéquia: POR Crescimento integrado 2014‑2020 (nacional)	2014CZ16RFOP002	5 575 445 155	4 763 230 350
6	Áustria — Hungria	2014TC16RFCB010	95 870 327	78 847 880	análise documental alargada
	Principal 1 Áustria: PO Investimentos no crescimento e no emprego (nacional)	2014AT16RFOP001	2 037 475 362	536 262 079
	Principal 2 Hungria: PO Desenvolvimento económico e inovação 2014‑2020 (nacional)	2014HU16M0OP001	8 813 195 514	7 733 969 530
7	Polónia — Lituânia — Dinamarca — Alemanha — Suécia (Sul do Báltico)	2014TC16RFCB013	100 614 276	82 978 784	análise documental alargada
	Principal 1 Polónia: PO Regional Pomorskie 2014‑2020 (regional)	2014PL16M2OP011	2 193 896 122	1 864 811 698
	Principal 2 Lituânia: PO para Investimentos dos Fundos Estruturais da UE em 2014‑2020 (nacional)	2014LT16MAOP001	7 887 798 523	6 709 396 130
8	Finlândia — Estónia — Letónia — Suécia (Báltico Central)	2014TC16RFCB014	170 544 922	132 628 689	exame no local
	Principal 1 Finlândia: Crescimento sustentável e emprego para a Finlândia 2014‑2020 (nacional)	2014FI16M2OP001	2 570 429 202	1 285 214 601
	Principal 2 Estónia: Investimento da Estónia para o crescimento e o emprego 2014‑2020 (nacional)	2014EE16M3OP001	4 891 748 878	3 499 202 664
9	Eslováquia — Hungria	2014TC16RFCB015	183 304 695	155 808 987	análise documental simples
	Principal 1 Eslováquia: PO Regional integrado 2014‑2020 (nacional)	2014SK16RFOP002	2 059 278 976	1 699 941 778
	Principal 2 Hungria: Desenvolvimento económico e inovação 2014‑2020 (nacional)	2014HU16M0OP001	8 813 195 514	7 733 969 530
10	Suécia — Noruega	2014TC16RFCB016	94 399 930	47 199 965	análise documental simples
	Principal 1 Suécia: PO Mellersta Norrland (regional)	2014SE16RFOP007	289 910 518	144 955 259
11	Alemanha/Saxónia — República Checa	2014TC16RFCB017	189 274 570	157 967 067	análise documental alargada
	Principal 1 Alemanha: PO Saxónia 2014‑2020 (regional)	2014DE16RFOP012	2 341 365 486	1 873 092 389
	Principal 2 Chéquia: POR Crescimento integrado 2014‑2020 (nacional)	2014CZ16RFOP002	5 575 445 155	4 763 230 350
12	Roménia — Bulgária	2014TC16RFCB021	258 504 126	215 745 513	análise documental alargada48
	Principal 1 Roménia: PO Regional romeno (nacional)	2014RO16RFOP002	8 384 288 100	6 860 000 000
	Principal 2 Bulgária: PO regional búlgaro Regiões em crescimento (nacional)	2014BG16RFOP001	1 543 182 113	1 311 704 793
13	Alemanha — Áustria — Suíça — Listenstaine (Alpenrhein — Bodensee — Hochrhein)	2014TC16RFCB024	56 554 900	39 588 430	análise documental alargada
	Principal 1 Alemanha: POR Bade‑Vurtemberga Inovação e energia 2014‑2020 (regional)	2014DE16RFOP001	493 170 076	246 585 038
	Principal 2 Áustria: PO FEDER Crescimento e emprego Áustria 2014‑2020 (nacional)	2014AT16RFOP001	2 073 339 826	536 262 079
14	Chéquia — Polónia	2014TC16RFCB025	266 143 190	226 221 710	exame no local
	Principal 1 Chéquia: PO Regional integrado 2014‑2020 (nacional)	2014CZ16RFOP002	5 575 445 155	4 763 230 350
	Principal 2 Polónia: PO Regional Dolnośląskie 2014‑2020 (regional)	2014PL16M2OP001	2 659 054 816	2 252 546 589
15	Suécia — Finlândia — Noruega (Botnia — Atlantica)	2014TC16RFCB028	61 284 055	36 334 420	análise documental simples
	Principal 1 Suécia: PO Upper Norrland (regional)	2014SE16RFOP008	421 646 628	210 823 314
	Principal 2 Finlândia: Crescimento sustentável e emprego 2014‑2020 (nacional)	2014FI16M2OP001	2 570 429 202	1 285 214 601
16	Eslováquia — Chéquia	2014TC16RFCB030	106 046 429	90 139 463	análise documental alargada
	Principal 1 Eslováquia: PO Integrado infraestruturas 2014‑2020 (nacional)	2014SK16M1OP001	4 646 130 079	3 949 210 563
	Principal 2 República Checa: PO Regional integrado 2014‑2020 (nacional)	2014CZ16RFOP002	5 575 445 155	4 763 230 350
17	Itália — Eslovénia	2014TC16RFCB036	92 588 182	77 929 954	análise documental alargada
	Principal 1 Itália: POR Friuli Venezia Giulia (regional)	2014IT16RFOP009	230 779 184	115 389 592
	Principal 2 Eslovénia: PO para a execução da política de coesão da UE (nacional)	2014SI16MAOP001	3 818 118 670	3 067 924 925
18	Itália — Malta	2014TC16RFCB037	51 708 438	43 952 171	análise documental alargada
	Principal 1 Itália: POR Sicília FEDER 2014‑2020 (regional)	2014IT16RFOP016	4 273 038 791	3 418 431 018
	Principal 2 Malta: PO Malta - Promover uma economia competitiva e sustentável para superar os nossos desafios 2014‑2020 (nacional)	2014MT16M1OP001	709 109 686	580 096 106
19	Itália — Croácia	2014TC16RFCB042	236 890 849	201 357 220	análise documental simples
	Principal 1 Itália: PO Regional Apulia 2014‑2020 (regional)	2014IT16M2OP002	7 120 958 992	3 560 479 496
	Principal 2 Croácia: PO Competitividade e coesão 2014‑2020 (nacional)	2014HR16M1OP001	8 036 770 938	6 831 255 232
20	França — Bélgica — Alemanha — Luxemburgo (Grande Região)	2014TC16RFCB045	234 606 265	139 802 646	exame no local
	Principal 1 França: PO FEDER/FSE Lorraine e Vosges 2014‑2020 (regional)	2014FR16M0OP015	689 879 511	409 839 615
	Principal 2 Bélgica: PO Valónia-2020.EU (regional)	2014BE16RFOP003	1 700 524 237	681 639 700
21	Reino Unido/País de Gales — Irlanda	2014TC16RFCB048	98 998 059	79 198 450	análise documental alargada
	Principal 1 Reino Unido: FEDER País de Gales ocidental e os vales (regional)	2014UK16RFOP005	1 829 859 998	1 206 110 065
	Principal 2 Irlanda: POR Sul e Leste (regional)	2014IE16RFOP002	500 132 354	250 066 177
22	Estónia — Letónia	2014TC16RFCB050	46 728 715	38 933 803	análise documental simples
	Principal 1 Estónia: Programa operacional para os Fundos da política de coesão 2014‑2020 (nacional)	2014EE16M3OP001	4 655 679 786	3 499 202 664
	Principal 2 Letónia: Crescimento e emprego 2014‑2020 (nacional)	2014LV16MAOP001	5 192 801 940	4 418 233 214
23	Grécia — Chipre	2014TC16RFCB055	64 560 486	54 876 411	análise documental simples
	Principal 1 Grécia: PO Creta (regional)	2014GR16M2OP011	449 652 852	359 722 280
	Principal 2 Chipre: PO Competitividade e desenvolvimento sustentável (nacional)	2014CY16M1OP001	699 726 575	594 767 585

Fonte: TCE, com base em dados dos programas de cooperação e dos programas principais do período de 2014‑2020.

Anexo VI — Reação das autoridades responsáveis pelos programas às recomendações 1a e 2

Algumas das recomendações do Tribunal são dirigidas às autoridades responsáveis pela execução dos programas, pelo que solicitou a sua reação a essas recomendações. As respostas recebidas pelo Tribunal, bem como as razões pelas quais algumas autoridades não aceitaram (ou aceitaram apenas parcialmente) as recomendações, são resumidas a seguir.

Siglas e acrónimos

CRII: Iniciativa de Investimento de Resposta ao Coronavírus

CRII+: Iniciativa de Investimento de Resposta ao Coronavírus +

CTE: Cooperação territorial europeia

DG REGIO: Direção‑Geral da Política Regional e Urbana

FEDER: Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional

FEEI: Fundos Europeus Estruturais e de Investimento

FSE: Fundo Social Europeu

Interreg: acrónimo pelo qual é geralmente conhecido o programa de cooperação inter‑regional da UE

NUTS: Nomenclatura das unidades territoriais estatísticas

OT: Objetivo temático

PIB: Produto Interno Bruto

RDC: Regulamento Disposições Comuns

SMART: específicos, mensuráveis, atingíveis, relevantes e calendarizados (Specific, Measurable, Achievable, Relevant, Timely)

SWOT: Forças, fraquezas, oportunidades e ameaças

Glossário

Autoridade de gestão: entidade nacional, regional ou local (pública ou privada) designada por um Estado‑Membro para gerir um programa financiado pela UE.

Comité de acompanhamento: organismo que supervisiona a execução de um programa operacional, composto por representantes das autoridades do Estado‑Membro e da Comissão, na qualidade de observador.

Cooperação territorial europeia: quadro para a cooperação inter‑regional, transfronteiriça e transnacional, que promove o intercâmbio de políticas e a execução de ações conjuntas.

Eixo prioritário: um dos objetivos principais de um programa operacional, dividido em uma ou mais prioridades de investimento.

Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional: fundo da UE que reforça a coesão económica e social na União através do financiamento de investimentos que reduzam os desequilíbrios entre as regiões.

Fundos Europeus Estruturais e de Investimento: os cinco principais fundos da UE que, em conjunto, apoiam o desenvolvimento económico em toda a União: o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu, o Fundo de Coesão, o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e o Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas.

Iniciativa de Investimento de Resposta ao Coronavírus: pacote de medidas destinado a permitir flexibilidade para a utilização dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento em resposta ao surto de COVID‑19.

Lógica de intervenção: ligações entre, por um lado, os objetivos, os recursos previstos e as atividades de uma proposta e, por outro, os resultados e os impactos pretendidos.

Objetivo temático: o resultado global pretendido para uma prioridade de investimento, subdividido em objetivos específicos para efeitos de execução.

Prioridade de investimento: subdivisão de um eixo prioritário.

Secretariado conjunto: gabinete que presta assistência à autoridade de gestão e ao comité de acompanhamento de um programa da cooperação territorial europeia, presta informações aos beneficiários sobre as potenciais oportunidades de financiamento e apoia a execução dos projetos.

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do TCE apresentam os resultados das suas auditorias às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos ao desempenho ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, a evolução futura e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria II — Investimento para a coesão, o crescimento e a inclusão, presidida pelo Membro do TCE Iliana Ivanova. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Ladislav Balko, com a colaboração de Branislav Urbanič, chefe de gabinete, e Zuzana Franková, assessora de gabinete; Niels‑Erik Brokopp, responsável principal; Chrysoula Latopoulou, responsável de tarefa; Dennis Wernerus, responsável de tarefa adjunto; Thierry Lavigne, Katarzyna Solarek, Ana Popescu, Aleksandar Latinov, Angelika Zych, Aino Nyholm, Nils Odins e Francisco Carretero Llorente, auditores. James Verity prestou assistência linguística.

Notas

¹ Artigo 174.º do TFUE.

² Considerando 4 do Regulamento (UE) n.º 1299/2013, de 17 de dezembro de 2013, relativo às disposições específicas aplicáveis ao apoio prestado pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional ao objetivo da Cooperação Territorial Europeia (Regulamento CTE) (JO L 347 de 20.12.2013, p. 259).

³ Artigo 3.º, n.º 2, do Regulamento (UE) n.º 1301/2013, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e que estabelece disposições específicas relativas ao objetivo de investimento no crescimento e no emprego, e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1080/2006 (Regulamento FEDER) (JO L 347 de 20.12.2013, p. 293).

⁴ Considerando 5 do Regulamento CTE.

⁵ COM(2017) 534 final, Comunicação da Comissão sobre Impulsionar o crescimento e a coesão nas regiões fronteiriças da UE, de 20.9.2017, p. 7.

⁶ «Collecting solid evidence to assess the needs to be addressed by Interreg cross‑border cooperation programmes», SWECO, t33, Politecnico di Milano e Nordregio para a DG REGIO, novembro de 2016, pp. 64‑91.
«Easing legal and administrative obstacles in EU border regions», por Metis GmbH, Panteia BV, AEIDL – Association Européenne pour l'Information sur le Développement Local e CASE – Center for Social and Economic Research para a DG REGIO, março de 2017.
«Quantification of the effects of legal and administrative border obstacles in land border regions», Politecnico di Milano para a DG REGIO, maio de 2017.

⁷ Artigo 4.º, n.º 1, do Regulamento CTE.

⁸ Artigo 2.º do Regulamento CTE.

⁹ Artigo 12.º, n.º 2, do Regulamento CTE.

¹⁰ O artigo 3.º, n.º 2, do Regulamento (CE) n.º 1059/2003, de 26 de maio de 2003, relativo à instituição de uma Nomenclatura Comum das Unidades Territoriais Estatísticas (NUTS) (JO L 154 de 21.6.2003, p. 3) subdividiu o território económico dos Estados‑Membros em regiões de menor dimensão, a fim de permitir a recolha, compilação e divulgação de estatísticas regionais. O artigo 3.º, n.º 2, deste regulamento classificou as regiões dos Estados‑Membros em três categorias, com base em limiares demográficos. As regiões de nível 1 (NUTS 1) têm uma população compreendida entre 3 e 7 milhões de habitantes; estas regiões estão subdivididas em regiões de nível 2 (NUTS 2), com uma população compreendida entre 800 000 e 3 milhões de habitantes. Por fim, as regiões de nível 2 estão subdivididas em regiões de nível 3 (NUTS 3), com uma população compreendida entre 150 000 e 800 000 habitantes.

¹¹ Artigo 3.º, n.º 2, do Regulamento CTE.

¹² Artigo 104.º, n.º 7, do texto de compromisso final tendo em vista um acordo sobre o novo RDC, de 25.2.2021.

¹³ Artigo 3.º da Confirmação do texto de compromisso final tendo em vista um acordo sobre o Regulamento que estabelece disposições específicas relativas ao objetivo de Cooperação Territorial Europeia (Interreg), apoiado pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e pelos instrumentos de financiamento externo (novo Regulamento CTE), de 11.12.2020.

¹⁴ Artigo 9.º, n.º 2, do texto de compromisso final tendo em vista um acordo sobre o novo Regulamento CTE.

¹⁵ Secção II, n.º 8, da Comunicação C(90) 1562/3 aos Estados‑Membros, que estabelece orientações para os programas operacionais que os Estados‑Membros são convidados a elaborar no âmbito de uma iniciativa comunitária relativa a áreas fronteiriças (Interreg) (JO C 215 de 30.8.1990, p. 4).

¹⁶ Artigo 7.º, n.º 1, do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho, de 11 de julho de 2006, que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão, e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1260/1999 (JO L 210 de 31.7.2006, p. 38).

¹⁷ Artigo 3.º, n.º 1, do Regulamento CTE.

¹⁸ Artigo 21.º, n.º 1, do Regulamento (CE) n.º 1080/2006, de 5 de julho de 2006, relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1783/1999 (JO L 210 de 31.7.2006, p. 10).

¹⁹ Artigo 20.º, n.º 2, alínea b), do Regulamento CTE.

²⁰ COM(2017) 534 final, pp. 2‑4.

²¹ Considerando 33 e artigo 23.º, n.º 2, do Regulamento CTE.

²² Considerando 88 do RDC.

²³ Artigo 9.º do RDC.

²⁴ Artigo 6.º, n.º 1, do Regulamento CTE.

²⁵ Artigo 8.º, n.º 1, do Regulamento CTE.

²⁶ Artigo 96.º, n.^os 1 e 2, alíneas a) e b), do RDC e artigo 8.º, n.^os 1 e 2, do Regulamento CTE.

²⁷ Artigo 14.º do Regulamento CTE.

²⁸ Considerando 16 e anexo do Regulamento CTE.

²⁹ European territorial Cooperation, Work Package 11, «Ex post evaluation of Cohesion Policy programmes 2007‑2013, focusing on the ERDF and the Cohesion Fund», ADE para a DG REGIO, julho de 2016.

³⁰ Artigo 15.º do texto de compromisso final tendo em vista um acordo sobre o novo Regulamento CTE.

³¹ Regulamento (UE) 2020/460, de 30 de março de 2020, que altera os Regulamentos (UE) n.º 1301/2013, (UE) n.º 1303/2013 e (UE) n.º 508/2014 no respeitante a medidas específicas para mobilizar investimentos nos sistemas de saúde dos Estados‑Membros e noutros setores das suas economias em resposta ao surto de COVID‑19 (Iniciativa de Investimento Resposta ao Coronavírus) (Regulamento CRII) (JO L 99 de 31.3.2020, p. 5).

³² Regulamento (UE) 2020/558, de 23 de abril de 2020, que altera os Regulamentos (UE) n.º 1301/2013 e (UE) n.º 1303/2013 no que respeita a medidas específicas destinadas a proporcionar uma flexibilidade excecional para a utilização dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento em resposta ao surto de COVID‑19 (Regulamento CRII+) (JO L 130 de 24.4.2020, p. 1).

³³ COM(2018) 373 final, Proposta de regulamento relativo à criação de um mecanismo para remover os obstáculos jurídicos e administrativos num contexto transfronteiriço, de 29.5.2018.

³⁴ Artigo 8.º, n.º 2, alínea a), do Regulamento CTE.

³⁵ Considerando 19 do Regulamento CTE.

³⁶ Anexo XI do RDC, prioridade de investimento 9a.

³⁷ Considerando 88 do RDC.

³⁸ Artigo 8.º, n.º 5, alínea a), do Regulamento CTE.

³⁹ Artigo 12.º, n.º 2, do Regulamento CTE.

⁴⁰ Artigo 12.º, n.º 2, do Regulamento CTE.

⁴¹ Artigo 8.º, n.º 2, alínea b), do Regulamento CTE.

⁴² Artigo 8.º, n.º 2, alínea b), do Regulamento CTE.

⁴³ Anexo do Regulamento CTE.

⁴⁴ Artigo 16.º, n.º 3, do Regulamento CTE.

⁴⁵ Relatório Especial 2/2017 do TCE, «Negociação, pela Comissão, dos acordos de parceria e programas do domínio da coesão para 2014‑2020: despesas mais orientadas para as prioridades da Estratégia Europa 2020, mas crescente complexidade das disposições de avaliação do desempenho», recomendação 1, p. 79.

⁴⁶ Relatório Especial 17/2018 do TCE, «As medidas da Comissão e dos Estados‑Membros durante os últimos anos do período de programação de 2007‑2013 deram resposta ao baixo nível de absorção mas não deram ênfase suficiente aos resultados», ponto 84, p. 48.

⁴⁷ COM(2019) 21 final, «Relatório da Comissão sobre a aplicação das estratégias macrorregionais da UE», de 29.1.2019.

⁴⁸ Inicialmente, o Tribunal pretendia examinar este programa de cooperação no local. Contudo, as restrições às deslocações impostas pela COVID‑19 obrigaram o Tribunal a alterar o tipo de exame para uma análise documental alargada.

Cronologia

Acontecimento	Data
Adoção do Plano Global de Auditoria (PGA)/Início da auditoria	25.9.2019
Envio oficial do projeto de relatório à Comissão (ou outra entidade auditada)	26.3.2021
Adoção do relatório final após o procedimento contraditório	19.5.2021
Receção das respostas oficiais da Comissão (ou de outras entidades auditadas) em todas as línguas	7.6.2021

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