Conflitto di interessi nella spesa dell’UE per la coesione e l’agricoltura Esiste un quadro giuridico, ma vi sono lacune nelle misure di trasparenza e individuazione

Sintesi

I Il conflitto di interessi è una irregolarità che incide sul bilancio dell’UE e che potrebbe essere riconducibile ad attività fraudolente. È definito nel regolamento finanziario dell’UE e nelle direttive dell’UE sugli appalti pubblici.

II Nel 2018, una modifica dell’articolo 61 del regolamento finanziario ha esplicitamente ampliato gli obblighi in capo alle persone che partecipano alla gestione dei fondi dell’UE negli Stati membri al fine di prevenire conflitti di interessi nell’ambito della gestione concorrente. Un conflitto d’interessi ha luogo quando l’esercizio imparziale e obiettivo delle funzioni di chi partecipa all’esecuzione del bilancio dell’UE è compromesso da motivi familiari, affettivi, da affinità politica o nazionale, da interesse economico o da qualsiasi altro interesse personale diretto o indiretto.

III La finalità dell’audit era verificare, alla luce delle modifiche alla normativa, dei casi recenti e degli interessi dei principali stakeholder e del pubblico, se la Commissione e gli Stati membri abbiano affrontato adeguatamente la questione dei conflitti di interessi nella politica agricola comune e nella politica di coesione. La Corte si prefiggeva di evidenziare possibili carenze nella gestione dei conflitti di interessi a livello della Commissione e degli Stati membri e di raccomandare miglioramenti.

IV La Corte ha valutato il quadro e le procedure in atto per prevenire i conflitti di interessi, nonché le misure per rilevare, risolvere e segnalare tali casi.

V La Corte ha riscontrato che sia la Commissione, sia gli Stati membri si sono sforzati di affrontare la questione dei conflitti di interessi, ma permangono alcune lacune, in particolar modo riguardo alla promozione della trasparenza e all’individuazione delle situazioni di rischio negli Stati membri, nonché alla piena segnalazione dei casi di conflitti di interessi che consenta alla Commissione e alle autorità degli Stati membri di disporre di una panoramica chiara.

VI La Corte raccomanda l’adozione di misure per aiutare la Commissione a migliorare la capacità di prevenzione e individuazione dei conflitti di interessi e della promozione della trasparenza.

Introduzione

Conflitto di interessi e bilancio dell’UE

01 Il conflitto di interessi è una irregolarità che incide sul bilancio dell’UE e che potrebbe essere riconducibile ad attività fraudolente. La Corte di giustizia dell’UE ha statuito che “la confusione [nel testo della relazione: “conflitto”] di interessi costituisce di per sé e obiettivamente una grave disfunzione [nel testo della relazione: “irregolarità”], senza che sia necessario tener conto, per definirla, delle intenzioni degli interessati e della loro buona o cattiva fede”¹. Il conflitto di interessi è definito nel regolamento finanziario dell’UE² e nelle direttive dell’UE sugli appalti pubblici³.

02 Una modifica dell’articolo 61 del regolamento finanziario nel 2018 ha esplicitamente ampliato gli obblighi in capo alle persone che partecipano alla gestione dei fondi dell’UE negli Stati membri al fine di prevenire conflitti di interessi. L’articolo si applica anche alle persone che partecipano all’adozione delle decisioni in merito agli atti preparatori dei programmi di spesa dell’UE, come i membri dei governi. Ai fini dell’articolo 61, paragrafo 3, esiste un conflitto d’interessi quando l’esercizio imparziale e obiettivo delle funzioni di chi partecipa all’esecuzione del bilancio dell’UE è compromesso da motivi familiari, affettivi, da affinità politica o nazionale, da interesse economico o da qualsiasi altro interesse personale diretto o indiretto.

03 Quando un conflitto di interessi percepito o reale viene individuato, l’autorità competente è tenuta a garantire che la persona in questione cessi ogni attività nella materia. L’articolo 36, paragrafo 3, del regolamento finanziario richiede un controllo interno efficace nell’esecuzione del bilancio dell’UE che si basi sulle migliori pratiche internazionali e che comprenda la prevenzione dei conflitti d’interessi.

04 Ai fini del presente audit, la Corte definisce “interesse” un impegno, un obbligo, un dovere o un obiettivo associati a particolari ruoli o pratiche sociali ed economiche. Un simile interesse può avere come scopo favorire o svantaggiare determinati individui o gruppi. Gli interessi possono essere classificati in quattro categorie: diretto o indiretto e finanziario o non finanziario (cfr. figura 1).

05 L’OCSE⁴ distingue diversi tipi di conflitto di interesse: reale, potenziale e percepito. Le differenze tra l’uno e l’altro, non sancite dal diritto dell’UE, sono presentate nella figura 2 di seguito riportata come applicato nell’ambito dei finanziamenti dell’UE:

06 Inoltre, i conflitti di interessi riguardanti i beneficiari privati di progetti finanziati dall’UE (tra i beneficiari e i loro fornitori, per esempio) possono essere disciplinati dalle normative nazionali e non sono contemplati dal regolamento finanziario. Tali norme mirano solitamente a evitare l’inflazione dei prezzi, la presentazione di falsi elementi probatori a giustificazione delle spese o l’elusione delle norme in materia di ammissibilità⁵. L’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) ha individuato simili casi negli ultimi anni⁶.

Conflitti di interesse e gestione concorrente

07 Circa la metà delle spese dell’UE è in regime di gestione concorrente della Commissione e degli Stati membri (cfr. figura 3). Tra queste rientrano i due fondi agricoli – il Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) – e i tre principali fondi di coesione: il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), il Fondo sociale europeo (FSE) e il Fondo di coesione (FC).

08 Nell’ambito della gestione concorrente, la Commissione detiene la responsabilità generale per l’esecuzione del bilancio. La Commissione ottiene garanzie dai sistemi di controllo interno e di segnalazione, fornisce orientamenti e sostegno agli organismi attuatori e di audit negli Stati membri, esegue audit e può applicare rettifiche finanziarie se gli Stati membri non proteggono il bilancio dell’UE. Gli Stati membri sono tenuti ad adottare misure efficaci e proporzionate per prevenire, individuare e correggere irregolarità (come i conflitti di interessi) nel regime di gestione concorrente, tra cui quelle dovute a frodi, e a recuperare gli importi indebitamente versati.

09 Nell’ambito della coesione, spetta alle autorità di gestione valutare le domande di sovvenzione, selezionare i progetti da finanziare, eseguire verifiche amministrative e in loco, autorizzare i pagamenti, raccogliere i dati relativi a ciascuna operazione e stabilire misure antifrode. Le autorità di gestione possono affidare alcune funzioni a organismi intermedi o delegati, i quali possono essere ministeri o altri organismi pubblici o privati. Le autorità di audit indipendenti verificano l’effettivo funzionamento dei sistemi di gestione e di controllo interno di un programma operativo.

10 Nel settore dell’agricoltura (cfr. figura 4), le autorità di gestione curano i programmi di sviluppo rurale finanziati mediante il FEASR. Gli organismi pagatori sono responsabili della gestione e del controllo delle spese del FEAGA e del FEASR. Possono delegare alcune funzioni, quali la gestione delle domande di aiuto o le verifiche in loco sui destinatari finali, ad altre autorità pubbliche o private. Gli organismi di certificazione forniscono un parere sulla completezza, l’accuratezza e la veridicità dei conti annuali dell’organismo pagatore, sul corretto funzionamento del suo sistema di controllo interno e sulla legittimità e regolarità delle spese per le quali un rimborso è stato richiesto alla Commissione.

Rischi di conflitti di interessi e tutela dello Stato di diritto

11 Una relazione dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici (OCSE)⁷ mostra in che modo i conflitti di interessi nel regime di gestione concorrente possono rappresentare un rischio significativo nell’intero ciclo di gestione di un progetto. Durante le fasi di domanda e di selezione di un progetto, la collusione tra pubblici ufficiali, richiedenti e terzi può condurre all’attribuzione indebita dello stesso. Gli autori di tale collusione potrebbero pagare tangenti ai pubblici ufficiali e falsificare documenti. Durante le fasi di conclusione e valutazione, i conflitti di interessi possono compromettere l’oggettività delle relazioni di valutazione.

12 Nel gennaio 2022, Transparency International ha pubblicato l’ultima versione dell’indice di percezione della corruzione (Corruption Perception Index, CPI). L’indice non affronta solo le tangenti, ma anche altre forme di distrazione di fondi pubblici. Valuta meccanismi preventivi come la capacità di un governo di garantire il rispetto dei sistemi di integrità o come l’esistenza di leggi adeguate in materia di divulgazione finanziaria, prevenzione dei conflitti di interessi e accesso alle informazioni. Di media, l’UE è complessivamente percepita come meno corrotta rispetto ad altre regioni. Danimarca, Svezia e Finlandia hanno registrato i risultati migliori. Romania, Ungheria e Bulgaria sono invece i paesi nelle posizioni più basse (cfr. figura 5).

13 Nel dicembre 2020 il Parlamento europeo e il Consiglio hanno adottato il regolamento (UE) 2020/2092 relativo a un regime generale di condizionalità per la protezione del bilancio dell’Unione. Tale regolamento individua una serie di situazioni che possono costituire una violazione dei princìpi dello Stato di diritto. A norma dell’articolo 3, “il fatto di non garantire l’assenza di conflitti di interesse” è una di queste situazioni. Quando simili violazioni hanno un impatto sufficientemente diretto sulla sana gestione finanziaria del bilancio dell’UE, o vi è un serio rischio che ciò avvenga, la Commissione è tenuta a proporre misure appropriate. Gli orientamenti della Commissione su come applicare le disposizioni sono stati pubblicati a marzo 2022⁸. Il 27 aprile 2022 la Commissione ha inviato una lettera di notifica all’Ungheria, avviando formalmente la procedura prevista dal regolamento 2092/2020 per proteggere il bilancio dell’UE. Il 18 settembre 2022, la Commissione ha proposto al Consiglio misure per proteggere il bilancio e gli interessi finanziari dell’UE dalle violazioni dei princìpi dello Stato di diritto in Ungheria⁹.

Estensione e approccio dellʼaudit

14 Lo scopo della Corte era di verificare se i conflitti di interessi siano stati affrontati in modo appropriato nella politica agricola comune e nella politica di coesione alla luce delle modifiche alla normativa, dei casi recenti e degli interessi delle principali stakeholder come il Parlamento europeo e il pubblico. Per farlo, la Corte ha valutato se la Commissione e gli Stati membri abbiano:

• predisposto un quadro normativo esauriente, sviluppato procedure adeguate e intrapreso azioni di sensibilizzazione per prevenire le situazioni di conflitto di interessi;
• adottato misure per rilevare, risolvere e segnalare casi di conflitto di interessi.

15 La Corte si è concentrata sui conflitti di interessi in regime di gestione concorrente come definiti dal regolamento finanziario e dalla direttiva sugli appalti pubblici, ma ha anche affrontato quei conflitti di interessi che coinvolgono beneficiari privati della spesa dell’UE. Ha esaminato misure finanziate dal FESR, dall’FC, dall’FSE, dal FEAGA e dal FEASR, i quali rappresentano quasi il 95 % di tutta le spese in regime di gestione concorrente.

16 Gli auditor della Corte hanno raccolto elementi probatori attraverso:

• un esame documentale di documenti strategici, legislativi, programmatici e di orientamento in materia di conflitto di interessi;
• colloqui con rappresentanti di cinque direzioni generali (DG) della Commissione¹⁰ e con l’OLAF, l’EPPO¹¹, il Mediatore europeo, l’OCSE, il GRECO¹², l’ufficio delle Nazioni Unite per l’etica, esperti scientifici e accademici, gruppi di riflessione e altri portatori di interessi pertinenti;
• colloqui con rappresentanti di oltre 50 autorità nazionali e regionali in quattro Stati membri (Germania¹³, Ungheria, Malta e Romania) che gestiscono fondi di coesione e fondi agricoli, nonché con rappresentanti di organizzazioni non governative. La Corte ha selezionato questi quattro Stati membri sulla base di criteri come dimensioni, struttura nazionale e regionale, copertura geografica, rilevanza degli aiuti dall’UE in materia di coesione e agricoltura, posizione in diversi indici sulla corruzione e segnalazioni di conflitti di interessi degli Stati membri alla Commissione (OLAF). Inoltre, la Corte ha contattato altri due Stati membri (Italia e Lussemburgo) in merito a singoli casi di conflitti di interessi individuati dai media e ha incluso esempi pertinenti sulla Cechia derivanti dalla dichiarazione di affidabilità della stessa Corte;
• un’indagine tramite questionario rivolta tutti gli Stati membri dell’Unione per la raccolta di informazioni e opinioni a completamento dell’audit sugli Stati membri che compongono il campione della Corte. L’indagine è stata rivolta agli organismi che ricoprono i ruoli principali nel regime di gestione concorrente, in particolare autorità di gestione, organismi pagatori, autorità di audit, organismi e autorità di certificazione e autorità. Il tasso di risposta è stato superiore al 90 %.

17 Nel dicembre 2021 la Corte ha organizzato, con esperti scientifici, di politiche e amministrativi, un gruppo di discussione sul conflitto di interessi in regime di gestione concorrente. Tale dibattito è stato utile per verificare e sviluppare le constatazioni di audit della Corte.

Osservazioni

Le misure per aumentare la trasparenza e tutelare gli informatori non sono ancora state attuate

18 Le autorità degli Stati membri in regime di gestione concorrente dovrebbero disporre di una valida politica di prevenzione dei conflitti di interessi, basata su strategie, procedure e un quadro giuridico chiari ed esaurienti, oltre che su attività di sensibilizzazione periodiche. L’accesso trasparente alle informazioni sui beneficiari dei fondi dell’UE e la tutela degli informatori (“whistleblower”) contribuiscono a prevenire i conflitti di interessi.

19 Al fine di prevenire internamente i conflitti di interessi, la Commissione dovrebbe individuare i rischi connessi, sensibilizzare in merito e fornire al personale corsi di formazione pertinenti. Dal momento che detiene la responsabilità ultima del bilancio dell’UE, la Commissione dovrebbe verificare che i sistemi di controllo degli Stati membri che affrontano il rischio di conflitti di interessi siano operativi efficacemente e forniscano orientamenti alle autorità pertinenti.

La Commissione offre corsi di formazione esaurienti e richiede dichiarazioni obbligatorie, ma presenta debolezze riguardo alle procedure sulle porte girevoli

20 A fini interni, la Commissione tratta i conflitti di interessi nell’ambito del quadro di etica e integrità, disciplinato principalmente dallo statuto dei funzionari dell’UE¹⁴, dalle disposizioni di attuazione di quest’ultimo¹⁵ e da guide e codici deontologici. Le norme della Commissione richiedono al personale di presentare apposite dichiarazioni di conflitti di interessi che potrebbero comprometterne l’imparzialità. Inoltre regolano l’accettazione di regali, ospitalità e favori, la dichiarazione di attività professionali svolte da coniugi o partner dei membri del personale, nonché i requisiti per ottenere un’autorizzazione previa per ogni attività esterna e la dichiarazione di attività successive all’incarico. Le procedure di attuazione variano da una DG all’altra.

21 I membri del personale della Commissione devono presentare dichiarazioni su possibili conflitti di interessi in diversi momenti della loro vita professionale: all’entrata in servizio, se partecipano a procedure di appalto pubblico, alla cessazione del servizio per l’istituzione e al rientro in servizio dopo un’aspettativa per motivi personali. Nelle DG Politica regionale e urbana (DG REGIO) e Occupazione, affari sociali e inclusione (DG EMPL), gli auditor devono presentare dichiarazioni prima di ogni incarico di audit, mentre gli auditor della DG Agricoltura e sviluppo rurale (DG AGRI) devono comunicare i casi in cui potrebbero trovarsi in una situazione di conflitto di interessi.

22 La Commissione ha formulato orientamenti interni¹⁶ e dispone di una esauriente politica in materia di formazione sull’etica, oltre ad avere una apposita pagina sul proprio sito Intranet. I membri del personale che ritengono di essere in una situazione di conflitto di interessi dovrebbero informare immediatamente l’entità organizzativa responsabile della loro nomina (la cosiddetta “autorità che ha il potere di nomina”) e sono pregati di comunicarlo anche al superiore gerarchico. L’autorità che ha il potere di nomina è responsabile della prevenzione di ogni potenziale conflitto di interessi. Le dichiarazioni di interessi del personale vengono conservate nell’applicazione delle risorse umane della Commissione. Gli orientamenti della Commissione sulla gestione di funzioni sensibili si concentra su come gestire i rischi legati al controllo interno in modo più efficace e proattivo. Ciò include ristrutturare le procedure, introdurre controlli interni migliorati, adottare misure di sensibilizzazione o una combinazione di quanto precede. Gli orientamenti raccomandano una rotazione del personale obbligatoria per le funzioni sensibili quale extrema ratio.

23 Il Mediatore europeo, un organismo indipendente e imparziale che analizza i reclami per episodi di cattiva amministrazione in seno alle istituzioni e agli organismi dell’UE, ha trattato circa 70 casi di conflitti di interessi nelle istituzioni dell’UE dal 2013. La maggior parte (44 casi) riguardava conflitti di interessi all’interno della Commissione, tra cui la questione delle “porte girevoli”, situazione in cui una persona si sposta tra un ruolo di funzionario e uno correlato nel settore privato. Nel 2019 il Mediatore ha concluso che, sebbene le pratiche della Commissione fossero conformi alle norme, si potrebbe fare di più per rendere tali norme più utili ed efficaci. Il Mediatore ha raccomandato alla Commissione di adottare un approccio più incisivo quando tratta di casi che coinvolgono alti funzionari¹⁷.

24 Più di recente il Mediatore ha esaminato 100 decisioni della Commissione adottate tra il 2019 e il 2021 a proposito degli spostamenti (“porte girevoli”) compiuti dai membri del suo personale¹⁸. Ha riscontrato miglioramenti dall’ultima indagine, ma ha in ogni caso formulato diversi suggerimenti. Tra gli altri, uno prevedeva che la Commissione proibisse temporaneamente agli ex funzionari di ricoprire incarichi se questi rappresentavano un rischio non mitigabile mediante restrizioni debitamente monitorate e applicate¹⁹.

La Commissione riscontra debolezze nelle procedure preventive degli Stati membri e fornisce loro orientamenti utili

25 La Commissione affronta il rischio di conflitto di interessi nella gestione concorrente degli Stati membri principalmente espletando audit sistemici dei sistemi di gestione e di controllo degli Stati stessi, nonché fornendo orientamenti. Tali audit hanno lo scopo di ottenere la garanzia che i sistemi di gestione e di controllo degli Stati membri prevengano, o individuino e correggano, efficacemente gli errori e le irregolarità, tra cui quelli che riguardano i conflitti di interesse. Inoltre, nell’ambito della coesione, a partire dalla fine del 2021 la Commissione ha espletato diversi audit tematici sulle misure per evitare i conflitti di interessi adottate nel quadro di specifici programmi o in determinati Stati membri.

26 La Corte ha esaminato un campione di dieci fascicoli di audit di sistema della Commissione nell’ambito della coesione e altrettanti in quello dell’agricoltura. I dieci audit in merito alla coesione valutavano i sistemi di gestione e di controllo negli appalti pubblici e contenevano constatazioni specifiche sulla mancanza di elementi probatori nella verifica di conflitti di interessi (cfr. riquadro 1).

Fonte: Commissione.

27 Dei dieci fascicoli di audit in ambito agricolo esaminati, quattro vertevano sul riconoscimento degli organismi pagatori e gli altri sei sugli investimenti nello sviluppo rurale da parte dei beneficiari pubblici. Le constatazioni riguardavano soprattutto lacune nelle procedure di appalto pubblico, quali dichiarazioni di conflitti di interesse mancanti o senza data, o liste di controllo degli organismi pagatori non sufficientemente dettagliate. La Corte ha rilevato che, escluse le verifiche di sistema sui criteri di riconoscimento degli organismi pagatori, gli audit della DG AGRI non riguardavano specificamente le misure per prevenire i conflitti di interesse nell’ambito dei pagamenti diretti fino al 2021, nonostante un conflitto di interessi possa verificarsi anche nella gestione di tali pagamenti (cfr. esempi nel riquadro 2).

Fonte: Corte dei conti europea.

28 In aprile 2021 la Commissione ha pubblicato nuovi orientamenti in materia di conflitti di interessi che affrontavano tutte le modalità di gestione. I precedenti orientamenti specificamente dedicati ai conflitti di interessi, redatti con la consultazione di esperti degli Stati membri, risalgono al 2015 in materia di agricoltura e al 2013 in materia di coesione²⁰. Il Centro di conoscenza per la lotta alle frodi (Anti-Fraud Knowledge Centre) della Commissione ha pubblicato un orientamento sull’individuazione, la gestione e il monitoraggio dei conflitti di interessi a norma del FESR e dell’FSE. Il suo sito Internet include una raccolta di studi di caso, con casi di individuazione delle frodi anonimizzati e insegnamenti appresi. Nel 2011, anche l’OLAF ha pubblicato un compendio una tantum di casi anonimizzati di individuazione delle frodi e di insegnamenti appresi, al cui interno si trova un capitolo relativo ai conflitti di interessi.

Gli Stati membri dispongono di un quadro di prevenzione dei conflitti di interessi, ma non è cambiato dall’adozione della nuova definizione UE

29 L’articolo 61 del regolamento finanziario, in materia di conflitti di interessi, è direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri. Inoltre, in tutti gli Stati membri e in tutte le regioni presenti nel campione della Corte il conflitto di interessi è definito e descritto a livello nazionale o regionale ed è normato per i pubblici ufficiali e i membri dei governi. Negli Stati membri analizzati, la Corte ha riscontrato che tali norme nazionali o regionali sono disseminate in numerose leggi di diritto amministrativo e penale, e il quadro giuridico che ne risulta è altamente frammentato e spesso dalla portata meno dettagliata dell’articolo 61 del regolamento finanziario.

30 Ad esempio, in Germania, le norme non includono esplicitamente situazioni di conflitto di interessi come conseguenza di “affinità politica” o “motivi affettivi”. In tutti i quattro Stati membri del campione, le disposizioni in materia di conflitto di interessi rientrano nel quadro generale dell’etica, dell’integrità e della lotta alle frodi applicabile ai funzionari pubblici. La Corte ha rilevato che non vi sono stati cambiamenti importanti nelle norme e nelle procedure che disciplinano i fondi dell’UE negli Stati membri esaminati da quando la gestione concorrente è stata introdotta nel regolamento finanziario del 2018.

Gli Stati membri dispongono di procedure per gestire i conflitti di interessi, ma permangono alcune debolezze

31 Nell’ambito agricolo, i criteri di riconoscimento richiedono che gli organismi pagatori adottino misure adeguate per evitare situazioni di conflitto di interessi. Gli organismi di certificazione del campione di Stati membri e regioni esaminati non hanno comunicato debolezze sistemiche in merito alle misure nel periodo di programmazione 2014-2020.

32 Nell’ambito della coesione, prima che iniziassero i programmi 2014-2020, le autorità di gestione erano tenute a svolgere valutazioni dei rischi sull’impatto e sulla probabilità di frodi relativamente ai processi di gestione dei programmi principali e ad adottare misure adeguate per mitigare tali rischi. L’istituzione di queste misure antifrode doveva essere sottoposta alla verifica di un organo di controllo indipendente, nel quadro del processo di designazione per le autorità di gestione. L’attuazione di dette misure è stata oggetto di una serie di audit successivi, svolti sia dalla Commissione sia dagli Stati membri.

33 La misura di prevenzione più comune di cui si servono le autorità degli Stati membri esaminati è l’utilizzo di autodichiarazioni di interessi del personale. Queste ultime vengono solitamente presentate al momento dell’assunzione e prima di passaggi importanti nella gestione dei fondi dell’UE (concessione di sovvenzioni, appalti pubblici, controlli e audit), ma ne sono esclusi ministri o segretari di Stato, i quali redigono e adottano le decisioni sui programmi dell’UE. La Romania è l’unico tra gli Stati membri del campione a raccogliere e pubblicare annualmente le dichiarazioni relative al patrimonio e agli interessi di ogni funzionario pubblico. Ciononostante, l’agenzia non analizza né verifica il contenuto delle dichiarazioni a meno che non venga avviata un’indagine.

34 A Malta e in Ungheria e Romania, i ministri dei governi sono tenuti a fornire dichiarazioni periodiche su entrate e attività. Ciò non vale per la Germania, né a livello federale, né a livello regionale. I ministri sono tenuti a presentare dichiarazioni soltanto nel caso in cui siano anche membri del parlamento e tali dichiarazioni contengono meno elementi di quelle degli altri Stati membri del campione.

35 In virtù dell’articolo 61, paragrafo 2, del regolamento finanziario, i pubblici ufficiali degli Stati membri sono tenuti a dichiarare al proprio superiore gerarchico situazioni che presentano rischi di conflitto di interessi e a interrompere qualunque attività al riguardo se il conflitto di interessi viene confermato. La Corte ha appreso dalle autorità consultate che tali dichiarazioni vengono raccolte in formato cartaceo, conservate dai dipartimenti delle risorse umane e possono essere impiegate nel caso in cui emergano successive accuse riguardanti conflitti di interessi. Tuttavia, solitamente le autorità nazionali o regionali non registrano le dichiarazioni in una banca dati centralizzata, ad eccezione della Romania e dell’organismo pagatore per i fondi agricoli in Ungheria.

36 Le autorità degli Stati membri esaminati nel campione ritenevano importanti le misure di formazione e di informazione sulla prevenzione dei conflitti di interessi. La Corte ha riscontrato che complessivamente fornivano una formazione pertinente sull’etica e sulla lotta alla corruzione e alle frodi. I conflitti di interessi vengono generalmente trattati all’interno delle formazioni sulle frodi, ma spesso come elemento marginale.

37 Le autorità degli Stati membri svolgono azioni di sensibilizzazione del personale coinvolto nella gestione dei fondi dell’UE. La Corte ha rilevato esempi di buone pratiche nelle attività di sensibilizzazione (cfr. esempio nel riquadro 3).

Fonte: Corte dei conti europea.

38 Le autorità tedesche rendono disponibili al pubblico le relazioni annuali su corruzione e integrità che indicano il grado globale di corruzione nel settore pubblico a livello federale. Includono, inoltre, statistiche sui reati connessi ed esempi anonimizzati di casi di corruzione, tra cui i conflitti di interessi. Non forniscono tuttavia informazioni sulla corruzione nella gestione dei fondi dell’UE e relazioni simili non sono disponibili a livello regionale, dove viene gestita la maggior parte dei programmi agricoli e di coesione dell’UE.

39 In Romania, l’Agenzia nazionale per l’integrità pubblica sul suo sito relazioni annuali e trimestrali di attività, fornendo informazioni quali il numero di casi di conflitto di interessi confermati dalle autorità giurisdizionali, il numero di funzionari pubblici sanzionati, la loro posizione e l’istituzione presso cui operavano, nonché il tipo di sanzione comminata. Tali relazioni, seppur molto dettagliate, presentano solo i casi per i quali sono state condotte delle indagini da parte degli ispettori dell’organismo pagatore.

40 Le autorità degli Stati membri applicano anche altre misure di prevenzione:

• divisione funzionale dei compiti (separazione delle funzioni);
• applicazione del principio del doppio controllo;
• controlli durante le fasi di presentazione della domanda e di esecuzione di un progetto;
• controlli, tra cui quelli svolti da auditor interni o, nel caso di autorità subordinate/locali, dalle autorità superiori;
• audit espletati da organismi di certificazione/autorità di audit, istituzioni di controllo nazionali o regionali, la Commissione e la Corte dei conti europea;
• rotazione del personale, dove possibile, o cambio delle responsabilità.

41 La rotazione del personale è uno strumento importante nella prevenzione dei conflitti di interessi. Tuttavia, le autorità coinvolte nella gestione concorrente negli Stati membri esaminati non l’ha applicata in modo regolare e uniforme. In Germania, l’accento è stato posto maggiormente sulla separazione delle funzioni e sul principio del doppio controllo. A Malta, non erano disponibili membri del personale con sufficiente esperienza e formazione da rendere la rotazione efficace. In Romania, i funzionari pubblici impegnati nell’unità per la selezione e la valutazione dei progetti per i finanziamenti della politica di coesione non sono stati soggetti a rotazione per la necessità di non disperdere le conoscenze e le capacità richieste da tale lavoro.

42 Anche le politiche sulle “porte girevoli” (cfr. paragrafo 23) possono contribuire a prevenire i conflitti di interessi. Le disposizioni normative che miravano a limitare il rischio sono in vigore in tre dei quattro Stati membri analizzati, con l’eccezione dell’Ungheria. Nonostante ciò, gli organismi coinvolti nella gestione dei fondi dell’UE in Romania e in Germania non controllano se i membri del personale che lasciano la propria organizzazione seguano le norme che regolano il periodo successivo alla cessazione delle funzioni. A Malta, le persone che ricoprono posizioni che comportano funzioni normative o di ispettorato sono soggette alla direttiva sulla politica delle “porte girevoli” per i dipendenti pubblici. Tuttavia, l’allegato della direttiva non elenca i dipendenti delle autorità controllate dalla Corte come personale che esercitano simili funzioni e di conseguenza non ne sono soggetti. Anche un audit interno svolto nel 2021 dalle autorità di gestione rumene per i fondi strutturali ha rilevato debolezze nelle misure di prevenzione dei conflitti di interessi e dei casi di “porte girevoli”.

Gli sforzi per aumentare la trasparenza circa i beneficiari dei finanziamenti dell’UE sono ancora in corso

43 Informazioni aperte, confrontabili e trasparenti sui beneficiari finali dei finanziamenti dell’UE facilitano indagini e controlli pubblici nel caso di un presunto conflitto di interessi. Aumentano la probabilità di individuare un conflitto di interessi e possono quindi avere un effetto di prevenzione e di deterrenza.

44 I siti Internet delle DG della Commissione in regime di gestione concorrente contengono link a siti nazionali e regionali che elencano i beneficiari dei finanziamenti dell’UE in materia di agricoltura e coesione²¹. Inoltre, la Commissione rende disponibile al pubblico una piattaforma online, Kohesio, con informazioni in merito ai progetti finanziati nell’ambito della politica di coesione negli Stati membri. Tuttavia, i dati pubblicati a fini di trasparenza sono limitati, in parte al fine di non violare i regolamenti sulla protezione dei dati dell’UE e nazionali. Ad esempio, l’identità dei beneficiari della PAC che ricevono fino a 1 250 euro non è resa nota²². Diversamente da quanto previsto dalla normativa applicabile al periodo 2014-2020, i siti Internet non contengono alcuna informazione riguardante i destinatari finali quando questi sono persone giuridiche.

45 È emerso da un recente studio commissionato dal Parlamento europeo che gli organismi pubblici, le società a responsabilità limitata e altre persone giuridiche rappresentavano circa un decimo dei beneficiari della PAC, pur ricevendo più di un terzo dei fondi dell’UE²³. Per quanto riguarda la coesione, l’identificazione dei titolari effettivi ultimi delle società beneficiarie dei finanziamenti dell’UE è obbligatoria nel periodo di programmazione dal 2014-2020²⁴. Il quadro normativo per l’agricoltura nel periodo 2023-2027 richiede ai beneficiari di fornire, se del caso, informazioni sui gruppi di imprese alle quali partecipano²⁵. Ciononostante, non è richiesta l’identificazione dei titolari effettivi ultimi.

46 La direttiva antiriciclaggio ha introdotto i registri dei titolari effettivi nel 2017. Transparency International ha posto in evidenza che in Ungheria e Romania tali registri non sono pubblici, mentre quelli in Germania e a Malta sono consultabili solo pagando una commissione. Le autorità coinvolte nella gestione concorrente negli Stati membri facenti parte del campione di audit della Corte non dispongono di proprie banche dati interconnesse con questi registri; ciò comporta un maggiore rischio di non poter individuare i conflitti di interessi. Per un simile aumento della trasparenza, tuttavia, è necessario rispettare la sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea di novembre 2022 sull’accesso alle informazioni sulla titolarità effettiva.

Ritardi nel recepimento della direttiva sulla protezione degli informatori

47 La segnalazione di illeciti (“whistleblowing”) si verifica quando una persona divulga informazioni ottenute mentre si trova al servizio o collabora con una organizzazione riguardo a corruzione o altri illeciti commessi in seno all’organizzazione o dalla stessa. Una persona può essere identificata come “informatore” soltanto se è parte dell’organizzazione e potrebbe pertanto subire ritorsioni; ciò non si applica, per esempio, ai clienti o ad altri soggetti che non lavorano per l’organizzazione o con la stessa. Le misure a tutela degli informatori può contribuire alla prevenzione e all’individuazione di casi di corruzione e frodi. Gli Stati membri avevano tempo fino a dicembre 2021 per il recepimento delle disposizioni della direttiva dell’UE sulla tutela degli informatori riguardante la protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell’Unione, ivi inclusi i conflitti di interessi che riguardano la salvaguardia degli interessi finanziari dell’UE.

48 A inizio 2022, la Commissione ha inviato lettere di costituzione in mora a 24 Stati membri che non avevano comunicato le misure intese a garantire il pieno recepimento della direttiva entro il termine ultimo del 17 dicembre 2021. Ancora a maggio 2022, soltanto otto Stati membri avevano recepito la direttiva nella rispettiva legislazione nazionale²⁶. La Commissione sta monitorando i casi degli altri Stati. Degli Stati membri esaminati dalla Corte, solo Malta ha recepito la direttiva, sebbene l’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa abbia notato gravi carenze nella legge maltese sulla protezione degli informatori²⁷.

Sussistono lacune in materia di misure per rilevare, risolvere e segnalare casi di conflitto di interessi

49 La Commissione e le autorità degli Stati membri dovrebbero disporre di procedure in atto per individuare le situazioni di conflitto di interessi che riguardano i membri del loro personale. In regime di gestione concorrente, le autorità nazionali detengono la responsabilità principale di identificare e affrontare i conflitti di interessi a livello dei beneficiari. La Commissione può rilevare conflitti di interessi negli Stati membri anche durante il controllo dell’operatività dei sistemi di controllo nazionali. L’estrazione di dati, confrontando le informazioni da diverse fonti, può potenzialmente aiutare a individuare possibili conflitti di interessi.

50 Una volta che vengono individuate le irregolarità che derivano da conflitti di interessi, queste dovrebbero essere trattate adeguatamente e risolte. Per meglio monitorare i rischi associati, è cruciale raccogliere informazioni attendibili sui conflitti di interessi individuati.

La Commissione si sofferma sui casi segnalati presunti

51 L’Ufficio di indagine e disciplina della Commissione (Investigation and Disciplinary Office, IDOC) svolge indagini amministrative e avvia procedimenti disciplinari riguardanti il personale della Commissione. Le indagini svolte dall’IDOC si basano sul mandato ricevuto dall’autorità che ha il potere di nomina quando viene ricevuta un’accusa mossa da un informatore o da altra fonte. L’accuratezza, l’affidabilità e la completezza delle informazioni fornite all’autorità che ha il potere di nomina rimangono responsabilità individuale di ciascun membro del personale.

52 Le DG nel campione della Corte che hanno la responsabilità di settori di intervento in regime di gestione concorrente non verificano le informazioni fornite dal personale nelle autodichiarazioni (cfr. paragrafo 22) a meno che non vi sia una ragione di prevedere un’indagine. Nel 2020, sulla base della relazione di attività dell’IDOC²⁸, tre degli 83 nuovi casi registrati vertevano su conflitti di interessi all’interno della Commissione.

53 L’OLAF può anche indagare possibili infrazioni gravi da parte del personale dell’UE connesse alle loro attività professionali e formulare raccomandazioni disciplinari. Nella relazione annuale del 2020²⁹, l’OLAF ha pubblicato un’istantanea delle raccomandazioni disciplinari formulate tra il 2016 e il 2020. In 21 casi, riguardavano potenziali situazioni di conflitto di interessi.

54 La Commissione ha individuato conflitti di interessi nel corso degli audit di sistema generali da essa espletati negli Stati membri. Il campione di 20 audit di sistema della Commissione esaminati dalla Corte (cfr. paragrafi 26 e 27) includeva un caso in cui la DG AGRI aveva riscontrato un conflitto di interessi da parte del personale di un organismo delegato in Spagna ed aveva applicato una rettifica finanziaria.

55 Le DG responsabili di specifiche aree di intervento (quali la DG REGIO e la DG AGRI) danno seguito anche alle accuse mosse dagli informatori o dai media, come nel caso dell’ex primo ministro della Cechia (cfr. riquadro 4).

Fonte: Commissione europea.

56 Inoltre, l’OLAF dispone della facoltà di indagare potenziali casi di frodi, corruzione e ogni altra attività illecita lesive degli interessi finanziari dell’UE, ivi inclusi i conflitti di interessi, qualora vi fossero sufficienti motivi di sospetto. Le indagini dell’OLAF possono concludersi con raccomandazioni alle DG di recuperare gli importi spesi irregolarmente e può trasmettere i casi alle procure nazionali o alla Procura europea (EPPO).

57 L’OLAF ha chiuso 10 casi degli ultimi tre periodi di programmazione inclusivi di progetti della PAC con un elemento di conflitto di interessi (cinque riguardavano finanziamenti di preadesione, uno nel periodo 2000-2006, tre nel 2007-2013 e uno nel 2014-2020). L’OLAF ha raccomandato alla DG AGRI di recuperare un importo totale di 20 347 891 euro dagli Stati membri interessati.

58 Nell’ambito della coesione, tra il 2000 e il 2021, l’OLAF ha chiuso 18 casi di conflitto di interessi concernenti il FESR e l’FC. Sedici di questi casi includevano raccomandazioni finanziarie alla DG REGIO per un totale di 162 970 401 euro. L’OLAF non ha avviato indagini per conflitto di interessi in merito all’FSE nel periodo 2000-2022.

Gli Stati membri riservano grande attenzione all’individuazione dei conflitti di interessi negli appalti ma non prestano sufficiente attenzione ad alcuni segnali di rischio (“red flag”)

59 L’articolo 61, paragrafo 3, del regolamento finanziario dispone che gli individui che partecipano all’esecuzione dei fondi dell’UE, e coloro che ne delineano il relativo quadro normativo, non siano “compromess da motivi familiari, affettivi, da affinità politica o nazionale, da interesse economico o da qualsiasi altro interesse personale diretto o indiretto”. Molteplici autorità consultate dalla Corte hanno riferito che le informazioni su motivi affettivi, affinità politiche e interessi personali di tali individui sono difficili da reperire e in molti casi sono coperte dalle norme in materia di protezione dei dati. Pertanto, non tutti i motivi alla base di un conflitto di interessi possono essere individuati per mezzo di controlli incrociati su registri e banche dati.

60 Le autorità degli Stati membri pongono l’accento maggiormente sull’individuazione dei conflitti di interessi nelle procedure di appalto che in altri settori di attività. Gli orientamenti della Commissione per la determinazione di rettifiche finanziarie in caso di mancato rispetto delle norme in materia di appalti pubblici, pubblicati nel 2019, raccomandano una rettifica del 100 % quando un conflitto di interessi non divulgato o non adeguatamente mitigato è stato identificato e ha un impatto sui risultati delle procedure di appalto.

61 Tramite l’audit ai fini delle dichiarazioni di affidabilità della Corte degli ultimi anni sono state individuate irregolarità che non erano state impedite o corrette dalle autorità nazionali e che riguardano potenziali conflitti di interessi in cui i richiedenti avevano legami con altri portatori di interessi coinvolti nei progetti di finanziamento dell’UE (cfr. esempi nel riquadro 5).

Fonte: Corte dei conti europea.

62 La Corte ha analizzato un’ampia gamma di controlli e procedure relativi agli appalti negli Stati membri. Tali controlli in linea generale si soffermano sulle dichiarazioni di conflitto di interessi e talvolta prevedono la verifica dei nomi dei responsabili delle decisioni in banche dati sulla popolazione o a fronte di strumenti online disponibili al pubblico come i registri delle imprese Altri esempi di situazioni che potrebbero costituire un conflitto di interessi, comunemente note come “red flag” (o “segnali di rischio”), sono illustrate nel riquadro 6.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base delle informazioni raccolte durante l’audit.

63 Altri segnali di rischio su potenziali conflitti di interessi negli appalti pubblici includono un’alta percentuale di procedure con un solo offerente (procedure a offerta unica) o un insolito numero di ordini diretti (ad esempio di appalto senza una procedura di gara). Nella relazione per paese sugli appalti pubblici, l’Ungheria ha informato la Commissione che tra il 2015 e il 2017 la proporzione di procedure a offerta unica utilizzate dalle diverse autorità aggiudicatrici spaziava tra il 10 % e il 28 %. Complessivamente, tali procedure erano state usate per quasi il 17 % dei circa 8 800 appalti aggiudicati in Ungheria. Anche Malta ha comunicato una percentuale simile (18.9 %) di procedure a offerta unica, mentre la Romania ha segnalato un totale del 50 %³⁰. La più recente relazione per paese 2018-2020 non contiene più simili informazioni quantitative.

64 Il quadro di valutazione del mercato unico della Commissione mostra una proporzione di procedure a offerta unica piuttosto elevata nel 2020, dal 9 % in Lituania e Svezia al 51 % in Polonia. Per gli Stati membri esaminati, vengono comunicati un tasso del 41 % per la Romania, 39 % per l’Ungheria, 19 % per la Germania e 16 % per Malta. In questo contesto, l’istituzione nazionale di controllo maltese ha espresso preoccupazioni in merito agli appalti pubblici, riguardo ad esempio gli ordini diretti impiegati senza l’approvazione necessaria e senza essere pubblicati nell’apposita gazzetta degli appalti nazionale³¹. L’indicatore 2 del quadro di valutazione del mercato unico verte sulle procedure di appalto che prevedono la negoziazione con una società senza bando di gara, casi che sono maggiormente soggetti a conflitti di interessi rispetto alle procedure aperte. Le cifre relative a questo indicatore sono piuttosto contenute negli Stati membri del campione della Corte. In Romania, tuttavia, questo tipo di procedura è stato utilizzato nel 22 % dei casi.

Gli organismi di audit negli Stati membri hanno riscontrato debolezze nella gestione dei conflitti di interessi

65 Nell’ambito agricolo, gli organismi di certificazione presentano un parere annuale sul corretto funzionamento dei sistemi di controllo interno degli organismi pagatori e sulla legittimità e regolarità delle spese per le quali un rimborso è stato richiesto alla Commissione. Conformemente agli orientamenti della Commissione pertinenti³², il presente lavoro dovrebbe affrontare anche irregolarità quali i conflitti di interessi. Negli Stati membri esaminati, gli organismi di certificazione non hanno segnalato debolezze sistemiche nella gestione dei conflitti di interessi da parte degli organismi pagatori. In Ungheria e Germania (Baviera) hanno individuato meno di 10 errori (prevalentemente formali) relativamente ai conflitti di interessi negli ultimi anni durante la verifica della regolarità delle transazioni.

66 Nell’ambito della coesione, le autorità di audit nazionali o regionali hanno espletato audit nel periodo 2014-2020 per valutare i sistemi di gestione e controllo negli Stati, includendo la gestione dei conflitti di interessi. Non hanno segnalato debolezze nel campione della Corte per quanto riguarda Germania e Ungheria. L’autorità di audit maltese ha concluso che i sistemi di gestione e controllo del paese sono operativi, sebbene richiedano qualche miglioramento. L’autorità di audit rumena ha menzionato qualche debolezza nell’utilizzo di Arachne (lo strumento di valutazione del rischio fornito dalla Commissione, come spiegato nei paragrafi da 67 a 69) nella gestione del FESR e dell’FC.

L’estrazione di dati non è sufficientemente utilizzata per individuare i conflitti di interessi

67 La Commissione raccomanda agli Stati membri di servirsi dell’applicazione di estrazione di dati Arachne, fornita dalla Commissione gratuitamente, per facilitare la prevenzione e l’individuazione delle frodi. Arachne è uno strumento di valutazione del rischio che combina diverse fonti di dati e segnala progetti e beneficiari potenzialmente rischiosi.

68 La Commissione mette a disposizione un modulo in Arachne che permette alle autorità di gestione e agli organismi pagatori di valutare il rischio di frodi e conflitti di interessi durante la fase di selezione di un progetto. Lo strumento non mostra di per sé i conflitti di interessi, ma può agevolare le autorità di gestione e gli organismi pagatori a individuare segnali di rischio che richiedono ulteriori indagini. Arachne può rivelarsi uno strumento utile nell’individuazione di conflitti di interessi negli appalti pubblici a livello di beneficiario, appaltatore o subappaltatore. Tuttavia, i suoi insiemi di dati non includevano informazioni sui pubblici ufficiali che approvano le domande per progetti in regime di gestione concorrente e che detengono la responsabilità dei controlli negli Stati membri del campione della Corte.

69 L’uso di Arachne nella gestione concorrente a livello degli Stati membri è più comune nell’ambito della coesione che in quello dell’agricoltura. Circa un quarto degli organismi che partecipano alla gestione e al controllo dei fondi dell’UE che hanno partecipato all’indagine della Corte hanno risposto che si servono di Arachne per controllare e individuare conflitti di interessi (26 %). Quasi la metà degli interpellati non usa Arachne (49 %) e un quarto non sa o non ha un parere al riguardo (25 %). A utilizzare maggiormente Arachne sono le autorità di gestione (47 %), mentre a usarlo di meno sono gli organismi pagatori e quelli di certificazione (rispettivamente 12 % e 6 %). Delle 130 autorità che si servono di Arachne, più della metà (54 %) lo usa “sempre” o “spesso”, mentre le restanti lo usano soltanto “qualche volta” o “raramente” (cfr. figura 6 di seguito).

70 Nel 2016, la Commissione ha predisposto un sistema di individuazione precoce e di esclusione (Early Detection and Exclusion System, EDES)³³ per i fondi spesi in regime di gestione diretta e indiretta. Il sistema garantisce che richiedenti che rappresentano un rischio per gli interessi finanziari dell’UE vengano individuati precocemente ed esclusi dalle procedure di aggiudicazione o selezione per l’esecuzione dei fondi UE. In particolare, l’esclusione viene applicata a chi è indagato o giudicato colpevole per frode, corruzione o grave condotta professionale illecita (inclusi i tentativi di influenzare indebitamente una procedura di aggiudicazione) o altre attività illecite. Le informazioni su tali richiedenti sarebbero pertinenti anche per il regime di gestione concorrente. Come segnalato dalla Corte nella relazione speciale 11/2022 “Proteggere il bilancio dell’UE: Lo strumento dell’esclusione va utilizzato meglio”, attualmente non esiste un meccanismo a livello europeo per escludere controparti nel regime di gestione concorrente, e Arachne non è interconnessa con l’EDES. Dal momento che entrambe le applicazioni sono sviluppate dalla Commissione, una mancata integrazione tra le due comporta opportunità mancate di prevenzione delle situazioni di conflitto di interessi.

71 Le autorità degli Stati membri nel campione esaminato hanno spiegato che preferivano servirsi di banche dati nazionali, come registri delle imprese nazionali e banche dati della popolazione. A loro avviso, tali banche dati sono più aggiornate e contengono informazioni più complete rispetto ad Arachne. Inoltre, nello sforzo per garantire procedure di appalto eque e prevenire conflitti di interessi, alcune autorità in Ungheria, Romania e a Malta utilizzano strumenti di estrazione di dati nazionali (cfr. esempio nel riquadro 7). Le autorità tedesche non utilizzano Arachne né altri strumenti di estrazione di dati nazionali a causa dei timori circa la protezione dei dati e per l’accuratezza e l’affidabilità dei dati di Arachne.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base delle informazioni raccolte durante l’audit.

72 Il sistema PREVENT in Romania è un esempio di come la tecnologia possa essere impiegata per passare in rassegna migliaia di procedure di appalto pubblico. Ciononostante, vi sono carenze anche in un sistema simile. Ad esempio, può essere utilizzato solo per le offerte pubblicate nel sistema elettronico (pubblicazione non avvenuta per il 16 % delle offerte tra il 2018 e il 2020), non sono presenti sanzioni per le autorità aggiudicatrici che non compilano i moduli sull’integrità e casi di potenziale conflitto di interessi possono rimanere non individuati dal momento che solo i casi con un risultato di 1 vengono sottoposti a indagine. Nel 2020, 19 506 procedure di appalto pubblico sono state analizzate tramite PREVENT e gli ispettori hanno emesso 10 segnalazioni di integrità, di cui quattro riguardanti fondi dell’UE. Inoltre, l’efficacia di un simile strumento dipende in forte misura dalla qualità dell’algoritmo e dei dati ricavati dai moduli sull’integrità.

73 La sempre maggiore disponibilità di big data sugli appalti pubblici, associata agli sviluppi nella capacità di analizzarli mediante strumenti digitali, rende possibile analizzare i modelli di aggiudicazione di appalti pubblici³⁴ che potrebbero mostrare segnali di rischio e portare a ulteriori indagini. Ciò vale anche per l’attribuzione di sovvenzioni pubbliche. In generale, l’uso di strumenti di estrazione di dati per individuare i conflitti di interessi è ancora poco sviluppato.

I meccanismi di risoluzione esistono, ma le procedure possono richiedere tempo

74 I conflitti di interesse possono essere associati ad altre condotte irregolari o fraudolente. Per questo, le opzioni a disposizione per fronteggiare tali casi, una volta individuati, sono molteplici:

• sanzioni o procedimenti disciplinari nei confronti dei funzionari nazionali o dell’UE che violano le norme o gli obblighi professionali;
• procedure volte a tutelare il bilancio dell’UE, come il recupero presso il beneficiario dei fondi erogati irregolarmente oppure l’applicazione delle rettifiche finanziarie da parte della Commissione;
• azioni penali dinanzi al giudice nazionale.

75 Le autorità degli Stati membri nel campione della Corte hanno indicato che, nel sanzionare i conflitti di interessi, in linea generale non hanno distinto tra fondi dell’UE e nazionali. Le autorità rumene hanno informato la Corte di tre casi, tra il 2014 e il 2020, in cui hanno sanzionato membri del personale a causa di conflitti di interessi (cfr. figura 7).

76 Quando i fatti si configurano come reato, i pubblici ministeri possono chiedere il rinvio a giudizio (cfr. riquadro 8).

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base delle informazioni raccolte durante l’audit.

77 Quando un conflitto di interessi si concretizza nell’erogazione irregolare di fondi dell’UE, l’importo in questione deve essere recuperato presso il beneficiario³⁵. Se uno Stato membro non intraprende le misure di recupero adeguate, la Commissione può decidere di applicare rettifiche finanziarie al suo bilancio nazionale. La Commissione può applicare tali rettifiche anche quando individua debolezze nei sistemi di controllo degli organismi nazionali che partecipano alla gestione e al controllo dei fondi dell’UE, come nel caso descritto nel riquadro 1 sopra riportato.

Le segnalazioni sui conflitti di interessi sono incomplete

78 La Commissione e gli Stati membri del campione della Corte non pubblicano informazioni sull’entità dei conflitti di interessi nel regime di gestione concorrente. Non vi sono informazioni quantitative complete sui casi di conflitto di interessi o constatazioni nelle relazioni annuali di attività delle DG, nelle relazioni annuali dell’OLAF o nelle relazioni annuali sulla tutela degli interessi finanziari dell’UE, così come non ci sono indicatori relativi alla misurazione della frequenza e dell’entità delle irregolarità derivanti da conflitto di interessi nel regime di gestione concorrente.

79 Gli Stati membri segnalano le irregolarità all’OLAF tramite il sistema di gestione delle irregolarità (Irregularities Management System, IMS). Dal 2000, gli Stati membri hanno segnalato nell’IMS 440 casi di conflitto di interessi negli ambiti di coesione e agricoltura. Oltre la metà dei casi (il 55,4 %) è stata segnalata relativamente al FESR, il 19 % per i fondi di preadesione, il 17 % per l’FSE e la percentuale più bassa per il FEAGA e l’FC (rispettivamente 2 % e 3,4 %) (cfr. figura 8 di seguito). I casi di conflitto di interessi registrati nell’IMS rappresentano lo 0,4 % del numero totale di irregolarità segnalate (dati al marzo 2020).

80 A causa di deroghe previste dalla normativa³⁶, tuttavia, non tutte le irregolarità sono inserite nell’IMS. A norma del manuale dell’UE sulla segnalazione delle irregolarità, non esiste alcun obbligo di segnalare le irregolarità all’OLAF se vengono individuate e corrette dagli Stati membri prima di presentare le dichiarazioni di spesa alla Commissione per i rimborsi, o se l’importo in questione è inferiore ai 10 000 euro. Come riscontrato dalla Corte in precedenti audit³⁷, la quantità e la qualità dei dati e delle informazioni registrati nell’IMS variano da uno Stato membro all’altro. Inoltre, non tutti i casi su cui indaga l’OLAF sono presenti nell’IMS. Per esempio, soltanto sei dei 18 casi avviati dall’OLAF con una componente di conflitto di interessi in materia di coesione sono stati registrati nell’IMS dagli Stati membri interessati. Gli Stati membri potrebbero anche considerare il conflitto di interessi come una componente minore nei casi più di frodi più ampie (ad esempio falsificazione di documenti o dichiarazioni, corruzione o tangenti) e non li segnalano come casi di conflitto di interessi.

81 In aggiunta ai dati dell’IMS, le DG REGIO ed EMPL ricevono le informazioni sui casi di conflitto di interessi e sui relativi recuperi negli appalti pubblici presso gli Stati membri nell’FSE, nell’FC e nel FESR mediante l’SFC, il sistema per la gestione dei fondi dell’UE. Nel periodo 2014-2020, gli Stati membri hanno comunicato 31 irregolarità da conflitto di interessi, per un totale di 3,4 milioni di euro, che avevano pregiudicato l’esito delle procedure di appalto (quattro nell’ambito dell’FC, 24 in quello del FESR e tre in quello dell’FSE). I 31 casi riguardano 16 programmi in 11 Stati membri.

82 La DG AGRI non riceve tali informazioni circa casi simili a titolo del FEASR attraverso l’SFC, dal momento che gli Stati membri inviano soltanto tabelle riassuntive che non mostrano il tipo di irregolarità caso per caso.

Conclusioni e raccomandazioni

83 La Corte è giunta alla conclusione globale che sia la Commissione, sia gli Stati membri si sono sforzati di affrontare i conflitti di interessi, ma permangono alcune lacune, in particolare per quanto riguarda la promozione della trasparenza e l’individuazione delle situazioni a rischio.

84 Il quadro della Commissione per la prevenzione interna dei conflitti di interessi si basa sullo statuto dei funzionari dell’UE, sulle disposizioni di attuazione e su guide e codici deontologici, oltre a offrire corsi di formazione esaurienti sull’etica (cfr. paragrafi 20-22). Inoltre, il Mediatore europeo ha analizzato le pratiche della Commissione in merito alle “porte girevoli” e ha raccomandato che quest’ultima vietasse temporaneamente agli ex funzionari di accettare incarichi che possano costituire un rischio non mitigabile mediante restrizioni debitamente monitorate e applicate (cfr. paragrafo 24).

85 Gli audit della Commissione negli ambiti di coesione e agricoltura prendono in esame i conflitti di interessi ove pertinenti, tra cui i pagamenti diretti agli agricoltori dal 2021. Permettono ad ogni modo di individuare carenze nella prevenzione dei conflitti di interessi, spesso in materia di questioni procedurali, ma anche di debolezze più generali, nella gestione degli appalti pubblici (cfr. paragrafi 25-28).

86 Gli Stati membri esaminati dalla Corte dispongono di norme e procedure atte a prevenire e gestire i conflitti di interessi, ma non sono state modificate in modo sostanziale dalla modifica del regolamento finanziario del 2018. Le autodichiarazioni sono il metodo più utilizzato, unitamente alle attività di formazione e sensibilizzazione nelle aree dell’etica e dell’integrità, mentre la rotazione del personale è meno impiegata. I membri di governo coinvolti nei processi decisionali e nell’assegnazione dei finanziamenti per i programmi dell’UE non erano tenuti a fornire alcun tipo di dichiarazione (cfr. paragrafi 29-42).

87 Disporre di informazioni aperte, confrontabili e trasparenti sui destinatari finali dei fondi dell’UE consente anche di eseguire controlli pubblici migliori. La Commissione pubblica, sul proprio sito Internet, link a siti nazionali e regionali che elencano i beneficiari dei finanziamenti dell’UE in materia di agricoltura e coesione. Inoltre, la Commissione rende disponibile al pubblico una piattaforma online, Kohesio, con informazioni in merito ai progetti finanziati nell’ambito della politica di coesione negli Stati membri. Tali siti non contengono attualmente informazioni sui beneficiari finali quando questi sono persone giuridiche, con una conseguente limitazione della trasparenza. L’identificazione dei titolari effettivi ultimi delle società che beneficiano dei finanziamenti dell’UE diventerà obbligatoria nei sistemi di gestione e di controllo degli Stati membri durante il nuovo periodo di programmazione nel settore della coesione. I beneficiari dei finanziamenti per l’agricoltura saranno tenuti a fornire informazioni circa i gruppi di imprese alle quali partecipano a partire dal 2023 (cfr. paragrafi 43-46).

88 Dai confronti con le autorità degli Stati membri è emerso che le informazioni riguardanti i motivi affettivi, l’affinità politica e gli interessi personali sono difficili da ottenere e in molti casi sono tutelate dalle norme in materia di protezione dei dati. Negli appalti, la Corte ha riscontrato negli Stati membri una gran varietà di procedure di verifica, che in linea generale si soffermano sulle dichiarazioni di conflitto di interessi e talvolta includono controlli dei nomi dei responsabili delle decisioni a fronte di banche dati della popolazione e strumenti online disponibili al pubblico, come i registri delle imprese (cfr. paragrafi 59-62).

89 Le autorità che operano in regime di gestione concorrente controllano anche le situazioni degli appalti che potrebbero comportare un conflitto di interessi, comunemente note come “red flag”. Ciononostante, la Corte ha constatato che ad alcuni di tali segnali di rischio non si è prestata sufficiente attenzione, ad esempio nel caso di una elevata proporzione di procedure con un solo offerente o quando i contratti sono negoziati con i fornitori senza una procedura di gara (cfr. paragrafi 63 e 64).

90 L’utilizzo di Arachne è facoltativo. Lo strumento non contiene informazioni sui pubblici ufficiali che partecipano alla gestione e al controllo dei fondi dell’UE. Ciò pone un limite al tipo di situazioni di conflitto di interessi che potrebbe aiutare a individuare (cfr. paragrafi 67-69). Come ogni strumento di estrazione di dati, la sua utilità dipende in larga parte dalla quantità e dalla qualità dei dati sottostanti disponibili.

91 Gli Stati membri raccolgono i dati sui conflitti di interessi come parte dell’obbligo di registrare irregolarità e segnalarle alla Commissione. A causa di debolezze nella segnalazione, né la Commissione né gli Stati membri hanno una panoramica completa degli importi interessati da conflitti di interessi nella gestione concorrente e non esistono indicatori corrispondenti (cfr. paragrafi 78-82).

Raccomandazione 1 – Migliorare la capacità di prevenzione, individuazione e segnalazione dei conflitti di interessi

La Commissione dovrebbe:

1. facilitare e promuovere la condivisione delle migliori pratiche con le autorità degli Stati membri, e tra le stesse, in merito a come individuare le diverse situazioni di conflitto di interessi descritte nell’articolo 61, paragrafo 3, del regolamento finanziario: motivi familiari, affettivi, affinità politica o nazionale, interesse economico o qualsiasi altro interesse personale diretto o indiretto;
2. promuovere lo scambio delle migliori pratiche riguardo all’utilizzo dei big data e degli strumenti di estrazione di dati da parte degli Stati membri per individuare i conflitti di interessi e invitare gli Stati membri a metterli a disposizione di tutte le loro autorità e a usarli sistematicamente;
3. stabilire chiari orientamenti per gli Stati membri su quando e come segnalare alla Commissione frodi e irregolarità che includono conflitti di interessi in modo completo e uniforme tramite l’IMS.

Termine di attuazione: 2024

Raccomandazione 2 – Promuovere la trasparenza

La Commissione dovrebbe:

1. individuare e divulgare le migliori pratiche, tra cui le procedure che sono state applicate per prevenire i conflitti di interessi, al momento della definizione e dell’adozione di programmi e misure;
2. facilitare lo scambio di buone pratiche tra gli Stati membri su come richiedere le dichiarazioni in merito agli importi e alle attività di personale del settore pubblico nazionale o regionale che dispone di potere decisionale nel regime di gestione concorrente, al fine di aumentare la trasparenza e l’affidabilità minimizzando il rischio di conflitti di interessi non segnalati;

Termine di attuazione: 2024

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione I, presieduta da Joëlle Elvinger, Membro della Corte, a Lussemburgo, nella riunione del 25 gennaio 2023.

Abbreviazioni e acronimi

DG AGRI: Direzione generale dell’Agricoltura e dello sviluppo rurale

DG BUDG: Direzione generale del Bilancio

DG EMPL: Direzione generale per l’Occupazione, gli affari sociali e l’inclusione

DG HR: Direzione generale Risorse umane e sicurezza

DG REGIO: Direzione generale della Politica regionale e urbana

EDES: Sistema di individuazione precoce e di esclusione (Early Detection and Exclusion System)

EPPO: Procura europea

FC: Fondo di coesione

FEAGA: Fondo europeo agricolo di garanzia

FEASR: Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale

FESR: Fondo europeo di sviluppo regionale

FSE: Fondo sociale europeo

GRECO: Gruppo di Stati contro la corruzione

IDOC: Ufficio di indagine e disciplina della Commissione (Investigation and Disciplinary Office of the Commission)

IMS: Sistema di gestione delle irregolarità

OCSE: Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici

OLAF: Ufficio europeo per la lotta antifrode

PAC: Politica agricola comune

SFC: Sistema per la gestione dei fondi nell’Unione europea

Glossario

Arachne: strumento per l’estrazione di dati e valutazione del rischio messo a punto dalla Commissione per sostenere le autorità di gestione e gli organismi pagatori nella gestione e nel controllo dei fondi SIE e della PAC.

Autorità di gestione: autorità (pubblica o privata) nazionale, regionale o locale designata da uno Stato membro per gestire un programma finanziato dall’UE.

Beneficiario: persona fisica o giuridica che riceve una sovvenzione o un prestito dal bilancio dell’UE.

Big data: grandi quantità di dati non strutturati provenienti da diverse fonti e la relativa elaborazione, raccolta, conservazione e analisi al fine di rivelare modelli significativi, ricorrenze e associazioni.

Corruzione: abuso di potere pubblico, personale o di impresa al fine di conseguire benefici illeciti.

Dichiarazione di affidabilità: dichiarazione pubblicata nella relazione annuale della Corte dei conti europea, in cui quest’ultima esprime i propri giudizi di audit sull’affidabilità dei conti dell’UE e sulla regolarità delle operazioni che ne sono alla base.

Errore: risultato di un calcolo inesatto o di una irregolarità dovuta al mancato rispetto di disposizioni giuridiche e contrattuali.

Frode: uso deliberato e illegittimo dell’inganno per ottenere un vantaggio rilevante privando un’altra parte di beni o denaro.

Frode presunta: un’irregolarità che determina l’avvio di un procedimento amministrativo o giudiziario volto a determinarne l’eventuale natura fraudolenta.

Gestione concorrente: modalità di esecuzione della spesa a valere sul bilancio dell’UE in cui la Commissione, a differenza di quanto avviene nella gestione diretta, delega l’esecuzione agli Stati membri, pur mantenendo la responsabilità finale.

Informatore (“whistleblower”): persona, spesso un dipendente, che rivela informazioni in merito a illeciti compiuti in un’impresa od organizzazione.

Irregolarità: violazione delle norme dell’UE (o delle norme nazionali applicabili) oppure degli obblighi contrattuali.

Organismo di certificazione: nell’ambito della spesa agricola, ente pubblico o privato designato da uno Stato membro per accreditare gli organismi pagatori e certificare annualmente l’affidabilità dei loro conti, nonché la legittimità e regolarità delle operazioni sottostanti.

Organismo pagatore: organismo incaricato da uno Stato membro di amministrare la spesa agricola dell’UE.

Pagamenti diretti: pagamenti di sostegno, per lo più aiuti per superficie, erogati direttamente agli agricoltori nell’ambito del Fondo europeo agricolo di garanzia.

Piano d’azione: documento che stabilisce le misure da adottare per raggiungere un determinato obiettivo.

Porte girevoli: situazione in cui una persona abbandona un incarico legislativo o di regolamentazione per assumere una posizione affine nel settore privato, o viceversa.

Programma di sviluppo rurale: insieme di obiettivi e azioni pluriennali nazionali o regionali, approvato dalla Commissione, per l’attuazione della politica di sviluppo rurale dell’UE.

Programma operativo: quadro di riferimento per l’esecuzione dei progetti di coesione finanziati dall’UE in un dato periodo, che riflette le priorità e gli obiettivi stabiliti negli accordi di partenariato tra la Commissione e i singoli Stati membri.

Segnale di rischio (“red flag”): indicatore che segnala il potenziale carattere fraudolento di un’operazione o di un’altra attività.

Sistema di gestione delle irregolarità: applicazione usata dagli Stati membri per notificare all’OLAF le irregolarità, tra cui le frodi presunte.

Titolare effettivo ultimo: persona che in ultima istanza beneficia di un’impresa od organizzazione o ha un interesse nelle stesse.

Risposte della Commissione

https://www.eca.europa.eu/it/Pages/DocItem.aspx?did=63584

Cronologia

https://www.eca.europa.eu/it/Pages/DocItem.aspx?did=63584

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi relativi alla gestione concernenti specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit I – “Uso sostenibile delle risorse naturali”, presieduta da Joëlle Elvinger, Membro della Corte. L’audit è stato diretto da Pietro Russo, Membro della Corte, coadiuvato da Chiara Cipriani, capo di gabinetto, e Benjamin Jakob, attaché di Gabinetto; Richard Hardy, primo manager; Jan Huth, capoincarico; Anca Florinela Cristescu, vice‑capoincarico, e Servane de Becdelièvre, Maciej Szymura, Mihaela Vacarasu, Lutz Venske, auditor. Marika Meisenzahl ha fornito supporto grafico. Michael Pyper ha fornito assistenza linguistica.

Da sinistra a destra: Pietro Russo, Benjamin Jakob, Anca Florinela Cristescu, Richard Hardy, Servane de Becdelièvre, Jan Huth

Note

¹ Ismeri Europa Srl contro Corte dei conti delle Comunità europee.

² Regolamento finanziario dell’UE, articolo 61.

³ Articolo 35 della direttiva 2014/23/UE, articolo 24 della direttiva 2014/24/UE e articolo 42 della direttiva 2014/25/UE.

⁴ OCSE, Managing conflict of interest in the public sector, 2005.

⁵ Cfr., ad esempio, OCSE, Collusion and Corruption in Public Procurement, 2010.

⁶ Cfr. relazione dell’OLAF per il 2021 (in inglese), pag. 18 o relazione dell’OLAF per il 2020 (in inglese), pagg. 14-15.

⁷ OCSE, Fraud and Corruption in European Structural and Investment Funds, 2019.

⁸ Orientamenti sull’applicazione del regolamento (UE, Euratom) 2020/2092 relativo a un regime generale di condizionalità per la protezione del bilancio dell’Unione, C(2022) 1382 final, 2.3.2022, Bruxelles.

⁹ Proposta di decisione di esecuzione del Consiglio relativa a misure di protezione del bilancio dell’Unione da violazioni dei principi dello Stato di diritto in Ungheria, COM(2022) 485 final.

¹⁰ Direzioni generali Agricoltura e sviluppo rurale (DG AGRI), Bilancio (DG BUDG), Occupazione, affari sociali e inclusione (DG EMPL), Risorse umane e sicurezza (DG HR) e Politica regionale e urbana (DG REGIO) della Commissione europea.

¹¹ La Procura europea (EPPO) è la procura indipendente dell’Unione Europea.

¹² Il Gruppo di Stati contro la corruzione (Group of States against Corruption, GRECO) è l’organismo anticorruzione del Consiglio d’Europa.

¹³ In particolar modo focalizzandosi sulle regioni di Baviera e Saarland.

¹⁴ Statuto del personale dell’UE.

¹⁵ Decisione della Commissione, del 29 giugno 2018, sulle attività e gli incarichi esterni e sulle attività professionali dopo la cessazione del servizio (Commission Decision of 29.6.2018 on outside activities and assignments and on occupational activities after leaving the Service), C(2018) 4048 final del 29.6.2018, Bruxelles.

¹⁶ Orientamenti sulla prevenzione e sulla gestione dei conflitti d’interessi a norma del regolamento finanziario, GU C 121 del 9.4.2021, pag. 1.

¹⁷ Decisione del Mediatore in merito alla gestione delle situazioni di “porte girevoli” da parte della Commissione (Ombudsman decision on how the European Commission manages revolving doors).

¹⁸ Decisione del Mediatore: situazioni del tipo “porta girevole” (Ombudsman decision: revolving doors situations).

¹⁹ Comunicato stampa del Mediatore europeo n. 3/2022: L’amministrazione dell’UE a un punto critico nell’affrontare la questione delle “porte girevoli” (EU administration at critical point in treatment of “revolving doors”), 18 maggio 2022.

²⁰ Portale della Commissione europea sulla lotta alle frodi (European Commission Anti-fraud portal).

²¹ Per l’ambito della coesione, cfr. pagina Internet della Commissione “Beneficiari della politica di coesione dell’Unione europea”; per quello dell’agricoltura, cfr. pagina Internet della Commissione “Beneficiari dei fondi della PAC (Beneficiaries of CAP funds)”.

²² A norma dell’articolo 112 del regolamento (UE) n. 1306/2013.

²³ Studio per il Parlamento europeo, commissione CONT, I 50 più grandi beneficiari della PAC e dei fondi di coesione in ogni Stato membro dell’Unione (The largest 50 beneficiaries in each EU Member State of CAP and Cohesion Funds), 2021.

²⁴ Articolo 69, paragrafo 2 del regolamento (UE) 2021/1060.

²⁵ Articolo 59, paragrafo 4, del regolamento (UE) 2021/2116.

²⁶ Cipro, Danimarca, Francia, Lettonia, Lituania, Malta, Portogallo e Svezia.

²⁷ Agence Europe, “Parliamentary Assembly of Council of Europe considers that Malta’s Whistleblower Protection Act does not meet its objective” (L’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa ritiene che la legge maltese sulla protezione degli informatori non realizzi i propri obiettivi) , 20 dicembre 2021.

²⁸ Relazione di attività dell’IDOC, 2020.

²⁹ Relazione dell’OLAF per il 2020 (in inglese).

³⁰ Cfr. relazioni per paese sugli appalti pubblici 2018 (Relazioni per paese e informazioni sui paesi dell’UE), presentate dai paesi dell’UE e del SEE alla Commissione europea.

³¹ Auditor General Report, 2019, Ufficio nazionale di audit di Malta.

³² Commissione europea (DG AGRI), Linea guida n. 1 – Orientamenti per gli audit di certificazione dei conti del FEAGA e del FEASR (Guidelines for the certification audit of the EAGF/EAFRD accounts) – Orientamenti per l’accreditamento, esercizio finanziario 2021.

³³ Sistema di individuazione precoce e di esclusione.

³⁴ Cfr., ad esempio, Elizabeth Dávid-Barrett e Mihály Fazekas, “Grand corruption and government change: an analysis of partisan favoritism in public procurement”, European Journal on Criminal Policy and Research, 2020, Vol. 26, pagg. 411-430.

³⁵ Articolo 54 del regolamento (UE) 1306/2013 e articolo 122 del regolamento (UE) 1303/2013.

³⁶ Articolo 122, paragrafo 2, del regolamento (UE) 1303/2013; articolo 50, paragrafo 1 del regolamento (UE) 1306/2013.

³⁷ Relazioni speciali n. 01/2019 “Lottare contro le frodi nella spesa dell’UE”, paragrafi 23-28 e n. 06/2019 “Lotta alle frodi nella spesa UE per la coesione”, paragrafi 47-57.

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