Европейско териториално сътрудничество по програмите Интеррег — потенциалът на трансграничните региони в Европейския съюз все още не е напълно реализиран

Кpатко изложение

I

Трансграничното сътрудничество е една от двете цели на политиката на сближаване. То има за цел да се преодолеят общите предизвикателства, установени съвместно от държавите членки в граничните региони, и да се използва в максимална степен неразгърнатият потенциал за растеж. Много от тези региони се развиват като цяло по-слабо в икономическо отношение в сравнение с други региони в държавите членки.

II

Програмите по Интеррег (Interreg) са насочени към преодоляване на трансграничните предизвикателства. През периода 2014—2020 г. те се провеждат за пети път и разполагат с бюджет от 10,1 млрд. евро. Значителна част от средствата е предназначена за вътрешните граници — 6,3 млрд. евро, с които се финансират близо 24 000 проекта чрез 53 програми за сътрудничество. Те обхващат 59 % от сухоземната територия и 48 % от населението на ЕС.

III

Настоящият одит на ЕСП има за цел да провери дали Комисията и държавите членки са се справили ефективно с предизвикателствата пред трансграничните региони в рамките на програмите за сътрудничество по вътрешните граници, финансирани по Интеррег. Публикуваният доклад ще бъде полезен за изпълнението на програмите през периода 2021—2027 г. Той също така може да послужи като източник на информация за текущите обсъждания на съзаконодателите относно евентуален механизъм за преодоляване на правните и административните слабости в трансграничните региони.

IV

ЕСП установи, че всички проверени от нея програми за сътрудничество, с изключение на една, са анализирали нуждите на съответните региони. Но поради ограничения размер на средствата, отпуснати по програмите, трансграничните предизвикателства могат да бъдат преодолени само частично. Липсата на достатъчно ресурси води до необходимостта от насочване на финансирането там, където то би могло да създаде най-голяма добавена стойност.

V

С няколко изключения, при проверените от ЕСП програми има ясно обвързване на предложените цели, планираните ресурси и дейности, и очакваните резултати и въздействие. Програмите за сътрудничество се различават от основните програми на ЕС поради изискването проектите да имат трансгранична идентичност и по участието на множество транснационални партньори. Често срещаните случаи на липса на ясно разграничаване на програмите за сътрудничество и основните програми обаче показват, че двата вида програми биха могли да финансират едни и същи операции.

VI

Освен това ЕСП установи някои слабости в изпълнението на програмите и техния мониторинг:

• при половината проверени от ЕСП проекти сътрудничеството между партньорите е ограничено до представяне на общо предложение за проект, за да се осигури финансиране за интервенциите. Тези проекти нямат обща идентичност като трансграничен проект;
• процедурите за подбор на проекти невинаги са довели до подбора на най-добрите проекти;
• използваните показатели като цяло не отразяват трансграничното въздействие на проектите, което възпрепятства мониторинга на напредъка в осъществяването на целите на програмата; и
• ограниченията на статистическите данни се отразяват на оценката на съфинансираните проекти.

VII

Програмните органи са положили усилия да ограничат въздействието на кризата, породена от COVID-19, върху проектите, като са удължили срока за тяхното приключване. Те са се възползвали също от мерките за гъвкавост и опростяване, предложени от ЕС за смекчаване на последиците от COVID-19, по-специално от възможността за представяне на ключови документи на по-късен етап.

VIII

И накрая, забавянето на приемането на правното основание за периода 2021—2027 г., наред с необходимостта от приключване на работата за програмния период 2014—2020 г., са нарушили гладкото начало на новия програмен период на равнището на държавите членки.

IX

След извършения одит ЕСП препоръчва:

1. програмите за сътрудничество да се насочват по-добре, за да може техните проекти да допълват проектите от основните програми;
2. да се прилага приоритизиране и да се отпуска подкрепа за проекти, като те се класират въз основа на качествата им;
3. да се използват показатели за измерване на трансграничното въздействие.

Въведение

Предизвикателства за трансграничните региони в ЕС

01

Съгласно Договора за функционирането на ЕС Съюзът има за цел да намали различията в благосъстоянието и развитието между своите региони, като се обърне специално внимание, наред с другото, на трансграничните региони¹. В този контекст ЕС подкрепя програмите за европейско териториално сътрудничество (ЕТС), известни като програмите по Интеррег, по линия на политика на сближаване със средства от Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР). В продължение на 30 години Интеррег подпомага съвместни действия на държавите членки или между държави членки и държави извън ЕС.

02

Основната цел на Интеррег е да участва в подкрепата за хармонично развитие на територията на ЕС² с цел да се стимулира сътрудничеството, като се създават възможности за развитие и същевременно се насърчава солидарността между гражданите на различни нации чрез съвместно посрещане на предизвикателствата. Наред с инвестициите за растеж и работни места целта на Интеррег е една от двете цели на политиката на сближаване, която може „да предоставя подкрепа за общото използване на съоръжения и човешки ресурси и за всички видове трансгранична инфраструктура във всички региони“³.

03

Трансграничното сътрудничество има за цел да се преодолеят общите предизвикателства, установени съвместно от държавите членки в граничните региони, и да се развие в максимална степен неразгърнатият потенциал за растеж. Някои от най-важните предизвикателства са: „затруднен достъп, по-конкретно в областта на информационните и комуникационните технологии (ИКТ) свързването и на транспортната инфраструктура, упадък на местната промишленост, неподходяща среда за стопанска дейност, липса на мрежови структури между местната и регионалната администрация, ниско равнище на научни изследвания, иновации и навлизане на ИКТ, замърсяване на околната среда, предотвратяване на риска, отрицателни нагласи към гражданите на съседни държави“⁴.

04

На фигура 1 са обобщени най-важните елементи, свързани с предизвикателствата пред трансграничните региони на ЕС, както и тяхното очаквано отражение. Ако бъдат премахнати 20 % от съществуващите пречки за трансграничното сътрудничество, тези региони биха увеличили своя БВП с 2 % и биха имали още над 1 млн. работни места⁵.

Интеррег А — най-голямото направление от Интеррег

05

Периодът 2014—2020 г. е петият програмен период от функционирането на Интеррег. Бюджетът за този период възлиза на 10,1 млрд. евро, което представлява около 2,75 % от общия бюджет на политиката на сближаване⁷. През този период Интеррег включва три направления за сътрудничество⁸ (вж. каре 1).

06

На фигура 2 е представено развитието на програмите Интеррег от 1989 г. до 2020 г. по отношение на финансирането и участващите държави членки, с повече подробности за периода 2014—2020 г. Интеррег V-A, която има 88 програми за сътрудничество и бюджет от почти 7,4 млрд. евро, е най-голямото направление, което представлява 73 % от общия бюджет на Интеррег. Основният елемент на Интеррег V-A е трансграничното сътрудничество по вътрешните граници, с изключение на най-отдалечените региони, с 53 програми за сътрудничество и бюджет от 6,3 млрд. евро.

07

За периода 2021—2027 г. общият бюджет на Интеррег е спаднал на 8 млрд. евро след свиване както на общия бюджет на политиката на сближаване, така и на дела, разпределен за Интеррег¹², като последният е намалял от 2,75 % на 2,4 %. За този период ще има допълнително, четвърто направление, специално за най-отдалечените региони¹³. Интеррег VI-A за трансгранично сътрудничество ще продължи да представлява най-голямата част от финансирането по Интеррег — 5,8 млрд. евро за този период¹⁴.

08

Регионите по вътрешните граници, които са допустими за съфинансиране по Интеррег-А, са регионите от ниво 3 по NUTS по вътрешните и някои външни сухопътни граници на ЕС¹⁵; както и регионите по морските граници, на разстояние максимум 150 км¹⁶ един от друг. Държавите членки могат да изкажат свое виждане относно решението на Комисията за допустимите региони¹⁷. За всички региони подпомагането по Интеррег е в допълнение към помощта от основните национални или регионални програми по ЕФРР.

09

На фигура 3 е показано постепенното увеличаване на допустимите зони по Интеррег-А. То се дължи главно на разширяването на ЕС и на възможността от периода 2007—2013 г. насам държавите членки да разпределят част от своя бюджет по Интеррег за региони извън обхванатите от програмите за сътрудничество, първоначално съседни региони¹⁸, а по-късно всички региони¹⁹. За периода 2014—2020 г. площта по Интеррег V-A обхваща 66 % от територията на ЕС и 51 % от населението. Само за регионите по вътрешните граници стойностите са съответно 59 % и 48 %.

10

Според Комисията регионите по Интеррег V-A приемат почти 2 млн. трансгранични работници, от които 1,3 млн. преминават границата, за да работят, а останалите да учат. Например 450 000 души, живеещи във Франция, работят в съседна държава; броят им за Германия и Полша е съответно 270 000 и 140 000. Много гранични региони постигат по-слаби икономически показатели като цяло от други региони в дадена държава членка. Достъпът до обществени услуги, като болници и университети, и придвижването между различните правни и административни системи често са сложни и скъпи²⁰.

Управление на Интеррег и области на финансиране от Интеррег V-A за вътрешните граници 2014—2020 г.

11

Подобно на основните програми по ЕФРР, програмите за сътрудничество се изпълняват при споделено управление. В този контекст ролята на Комисията се състои в одобряване на програмите, изготвени от държавите членки, и в улесняване на тяхното изпълнение, както и в мониторинг и оценяване на програмите.

12

За всяка програма за сътрудничество се определят управляващ, сертифициращ и одитиращ орган. Специално за Интеррег се създава съвместен секретариат²¹, който да действа като информационен център, да подпомага кандидатите при кандидатстването и оценяването на заявленията за проекти; наред с управляващия орган съвместният секретариат представлява основните програмни органи на програмите за сътрудничество. В крайна сметка комитетът за мониторинг на програмата избира операциите, които ще бъдат съфинансирани.

13

Процесът на създаване на програмите за сътрудничество следва отблизо съществуващите договорености за основните програми. Законодателството включва подробни изисквания за съдържанието на програмите. То цели да установи последователна логика на интервенция, т.е. ясни връзки между предложените цели, планираните ресурси и дейности, и планираните резултати и въздействие. Крайната цел е ефективното и ефикасно прилагане на средствата²²:

• програмирането следва да бъде около 11 определени тематични цели²³ и поне 80 % от средствата следва да бъдат насочени към най-много четири тематични цели²⁴;
• една приоритетна ос следва да съответства, по възможност, на една тематична цел; инвестиционните приоритети и специфичните цели следва да бъдат определени в рамките на всяка приоритетна ос²⁵; и
• трябва да се предостави обосновка за избора на тематични цели, инвестиционни приоритети и финансови средства въз основа на анализ на регионалните и националните нужди²⁶.

14

Всяка пролет управляващите органи представят на Комисията годишни доклади за изпълнението за всяка програма за сътрудничество²⁷. Тези доклади включват данни за напредъка по общите показатели за крайни продукти/услуги²⁸, за специфичните за програмите показатели за крайни продукти/услуги и за резултати, за етапните цели и за финансовите данни.

15

На фигура 4 и в приложение III е показано разпределението на тематичните цели, към които е насочено финансирането по Интеррег V-A за периода 2014—2020 г. за вътрешните граници. В края на 2020 година най-много средства са получили целите, свързани с области „Съхраняване и опазване на околната среда и насърчаване на ресурсната ефективност“ и „Засилване на научноизследователската дейност, технологичното развитие и иновациите“.

16

Както става ясно от приложение IV, видовете проекти, получили най-голямо финансиране, с изключение на техническата помощ, са свързани с областите култура и културно наследство, приспособяване към изменението на климата, институционален капацитет, трансфер на технологии към МСП, подобряване на пътищата, биологично разнообразие и опазване на природата, туризъм в природни зони, здравеопазване и социални услуги и научни изследвания и иновации в обществените центрове.

17

Към края на декември 2020 г. програмните органи на програмите за сътрудничество са поели ангажименти за 102 % от наличното финансиране за периода 2014—2020 г., спрямо 110 % при основните програми, подпомагани от ЕФРР, и са избрали около 24 000 проекта за съфинансиране. Програмните органи могат да поемат задължения в размер, по-голям от този на отпуснатия бюджет за програмата, за да гарантират, че всички налични средства се изразходвани в края на програмния период.

Подготовка за периода 2021—2027 г.

18

През програмния период 2007—2013 г. по Интеррег е предоставено финансиране в размер на 5,6 млрд. евро. Според последващата оценка²⁹ проектите са постигнали крайни продукти и резултати, които са в съответствие със специфичните цели на Интеррег и са насочени към основните приоритети на Лисабонската стратегия.

19

Основните слабости, отбелязани в оценката, са следните:

• Програмите продължават да бъдат с много широк обхват и са насочени предимно към развиване на сътрудничество и изграждане на връзки като крайна цел, а не функционират като средство за стимулиране на по-широка икономическа интеграция;
• при вземането на решения кои проекти да бъдат подпомогнати повечето програми следват подхода „отдолу нагоре“. Това е затруднило следването на съгласувана стратегия за по-нататъшно развитие и социално-икономическа и териториална интеграция на съответните региони, въпреки че повечето индивидуални проекти са дали своя принос;
• координацията между Интеррег и основните програми е много ограничена.

20

За подготовката на споразуменията и програмите за партньорство за периода 2014—2020 г. Комисията е разработила документи за изразяване на позиция за всяка държава членка, в които се определят най-важните приоритети за европейските структурни и инвестиционни (ЕСИ) фондове, с много кратка информация относно териториалното сътрудничество.

21

За периода 2021—2027 г. Комисията е представила ориентационни документи за границите, предназначени да спомогнат за изготвянето на програмите за сътрудничество на държавите членки. Това са подробни документи, специфични за всеки трансграничен регион.

22

И накрая, за периода 2021—2027 г. в законодателството³⁰ се посочва, че:

• за вътрешните сухопътни граници програмните органи следва да отпуснат максимум 60 % от финансирането за четири от седемте цели на политиката (пет от РОР и две от Регламента за ЕТС), две от които следва да бъдат „по-зелена, нисковъглеродна Европа“ и „по-социална Европа“;
• за морските граници тези 60 % се отпускат за три от целите на политиката, от които „по-зелена, нисковъглеродна Европа“ е задължителна; и
• до 20 % и 5 % съответно могат да бъдат разпределени за специфичните цели на Интеррег „по-добро управление на сътрудничеството“ и „по-безопасна и по-сигурна Европа“.

Мерки във връзка с COVID-19 по отношение на ЕСИ фондовете

23

Пандемията от COVID-19 засегна значително трансграничните региони на държавите членки, като постави под натиск социално-икономическите структури по границите на ЕС и около тях. Мерките, предприети с цел предоставяне на гъвкавост при използването на ЕСИ фондовете за смекчаване на последиците от пандемията чрез Инвестиционната инициатива в отговор на коронавируса³¹ (CRII) и Инвестиционната инициатива в отговор на коронавируса — плюс³² (CRII+), се прилагат и за програмите за сътрудничество.

24

На фигура 5 са показани най-важните мерки, като при всички се изисква изменение на програмите. Всички мерки, с изключение на една (възможността за прехвърляне на ресурси между категориите региони за 2020 г.), се отнасят и за програмите за сътрудничество. Програмните органи могат да използват повече от една мярка.

Обхват и подход на одита

25

Одитът на ЕСП има за цел да провери дали Комисията и държавите членки са се справили ефективно с предизвикателствата пред трансграничните региони в програмите за сътрудничество по вътрешните граници по Интеррег V-A (вж. приложение I). В тази връзка ЕСП провери дали:

• програмните органи са анализирали и приоритизирали трансграничните предизвикателства според тяхната важност, с цел да насочат програмите за сътрудничество към областите, където те биха постигнали най-голямо въздействие, като се имат предвид ограничените налични ресурси;
• програмите за сътрудничество са разработени с последователна логика на интервенция и в синхрон с основните програми на съседните региони, включително със система за оценяване, която може да измерва трансграничното въздействие; и
• насоките на Комисията са помогнали на трансграничните региони да идентифицират предизвикателствата пред тях, като предоставят информация и подпомагане, особено по отношение на смекчаването на последиците от кризата поради COVID-19, и са допринесли за гладкото начало на новия програмен период 2021—2027 г.

26

Констатациите и заключенията на ЕСП се отнасят до програмите за сътрудничество по Интеррег V-A за програмния период 2014—2020 г. и ЕСП смята, че препоръките ще бъдат от полза при подготовката и изпълнението на програмите през периода 2021—2027 г. Настоящият доклад може също да послужи като източник на информация за текущите обсъждания на съзаконодателите относно евентуален механизъм за преодоляване на правните и административните слабости в трансграничните региони³³.

27

На равнището на ЕС Европейската сметна палата провери работата на Генерална дирекция „Регионална и селищна политика“ на Комисията (REGIO).

28

Благодарение на този подход одиторите обхванаха по-голямата част от програмите за сътрудничество. На равнището на държавите членки ЕСП провери 23 програми за сътрудничество (изброени в приложение V), в които всички 28 държави членки са участвали поне веднъж. По тези 23 програми са отпуснати 43 % от средствата от ЕС за Интеррег V-A за вътрешните граници и 27 % от целия бюджет за Интеррег за периода 2014—2020 г.

29

За 23-те програми за сътрудничество ЕСП извърши десет обикновени документни проверки, десет подробни документни проверки и три посещения на място. По-подробни данни, включително относно разликата между тези видове прегледи, се съдържат в приложение V.

30

Освен това за всички 23 програми за сътрудничество ЕСП избра две основни програми от съседните региони, изброени също в приложение V, за да сравни тяхната насоченост и да оцени степента на полезно взаимодействие по отношение на справянето с трансграничните предизвикателства. Основните критерии за подбор на двете програми са: размер на популацията, размер на финансовата подкрепа, площ на обхванатата област и най-вече приоритети на споделените инвестиции. ЕСП провери общо 39 основни програми, тъй като в седем случая една и съща основна програма е използвана повече от веднъж.

31

По отношение на проверените на място програми за сътрудничество ЕСП посети 12 проекта, които получават подкрепа от ЕС. Подборът на тези проекти е извършен въз основа на тяхната същественост и разнообразието на видовете съфинансирани дейности. Одиторите извършиха документна проверка за още четири проекта по програмата за сътрудничество между Румъния и България. Първоначално те възнамеряваха да посетят тази програма на място, но поради ограниченията за пътуване, свързани с COVID-19, този вариант отпадна. В резултат на това ЕСП не беше в състояние да провери резултатите от проектите на място.

32

16-те проверени проекта са осъществили дейности в следните области на подпомагане: културно наследство, туризъм, МСП и предприемачество, пазар на труда и трудова заетост, управление на риска и сътрудничество между службите за спешно реагиране, образование и обучение, институционално сътрудничество, здравеопазване и социално приобщаване и мултимодален транспорт.

33

И накрая, за всички 53 програми за сътрудничество по вътрешните граници ЕСП провери до каква степен програмните органи са се възползвали от възможностите за гъвкавост и опростяване, предоставяни от инициативите CRII и CRII+. При трите проверени на място програми за сътрудничество и при програмата за сътрудничество между Румъния и България, която одиторите възнамеряваха да посетят, е извършена оценка на въздействието от свързаната с COVID-19 криза върху изпълнението на проектите.

Констатации и оценки

При трансграничните програми е извършен задълбочен анализ, но не всички предизвикателства са могли да бъдат преодолени

34

ЕСП разгледа програмните документи за 23 програми за сътрудничество, за да оцени дали стратегическото планиране за програмния период 2014—2020 г. се основава на анализ на трансграничните предизвикателства, пред които са изправени тези региони. Одиторите провериха също доколко осъществимо е тези предизвикателства да бъдат преодолени чрез програмите за сътрудничество, като се имат предвид ограничените финансови ресурси.

Всички 23 проверени програми за сътрудничество включват анализ на предизвикателствата пред трансграничните региони

35

Всяка програма за сътрудничество следва да се основава на анализ на нуждите в рамките на програмния район като цяло³⁴. За тази цел е необходимо изискванията на програмите за съдържанието да се адаптират към специфичните нужди на трансграничните региони³⁵.

36

Всички проверени програми за сътрудничество представиха данни за нуждите на регионите въз основа на анализ на силните страни, слабостите, възможностите и рисковете (SWOT анализ) или на социално-икономическите характеристики на трансграничните региони (социално-икономически анализ). При програмата за сътрудничество между Швеция, Финландия и Норвегия обаче SWOT анализът не е разработен достатъчно добре, за да подпомогне стратегическите решения; няма пълен анализ на рисковете, смесват се силните страни и възможностите, изброяват се някои предизвикателства без обща информация и се използват остарели данни отпреди повече от десетилетие.

37

На фигура 6 в седем категории са групирани най-важните предизвикателства, посочени от програмите за сътрудничество. Повечето от тях се срещат в еднаква степен и при основните програми, които обхващат същите географски региони. Слабостите в административното сътрудничество и езиковите бариери обаче са проблеми най-вече в областта на трансграничното сътрудничество.

Предизвикателствата не могат да бъдат преодолени само чрез програмите за сътрудничество, ето защо е необходимо приоритизиране

38

В действителност, поради размера на финансовите ресурси, отпуснати за програмите, трансграничните предизвикателства могат да бъдат преодолени само частично. Средният бюджет за всяка от 53-те програми за сътрудничество по вътрешните граници възлиза на 162 млн. евро, като той варира от 19 млн. евро за Словения — Унгария до 485 млн. евро за Испания — Португалия (POCTEP) (вж. приложение I). За справянето с много от трансграничните предизвикателства обаче са необходими значителни средства. Например големите проекти за железопътна или пътна инфраструктура, която подпомага транспорта, търговията и движението на гражданите, обикновено се нуждаят от бюджет от няколко милиарда евро.

39

За разлика от тях основните програми като цяло разполагат с много по-големи бюджети. При 39-те основни програми, проверени от ЕСП, бюджетът на регионалните програми варира от 231 млн. евро до 7 млрд. евро, като средната стойност е 2 млрд. евро; средният бюджет при националните програми е над два пъти по-висок, като варира от 700 млн. евро до близо 9 млрд. евро (вж. приложение V).

40

Одиторите установиха случаи, в които програмните органи са отпуснали малка сума за дадена приоритетна ос или инвестиционен приоритет, поради което финансирането е оказало само ограничено въздействие в трансграничния регион. Например програмните органи по програмата за сътрудничество Естония — Латвия са отпуснали по-малко от 1 млн. евро за приоритетната ос, свързана с интеграцията на пазара на труда и подобряването на условията за достъп до работа през граница. Не е ясно дали с такова сравнително малко подпомагане може да се постигне значимо въздействие.

41

На фигура 7 е показана разликата в бюджетните средства за 23-те програми за сътрудничество и за проверените основни програми от съседните региони.

42

Недостигът на финансови ресурси означава, че финансирането следва да се насочи там, където би могло да създаде най-голяма добавена стойност. ЕСП обаче констатира, че по-голямата част от програмните органи не са приоритизирали установените нужди и така са рискували да не подберат инвестиционните приоритети, които биха могли да окажат най-голямо въздействие.

43

Настоящият одит показа, че преодоляването на много важни предизвикателства пред трансграничните региони не може да се извърши от програмните органи, а за него са необходими решения на национално равнище и в последствие включване в националното законодателство. Например за сътрудничеството между националните органи по въпроси на здравеопазването или сигурността са необходими двустранни или тристранни споразумения между държавите членки, както се вижда от примера в каре 2.

Съгласуваната стратегия за справяне с предизвикателствата често не е успяла да постигне целенасочено изпълнение

44

ЕСП оцени най-важните стратегически елементи на програмите за сътрудничество и как те са превърнати в действия чрез покани за представяне на предложения и при подбора на проекти.

В почти всички случаи стратегическите програмни документи отразяват правните изисквания и са съгласувани с анализите на нуждите.

45

В РОР се посочва необходимостта от силна логика на интервенция³⁷, т.е. ясна връзка между целите на програмата и очакваните резултати. Тъй като няколко фонда на ЕС предоставят подкрепа в един и същ географски район, важно е да има ефективна координация между тези фондове и националните инструменти за финансиране³⁸. По отношение на Интеррег в операциите следва да участват бенефициенти от поне две участващи държави³⁹.

46

Поради това ЕСП провери:

• стабилността на логиката на интервенция, която свързва установените предизвикателства с други елементи от процеса на подбор на проектите, включително подбора на приоритетна ос, тематични и специфични цели, инвестиционни приоритети, крайни продукти и резултати, както и поставените цели;
• дали програмните органи са определили механизми за координиране на финансирането с други източници; и
• значението, което се отдава на трансграничния елемент при подбора на проекти.

С няколко изключения, в основата на проверените от ЕСП програми съществува стабилна логика на интервенция

47

За почти всички случаи ЕСП потвърди, че съществува стабилна логика на интервенция между анализа на предизвикателствата и подбора от страна на програмните органи на приоритетни оси, тематични и специфични цели и инвестиционни приоритети; тази логика се наблюдава и при поканите за представяне на предложения. В единствения случай, при който SWOT анализът не е разработен достатъчно добре да подкрепя стратегическите решения (вж. точка 36), това е оказало въздействие върху последователността на логиката на интервенция на програмата.

48

Програмните органи също така са спазили изискването за съсредоточаване основно върху най-много четири тематични цели. В някои случаи органите са решили да насочат програмите още по-нататък, към конкретни бизнес сегменти. Пример за това е програмата за южнобалтийския регион, включващ площи от Полша, Дания, Германия, Литва и Швеция, която има за цел да увеличи потенциала за „син“ (морски) и „зелен“ (екологичен) растеж на южнобалтийския регион, въпреки че в региона са изтъкнати няколко други предизвикателства.

49

Съществуват обаче някои програми за сътрудничество, които са подпомогнали финансирането на проекти в области, неидентифицирани преди това в SWOT анализа, нито в социално-икономическия анализ. Например при програмата за сътрудничество между Словакия и Чехия властите са решили да инвестират в операции, насочени към повишаване на качеството на трансграничното сътрудничество между местните и регионалните власти. Въпреки че като цяло това е един от основните проблеми пред трансграничните региони, липсата на институционален капацитет не е взета предвид в социално-икономическия анализ за тази програма.

50

При програмата за сътрудничество в централнобалтийски регион програмният орган е решил да се съсредоточи върху възможностите, които съществуват за трансграничните региони, а не върху предизвикателствата, които те срещат. Програмните органи са инвестирали в операции, насочени към запазване или увеличаване на работните места, подпомагане на МСП и повишаване на туристическата привлекателност на региона. В този случай логиката на интервенция на програмата за сътрудничество е ясна и отговаря на другите правни изисквания. Това обаче означава, че предизвикателствата за трансграничните региони не са преодолени, както беше потвърдено от нашата проверка на един от четирите проекта по тази програма за сътрудничество.

Програмите включват информация за координирането с други източници на финансиране и е въведена процедура за оценка на трансграничния характер

51

Одиторите установиха, че във всички разгледани случаи програмите за сътрудничество са предоставили информация относно механизмите за координиране на финансирането с други източници на финансиране от ЕС или на национално равнище, като например ЕСИ фондовете. Например те са съдържали подробна информация за участието на ключов персонал от различни органи в срещи, на които са разгледани възможностите за полезни взаимодействия между фондовете и процедурата за предотвратяване на финансиране на една и съща операция от два различни източника.

52

И накрая, одиторите установиха, че за всички случаи процедурите за подбор са взели предвид трансграничната идентичност на проектите, включително намеренията на партньорите от двете страни на границата.

При проверката ЕСП установи някои слабости в изпълнението на стратегията и нейния мониторинг

53

ЕСП извърши оценка на изпълнението на стратегиите на програмите посредством покани за представяне на предложения, подбора на проекти и начина, по който това се наблюдава и координира с други механизми за финансиране в същите географски райони. Одиторите установиха някои слабости в тяхното изпълнение и мониторинг, свързани с разграничаването между програмите за сътрудничество и основните програми, трансграничния характер на проекта, процедурата за подбор на проекти, използваните показатели и качеството и наличността на статистически данни.

Често липсва ясно разграничение между програмите за сътрудничество и основните програми

54

66 % от общата сухоземна площ на ЕС са допустими за финансиране по Интеррег за вътрешните и външните граници, а за 17 държави членки са допустими над 80 % от тяхната площ (вж. каре 3 и фигура 8).

55

Общи програми и програми за сътрудничество съфинансират проекти на ЕС в едни и същи географски области (вж. точка 08). Одиторите направиха сравнение на областта на насоченост при всички 23 програми за сътрудничество от извадката на ЕСП и при две основни програми от съседните региони (вж. точка 30). ЕСП насочи вниманието си към общите за програмите инвестиционни приоритети, както е възможно да се прави съгласно съответните регламенти. За тези общи приоритети одиторите сравниха областите на подкрепа и видовете операции, които програмите следва да съфинансират, и оцениха дали е налице ясно разграничение между програмите и дали има доказателства за взаимно допълване.

56

Беше установено, че в 14 случая не съществува ясно разграничение между областите на подкрепа и видовете операции, които трябва да бъдат съфинансирани. Това означава, че основните програми би могло да финансират същите операции както при програмите за сътрудничество, с тази разлика, че за проектите, финансирани от последните, се изискват трансгранична идентичност и участие на двама партньори от двете страни на границата. Тези случаи бяха установени главно в области на подкрепа като околна среда, култура, туризъм, конкурентоспособност и създаване на работни места.

57

Южнобалтийският регион дава добър пример за ясно разграничени видове проекти: той финансира изграждането на велосипедна алея по една от основните програми и зони на дейност по тази алея по програмата за сътрудничество. Този подход изисква добро сътрудничество между програмните органи на етапа на програмиране.

58

За да се увеличи максимално добавената стойност в случаите, когато различни програми за подкрепа финансират един и същ инвестиционен приоритет, е важно да се координират областите на подкрепа и да се диференцират различните видове съфинансирани проекти. През периода 2014—2020 г. правното изискване по отношение на ЕТС е 80 % от финансирането да бъде насочено към най-много четири от единадесетте тематични цели (вж. точка 13). За периода 2021—2027 г. обаче е налице по-малка тематична концентрация, тъй като например програмните органи по програмите за сътрудничество по вътрешните сухопътни граници могат да разпределят средства за всички седем цели на политиката (петте общи и двете специфични за Интеррег) (вж. точка 22).

59

Припокриването на допустимите региони, обхванати от Интеррег и от основните програми по ЕФРР (вж. точка 54), наред с намаляването на бюджета на Интеррег (вж. точка 07) и разширяването на обхвата на насоченост на програмите за периода 2021—2027 г. (вж. точка 22), правят още по-належаща необходимостта от ясно разграничение между основните програми и програмите за сътрудничество. По-ясното разграничаване има потенциала да увеличи полезните взаимодействия, да намали вероятността от двойно финансиране и да увеличи добавената стойност на проектите. Широкият обхват на програмите и ограничената координация между програмите за сътрудничество и основните програми също бяха подчертани в последващата оценка за периода 2007—2013 г. (вж. точка 19).

Трансграничният характер на някои проекти е спорен

60

Проектите за сътрудничество следва да включват бенефициенти от поне две участващи държави, въпреки че законодателството позволява даден проект да бъде изпълнен в една държава членка, ако са установени трансгранични или транснационални въздействия и ползи⁴⁰.

61

За 16-те проекта от одитната извадка ЕСП оцени:

• дали са насочени към поне едно от трансграничните предизвикателства;
• дали има проекти, изпълнявани само в една държава членка;
• дали ползите от приноса на всеки партньор и тези от колективния трансграничен принос на проекта са били видими във всички участващи държави членки;
• дали тези трансгранични ползи оправдават финансирането на операцията по програмата за сътрудничество.

62

ЕСП потвърди, че всички проекти с изключение на един (вж. точка 50), са насочени към поне едно от трансграничните предизвикателства. Всички проекти са изпълнени в поне две участващи държави членки и ползите от тях са еднакво видими. При осем проекта обаче сътрудничеството между партньорите е ограничено до представянето на общо предложение за проект, за да се осигури финансиране за интервенциите. При тях липсва обща идентичност като трансграничен проект. ЕСП установи, че тази слабост е налице и в четирите проверени проекта в областта на туризма — една от основните области на подкрепа по Интеррег за периода 2014—2020 г. (вж. точка 17).

63

В каре 4 са представени примери на проекти със слаб и силен трансграничен характер от една и съща програма.

Идентифицираните няколко слабости при подбора на проекти означават, че невинаги са избирани най-добрите проекти

64

Поканите за представяне на предложения и подборът на проекти са ключови етапи в процеса на изпълнение на програмата, особено поради размера на ресурсите, налични за програмите за сътрудничество (вж. точка 38), а и поради факта, че нивото на сключване на договори по Интеррег не е дало повод за сериозно безпокойство през последните години (вж. точка 17). Това засилва необходимостта от подбор на проекти въз основа на техните качества, за да се постигнат целите на програмата за сътрудничество и да се отговори на най-належащите нужди на трансграничните региони.

65

За 10-те програми за сътрудничество, проверени от ЕСП чрез подробна документна проверка, и за трите програми, посетени на място, одиторите провериха как програмните органи:

• са информирали обществеността относно областите и видовете проекти, които биха могли да бъдат подкрепени от програмите за сътрудничество, за да бъдат привлечени предложения за проекти в съответствие с целите на програмите;
• са оценили проектните предложения;
• са подбрали проектите, които най-добре отговарят на предизвикателствата в съответните региони.

66

При тези програми за сътрудничество програмните документи следват правните изисквания⁴¹ и включват основна информация за програмата: описание на видовете действия за подкрепа по всеки инвестиционен приоритет, очаквания им принос за специфичните цели, ръководните принципи за подбор на операции, определянето на основните целеви групи, видовете бенефициенти и т.н. Одиторите обаче установиха слабости и на трите етапа на подбора на проектите.

67

При пет от 13-те програми за сътрудничество потенциалните проекти са идентифицирани чрез подход „отдолу нагоре“, при който кандидатите бенефициенти са подали заявления за проекти с ограничена насоченост от програмните органи за това как проектите следва да отговарят пряко на нуждите на региона (вж. каре 5). Същият въпрос, но в по-голяма степен, е изтъкнат и в последващата оценка на периода 2007—2013 г. (вж. точка 19).

68

При десет програми органите са оценили заявленията за проекти, като са използвали точкова система, при която трябва да бъде достигнат минимален праг, за да може проектът да бъде избран. Това не само допринася за изграждане на прозрачност на процеса на подбор, но и улеснява последващата работа на мониторинговия комитет, чиято роля е да решава кои проекти да бъдат съфинансирани. При останалите три програми, където липсва точкова система, програмните органи са направили подбора въз основа на качествена оценка, която не позволява ясно приоритизиране на проектите.

69

При три програми програмните органи са предоставили на мониторинговия комитет списък на проектите, класирани по качества. При другите десет програми за сътрудничество обаче, дори когато е използвана точкова система, програмните органи не са класирали проектите при изпращането им до мониторинговия комитет. В каре 6 са представени примери за добри и слаби практики при подбора на проекти.

Показателите като цяло не отразяват трансграничното въздействие и са налице ограничени регионални статистически данни, което затруднява мониторинга и оценката

70

За да се насочат програмите към резултатите в по-голяма степен, по всяка приоритетна ос се изисква органите да определят очакваните резултати за специфичните цели и показателите за крайни продукти и резултати, както и базовите данни и целевите стойности за целия програмен период⁴². Регламентът за ЕТС включва списък с общи показатели за крайни продукти/услуги, които програмните органи могат да решат да използват⁴³. Целевите стойности могат да бъдат изразени в количествено или качествено отношение, като от втория вид могат да бъдат само показателите за резултати⁴⁴. Програмните органи следва да събират надеждни статистически данни, за да извършват добър мониторинг на целевите стойности.

71

За всички 23 програми за сътрудничество ЕСП провери дали специфичните цели, насочени към установените в трансграничните региони нужди са се основавали на критериите за SMART цели, т.е. конкретни, измерими, постижими, целесъобразни и обвързани със срокове.

72

Освен това ЕСП провери дали показателите за крайни продукти/услуги и резултати, определени за всяка програма:

• са били подходящи за специфичните цели на програмата;
• са давали възможност за измерване на въздействието от подкрепяните операции; и
• са били постижими до края на програмния период. За тази цел одиторите използваха и заключенията от последните налични годишни доклади за изпълнението.

73

Беше установено, че като цяло специфичните цели на програмите са се основавали на критериите за SMART цели. Те са следвали логиката на интервенция на програмата, свързани са с избраните приоритетни оси, тематични цели и инвестиционни приоритети и са спомогнали за реализирането на стратегията чрез подпомаганите действия и операции.

74

Одиторите установиха също така, че общите и специфичните за програмата показатели за крайни продукти/услуги и специфичните за програмата показатели за резултати като цяло са измерими и че във всички случаи са определени базови и целеви стойности. Използването на общите показатели за крайни продукти/услуги улеснява агрегирането на данни за ЕСИ фондовете.

75

Седем от програмните органи са измерили някои показатели за резултати чрез качествена оценка, т.е. проучване, както е позволено от законодателството. Беше установено, че в три случая програмните органи са направили проучване сред едни и същи бенефициенти и други заинтересовани страни, които са получили финансиране от тези програмни органи. Това може да създаде впечатление, че резултатите не се събират по обективен начин, тъй като бенефициентите биха могли да предоставят по-положителна обратна информация, отколкото биха направили иначе, ако се спазва принципът на независимост.

76

Във всички проверени от ЕСП програми за сътрудничество, с изключение на тaзи в южнобалтийския регион, бяха установени също така проблеми, свързани с целесъобразността и постижимостта на показателите както при общите показатели за изпълнението, така и при специфичните за програмата показатели за крайни продукти/услуги и резултати.

77

По отношение на целесъобразността много от показателите, както общите за крайни продукти/услуги, така и специфичните за програмата, не са могли да отразят трансграничното въздействие на операциите по Интеррег. Бяха установени също случаи, когато определените показатели не измерват въздействието на подпомаганите операции върху специфичната цел или когато ефектът не може да бъде отдаден пряко и единствено на даден проект. Често срещан пример за последното е, че много програми са използвали „увеличаване на броя нощувки в хотели в региона“ като показател за резултати за културна/туристическа операция, въпреки че броят на хотелските нощувки в даден регион зависи от няколко социално-икономически фактора извън проектите по Интеррег.

78

По отношение на постижимостта одиторите откриха примери за две крайности: в някои случаи целите не са реалистични и вероятно няма да бъдат постигнати до края на програмния период, което показва, че програмните органи:

• или не са отправили достатъчно покани за изразяване на интерес, насочени към съответните специфични цели на програмата; или
• не са насочили бенефициентите да кандидатстват за проекти, които да отговарят на целите на програмата (вж. каре 5); или
• първоначално не са оценили правилно целта.

В други случаи целите не са били достатъчно амбициозни и вече са били постигнати през първите години на програмния период, което означава, че програмните органи са сключили договори за повече проекти, отколкото е необходимо. Това показва, че ефектът от предходните покани за представяне на предложения за проекти не е бил взет предвид при обявяването на нови покани.

79

За наличието на подходящи и надеждни данни от показателите са необходими регионални данни. При 23-те програми за сътрудничество от извадката на ЕСП беше установено, че са налични ограничени данни. Одиторите установиха и един случай, при който програмният орган не е разполагал с данни за изчисляване на въздействието от специфична цел. Комисията потвърди, че съществуват ограничения по отношение на наличието на трансгранични регионални статистически данни. Най-често срещаните проблеми са различията в методите на събиране на данни на различните държави членки и недостатъчната трансгранична координация на статистическата дейност.

Насоките на Комисията са се подобрили, но закъснението при приемането на правната рамка се е отразило на изпълнението

80

ЕСП разгледа насоките, предоставени от Комисията на програмните органи по отношение на определянето на техните трансгранични предизвикателства както за периода 2014—2020 г., така и за периода 2021—2027 г. Одиторите оцениха също така степента, в която мерките, свързани с COVID-19, са били използвани при изпълнението на програмите за сътрудничество за периода 2014—2020 г., както и равнището на подготовка за периода 2021—2027 г.

Комисията е предложила повече насоки и подкрепа за периода 2021—2027 г.

81

За периода 2014—2020 г. Комисията е предоставила насоки на всяка държава членка относно това, което тя счита за приоритети за финансиране, в документ от 2012 г. за изразяване на позиция относно разработването на споразумението за партньорство.

82

В почти всички случаи насоките за периода 2014—2020 г. са били ограничени до няколко параграфа от общ характер и заглавия за областите на потенциалните разходи за трансграничните региони. В тях се съдържат много малко конкретни послания относно трансграничното сътрудничество, които би могло да се използват като основа за разработването на програмите.

83

Периодът 2021—2027 г. е шестият програмен период на Интеррег. Одиторите провериха дали Комисията е приложила на практика натрупаните през предходни периоди знания като конкретни действия за насочване на държавите членки при програмирането и изпълнението на техните програми за сътрудничество.

84

Комисията пое по-активна роля при подготовката на периода 2021—2027 г. и ръководи редица инициативи за подпомагане на държавите членки при идентифицирането на трансграничните предизвикателства. Сред тях са:

• инициатива за трансграничен преглед, която включва две години интензивни научни изследвания и диалог със заинтересованите страни от граничните региони, националните и регионалните органи. Прегледът включва проучвания на правните и административните пречки, които се срещат често в граничните региони на държавите — членки на ЕС;
• създаване на звено за контакт по границите в рамките на ГД „Регионална и селищна политика“, което да предоставя подкрепа на държавите членки при решаването на правни и административни трансгранични въпроси;
• изготвяне на специфични за всяка граница ориентационни документи за границите, които да представят вижданията на Комисията относно основните предизвикателства, възможностите, сценариите за бъдещо сътрудничество и необходимостта от ясно разграничаване от останалите програми на регионите.

85

Ориентационните документи за границите са ценен начин за по-добро насочване към трансграничните предизвикателства, в тях се посочват основните характеристики на трансграничните региони и се очертават вариантите и насоките за програмиране. Дори в случаите, когато програмните органи не са подкрепяли напълно тяхното съдържание, те са изиграли важна роля при подготовката и започването на дискусия относно трансграничните нужди.

Програмните органи, отговарящи за трансграничните региони, са се възползвали от възможностите за опростяване, предлагани по време на предизвиканата от COVID-19 криза

86

Скоро след началото на пандемията от COVID-19 Комисията предложи мерки за облекчаване на правните изисквания за ЕСИ фондовете, особено за 2020 г. (вж. точки 23 и 24 и фигура 5).

87

ЕСП провери прилагането на тези мерки от 53-те програми за трансгранично сътрудничество (вж. точка 33). Бяха проверени също така последиците от пандемията по отношение на изпълнението при трите програми за сътрудничество, които одиторите посетиха на място, и за програмата за сътрудничество между Румъния и България, която одиторите бяха планирали да посетят на място.

88

До края на февруари 2021 г. поради пандемията от COVID-19 са направени 241 изменения в 186 програми в 24 държави членки, включително и в програмите по Интеррег. 202 от тях са изменения, които следва да бъдат приети от Комисията. Останалите 39 са изменения, извършени чрез опростена процедура, приети от държавите членки, в случая на Интеррег — от програмните органи, и докладвани на Комисията. По отношение на програмите по Интеррег 33 програмни органа са се възползвали от мерките, свързани с COVID-19, за които се е изисквало изменение на програмата. Най-използваната мярка е била възможността за забавяне на представянето на годишния доклад за изпълнението. Последният доклад е представен през септември вместо през май 2020 г., т.е. с четиримесечно забавяне. Според Комисията основната причина за използването главно на тази мярка е високият процент на сключване на договори, вж. точка 17. Освен това седем програмни органа са извършили опростени изменения, за които се е изисквало само уведомяване на Комисията, но не е било необходимо изменение на програмата.

89

По отношение на въздействието върху изпълнението, трите програмни органа, посетени на място от одиторите, и програмата за сътрудничество между Румъния и България, която ЕСП възнамеряваше да посети, докладваха, че кризата е засегнала всеки проект по различен начин в зависимост от графика и вида на планираните дейности, както е показано в примера в каре 7. Проектите, при които са били планирани пътувания, като цяло са имали нужда от по-съществени изменения или е трябвало да се предприемат алтернативни действия, като например да се заменят срещите на място с телеконференции. Четирите програмни органа обаче докладваха, че бенефициентите е трябвало да прекратят напълно или да преустановят временно по-малко от 1 % от одобрените проекти.

Периодът 2021—2027 г. е започнал преди одобряването на правната рамка

90

И накрая, ЕСП провери подготовката на програмните документи за периода 2021—2027 г. за всички избрани програми за сътрудничество. Одиторите проследиха изпълнението на препоръката на ЕСП относно навременното изготвяне от Комисията⁴⁵ на законодателни предложения в областта на политиката на сближаване и сравниха времето, необходимо за приемане на правната рамка, за предходните два програмни периода.

91

Всички, с изключение на два от 23-те програмни органа, заявиха, че обсъжданията за следващия програмен период са започнали малко преди лятната ваканция през 2020 г. Според програмните органи късното начало на разработването на програмата се дължи на липсата на сигурност до приемането на правното основание. Това забавяне на приемането на правното основание и необходимостта от приключване на работата по един програмен период преди започването на следващия⁴⁶ са попречили на новия период на многогодишната програма да започне гладко на равнището на държавите членки.

92

Предложенията на Комисията за новите регламенти за общоприложимите разпоредби, ЕФРР и ЕТС бяха публикувани през май 2018 г., много преди началото на програмния период и в съответствие с предишната препоръка на ЕСП. Преговорите между Европейския парламент и Съвета обаче продължиха по-дълго от очакваното. Към края на април 2021 г. законодателният пакет в областта на политиката на сближаване, включително Регламента за ЕТС, още не беше приет, т.е. четири месеца след началото на програмния период 2021—2027 г. За сравнение правното основание беше прието един месец преди началото на периода 2014—2020 г., а за периода 2007—2013 г. — пет месеца по-рано.

Заключения и препоръки

93

Настоящия одит на ЕСП има за цел да провери дали Комисията и държавите членки са се справили ефективно с предизвикателствата пред трансграничните региони в рамките на програмите за сътрудничество по вътрешните граници, финансирани по Интеррег. Като цяло, Европейската сметна палата установи, че проверените от нея програми за сътрудничество имат ясни стратегии за справяне с предизвикателствата, пред които са изправени трансграничните региони, обхванати от тези стратегии. Слабостите в изпълнението и неефективността при мониторинга на информацията обаче ограничават потенциала на програмите за реализиране на капацитета на тези региони. Част от препоръките по-долу са насочени към проверяваните програмни органи, но с оглед на широкия им обхват, ЕСП смята, че те могат да бъдат подходящи и за други програмни органи. Програмните органи ни предоставиха своите мнения относно тези препоръки, вж. приложение VI.

94

Програмите за сътрудничество не могат да се справят с всички трансгранични предизвикателства поради ограничения си бюджет и изискването някои предизвикателства да бъдат преодолени съвместно от държавите членки на национално равнище. ЕСП констатира, че програмните органи, макар че са анализирали предизвикателствата, не са ги приоритизирали, за да се съсредоточат върху най-неотложните за трансграничния район (вж. точки 36—43).

95

По отношение на стратегията логиката на интервенция при програмите за сътрудничество е силна и съществува връзка между предизвикателствата, приоритетните оси, тематичните и специфичните цели, и поканите за представяне на предложения за проекти. В програмните документи се определят и процедурите, които трябва да се следват за координиране на програмите за сътрудничество с други фондове. Процедурите за подбор, описани в програмните документи, дават предимство на трансграничната идентичност на проектите за съфинансиране и отразяват намерението на партньорите от различни държави/региони да участват активно (вж. точки 47—50).

96

ЕСП установи обаче, че в 14 случая от общо 23-те програми за сътрудничество в одитната извадка няма ясно разграничение на областите на подкрепа и видовете операции, които да бъдат съфинансирани от програмите за сътрудничество и основните програми, което води до ситуация, при която и двата източника на финансиране би могло да финансират един и същ вид операции. Съществува риск изискваният акцент върху реалните нужди да бъде отслабен поради припокриване на областите, които са допустими за финансиране както по Интеррег, така и по ЕФРР. Необходимостта от увеличаване на добавената стойност на интервенциите на ЕС е от особено значение, тъй като бюджетът за Интеррег ще намалее за периода 2021—2027 г. и има по-малка тематична концентрация, отколкото през периода 2014—2020 г. (вж. точки 56—59).

97

ЕСП също така откри проекти, при които има ограничени доказателства за техния трансграничен характер, тъй като сътрудничеството между партньорите е ограничено до представянето на общо предложение за проект, за да се осигури финансиране за интервенциите (вж. точка 62).

Препоръка 1 — Да се насочват по-добре програмите за сътрудничество

1. Програмните органи на разгледаните програми за сътрудничество следва:
   1. да подсигурят в програмните документи да се посочва, че те са насочени към различни видове проекти по инвестиционните приоритети, които подкрепят, в сравнение с основните програми в съседните региони;
   2. да координират подкрепата винаги когато се намесват в едни и същи области на подкрепа с основните програми в съседните региони.
2. Въз основа на по-горните две препоръки Комисията следва, при приемането на програмите за сътрудничество и на основните програми, да изисква съфинансираните проекти да се допълват взаимно.

Срок за изпълнение — до декември 2022 г.

98

Повечето програмни органи не са класирали проектите по техните качества, за да се гарантира, че са разгледани само най-добрите предложения за финансиране, което е значителен пропуск в ситуациите, когато средствата са ограничени. Освен това при някои програми за сътрудничество няма минимален праг, до който трябва да достигне дадено предложение за проект, който е особено важен по отношение на гарантирането на трансграничния характер на проекта и приноса му за справяне с най-неотложните предизвикателства в региона (вж. точки 66—69).

Препоръка 2 — Да се приоритизира и отпуска подкрепа за проекти въз основа на качествата им, като се прилага оценяване

За да се подбират проекти, които най-добре отговарят на предизвикателствата в трансграничните региони и на целите на програмите за сътрудничество, проверените програмни органи следва:

1. да използват система за оценяване на качествата като част от процеса на оценка на проектите;
2. да предлагат само проекти за финансиране, при които е достигнат минимален праг, включително минимален праг за трансграничния характер на проекта.

Срок за изпълнение — до декември 2022 г.

99

Специфичните цели се основават на критериите за SMART цели и показателите за крайни продукти/услуги и резултати като цяло са измерими. Наблюдават се обаче слабости по отношение на уместността и постижимостта на показателите за крайни продукти/услуги и резултати: някои показатели не отразяват целевите равнища за специфичната цел, към която е насочен проектът, а други нямат необходимия баланс между постижимост и амбициозност. В повечето случаи програмните органи са използвали показатели, които не са отразили трансграничното въздействие (вж. точки 73—78).

Препоръка 3 — Да се използват показатели, с които може да се измерва въздействието на трансграничните проекти

При оценяването на програмите за сътрудничество в процеса на тяхното одобряване Комисията следва:

1. да работи в тясно сътрудничество с програмните органи, за да спомогне за подбора на общи показатели за крайни продукти/услуги и резултати, които да бъдат подходящи за видовете действия, които програмите ще изпълняват, и да могат да измерват постиженията и въздействието на трансграничните проекти;
2. в случаите, в които не могат да се използват общи показатели, да сътрудничи с програмните органи при оценяването на целесъобразността на специфичните показатели за крайни продукти/услуги и резултати при измерването на постиженията и въздействието на трансграничните проекти, като прилага своите насоки.

Срок за изпълнение — до декември 2022 г.

100

Бяха отбелязани някои слабости в проверените данни, свързани с регионалните статистически данни, използвани за измерване на показателите. Данните или липсваха, или не бяха достатъчно координирани между държавите членки, за да могат да отразяват по надежден начин трансграничното въздействие на подпомогнатите операции (вж. точка 79).

101

Насоките на Комисията за програмните органи са се подобрили през последните два програмни периода. В ориентационните документи за границите за периода 2021—2027 г. е представен по-целенасочен анализ, в това число и предложения, в сравнение с документите за изразяване на позиция за периода 2014—2020 г. (вж. точки 82—85).

102

Програмните органите на програмите за сътрудничество са се възползвали от мерките, предвидени в рамките на инициативите CRII и CRII+ за смекчаване на последиците от пандемията от COVID-19. Много малко трансгранични проекти са спрени или отменени заради пандемията, главно поради това, че по линия на Интеррег вече са били сключени договори за голям брой проекти. Въздействието от кризата обаче е видимо и програмните органи са положили усилия да подкрепят изпълнението на договорените проекти (вж. точки 88 и 89).

103

За периода 2021—2027 г. Комисията представи навреме законодателните си предложения, но съзаконодателите ги приеха едва след началото на програмния период. Това забавяне е засегнало сериозно подготовката на програмите за сътрудничество и е нарушило началото на новия програмен период (вж. точки 91 и 92).

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав II с ръководител Илиана Иванова — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на 19 май 2021 г.

Приложения

Приложение I — Списък на програмите за сътрудничество по вътрешните граници по Интеррег V-A за програмния период 2014—2020 г.

Комисията е одобрила общо 53 програми за трансгранично сътрудничество по вътрешните граници за периода 2014—2020 г. На фигура 9 е представена карта на тези програми. Защрихованите зони са част от две или повече програмни области едновременно.

В таблицата по-долу са изброени 53-те програми за сътрудничество, както и общият бюджет и финансовото участие на ЕС. С удебелен шрифт са посочени програмите за сътрудничество, които ЕСП провери.

	Наименование	Номер по CCI	Общ бюджет на ОП (в евро)	Общо участие на ЕС (в евро)
1	Белгия — Германия — Нидерландия (Euregio Maas-Rijn)	2014TC16RFCB001	140 434 645	96 000 250
2	Австрия — Чешка република	2014TC16RFCB002	115 076 396	97 814 933
3	Словакия — Австрия	2014TC16RFCB003	89 285 509	75 892 681
4	Австрия — Германия/Бавария	2014TC16RFCB004	64 332 186	54 478 064
5	Испания — Португалия (POCTEP)	2014TC16RFCB005	484 687 353	365 769 686
6	Испания — Франция — Андора (POCTEFA)	2014TC16RFCB006	288 964 102	189 341 397
7	Унгария — Хърватия	2014TC16RFCB008	73 900 028	60 824 406
8	Германия/Бавария — Чешка република	2014TC16RFCB009	121 617 825	103 375 149
9	Австрия — Унгария	2014TC16RFCB010	95 870 327	78 847 880
10	Германия/Бранденбург — Полша	2014TC16RFCB011	117 826 565	100 152 579
11	Полша — Словакия	2014TC16RFCB012	210 114 137	178 597 014
12	Полша – Дания – Германия – Литва – Швеция (Южнобалтийски регион)	2014TC16RFCB013	100 614 276	82 978 784
13	Финландия – Естония – Латвия – Швеция (Централнобалтийски регион)	2014TC16RFCB014	170 544 922	132 628 689
14	Словакия — Унгария	2014TC16RFCB015	183 304 695	155 808 987
15	Швеция — Норвегия	2014TC16RFCB016	94 399 930	47 199 965
16	Германия/Саксония — Чешка република	2014TC16RFCB017	189 274 570	157 967 067
17	Полша — Германия/Саксония	2014TC16RFCB018	82 353 025	70 000 069
18	Германия/Мекленбург — Предна Померания — Бранденбург — Полша	2014TC16RFCB019	157 647 549	134 000 414
19	Гърция — Италия	2014TC16RFCB020	123 176 901	104 700 362
20	Румъния — България	2014TC16RFCB021	258 504 126	215 745 513
21	Гърция — България	2014TC16RFCB022	130 262 835	110 723 408
22	Германия — Нидерландия	2014TC16RFCB023	443 059 158	222 159 360
23	Германия – Австрия – Швейцария – Лихтенщайн (Alpenrhein – Bodensee – Hochrhein)	2014TC16RFCB024	56 554 900	39 588 430
24	Чешка република — Полша	2014TC16RFCB025	266 143 190	226 221 710
25	Швеция – Дания – Норвегия (Öresund – Kattegat – Skagerrak)	2014TC16RFCB026	271 376 522	135 688 261
26	Латвия — Литва	2014TC16RFCB027	82 255 348	69 621 072
27	Швеция – Финландия – Норвегия (Ботния – Атлантика)	2014TC16RFCB028	61 284 055	36 334 420
28	Словения — Хърватия	2014TC16RFCB029	55 690 913	46 114 193
29	Словакия — Чешка република	2014TC16RFCB030	106 046 429	90 139 463
30	Литва — Полша	2014TC16RFCB031	70 769 277	60 153 883
31	Швеция — Финландия — Норвегия (северни)	2014TC16RFCB032	94 617 296	60 413 727
32	Италия — Франция (морски)	2014TC16RFCB033	199 649 897	169 702 411
33	Франция — Италия (ALCOTRA)	2014TC16RFCB034	233 972 102	198 876 285
34	Италия — Швейцария	2014TC16RFCB035	118 281 056	100 221 466
35	Италия — Словения	2014TC16RFCB036	92 588 182	77 929 954
36	Италия — Малта	2014TC16RFCB037	51 708 438	43 952 171
37	Франция – Белгия – Нидерландия – Обединено кралство (Les Deux Mers/Two seas/Twee Zeeën)	2014TC16RFCB038	392 143 504	256 648 702
38	Франция — Германия — Швейцария (Rhin supérieur/Oberrhein)	2014TC16RFCB039	210 615 695	109 704 965
39	Франция — Обединено кралство (Manche / Channel)	2014TC16RFCB040	315 264 678	223 046 948
40	Франция — Швейцария	2014TC16RFCB041	102 823 622	65 890 505
41	Италия — Хърватия	2014TC16RFCB042	236 890 849	201 357 220
42	Белгия – Франция (Франция – Валония – Фландрия)	2014TC16RFCB044	283 295 074	169 977 045
43	Франция – Белгия – Германия – Люксембург (Големия регион)	2014TC16RFCB045	234 606 265	139 802 646
44	Белгия — Нидерландия (Фландрия — Нидерландия)	2014TC16RFCB046	305 151 170	152 575 585
45	Обединено кралство — Ирландия (Ирландия — Северна Ирландия — Шотландия)	2014TC16RFCB047	282 761 998	240 347 696
46	Обединено кралство/Уелс — Ирландия	2014TC16RFCB048	98 998 059	79 198 450
47	Румъния — Унгария	2014TC16RFCB049	231 861 763	189 138 672
48	Естония — Латвия	2014TC16RFCB050	46 728 715	38 933 803
49	Италия — Австрия	2014TC16RFCB052	98 380 352	82 238 866
50	Словения — Унгария	2014TC16RFCB053	18 641 195	14 795 015
51	Словения — Австрия	2014TC16RFCB054	57 213 193	47 988 355
52	Гърция — Кипър	2014TC16RFCB055	64 560 486	54 876 411
53	Германия — Дания	2014TC16RFCB056	121 306 000	89 634 975
	Всички програми за трансгранично сътрудничество по вътрешните граници		8 597 431 283	6 346 119 962
	Програми за трансгранично сътрудничество по вътрешните граници, проверени от ЕСП		3 508 658 525	2 708 476 109

Източник: ЕСП въз основа на програмите за сътрудничество за периода 2014—2020 г.

Приложение II — Списък на програмите за транснационално сътрудничество по Интеррег V-Б за периода 2014—2020 г.

За програмния период 2014—2020 г. Интеррег V-Б обхваща 15 програми за сътрудничество на обща стойност 2,1 млрд. евро.

Това са: регионите на Северно море, Северозападна Европа, Северната периферия и Арктика, Балтийско море, Дунавското пространство, Атлантическия океан, Алпийското пространство, Централна Европа, Адриатическо и Йонийско море, Балканското Средиземноморие, Югозападна Европа, Средиземноморието, Карибския регион, Амазония и Индийския океан. Държавите, участващи във всяка оперативна програма за сътрудничество, са показани на фигура 10.

Източник: Европейска комисия, https://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/cooperation/european-territorial/trans-national/.

В допълнение към финансирането по направление Б на Интеррег Европейският съвет одобри четири макрорегионални стратегии⁴⁷:

• стратегията на ЕС за региона на Балтийско море (2009 г.);
• стратегията на ЕС за региона на Дунавското пространство (2010 г.);
• стратегията на ЕС за региона на Адриатическо и Йонийско море (2014 г.);
• стратегията на ЕС за Алпийското пространство (2015 г.).

Четирите макрорегионални стратегии се отнасят до 19 държави — членки на ЕС, и осем държави извън ЕС, както е показано на фигура 11.

Приложение III — Списък на тематичните цели на програмите за сътрудничество по вътрешните граници по Интеррег V-A за периода 2014—2020 г.

Данни към 31.12.2020 г.

ТЦ	Наименование	Общо участие на ЕС (в евро)	%
ТЦ 1	Засилване на научноизследователската дейност, технологичното развитие и иновациите	872 076 167	13,7 %
ТЦ 2	Подобряване на достъпа до информационни и комуникационни технологии (ИКТ), на тяхното използване и качеството на информацията	0	0 %
ТЦ 3	Повишаване на конкурентоспособността на малките и средните предприятия (МСП)	300 110 731	4,7 %
ТЦ 4	Подпомагане на прехода към икономика с ниски нива на въглеродни емисии във всички сектори	161 017 673	2,5 %
ТЦ 5	Насърчаване на адаптацията към изменението на климата и превенцията и управлението на риска	279 299 676	4,4 %
ТЦ 6	Опазване и защита на околната среда и насърчаване на ефективното използване на ресурсите	1 478 698 158	23,2 %
ТЦ 7	Насърчаване на устойчивия транспорт и отстраняване на проблеми в ключови мрежови инфраструктури	593 085 445	9,3 %
ТЦ 8	Насърчаване на устойчивата и качествена заетост и подкрепа за мобилността на работната сила	375 390 004	5,9 %
ТЦ 9	Насърчаване на социалното приобщаване, борба с бедността и всяко форма на дискриминация	216 707 527	3,4 %
ТЦ 10	Инвестиране в образованието, обучението и професионалното обучение за придобиване на умения и ученето през целия живот	116 666 051	1,8 %
ТЦ 11	Повишаване на институционалния капацитет на публичните органи и на заинтересованите страни и ефективна публична администрация	569 531 414	9,0 %
	Множество ТЦ	940 330 421	14,8 %
	Техническа помощ	319 783 299	5,0 %
	Не е избрана тематична цел (blanc)	123 423 396	1,9 %
	ОБЩО	6 346 119 962	100 %

Източник: Платформа за свободно достъпни данни за ЕСИ фондовете.

Приложение IV — Списък на 10-те най-често използвани кода за интервенция за програмите за сътрудничество по вътрешните граници по Интеррег V-A за периода 2014—2020 г.

Данни към 31.12.2020 г.

Код	Описание	Общо участие на ЕС (в евро)	% (от общия размер)
94	Опазване, развитие и популяризиране на публични активи в областта на културата и културното наследство	444 477 809	7 %
87	Мерки за адаптиране към изменението на климата и предотвратяване и управление на рискове, свързани с климата, например ерозия, пожари, бури и засушавания, включително повишаване на осведомеността, системи и инфраструктури за гражданска защита и управление на бедствия	355 767 156	6 %
34	Други реконструирани или ремонтирани пътища (магистрала, национален, регионален или местен път)	310 554 407	5 %
119	Инвестиции в институционален капацитет и в ефикасността на публичните администрации и публичните услуги на национално, регионално и местно равнище с цел осъществяването на реформи и постигането на по-добро регулиране и добро управление	303 568 412	5 %
121	Техническа помощ: Подготовка, изпълнение, наблюдение и контрол	295 745 460	5 %
62	Трансфер на технологии и сътрудничество между университети и предприятия, основно в полза на МСП	272 901 928	4 %
85	Опазване и укрепване на биологичното разнообразие, опазване на природата и екологосъобразна инфраструктура	271 919 799	4 %
91	Развитие и насърчаване на туристическия потенциал на природни територии	254 307 765	4 %
60	Научноизследователски и иновационни дейности в публични научноизследователски центрове и центрове на компетентност, включително изграждане на мрежи	223 236 862	4 %
112	Повишаване на достъпа до услуги, които са устойчиви, висококачествени и на достъпна цена, включително здравни и социални услуги от общ интерес	205 317 652	3 %
	Общо за 10-те най-често използвани кода за интервенция	2 937 797 250	46 %
	За всички останали	3 408 322 712	54 %
	ОБЩО	6 346 119 962	100 %

Източник: Платформа за свободно достъпни данни за ЕСИ фондовете.

Приложение V — Списък на проверените програми за сътрудничество, вид на извършената проверка и основни програми, избрани за сравнение

В таблицата по-долу са изброени 23-те програми за сътрудничество, както и общият бюджет, финансовото участие на ЕС и продължителността на проверката, извършена от EСП за всяка от тях:

• При обикновена документна проверка (общо десет програми) ЕСП включи в проверката: трансгранични предизвикателства; SWOT анализ и/или социално-икономически анализ; логика на интервенция; сравнение на насочеността на програмата с две основни програми от съседните региони; показатели; процес на оценяване на трансграничния характер на проектите; процес на координиране с други ЕСИ фондове; ориентационни документи и документи за границите; и ниво на подготовка за периода 2021—2027 г.;
• Чрез подробна документна проверка (общо десет програми) ЕСП провери допълнително: поканите за представяне на предложения за проекти; процедурата на подбор на проектите; и следвания подход за привличане на предложения за проекти („отгоре надолу“ или „отдолу нагоре“); и
• Чрез проверка на място (общо три програми) ЕСП провери допълнително: извадка от четири проекта, както и дали техният характер е трансграничен.

	Наименование	Номер по CCI	Общ бюджет на ОП (в евро)	Общо участие на ЕС (в евро)	Вид на проверката на ЕСП
1	Белгия — Германия — Нидерландия (Euregio Maas-Rijn)	2014TC16RFCB001	140 434 645	96 000 250	обикновена документна проверка
	Основна програма 1 Белгия: ОП Фландрия (регионална)	2014BE16RFOP002	435 508 941	175 592 099
	Основна програма 2 Германия: ОП Северен Рейн-Вестфалия (регионална)	2014DE16RFOP009	2 423 462 022	1 211 731 011
2	Австрия — Германия/Бавария	2014TC16RFCB004	64 332 186	54 478 064	обикновена документна проверка
	Основна програма 1 Австрия: ОП Инвестиции в растеж и заетост (национална)	2014AT16RFOP001	2 037 475 362	536 262 079
	Основна програма 2 Германия: ОП Bayern 2014—2020 EFRE (регионална)	2014DE16RFOP002	1 478 842 432	494 704 308
3	Испания — Португалия (POCTEP)	2014TC16RFCB005	484 687 353	365 769 686	обикновена документна проверка
	Основна програма 1 Испания: ОП Andalucía 2014—2020 г. (регионална)	2014ES16RFOP003	3 951 571 669	3 200 907 333
	Основна програма 2 Португалия: ОП Norte 2014—2020 (регионална)	2014PT16M2OP001	4 209 657 730	3 378 770 731
4	Испания — Франция — Андора (POCTEFA)	2014TC16RFCB006	288 964 102	189 341 397	обикновена документна проверка
	Основна програма 1 Испания: Cataluña (регионална)	2014ES16RFOP011	1 671 234 350	835 617 175
	Основна програма 2 Франция: Languedoc-Roussillon (регионална)	2014FR16M0OP006	754 041 639	431 686 793
5	Германия/Бавария — Чешка република	2014TC16RFCB009	121 617 825	103 375 149	подробна документна проверка
	Основна програма 1 Германия: OП Bayern 2014—2020 (регионална)	2014DE16RFOP002	1 478 842 432	494 704 308
	Основна програма 2 Чехия: Интегрирана РОП Растеж 2014—2020 г. (национална)	2014CZ16RFOP002	5 575 445 155	4 763 230 350
6	Австрия — Унгария	2014TC16RFCB010	95 870 327	78 847 880	подробна документна проверка
	Основна програма 1 Австрия: ОП Инвестиции в растеж и заетост (национална)	2014AT16RFOP001	2 037 475 362	536 262 079
	Основна програма 2 Унгария: ОП Икономическо развитие и иновации 2014—2020 г. (национална)	2014HU16M0OP001	8 813 195 514	7 733 969 530
7	Полша – Литва – Дания – Германия – Швеция (Южнобалтийски регион)	2014TC16RFCB013	100 614 276	82 978 784	подробна документна проверка
	Основна програма 1 Полша: РОП Pomorskie 2014—2020 г. (регионална)	2014PL16M2OP011	2 193 896 122	1 864 811 698
	Основна програма 2 Литва: ОП за инвестиции по линия на ЕСИФ за периода 2014—2020 г. (национална)	2014LT16MAOP001	7 887 798 523	6 709 396 130
8	Финландия – Естония – Латвия – Швеция (Централнобалтийски регион)	2014TC16RFCB014	170 544 922	132 628 689	проверка на място
	Основна програма 1 Финландия: Устойчив растеж и работни места за Финландия 2014—2020 г. (национална)	2014FI16M2OP001	2 570 429 202	1 285 214 601
	Основна програма 2 Естония: Инвестиции на Естония за растеж и работни места 2014—2020 г. (национална)	2014EE16M3OP001	4 891 748 878	3 499 202 664
9	Словакия — Унгария	2014TC16RFCB015	183 304 695	155 808 987	обикновена документна проверка
	Основна програма 1 Словакия: Интегрирана регионална ОП 2014—2020 г. (национална)	2014SK16RFOP002	2 059 278 976	1 699 941 778
	Основна програма 2 Унгария: Икономическо развитие и иновации 2014—2020 г. (национална)	2014HU16M0OP001	8 813 195 514	7 733 969 530
10	Швеция — Норвегия	2014TC16RFCB016	94 399 930	47 199 965	обикновена документна проверка
	Основна програма 1 Швеция: OП Mellersta Norrland (регионална)	2014SE16RFOP007	289 910 518	144 955 259
11	Германия/Саксония — Чехия	2014TC16RFCB017	189 274 570	157 967 067	подробна документна проверка
	Основна програма 1 Германия: OП Sachsen 2014–2020 г. (регионална)	2014DE16RFOP012	2 341 365 486	1 873 092 389
	Основна програма 2 Чехия: Чехия: Интегрирана РОП Растеж 2014—2020 г. (национална)	2014CZ16RFOP002	5 575 445 155	4 763 230 350
12	Румъния — България	2014TC16RFCB021	258 504 126	215 745 513	подробна документна проверка48
	Основна програма 1 Румъния: Румънски регионални ОП (национална)	2014RO16RFOP002	8 384 288 100	6 860 000 000
	Основна програма 2 България: Български регионални ОП „Региони в растеж“ (национална)	2014BG16RFOP001	1 543 182 113	1 311 704 793
13	Германия – Австрия – Швейцария – Лихтенщайн (Alpenrhein – Bodensee – Hochrhein)	2014TC16RFCB024	56 554 900	39 588 430	подробна документна проверка
	Основна програма 1 Германия: РОП Baden-Württemberg Иновации и енергетика 2014—2020 г. (регионална)	2014DE16RFOP001	493 170 076	246 585 038
	Основна програма 2 Австрия: ЕФРР – ОП Растеж и заетост Австрия 2014—2020 г. (национална)	2014AT16RFOP001	2 073 339 826	536 262 079
14	Чехия — Полша	2014TC16RFCB025	266 143 190	226 221 710	проверка на място
	Основна програма 1 Чехия: Интегрирана регионална ОП 2014—2020 г. (национална)	2014CZ16RFOP002	5 575 445 155	4 763 230 350
	Основна програма 2 Полша: РОП Dolnośląskie 2014 – 2020 г. (регионална)	2014PL16M2OP001	2 659 054 816	2 252 546 589
15	Швеция – Финландия – Норвегия (Ботния – Атлантика)	2014TC16RFCB028	61 284 055	36 334 420	обикновена документна проверка
	Основна програма 1 Швеция: OП Upper Norrland (регионална)	2014SE16RFOP008	421 646 628	210 823 314
	Основна програма 2 Финландия: Устойчив растеж и работни места 2014—2020 г. (национална)	2014FI16M2OP001	2 570 429 202	1 285 214 601
16	Словакия — Чехия	2014TC16RFCB030	106 046 429	90 139 463	подробна документна проверка
	Основна програма 1 Словакия: ОП Интегрирана инфраструктура 2014—2020 г. (национална)	2014SK16M1OP001	4 646 130 079	3 949 210 563
	Основна програма 2 Чехия: Интегрирана регионална ОП 2014—2020 г. (национална)	2014CZ16RFOP002	5 575 445 155	4 763 230 350
17	Италия — Словения	2014TC16RFCB036	92 588 182	77 929 954	подробна документна проверка
	Основна програма 1 Италия: РОП Friuli Venezia Giulia (регионална)	2014IT16RFOP009	230 779 184	115 389 592
	Основна програма 2 Словения: ОП за изпълнение на политиката на сближаване на ЕС (национална)	2014SI16MAOP001	3 818 118 670	3 067 924 925
18	Италия — Малта	2014TC16RFCB037	51 708 438	43 952 171	подробна документна проверка
	Основна програма 1 Италия: РОП Сицилия ЕФРР 2014—2020 г. (регионална)	2014IT16RFOP016	4 273 038 791	3 418 431 018
	Основна програма 2 Малта: ОП Малта – Насърчаване на конкурентоспособна и устойчива икономика за справяне с предизвикателствата, 2014—2020 г. (национална)	2014MT16M1OP001	709 109 686	580 096 106
19	Италия — Хърватия	2014TC16RFCB042	236 890 849	201 357 220	обикновена документна проверка
	Основна програма 1 Италия: РОП Apulia 2014—2020 г. (регионална)	2014IT16M2OP002	7 120 958 992	3 560 479 496
	Основна програма 2 Хърватия: ОП Конкурентоспособност и сближаване 2014—2020 г. (национална)	2014HR16M1OP001	8 036 770 938	6 831 255 232
20	Франция – Белгия – Германия – Люксембург (Големия регион)	2014TC16RFCB045	234 606 265	139 802 646	проверка на място
	Основна програма 1 Франция: OП ЕФР/ЕСФ Lorraine и Vosges 2014—2020 г. (регионална)	2014FR16M0OP015	689 879 511	409 839 615
	Основна програма 2 Белгия: ОП Валония-2020.ЕС (регионална)	2014BE16RFOP003	1 700 524 237	681 639 700
21	Обединено кралство/Уелс — Ирландия	2014TC16RFCB048	98 998 059	79 198 450	подробна документна проверка
	Основна програма 1 Обединеното кралство: ЕФРР Западен Уелс и Долините (регионална)	2014UK16RFOP005	1 829 859 998	1 206 110 065
	Основна програма 2 Ирландия: РОП за южните и източните региони (регионална)	2014IE16RFOP002	500 132 354	250 066 177
22	Естония — Латвия	2014TC16RFCB050	46 728 715	38 933 803	обикновена документна проверка
	Основна програма 1 Естония: ОП по фондовете на политиката на сближаване 2014—2020 г. (национална)	2014EE16M3OP001	4 655 679 786	3 499 202 664
	Основна програма 2 Латвия: Растеж и работни места 2014—2020 г. (национална)	2014LV16MAOP001	5 192 801 940	4 418 233 214
23	Гърция — Кипър	2014TC16RFCB055	64 560 486	54 876 411	обикновена документна проверка
	Основна програма 1 Гърция: ОП за Крит (регионална)	2014GR16M2OP011	449 652 852	359 722 280
	Основна програма 2 Кипър: ОП Конкурентоспособност и устойчиво развитие (национална)	2014CY16M1OP001	699 726 575	594 767 585

Източник: ЕСП въз основа на данни от програмите за сътрудничество и основните програми за периода 2014—2020 г.

Приложение VI — Отговор на програмните органи относно препоръки 1а и 2

Част от препоръките на ЕСП са насочени към програмните органи, които отговарят за тяхното изпълнение. Затова одиторите поискаха отговор от тяхна страна относно формулираните препоръки. По-долу са посочени в обобщен вид отговорите, получени от ЕСП, както и причините за частичното приемане или неприемането на нейните препоръки.

Акроними и съкращения

БВП: Брутен вътрешен продукт

ЕСИ фондове: Европейски структурни и инвестиционни фондове

ЕСФ: Европейски социален фонд

ЕФРР: Европейски фонд за регионално развитие

Интеррег (Interreg): Съкращение, с което е известна програмата на ЕС за междурегионално сътрудничество

РОР: Регламент за общоприложимите разпоредби

Териториални единици за статистически цели (NUTS): Обща класификация на териториалните единици за статистически цели

ТЦ: Тематична цел

Цели SMART: Конкретни, измерими, постижими, целесъобразни и обвързани със срокове

CRII: Инвестиционна инициатива в отговор на коронавируса

CRII+: Инвестиционна инициатива в отговор на коронавируса — плюс

ETC: Европейско териториално сътрудничество

REGIO: Генерална дирекция „Регионална и селищна политика“

SWOT aнализ: Анализ на силните страни, слабостите, възможностите и рисковете

Речник на термините

Европейски структурни и инвестиционни фондове: Петте основни фонда на ЕС, които съвместно осигуряват подкрепа за икономическото развитие в ЕС — Европейският фонд за регионално развитие, Европейският социален фонд, Кохезионният фонд, Европейският земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейският фонд за морско дело и рибарство.

Европейски фонд за регионално развитие: Фонд на ЕС, който засилва икономическото и социалното сближаване в ЕС чрез финансирането на инвестиции за намаляване на различията между регионите.

Европейско териториално сътрудничество: Рамка за междурегионално, трансгранично и транснационално сътрудничество, която направлява обмена на политики и осъществяването на съвместни действия.

Инвестиционен приоритет: Подразделение на дадена приоритетна ос.

Инвестиционна инициатива в отговор на коронавируса: Пакет от мерки за гъвкавост при използването на европейските структурни и инвестиционни фондове в отговор на пандемията от COVID-19.

Логика на интервенцията: Връзката между целите на предложението, планираните ресурси и дейности, както и очакваните резултати и въздействие.

Мониторингов комитет: Орган, който наблюдава изпълнението на оперативна програма и се състои от представители на органите на държавите членки и на Комисията като наблюдател.

Приоритетна ос: Основна цел на оперативна програма, подразделена на един или повече инвестиционни приоритети.

Съвместен секретариат: Служба, която подпомага управляващия орган и комитета за мониторинг на дадена програма за европейско териториално сътрудничество, информира бенефициентите за потенциалните възможности за финансиране и подпомага изпълнението на проектите.

Тематична цел: Очакваният общ резултат от инвестиционен приоритет, разбит по специфични цели за по-лесно изпълнение.

Управляващ орган: Национален, регионален или местен орган (публичен или частен), на който държавата членка е възложила да управлява финансирана от ЕС програма.

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав II с ръководител Илиана Иванова – член на ЕСП. Този състав е специализиран в областите на разходи, свързани с инвестициите за сближаване, растеж и приобщаване. Одитът беше ръководен от Ladislav Balko, член на ЕСП, с подкрепата на Branislav Urbanič, ръководител на неговия кабинет, и Zuzana Franková, аташе в кабинета; Niels-Erik Brokopp, главен ръководител; Chrysoula Latopoulou, ръководител на задача; Dennis Wernerus, заместник-ръководител на задача, Thierry Lavigne, Katarzyna Solarek, Ana Popescu, Александър Латинов, Angelika Zych, Aino Nyholm, Nils Odins и Francisco Carretero Llorente — одитори. James Verity предостави езикова подкрепа.

Бележки

¹ Член 174 от ДФЕС.

² Като се има предвид точка 4 от преамбюла към Регламент (ЕС) № 1299/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно специални разпоредби за подкрепа от Европейския фонд за регионално развитие по цел „Европейско териториално сътрудничество“ (Регламента за ЕТС) (ОВ L 347, 20.12.2013 г., стр. 259).

³ Член 3, параграф 2 от Регламент (ЕС) № 1301/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно Европейския фонд за регионално развитие и специални разпоредби по отношение на целта „Инвестиции за растеж и работни места“, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1080/2006 (Регламента за ЕФРР) (ОВ L 347, 20.12.2013 г., стр. 293).

⁴ Като се има предвид точка (5) от преамбюла към Регламента за ЕТС.

⁵ COM(2017) 534 final, Съобщение на Комисията „Насърчаване на растежа и сближаването в граничните региони на ЕС“, 20.9.2017 г., стр. 6.

⁶ ‘Collecting solid evidence to assess the needs to be addressed by Interreg cross-border cooperation programmes’ SWECO, t33, Politecnico di Milano и Nordregio, по поръчка на ГД „Регионална и селищна политика“, ноември 2016 г., стр. 64—91.

‘Easing legal and administrative obstacles in EU border regions’ от Metis GmbH, Panteia BV, AEIDL – Association Européenne pour l'Information sur le Développement Local, CASE – Център за социално-икономически изследвания, по поръчка на ГД „Регионална и селищна политика“, март 2017 г.

‘Quantification of the effects of legal and administrative border obstacles in land border regions’, Politecnico di Milano, по поръчка на ГД „Регионална и селищна политика“, май 2017 г.

⁷ Член 4, параграф 1 от Регламента за ЕТС.

⁸ Член 2 от Регламента за ЕТС.

⁹ Член 12, параграф 2 от Регламента за ЕТС.

¹⁰ Член 3, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 1059/2003 от 26 май 2003 г. за установяване на обща класификация на териториалните единици за статистически цели (NUTS) (ОВ L 154, 21.6.2003 г., стр. 3) подразделя икономическата територия на държавите членки на по-малки региони, за да се даде възможност за събиране, съставяне и разпространение на регионална статистика. Член 3, параграф 2 от посочения регламент класифицира регионите на държавите членки в три категории, като използва прагови стойности на населението. В регионите от ниво 1 (NUTS 1) населението е 3—7 млн. души; те допълнително се подразделят на региони от ниво 2 (NUTS 2), в които живеят между 800 000 и 3 млн. души. И накрая, регионите от ниво 2 се подразделят на региони от ниво 3, в които живеят от 150 000 до 800 000 души.

¹¹ Член 3, параграф 2 от Регламента за ЕТС.

¹² Член 104, параграф 7 от компромисния текст за постигане на споразумение относно новия Регламент за общоприложимите разпоредби от 25.2.2021 г.

¹³ Потвърждаване на окончателния компромисен текст с оглед на постигането на споразумение по регламента относно специалните разпоредби за цел „Европейско териториално сътрудничество“ (Интеррег), подпомагано от Европейския фонд за регионално развитие и инструментите за външно финансиране (новия регламент за ЕТС), чл. 3, 11.12.2020 г.

¹⁴ Член 9, параграф 2 от компромисния документ Compromise text with a view to agreement относно новия Регламент за ETC.

¹⁵ Раздел II, параграф 8 от Известие C(90) 1562/3 до държавите членки за определяне на насоки за оперативни програми, които държавите членки са приканени да установят в рамките на инициативата на Общността за граничните райони (Интеррег) (ОВ C 215, 30.8.1990 г., стр. 4).

¹⁶ Член 7, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета от 11 юли 2006 г. за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд и за отмяна на Регламент (EO) № 1260/1999 (ОВ L 210, 31.7.2006 г., стр. 38).

¹⁷ Член 3, параграф 1 от Регламента за ЕТС.

¹⁸ Член 21, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1080/2006 от 5 юли 2006 г. относно Европейския фонд за регионално развитие и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1783/1999 (ОВ L 210, 31.7.2006 г., стр. 10).

¹⁹ Член 20, параграф 2, буква б) от Регламента за ЕТС.

²⁰ COM(2017) 534 final, стр. 2—4.

²¹ Като се има предвид точка 33 от преамбюла и член 23, параграф 2 от Регламента за ЕТС.

²² Като се има предвид точка 88 от преамбюла към РОР.

²³ Член 9 от Регламента за общоприложимите разпоредби.

²⁴ Член 6, параграф 1 от Регламента за ЕТС.

²⁵ Член 8, параграф 1 от Регламента за ЕТС.

²⁶ Член 96, параграф 1 и параграф 2, букви а) и б) от Регламента за общоприложимите разпоредби, и член 8, параграфи 1 и 2 от Регламента за ЕТС.

²⁷ Член 14 от Регламента за ЕТС.

²⁸ Член 14 от Регламента за ЕТС.

²⁹ ETC, Работен пакет 11, „Последваща оценка на програмите на политиката на сближаване за периода 2007—2013 г., съсредоточена върху ЕФРР и Кохезионния фонд“, договор ADE с ГД „Регионална и селищна политика“, юли 2016 г.

³⁰ Член 15 от Compromise text with a view to agreement във връзка с новия Регламент за ЕТС.

³¹ Регламент (ЕС) 2020/460 от 30 март 2020 г. за изменение на регламенти (ЕС) № 1301/2013, (ЕС) № 1303/2013 и (ЕС) № 508/2014 във връзка със специални мерки за мобилизиране на инвестиции в системите на здравеопазване на държавите членки и в други сектори на техните икономики в отговор на избухването на COVID-19 (Инвестиционна инициатива в отговор на коронавируса) (Регламент за CRII) (ОВ L 99, 31.3.2020 г., стр. 5).

³² Регламент (ЕС) 2020/558 от 23 април 2020 г. за изменение на регламенти (ЕС) № 1301/2013 и (ЕС) № 1303/2013 по отношение на специалните мерки за предоставяне на изключителна гъвкавост за използване на европейските структурни и инвестиционни фондове в отговор на избухването на COVID-19 (Регламент за CRII+) (ОВ L 130, 24.4.2020 г., стр. 1).

³³ COM(2018) 373 final, Предложение за регламент относно механизъм за преодоляване на правните и административните пречки в трансграничен контекст, 29.5.2018 г.

³⁴ Член 8, параграф 2, буква а) от Регламента за ЕТС.

³⁵ Като се има предвид точка 19) от преамбюла към Регламента за ЕТС.

³⁶ Приложение XI към Регламента за общоприложимите разпоредби, инвестиционен приоритет 9а.

³⁷ Като се има предвид точка 88 от преамбюла към РОР.

³⁸ Член 8, параграф 5, буква а) от Регламента за ЕТС.

³⁹ Член 12, параграф 2 от Регламента за ЕТС.

⁴⁰ Член 12, параграф 2 от Регламента за ЕТС.

⁴¹ Член 8, параграф 2, буква б) от Регламента за ЕТС.

⁴² Член 8, параграф 2, буква б) от Регламента за ЕТС.

⁴³ Приложение към Регламента за ЕТС.

⁴⁴ Член 16, параграф 3 от Регламента за ЕТС.

⁴⁵ ЕСП, Специален доклад № 2/2017 „Договарянето от страна на Комисията на споразумения за партньорство и програми в областта на сближаването за периода 2014—2020 г. се характеризира с по-добро насочване на разходите към приоритетите на „Европа 2020“, но и с по-сложни механизми за измерване на резултатите“, препоръка 1, стр. 79.

⁴⁶ ЕСП, Специален доклад № 17/2018 „Действията на Комисията и на държавите членки през последните години на програмния период 2007—2013 г. са довели до преодоляване на ниската степен на усвояване на средствата, но не са били достатъчно съсредоточени върху резултатите“, точка 84, стр. 44.

⁴⁷ COM(2019) 21 final, Доклад на Комисията относно изпълнението на макрорегионалните стратегии на ЕС, 29.1.2019 г.

⁴⁸ Първоначално ЕСП планираше да разгледа тази програма за сътрудничество на място. Вместо това обаче, заради ограниченията за пътуване, свързани с COVID-19, се наложи да променим вида на проверката (с подробна документна проверка).

Хронология

ъбитие	Дата
Приемане на Меморандума за планиране на одита (МПО) / Начало на одита	25.9.2019 г.
Официално изпращане на проектодоклада до Комисията (или до друга одитирана организация)	26.3.2021 г.
Приемане на окончателния доклад след съгласувателна процедура	19.5.2021 г.
Получаване на официални отговори от Комисията (или от друга одитирана организация) на всички езици	7.6.2021 г.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2021 г.

PDF	ISBN 978-92-847-6389-4	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/987065	QJ-AB-21-016-BG-N
HTML	ISBN 978-92-847-6434-1	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/88	QJ-AB-21-016-BG-Q

АВТОРСКО ПРАВО

© Европейски съюз, 2021 г.

Политиката на ЕСП относно повторната употреба се изпълнява в съответствие с Решение № 6-2019 на Европейската сметна палата относно политиката за свободно достъпни данни и повторната употреба на документи.

Освен ако не е посочено друго (напр. в отделни известия за авторските права), създаденото от ЕСП съдържание, притежавано от ЕС, е лицензирано по „Creative Commons Attribution 4.0 International“ (CC BY 4.0). Това означава, че повторното използване е позволено, при условие че са посочени първоначалните източници и извършените промени. Лицето, което използва информацията повторно, следва да не изменя първоначалния смисъл или послание на документа. ЕСП не носи отговорност за последствия, възникнали в резултат на повторното използване.

Уреждането на допълнителни права в случаите, когато дадено съдържание изобразява разпознаваеми частни лица, например на снимки на персонала на ЕСП или фотографии, включващи трети страни, е Ваша отговорност. В случаите, когато е получено разрешение, то отменя и заменя горепосоченото общо разрешение и ясно посочва всички ограничения при употребата.

За да използвате или възпроизвеждате съдържание, което не е собственост на ЕС, е възможно да е необходимо да поискате разрешение директно от носителите на авторските права.

Фигура 5: Иконите са направени с Pixel perfect от https://flaticon.com.

Софтуер или документи, обхванати от правата на индустриална собственост, като патенти, търговски марки, регистрирани дизайни, лого и наименования, са изключени от политиката на ЕСП за повторно използване и не са Ви преотстъпени.

Всички уебсайтове на институциите на Европейския съюз, включени в домейна europa.eu, съдържат връзки към уебсайтове на трети страни. Тъй като ЕСП не контролира съдържанието им, моля, запознайте се с тяхната политика за поверителност на данните и с политиката за авторските права.

Използване на логото на Европейската сметна палата

Логото на Европейска сметна палата не може да бъде използвано без предварително разрешение от нейна страна.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации на адрес https://op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1952 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp/bg) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.