La gestione dei procedimenti presso la Corte di giustizia dell’Unione europea: esame della performance

Sintesi

I

L’esame che la Corte dei conti europea (di seguito, “la Corte”) ha espletato sulla Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE) è stato studiato per valutare la performance del suo processo di gestione dei procedimenti, in particolare per accertare se le procedure poste in essere favorissero il trattamento efficiente delle cause promosse e se la tempistica della loro risoluzione fosse suscettibile di miglioramenti. La Corte ha altresì inteso analizzare gli strumenti per la valutazione e il rendiconto in uso presso la CGUE.

II

Negli anni recenti la CGUE ha intrapreso azioni significative sul piano organizzativo e procedurale per accrescere l’efficienza nel trattamento delle cause e migliorare la reportistica al riguardo. In particolare, l’introduzione di termini temporali indicativi per la conclusione delle fasi principali del ciclo di vita di un procedimento, unitamente al progressivo sviluppo di strumenti e relazioni di monitoraggio, ha posto maggiormente l’accento sul rispetto della tempistica. A fine 2016 erano stati compiuti progressi per ridurre il significativo arretrato di cause che si erano accumulate al Tribunale e questo è avvenuto prima che la riforma di tale organo giurisdizionale, mediante la quale verrà raddoppiato il numero di giudici e rispettivi Gabinetti, esplicasse i propri effetti.

III

In base all’esame svolto, si conclude che la CGUE potrebbe accrescere ulteriormente questi risultati positivi se considerasse di procedere verso una gestione più attiva dei singoli procedimenti, applicando tempistiche mirate e monitorando l’uso effettivo delle risorse umane impiegate. Se la performance fosse misurata su questa base, anziché usando termini temporali indicativi da rispettare nella media, la direzione otterrebbe informazioni sia sui casi problematici che sugli elementi di buona pratica. Tale approccio fornirebbe informazioni di gestione a sostegno del processo decisionale, in modo da indurre un ulteriore incremento dell’efficienza. Dette informazioni potrebbero anche essere usate per migliorare la reportistica sulla performance e accrescere quindi la rendicontabilità, consentendo di comprendere meglio il funzionamento adeguato della CGUE e l’impiego delle relative risorse disponibili.

La Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE)

01

La CGUE è l’autorità giudiziaria dell’Unione europea (UE). Ha il compito di assicurare il rispetto del diritto dell’UE sovrintendendo all’interpretazione e all’applicazione uniforme dei trattati¹.

02

La CGUE si compone di due organi giurisdizionali: la Corte di giustizia e il Tribunale. La Corte di giustizia conta 28 giudici, assistiti da 11 avvocati generali². Attualmente, vi sono 45 giudici al Tribunale, ma questo numero è destinato ad aumentare a 56 entro il 2019. I giudici e gli avvocati generali sono nominati di comune accordo dai governi degli Stati membri per un periodo rinnovabile di sei anni. I giudici e gli avvocati generali sono assistiti da 386 effettivi in servizio nei rispettivi Gabinetti. L’organico dell’istituzione è costituito nel suo complesso da 2 168 effettivi³. Ciascun organo giurisdizionale dispone di una propria cancelleria. Il servizio linguistico, il servizio informatico e altri servizi sono comuni ai due organi. Nel 2017, la CGUE incide sul bilancio dell’UE per un costo complessivo di circa 400 milioni di euro.

03

La Corte di giustizia e il Tribunale trattano vari tipi di procedimento (cfr. riquadro 1).

04

Gli organi giurisdizionali devono esaminare tutte le cause deferite loro da tribunali nazionali, Stati membri, istituzioni dell’UE, organi, uffici o agenzie dell’Unione, nonché da persone fisiche e giuridiche. È questo un fattore che esula dal loro controllo. Nel periodo 2006-2016, sono state promosse in media 1 500 cause all’anno alla CGUE. Il numero totale di cause in attesa di definizione (quantitativo di procedimenti pendenti) è aumentato del 20 % circa (cfr. grafico 1).

05

Entrambi gli organi giurisdizionali possono essere aditi in una qualsiasi delle 24 lingue ufficiali dell’UE. I giudici deliberano in francese.

06

La CGUE deve garantire giustizia di qualità ineccepibile, entro un termine ragionevole⁴, facendo al contempo in modo, quale istituzione dell’UE, di utilizzare i fondi pubblici a sua disposizione con la maggiore efficienza ed efficacia possibili, nonché in osservanza dei princìpi della sana gestione finanziaria⁵.

07

La qualità e la tempistica delle decisioni prese dalla CGUE possono avere ripercussioni importanti per i privati cittadini, le persone giuridiche, gli Stati membri e l’UE nel suo complesso. Se la CGUE non si pronuncia entro un termine ragionevole, possono insorgere costi significativi per le parti interessate, nonché costi diretti per il bilancio dell’UE per eventuali danni⁶ derivanti dall’eccessivo tempo impiegato⁷. La CGUE è molto spesso adita in conseguenza a procedimenti avviati negli Stati membri. In tali casi, che interessano in modo particolare la Corte di giustizia, la conclusione tempestiva del procedimento può essere importante per consentire ai sistemi giudiziari degli Stati membri interessati di assicurare anche a livello nazionale un “ricorso effettivo” per cittadini e imprese.

08

Nel tempo la CGUE ha posto sempre più l’accento sull’efficienza del suo funzionamento. In particolare, è stato trattato l’arretrato giudiziario (soprattutto al Tribunale, cfr. paragrafo 59). A tal fine, la CGUE ha intrapreso una serie di azioni sul piano organizzativo e procedurale per accrescere la propria efficienza, ad esempio:

• adattando il regolamento di procedura, sia della Corte di giustizia che del Tribunale, al fine di accelerare il trattamento delle cause;
• monitorando lo stato di avanzamento delle singole cause a fronte di termini ultimi interni indicativi per le principali fasi dei procedimenti giudiziari;
• digitalizzando i flussi degli atti di procedura;
• rafforzando la rendicontabilità⁸.

09

Tali provvedimenti hanno contribuito a ridurre il tempo impiegato in media per adottare decisioni giudiziarie nei due organi giurisdizionali. Ad esempio, nel 2016 la durata media complessiva di un procedimento era di 14,7 mesi alla Corte di giustizia e di 18,7 mesi al Tribunale, in calo rispetto al 2015 rispettivamente di 0,9 e 1,9 mesi. Tuttavia, non può essere ancora confermata una diminuzione tendenziale dei tempi per ogni tipo di procedimento (cfr. grafico 2).

10

Nel 2015 l’UE ha deciso di riformare la struttura giudiziaria della CGUE, in particolare raddoppiando il numero di giudici al Tribunale entro il 2019 e affidando al contempo a quest’ultimo, a decorrere dal 1° settembre 2016, i compiti precedentemente assolti dal Tribunale della funzione pubblica⁹. Si intendeva così ridurre l’arretrato di cause pendenti¹⁰, esercitare un impatto positivo sulla qualità delle sentenze e accrescere la flessibilità e la rapidità assegnando i giudici alle sezioni in base al numero di cause nei vari settori¹¹. Il costo finanziario aggiuntivo netto della riforma è stato stimato dal legislatore in 13,5 milioni di euro l’anno a pieno regime¹², corrispondente al 3,4 % circa del bilancio totale della CGUE.

Estensione e approccio dell’esame della performance

Estensione e obiettivo

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L’esame della Corte è stato concepito per valutare se le procedure in essere presso la CGUE per la gestione dei procedimenti abbiano fatto sì che questi fossero trattati con efficienza e se le cause siano state definite in maniera tempestiva. La qualità delle decisioni giudiziarie e la riforma in corso del Tribunale non sono state oggetto di esame¹³. La Corte ha altresì inteso analizzare gli strumenti che la CGUE utilizza a fini di valutazione e rendiconto. Ciò rispondeva, peraltro, a un interesse manifestato dal Parlamento europeo.

12

È stato esaminato un campione di procedimenti conclusi (cfr. paragrafi 17-19), i ruoli e le attività dei diversi attori coinvolti nell’intero ciclo di vita della gestione dei procedimenti. È stato chiesto l’accesso a tutti i documenti nei fascicoli, con l’intenzione di integrare tale esame documentale con colloqui con il personale addetto alla loro gestione, fra cui i segretari giudiziari (di seguito denominati “referendari”) (cfr. paragrafo 23).

13

La CGUE ha ritenuto che, dato l’obbligo sancito dal trattato di mantenere la segretezza del procedimento deliberativo¹⁴, l’accesso a determinati documenti (quali le note interne e i memorandum tra la cancelleria e i giudici/avvocati generali oppure scambiati fra gli stessi giudici/avvocati generali, nonché determinate parti delle relazioni preliminari dei giudici relatori) dovesse rimanere circoscritto ai giudici, agli avvocati generali e a funzionari selezionati della CGUE e non essere messo a disposizione della Corte dei conti europea. Non è stato quindi possibile eseguire una valutazione indipendente dell’impatto di fattori quali la complessità delle cause e le risorse disponibili sulle parti del processo di gestione dei procedimenti connesse a detti documenti.

14

Onde attenuare tale restrizione, il presente esame si basa su informazioni raccolte tramite le attestazioni della direzione¹⁵ della CGUE anziché su elementi probatori diretti. In particolare, per l’esame dei procedimenti compresi nel campione ci si è avvalsi di questionari volti a ottenere dal personale coinvolto informazioni sulla gestione dei procedimenti. Tali questionari affrontavano i principali fattori che incidono sul tempo necessario al trattamento delle cause. Questi fattori sono stati individuati in consultazione con le cancellerie e i Gabinetti dei presidenti degli organi giurisdizionali della CGUE¹⁶. Sono stati inoltre incontrati alcuni giudici e avvocati generali.

Approccio e princìpi applicati

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La Corte ha esaminato la gestione dei procedimenti da parte di entrambi gli organi giurisdizionali. Si è tenuto conto degli orientamenti sull’efficienza e sulla gestione della tempistica sviluppati dalla Commissione europea per l’efficacia della giustizia (CEPEJ), che opera nel settore dei diritti umani e dello Stato di diritto in seno al Consiglio d’Europa¹⁷.

16

La Corte ha analizzato la durata delle fasi principali di circa 2 800 procedimenti definiti dalla Corte di giustizia e dal Tribunale nel 2014 e nel 2015, che rappresentano il 90 % di tutti i procedimenti conclusi in tale periodo. È stata inoltre analizzata la correlazione tra fattori che, a giudizio della Corte, contribuiscono alla complessità delle cause e alla durata dei procedimenti giudiziari.

17

Per valutare l’efficienza nella gestione delle singole cause, la Corte ha cercato di individuare i fattori che esercitano un impatto positivo o negativo sui processi di gestione dei procedimenti e sulla loro durata. A tal fine, gli auditor della Corte hanno selezionato un campione di procedimenti (30 per ciascun organo giurisdizionale) conclusi nel 2014 e nel 2015.

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Il campione è stato estratto in modo da includere caratteristiche diverse delle popolazione¹⁸. Sono stati esclusi i procedimenti più lunghi¹⁹ e quelli più brevi. Il campione comprendeva soprattutto procedimenti leggermente più lunghi della durata media, unitamente a una serie di cause con una breve tempistica di trattamento, allo scopo di individuare possibili migliori pratiche (cfr. allegato I). Per i motivi esposti, non si tratta di un campione rappresentativo selezionato su base casuale, bensì di un campione mirato ad aspetti specifici.

19

Gli auditor della Corte hanno esaminato l’intero ciclo di vita di 60 cause (cfr. grafico 3). È stato confrontato il tempo trascorso per le varie fasi del procedimento con i termini indicativi convenzionali fissati dalla CGUE, nonché rispetto alla durata media²⁰. Quanto alle varie fasi comprese fra il deposito dell’atto introduttivo del giudizio e la fine della fase scritta del procedimento, gli auditor hanno analizzato le procedure interne, i documenti della cancelleria connessi alle cause selezionate e i questionari compilati dalla cancelleria, ed hanno altresì incontrato gli addetti di tali servizi. Per le fasi successive a quella scritta, hanno esaminato i documenti messi a loro disposizione alla luce della limitazione descritta al paragrafo 13 e i questionari compilati dai giudici/avvocati generali o dai rispettivi referendari. Inoltre, hanno esaminato le informazioni riportate nelle sentenze e nelle ordinanze e hanno organizzato varie riunioni con il personale dei Gabinetti di entrambi i presidenti per ottenere spiegazioni e descrizioni procedurali dei sistemi²¹.

20

Per i servizi di sostegno al procedimento giudiziario (traduzione, informatica, ricerca e documentazione), gli auditor della Corte hanno analizzato i sistemi posti in essere e incontrato gli addetti responsabili. Per il servizio di traduzione, sono state esaminate in particolare le procedure per la definizione delle scadenze, la pianificazione e la reportistica sulla performance. Sono stati anche analizzati i progressi compiuti nell’applicazione dei principali indicatori interistituzionali di attività e performance. Sul piano informatico, gli auditor della Corte hanno esaminato l’architettura generale dei sistemi per la gestione dei procedimenti e la pianificazione strategica per il periodo 2016-2020.

21

Inoltre, gli auditor della Corte hanno verificato che la CGUE avesse vagliato la possibilità di conseguire una maggiore efficienza con una modifica delle pratiche linguistiche.

Osservazioni

Il processo di gestione dei procedimenti e la relativa durata

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Come risulta dal grafico 3, i ricorsi vengono ricevuti e inizialmente gestiti dalle cancellerie sia alla Corte di giustizia sia al Tribunale. L’iter di questa prima parte del procedimento (la fase scritta) è illustrato in dettaglio nel regolamento di procedura di ciascuno dei due organi giurisdizionali, in cui sono specificati in particolare i documenti interessati e le tempistiche applicabili. I procedimenti sono attribuiti dai presidenti dei due organi giurisdizionali alle sezioni e/o ai giudici relatori e, nel caso della Corte di giustizia, dal primo avvocato generale agli avvocati generali.

23

I giudici e gli avvocati generali trattano le cause che sono state direttamente attribuite loro, ma analizzano anche altri procedimenti a livello della sezione di appartenenza o dell’organo giurisdizionale. Un giudice può essere competente per una causa in qualità di giudice relatore, giudice valutatore o, ove appropriato, presidente di sezione. Nell’assolvimento delle proprie funzioni è assistito dal personale del proprio Gabinetto: referendari e assistenti. Ciascun Gabinetto consta di tre referendari per i giudici e quattro per gli avvocati generali. I referendari hanno un ruolo fondamentale nell’assistere i giudici e gli avvocati generali nelle cause ricadenti nella competenza di questi ultimi, nonché nell’aiutare a preparare le riunioni generali o le riunioni di sezione e nell’analizzare altri procedimenti trattati dalle sezioni cui i singoli giudici sono assegnati. La qualità, la gestione e la disponibilità di queste risorse sono quindi fattori importanti nell’assicurare una gestione efficiente dei procedimenti.

24

In genere, viene designato un unico referendario per l’intero ciclo di vita di ciascun procedimento, compresa l’assistenza alla redazione delle relazioni preliminari, delle conclusioni e delle decisioni giudiziarie. Di conseguenza, le interruzioni nella disponibilità di un referendario può avere un impatto avverso sul trattamento efficiente delle cause.

25

Dopo l’attribuzione della causa e l’ultimazione della fase scritta del procedimento, viene redatta una relazione preliminare²², in seguito presentata dal giudice relatore (con l’integrazione, presso il Tribunale, di una relazione d’udienza). Questa relazione preliminare è dibattuta alla riunione generale della Corte di giustizia oppure alla riunione di sezione del Tribunale. Le fasi successive nel ciclo di vita di un procedimento sono l’udienza²³ (che può essere omessa in determinate circostanze²⁴) e, alla Corte di giustizia in molti casi²⁵, la presentazione delle conclusioni dell’avvocato generale.

26

La definizione del procedimento prevede la deliberazione e la pronuncia della decisione²⁶. I progetti di sentenza e, in alcuni casi, di ordinanza sono sottoposti all’esame di un’équipe al fine di assicurare la qualità e la coerenza della stesura rispetto alla prassi e alla giurisprudenza (di seguito denominata “cellula dei lettori di sentenze”). Può seguire la pubblicazione nella raccolta elettronica della giurisprudenza²⁷, a seconda dei criteri stabiliti da ciascun organo giurisdizionale.

27

Sebbene ciascuno dei due organi giurisdizionali operi come organo collegiale assumendo una responsabilità collettiva per le decisioni adottate, il monitoraggio generale dello stato di avanzamento dei singoli procedimenti ricade nella competenza dei presidenti dei due organi. È chiaro che anche al giudice relatore e al presidente della sezione interessata spetta assicurare un monitoraggio appropriato. Alla Corte di giustizia, il primo avvocato generale ha la responsabilità generale di monitorare lo stato di avanzamento della redazione delle conclusioni da parte degli avvocati generali.

28

Come descritto al paragrafo 9, la CGUE pubblica la durata media complessiva dei procedimenti come indicatore chiave di performance. La Corte conferma che il calcolo della durata media delle fasi principali (per tipo di decisione e per tipo di procedimento o oggetto) utilizzato dalla CGUE per finalità interne, in merito alle cause definite nel 2014 e nel 2015 alla Corte di giustizia e al Tribunale, è stato effettuato correttamente. In aggiunta, la Corte ha eseguito un calcolo più dettagliato della durata media da essa ritenuta pertinente per la gestione dei procedimenti (cfr. grafico 4).

29

Per varie fasi principali, i due organi giurisdizionali hanno stabilito scadenze indicative convenzionali (cfr. paragrafi 54-57). Tuttavia, poiché i procedimenti sono di natura eterogenea e risentono di vari fattori, tali scadenze sono indicative e non sempre possono essere rispettate. Come si evince dal grafico 4, la durata media delle fasi principali supera in genere i termini ultimi indicativi, nonostante le differenze fra i due organi giurisdizionali.

30

Ad esempio, il tempo medio necessario per l’elaborazione della relazione preliminare nei procedimenti conclusi tra il 2014 e il 2015 alla Corte di giustizia era di circa tre mesi (contro un valore-obiettivo indicativo di due mesi) e, al Tribunale, di circa nove mesi (contro un valore-obiettivo indicativo di due o quattro mesi, a seconda del tipo di causa²⁸).

31

In termini di durata media dei procedimenti, vi è una differenza notevole tra le cause statuite con sentenza e quelle statuite mediante ordinanza²⁹; comunque, a prescindere dal tipo di procedimento e dal tipo di decisione (sentenza o ordinanza), la fase scritta, l’elaborazione della relazione preliminare e la definizione sono gli stadi più lunghi nel ciclo di vita di un procedimento.

32

L’analisi della Corte ha riguardato i seguenti processi chiave nella gestione dei procedimenti:

• deposito dell’atto introduttivo del giudizio e trattamento iniziale (compresa la ricezione e la comunicazione degli atti di procedura) da parte delle rispettive cancellerie, nota come “fase scritta” del procedimento (cfr. paragrafi 36-40);
• attribuzione a cura dei presidenti dei due organi giurisdizionali, nonché del primo avvocato generale, ove applicabile (cfr. paragrafi 41-45);
• trattamento delle cause da parte delle sezioni e dei giudici relatori in seguito all’attribuzione, fatte salve le restrizioni descritte al paragrafo 13 (cfr. paragrafi 46-50);
• monitoraggio e gestione dell’avanzamento dei procedimenti da parte dei due presidenti degli organi giurisdizionali (cfr. paragrafi 51-60).

L’impiego delle risposte ai questionari della Corte

33

I questionari relativi alle 60 cause in esame che sono stati sottoposti alle cancellerie e ai giudici (nonché, ove applicabile, agli avvocati generali) erano tesi a ottenere informazioni sui fattori che incidono sulla durata del procedimento (cfr. paragrafo 19), informazioni sul tempo dedicato a ciascun fattore e altre spiegazioni dettagliate per ciascuna fattispecie (come le migliori pratiche). Tuttavia, nelle risposte ricevute il contenuto informativo era di livello variabile.

34

Sulla base delle risposte pervenute, la Corte ha analizzato la frequenza dei fattori evocati dalla CGUE. I successivi colloqui con i giudici e gli avvocati generali hanno confermato che tali motivi influiscono sulla durata complessiva dei procedimenti. Nella grande maggioranza dei casi, le cancellerie hanno fornito informazioni sul tempo attribuibile a ciascun fattore che incide sulla durata. I giudici e gli avvocati generali hanno fornito tali informazioni per un numero più ristretto di casi. Pertanto, gli auditor della Corte non hanno potuto valutare l’impatto dei fattori evocati sulla durata di tutti i procedimenti compresi nel campione.

35

L’allegato II riporta un’analisi dettagliata delle risposte ai questionari in cui è evidenziata la frequenza dei fattori che, secondo le cancellerie, i giudici e gli avvocati generali, hanno inciso sulla durata dei procedimenti. I grafici da 5 a 8 presentano una sintesi di tali informazioni.

Deposito dell’atto introduttivo del giudizio e trattamento iniziale presso le cancellerie (fase scritta del procedimento)

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La fase scritta del procedimento è gestita dalle cancellerie, che applicano le disposizioni previste dal rispettivo regolamento di procedura. Vi sono stabiliti, fra l’altro, i termini temporali entro i quali le parti devono depositare le proprie osservazioni o memorie.

37

Dall’analisi della Corte emerge che tale fase è durata in media 6,6 mesi alla Corte di giustizia e 9,1 mesi al Tribunale negli anni 2014 e 2015. In entrambi i casi, questa ha rappresentato una parte importante della durata del procedimento. Occorre notare che la durata di questa fase è determinata dal regolamento di procedura, che fissa i termini per la presentazione dei vari atti di procedura, ma dipende anche dalle parti coinvolte (che richiedono, ad esempio, proroghe dei termini o il trattamento riservato di determinate informazioni) e dall’eventuale richiesta di terzi di intervenire nel procedimento.

38

Una panoramica dei fattori più frequenti che, stando alle risposte fornite dalle cancellerie in merito alle 60 cause selezionate, hanno inciso sulla durata della fase scritta è presentata nel grafico 5 per la Corte di giustizia e nel grafico 6 per il Tribunale.

39

La panoramica mostra che per la Corte di giustizia i due fattori segnalati più di frequente sono connessi alle traduzioni a cura delle altre istituzioni dell’UE³⁰ e al carico di lavoro della direzione generale della Traduzione (DG TRAD) presso la CGUE³¹. Gli auditor hanno analizzato in maggior dettaglio l’impatto dell’attività della DG TRAD sulla gestione dei procedimenti (cfr. paragrafi 74-79), rilevando che l’incidenza di questo fattore sulla durata complessiva dei procedimenti è limitata. Per il Tribunale, i fattori segnalati riguardavano soprattutto la disciplina procedurale in relazione allo scambio di documenti con le parti³² e il tempo necessario al trattamento dei fascicoli voluminosi. Nel riquadro 2 sono illustrati alcuni esempi di allungamento della fase scritta per la Corte di giustizia e il Tribunale.

40

Durante l’esame effettuato, gli auditor della Corte hanno osservato che entrambi gli organi giurisdizionali avevano già intrapreso di propria iniziativa azioni per cambiare e migliorare determinate procedure aventi un’incidenza sulla durata della fase scritta dei procedimenti onde evitare eccessivi ritardi nella stessa. Tra tali interventi si annoverano, ad esempio, il costante miglioramento del regolamento di procedura, la semplificazione delle procedure decisionali e la promozione in corso della piattaforma elettronica per l’introduzione delle cause (e-Curia) in atto dal 2011 per ridurre l’impiego della documentazione cartacea.

Il processo di attribuzione delle cause promosse dinanzi agli organi giurisdizionali

41

In ciascun organo giurisdizionale, l’attribuzione dei procedimenti avviene quando si è accumulato un numero sufficiente di nuove cause per consentire una ripartizione equilibrata del carico di lavoro tra i giudici. L’analisi dei dati relativi ai procedimenti conclusi nel 2014 e nel 2015 mostra che in media il tempo impiegato dal ricevimento di un ricorso all’attribuzione dello stesso a un giudice è di 2,3 mesi alla Corte di giustizia e 1,5 mesi al Tribunale. Ciò, tuttavia, non ha un impatto significativo sul tempo complessivo necessario per il trattamento delle cause, in quanto la cancelleria competente svolge intanto le attività preliminari essenziali.

Corte di giustizia

42

Spetta al presidente della Corte di giustizia attribuire la causa a un singolo giudice relatore, mentre il primo avvocato generale la attribuisce a un avvocato generale. L’attribuzione tiene conto di vari fattori, compreso il carico di lavoro dei giudici in quel momento e l’analogia con altri procedimenti. Inoltre, si applicano regole per evitare l’attribuzione a giudici della stessa nazionalità in causa e, nel caso di impugnazioni avverso decisioni pronunciate dal Tribunale, per far sì che il procedimento non sia attribuito a un giudice della medesima nazionalità del giudice relatore originario.

43

Attribuzioni ad hoc hanno luogo quando occorre prendere decisioni di procedura senza indugio oppure qualora sia necessario un procedimento accelerato. Le cause che richiedono un procedimento pregiudiziale d’urgenza³³ sono trattate in una sezione apposita. In genere, quando una causa può essere trattata rapidamente mediante un’ordinanza, il presidente cerca di attribuirla senza indugio a un giudice relatore ai sensi del regolamento di procedura³⁴.

Tribunale

44

Il presidente del Tribunale attribuisce i procedimenti a una delle nove sezioni a rotazione, conformemente alle regole interne³⁵. Sono previsti quattro turni distinti, riguardanti rispettivamente: i) cause relative all’applicazione delle norme in materia di concorrenza vigenti per le imprese, delle norme riguardanti gli aiuti di Stato e delle norme riguardanti le misure di difesa commerciale; ii) cause relative ai diritti di proprietà intellettuale; iii) cause in materia di funzione pubblica (solo dal 2016) e iv) tutte le altre cause.

45

In conformità della disciplina vigente, il presidente può derogare da questi turni qualora i ricorsi pervenuti siano connessi ad altri in fase di trattamento o già definiti, oppure allo scopo di assicurare un’equa distribuzione del carico di lavoro. Dalle informazioni fornite dal Tribunale si desume che, nel periodo 2014-2015, circa il 40 % delle cause è stato attribuito al di fuori del sistema di rotazione. In seguito all’attribuzione a una sezione, il presidente della stessa propone un giudice relatore per ogni singola causa; il presidente del Tribunale prende poi la decisione definitiva.

Il processo di trattamento delle cause da parte delle sezioni e dei giudici relatori in seguito all’attribuzione

46

Il trattamento delle cause, dall’attribuzione fino alla definizione, comprende varie fasi e rappresenta una parte molto significativa dell’intera durata: in particolare, per l’elaborazione delle relazioni preliminari sono stati necessari in media 3,2 mesi alla Corte di giustizia e 9,4 mesi al Tribunale, mentre la definizione delle cause ha richiesto in media 4 mesi alla Corte di giustizia e 5,3 mesi al Tribunale negli anni 2014 e 2015. Come indicato ai paragrafi 33 e 34, le informazioni fornite dai giudici e dagli avvocati generali nei questionari indicavano, nella maggioranza dei casi, la frequenza dei vari fattori aventi un’incidenza sulla durata, anziché i tempi attribuibili agli stessi. Inoltre, sebbene la Corte disponga di informazioni riguardo alla tempistica di ciascuna fase, non sono disponibili dati sul numero di giornate di lavoro, comprese quelle di giudici, avvocati generali e rispettivi Gabinetti, che sono state effettivamente necessarie per portare a termine ciascuna fase.

47

Le risposte ai questionari sono tuttavia una fonte di informazione a partire dalla quale la CGUE potrebbe approfondire l’analisi. Una panoramica dei fattori che più di frequente hanno inciso sulla durata del trattamento delle cause, addotti dai giudici per i procedimenti in questione (e, ove applicabile, dagli avvocati generali), è presentata nel grafico 7 per la Corte di giustizia e nel grafico 8 per il Tribunale. Nell’allegato II è riportata un’analisi completa dei fattori che hanno influito sulla durata delle 60 cause esaminate.

48

Per la Corte di giustizia, stando a quanto indicato nei questionari, i fattori che più di frequente hanno influito sulla durata del trattamento delle cause consistono nelle ferie giudiziarie³⁶, nel carico di lavoro dei referendari nonché nell’indisponibilità degli stessi per malattia o congedo maternità/parentale o ancora per cessazione dal servizio, nel carico di lavoro dei giudici relatori e degli avvocati generali, nella complessità delle cause e nella voluminosità dei fascicoli.

49

Al Tribunale, il fattore che più di frequente ha inciso sulla durata delle cause comprese nel campione va ricercato nel tempo impiegato dalla cellula dei lettori di sentenze. Ciò è imputabile al notevole carico di lavoro di questo servizio, risultato degli sforzi volti a ridurre le cause arretrate negli anni 2014 e 2015. Nondimeno, occorre notare che le scadenze interne fissate per questa attività sono state generalmente rispettate. Gli altri fattori indicati di frequente sono stati il carico di lavoro dei giudici relatori e dei relativi referendari, il cambiamento della composizione della sezione incaricata della causa, la riattribuzione della causa e le misure di organizzazione del procedimento. Nel riquadro 3 viene raffrontata la frequenza dei fattori specifici presso la Corte di giustizia e il Tribunale.

50

Dai colloqui avuti con i giudici e gli avvocati generali è emerso che questi sono consapevoli dell’esigenza di trattare le cause, ove possibile, entro i termini indicativi senza pregiudicare la qualità del lavoro. È stato altresì posto l’accento sull’impatto che l’indisponibilità del referendario al quale è stata affidata una particolare causa può avere sull’efficienza del suo trattamento, soprattutto qualora manchi un adeguato sostituto. Fra gli ambiti migliorabili, è stata segnalata anche la questione dell’incertezza per la fine del mandato dei giudici e del passaggio di consegne da parte dei giudici alla cessazione del servizio.

Monitoraggio

51

Il monitoraggio e il seguito dato al trattamento delle cause, compreso lo sviluppo di strumenti di monitoraggio online, hanno mostrato un’evoluzione positiva nel tempo. I giudici incontrati dalla Corte ne hanno riconosciuto gli effetti sull’efficienza del trattamento dei procedimenti.

52

L’approccio della CGUE al monitoraggio del rispetto dei termini temporali indicativi si basa sui singoli procedimenti e, in caso di inosservanza, essi sono segnalati. Tuttavia, dato il carattere indicativo dei termini temporali, ciascun organo giurisdizionale si propone di rispettarli in media, per cui i procedimenti lunghi possono essere compensati da quelli che richiedono meno tempo.

Corte di giustizia

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Il monitoraggio e il seguito dato ai procedimenti ricade nella competenza generale del presidente. Egli tiene sotto osservazione il rispetto della tempistica soprattutto tramite una riunione settimanale con i presidenti di sezione e il primo avvocato generale. Il processo di monitoraggio si è evoluto negli anni: ora sono prodotte relazioni e analisi più dettagliate per contribuire ad assicurare un seguito, grazie anche a una varia reportistica e ad alcuni strumenti informatici quale l’applicazione Suivi des Affaires. Nella scheda intitolata “État des affaires” (uno di questi mezzi), le cause per le quali non sono stati rispettati i tempi indicativi di produzione della relazione preliminare da parte del giudice relatore vengono contrassegnate con un asterisco, mentre un documento denominato “Fiche délai”, di più recente introduzione³⁸, fornisce maggiori dettagli e fissa le date stimate per le fasi successive del procedimento. Nel 2016 la Corte di giustizia ha altresì introdotto il “Plan de rattrapage”, che deve essere stilato per le cause per le quali i termini indicativi non sono stati rispettati.

54

La Corte di giustizia ha progressivamente introdotto una serie di misure per ridurre il tempo necessario al trattamento delle cause, nonché rilevare e porre rimedio all’allungamento delle fasi procedurali. A partire dal 2004, in particolare, nell’ambito della guida pratica³⁹ al trattamento delle cause per le quali è adita, ha adottato un “Échéancier” (scadenzario) in cui sono fissati termini indicativi per le varie fasi nella gestione e trattamento della maggior parte delle cause.

55

Il sistema della tempistica indicativa crea un vero incentivo per completare le varie fasi della procedura rispettando le scadenze fissate. Si tratta però di un approccio indifferenziato. Ciò significa che il termine ultimo non tiene conto della tipologia, della complessità o di altre caratteristiche delle singole cause: è possibile quindi che la scadenza sia troppo vicina nel caso di cause complesse ed eccessivamente generosa per quelle più semplici.

Tribunale

56

Al Tribunale, la responsabilità generale di monitorare e assicurare un seguito ai procedimenti dopo l’attribuzione degli stessi ai giudici ricade sul presidente. Per ogni singolo procedimento, vi è una responsabilità collettiva più ampia che vede il coinvolgimento del presidente, del presidente di sezione e del giudice relatore. Come nel caso della Corte di giustizia, è stata riconosciuta l’esigenza di assicurare un monitoraggio e un seguito più da vicino e, nel tempo, gli strumenti a tal fine sono evoluti.

57

Il Tribunale ha sviluppato e utilizzato analisi di dati e relazioni per incoraggiare il rispetto delle tempistiche generali fissate per alcune fasi essenziali nella gestione dei procedimenti⁴⁰, nonché per ridurre il tempo passato in media sulle cause. Oltre allo strumento informatico “Suivi des affaires”, il Tribunale ha introdotto nel 2011 un “Tableau de productivité” e una tabella dei ritardi cumulati che viene inviata ogni tre mesi a ciascun giudice. I dettagli di questa relazione sono discussi con cadenza trimestrale tra il presidente e i presidenti di sezione per individuare in quali fasi del procedimento siano necessari ulteriori sforzi.

58

Oltre a tale relazione, vi sono strumenti che sono utilizzati come misura della performance, anche in questo caso ogni tre mesi. Essi consistono in un memorandum dei procedimenti in cui figurano analisi dei termini prolungati, un elenco dei procedimenti con prolungamenti “significativi”⁴¹ e promemoria specifici inviati via e-mail ai singoli giudici in cui sono elencate le cause di loro competenza che presentano un allungamento della tempistica. Le informazioni dettagliate a livello dei singoli giudici hanno accresciuto la trasparenza e la consapevolezza, nonché promosso un trattamento più tempestivo delle cause.

59

È chiaro che negli anni recenti è stata innalzata la priorità attribuita a una gestione dei procedimenti più attiva, con risultati nel complesso positivi prima dell’entrata in vigore della riforma. Ad esempio, dall’analisi operata dallo stesso Tribunale emerge che, per tutte le cause pendenti, il numero totale di giorni necessari, oltre i termini indicativi, per l’elaborazione delle relazioni preliminari è sceso da 130 000 giorni nel 2010 a 15 000 giorni alla fine del 2016, una riduzione di quasi il 90 %⁴².

60

Per entrambi gli organi giurisdizionali, il costante sviluppo di sistemi informatici, come le relazioni Business Intelligence (già Business Object) e il sistema ARGOS, la cui introduzione è prevista nel 2017, dovrebbe fornire informazioni più dettagliate, in quest’ultimo caso tramite un pannello utente personalizzato per giudici, avvocati generali e referendari, che mostra tutte le attività in corso e le fasi della procedura. Anche se questi sviluppi dovrebbero permettere di monitorare più da vicino la situazione, per quanto riguarda potenziali allungamenti della tempistica di trattamento delle cause, l’esame condotto non ha potuto valutarne il probabile impatto. Nel frattempo, alcuni giudici interpellati hanno sviluppato propri sistemi ad hoc (spesso fogli di calcolo Excel) per monitorare l’avanzamento delle cause.

Passare da statistiche giudiziarie a tempistiche mirate e a indicatori di performance

61

La CGUE rende conto della propria performance con riferimento alle statistiche giudiziarie: in particolare il numero di cause promosse, di procedimenti definiti durante l’anno e di procedimenti pendenti a fine anno, unitamente alla durata media dei procedimenti definiti durante l’anno. L’istituzione utilizza internamente, a scopi informativi, una scomposizione più dettagliata del numero di procedimenti, unitamente a medie più analitiche della durata.

62

I dati sulla durata media pubblicati dalla CGUE, pur fornendo una panoramica dell’attività giudiziaria complessiva, aggregano cause il cui livello di complessità varia ampiamente. Ciò può fornire un quadro solo parziale della performance della CGUE in termini di durata dei procedimenti.

Sviluppi nella misurazione della performance giudiziaria

63

La CGUE misura la propria efficienza soprattutto valutando l’evoluzione del numero di procedimenti conclusi e confrontando, specie nel caso della Corte di giustizia, la durata media di questi ultimi con le tempistiche indicative e indifferenziate fissate per le varie fasi dei procedimenti. Nel far questo, la CGUE basa gran parte della propria misurazione della performance su indicatori di realizzazione (output), senza riferimenti alle risorse utilizzate (input).

64

Questo approccio di gestione valuta la performance nel suo complesso. La CGUE non monitora i propri procedimenti rispetto a standard consolidati basati sulla durata delle cause in funzione della loro complessità e tipologia. In assenza di informazioni sulla complessità delle cause in esame, un aumento del numero di procedimenti conclusi e/o una diminuzione della loro durata media non sono necessariamente indici di una maggiore efficienza.

65

Ai fini dell’esame della Corte sono stati considerati gli sviluppi più ampi nella misurazione della performance giudiziaria. A tale riguardo, gli auditor hanno ritenuto particolarmente pertinente il lavoro della CEPEJ⁴³ istituita dal Consiglio d’Europa.

66

Gli auditor della Corte hanno esaminato la guida attuativa sulle tempistiche⁴⁴ per i procedimenti giudiziari. La fissazione di tali tempistiche è un passo essenziale verso la misurazione e la comparazione della performance nel trattamento delle cause e la definizione concettuale dell’arretrato come il numero o la percentuale di cause pendenti che non rispettano la tempistica prevista.

67

Stando alla guida, le tempistiche andrebbero applicate a categorie di procedimenti e dovrebbero tenere conto della complessità delle cause. Ad esempio, la performance può essere misurata fissando termini temporali, come la conclusione del 90-95 % dei procedimenti in un periodo compreso fra 12 e 36 mesi, a seconda del tipo e della complessità degli stessi.

68

La Corte ha altresì analizzato i principali orientamenti della CEPEJ sulla gestione dei tempi giudiziari⁴⁵ al fine di individuare le migliori pratiche applicabili anche ai procedimenti della CGUE. Ha rilevato, in particolare, che la “Checklist per la gestione dei tempi del processo” della CEPEJ potrebbe essere un valido strumento per valutare in quale misura la CGUE disponga di informazioni appropriate e analizzi aspetti pertinenti dei procedimenti giudiziari. Questa lista è imperniata su sei indicatori della gestione delle tempistiche. Nell’allegato III sono riportati i punti specifici di tale lista relativi a ciascuno di detti indicatori. Il grafico 9 illustra la valutazione operata dalla Corte sulla misura in cui le informazioni disponibili e le successive analisi effettuate dalla CGUE siano in linea con gli orientamenti pertinenti della CEPEJ in merito a detti indicatori. La valutazione è basata sull’esame dei sistemi della CGUE per la gestione dei procedimenti, nonché sull’analisi del campione di 60 procedimenti definiti (cfr. paragrafi 36-60). Nonostante i notevoli progressi già compiuti in gran parte degli ambiti interessati dai sei indicatori della CEPEJ sulla gestione delle tempistiche, dall’esame è emerso che rimangono margini di miglioramento per la misurazione della performance giudiziaria.

69

La CEPEJ ha evidenziato la necessità di stabilire criteri per la durata dei procedimenti e ha osservato che, qualora nelle tempistiche giudiziarie siano osservati o previsti scostamenti dagli standard e dagli obiettivi stabiliti, andrebbero intraprese azioni sollecite per porre rimedio alle cause che li hanno determinati⁴⁶. L’analisi delle risposte ai questionari relativamente al campione di procedimenti considerato dalla Corte ha dimostrato che gli scostamenti dalle tempistiche indicative si verificano, ad esempio per il numero e la complessità delle cause attribuite a un giudice, per motivi legati al termine del mandato dei giudici e in caso di indisponibilità di specifici referendari (cfr. paragrafi 48 e 49).

Analisi della complessità dei procedimenti: un possibile approccio a sostegno del processo di gestione

70

Stando alle risposte della CGUE al questionario sul campione di procedimenti selezionato dalla Corte, la complessità è un fattore che incide in misura importante sulla durata complessiva del procedimento (cfr. paragrafi 47 e 48). La Corte ritiene che l’analisi della complessità del procedimento andrebbe sviluppata ulteriormente, avvalendosi dei dati esistenti ai fini di un potenziale miglioramento del processo di gestione dei procedimenti alla CGUE. Per esaminare tale potenziale, la Corte ha condotto un’analisi per stabilire se esista una correlazione⁴⁷ tra alcuni fattori⁴⁸ che sono indice di complessità e la durata complessiva dei procedimenti conclusi tra il 2014 e il 2015.

71

I risultati dell’analisi della Corte, presentati nell’allegato IV, mostrano una correlazione positiva relativamente alta⁴⁹ tra questi fattori di complessità e la durata dei procedimenti. Ciascuno dei fattori utilizzati può essere considerato pertinente ai fini della durata complessiva dei procedimenti. Questo risultato dimostra che si potrebbe eseguire un’ulteriore analisi dei dati storici sui procedimenti per generare informazioni a fini di gestione più dettagliate di quanto non avvenga al momento, individuando le cause la cui durata è stata significativamente più lunga o più breve di quanto non suggerirebbero le caratteristiche dei procedimenti. Queste informazioni potrebbero poi essere impiegate per individuare, ad esempio, problemi ricorrenti che hanno determinato una durata eccessiva, nonché le migliori pratiche che consentono di definire i procedimenti in tempi più brevi. Ciò potrebbe agevolare il processo decisionale nell’intero ciclo di vita dei procedimenti e contribuire a migliorare l’efficienza nella loro gestione complessiva.

72

L’analisi presentata costituisce un primo tentativo di sfruttamento dei dati esistenti. È chiaro che potrebbe essere ulteriormente affinata sulla base dell’esperienza della CGUE, tenendo anche conto di più fattori o dell’adeguamento mirato delle ponderazioni attribuite ai diversi fattori.

Sostegno al processo di gestione dei procedimenti

73

I servizi di sostegno hanno il compito di agevolare l’efficiente svolgimento delle fasi principali nella gestione dei procedimenti. La Corte ha esaminato aspetti dell’attività di traduzione (cfr. paragrafi 74-79) e dei sistemi informatici (cfr. paragrafi 80-85).

La traduzione

74

La traduzione dei documenti svolge un ruolo cruciale ai fini dell’assistenza offerta all’attività giudiziaria della CGUE, dato l’obbligo a essa incombente di trattare procedimenti e divulgare un numero significativo di decisioni giudiziarie in tutte le lingue ufficiali dell’UE. La disponibilità di traduzioni in certi stadi essenziali⁵⁰ può avere un’influenza diretta sulla durata del ciclo di vita di un procedimento. Nei procedimenti compresi nel campione della Corte (cfr. paragrafi 36-40 e 46-50) tale impatto è limitato rispetto alla tempistica complessiva di una causa.

75

Nel periodo 2014-2016, la CGUE ha contato un numero totale di 1,1 milioni di pagine tradotte all’anno. Le traduzioni sono state effettuate, per il 26 %-36 %, da giuristi linguisti esterni, per un costo annuo compreso tra 9 e 12 milioni di euro.

Fissazione delle scadenze

76

La CGUE si avvale di vari metodi per fissare i termini ultimi per la traduzione di documenti dei fascicoli. Per la maggior parte delle traduzioni, sono definite tempistiche apposite⁵¹. In alternativa, si applicano tempistiche fisse, che non tengono conto delle specificità dei procedimenti⁵². In tale evenienza, le scadenze non rispecchiano la potenziale capacità traduttiva giornaliera media di un giurista linguista. La combinazione di tempistiche apposite e tempistiche fisse consente un margine di flessibilità nella gestione del carico di lavoro della DG TRAD.

Pianificazione centrale e periferica

77

Le scadenze sono convenute tra il servizio richiedente⁵³ e il dipartimento di pianificazione centrale. Esistono strumenti di gestione per pianificare il lavoro su base settimanale e monitorare la traduzione dei documenti a fronte delle scadenze. Tuttavia, non viene registrato il tempo effettivamente impiegato dai giuristi linguisti sugli specifici documenti. Tali informazioni, se disponibili, potrebbero consentire di individuare ambiti in cui sono possibili incrementi di efficienza o migliori pratiche.

Rispetto delle scadenze per la traduzione dei documenti

78

La Corte ha osservato che, negli anni 2014 e 2015, le scadenze per la traduzione sono state in gran parte rispettate. La traduzione degli ultimi atti di procedura, nel contesto della fase scritta del procedimento, costituisce una data cruciale che fa scattare il termine ultimo indicativo per la redazione delle relazioni preliminari da parte dei giudici. La Corte ha riscontrato che, in un numero significativo di procedimenti (il 29 % per la Corte di giustizia e il 57 % per il Tribunale), le traduzioni sono state messe a disposizione rispettivamente 5,5 e 9 giorni prima del termine ultimo fissato internamente.

Confronto della performance con altre istituzioni dell’UE

79

La CGUE partecipa al forum interistituzionale “Executive Committee for Translation (ECT)”, il cui scopo è promuovere le migliori pratiche. La CGUE ha compiuto progressi nell’introduzione degli indicatori interistituzionali principali di attività e performance (noti con l’acronimo inglese KIAPI), allo scopo di utilizzare una metodologia per misurare l’attività di traduzione⁵⁴ che consenta di eseguire confronti con altre istituzioni dell’UE⁵⁵.

Sistemi informatici

80

Fra i vari obiettivi, il ricorso a sistemi di sostegno computerizzato dovrebbe costituire uno strumento per migliorare l’amministrazione della giustizia e agevolare l’accesso degli utenti agli organi giurisdizionali al fine di accelerare le procedure e ridurre, quindi, la durata dei procedimenti⁵⁶.

Complessità e mancanza di integrazione

81

Per le attività giudiziarie e amministrative alla CGUE vi sono 95 applicazioni informatiche distinte. Secondo l’istituzione, questo numero ingente di applicazioni è riconducibile all’esistenza di più di un organo giurisdizionale e alla complessità di processi interdipendenti. Inoltre, la CGUE ha continuato ad avvalersi di una banca dati principale, introdotta nel 1995 con il nome di Litige, sviluppando però al contempo singole applicazioni per soddisfare esigenze specifiche. Una priorità assoluta è stata la necessità di assicurare la continuità nel trattamento dei procedimenti giudiziari.

Interfacce con altre applicazioni

82

La mancanza di integrazione tra Litige e le altre applicazioni utilizzate per il trattamento dei procedimenti comporta talvolta l’inserimento manuale dei dati e la duplicazione dei dati inseriti, il che è inefficiente e implica il rischio di generare dati erronei.

Miglioramento dell’architettura informatica per la gestione dei procedimenti

83

Il piano strategico pluriennale della direzione delle Tecnologie dell’informazione (DIT) per gli anni 2016-2020⁵⁷ riconosce che l’evoluzione informatica può contribuire all’ottenimento di significativi vantaggi in termini di efficacia, riducendo i ritardi e le risorse necessarie.

84

La CGUE ha tentato a più riprese di migliorare i sistemi informatici esistenti per la gestione dei procedimenti. In particolare, nel 2000 il Tribunale ha avviato un ambizioso progetto di sistema informatico integrato per la gestione dei procedimenti, denominato Pro-Curia, allo scopo di sostituire Litige con funzionalità semplificate e standardizzate. Lo sviluppo del sistema è stato interrotto a causa delle difficoltà di attuazione.

85

Di conseguenza, la CGUE ha mantenuto Litige e ha deciso di realizzare altri due progetti basati su tale sistema, il programma Enterprise Content Management (ECM) e l’ammodernamento di Litige, allo scopo di migliorare il sostegno informatico alla gestione dei procedimenti. L’attuazione di questi sviluppi era in corso al momento dell’esame.

Pratiche linguistiche

86

Le pratiche linguistiche hanno un’influenza diretta sull’attività giudiziaria della CGUE. L’uso del francese come unica lingua di deliberazione e, di fatto, di lavoro (ad eccezione delle conclusioni degli avvocati generali⁵⁸) fa sì che tutti gli atti di procedura siano tradotti verso tale lingua dalla lingua ufficiale dell’UE in cui sono stati presentati, tranne gli allegati alle memorie che vengono tradotti solo su richiesta.

87

La Corte ha osservato che tra il 2014 e il 2016 una quota significativa delle cause rinviate dinanzi alla CGUE, e in particolare al Tribunale, aveva come lingua di procedura l’inglese (28 %) o il tedesco (20 %), anziché il francese (13 %). Sebbene la Corte riconosca la complessità, i potenziali effetti e la natura sensibile della questione delle pratiche linguistiche, ciò suggerisce che si potrebbe considerare di estendere le lingue di deliberazione della CGUE, specie del Tribunale, a lingue diverse dal francese. Una delle conseguenze sarebbe che le note interne, le relazioni preliminari, le sentenze e le ordinanze potrebbero essere redatte direttamente in tali lingue. Inoltre, un certo numero di atti di procedura presentati in queste due lingue non avrebbe bisogno di essere tradotto in francese.

88

Qualsiasi considerazione sul cambiamento delle pratiche linguistiche deve però essere soppesata a fronte dei vantaggi che discendono dal continuare a usare il francese come unica lingua di deliberazione. Secondo la CGUE, uno di questi vantaggi è che si evitano eventuali divergenze tra i concetti giuridici utilizzati in ciascuna delle lingue scelte come lingua di deliberazione, oltre a garantire la coerenza nei rimandi alla giurisprudenza dell’UE.

89

Il presidente del Tribunale ha trasmesso, nel febbraio 2016, una nota al cancelliere della Corte di giustizia per chiedere una valutazione d’impatto di un cambiamento della lingua di deliberazione. La valutazione d’impatto era intesa a stabilire le condizioni organizzative, nonché l’analisi costi-benefici in termini di costi per il bilancio e durata dei procedimenti. Questa valutazione non è stata ancora ultimata a causa delle incertezze connesse all’esito del processo riguardante la Brexit.

Conclusioni

90

Negli scorsi anni la CGUE ha intrapreso azioni significative sul piano organizzativo e procedurale per accrescere l’efficienza nel trattamento delle cause e migliorare la reportistica al riguardo. In particolare, l’introduzione di termini temporali indicativi per la conclusione delle fasi principali del ciclo di vita di un procedimento, unitamente al progressivo sviluppo di strumenti e relazioni di monitoraggio, ha posto maggiormente l’accento sul rispetto della tempistica. La CGUE pubblica statistiche e analisi sugli esiti delle proprie attività giudiziarie. Queste statistiche mostrano che il tempo necessario in media per statuire si è ridotto o è rimasto invariato nonostante l’aumento del numero di procedimenti introdotti. Va inoltre sottolineato che sono stati compiuti sforzi per ridurre il significativo arretrato giudiziario accumulatosi al Tribunale e che, a fine 2016, erano stati fatti passi avanti nel ridurre significativamente il numero complessivo di giorni di allungamento delle fasi principali nel procedimento giudiziario (cfr. paragrafo 59). È questo il risultato di un maggior impegno e migliori iniziative nella gestione e non di un incremento delle risorse. La riforma del Tribunale, in particolare attraverso il raddoppiamento del numero di giudici con i rispettivi Gabinetti, potrà produrre effetti solo in futuro (cfr. paragrafi 8-10).

91

Attualmente, l’approccio della CGUE per fissare una tempistica indicativa prevede che i termini fissati vadano rispettati in media. I procedimenti lunghi dovrebbero essere compensati da quelli più brevi. I procedimenti sono tuttavia monitorati singolarmente e vengono inviati promemoria quando i termini ultimi indicativi non sono rispettati, per far sì che si mantenga l’attenzione sui procedimenti che hanno superato tali limiti (cfr. paragrafi 51 e 52).

92

L’esame condotto dalla Corte sulla prima fase del processo di gestione dei procedimenti, nota come fase scritta, ha rivelato che i margini per ridurne la durata sono solo limitati. La fase scritta ricade principalmente sotto la responsabilità delle cancellerie e comprende il deposito degli atti e la predisposizione del fascicolo. Per quanto riguarda le cause esaminate dalla Corte, le cancellerie hanno spiegato i motivi per cui il procedimento è stato prorogato e hanno quantificato, nella maggior parte dei casi, l’impatto corrispondente in termini di durata. Le ragioni erano imputabili principalmente all’applicazione delle norme procedurali della CGUE che stabiliscono termini fissi in determinate circostanze, ad esempio per il diritto di replica delle parti. La CGUE ha tuttavia dimostrato un approccio proattivo nell’affrontare determinati problemi, adattando i propri regolamenti di procedura, ad esempio per quanto concerne il trattamento riservato delle cause, e provvedendo all’uso di e-Curia per accelerare la procedura di introduzione di una causa (cfr. paragrafi 36-40).

93

Le fasi successive a quella scritta, che dipendono perlopiù dai giudici dei vari collegi giudicanti, dagli avvocati generali e dai rispettivi referendari, costituiscono in genere la parte più lunga del processo di gestione dei procedimenti. Considerata la limitazione dell’estensione descritta ai paragrafi 12-14, gli auditor della Corte hanno ottenuto informazioni, tramite le attestazioni della direzione, sulle principali ragioni per cui le tempistiche indicative non sono state sempre rispettate. Vi rientrano il carico di lavoro dei giudici, la disponibilità dei referendari e la complessità dei procedimenti. Questa analisi ha consentito alla Corte di comprendere meglio i fattori che possono incidere sulla durata di tale fase. Le informazioni sui tempi specifici attribuibili ai fattori individuati erano però insufficienti. Inoltre, le informazioni sulla disponibilità e sull’impiego di risorse umane nei procedimenti specifici erano poco dettagliate. La Corte non ha quindi potuto stabilire se, e in quale misura, ci sarebbero stati margini per ridurre la durata delle cause selezionate (cfr. paragrafi 33-35 e 46-50).

94

La Corte ha esaminato il ruolo della traduzione nella gestione dei procedimenti. Si osserva che anche il servizio di traduzione opera mediante una serie di tempistiche fisse unitamente a scadenze mirate. Dall’analisi della Corte è emerso che la componente della traduzione nel processo non ha allungato in misura significativa la durata complessiva dei procedimenti e che un numero significativo di traduzioni è stato completato entro i termini prefissati. È inoltre in corso l’introduzione di indicatori chiave di performance, i quali dovrebbero consentire raffronti interistituzionali (cfr. paragrafi 74-79).

95

I sistemi informatici posti in essere alla CGUE sono complessi e si basano su una banca dati principale di vecchia data, alla quale è stato affiancato nel tempo un gran numero di sottosistemi. La CGUE non ha ancora sviluppato un sistema informatico pienamente integrato a sostegno della gestione dei procedimenti. La Corte conclude che l’obiettivo a più lungo termine dello sviluppo di un approccio più integrato dovrebbe accrescere l’efficienza, limitare le duplicazioni necessarie, ridurre al minimo l’esigenza di inserimento manuale dei dati e diminuire la necessità di mantenere un numero consistente di applicazioni (cfr. paragrafi 80-85).

96

L’attuale regime, che prevede il francese come lingua di deliberazione e, di fatto, di lavoro dell’istituzione, presenta sia vantaggi che svantaggi. In seno alla CGUE si è considerato di condurre un’analisi costi-benefici sulla possibilità di utilizzare presso il Tribunale lingue diverse dal francese per la deliberazione; ciò potrebbe aiutare a valutare la situazione e corroborare qualsiasi decisione futura (cfr. paragrafi 86-89).

97

Nel complesso, la Corte conclude che vi è la possibilità di accrescere ulteriormente la performance se si procede verso una gestione più attiva dei singoli procedimenti. L’attuale approccio della CGUE alla misurazione della performance non si basa su tempistiche mirate ai singoli procedimenti, che tengano conto della complessità, del carico di lavoro, delle risorse necessarie e del personale disponibile. Al momento, le tempistiche indicative fissate per determinati tipi di procedimento fungono solo da obiettivo globale di gestione, da rispettare in media (cfr. paragrafo 91). Benché tale approccio abbia senza dubbio indotto miglioramenti, i tempi impiegati in media per definire determinati tipi di ricorsi o procedimenti non possono essere equiparati al concetto di termine ragionevole entro cui trattare ogni singola causa.

Glossario

ARGOS: sistema informatico di imminente installazione presso i due organi giurisdizionali, che produce informazioni più dettagliate sui procedimenti mediante un pannello utente personalizzato per giudici, avvocati generali e rispettivi Gabinetti.

Attestazioni della direzione: dichiarazioni rilasciate per iscritto dalla direzione per confermare alcuni fatti. Pur fornendo informazioni, non forniscono di per sé elementi probatori di audit sufficienti e appropriati sugli aspetti cui si riferiscono.

Atto di procedura: qualsiasi atto scambiato tra le parti e la cancelleria nel corso del procedimento (memorie, allegati, corrispondenza, ecc.).

Avvocato generale: la Corte di giustizia conta 11 avvocati generali, che la assistono e hanno il compito di presentare un parere giuridico, ove opportuno. Tali pareri (“conclusioni”) sono redatti nella lingua di loro scelta.

Business object e Business intelligence: sistemi informatici utilizzati alla Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE) a fini di reportistica e di produzione delle statistiche giudiziarie.

Cancelleria: ciascuno dei due organi giurisdizionali che compongono la CGUE dispone di una propria cancelleria, responsabile della ricezione, notifica e conservazione di tutti gli atti di procedura. Il cancelliere della Corte di giustizia svolge inoltre la mansioni di segretario generale dell’istituzione.

Cellula dei lettori di sentenze: giuristi al servizio del presidente di ciascun organo giurisdizionale incaricati di verificare l’armonizzazione formale nonché la coerenza dei progetti di sentenza e, in taluni casi, delle ordinanze.

Collegio giudicante: composizione della sezione (numero di giudici) che delibera sui singoli procedimenti.

Commissione europea per l’efficacia della giustizia (CEPEJ): organismo volto a conseguire un miglioramento dell’efficienza e del funzionamento della giustizia negli Stati membri e ad attuare gli strumenti sviluppati dal Consiglio d’Europa.

Deliberazione e pronuncia della decisione: i giudici deliberano sulla base di un progetto di sentenza redatto dal giudice relatore. Ogni giudice del collegio giudicante interessato ha la facoltà di proporre modifiche. Le decisioni sono assunte a maggioranza ed eventuali opinioni dissenzienti non sono rese pubbliche. Le sentenze sono sottoscritte da tutti i giudici partecipanti alla deliberazione e i relativi dispositivi sono pronunciati in udienza pubblica.

e-Curia: applicazione informatica della CGUE per avvocati e agenti degli Stati membri e di istituzioni, organi, uffici e agenzie dell’UE. Consente di scambiare atti di procedura per via elettronica con le cancellerie.

Fase scritta del procedimento: fase gestita dalle cancellerie che segue alla presentazione di un ricorso e comprende la predisposizione e la traduzione di atti del fascicolo.

Ferie giudiziarie: la CGUE funziona in modo permanente, ma stabilisce i periodi delle ferie giudiziarie, durante i quali di regola non si tengono udienze e deliberazioni. Gli organi giurisdizionali e i relativi dipartimenti, tuttavia, continuano a operare normalmente in tali periodi, quando udienze e deliberazioni possono avere luogo a titolo eccezionale.

Giudice relatore: giudice al quale il presidente attribuisce una causa. Ha il compito principale di presentare alla riunione generale della Corte di giustizia o alla riunione di sezione presso il Tribunale una relazione preliminare comprendente un’analisi degli aspetti giuridici della causa e le fasi procedurali proposte. Predispone, inoltre, il progetto di sentenza.

Giudice valutatore (anche detto “giudice assessore”): un giudice appartenente alla sezione, ma diverso dal giudice relatore.

Giurista linguista: traduttore presso la direzione generale della traduzione, obbligatoriamente diplomato in legge.

Grande sezione: La Corte di giustizia o il Tribunale possono riunirsi in una grande sezione (15 giudici) ogniqualvolta lo giustifichino la difficoltà giuridica o l’importanza della causa o circostanze straordinarie.

Impugnazione: la Corte di giustizia può essere adita con impugnazioni, limitate alle questioni di diritto, contro le sentenze e ordinanze (“decisioni”) del Tribunale.

Istanza di intervento: l’intervento è l’atto con cui un’istituzione oppure una persona fisica o giuridica interviene in una causa intentata da terzi.

Litige: banca dati principale della CGUE, contenente informazioni sui singoli procedimenti.

Memorie: documenti in cui le parti espongono i propri argomenti agli organi giurisdizionali (ricorso/difesa e, eventualmente, replica e controreplica). Le memorie devono essere tradotte in francese.

Ordinanza: qualora gli organi giurisdizionali ritengano di essere sufficientemente edotti per pronunciarsi sulla base della fase scritta o qualora un procedimento sia manifestamente irricevibile o infondato, qualora non vi sia la necessità di statuire o qualora le parti rinuncino agli atti, tale procedimento può essere definito mediante ordinanza.

Primo avvocato generale: ha la responsabilità generale di monitorare i progressi nelle conclusioni redatte dagli avvocati generali.

Procedimento accelerato: procedimento che consente alla Corte di giustizia di pronunciarsi rapidamente nelle cause che presentano un’estrema urgenza riducendo la tempistica e accordando una priorità elevata a tali cause. Detto procedimento è previsto anche per i rinvii pregiudiziali.

Procedimento pregiudiziale d’urgenza: procedimento che consente alla Corte di giustizia di trattare in tempi notevolmente ridotti le questioni più urgenti in materia di spazio di libertà, sicurezza e giustizia (ad esempio, relativamente alla cooperazione di polizia e alla cooperazione giudiziaria in materia civile).

Pro-Curia: progetto di sistema informatico integrato per il trattamento delle cause presso il Tribunale, abbandonato a seguito delle difficoltà incontrate in fase di attuazione.

Referendario (segretario giudiziario): sotto la supervisione di giudici e avvocati generali della CGUE, i referendari aiutano i Membri a redigere relazioni d’udienza, relazioni preliminari, sentenze, ordinanze e/o conclusioni con le relative motivazioni, nonché forniscono assistenza durante l’udienza.

Regolamento di procedura: entrambi gli organi giurisdizionali dispongono di un proprio regolamento di procedura, pubblicato, per il trattamento delle cause in ogni fase del procedimento.

Relazione d’udienza: documento stilato dal giudice relatore che, presso il Tribunale, consiste in una sintesi dei fatti contestati nonché degli argomenti di ciascuna parte e, eventualmente, delle parti intervenienti. La relazione è trasmessa alle parti e resa pubblica prima dell’udienza.

Relazione preliminare: documento interno riservato, redatto dal giudice relatore una volta terminata la fase scritta del procedimento, che comprende un’analisi delle pertinenti questioni di fatto e di diritto sollevate nella causa, ove opportuno, misure di organizzazione del procedimento o mezzi istruttori. Propone inoltre la composizione del collegio giudicante che tratterà la causa e stabilisce se vi sarà un’udienza e se richiedere le conclusioni dell’avvocato generale.

Ricerca e documentazione: la direzione della Ricerca e documentazione fornisce informazioni a entrambi gli organi giurisdizionali in materia di diritto comparato e giurisprudenza.

Ricorso di annullamento: ricorso con cui è chiesto l’annullamento di un atto di un’istituzione, di un organo o di un’agenzia dell’UE.

Ricorso per inadempimento: ricorso che consente alla Corte di giustizia di controllare l’adempimento, da parte dei singoli Stati membri, degli obblighi ad essi incombenti in forza del diritto dell’UE.

Rinvio pregiudiziale: per assicurare un’applicazione efficace e omogenea della normativa dell’Unione europea (UE) e per evitare interpretazioni divergenti, i giudici nazionali possono, e talvolta devono, rivolgersi alla Corte di giustizia per chiederle di precisare una questione di interpretazione o di validità del diritto dell’UE.

Riunione dei procedimenti: in qualsiasi momento, più cause della medesima natura aventi lo stesso oggetto possono essere riunite, per ragioni di connessione, ai fini della fase scritta od orale del procedimento o ai fini della sentenza definitiva.

Riunione di sezione: ciascuna sezione del Tribunale si riunisce periodicamente, soprattutto per discutere le relazioni preliminari trasmesse dal giudice relatore.

Riunione generale: riunione settimanale alla quale partecipano il presidente della Corte di giustizia, i giudici, gli avvocati generali e il cancelliere. Vi si decidono i collegi giudicanti per i singoli procedimenti e si stabilisce se sono necessarie o meno le conclusioni dell’avvocato generale.

Segretezza del procedimento deliberativo: le deliberazioni della CGUE, concertate fra i giudici, sono e devono rimanere segrete. Le deliberazioni sono sempre in francese, senza servizio di interpretariato.

Sentenza: le decisioni della Corte di giustizia e del Tribunale sono statuite sulla base di un progetto di sentenza redatto dal giudice relatore. Le sentenze sono pronunciate in udienza pubblica.

Sezione: collegio giudicante composto da un numero variabile di giudici riuniti per deliberare su una singola causa.

Sospensione del procedimento: il procedimento può essere sospeso se la Corte di giustizia e il Tribunale sono investiti di cause che abbiano lo stesso oggetto, sollevino lo stesso problema o mettano in questione la validità dello stesso atto. La sospensione può avvenire anche in altre circostanze particolari stabilite dal rispettivo regolamento di procedura.

Suivi des Affaires: strumento computerizzato, in uso presso la CGUE, che consente di monitorare i progressi nella gestione delle cause pendenti.

Turno: presso il Tribunale, le cause sono attribuite dal Presidente a una delle nove sezioni a rotazione, in base a quattro turni distinti.

Udienza (fase orale): la fase orale comprende l’audizione – da parte dei due organi giurisdizionali – degli agenti, dei consulenti e degli avvocati, nonché l’audizione, all’occorrenza, di testimoni e periti.

Équipe incaricata dell’esame della performance

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi di gestione relativi a specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente esame della performance è stato espletato dalla Sezione di audit V – presieduta da Lazaros S. Lazarou, Membro della Corte – la quale è specializzata nei settori del finanziamento e dell’amministrazione dell’Unione. L’esame della performance è stato diretto da Kevin Cardiff, Membro della Corte, coadiuvato da Gabriele Cipriani, primo consigliere; Michael Bain, primo manager; Alberto Gasperoni, capo incarico e primo manager; Christophe Lesauvage, primo manager (affari giuridici); João Nuno Coelho dos Santos, primo auditor; Diana Voinea, auditor; Birgit Schaefer, Ide Ni Riagain, Georgios-Marios Prantzos e Marine Mina, giuristi.

Per contattare la Corte

CORTE DEI CONTI EUROPEA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu
Sito Internet: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

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Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8138-8	ISSN 1977-5709	doi:10.2865/223934	QJ-AB-17-014-IT-N
HTML	ISBN 978-92-872-8133-3	ISSN 1977-5709	doi:10.2865/707668	QJ-AB-17-014-IT-Q

© Unione europea, 2017

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