Pregled uspješnosti upravljanja predmetima na Sudu Europske unije

Sažetak

I

Cilj je pregleda koji je Europski revizorski sud obavio nad Sudom Europske unije (Sud EU-a) procijeniti uspješnost njegovih procesa upravljanja predmetima, a posebice toga promiče li se postojećim postupcima učinkovito postupanje s podnesenim predmetima te može li se dodatno poraditi na njihovu pravodobnom rješavanju. Revizorski sud također je nastojao ispitati alate kojima se Sud EU-a koristi u područjima procjene i odgovornosti.

II

Posljednjih godina Sud EU-a poduzeo je znatne organizacijske i postupovne mjere za učinkovitije postupanje s predmetima i bolje izvješćivanje o njima. Posebno je uvođenjem indikativnih ročišnika s rokovima za ključne stadije u ciklusu upravljanja predmetima, zajedno s postupnim razvojem alata za praćenje i izvješća, stavljen veći naglasak na pravodobnost. Do kraja 2016. ostvaren je napredak u smanjenju znatnog zaostatka u rješavanju predmeta pred Općim sudom, u vrijeme kada se tek trebao pokazati učinak reforme kojom se udvostručuje broj sudaca i njihovih kabineta na tom sudu.

III

Na temelju obavljenog pregleda zaključeno je da bi Sud EU-a mogao dodatno poboljšati navedene pozitivne rezultate aktivnijim individualiziranim upravljanjem predmetima, upotrebljavanjem prilagođenih ročišnika i praćenjem mjere u kojoj su ljudski resursi stvarno iskorišteni. Mjerenjem uspješnosti na taj način, a ne uporabom indikativnih ročišnika kojih se potrebno pridržavati u prosjeku, uprava bi dobila uvid i u problematične predmete i u elemente dobre prakse. Na temelju takvog pristupa uprava bi dobila informacije koje bi mogle poslužiti kao temelj za donošenje odluka kako bi se dodatno povećala učinkovitost. Te bi se informacije također mogle upotrijebiti za bolje izvješćivanje o uspješnosti u svrhu povećanja odgovornosti, čime bi se pružila slika o pravilnom funkcioniranju Suda EU-a i uporabi dostupnih resursa.

Sud Europske unije (Sud EU-a)

01

Sud EU-a pravosudno je tijelo Europske unije. Njegova je zadaća osigurati poštovanje europskog prava nadgledanjem tumačenja i ujednačene primjene Ugovora¹.

02

Sud EU-a čine dva suda: Sud i Opći sud. Sud se sastoji od 28 sudaca kojima pomaže 11 nezavisnih odvjetnika². Na Općem sudu trenutačno ima 45 sudaca, ali taj bi broj do 2019. trebao porasti na 56. Sudci i nezavisni odvjetnici imenuju se zajedničkom suglasnošću vlada država članica na obnovljiv mandat od šest godina. Sudcima i nezavisnim odvjetnicima pomaže 386 članova osoblja koji rade u njihovim kabinetima. U cijeloj instituciji zaposleno je 2168 članova osoblja³. Svaki sud ima vlastito tajništvo. Jezične, informatičke i ostale službe zajedničke su obama sudovima. Ukupni udio troškova Suda EU-a u proračunu EU-a 2017. godine iznosi oko 400 milijuna eura.

03

Pred Sudom i Općim sudom vode se raznovrsni postupci (vidi okvir 1.).

04

Sudovi moraju razmotriti sve predmete koje im upute nacionalni sudovi, države članice, institucije, tijela i agencije EU-a te fizičke i pravne osobe. Radi se o čimbeniku koji je izvan njihove kontrole. Tijekom razdoblja 2006. – 2016. pred Sud EU-a svake se godine u prosjeku podnosilo oko 1500 predmeta. Ukupan broj predmeta u kojima tek treba donijeti odluku (broj neriješenih predmeta) porastao je za oko 20 % (vidi sliku 1.).

05

Predmeti se pred sudove mogu iznijeti na bilo kojem od 24 službena jezika EU-a. Sudci vijećaju na francuskom jeziku.

06

Sud EU-a mora zajamčiti pravdu besprijekorne kvalitete u razumnom roku⁴, a kao institucija EU-a također treba voditi računa o tome da javna sredstva koja su mu na raspolaganju upotrebljava na što učinkovitiji i djelotvorniji način, u skladu s načelima dobrog financijskog upravljanja⁵.

07

Kvaliteta odluka Suda EU-a i brzina kojom ih donosi mogu imati važne posljedice za pojedince, pravne osobe i države članice, ali i posljedice na razini cijele Europske unije. Ako Sud EU-a ne donese odluku u razumnom roku, mogu nastati ozbiljni troškovi za stranke u predmetu, ali i izravni troškovi za proračun EU-a nastali uslijed bilo kakve štete⁶ koja proizlazi iz predugog trajanja postupka⁷. Predmeti koji se upućuju Sudu EU-a prilično su često posljedica postupaka koji su pokrenuti u državama članicama. U takvim predmetima, koji su posebno relevantni za Sud, pravodobno rješavanje predmeta može imati važnu ulogu u omogućavanju pravosudnom sustavu određene države članice da pruži djelotvoran pravni lijek građanima i poduzećima na nacionalnoj razini.

08

Sud EU-a stavljao je s vremenom sve veći naglasak na učinkovit rad. Posebno je radio na smanjenju zaostataka u rješavanju predmeta (prije svega pred Općim sudom, vidi odlomak 59.). U tom je pogledu Sud EU-a radi poboljšanja svoje učinkovitosti poduzeo određeni broj organizacijskih i postupovnih mjera kao što su:

• prilagođavanje poslovnika Suda i Općeg suda kako bi se ubrzalo postupanje s predmetima
• praćenje napretka pojedinačnih predmeta u odnosu na indikativne interne rokove za glavne stadije sudskih postupaka
• digitalizacija obrade postupovnih dokumenata, i
• povećanje odgovornosti⁸.

09

Te su mjere na oba suda doprinijele skraćivanju vremena koje je u prosjeku potrebno za donošenje sudskih odluka. Na primjer, 2016. godine postupci su u prosjeku trajali ukupno 14,7 mjeseci pred Sudom i 18,7 mjeseci pred Općim sudom, što je smanjenje za redom 0,9 i 1,9 mjeseci u odnosu na 2015. Međutim, zasad se ne može potvrditi da je silazni trend zabilježen za svaku vrstu postupka (vidi sliku 2.).

10

Europska unija donijela je 2015. godine odluku o reformi sudske strukture Suda EU-a kojom je prije svega predviđeno da će se do 2019. godine broj sudaca na Općem sudu udvostručiti, a zadaće koje su prije bile u nadležnosti Službeničkog suda od 1. rujna 2016. prenijeti na Opći sud⁹. Ta se reforma provodi s ciljem smanjenja zaostataka u rješavanju predmeta¹⁰, ostvarivanja pozitivnog učinka na kvalitetu presuda te povećanja fleksibilnosti i brzine tako što se pri dodjeljivanju sudaca u vijeća u obzir uzima broj predmeta u različitim područjima¹¹. Neto iznos dodatnog financijskog troška reforme nakon njezine potpune provedbe prema procijeni zakonodavca iznosi 13,5 milijuna eura¹², odnosno oko 3,4 % ukupnog proračuna Suda EU-a.

Opseg pregleda uspješnosti i pristup

Opseg i cilj

11

Cilj je pregleda uspješnosti koji je obavio Revizorski sud procijeniti jesu li postupci Suda EU-a za upravljanje predmetima doveli do učinkovitog postupanja s predmetima te jesu li ti predmeti pravodobno riješeni. Ovaj pregled ne obuhvaća kvalitetu sudskih odluka i reformu Općeg suda koja je u tijeku¹³. Revizorski sud također je nastojao ispitati alate kojima se Sud EU-a koristi u područjima procjene i odgovornosti. Osim toga, riječ je o pitanjima koja su u skladu je s pitanjima za koja je iskazao zanimanje Europski parlament.

12

Revizorski sud ispitao je uzorak riješenih predmeta (vidi odlomke 17. – 19.) te uloge i aktivnosti raznih sudionika uključenih u ciklus upravljanja predmetima. Revizorski sud zatražio je pristup svim dokumentima iz spisa te je ispitivanje na temelju pregleda tih dokumenata planirao nadopuniti informacijama iz razgovora s članovima osoblja koji su zaduženi za upravljanje predmetima, uključujući sudske savjetnike (vidi odlomak 23.).

13

Međutim, Sud Europske unije smatrao je da u skladu s obvezom čuvanja tajnosti procesa vijećanja¹⁴ koja proizlazi iz Ugovora pristup određenim dokumentima (kao što su interne bilješke i memorandumi koje su razmjenjivali tajništvo i sudci / nezavisni odvjetnici ili sudci i nezavisni odvjetnici te određenih dijelova prethodnih izvještaja sudca) trebaju imati samo sudci, nezavisni odvjetnici te odabrano osoblje Suda EU-a, a ne i Revizorski sud. Revizorski sud stoga nije mogao neovisno procijeniti učinak čimbenika poput složenosti predmeta i dostupnih resursa na dijelove procesa upravljanja predmetima na koje se ti dokumenti odnose.

14

Radi ublažavanja tog ograničenja, ovaj se pregled temelji na informacijama prikupljenima iz jamstava uprave¹⁵ Suda EU-a, a ne na izravnim dokazima. Posebno se u slučaju predmeta od kojih je sastavljen uzorak za ovaj pregled koristilo upitnicima kako bi se od osoblja koje je uključeno u upravljanje predmetima prikupile informacije o tom procesu. Tim su upitnicima obuhvaćeni najrelevantniji čimbenici koji su utjecali na vrijeme potrebno za obradu predmeta. Ti su čimbenici utvrđeni na temelju savjetovanja s tajništvima i kabinetima predsjednika sudova koji čine Sud EU-a¹⁶. Revizorski sud također je razgovarao s određenim brojem sudaca i nezavisnih odvjetnika.

Pristup i kriteriji

15

Revizorski sud ispitao je upravljanje predmetima na oba suda. Pri tome su uzete u obzir smjernice o učinkovitosti i upravljanju vremenom koje je izradila Europska komisija za učinkovitost pravosuđa (CEPEJ), koja djeluje u području ljudskih prava i vladavine prava u okviru Vijeća Europe¹⁷.

16

Revizorski sud analizirao je trajanje ključnih stadija u otprilike 2800 predmeta koje su tijekom 2014. i 2015. riješili Sud i Opći sud, što predstavlja 90 % svih predmeta koji su riješeni u tom razdoblju. Revizorski sud također je analizirao korelaciju između čimbenika za koje je smatrao da doprinose složenosti predmeta i trajanju pravosudnih postupaka.

17

Kako bi procijenio učinkovitost upravljanja u pojedinačnim predmetima, Revizorski sud pokušao je utvrditi čimbenike koji imaju pozitivan ili negativan učinak na procese upravljanja predmetima i trajanje postupaka. Revizorski sud stoga je sastavio uzorak odabranih predmeta (30 predmeta za svaki sud) koji su riješeni tijekom 2014. i 2015. godine.

18

Uzorak je sastavljen tako da obuhvaća različite značajke skupine podataka¹⁸. Isključeni su predmeti s najduljim¹⁹ i najkraćim trajanjem postupka. Radi utvrđivanja mogućih primjera najbolje prakse uzorak se uglavnom sastoji od predmeta čije je trajanje bilo nešto dulje od prosječnoga, ali i od određenog broja predmeta s kratkim vremenom obrade (vidi prilog I.). Zbog toga nije riječ o nasumičnom reprezentativnom uzorku, već o uzorku koji je usmjeren na određena pitanja.

19

Revizorski sud ispitao je cjelokupan ciklus upravljanja za 60 predmeta (vidi sliku 3.). Također je usporedio vrijeme utrošeno na različite stadije postupka u odnosu na standardne indikativne rokove Suda EU-a, ali i u odnosu na prosječno trajanje²⁰. Za stadije od podnošenja predmeta do kraja pisanog postupka Revizorski sud analizirao je interne postupke, dokumente tajništva povezane s odabranim predmetima i upitnike koje je tajništvo popunilo te je obavio razgovore s relevantnim članovima osoblja u tim službama. Za stadije nakon pisanog postupka Revizorski sud ispitao je dokumente koji su mu stavljeni na raspolaganje u skladu s ograničenjem opisanim u odlomku 13. i upitnike koje su popunili sudci / nezavisni odvjetnici ili njihovi sudski savjetnici. Povrh toga, Revizorski sud analizirao je informacije iz presuda i rješenja te održao nekoliko sastanaka s osobljem kabineta obaju predsjednika kako bi dobio objašnjenja i postupovne opise sustava²¹.

20

Kad je riječ o službama za potporu sudskom procesu (prevođenje, informatička služba, istraživanje i dokumentacija), Revizorski sud analizirao je postojeće sustave i razgovarao s odgovornim osobljem. Kad je riječ o uslugama prevođenja, Revizorski sud posebno je provjerio postupke za određivanje rokova, planiranje i izvješćivanje o uspješnosti. Također je obavljen pregled napretka u provedbi ključnih međuinstitucijskih aktivnosti i primjeni pokazatelja uspješnosti (KIAPI). Kad je riječ o informatičkoj službi, Revizorski sud ispitao je opću strukturu sustava za upravljanje predmetima i strateško planiranje za razdoblje 2016. – 2020.

21

Povrh toga, Revizorski sud ispitao je li Sud EU-a procijenio može li se promjenom njegove jezične prakse povećati njegova učinkovitost.

Opažanja

Proces upravljanja predmetima i njihovo trajanje

22

Kao što je prikazano na slici 3., tajništva Suda i Općeg suda zaprimaju i prvotno postupaju s predmetima. Tijek prvog dijela postupka (pisani postupak) detaljno je utvrđen poslovnicima obaju sudova te se u njima posebno utvrđuju povezani dokumenti i primjenjivi rokovi. Predsjednici obaju sudova dodjeljuju predmete vijećima i/ili sudcima izvjestiteljima odnosno, kad je riječ o Sudu, prvi nezavisni odvjetnik dodjeljuje predmet jednom od nezavisnih odvjetnika.

23

Osim što rade na predmetima koji su im izravno dodijeljeni, sudci i nezavisni odvjetnici analiziraju i druge predmete na razini vijeća kojemu pripadaju ili na razini Suda. Sudci mogu biti odgovorni za predmete u kojima imaju ulogu sudca izvjestitelja, običnog člana sudskog vijeća ili, ako je to primjenjivo, predsjednika vijeća. U obavljanju njihovih dužnosti pomažu im članovi njihova kabineta: sudski savjetnici i asistenti. Kabinet svakog sudca sastoji se od tri, a nezavisnog odvjetnika od četiri sudska savjetnika. Sudski savjetnici imaju ključnu ulogu u pružanju pomoći sudcima i nezavisnim odvjetnicima u predmetima za koje su oni odgovorni, kao i u pripremi općih sjednica ili konferencija vijeća te izradi analiza za druge predmete koji se rješavaju u vijećima kojima su sudci dodijeljeni. Upravljanje tim resursima te njihova kvaliteta i dostupnost stoga su važni čimbenici u jamčenju učinkovitog upravljanja predmetima.

24

Općenito govoreći, svakom je predmetu tijekom njegova cjelokupnog ciklusa upravljanja dodijeljen po jedan sudski savjetnik, što uključuje pružanje pomoći pri sastavljanju prethodnih izvještaja, mišljenja i sudskih odluka. Kao rezultat toga, razdoblja u kojima sudski savjetnik nije dostupan mogu imati nepovoljan učinak na učinkovitu obradu predmeta.

25

Nakon dodjeljivanja predmeta i dovršetka pisanog postupka izrađuje se prethodni izvještaj²² koji sudac izvjestitelj potom predstavlja (na Općem sudu prilaže se i izvještaj za raspravu). O tome se raspravlja na općoj sjednici Suda ili na konferenciji vijeća Općeg suda. Sljedeći su stadiji u ciklusu upravljanja predmetima rasprava²³ (koja se u određenim okolnostima ne mora održati²⁴) i, u slučaju mnogih predmeta pred Sudom²⁵, iznošenje mišljenja nezavisnog odvjetnika.

26

Zatvaranje postupka obuhvaća donošenje i objavu odluke²⁶. Nacrt presude i, u određenim slučajevima, nacrt rješenja pregledava tim članova osoblja (u daljnjem tekstu: jedinica za čitanje presuda) radi jamčenja kvalitete i dosljednosti pri njihovu sastavljanju, vodeći računa o praksi i presedanima. Zatim može uslijediti objava u elektroničkom Zborniku sudske prakse (Recueil numérique de la jurisprudence)²⁷, ovisno o kriterijima svakog od sudova.

27

Iako oba suda djeluju kao kolegiji koji preuzimaju kolektivnu odgovornost za svoje odluke, krajnju odgovornost za ukupno praćenje napretka u pojedinačnim predmetima snose predsjednici dvaju sudova. Podrazumijeva se da sudac izvjestitelj i predsjednik relevantnog vijeća također snose odgovornost za jamčenje odgovarajućeg praćenja. Kad je riječ o Sudu, prvi nezavisni odvjetnik snosi ukupnu odgovornost za praćenje napretka u izradi mišljenja nezavisnih odvjetnika.

28

Kao što je opisano u odlomku 9., Sud EU-a objavljuje podatke o ukupnom prosječnom trajanju predmeta kao ključan pokazatelj uspješnosti. Kad je riječ o izračunima prosječnog trajanja ključnih stadija (prema vrsti odluke i vrsti postupka ili sadržaja) kojima se Sud EU-a služio za interne potrebe, Revizorski sud potvrdio je njihovu točnost za postupke pred Sudom i Općim sudom koji su riješeni tijekom 2014. i 2015. godine. Nadalje, Revizorski sud obavio je detaljniji je izračun prosječnih trajanja koja je smatrao relevantnima za upravljanje predmetima (vidi sliku 4.).

29

Za nekoliko ključnih stadija predmetna dva suda odredila su standardne indikativne rokove (vidi odlomke 54. i 57.) Međutim, zbog razlika u naravi predmeta i čimbenika koji utječu na njih, ti su rokovi indikativni i nije ih se moguće pridržavati u svakom predmetu. Kako je prikazano na slici 4., prosječno trajanje ključnih stadija općenito premašuje indikativne rokove, iako postoje razlike između dva suda.

30

Primjerice, prosječno vrijeme potrebno za pripremu prethodnog izvještaja za predmete koji su riješeni tijekom 2014. i 2015. iznosilo je na Sudu oko tri mjeseca (u odnosu na indikativnu ciljnu vrijednost od dva mjeseca), a na Općem sudu oko devet mjeseci (u odnosu na indikativnu ciljnu vrijednost od dva ili četiri mjeseca, ovisno o vrsti predmeta²⁸).

31

Kad je riječ o prosječnom trajanju postupaka, postoji znatna razlika između predmeta u kojima se donosi presuda i onih u kojima se donosi rješenje²⁹, no neovisno o vrsti predmeta i odluke (presuda ili rješenje), pisani postupak, priprema prethodnog izvještaja i zatvaranje najdulji su stadiji u ciklusu upravljanja predmetima.

32

Ovim pregledom obuhvaćeni su sljedeći ključni procesi vođenja predmeta:

• proces podnošenja predmeta i njihove početne obrada (uključujući zaprimanje i upućivanje postupovnih dokumenata) u odgovarajućem tajništvu, koji je poznat kao pisani postupak (vidi odlomke 36. – 40.)
• proces tijekom kojega predsjednici sudova dodjeljuju predmete, odnosno, u relevantnim slučajevima, prvi nezavisni odvjetnik (vidi odlomke 41. – 45.)
• proces tijekom kojega vijeća i sudci izvjestitelji postupaju s predmetima nakon njihova dodjeljivanja, u skladu s ograničenjima opisanima u odlomku 13. (vidi odlomke 46. – 50.), i
• proces tijekom kojega predsjednici sudova prate napredak u predmetima i upravljaju tim napretkom (vidi odlomke 51. – 60.).

Uporaba odgovora na upitnike Europskog revizorskog suda

33

Svrha upitnika upućenih tajništvima i sudcima (i nezavisnim odvjetnicima, ako je to primjenjivo) u vezi sa 60 predmeta iz uzorka bila je prikupiti informacije o čimbenicima koji su utjecali na trajanje postupka (vidi odlomak 19.), informacije o vremenu utrošenome zbog svakog od razloga te dobiti dodatna detaljna objašnjenja za svaki pojedinačni predmet (npr. primjeri najbolje prakse). Međutim, postojale su razlike u mjeri u kojoj su dobiveni odgovori bili informativni.

34

Na temelju dobivenih odgovora Revizorski sud proveo je analizu učestalosti čimbenika koje je Sud EU-a naveo. Daljnjim razgovorima sa sudcima i nezavisnim odvjetnicima potvrđeno je da ti razlozi imaju učinak na ukupno trajanje predmeta. U velikoj većini slučajeva tajništva su pružila informacije o vremenu koje se može pripisati svakom od čimbenika koji je utjecao na trajanje predmeta. Sudci i nezavisni odvjetnici pružili su takve informacije za ograničeniji broj predmeta. Revizorski sud stoga nije mogao procijeniti učinak navedenih čimbenika na trajanje postupaka za sve predmeta iz uzorka.

35

Prilog II. sadržava detaljnu analizu odgovora na upitnike koja pokazuje učestalost čimbenika koje su tajništva, sudci i nezavisni odvjetnici naveli kao čimbenike koji su utjecali na trajanje postupaka. Na slikama 5. – 8. prikazuje se sažetak tih informacija.

Podnošenje predmeta i njihova početna obrada u tajništvima (pisani postupak)

36

Pisanim postupkom upravljaju tajništva, koja pri tome primjenjuju odredbe svojih poslovnika. Poslovnicima se, među ostalim, predviđaju rokovi kojih se stranke trebaju pridržavati pri podnošenju očitovanja ili podnesaka.

37

Analiza koju je proveo Revizorski sud pokazuje da je taj stadij 2014. i 2015. u prosjeku trajao 6,6 mjeseci na Sudu i 9,1 mjesec na Općem sudu. U oba slučaja ta razdoblja zauzimaju znatan udio u cjelokupnom ciklusu predmeta. Valja napomenuti da je trajanje ovog dijela utvrđeno poslovnikom, kojim se određuju rokovi za podnošenje raznih postupovnih dokumenata, ali ono također ovisi o strankama u postupku (koje primjerice mogu tražiti produljenje rokova ili povjerljivo postupanje s određenim informacijama) i o tome interveniraju li treće strane u postupak.

38

Pregled najčešćih čimbenika koji su, prema odgovorima koje su tajništva dala u vezi sa 60 odabranih predmeta, utjecali na trajanje pisanog postupka prikazan je na slici 5. za Sud te na slici 6. za Opći sud.

39

Iz tog je pregleda vidljivo da Sud kao dva najčešća čimbenika ističe vrijeme povezano s izradom prijevoda u drugim institucijama EU-a³⁰ te radno opterećenje Glavne uprave za prevođenje Suda EU-a (GU TRAD)³¹. Revizorski sud proveo je dodatnu analizu učinka rada Glavne uprave za prevođenje na vođenje predmeta (vidi odlomke 74. – 79.), koja je pokazala da ovaj čimbenik ima ograničen učinak na ukupno trajanje predmeta. Kad je riječ o Općem sudu, čimbenici koji su istaknuti uglavnom su se odnosili na regulatorne postupke povezane s razmjenom dokumenata sa strankama³² i vrijeme potrebno za obradu opsežnih spisa. Primjeri razloga produljenja pisanog postupka na Sudu i Općem sudu prikazani su u okviru 2.

40

Tijekom obavljanja pregleda Revizorski sud utvrdio je da su oba suda već poduzela proaktivne mjere kako bi promijenila i poboljšala određene postupke koji su utjecali na trajanje pisanog postupka i time izbjegla prekomjerna kašnjenja u tom dijelu. Primjeri takvih mjera uključuju stalna poboljšanja poslovnika, pojednostavnjenja postupaka za donošenje odluka te, od 2011. godine, promicanje elektroničkog podnošenja predmeta (E-Curia) kako bi se papirnati dokumenti koristili u što manjoj mjeri.

Proces dodjeljivanja predmeta koji su upućeni sudovima

41

Predmeti se na oba suda dodjeljuju tek onda kada ima dovoljno novih predmeta za ravnomjernu raspodjelu radnog opterećenja među sudcima. Analiza podataka o predmetima koji su riješeni tijekom 2014. i 2015. pokazuje da od zaprimanja predmeta do njihova dodjeljivanja jednom od sudaca u prosjeku prođe 2,3 mjeseca na Sudu, odnosno 1,5 mjeseci na Općem sudu. Međutim, to nema znatan učinak na cjelokupno vrijeme potrebno za obradu predmeta jer relevantno tajništvo istodobno započinje s osnovnom preliminarnom obradom.

Sud

42

Predsjednik Suda odgovoran je za dodjeljivanje predmeta pojedinačnim sudcima izvjestiteljima, a prvi nezavisni odvjetnik dodjeljuje predmet jednom od nezavisnih odvjetnika. Pri dodjeljivanju se uzima u obzir nekoliko čimbenika, uključujući trenutačno radno opterećenje sudaca te sličnost s ostalim predmetima. Osim toga, primjenjuju se i određena pravila za izbjegavanje dodjeljivanja predmeta sudcu koji je iste nacionalnosti kao i stranke u postupku, a u slučaju žalbi protiv odluka Općeg suda predmet se ne dodjeljuje sudcu koji je iste nacionalnosti kao i izvorni sudac izvjestitelj.

43

Predmeti u kojima je potrebno hitno donošenje postupovnih odluka i u kojima su potrebni ubrzani postupci dodjeljuju se na ad hoc osnovi. Predmete u kojima je potreban hitni prethodni postupak³³ rješava vijeće koje je za to određeno. Općenito, ako se predmet može brzo zatvoriti rješenjem, predsjednik će ga nastojati bez odgode dodijeliti sudcu izvjestitelju u skladu s Poslovnikom³⁴.

Opći sud

44

Predsjednik Općeg suda dodjeljuje predmete vijećima, kojih je devet, naizmjeničnim redoslijedom u skladu s internim pravilima³⁵. Tim su pravilima predviđena četiri različita rasporeda rotacije ovisno o tome radi li se o: (i) predmetima povezanima s primjenom pravila tržišnog natjecanja na poduzeća te s primjenom pravila o državnim potporama i pravila o mjerama za zaštitu trgovine; (ii) predmetima povezanima s pravima intelektualnog vlasništva; (iii) predmetima povezanima s javnom službom (tek od 2016.) ili (iv) predmetima koji ne pripadaju nijednoj od navedenih kategorija.

45

U skladu s primjenjivim pravilima, u slučajevima u kojima su zaprimljeni predmeti povezani s drugim predmetima čija je obrada u tijeku ili koji su već zaključeni, ili u svrhu jamčenja ravnomjernog raspoređivanja radnog opterećenja, predsjednik može odstupiti od navedenih rasporeda rotacije. Prema informacijama koje je dostavio Opći sud tijekom 2014. i 2015. približno 40 % predmeta dodijeljeno je neovisno o rasporedu rotacije. Nakon dodjeljivanja predmeta određenom vijeću predsjednik tog vijeća predlaže sudca izvjestitelja za svaki pojedinačni predmet, a predsjednik Općeg suda zatim donosi konačnu odluku.

Proces tijekom kojega vijeća i sudci izvjestitelji postupaju s predmetima nakon njihova dodjeljivanja

46

Obrada predmeta u razdoblju od njihova dodjeljivanja do njihova zatvaranja uključuje nekoliko stadija i igra vrlo važnu ulogu u njihovu cjelokupnom trajanju: to se posebno odnosi na stadij pripreme prethodnih izvještaja koji je 2014. i 2015. u prosjeku trajao 3,2 mjeseca na Sudu, odnosno 9,4 mjeseca na Općem sudu te stadij zatvaranja predmeta koji je u prosjeku trajao 4 mjeseca na Sudu, odnosno 5,3 mjeseca na Općem sudu. Kako je opisano u odlomcima 33. i 34., informacije koje su sudci i nezavisni odvjetnici pružili u svojim odgovorima na upitnike u većini slučajeva odnosile su se na učestalost različitih čimbenika koji utječu na trajanje, a ne na utrošeno vrijeme koje se može pripisati tim čimbenicima. Nadalje, iako Revizorski sud raspolaže informacijama o vremenu koje je proteklo u svakom od tih stadija, nisu dostupni podatci o tome koliko je radnih dana, uključujući radne dane sudaca, nezavisnih odvjetnika i osoblja u njihovim kabinetima, bilo potrebno za dovršetak svakog od tih stadija.

47

Međutim, odgovori na upitnike početni su izvor informacija na kojima Sud EU-a može temeljiti daljnju analizu. Pregled najčešćih čimbenika koji su utjecali na trajanje postupanja s predmetima koje su sudci (i, u nekim slučajevima, nezavisni odvjetnici) naveli u vezi s predmetima iz uzorka nalazi se na slici 7. za Sud, odnosno slici 8. za Opći sud. Cjelovita analiza čimbenika koji su utjecali na trajanje 60 predmeta iz uzorka iznesena je u prilogu II.

48

Kad je riječ o Sudu, najčešći su čimbenici za koje je u upitnicima navedeno da su utjecali na trajanje postupanja s predmetima sudski praznici³⁶, radno opterećenje sudskih savjetnika, kao i njihova bolovanja, rodiljni/roditeljski dopusti ili prekid radnog odnosa, radno opterećenje sudaca izvjestitelja i nezavisnih odvjetnika te složenost i opsežnost sadržaja predmeta.

49

Najčešći čimbenik koji je utjecao na trajanje predmeta iz uzorka na Općem sudu povezan je s vremenom koje je bilo potrebno jedinici za čitanje presuda. Razlog tome znatno je radno opterećenje te jedinice uzrokovano naporima koji su 2014. i 2015. godine uloženi u smanjenje zaostataka u rješavanju predmeta. Ipak, valja napomenuti da se uglavnom pridržavalo internih rokova za ovaj dio posla. Druge čimbenike koji su često navedeni čine radno opterećenje sudaca izvjestitelja i njihovih sudskih savjetnika, promjene u sastavu sudskog vijeća koje odlučuje u predmetu, nova dodjela predmeta te mjere upravljanja postupkom. Usporedbe učestalosti određenih čimbenika na Sudu i Općem sudu iznesene su u okviru 3.

50

U razgovorima s Revizorskim sudom sudci i nezavisni odvjetnici naveli su da su svjesni potrebe da se s predmetima postupa unutar indikativnih ročišnika, a da se pri tome kvaliteta rada ne dovede u pitanje. U njima je također naglašen učinak nedostupnosti sudskog savjetnika kojemu je određeni predmet dodijeljen na učinkovitost obrade tog predmeta, pogotovo u slučaju kad nije dostupna prikladna zamjena. Pitanje nesigurnosti povezane s istekom mandata sudaca te preraspodjela zadataka sudaca u odlasku također su istaknuti kao područja u kojima su moguća poboljšanja.

Praćenje

51

Tijekom vremena ostvaren je napredak u praćenju postupanja s predmetima i daljnjem postupanju, uključujući razvoj internetskih alata za praćenje. Sudci s kojima su obavljeni razgovori potvrdili su njihov utjecaj na učinkovitost obrade predmeta.

52

Pristup koji Sud EU-a primjenjuje kako bi pratio je li se pridržavalo indikativnih ročišnika temelji se na pojedinačnim predmetima te se u slučaju nemogućnosti pridržavanja određenog roka iz ročišnika na to skreće pozornost. Međutim, s obzirom na indikativnu narav tih ročišnika, predviđeno je da ih se svaki sud pridržava u prosjeku, pri čemu se dugotrajni predmeti uravnotežuju predmetima za koje je potrebno manje vremena.

Sud

53

Predsjednik snosi ukupnu odgovornost za praćenje predmeta i daljnje postupanje. Pridržavanje rokova ponajprije prati u okviru tjednih sastanaka s predsjednicima vijeća i prvim nezavisnim odvjetnikom. Proces praćenja razvija se već niz godina: izvješća sadržavaju sve više pojedinosti, a sada se izrađuju i analize koje olakšavaju daljnje postupanje, u čemu dodatno pomažu razna izvješća i određeni informatički alati kao što je alat Suivi des Affaires. Usto su u izvješću nazvanom „État des affaires” s pomoću zvjezdice označeni predmeti za koje se sudac izvjestitelj nije pridržao roka za izradu prethodnog izvještaja utvrđenog u indikativnom ročišniku, a u nedavno uvedenom³⁸ dokumentu naziva „Fiche délai” navode se dodatne pojedinosti i procijenjeni datumi provedbe sljedećih stadija postupka. Sud je 2016. godine također uveo dokument pod nazivom „Plan de rattrapage” koji se izrađuje za predmete u kojima je došlo do nepridržavanja indikativnog ročišnika.

54

Sud je postupno uveo niz mjera kako bi se skratilo vrijeme postupanja s predmetima te utvrdila i umanjila produljenja trajanja postupovnih stadija. Naime, 2004. godine u okviru praktičnog vodiča³⁹ donesen je dio pod nazivom „Échéancier” koji se odnosi na postupanje s predmetima pokrenutima pred Sudom. U njemu se utvrđuju indikativni ročišnici za razne stadije u upravljanju i obradi za većinu predmeta.

55

Sustavom indikativnih ročišnika uveden je stvarni poticaj za dovršavanje raznih stadija procesa u utvrđenom roku. Međutim, riječ je o općem pristupu koji nije prilagođen pojedinačnim predmetima. Drugim riječima, utvrđenim rokom ne uzimaju se u obzir vrsta, složenost ili druge značajke pojedinačnih predmeta te oni mogu biti prekratki za složene, a predugi za jednostavnije predmete.

Opći sud

56

Predsjednik snosi ukupnu odgovornost za praćenje predmeta pred Općim sudom nakon njihove dodjele sudcima, kao i za daljnje postupanje. Postoji i šira, kolektivna odgovornost koju zajedno snose predsjednik, predsjednik vijeća i sudac izvjestitelj za svaki pojedinačni predmet. Kao i na Sudu, prepoznata je potreba za temeljitijim praćenjem predmeta i daljnjim postupanjem te su tijekom vremena u tu svrhu razvijeni alati.

57

Opći sud izrađuje analize podataka i izvješća koja se upotrebljavaju s ciljem da se potakne pridržavanje općih rokova utvrđenih za neke od ključnih stadija u upravljanju predmetima⁴⁰, kao i smanjenje prosječnog vremena utrošenog na predmete. Osim informatičkog alata Suivi des Affaires Opći sud uveo je 2011. godine tablicu pod nazivom „Tableau de Productivité” i tablicu kumulativnih kašnjenja koja se svaka tri mjeseca šalje svim sudcima. Predsjednik i predsjednici vijeća raspravljaju o pojedinostima tog izvješća na tromjesečnoj osnovi kako bi utvrdili stadije postupaka u pogledu kojih je potrebno uložiti dodatne napore.

58

Osim tog izvješća postoje alati koji se koriste za mjerenje uspješnosti, i to, kao i prethodno, svaka tri mjeseca. Njih čine memorandum o predmetima koji sadržava analize produljenja, popis predmeta u kojima je došlo do „bitnih”⁴¹ produljenja i posebni podsjetnici koji se e-poštom šalju pojedinačnim sudcima, u kojima se navode predmeti pod njihovom odgovornošću u kojima je došlo do produljenja. Detaljnim informacijama na razini pojedinačnih sudaca povećava se transparentnost, podiže razina osviještenosti i promiče pravodobnije postupanje s predmetima.

59

Neupitno je da je aktivnijem upravljanju predmetima dana veća prednost tijekom posljednjih godina te su općenito postignuti pozitivni rezultati prije nego što je reforma stupila na snagu. Na primjer, vlastita analiza koju je proveo Opći sud pokazala je da se za sve otvorene predmete ukupan broj dana koji su protekli do izrade prethodnih izvještaja, a za koje je prekoračen rok iz indikativnog ročišnika, smanjio s 130 000 dana 2010. godine na 15 000 dana na kraju 2016., što je smanjenje od gotovo 90 %⁴².

60

Na oba bi se suda zahvaljujući stalnom razvoju informatičkih sustava kao što su izvješća Business Intelligence (prethodno Business Object) i sustav ARGOS, čije je uvođenje predviđeno za 2017. godinu, sudcima, nezavisnim odvjetnicima i sudskim savjetnicima trebale pružati detaljnije informacije s pomoću prilagođenog prikaza svih nedovršenih zadaća i stadija procesa. Iako bi se takvim razvojnim promjenama trebalo omogućiti temeljitije praćenje stanja u pogledu mogućih produljenja u postupanju s predmetima, ovim pregledom nije bilo moguće procijeniti njihov vjerojatan učinak. Niz sudaca s kojima su obavljeni razgovori u međuvremenu je razvio vlastite ad hoc sustave (često datoteke u programu Excel) za praćenje napretka u predmetima.

Prijelaz sa sudske statistike na prilagođene rokove u ročišnicima i pokazatelje uspješnosti

61

Sud EU-a služi se sudskom statistikom kako bi prikazao svoju uspješnost, posebice brojem podnesenih predmeta, predmeta koji su zaključeni tijekom predmetne godine ili koji nisu riješeni do kraja godine, zajedno s prosječnim trajanjem postupaka zaključenih tijekom te godine. Unutar institucije u informativne se svrhe koristi detaljniji prikaz broja predmeta, zajedno s detaljnijim analizama prosječnog trajanja.

62

Iako se podatcima o prosječnom trajanju koje Sud EU-a objavljuje pruža pregled cjelokupne sudske aktivnosti, u njima se objedinjuju predmeti s vrlo različitim stupnjevima složenosti. Na taj se način može pružiti tek djelomičan uvid u uspješnost Suda EU-a u pogledu trajanja postupaka.

Promjene u mjerenju sudske uspješnosti

63

Sud EU-a svoju učinkovitost u prvom redu mjeri procjenom kretanja u broju riješenih predmeta i, posebno u slučaju Suda, usporedbom prosječnog trajanja dovršenih postupaka s rokovima iz indikativnih ročišnika koji su utvrđeni za razne stadije postupka, ali nisu prilagođeni pojedinačnim predmetima. Time Sud EU-a velik dio svojeg mjerenja uspješnosti temelji na pokazateljima ostvarenja ne uzimajući u obzir korištene (ulazne) resurse.

64

Primjenom takvog pristupa upravljanju uspješnost se procjenjuje na ukupnoj razini. Sud EU-a ne prati svoje postupke uspoređujući ih sa standardima koji su utvrđeni na temelju trajanja postupaka i prilagođeni njihovoj složenosti i vrsti. U nedostatku informacija o složenosti predmeta o kojima je riječ, povećanje broja riješenih predmeta i/ili smanjenje prosječnog trajanja postupka ne podrazumijeva nužno veću učinkovitost.

65

Pri obavljanju svojeg pregleda Revizorski sud uzeo je u obzir šire promjene u mjerenju sudske uspješnosti. Revizorski sud u tom je pogledu kao posebno relevantan utvrdio rad Europske komisije za učinkovitost pravosuđa (CEPEJ)⁴³ koju je uspostavilo Vijeće Europe.

66

Revizorski sud pregledao je provedbeni priručnik CEPEJ-a o rokovima⁴⁴ za sudske postupke. Utvrđivanje rokova ključni je korak prema mjerenju i uspoređivanju uspješnosti u obradi predmeta i konceptualnom definiranju zaostataka kao broja ili postotka neriješenih predmeta koji traju dulje nego što je predviđeno tim rokovima.

67

Priručnikom je predviđeno da se rokovi primjenjuju na kategorije postupaka te da se njima uzme u obzir složenost predmeta. Na primjer, uspješnost se može mjeriti utvrđivanjem rokova, npr. roka od 12 do 36 mjeseci za zatvaranje 90 ili 95 % predmeta ovisno o vrsti i složenosti postupaka.

68

Revizorski sud analizirao je i glavne smjernice CEPEJ-a o upravljanju vremenom⁴⁵ kako bi utvrdio primjere najbolje prakse koji bi se mogli primijeniti i na postupke Suda EU-a. Revizorski sud utvrdio je da bi posebno „Kontrolni popis za upravljanje vremenom” koji je CEPEJ izradio mogao biti dobar alat za procjenu mjere u kojoj Sud EU-a raspolaže prikladnim informacijama i analizira relevantne aspekte sudskih postupaka. Kontrolni popis strukturiran je oko šest pokazatelja upravljanja vremenom. Konkretne stavke predmetnog kontrolnog popisa za svaki od tih šest pokazatelja navedene su u prilogu III. Procjena koju je Revizorski sud obavio u pogledu mjere u kojoj su raspoložive informacije i analize koje je Sud EU-a na temelju njih obavio u skladu s relevantnim smjernicama CEPEJ-a koje se odnose na te pokazatelje prikazana je na slici 9. Procjena se temelji na ispitivanju sustava Suda EU-a za upravljanje predmetima i analizi uzorka od 60 riješenih predmeta (vidi odlomke 36. – 60.). Iako je u većini područja na koja se primjenjuje šest pokazatelja CEPEJ-a o upravljanju vremenom već postignut znatan napredak, pregledom je utvrđeno da i dalje ima prostora za poboljšanje mjerenja sudske uspješnosti.

69

CEPEJ je istaknuo potrebu za utvrđivanjem standarda za trajanje postupaka primijetivši da je „u slučajevima u kojima se uoče ili predvide odstupanja od standarda i ciljeva za sudske rokove potrebno poduzeti hitne korake kako bi se otklonili uzroci takvih odstupanja”⁴⁶. Analizom odgovora na upitnike o uzorku predmeta koji je sastavio Revizorski sud pokazalo se da dolazi do odstupanja od indikativnih ročišnika, primjerice zbog broja i složenosti predmeta za koje je zadužen određeni sudac, zbog razloga povezanih s istekom mandata sudaca ili u slučajevima u kojima određeni sudski savjetnici nisu dostupni (vidi odlomke 48. i 49.).

Analiza složenosti predmeta: moguć pristup za pružanje potpore u procesu upravljanja

70

Prema odgovorima Suda EU-a na upitnik o uzorku predmeta koji je Revizorski sud sastavio složenost je važan čimbenik koji utječe na cjelokupno trajanje postupaka (vidi odlomke 47. i 48.). Revizorski sud smatra da se analiza složenosti predmeta može dodatno razraditi korištenjem postojećih podataka i time potencijalno poboljšati proces upravljanja predmetima na Sudu EU-a. U svrhu ispitivanja tog potencijala Revizorski sud obavio je analizu kako bi utvrdio postoji li korelacija⁴⁷ između određenih čimbenika⁴⁸ koji upućuju na složenost i cjelokupno trajanje postupaka za predmete koji su riješeni tijekom 2014. i 2015. godine.

71

Rezultati analize koju je proveo Revizorski sud, kako je prikazano u prilogu IV., pokazuju relativno snažnu pozitivnu korelaciju⁴⁹ između navedenih čimbenika složenosti i trajanja postupaka. Svaki od korištenih čimbenika može se smatrati relevantnim u pogledu cjelokupnog trajanja postupaka. Takvi rezultati pokazuju da bi se daljnjom analizom povijesnih podataka o predmetima moglo dobiti detaljnije informacije o upravljanju od onih koje su trenutačno dostupne na način da se utvrde predmeti koji su trajali znatno dulje ili kraće nego što bi se očekivalo na temelju njihovih značajki. Te bi se informacije potom mogle upotrijebiti kako bi se, primjerice, utvrdili problemi koji su redovito vodili do predugog trajanja postupaka, kao i primjeri najbolje prakse u kojima su predmeti riješeni u kraćem roku. Na taj bi se način potencijalno moglo pružiti potporu u procesu donošenja odluka tijekom ciklusa upravljanja predmetima i doprinijeti povećanju učinkovitosti cjelokupnog vođenja predmeta.

72

Iznesena analiza prvi je pokušaj iskorištavanja postojećih podataka. Neupitno je da se ona može dodatno razraditi na temelju iskustva Suda EU-a, uključujući povećanje broja čimbenika koji se uzimaju u obzir i prilagođavanje pondera koji se pripisuju različitim čimbenicima.

Potpora u procesu upravljanja predmetima

73

Uloga je službi za potporu omogućiti učinkovitu provedbu ključnih stadija upravljanja predmetima. Revizorski sud ispitao je aspekte prevoditeljske aktivnosti (vidi odlomke 74. – 79.) i informatičkih sustava (vidi odlomke 80. – 85.).

Prevođenje

74

Prevođenje dokumenata ima ključnu ulogu u potpori sudskoj aktivnosti Suda EU-a s obzirom na njegovu obvezu postupanja s predmetima i objave velikog broja pravnih odluka na svim službenim jezicima EU-a. Dostupnost usluga prevođenja u određenim ključnim trenutcima⁵⁰ može imati izravan učinak na trajanje ciklusa upravljanja predmetima. U okviru uzorka predmeta koji je Revizorski sud sastavio (vidi odlomke 36. – 40. i 46. – 50.) taj je učinak ograničen u odnosu na cjelokupni tijek predmeta.

75

U razdoblju 2014. – 2016. na Sudu EU-a svake se godine prevodilo ukupno 1,1 milijun stranica. Između 26 % i 36 % tekstova preveli su vanjski pravnici lingvisti, a godišnji trošak takvih prijevoda kretao se između 9 i 12 milijuna eura.

Utvrđivanje rokova

76

Sud EU-a utvrđuje rokove za prijevod dokumenata iz spisa na različite načine. Za većinu prijevoda utvrđuju se prilagođeni rokovi⁵¹. Kao drugo moguće rješenje koriste se unaprijed utvrđeni rokovi kojima se ne vodi računa o značajkama predmeta⁵². U tom se slučaju rokovima ne uzima u obzir dnevni kapacitet za prevođenje koji pravnik lingvist u prosjeku može ostvariti. Istodobnim korištenjem prilagođenih i unaprijed utvrđenih rokova omogućava se određena fleksibilnost u upravljanju radnim opterećenjem Glavne uprave za prevođenje.

Središnje planiranje i planiranje na razini manjih jedinica

77

Rokove dogovaraju podnositelj zahtjeva za prijevod⁵³ i središnji odjel za planiranje. Dostupni su alati za upravljanje koji su namijenjeni planiranju posla na tjednoj osnovi i praćenju prevođenja dokumenata u odnosu na rokove. Međutim, ne bilježi se stvarno vrijeme koje pravnici lingvisti utroše na prijevod samih dokumenata. Na temelju takvih informacija, da su one dostupne, mogla bi se utvrditi eventualna područja u kojima ima prostora za povećanje učinkovitosti ili primjeri najbolje prakse.

Pridržavanje rokova za prijevod dokumenata

78

Revizorski sud utvrdio je da se tijekom 2014. i 2015. godine uglavnom pridržavalo rokova za prevođenje dokumenata. Prevođenje posljednjih postupovnih dokumenata, u kontekstu pisanog postupka, ključan je trenutak jer označava početak okvirnog roka za izradu prethodnih izvještaja, za čije su sastavljanje zaduženi sudci. Revizorski sud utvrdio je da su u znatnom broju predmeta (29 % predmeta pred Sudom i 57 % pred Općim sudom) prijevodi stavljeni na raspolaganje redom 5,5 i 9 dana prije utvrđenog internog roka.

Usporedba uspješnosti u odnosu na druge institucije EU-a

79

Sud EU-a sudjeluje u međuinstitucijskom Izvršnom odboru za prevođenje (engl. Executive Committee for Translation) čiji je cilj promicati primjere najbolje prakse. Sud EU-a ostvario je napredak u pogledu utvrđivanja pokazatelja uspješnosti (poznatih kao „KIAPI”) s ciljem korištenja metodologije za mjerenje prevoditeljske aktivnosti⁵⁴ na temelju koje bi bila moguća usporedba s drugim institucijama EU-a⁵⁵.

Informatički sustavi

80

Uporaba računalnih sustava potpore trebala bi, među ostalim, biti sredstvo kojim se omogućava bolje funkcioniranje pravosuđa, a korisnicima olakšava pristup sudovima kako bi se predmeti brže rješavali i time smanjilo trajanje postupaka⁵⁶.

Složenost i nedostatak integracije

81

Za sudske i administrativne aktivnosti na Sudu EU-a koristi se 95 zasebnih informatičkih aplikacija. Prema Sudu EU-a razlog za takav velik broj aplikacija leži u tome što postoji više od jednog suda, kao i u složenosti međuovisnih procesa. Osim toga, Sud EU-a nastavlja se oslanjati na temeljnu bazu podataka pod nazivom Litige, koja je uvedena 1995., dok istodobno razvija pojedinačne aplikacije namijenjene zadovoljavanju posebnih potreba. Prevladavajući prioritet bila je potreba za jamčenjem kontinuiteta obrade sudskih predmeta.

Sučelja s drugim aplikacijama

82

Zbog nedostatka integracije baze podataka Litige i drugih aplikacija koje se koriste za obradu predmeta u nekim je slučajevima potrebno ručno ili dvostruko unošenje podataka, koje je neučinkovito i vodi do rizika od dobivanja netočnih podataka.

Poboljšanja u strukturi informacijske tehnologije za upravljanje predmetima

83

U višegodišnjem strateškom planu Uprave za informacijske tehnologije za razdoblje 2016. – 2020.⁵⁷ potvrđuje se da razvoj informacijskih tehnologija može doprinijeti ostvarivanju znatnih koristi u pogledu djelotvornosti i smanjenja kašnjenja, kao i u pogledu potreba za resursima.

84

Sud EU-a već je nekoliko puta poduzimao mjere radi poboljšanja postojećih informatičkih sustava za upravljanje predmetima. Konkretnije, Opći sud pokrenuo je 2000. godine ambiciozni projekt integriranog informatičkog sustava za upravljanje predmetima pod nazivom Pro-Curia s ciljem zamjene baze podataka Litige pojednostavnjenim i standardiziranim funkcijama. Poteškoće u provedbi dovele su do obustave razvoja tog sustava.

85

Stoga je Sud EU-a zadržao bazu podataka Litige i odlučio provesti dva druga projekta utemeljena na tom sustavu: uvođenje programa Enterprise Content Management (ECM) i modernizacija baze podataka Litige, s ciljem pružanja bolje informatičke potpore upravljanju predmetima. U vrijeme obavljanja ovog pregleda provedba tih projekata bila je u tijeku.

Jezična praksa

86

Jezična praksa ima izravan učinak na sudsku aktivnost Suda EU-a. S obzirom na to da se francuski jezik upotrebljava kao jedini jezik vijećanja i de facto radni jezik (uz iznimku mišljenja nezavisnih odvjetnika⁵⁸), sve postupovne dokumente potrebno je sa službenog jezika EU-a na kojemu su primljeni prevesti na francuski jezik, uz iznimku priloga podnesaka koji se prevode samo na zahtjev.

87

Revizorski sud utvrdio je da je u razdoblju 2014. – 2016. u velikom broju predmeta koji su upućeni Sudu EU-a, a posebnom Općem sudu, postupovni jezik bio engleski (28 %) ili njemački (20 %) u odnosu na francuski jezik (13 %). Iako Revizorski sud ne dovodi u pitanje složenost, moguće učinke i osjetljivost pitanja jezične prakse, navedeno upućuje na to da bi se moglo razmotriti korištenje drugih jezika, osim francuskoga, kao jezika vijećanja Suda EU-a, a posebno Općeg suda. Jedna od posljedica bila bi da se interne bilješke, prethodni izvještaji, presude i rješenja mogu sastavljati izravno na tim jezicima. Nadalje, određeni broj postupovnih dokumenata koji se podnesu na navedena dva jezika ne bi bilo potrebno prevoditi na francuski jezik.

88

Međutim, pri svakom razmatranju promjena u jezičnoj praksi potrebno je uzeti u obzir prednosti koje proizlaze iz daljnje uporabe francuskoga kao jedinog jezika vijećanja. Prema Sudu EU-a te prednosti uključuju izbjegavanje mogućih odstupanja među pravnim konceptima koji se koriste u svakom od jezika odabranih kao jezika vijećanja i dosljednost pri upućivanju na prijašnju sudsku praksu EU-a.

89

Predsjednik Općeg suda uputio je u veljači 2016. tajniku Suda dopis u kojem traži obavljanje procjene učinka promjene jezika vijećanja. Predviđeno je da se u procjeni učinka utvrde ustrojstveni uvjeti te iznese analiza troškova i koristi u pogledu proračunskih troškova i trajanja postupaka. Predmetna procjena još nije dovršena zbog nesigurnosti koja je povezana s ishodom procesa Brexita.

Zaključci

90

Posljednjih godina Sud EU-a poduzeo je znatne organizacijske i postupovne mjere za učinkovitije postupanje s predmetima i bolje izvješćivanje o njima. Posebno je uvođenjem indikativnih ročišnika s rokovima za ključne stadije u ciklusu upravljanja predmetima, zajedno s postupnim razvojem alata za praćenje i izvješća, stavljen veći naglasak na pravodobnost. Sud EU-a objavljuje statističke podatke i analize ishoda svoje pravosudne aktivnosti. Ti statistički podatci pokazuju da se prosječno vrijeme potrebno za donošenje odluke o predmetima smanjilo ili ostalo nepromijenjeno iako se broj podnesenih predmeta povećao. Također je potrebno istaknuti da su uloženi napori u smanjenje velikih zaostataka u rješavanju predmeta do kojih je došlo na Općem sudu te je do kraja 2016. godine ostvaren napredak u pogledu znatnog smanjenja ukupnog broja dana produljenja u vezi s jednim od ključnih stadija u sudskom postupku (vidi odlomak 59.). Takav rezultat nije ostvaren povećanjem resursa, već zahvaljujući ulaganju većih napora u upravljanje i inicijativama u tom području. Učinak reforme tog suda, koja posebno obuhvaća udvostručenje broja sudaca i njihovih kabineta, pokazat će se tek u budućnosti (vidi odlomke 8. – 10.).

91

Trenutačnim pristupom koji Sud EU-a primjenjuje pri utvrđivanju indikativnih ročišnika predviđeno je da se rokova pridržava u prosjeku. Očekuje se da će se dugotrajni predmeti uravnotežiti predmetima za koje je potrebno manje vremena. Predmete se i dalje prati pojedinačno te se na prekoračenje okvirnih rokova upozorava podsjetnicima kako bi se zajamčila usredotočenost na predmete u kojima je došlo do prekoračenja tih rokova (vidi odlomke 51. i 52.).

92

Pregledom koji je Revizorski sud obavio u pogledu prvog dijela procesa upravljanja predmetima, koji je poznat kao pisani postupak, pokazalo se da postoji tek ograničen prostor za smanjenje trajanja tog dijela postupka. Za tu su fazu, koja obuhvaća zaprimanje predmeta te pripremu spisa, u prvom redu odgovorna tajništva. Tajništva su objasnila razloge za produljenje postupka u slučaju predmeta koje je Revizorski sud ispitao te su za većinu predmeta navela odgovarajući učinak u smislu trajanja. Razlog je u prvom redu bila primjena postupovnih pravila Suda EU-a kojima je predviđeno da se u određenim slučajevima koriste unaprijed utvrđeni rokovi, primjerice za pravo stranke na odgovor. Međutim, Sud EU-a pokazao je da primjenjuje proaktivni pristup u rješavanju određenih problema, primjerice prilagodbom svojeg Poslovnika u pogledu povjerljivog postupanja s predmetima i uvođenjem aplikacije E-Curia namijenjene ubrzanju postupka podnošenja predmeta (vidi odlomke 36. – 40.).

93

Dijelovi postupka koji slijede nakon pisanog dijela, koji su najvećim dijelom pod odgovornošću sudaca u raznim sastavima suda, nezavisnih odvjetnika i njihovih sudskih savjetnika, u pravilu su najdulji elementi u procesu upravljanja predmetima. Uzimajući u obzir ograničenje opsega koje je opisano u odlomcima 12. – 14., Revizorski sud prikupio je iz jamstava uprave informacije o glavnim razlozima zbog kojih se u nekim slučajevima nije pridržavalo indikativnih ročišnika. Ti su razlozi uključivali radno opterećenje sudaca, dostupnost sudskih savjetnika i složenost predmeta. S pomoću te analize Revizorski sud dobio je uvid u čimbenike koji mogu utjecati na trajanje tog dijela postupka. Međutim, nije bilo raspoloživo dovoljno informacija o konkretnom vremenu koje se može pripisati utvrđenim čimbenicima. Osim toga, nije bilo mnogo informacija o dostupnosti i uporabi ljudskih resursa u kontekstu pojedinačnih predmeta. Zbog toga Revizorski sud nije mogao zaključiti je li bilo prostora za smanjenje trajanja postupaka za odabrane predmete i u kojoj mjeri (vidi odlomke 33. – 35. i 46. – 50.).

94

Pregledom koji je Revizorski sud obavio obuhvaćeno je ispitivanje uloge prevođenja u procesu upravljanja predmetima. Revizorski sud utvrdio je da se u radu službe za prevođenje također primjenjuje niz unaprijed utvrđenih rokova u spoju s prilagođenim rokovima. Analizom predmeta koju je Revizorski sud proveo nije se pokazalo da je element prevođenja kao dio procesa znatno produžio cjelokupno trajanje predmeta te je velik broj prevoditeljskih zadataka dovršen prije roka. Nadalje, u tijeku je uvođenje ključnih pokazatelja uspješnosti, kojima bi se trebalo omogućiti uspoređivanje među institucijama (vidi odlomke 74. – 79.).

95

Informatički sustavi koji se koriste na Sudu EU-a složeni su i temelje se na središnjoj bazi podataka koja postupno zastarijeva i kojoj je tijekom vremena pridodan velik broj podsustava. Sud EU-a još nije razvio potpuno integriran informatički sustav za potporu u upravljanju predmetima. Revizorski sud zaključio je da bi dugoročniji cilj razvoja integriranijeg pristupa trebao doprinijeti povećanju učinkovitosti, ograničavanju potrebe za udvostručavanjem posla, svođenju potrebe za ručnim unošenjem na najmanju moguću razinu i smanjenju potrebe za pružanjem potpore za velik broj aplikacija (vidi odlomke 80. – 85.).

96

Trenutačni sustav s francuskim jezikom kao jezikom vijećanja i de facto radnim jezikom institucije ima i prednosti i nedostatke. Na Sudu EU-a razmotreno je obavljanje analize troškova i koristi u pogledu mogućnosti korištenja drugih jezika, osim francuskoga, kao jezika vijećanja na Općem sudu, čime bi se mogla olakšati procjena stanja i pružiti argumenti za odluku koja bi se u budućnosti mogla donijeti (vidi odlomke 86. – 89.).

97

Cjelokupno gledajući, Revizorski sud zaključio je da ima potencijala za dodatno povećanje uspješnosti poduzimanjem koraka prema aktivnijem individualiziranom upravljanju predmetima. Trenutačni pristup koji Sud EU-a primjenjuje pri mjerenju uspješnosti ne temelji se na rokovima koji su prilagođeni pojedinačnim predmetima i kojima se uzimaju u obzir složenost, radno opterećenje, potrebni resursi i raspoloživost osoblja. Trenutačno indikativni ročišnici utvrđeni za određene vrste predmeta služe tek kao opći ciljevi upravljanja te ih se potrebno pridržavati u prosjeku (vidi odlomak 91.). Iako nije upitno da je taj pristup doveo do poboljšanja, prosječno vrijeme potrebno za rješavanje određenih vrsta predmeta ili postupaka ne može se izjednačiti s konceptom razumnog vremena potrebnog za rješavanje svakog pojedinačnog predmeta.

Pojmovnik

ARGOS: informatički sustav koji će se ubrzo početi primjenjivati na oba suda i kojim će se sudcima, nezavisnim odvjetnicima i njihovim kabinetima s pomoću prilagođenog prikaza pružiti detaljnije informacije o predmetima.

Business object i Business intelligence: informatički sustavi koji se koriste na Sudu Europske unije (Sud EU-a) u svrhu izvješćivanja i izrade pravosudne statistike.

Donošenje i objava odluke: sudci donose odluku na temelju nacrta presude koji sastavlja sudac izvjestitelj. Svaki sudac koji je član predmetnog sastava može predložiti izmjene. Odluke se donose većinom glasova, a razlike u mišljenjima se ne objavljuju. Presude potpisuju svi sudci koji su sudjelovali u donošenju odluke, a izreka se čita na javnoj raspravi.

E-Curia: informatička aplikacija Suda EU-a namijenjena odvjetnicima i agentima država članica i institucija, tijela, ureda i agencija EU-a. Njome se omogućava elektronička razmjena postupovnih dokumenata s tajništvom.

Europska komisija za učinkovitost pravosuđa (CEPEJ): cilj je Europske komisije za učinkovitost pravosuđa (CEPEJ) povećati učinkovitost i poboljšati funkcioniranje pravosuđa u državama članicama te primijeniti instrumente koje je razvilo Vijeće Europe.

Hitni prethodni postupak: ovim postupkom Sud može, u znatno kraćem roku, donositi odluke o najhitnijim pitanjima iz područja slobode, sigurnosti i pravde (primjerice o policijskoj suradnji te pravosudnoj suradnji u građanskim stvarima).

Istraživanje i dokumentacija: Uprava za istraživanje i dokumentaciju pruža obama sudovima informacije povezane s komparativnim pravom i sudskom praksom.

Izvještaj za raspravu: ovaj dokument, koji sastavlja sudac izvjestitelj pri Općem sudu, predstavlja sažetak navodnih činjenica, argumenata svake stranke i, kad je to potrebno, intervenijenta. Takav se izvještaj šalje strankama i prije rasprave stavlja na raspolaganje javnosti.

Jamstva uprave: pisane izjave koje uprava sastavlja kako bi potvrdila određena pitanja. Iako sadržavaju informacije, same po sebi ne pružaju dovoljno prikladnih revizijskih dokaza o pitanjima koja se u njima obrađuju.

Jedinica za čitanje presuda: odvjetnici koji rade za predsjednike svakog od dvaju sudova i provjeravaju formalnu usklađenost i koherentnost nacrta presuda i, u nekim slučajevima, rješenja.

Konferencija vijeća: svako vijeće Općeg suda redovito se sastaje kako bi, u prvom redu, raspravilo o prethodnim izvještajima koje podnese sudac izvjestitelj.

Litige: temeljna baza podataka Suda EU-a koja sadržava informacije o pojedinačnim predmetima.

Nezavisni odvjetnik: na Sudu radi 11 nezavisnih odvjetnika. Oni pomažu Sudu u njegovu radu, a zadaća im je dostaviti pravno mišljenje onda kada je to potrebno. Nezavisni odvjetnici sastavljaju mišljenja na jeziku po vlastitom izboru.

Obični član sudskog vijeća: bilo koji sudac u sudskom vijeću koji nije sudac izvjestitelj.

Opća sjednica: opća sjednica održava se jednom tjedno, a na njoj sudjeluju predsjednik Suda, sudci, nezavisni odvjetnici i tajnik. Na njoj se odlučuje o sastavu suda u pojedinačnim predmetima te o tome postoji li potreba za mišljenjem nezavisnog odvjetnika.

Pisani postupak: pisani postupak slijedi nakon zaprimanja predmeta. Vode ga tajništva, a uključuje pripremu i prijevod dokumenata iz spisa.

Podnesci: dokumenti u kojima stranke sudovima iznose svoje argumente (tužbu/obranu i, po potrebi, repliku i odgovor na repliku). Ti se dokumenti prevode na francuski jezik.

Poslovnik: oba suda objavila su svoje poslovnike za postupanje s predmetima u svakom stadiju postupka.

Postupovni dokument: svi dokumenti koje stranke i tajništvo razmjenjuju tijekom postupka (podnesci, prilozi, korespondencija itd.).

Pravnik lingvist: prevoditelj u Glavnoj upravi za prevođenje koji mora imati pravne kvalifikacije.

Presuda: odluke Suda EU-a i Općeg suda donose se na temelju nacrta presude koji izrađuje sudac izvjestitelj. Takve presude objavljuju se javno.

Prethodni izvještaj: povjerljivi interni dokument koji sastavlja sudac izvjestitelj nakon završetka pisanog postupka, koji sadržava analizu relevantnih činjeničnih i pravnih pitanja koja su otvorena u tom predmetu, te, po potrebi, mjere upravljanja postupkom ili mjere izvođenja dokaza. U njemu se također predlaže sastav suda pred kojim će se predmet voditi te utvrđuje hoće li se održati rasprava i traži li se mišljenje nezavisnog odvjetnika.

Pro-Curia: projekt za integrirani informatički sustav za postupanje s predmetima pred Općim sudom koji je obustavljen zbog poteškoća u provedbi.

Prvi nezavisni odvjetnik: prvi nezavisni odvjetnik snosi ukupnu odgovornost za praćenje napretka koji nezavisni odvjetnici ostvaruju u pogledu pripreme mišljenja.

Rasprava (usmeni postupak): usmeni postupak obuhvaća saslušavanje agenata, savjetnika i odvjetnika pred Sudom ili Općim sudom i, prema potrebi, saslušavanje svjedoka i stručnjaka.

Rješenje: predmet se može zatvoriti rješenjem u slučajevima u kojima sudovi smatraju da imaju dovoljno informacija za donošenje odluke na temelju pisanog postupka ili u kojima se smatra da je predmet očito nedopušten ili očito neosnovan te u slučajevima u kojima nema potrebe za donošenjem odluke ili u kojima stranke odustanu od postupka.

Rotacija: na Općem sudu predmete raspoređuje predsjednik naizmjenično među devet vijeća na temelju četiri zasebna rasporeda rotacija.

Sastav suda: sastav vijeća (broj sudaca) koje donosi odluku o pojedinačnom predmetu.

Spajanje predmeta: dva ili više predmeta iste vrste i istog sadržaja mogu se, u svakom trenutku, zbog svoje povezanosti spojiti, u svrhu pisanog ili usmenog postupka ili u svrhu donošenja presude kojom se zatvara postupak.

Sudac izvjestitelj: sudac izvjestitelj onaj je sudac kojemu predsjednik dodijeli određeni predmet. Njegov je glavni zadatak podnijeti prethodni izvještaj općoj sjednici Suda ili konferenciji vijeća Općeg suda, uključujući analizu pravnih pitanja u predmetu i predložene postupovne stadije. Sudac izvjestitelj također priprema nacrt presude.

Sudski praznici: Sud EU-a stalno zasjeda, ali određuje razdoblja sudskih praznika, odnosno razdoblja tijekom kojih se načelno ne održavaju rasprave i ne donose odluke. Međutim, sudovi i njihove službe nastavljaju redovno funkcionirati u tim razdobljima tijekom kojih se u iznimnim slučajevima mogu održati rasprave i donijeti odluke.

Sudski savjetnik: sudske savjetnike u njihovu radu nadziru sudci i nezavisni odvjetnici Suda EU-a. Sudski savjetnici pomažu članovima u izradi izvještaja za raspravu, prethodnih izvještaja, presuda, rješenja i/ili mišljenja te njihovih osnova te pružaju potporu tijekom rasprave.

Suivi des Affaires: kompjuterizirani alat Suda EU-a koji omogućava praćenje napretka u vođenju neriješenih predmeta.

Suspenzija (prekid postupka): postupci se mogu prekinuti ako su pred Sudom i Općim sudom pokrenuti postupci s istim sadržajem predmeta, koji se bave istim pitanjem ili u kojima se ispituje valjanost istog akta. Također se mogu prekinuti u drugim posebnim slučajevima predviđenima Poslovnikom.

Tajništvo: svaki od dva suda koja čine Sud EU-a ima vlastito tajništvo. Tajništvo zaprima, bilježi i čuva sve postupovne dokumente. Tajnik Suda ima iste ovlasti kao i glavni tajnik institucije.

Tajnost vijećanja: na vijećanjima na Sudu EU-a sudjeluju samo sudci. Ona su tajna i ostaju tajna. Vijećanje se uvijek odvija na francuskom jeziku, bez usmenog prevođenja.

Tužbe za poništenje: zahtjevi za poništenjem akta koji je donijela institucija, tijelo ili agencija Europske unije.

Tužbe zbog povrede obveze: tužbe na temelju kojih Sud utvrđuje jesu li države članice ispunile svoje obveze koje proizlaze iz prava EU-a.

Ubrzani postupak: omogućava Sudu brzo izjašnjavanje o izrazito hitnim predmetima skraćivanjem vremena postupka i davanjem visokog prioriteta takvim predmetima. Ovaj postupak također je predviđen za donošenje odluka o prethodnim pitanjima.

Veliko vijeće: Sud ili Opći sud mogu zasjedati u velikom vijeću (petnaest sudaca) kada to opravdava pravna složenost, važnost predmeta ili posebne okolnosti.

Vijeće: sastav sudaca u promjenjivom broju koji zasjedaju kako bi zajedno donijeli odluke u pojedinačnim predmetima.

Zahtjev za intervenciju: intervencija je čin kojim se institucije, fizičke ili pravne osobe uključuju u predmet koji je podnijela treća strana.

Zahtjevi za prethodne odluke: kako bi zajamčili djelotvornu i ujednačenu primjenu zakonodavstva Europske unije te izbjegli različito tumačenje prava, nacionalni se sudovi mogu, a katkad i moraju, obratiti Sudu sa zahtjevom za pojašnjenje određenog pitanja povezanog s tumačenjem ili valjanošću prava Unije.

Žalba: Sudu se mogu podnijeti žalbe na presude i rješenja Općeg suda, koje se mogu odnositi isključivo na pravna pitanja.

Tim zadužen za pregled

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovaj pregled uspješnosti obavilo je V. revizijsko vijeće Suda, kojim predsjeda član Suda Lazaros S. Lazarou i koje se prije svega bavi pitanjima u područjima financiranja i administracije Unije. Pregled je predvodio član Suda Kevin Cardiff, a potporu su mu pružali glavni savjetnik Gabriele Cipriani, glavni rukovoditelj Michael Bain, voditelj radnog zadatka i glavni rukovoditelj Alberto Gasperoni, glavni rukovoditelj za pravna pitanja Christophe Lesauvage, glavni revizor João Nuno Coelho dos Santos, revizorica Diana Voinea te odvjetnici Birgit Schaefer, Ide Ni Riagain, Georgios-Marios Prantzos i Marine Mina.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2017.

PDF	ISBN 978-92-872-8105-0	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/292775	QJ-AB-17-014-HR-N
HTML	ISBN 978-92-872-8095-4	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/869652	QJ-AB-17-014-HR-Q

© Europska unija, 2017.

Za svaku uporabu ili umnažanje fotografija ili druge građe koja nije obuhvaćena autorskim pravima Europske unije dopuštenje se mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: http://europa.eu/contact

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: http://europa.eu/contact

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: http://europa.eu

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko EU Bookshopa: http://op.europa.eu/eubookshop. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti http://europa.eu/contact).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp/hr/data) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.