EU:n koheesio- ja maatalousmenoja koskevat eturistiriidat Toimintakehys käytössä, mutta läpinäkyvyydessä ja havaitsemisessa puutteita

Tiivistelmä

I Eturistiriita on EU:n talousarvioon vaikuttava sääntöjenvastaisuus, joka voi liittyä petolliseen toimintaan. Se määritellään EU:n varainhoitoasetuksessa ja julkisia hankintoja koskevissa EU:n direktiiveissä.

II Varainhoitoasetuksen 61 artiklan tarkistuksessa vuonna 2018 velvoitteita nimenomaisesti laajennettiin, jotta vältettäisiin niiden henkilöiden eturistiriidat, jotka osallistuvat jäsenvaltioissa EU:n varojen hallinnointiin yhteistyöhön perustuvan hallinnoinnin alalla. Eturistiriita on olemassa, jos EU:n talousarvion toteuttamiseen osallistuvien toimijoiden tehtävien puolueeton ja objektiivinen hoitaminen vaarantuu perhe- tai tunnesiteisiin, poliittiseen tai kansalliseen yhteenkuuluvuuteen tai taloudellisiin etuihin liittyvästä tai mistä tahansa muusta, asianomaisen henkilökohtaisiin etuihin suoraan tai välillisesti liittyvästä syystä.

III Tarkastuksen tarkoituksena oli tarkistaa, puuttuvatko komissio ja jäsenvaltiot asianmukaisesti eturistiriitoihin yhteisessä maatalouspolitiikassa ja koheesiopolitiikassa. Tarkastuksessa otettiin huomioon tarkistettu lainsäädäntö, viimeaikaiset tapaukset sekä keskeisten sidosryhmien ja yleisön edut. Tarkastuksen tavoitteena oli tuoda esiin mahdollisia puutteita eturistiriitojen hallinnassa komission ja jäsenvaltioiden tasolla ja suositella parannuksia.

IV Tilintarkastustuomioistuin arvioi kehyksen ja menettelyt, joita eturistiriitojen ehkäisemiseksi on käytössä. Lisäksi se arvioi toimenpiteitä, joilla tällaiset tapaukset havaitaan ja ratkaistaan ja joilla niistä ilmoitetaan.

V Tilintarkastustuomioistuin havaitsi sekä komission että jäsenvaltioiden toteuttaneen toimenpiteitä eturistiriitojen ratkaisemiseksi. Puutteita oli kuitenkin edelleen erityisesti läpinäkyvyyden edistämisessä ja jäsenvaltioiden kohdalla riskialttiiden tilanteiden havaitsemisessa sekä eturistiriitatapausten raportoinnissa kattavasti siten, että komissio ja jäsenvaltioiden viranomaiset saisivat selkeän yleiskuvan.

VI Tilintarkastustuomioistuin suosittelee toimenpiteitä, joilla autetaan komissiota parantamaan valmiuksiaan ehkäistä ja havaita eturistiriitoja ja edistää läpinäkyvyyttä.

Johdanto

Eturistiriidat ja EU:n talousarvio

01 Eturistiriita on EU:n talousarvioon vaikuttava sääntöjenvastaisuus, joka voi liittyä petolliseen toimintaan. Euroopan unionin tuomioistuin on todennut, että ”[e]turistiriita on itsessään ja objektiivisesti tarkasteltuna vakava toimintahäiriö, eikä sen oikeudellisessa luonnehdinnassa ole tarpeen ottaa huomioon kyseessä olevien henkilöiden aikomuksia tai vilpitöntä tai vilpillistä mielt䔹. Eturistiriita määritellään EU:n varainhoitoasetuksessa² ja julkisia hankintoja koskevissa EU:n direktiiveissä³.

02 Varainhoitoasetuksen 61 artiklan vuoden 2018 tarkistuksessa velvoitteita nimenomaisesti laajennetaan, jotta vältettäisiin niiden henkilöiden eturistiriidat, jotka osallistuvat jäsenvaltioissa EU:n varojen hallinnointiin. Artikla koskee myös henkilöitä, jotka ovat mukana päättämässä EU:n meno-ohjelmien valmistelutoimista. Tällaisia henkilöitä ovat esimerkiksi hallituksen jäsenet. Varainhoitoasetuksen 61 artiklan 3 kohdan mukaan eturistiriita on olemassa, jos EU:n talousarvion toteuttamiseen osallistuvien toimijoiden tehtävien puolueeton ja objektiivinen hoitaminen vaarantuu perhe- tai tunnesiteisiin, poliittiseen tai kansalliseen yhteenkuuluvuuteen tai taloudellisiin etuihin liittyvästä tai mistä tahansa muusta, asianomaisen henkilökohtaisiin etuihin suoraan tai välillisesti liittyvästä syystä.

03 Kun koettu tai todellinen eturistiriita todetaan, asianomaisen viranomaisen on varmistettava, että kyseinen henkilö luopuu kaikista tähän asiaan liittyvistä tehtävistä. Varainhoitoasetuksen 36 artiklan 3 kohdassa edellytetään EU:n talousarvion toteuttamisen osalta vaikuttavaa sisäistä valvontaa, jonka on perustuttava parhaisiin kansainvälisiin käytäntöihin ja johon on kuuluttava eturistiriitojen välttäminen.

04 Tässä kertomuksessa ”etu” määritellään sitoumukseksi, velvoitteeksi, velvollisuudeksi, tehtäväksi tai tavoitteeksi, joka liittyy tiettyyn sosiaaliseen ja taloudelliseen asemaan tai käytäntöön. Tällaisen edun tarkoituksena voi olla joko suosia tai haitata tiettyjä yksilöitä tai ryhmiä. Etu voidaan luokitella suoraksi tai välilliseksi sekä taloudelliseksi tai muuksi kuin taloudelliseksi (ks. kaavio 1).

05 OECD⁴ erottaa toisistaan erityyppiset eturistiriidat: todelliset, mahdolliset ja koetut. Niiden välistä eroa ei ole määritelty EU:n lainsäädännössä, mutta jäljempänä kaaviossa 2 se esitetään EU:n rahoitukseen sovellettuna:

06 Lisäksi kansallisissa säännöissä voidaan myös käsitellä eturistiriitoja, jotka liittyvät EU:n rahoittamien hankkeiden yksityisiin edunsaajiin (esimerkiksi tuensaajien ja niiden toimittajien välillä) ja jotka eivät kuulu varainhoitoasetuksen soveltamisalaan. Näillä säännöillä pyritään yleensä välttämään hintainflaatiota, väärien todisteiden toimittamista kustannusten perustelemiseksi tai tukikelpoisuussääntöjen kiertämistä⁵. Euroopan petostentorjuntavirasto (OLAF) on havainnut tällaisia tapauksia viime vuosina⁶.

Eturistiriidat ja yhteistyöhön perustuva hallinnointi

07 Noin puolet EU:n menoista kuuluu komission ja jäsenvaltioiden yhteistyöhön perustuvan hallinnoinnin piiriin (ks. kaavio 3). Tähän sisältyvät kaksi maatalousrahastoa – Euroopan maatalouden tukirahasto (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto (maaseuturahasto) – sekä kolme pääasiallista koheesiorahastoa: Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR), Euroopan sosiaalirahasto (ESR) ja koheesiorahasto.

08 Yhteistyöhön perustuvassa eli jaetussa hallinnoinnissa komissiolla on yleinen vastuu talousarvion toteutuksesta. Komissio saa varmuuden käytössä olevista sisäisistä valvonta- ja raportointijärjestelmistä, antaa ohjeita ja tukea jäsenvaltioiden täytäntöönpano- ja tarkastuselimille, tekee tarkastuksia ja voi tehdä rahoitusoikaisuja, jos jäsenvaltiot eivät onnistu suojaamaan EU:n talousarviota. Jäsenvaltioiden on toteutettava vaikuttavia ja oikeasuhteisia toimenpiteitä, joilla ehkäistään, havaitaan ja korjataan yhteistyöhön perustuvassa hallinnoinnissa ilmeneviä sääntöjenvastaisuuksia (kuten eturistiriidat), jotka voivat johtua myös petoksista. Lisäksi toimenpiteiden avulla on perittävä takaisin aiheettomasti maksetut määrät.

09 Koheesioalalla hallintoviranomaiset vastaavat avustushakemusten arvioinnista, rahoitettavien hankkeiden valinnasta, hallinnollisten ja paikalla tehtävien tarkastusten suorittamisesta, maksujen hyväksymisestä, kutakin toimea koskevien tietojen keräämisestä ja petostentorjuntatoimenpiteiden käyttöönotosta. Hallintoviranomaiset voivat siirtää osan tehtävistään välittäville tai valtuutetuille elimille, jotka voivat olla ministeriöitä tai muita julkisia tai yksityisiä elimiä. Riippumattomat tarkastusviranomaiset tarkastavat toimenpideohjelman hallinnointijärjestelmien ja sisäisen valvonnan toiminnan vaikuttavuuden.

10 Maatalousalalla (ks. kaavio 4) hallintoviranomaiset hallinnoivat maaseuturahastosta rahoitettuja maaseudun kehittämisohjelmia. Maataloustukirahaston ja maaseuturahaston menojen hallinnointi ja valvonta ovat maksajavirastojen vastuulla. Ne voivat siirtää muille julkisille tai yksityisille viranomaisille tiettyjä tehtäviä, kuten tukihakemusten hallinnoinnin tai paikalla tehtävät lopullisten tuensaajien tarkastukset. Todentamisviranomaiset antavat lausunnon maksajaviraston vuotuisten tilinpäätösten täydellisyydestä, oikeellisuudesta ja todenperäisyydestä, sen sisäisen valvonnan järjestelmän asianmukaisesta toiminnasta sekä niiden menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta, joiden korvaamista on pyydetty komissiolta.

Eturistiriitojen riskit ja oikeusvaltioperiaatteen suojaaminen

11 Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) raportista⁷ käy ilmi, miten yhteistyöhön perustuvaan hallinnointiin liittyvät eturistiriidat voivat aiheuttaa merkittävän riskin koko hankkeen hallinnointijakson ajan. Hankkeiden haku- ja valintavaiheessa viranomaisten, hakijoiden ja kolmansien osapuolten välinen yhteistyö voi johtaa siihen, että hankkeita valitaan epäoikeudenmukaisesti. Rikolliset voivat lahjoa viranomaisia ja väärentää asiakirjoja. Hankkeen päättämis- ja arviointivaiheessa eturistiriidat voivat vaarantaa arviointiraporttien objektiivisuuden.

12 Transparency International julkaisi tammikuussa 2022 korruptioindeksinsä uusimman version. Indeksi koskee lahjontaa mutta myös muita julkisten varojen väärinkäytön muotoja. Siinä arvioidaan ennalta ehkäiseviä mekanismeja, kuten hallituksen kykyä valvoa ammatillista luotettavuutta koskevia mekanismeja, tai sitä, onko taloudellisten tietojen julkistamisesta, eturistiriitojen ehkäisemisestä ja tiedonsaannista asianmukaista lainsäädäntöä. Kaiken kaikkiaan EU:ta pidetään vähemmän korruptoituneena kuin muita alueita. Parhaiten suoriutuvia ovat Tanska, Ruotsi ja Suomi. Romania, Unkari ja Bulgaria ovat EU-maista alimmilla sijoilla (ks. kaavio 5).

13 Euroopan parlamentti ja neuvosto antoivat joulukuussa 2020 asetuksen (EU, Euratom) 2020/2092 yleisestä ehdollisuusjärjestelmästä unionin talousarvion suojaamiseksi. Asetuksessa määritetään useita tilanteita, jotka voivat kertoa oikeusvaltioperiaatteiden rikkomisesta. Asetuksen 3 artiklan mukaan ”sen varmistamatta jättäminen, että eturistiriitoja ei synny” on yksi tällainen tilanne. Jos tällaisilla rikkomuksilla on riittävän suora vaikutus EU:n talousarvion moitteettomaan varainhoitoon tai jos on olemassa vakava vaara suorasta vaikutuksesta, komission on ehdotettava tarkoituksenmukaisia toimenpiteitä. Komission ohjeet säännösten soveltamisesta julkaistiin maaliskuussa 2022⁸. Komissio lähetti 27. huhtikuuta 2022 Unkarille ilmoituskirjeen, jolla se käynnisti virallisesti asetuksen (EU, Euratom) 2020/2092 mukaisen menettelyn EU:n talousarvion suojaamiseksi. Komissio ehdotti 18. syyskuuta 2022 neuvostolle toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on suojata EU:n talousarviota ja EU:n taloudellisia etuja oikeusvaltioperiaatteiden rikkomisilta Unkarissa⁹.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

14 Tilintarkastustuomioistuimen tavoitteena oli tarkistaa, puututaanko yhteisessä maatalouspolitiikassa ja koheesiopolitiikassa asianmukaisesti eturistiriitoihin, kun otetaan huomioon tarkistettu lainsäädäntö, viimeaikaiset tapaukset ja keskeisten sidosryhmien, kuten Euroopan parlamentin ja kansalaisten, edut. Tätä varten tilintarkastustuomioistuin arvioi, olivatko komissio ja jäsenvaltiot

• laatineet kattavan oikeudellisen kehyksen, kehittäneet asianmukaiset menettelyt ja toteuttaneet tiedotustoimia eturistiriitatilanteiden ehkäisemiseksi
• ryhtyneet toimenpiteisiin eturistiriitojen havaitsemiseksi, ratkaisemiseksi ja niistä ilmoittamiseksi.

15 Tilintarkastustuomioistuin keskittyi varainhoitoasetuksessa ja julkisia hankintoja koskevassa direktiivissä määriteltyihin yhteistyöhön perustuvan hallinnoinnin eturistiriitoihin, mutta se käsitteli myös eturistiriitoja, joihin liittyi EU:n varojen yksityisiä tuensaajia. Tilintarkastustuomioistuin käsitteli EAKR:stä ja koheesiorahastosta, ESR:stä sekä maataloustukirahastosta ja maaseuturahastosta rahoitettuja toimenpiteitä, joiden osuus on lähes 95 prosenttia kaikista yhteistyössä hallinnoitavista menoista.

16 Tarkastusevidenssiä kerättiin seuraavilla tavoilla:

• eturistiriitoja koskevien strategia-, lainsäädäntö-, politiikka- ja ohjeasiakirjojen asiakirjatarkastus
• viiden komission pääosaston¹⁰ ja OLAFin, EPPOn¹¹, Euroopan oikeusasiamiehen, OECD:n, GRECOn¹², YK:n eettisen toimiston, tieteellisten asiantuntijoiden ja tutkijoiden, ajatushautomoiden ja muiden asiaankuuluvien sidosryhmien edustajien haastattelut
• koheesiorahastoja ja maatalousrahastoja hallinnoivan yli 50 kansallisen ja alueellisen viranomaisen edustajien haastattelut neljässä jäsenvaltiossa (Saksa¹³, Unkari, Malta ja Romania) sekä kansalaisjärjestöjen edustajien haastattelut. Nämä neljä jäsenvaltiota valittiin muun muassa koon, kansallisen ja alueellisen rakenteen, maantieteellisen kattavuuden, EU:n koheesio- ja maataloustuen merkityksen, eri korruptioindekseihin liittyvien sijoitusten ja jäsenvaltioiden komissiolle (OLAF) toimittamien eturistiriitoja koskevien raporttien perusteella. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin otti yhteyttä kahteen muuhun jäsenvaltioon (Italia ja Luxemburg) tiedotusvälineiden esiin tuomista yksittäisistä eturistiriitatapauksista. Se sisällytti tarkastukseen myös tarkastuslausumansa laatimistyön yhteydessä esiin tulleita asiaankuuluvia esimerkkejä Tšekistä
• kaikkia EU:n jäsenvaltioita koskeva kysely, jossa kerättiin tietoja ja näkemyksiä täydentämään tilintarkastustuomioistuimen tarkastustyötä otokseen kuuluneissa jäsenvaltioissa. Tilintarkastustuomioistuin lähetti kyselyn yhteistyöhön perustuvan hallinnoinnin piiriin kuuluville ydinelimille, erityisesti hallintoviranomaisille, maksajavirastoille, tarkastusviranomaisille ja todentamisviranomaisille. Vastausprosentti oli yli 90.

17 Joulukuussa 2021 käytiin paneelikeskustelu yhteistyöhön perustuvan hallinnoinnin eturistiriidoista tieteellisten, poliittisten ja hallinnollisten asiantuntijoiden kanssa. Paneelikeskustelu auttoi tarkastushavaintojen tarkistamisessa ja laadinnassa.

Huomautukset

Käytössä ei ole vielä läpinäkyvyyden parantamiseen ja väärinkäytösten paljastajien suojelemiseen tähtääviä toimenpiteitä

18 Yhteistyöhön perustuvassa hallinnoinnissa jäsenvaltioiden viranomaisilla olisi oltava vakaa eturistiriitojen ehkäisemistä koskeva politiikka, joka perustuu selkeään ja kattavaan lainsäädäntökehykseen, strategioihin, menettelyihin ja toistuviin tiedotustoimiin. EU:n varojen saajia koskevien tietojen avoin saatavuus ja väärinkäytösten paljastajien suojelu auttavat myös ehkäisemään eturistiriitoja.

19 Eturistiriitojen sisäistä ehkäisemistä varten komission olisi tunnistettava asiaan liittyvät riskit, lisättävä tietoisuutta asiasta ja annettava työntekijöille asiaankuuluvaa koulutusta. Koska komissio on viime kädessä vastuussa EU:n talousarviosta, sen olisi tarkistettava, että eturistiriitojen riskiä käsittelevät jäsenvaltioiden valvontajärjestelmät toimivat vaikuttavalla tavalla, ja annettava ohjeita asianomaisille viranomaisille.

Komissio tarjoaa kattavaa koulutusta ja vaatii pakollisia ilmoituksia, mutta sen pyöröovi-ilmiötä koskevissa menettelyissä on puutteita

20 Komissio käsittelee sisäisiä tarkoituksia varten eturistiriitoja etiikkaa ja ammatillista luotettavuutta koskevassa kehyksessään, joka kuuluu pääasiassa EU:n henkilöstösääntöjen¹⁴, niiden täytäntöönpanosäännösten¹⁵ sekä eettisten sääntöjen ja ohjeiden soveltamisalaan. Komission säännöissä edellytetään, että henkilöstö toimittaa tapauskohtaisia ilmoituksia eturistiriidoista, jotka voivat haitata heidän puolueettomuuttaan. Säännöt koskevat lahjojen, vieraanvaraisuuden ja palvelusten vastaanottamista, henkilöstön puolisoiden tai kumppaneiden ammatillista toimintaa koskevaa ilmoitusta sekä vaatimusta hakea ennakkolupaa ulkoiseen toimintaan ja ilmoittaa toiminnasta työsuhteen jälkeen. Täytäntöönpanomenettelyt vaihtelevat pääosastosta toiseen.

21 Komission henkilöstön on tehtävä ilmoituksia mahdollisista eturistiriidoista työelämänsä eri vaiheissa: kun he aloittavat palvelussuhteen, jos he ovat mukana julkisessa hankintamenettelyssä, kun he lähtevät toimielimestä ja kun he palaavat henkilökohtaisiin syihin perustuvalta vapaalta. Alue- ja kaupunkipolitiikan pääosastossa sekä työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosastossa tarkastajat toimittavat ilmoitukset ennen jokaista tarkastustoimeksiantoa, kun taas maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston tarkastajien on raportoitava tilanteista, joissa he saattavat joutua eturistiriitatilanteeseen.

22 Komissio on antanut sisäisiä ohjeita¹⁶, ja sillä on kattava etiikkakoulutus ja erityinen sivu intranetissään. Työntekijöiden, jotka uskovat joutuvansa eturistiriitatilanteeseen, olisi ilmoitettava asiasta välittömästi nimittämisestään vastaavalle organisaatioyksikölle (nimittävä viranomainen). Heitä kehotetaan ilmoittamaan asiasta myös esimiehelleen. Nimittävä viranomainen on vastuussa mahdollisten eturistiriitojen ehkäisemisestä. Henkilöstön sidonnaisuusilmoitukset tallennetaan komission henkilöstösovellukseen. Arkaluonteisten tehtävien hallintaa koskevissa komission ohjeissa keskitytään sisäisen valvonnan riskien aiempaa vaikuttavampaan ja ennakoivampaan hallintaan. Tähän sisältyy prosessien uudelleensuunnittelua, sisäisen valvonnan tehostamista, tiedotustoimia tai edellä mainittujen yhdistelmä. Ohjeissa suositellaan viimeisenä keinona arkaluontoisissa tehtävissä olevien työntekijöiden pakollista vuorottelua.

23 Euroopan oikeusasiamies on riippumaton ja puolueeton elin, joka tutkii EU:n toimielinten ja elinten hallinnollisia epäkohtia koskevia kanteluja. Se on käsitellyt vuodesta 2013 lähtien noin 70 tapausta, jotka koskevat eturistiriitoja EU:n toimielimissä. Suurin osa näistä (44 tapausta) koski eturistiriitoja komissiossa, muun muassa niin sanottua pyöröovi-ilmiötä. Siinä henkilö vaihtaa tehtävää virkamiesaseman ja siihen liittyvän yksityisen sektorin aseman välillä. Vuonna 2019 oikeusasiamies totesi, että komission käytännöt ovat sääntöjen mukaisia, mutta sääntöjen vaikuttavuuden ja tarkoituksenmukaisuuden parantamiseksi voitaisiin tehdä enemmän. Oikeusasiamies suositteli, että komissio suhtautuu pyöröovi-ilmiöön tiukemmin käsitellessään tapauksia, joissa on mukana komission johtavia virkamiehiä¹⁷.

24 Oikeusasiamies tutki hiljattain sata komission vuosina 2019–2021 tekemää päätöstä sen henkilöstön jäsenten pyöröovi-ilmiöön liittyvistä siirroista¹⁸. Hän havaitsi parannuksia edellisen tutkimuksensa jälkeen, mutta teki myös useita ehdotuksia. Yksi niistä oli se, että komissio kieltää väliaikaisesti entisiä virkamiehiä ottamasta vastaan työpaikkoja, jos siitä aiheutuu riski, jota ei voida lieventää asianmukaisesti valvotuilla ja täytäntöönpannuilla rajoituksilla¹⁹.

Komissio havaitsee puutteita jäsenvaltioiden ennaltaehkäisymenettelyissä ja antaa hyödyllisiä ohjeita

25 Komissio puuttuu yhteistyöhön perustuvaa hallinnointia koskevaan eturistiriidan riskiin jäsenvaltioissa pääasiassa kohdistamalla järjestelmätarkastuksia jäsenvaltioiden hallinto- ja valvontajärjestelmiin ja antamalla ohjeita. Järjestelmätarkastusten tavoitteena on saada varmuus siitä, että jäsenvaltioiden hallinto- ja valvontajärjestelmät ovat vaikuttavia virheiden ja sääntöjenvastaisuuksien ehkäisemisessä, havaitsemisessa ja korjaamisessa, myös eturistiriitojen osalta. Lisäksi komissio suoritti vuoden 2021 lopusta lähtien koheesioalalla useita aihekohtaisia tarkastuksia, jotka koskivat yksittäisten ohjelmien yhteydessä tai yksittäisissä jäsenvaltioissa toteutettuja toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on eturistiriitojen välttäminen.

26 Tilintarkastustuomioistuin tarkasti komission suorittamia järjestelmätarkastuksia koskevista asiakirjoista poimimansa otoksen, johon kuului kymmenen tarkastusasiakirjaa koheesioalalta ja kymmenen maatalouden alalta. Kymmenessä koheesioalan tarkastuksessa arvioitiin julkisten hankintojen hallinto- ja valvontajärjestelmiä, ja niihin sisältyi erityisiä havaintoja eturistiriitoja koskevien tarkastustietojen puutteellisuudesta (ks. laatikko 1).

Lähde: Komissio.

27 Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista kymmenestä maatalouden tarkastusasiakirjasta neljä koski maksajavirastojen akkreditointia ja kuusi julkisten tuensaajien tekemiä maaseudun kehittämisinvestointeja. Havainnot liittyivät pääasiassa julkisia hankintamenettelyjä koskeviin puutteisiin, kuten puuttuviin tai päiväämättömiin eturistiriitailmoituksiin tai maksajavirastojen tarkistuslistoihin, jotka eivät olleet riittävän yksityiskohtaisia. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että maksajavirastojen akkreditointiperusteita koskevia järjestelmätarkastuksia lukuun ottamatta maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston tarkastukset eivät ennen vuotta 2021 koskeneet erityisesti toimenpiteitä, joilla ehkäistään eturistiriitoja suorien tukien alalla, vaikka suorien tukien hallinnoinnissa voi esiintyä eturistiriitoja (ks. esimerkkejä jäljempänä laatikossa 2).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

28 Komissio julkaisi huhtikuussa 2021 eturistiriitoja koskevat uudet ohjeet, joissa käsitellään kaikkia hallinnointitapoja. Aiemmat suuntaviivat, jotka koskevat erityisesti eturistiriitoja ja jotka on laadittu yhteistyössä jäsenvaltioiden asiantuntijoiden kanssa, ovat peräisin maatalouden osalta vuodelta 2015 ja koheesiopolitiikan²⁰ osalta vuodelta 2013. Komission petostentorjunnan tietokeskus on julkaissut ohjeita eturistiriitojen tunnistamisesta, hallinnasta ja seurannasta EAKR:n ja ESR:n yhteydessä. Sen verkkosivustolla on tapaustutkimuskirjasto, jossa on anonymisoituja petosten havaitsemistapauksia ja niistä saatuja kokemuksia. Myös OLAF julkaisi vuonna 2011 kertaluonteisen yhteenvedon anonymisoiduista petosten havaitsemistapauksista ja niistä saaduista kokemuksista. Yhteenvetoon sisältyy eturistiriitatapauksia koskeva luku.

Jäsenvaltioilla on eturistiriitojen ehkäisemistä koskeva kehys, mutta sitä ei ole muutettu EU:n uuden määritelmän antamisen jälkeen

29 Eturistiriitoja koskevaa varainhoitoasetuksen 61 artiklaa sovelletaan suoraan kaikissa jäsenvaltioissa. Lisäksi kaikilla otokseen kuuluvilla jäsenvaltioilla ja alueilla on kansallisia tai alueellisia määritelmiä ja kuvauksia eturistiriidoista sekä sääntöjä virkamiehille ja hallituksen jäsenille. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tarkastukseen kuuluneissa jäsenvaltioissa, että nämä kansalliset tai alueelliset säännöt jakautuivat lukuisiin hallinnollisiin ja rikosoikeudellisiin lakeihin. Siitä oli tuloksena hyvin hajanainen oikeudellinen kehys, joka ei yleensä ole niin yksityiskohtainen kuin varainhoitoasetuksen 61 artikla.

30 Esimerkiksi Saksassa säännöt eivät yksiselitteisesti sisällä eturistiriitatilanteita, jotka johtuvat ”poliittisesta yhteenkuuluvuudesta” tai ”tunnesiteistä”. Kaikissa otoksen neljässä jäsenvaltiossa eturistiriitoja koskevat säännöt ovat osa virkamiehiin sovellettavaa etiikkaa, ammatillista luotettavuutta ja petostentorjuntaa koskevaa yleistä kehystä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että EU:n varoja koskevissa säännöissä ja menettelyissä ei ollut tapahtunut merkittäviä muutoksia otokseen kuuluvissa jäsenvaltioissa sen jälkeen, kun yhteistyöhön perustuva hallinnointi sisällytettiin varainhoitoasetukseen vuonna 2018.

Jäsenvaltioilla on menettelyt eturistiriitojen hallitsemiseksi, mutta tiettyjä puutteita on edelleen

31 Maatalousalan akkreditointiperusteissa edellytetään, että maksajavirastot toteuttavat asianmukaiset toimenpiteet eturistiriitatilanteiden välttämiseksi. Otokseen kuuluneiden jäsenvaltioiden ja alueiden todentamisviranomaiset eivät ilmoittaneet tällaisiin toimenpiteisiin liittyvistä järjestelmällisistä puutteista ohjelmakaudella 2014–2020.

32 Koheesioalalla hallintoviranomaisten oli ennen kauden 2014–2020 ohjelmien aloittamista tehtävä riskinarviointeja petosten vaikutuksista ja todennäköisyydestä keskeisten ohjelmien hallinnointiprosessien osalta ja otettava käyttöön asianmukaisia toimenpiteitä näiden riskien lieventämiseksi. Riippumattoman tarkastuselimen oli tarkastettava petostentorjuntatoimenpiteiden käyttöönotto osana hallintoviranomaisten nimeämismenettelyä. Sekä komissio että jäsenvaltiot suorittivat sittemmin tarkastuksia, joissa arvioitiin näiden petostentorjuntatoimenpiteiden täytäntöönpanoa.

33 Tilintarkastustuomioistuimen tarkastukseen kuuluneiden jäsenvaltioiden viranomaisten yleisimmin käyttämä ennalta ehkäisevä toimenpide on omat sidonnaisuusilmoitukset. Ne tehdään yleensä rekrytoinnin yhteydessä ja ennen tärkeitä toimia EU:n varojen hallinnoinnissa (tukien myöntäminen, julkiset hankinnat, tarkastukset ja tilintarkastukset). Niitä eivät kuitenkaan tee EU:n ohjelmia valmistelevat ja niistä päättävät ministerit tai valtiosihteerit. Romania on otoksen ainoa jäsenvaltio, joka kerää ja julkaisee vuosittain varallisuutta ja sidonnaisuuksia koskevia ilmoituksia kaikilta virkamiehiltä. Virasto ei kuitenkaan analysoi tai tarkista näiden ilmoitusten sisältöä, ellei tutkintaa aloiteta.

34 Maltassa, Unkarissa ja Romaniassa hallitusten ministerien on annettava säännöllisiä tulo- ja varallisuusilmoituksia. Näin ei ole Saksassa, ei liittovaltiotasolla eikä alueellisella tasolla. Ministereiden on annettava ilmoitus vain, jos he ovat myös parlamentin jäseniä. Ilmoituksissa on myös vähemmän tietoja kuin muissa otokseen kuuluvissa jäsenvaltioissa.

35 Varainhoitoasetuksen 61 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden virkamiesten on ilmoitettava esimiehelleen tilanteista, joihin liittyy eturistiriitojen riski, ja jos eturistiriita todetaan, luovuttava asiaan liittyvistä tehtävistä. Tilintarkastustuomioistuin kuuli haastatelluilta viranomaisilta, että tällaiset ilmoitukset kerätään kirjallisesti, että henkilöstöosasto tallentaa ne ja että niitä voidaan käyttää, jos eturistiriitoja koskevia väitteitä tulee myöhemmin esiin. Kansalliset tai alueelliset viranomaiset eivät kuitenkaan yleensä tallenna näitä ilmoituksia keskustietokantaan, lukuun ottamatta Romaniaa ja Unkarin maatalousrahastojen maksajavirastoa.

36 Tilintarkastustuomioistuimen otokseen kuuluneiden jäsenvaltioiden viranomaiset pitivät eturistiriitojen välttämistä koskevia koulutus- ja tiedotustoimenpiteitä tärkeinä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kaiken kaikkiaan, että ne tarjosivat asianmukaista koulutusta etiikasta sekä korruption ja petosten torjunnasta. Eturistiriitoja käsitellään yleensä osana petostentorjuntakoulutusta, joskin niiden osuus on usein hyvin pieni.

37 Jäsenvaltioiden viranomaiset järjestävät myös tiedotustoimia EU:n varojen hallinnointiin osallistuvalle henkilöstölle. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tiedotustoimissa esimerkkejä hyvistä käytännöistä (ks. esimerkki laatikossa 3).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

38 Saksan viranomaiset antavat vuosittain julkisesti saataville korruptiota ja ammatillista luotettavuutta koskevia raportteja, joissa ilmoitetaan korruption yleinen taso julkisella sektorilla liittovaltiotasolla. Raporteissa on tilastoja asiaan liittyvistä rikoksista ja anonymisoituja esimerkkejä korruptiotapauksista, myös eturistiriidoista. Raporteissa ei anneta tietoja korruptiosta EU:n varojen hallinnoinnissa, eikä vastaavia raportteja ole saatavilla aluetasolla, jossa useimpia EU:n koheesio- ja maatalousohjelmia hallinnoidaan.

39 Ammatillisesta luotettavuudesta vastaava Romanian kansallinen virasto julkaisee verkkosivustollaan vuotuisia ja neljännesvuosittaisia toimintakertomuksia, joissa esitetään muun muassa tuomioistuinten vahvistamien eturistiriitatapausten määrä, seuraamusten kohteena olevien virkamiesten määrä, heidän asemansa ja elin, jonka palveluksessa he työskentelevät, sekä määrättyjen seuraamusten tyypit. Nämä kertomukset ovat hyvin yksityiskohtaisia, mutta niissä käsitellään vain viraston tarkastajien tutkimia tapauksia.

40 Jäsenvaltioiden viranomaiset soveltavat myös muita ennalta ehkäiseviä toimenpiteitä:

• toiminnallinen työnjako (tehtävien eriyttäminen)
• kahden silmäparin periaatteen soveltaminen
• tarkastukset sekä hankkeen haku- että toteutusvaiheessa
• tarkastukset, joista vastaavat sisäiset tarkastajat tai ylemmät viranomaiset (jos kyseessä on alempi/paikallinen viranomainen)
• todentamis-/tarkastusviranomaisen, kansallisten tai alueellisten tarkastuslaitosten, komission ja tilintarkastustuomioistuimen tekemät tarkastukset
• henkilöstökierto mahdollisuuksien mukaan tai vastuualueiden vaihtaminen.

41 Henkilöstökierto on tärkeä väline eturistiriitojen välttämiseksi. Otokseen valittujen jäsenvaltioiden yhteishallintoviranomaiset eivät kuitenkaan soveltaneet henkilöstökiertoa säännöllisesti ja johdonmukaisesti. Saksassa korostettiin enemmän tehtävien eriyttämistä ja kahden silmäparin periaatetta. Maltassa ei ollut riittävästi kokenutta ja koulutettua henkilökuntaa, jotta kierto olisi toteutunut vaikuttavalla tavalla. Romaniassa koheesiorahoitushankkeiden valinta- ja arviointiyksikössä työskentelevät virkamiehet eivät olleet kiertovelvollisia, koska työhön tarvittavat tiedot ja taidot täytyi pitää yksikössä.

42 Pyöröovi-ilmiötä koskevat toimintaperiaatteet (ks. kohta 23) voivat myös auttaa ehkäisemään eturistiriitoja. Tämän riskin rajoittamiseksi on annettu säännöksiä kolmessa neljästä tarkastukseen kuuluneesta jäsenvaltiosta. Unkarissa niitä ei ollut annettu. Romaniassa ja Saksassa EU:n varojen hallinnointiin osallistuvat elimet eivät kuitenkaan tarkasta, noudattaako niiden organisaatiosta lähtevä henkilöstö työsuhteen päättymisen jälkeisiä sääntöjä. Maltassa sääntely- tai tarkastustehtäviä hoitaviin henkilöihin sovelletaan ohjetta julkishallinnon työntekijöitä koskevasta pyöröovi-ilmiöstä. Ohjeen liitteessä ei kuitenkaan luetella tilintarkastustuomioistuimen tarkastukseen kuuluneiden viranomaisten työntekijöitä tällaisia tehtäviä suorittaviksi henkilöiksi. He eivät siis kuulu ohjeen soveltamisalaan. Romanian hallintoviranomaisten vuonna 2021 tekemässä rakennerahastojen sisäisessä tarkastuksessa havaittiin myös puutteita toimenpiteissä, joilla ehkäistään eturistiriitoja ja pyöröovi-ilmiötä.

EU:n rahoituksen saajia koskevien tietojen läpinäkyvyyttä pyritään lisäämään

43 Avoin, vertailukelpoinen ja läpinäkyvä tieto EU:n rahoituksen lopullisista saajista helpottaa julkista valvontaa ja tutkintaa, jos epäillään eturistiriitoja. Tällainen tieto lisää eturistiriidan havaitsemisen todennäköisyyttä, minkä vuoksi sillä voi olla ennalta ehkäisevä pelotevaikutus.

44 Yhteistyöhön perustuvan hallinnoinnin piiriin kuuluvien komission pääosastojen verkkosivustoilla on linkkejä kansallisille ja alueellisille verkkosivustoille, joilla luetellaan EU:n maatalous- ja koheesiorahoituksen tuensaajia²¹. Lisäksi komissio on asettanut Kohesio-tietokannan julkisesti saataville. Se sisältää tietoa koheesiorahastosta rahoitetuista hankkeista kaikkien jäsenvaltioiden osalta. Läpinäkyvyyttä silmällä pitäen julkaistujen tietojen määrä on kuitenkin vähäinen. Osasyynä tähän ovat pyrkimykset välttää EU:n ja kansallisten tietosuoja-asetusten rikkominen. Sivustoilla ei esimerkiksi ilmoiteta niiden YMP:n tuensaajien henkilöllisyyttä, jotka saavat enintään 1 250 euroa²². Sivustot eivät sisällä tietoa lopullisista tuensaajista, jotka ovat oikeushenkilöitä, sillä tätä ei edellytetty vuosien 2014–2020 lainsäädännössä.

45 Euroopan parlamentin tilaamassa tuoreessa tutkimuksessa kerrottiin, että julkiset elimet, osakeyhtiöt ja muut oikeushenkilöt muodostivat noin kymmenesosan YMP:n tuensaajista, mutta ne saivat silti yli kolmanneksen EU:n varoista²³. Koheesioalalla EU:n rahoitusta saavien yritysten tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien tunnistaminen on pakollista ohjelmakaudella 2014–2020²⁴. Maatalouden lainsäädäntökehyksessä vuosiksi 2023–2027 edellytetään, että tuensaajat toimittavat tarvittaessa tietoja yritysryhmistä, joissa ne ovat mukana²⁵. Se ei kuitenkaan edellytä tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien tunnistamista.

46 Rahanpesun vastaisessa direktiivissä otettiin vuonna 2017 käyttöön tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevat rekisterit. Transparency International on tuonut esiin, että Unkarin ja Romanian rekisterit eivät ole julkisia, kun taas Saksan ja Maltan rekisterit edellyttävät käyttömaksun maksamista. Otokseen kuuluneiden jäsenvaltioiden yhteishallintoviranomaisilla ei ole näihin rekistereihin liitettyjä omia tietokantojaan, mikä lisää riskiä eturistiriitojen jäämisestä havaitsematta. Läpinäkyvyyttä lisättäessä on kuitenkin noudatettava unionin tuomioistuimen marraskuussa 2022 antamaa tuomiota tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen saatavuudesta.

Väärinkäytösten paljastajien suojelua koskevan direktiivin täytäntöönpanossa viipeitä

47 Väärinkäytösten paljastaminen tarkoittaa sitä, että henkilö paljastaa organisaation palveluksessa tai sen kanssa tekemänsä työn yhteydessä saatuja tietoja korruptiosta tai muusta organisaatiossa tapahtuneesta tai organisaation tekemästä väärinkäytöksestä. Henkilö katsotaan väärinkäytösten paljastajaksi vain, jos hän kuuluu kyseiseen organisaatioon ja voi siten joutua kostotoimenpiteiden kohteeksi, toisin kuin esimerkiksi asiakkaat tai muut henkilöt, jotka eivät työskentele organisaation palveluksessa tai sen kanssa. Väärinkäytösten paljastajien suojelutoimenpiteillä voidaan osaltaan ehkäistä ja havaita korruptiota ja petoksia. Jäsenvaltioiden oli joulukuuhun 2021 mennessä saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöään EU:n väärinkäytösten paljastajia koskevan direktiivin säännökset, jotka koskevat EU:n lainsäädännön rikkomisesta ilmoittavien henkilöiden suojelemista. Tämä koskee myös EU:n taloudellisten etujen suojaamiseen vaikuttavia eturistiriitoja.

48 Komissio lähetti vuoden 2022 alussa viralliset ilmoitukset 24 jäsenvaltiolle, jotka eivät olleet ilmoittaneet toimenpiteistä, joilla varmistetaan, että direktiivi saatetaan kokonaisuudessaan osaksi kansallista lainsäädäntöä 17. joulukuuta 2021 mennessä. Toukokuussa 2022 vain kahdeksan jäsenvaltiota oli sisällyttänyt direktiivin kansalliseen lainsäädäntöönsä²⁶. Komissio seuraa jäljellä olevia tapauksia. Tarkastukseen kuuluneista jäsenvaltioista ainoastaan Malta on saattanut direktiivin osaksi kansallista lainsäädäntöään, mutta Euroopan neuvoston parlamentaarinen yleiskokous on havainnut vakavia puutteita Maltan väärinkäytösten paljastajien suojelua koskevassa laissa²⁷.

Puutteita eturistiriitojen havaitsemista, ratkaisemista ja niistä ilmoittamista koskevissa toimenpiteissä

49 Komission ja jäsenvaltioiden viranomaisilla olisi oltava käytössään menettelyt, joilla havaitaan eturistiriitatilanteet, joissa niiden henkilöstön jäseniä on mukana. Yhteistyöhön perustuvassa hallinnoinnissa kansalliset viranomaiset ovat ensisijaisesti vastuussa eturistiriitojen tunnistamisesta ja ratkaisemisesta tuensaajien tasolla. Komissio voi myös havaita eturistiriitoja jäsenvaltioissa tarkastaessaan kansallisten valvontajärjestelmien toimintaa. Tiedonlouhinnan avulla voidaan havaita mahdollisia eturistiriitoja vertailemalla eri lähteistä saatuja tietoja.

50 Kun eturistiriitoihin liittyviä sääntöjenvastaisuuksia havaitaan, ne olisi käsiteltävä ja ratkaistava asianmukaisesti. Jotta riskejä voitaisiin seurata paremmin, on tärkeää kerätä luotettavaa tietoa havaituista eturistiriidoista.

Komissio keskittyy ilmoitettuihin epäiltyihin tapauksiin

51 Komission tutkinta- ja kurinpitotoimisto (IDOC) tekee komission henkilöstöä koskevia hallinnollisia tutkimuksia ja toteuttaa kurinpitomenettelyjä. IDOCin suorittama tutkimus pohjautuu valtuutukseen, jonka nimittävä viranomainen antaa väärinkäytösten paljastajien tai muiden lähteiden esittämien väitteiden perusteella. Nimittävälle viranomaiselle annettujen tietojen oikeellisuus, luotettavuus ja täydellisyys ovat kunkin henkilöstön jäsenen vastuulla.

52 Tilintarkastustuomioistuimen otokseen kuuluneet pääosastot, jotka vastaavat yhteistyössä hallinnoiduista politiikanaloista, eivät myöskään tarkista henkilöstön omissa ilmoituksissa annettuja tietoja (ks. kohta 22), ellei ole syytä uskoa, että tutkinta olisi perusteltua. Vuonna 2020 tutkinta- ja kurinpitotoimiston toimintakertomuksen²⁸ mukaan 83 rekisteröidystä uudesta tapauksesta kolme koski komissiossa ilmenneitä eturistiriitoja.

53 OLAF voi myös tutkia mahdollisia EU:n henkilöstön ammattitoimintaan liittyviä vakavia rikoksia ja antaa kurinpitosuosituksia. OLAF julkaisi vuoden 2020 vuosikertomuksessaan²⁹ tilannekuvan vuosina 2016–2020 annetuista kurinpitosuosituksista. Niistä 21 tapauksessa kyse oli mahdollisista eturistiriitatilanteista.

54 Komissio havaitsee ajoittain eturistiriitoja jäsenvaltioissa tekemissään yleisissä järjestelmätarkastuksissa. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastukseen kuului 20 komission järjestelmätarkastusta käsittänyt otos (ks. kohdat 26 ja 27). Se sisälsi yhden tapauksen, jossa maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto oli havainnut Espanjassa toimivan valtuutetun elimen henkilöstön kohdalla eturistiriidan ja tehnyt rahoitusoikaisun.

55 Tietyistä politiikanaloista vastaavat pääosastot (kuten alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto ja maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto) seuraavat myös väärinkäytösten paljastajien tai tiedotusvälineiden väitteitä, kuten Tšekin entisen pääministerin tapauksessa, ks. laatikko 4.

Lähde: Euroopan komissio.

56 OLAFilla on lisäksi valtuudet tutkia mahdollisia petoksia, lahjontaa ja muuta laitonta toimintaa, joka vaikuttaa EU:n taloudellisiin etuihin. Tämä koskee myös eturistiriitoja, jos epäilyyn on riittävät perusteet. OLAFin tutkimukset voivat päättyä pääosastoille annettaviin suosituksiin sääntöjenvastaisesti käytettyjen määrien takaisinperimiseksi, ja se voi välittää tapaukset kansallisille syyttäjälaitoksille tai Euroopan syyttäjänvirastolle.

57 OLAF on päättänyt kolmelta viimeiseltä ohjelmakaudelta käsittelyn kymmenen sellaisen tapauksen osalta, joihin liittyy eturistiriitoja aiheuttavia YMP:n hankkeita (viisi tapausta sisältää liittymistä valmistelevaa rahoitusta, yksi vuosilta 2000–2006, kolme vuosilta 2007–2013 ja yksi vuosilta 2014–2020). OLAF suositteli, että maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto perisi yhteensä 20 347 891 euroa asianomaisilta jäsenvaltioilta.

58 OLAF teki vuosina 2000–2021 koheesiopolitiikan alalla päätöksen 18:ssa EAKR:ää ja koheesiorahastoa koskevassa eturistiriitatapauksessa. Näistä tapauksista 16 sisälsi alue- ja kaupunkipolitiikan pääosastolle osoitettuja rahoitusta koskevia suosituksia, joihin liittyvä kokonaismäärä oli 162 970 401 euroa. OLAF ei ole käynnistänyt ESR:ään liittyviä eturistiriitoja koskevia tutkimuksia vuosina 2000–2022.

Jäsenvaltiot korostavat erityisesti eturistiriitojen havaitsemista hankinnoissa mutta eivät kiinnitä riittävästi huomiota joihinkin varoitusmerkkeihin

59 Varainhoitoasetuksen 61 artiklan 3 kohdassa edellytetään, että EU:n varoja käyttävien henkilöiden ja niitä koskevia lainsäädäntökehyksiä valmistelevien henkilöiden toiminta ei vaarannu ”perhe- tai tunnesiteisiin, poliittiseen tai kansalliseen yhteenkuuluvuuteen tai taloudellisiin etuihin liittyvästä tai mistä tahansa muusta, asianomaisen henkilökohtaisin etuihin suoraan tai välillisesti liittyvästä syystä”. Monet haastatelluista viranomaisista kertoivat tilintarkastustuomioistuimelle, että tällaisten henkilöiden tunnesiteitä, poliittista yhteenkuuluvuutta ja henkilökohtaisia etuja koskevia tietoja oli vaikea saada, ja monissa tapauksissa ne kuuluivat tietosuojasääntöjen piiriin. Siksi kaikkia eturistiriitojen taustalla olevia syitä ei voida havaita tekemällä ristiintarkastuksia rekistereihin ja tietokantoihin.

60 Jäsenvaltioiden viranomaiset painottavat eturistiriitojen havaitsemista hankintamenettelyissä enemmän kuin muilla toiminta-aloilla. Vuonna 2019 annetuissa komission suuntaviivoissa, jotka koskevat rahoitusoikaisuja julkisia hankintoja koskevien sääntöjen noudattamatta jättämisen vuoksi, suositellaan sadan prosentin oikaisua aina, kun on havaittu hankintamenettelyn tulokseen vaikuttava eturistiriita, jota ei ole paljastettu tai jota ei ole lievennetty riittävästi.

61 Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuslausumissa on viime vuosina tuotu esille sääntöjenvastaisuuksia, joita kansalliset viranomaiset eivät ole aiemmin estäneet tai korjanneet ja joihin liittyy mahdollisia eturistiriitoja, kun hakijat ovat olleet sidoksissa EU:n rahoittamiin hankkeisiin osallistuviin muihin sidosryhmiin (ks. esimerkkejä laatikossa 5).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

62 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi jäsenvaltioissa monenlaisia hankintoihin liittyviä tarkastuksia ja menettelyjä. Tällaisissa tarkastuksissa keskitytään yleensä sidonnaisuusilmoituksiin, ja joskus niihin sisältyy päätöksentekijöiden nimien todentaminen väestötietokannoista tai julkisesti saatavilla olevien verkkopohjaisten välineiden, kuten kaupparekisterien, avulla. Muita esimerkkejä tilanteista, jotka voivat viitata eturistiriitaan ja joita kutsutaan yleisesti varoitusmerkeiksi, esitetään laatikossa 6.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin tarkastuksen aikana kerättyjen tietojen perusteella.

63 Mahdollisista eturistiriidoista julkisissa hankinnoissa varoittaa myös se, että menettelyjen suuressa osassa on mukana vain yksi tarjoaja (yhden tarjouksen menettely), tai se, että suoria tilauksia on epätavallisen paljon (eli hankinnat ilman tarjouskilpailua). Unkari ilmoitti julkisia hankintoja koskevassa maaraportissaan komissiolle, että vuosina 2015–2017 maan eri hankintaviranomaisten käyttämien yhden tarjouksen menettelyjen osuus oli 10–28 prosenttia. Tällaisia menettelyjä oli käytetty kaikkiaan lähes 17 prosentissa Unkarissa tehdyistä noin 8 800 sopimuksesta. Malta ilmoitti myös vastaavasta osuudesta (18,9 prosenttia) yhden tarjouksen menettelyitä, kun taas Romania raportoi 50 prosentista³⁰. Tuoreimmat maakohtaiset raportit vuosilta 2018–2020 eivät enää sisällä tällaisia määrällisiä tietoja.

64 Komission sisämarkkinoiden tulostaulu osoittaa, että vuonna 2020 vain yhden tarjoajan kanssa toteutettujen menettelyjen osuus oli melko suuri. Se vaihteli Liettuan ja Ruotsin yhdeksästä prosentista Puolan 51 prosenttiin. Tilintarkastustuomioistuimen otokseen kuuluneista jäsenvaltioista osuus oli Romaniassa 41 prosenttia, Unkarissa 39 prosenttia, Saksassa 19 prosenttia ja Maltassa 16 prosenttia. Maltan kansallinen tarkastuselin on tässä yhteydessä ilmaissut huolensa julkisista hankinnoista, kuten siitä, että suoria tilauksia käytetään ilman tarvittavia hyväksyntöjä eikä niitä julkaista maan hankintalehdessä³¹. Sisämarkkinoiden tulostaulun indikaattori 2 koskee hankintamenettelyjä, joihin liittyy neuvotteluja yrityksen kanssa ilman tarjouspyyntöä ja jotka ovat alttiimpia eturistiriidoille kuin avoimet menettelyt. Tämän indikaattorin luvut ovat melko pieniä otokseen kuuluneissa jäsenvaltioissa. Tällaista menettelyä käytettiin kuitenkin Romaniassa 22 prosentissa tapauksista.

Jäsenvaltioiden tarkastuselimet havaitsivat puutteita eturistiriitojen hallinnassa

65 Maatalousalalla todentamisviranomaiset antavat vuosittain lausunnon maksajaviraston sisäisen valvonnan järjestelmän toiminnan asianmukaisuudesta sekä niiden menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta, joiden korvaamista on pyydetty komissiolta. Asiaa koskevien komission suuntaviivojen³² mukaan tämän työn pitäisi sisältää sääntöjenvastaisuudet, kuten eturistiriidat. Otokseen kuuluneissa jäsenvaltioissa todentamisviranomaiset eivät ilmoittaneet järjestelmäpuutteista maksajavirastojen suorittamassa eturistiriitojen hallinnassa. Unkarissa ja Saksassa (Baijeri) ne ovat viime vuosina toimien sääntöjenmukaisuutta arvioidessaan havainneet alle kymmenen (pääasiassa muodollista) eturistiriitoihin liittyvää virhettä.

66 Koheesioalalla kansalliset tai alueelliset tarkastusviranomaiset tekivät vuosina 2014–2020 tarkastuksia, joissa arvioitiin jäsenvaltioiden hallinto- ja valvontajärjestelmiä, myös eturistiriitojen hallintaa. Kansalliset tai alueelliset tarkastusviranomaiset eivät ilmoittaneet puutteista tilintarkastustuomioistuimen Saksan ja Unkarin osalta poimiman otoksen kohdalla. Maltan tarkastusviranomainen totesi, että maan hallinto- ja valvontajärjestelmät toimivat, mutta niitä on parannettava. Romanian tarkastusviranomainen mainitsi joitakin puutteita Arachnen (komission tarjoama riskipisteytysväline, kuten kohdissa 67–69 selitetään) käytössä EAKR:n ja koheesiorahaston hallinnoinnissa.

Tiedonlouhintaa ei käytetä riittävästi eturistiriitojen havaitsemiseen

67 Komissio suosittelee, että jäsenvaltiot käyttävät komission käyttöön asettamaa maksutonta Arachne-tiedonlouhintasovellusta petosten ehkäisemisen ja havaitsemisen tukena. Arachne on riskipisteytysväline, joka yhdistää useita tietolähteitä ja merkitsee mahdollisesti riskialttiit hankkeet ja tuensaajat.

68 Komissio tarjoaa Arachnessa moduulin, jonka avulla hallintoviranomaiset ja maksajavirastot voivat arvioida petosten ja eturistiriitojen riskiä hankkeiden valintavaiheessa. Väline ei itsessään voi osoittaa varsinaisia eturistiriitoja, mutta se voi auttaa hallintoviranomaisia ja maksajavirastoja tunnistamaan varoitusmerkkejä, jotka edellyttävät lisätutkimuksia. Arachnesta voi olla hyötyä pyrittäessä osoittamaan eturistiriitoja julkisissa hankintamenettelyissä tuensaajan/toimeksisaajan/alihankkijan tasolla. Sen tietoaineistoihin ei kuitenkaan sisältynyt tietoja viranhaltijoista, jotka hyväksyvät yhteistyöhön perustuvan hallinnoinnin alaisuuteen kuuluvat hankehakemukset ja ovat vastuussa tarkastuksista tilintarkastustuomioistuimen otokseen kuuluneissa jäsenvaltioissa.

69 Arachnen käyttö yhteistyössä toteutettavassa hallinnoinnissa on jäsenvaltioissa yleisempää koheesioalalla kuin maataloudessa. Noin neljännes (26 prosenttia) tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn vastanneista EU:n varojen hallinnointiin ja valvontaan osallistuneista elimistä käytti Arachnea eturistiriitojen tarkastamiseen ja havaitsemiseen. Lähes puolet (49 prosenttia) vastaajista ei käyttänyt Arachnea ja neljännes (25 prosenttia) joko ei tiennyt tai ei halunnut vastata. Hallintoviranomaiset käyttävät Arachnea eniten (47 prosenttia). Vähiten sitä käyttävät maksajavirastot (12 prosenttia) ja todentamisviranomaiset (kuusi prosenttia). Arachnea käyttävistä 130 viranomaisesta yli puolet (54 prosenttia) käyttää sitä ”aina” tai ”usein”, kun taas loput käyttävät sitä vain ”joskus” tai ”harvoin” (ks. jäljempänä oleva kaavio 6):

70 Komissio perusti vuonna 2016 varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän³³ suorassa ja välillisessä hallinnoinnissa käytettyjä varoja varten. Järjestelmällä varmistetaan, että hakijat, jotka aiheuttavat riskin EU:n taloudellisille eduille, havaitaan varhaisessa vaiheessa ja suljetaan EU:n varojen täytäntöönpanoa koskevien sopimuksentekomenettelyjen tai valinnan ulkopuolelle. Poissulkemista sovelletaan erityisesti niihin, joiden epäillään tai todetaan syyllistyneen petokseen, lahjontaan, vakavaan ammatilliseen väärinkäytökseen (mukaan lukien yritykset vaikuttaa perusteettomasti hankintamenettelyyn) tai muuhun laittomaan toimintaan. Tiedot tällaisista hakijoista olisivat merkityksellisiä myös yhteistyöhön perustuvan hallinnoinnin kannalta. Kuten tilintarkastustuomioistuin totesi erityiskertomuksessa 11/2022 EU:n talousarvion suojaaminen: Mustan listan käyttöä parannettava, tällä hetkellä yhteistyöhön perustuvassa hallinnoinnissa ei käytetä vastapuolten poissulkemista koskevaa EU:n tason mekanismia, eikä Arachne ole yhteydessä varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmään. Molemmat sovellukset ovat komission kehittämiä, joten eturistiriitatilanteiden ehkäisemisessä menetetään mahdollisuuksia, koska sovelluksia ei ole yhdistetty.

71 Otokseen kuuluneiden jäsenvaltioiden viranomaiset selittivät, että ne halusivat käyttää mieluummin kansallisia tietokantoja, kuten kansallisia kaupparekistereitä ja väestötietokantoja. Niiden mielestä tällaiset tietokannat ovat ajantasaisempia ja sisältävät kattavampaa tietoa kuin Arachne. Lisäksi useat Unkarin, Maltan ja Romanian viranomaiset käyttävät kansallisia tiedonlouhintavälineitä pyrkiessään varmistamaan oikeudenmukaiset hankintamenettelyt ja välttämään eturistiriidat (ks. esimerkki laatikossa 7). Saksan viranomaiset eivät käytä Arachnea tai mitään kansallisia tiedonlouhintavälineitä, koska ne ovat huolissaan tietosuojasta sekä Arachnen tietojen paikkansapitävyydestä ja luotettavuudesta.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin tarkastuksen aikana kerättyjen tietojen perusteella.

72 Romanian PREVENT-järjestelmä on esimerkki siitä, miten teknologiaa voidaan käyttää tuhansien julkisten hankintamenettelyjen tarkastamiseen. Tällaisessa järjestelmässä on kuitenkin myös puutteita. Sitä voidaan esimerkiksi käyttää vain sähköisessä tarjousjärjestelmässä julkaistuihin tarjouksiin (16 prosenttia vuosien 2018–2020 tarjouksista ei ollut sellaisia). Lisäksi hankintaviranomaisille, jotka eivät ole täyttäneet luotettavuuslomakkeita, ei ole määrätty seuraamuksia, ja mahdollisia eturistiriitoja voi jäädä havaitsematta, koska vain tapaukset, joiden pistemäärä on 1, tutkitaan. Vuonna 2020 PREVENT-järjestelmässä analysoitiin 19 506 julkista hankintamenettelyä, ja luotettavuuden tarkastajat antoivat kymmenen luotettavuusvaroitusta, joista neljä koski EU:n varoja. Tällaisen välineen vaikuttavuus riippuu lisäksi suuresti sen algoritmin ja luotettavuuslomakkeiden tietojen laadusta.

73 Koska julkisista hankinnoista on entistä enemmän ”massadataa” saatavilla ja digitaaliset valmiudet tällaisten tietojen analysoimiseksi kehittyvät, julkisten hankintasopimusten tekomenettelyjen malleja voidaan analysoida³⁴ ja saada varoitusmerkkejä lisätutkimuksia varten. Sama pätee julkisten avustusten myöntämiseen. Yleisesti ottaen tiedonlouhintavälineiden käyttö eturistiriitojen havaitsemiseksi on edelleen kehittymätöntä.

Ratkaisumekanismit ovat käytössä, mutta menettelyt voivat viedä aikaa

74 Eturistiriidat voivat liittyä muuhun sääntöjenvastaiseen tai vilpilliseen toimintaan. Tämä näkyy siinä, että tällaisten tapausten havaitsemisen jälkeen niihin puuttumiseksi on käytettävissä useita vaihtoehtoja, muun muassa seuraavat:

• seuraamukset tai kurinpitomenettelyt niitä EU:n virkamiehiä tai kansallisia virkamiehiä vastaan, joiden on todettu rikkoneen sääntöjä tai ammatillisia velvoitteita
• menettelyt, joilla pyritään suojaamaan EU:n talousarviota, kuten sääntöjenvastaisesti maksettujen varojen takaisinperintä tuensaajalta tai komission soveltamat rahoitusoikaisut
• rikosoikeudelliset menettelyt kansallisissa tuomioistuimissa.

75 Otokseen kuuluneiden jäsenvaltioiden viranomaiset ilmoittivat, että eturistiriitoja koskevissa seuraamuksissa ei yleensä tehdä eroa EU:n ja kansallisten varojen välillä. Romanian viranomaiset ilmoittivat tilintarkastustuomioistuimelle kolmesta tapauksesta, joissa ne olivat vuosina 2014–2020 määränneet työntekijöille seuraamuksia eturistiriitojen vuoksi (ks. kaavio 7).

76 Kun teot katsotaan rikoksiksi, syyttäjät voivat saattaa tapaukset tuomioistuimen käsiteltäväksi (ks. laatikko 8).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin tarkastuksen aikana saatujen tietojen perusteella.

77 Jos eturistiriita johtaa EU:n varojen sääntöjenvastaiseen maksamiseen, kyseiset määrät on perittävä takaisin tuensaajalta³⁵. Jos jäsenvaltio ei toteuta riittäviä perintätoimia, komissio voi päättää soveltaa rahoitusoikaisuja jäsenvaltion kansalliseen talousarvioon. Komissio voi soveltaa rahoitusoikaisuja myös havaitessaan puutteita EU:n varojen hallinnointiin ja valvontaan osallistuvien kansallisten elinten valvontajärjestelmissä, kuten laatikossa 1 kuvatussa tapauksessa.

Eturistiriidoista raportoiminen on puutteellista

78 Komissio ja otokseen kuuluneet jäsenvaltiot eivät julkaise tietoja yhteistyöhön perustuvaan hallinnointiin liittyvien eturistiriitojen laajuudesta. Pääosastojen vuotuisissa toimintakertomuksissa, OLAFin vuosikertomuksissa tai EU:n taloudellisten etujen suojaamista koskevissa vuosikertomuksissa ei ole kattavia määrällisiä tietoja eturistiriitatapauksista tai niitä koskevista havainnoista. Ei ole myöskään olemassa vastaavaa indikaattoria, joka mittaisi yhteistyöhön perustuvan hallinnoinnin eturistiriitojen esiintymistiheyttä ja laajuutta.

79 Jäsenvaltiot ilmoittavat sääntöjenvastaisuuksista ja petoksista OLAFille sääntöjenvastaisuuksien hallinnointijärjestelmän (IMS) kautta. Vuodesta 2000 lähtien jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet järjestelmässä 440 eturistiriitatapauksesta, jotka liittyvät koheesioalaan ja maatalouteen. Näistä tapauksista yli puolet (55,4 prosenttia) on raportoitu EAKR:n osalta, 19 prosenttia liittymistä valmistelevien rahastojen osalta, 17 prosenttia ESR:n osalta ja pienin määrä maataloustukirahaston (kaksi prosenttia) ja koheesiorahaston (3,4 prosenttia) osalta (ks. jäljempänä oleva kaavio 8). Sääntöjenvastaisuuksien hallinnointijärjestelmään kirjattujen eturistiriitatapausten osuus ilmoitettujen sääntöjenvastaisuuksien kokonaismäärästä on 0,4 prosenttia (tiedot maaliskuulta 2022).

80 Poikkeussäännösten³⁶ vuoksi kaikkia sääntöjenvastaisuuksia ei kuitenkaan kirjata sääntöjenvastaisuuksien hallinnointijärjestelmään. Sääntöjenvastaisuuksista ilmoittamista koskevan EU:n käsikirjan mukaan sääntöjenvastaisuuksista ei tarvitse ilmoittaa OLAFille, jos jäsenvaltiot havaitsevat ja oikaisevat ne ennen kuin menot ilmoitetaan komissiolle korvaamista varten tai määrä on alle 10 000 euroa. Kuten tilintarkastustuomioistuimen aiemmissa tarkastuksissa³⁷ on todettu, sääntöjenvastaisuuksien hallinnointijärjestelmään tallennettujen tietojen määrä ja laatu vaihtelevat jäsenvaltioittain. Kaikkia OLAFin tutkimia tapauksia ei myöskään ole kirjattu järjestelmään. Esimerkiksi vain kuudessa OLAFin avaamista 18 tapauksesta, joihin liittyi eturistiriita koheesioalalla, asianomainen jäsenvaltio kirjasi kyseisen tapauksen sääntöjenvastaisuuksien hallinnointijärjestelmään. Jäsenvaltiot voivat myös pitää eturistiriitaa vähäisenä osana laajempaa petostapausta (esimerkiksi väärennettyjä asiakirjoja tai ilmoituksia, korruptiota tai lahjontaa), eivätkä ne ilmoita tällaisia tapauksia eturistiriitoihin liittyvinä tapauksina.

81 Sääntöjenvastaisuuksien hallinnointijärjestelmän tietojen lisäksi alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto ja työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto saavat jäsenvaltioilta tietoja eturistiriitatapauksista ja niihin liittyvistä takaisinperinnöistä ESR:ää, koheesiorahastoa ja EAKR:ää koskevissa julkisissa hankinnoissa EU:n varainhallintajärjestelmän SFC:n kautta. Vuosina 2014–2020 jäsenvaltiot ilmoittivat 31 eturistiriitoihin liittyvää sääntöjenvastaisuutta, jotka olivat vaikuttaneet hankintamenettelyjen tulokseen (neljä koheesiorahastossa, 24 EAKR:ssä ja kolme ESR:ssä). Sääntöjenvastaisuuksiin liittyvä määrä oli yhteensä 3,4 miljoonaa euroa. Nämä 31 tapausta liittyvät 16 ohjelmaan 11 jäsenvaltiossa.

82 Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto ei saa tällaisia tietoja vastaavista maaseuturahastoa koskevista tapauksista SFC:n kautta, koska jäsenvaltiot lähettävät vain yhteenvetotaulukoita, joissa ei esitetä sääntöjenvastaisuuksien tyyppiä kussakin tapauksessa.

Johtopäätökset ja suositukset

83 Tilintarkastustuomioistuin katsoo kaiken kaikkiaan, että sekä komissio että jäsenvaltiot ovat pyrkineet puuttumaan eturistiriitoihin, mutta puutteita on edelleen erityisesti läpinäkyvyyden edistämisessä ja riskialttiiden tilanteiden havaitsemisessa.

84 Eturistiriitojen ehkäisemiseen komissiossa sovellettava toimintakehys perustuu EU:n henkilöstösääntöihin, niiden soveltamissääntöihin sekä eettisiin sääntöihin ja ohjeisiin; toimintakehys sisältää kattavan etiikkaa koskevan koulutuksen (kohdat 20–22). Lisäksi Euroopan oikeusasiamies analysoi komission pyöröovi-ilmiötä koskevia käytäntöjä ja suositteli, että komissio kieltää väliaikaisesti entisiä virkamiehiä ottamasta vastaan työpaikkoja, jos siitä aiheutuu riski, jota ei voida lieventää asianmukaisesti valvotuilla ja täytäntöönpannuilla rajoituksilla (ks. kohta 24).

85 Komission koheesio- ja maatalousalan tarkastuksissa käsitellään tarvittaessa eturistiriitoja. Menettely koskee vuodesta 2021 alkaen myös viljelijöille maksettavia suoria tukia. Komission tarkastuksilla autetaan tunnistamaan eturistiriitojen ehkäisemisessä esiintyviä puutteita, jotka liittyvät usein menettelyihin liittyviin kysymyksiin. Tarkastuksissa havaitaan kuitenkin myös yleisempiä puutteita julkisten hankintojen hallinnoinnissa (kohdat 25–28).

86 Tarkastukseen kuuluneilla jäsenvaltioilla on käytössä sääntöjä ja menettelyjä eturistiriitojen ehkäisemiseksi ja hallitsemiseksi, mutta niihin ei ole tehty merkittäviä muutoksia varainhoitoasetuksen vuoden 2018 päivityksen jälkeen. Omat ilmoitukset ovat laajimmin käytetty menetelmä, samoin kuin koulutus- ja tiedotustoimet etiikan ja ammatillisen luotettavuuden alalla; henkilöstökiertoa ei puolestaan käytetä yhtä paljon. Päätöksentekoon ja EU:n ohjelmien rahoituksen jakamiseen osallistuvien hallitusten jäsenten ei tarvinnut antaa minkäänlaista ilmoitusta (kohdat 29–42).

87 Julkista valvontaa voidaan parantaa myös antamalla avointa, vertailukelpoista ja läpinäkyvää tietoa EU:n varojen lopullisista saajista. Komissio julkaisee verkkosivustollaan linkkejä kansallisille ja alueellisille verkkosivustoille, joilla luetellaan EU:n maatalous- ja koheesiorahoituksen tuensaajia. Lisäksi komissio on asettanut Kohesio-tietokannan julkisesti saataville. Se sisältää tietoa koheesiorahastosta rahoitetuista hankkeista kaikkien jäsenvaltioiden osalta. Näillä verkkosivustoilla ei tällä hetkellä ole tietoja lopullisista tuensaajista, jotka ovat oikeushenkilöitä. Tämä heikentää läpinäkyvyyttä. EU:n rahoitusta saavien yritysten tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien tunnistaminen jäsenvaltioiden hallinto- ja valvontajärjestelmissä on pakollista uudella koheesiopolitiikan ohjelmakaudella. Maatalousrahoituksen saajien on annettava vuodesta 2023 alkaen tietoja yritysryhmistä, joissa ne ovat mukana (kohdat 43–46).

88 Jäsenvaltioiden viranomaisten haastattelujen perusteella tilintarkastustuomioistuin totesi, että tällaisten henkilöiden tunnesiteitä, poliittista yhteenkuuluvuutta ja henkilökohtaisia etuja koskevia tietoja oli vaikea saada, ja monissa tapauksissa ne kuuluivat tietosuojasääntöjen piiriin. Hankintojen osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi jäsenvaltioissa erilaisia todentamismenettelyjä, joissa keskityttiin yleensä sidonnaisuusilmoituksiin ja toisinaan myös päätöksentekijöiden nimien tarkastamiseen väestötietokantojen ja julkisesti saatavilla olevien verkkopohjaisten välineiden, kuten kaupparekisterien, perusteella (kohdat 59–62).

89 Yhteishallinnointiviranomaiset tarkastavat myös hankintatilanteita, joissa saattaa ilmetä eturistiriita ja jotka tunnetaan yleisesti varoitusmerkkeinä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että tiettyihin varoitusmerkkeihin ei kiinnitetty riittävästi huomiota. Tällainen merkki oli esimerkiksi sellaisten menettelyjen suuri osuus, joissa on vain yksi tarjoaja tai joissa neuvotellaan sopimuksista toimittajien kanssa ilman tarjouskilpailua (kohdat 63 ja 64).

90 Arachnen käyttö on vapaaehtoista. Väline ei myöskään sisällä tietoja EU:n varojen hallinnointiin ja valvontaan osallistuvista viranhaltijoista. Tämä vähentää niiden eri eturistiriitatilanteiden määrää, joita se voi auttaa havaitsemaan (kohdat 67–69). Minkä tahansa tiedonlouhintavälineen tapaan sen hyödyllisyys riippuu suurelta osin saatavilla olevien tietojen määrästä ja laadusta.

91 Jäsenvaltiot keräävät eturistiriitoja koskevia tietoja osana velvollisuuttaan kirjata sääntöjenvastaisuudet ja ilmoittaa niistä komissiolle. Raportoinnin puutteiden vuoksi komissiolla ja jäsenvaltioilla ei ole kattavaa yleiskuvaa määristä, joihin yhteistyöhön perustuvaan hallinnointiin liittyvät eturistiriidat vaikuttavat, eikä vastaavaa indikaattoria ole (kohdat 78–82).

Suositus 1 – Parannetaan valmiuksia eturistiriitojen ehkäisemiseen, havaitsemiseen ja ilmoittamiseen

Komission pitäisi

1. helpottaa ja edistää parhaiden käytäntöjen vaihtoa jäsenvaltioiden viranomaisten kanssa ja niiden välillä sen osalta, miten varainhoitoasetuksen 61 artiklan 3 kohdassa kuvatut erilaiset eturistiriitatilanteet voidaan tunnistaa: perhe- ja tunnesiteet, poliittinen tai kansallinen yhteenkuuluvuus, taloudelliset edut tai muut suorat tai välilliset henkilökohtaiset edut
2. edistää massadatan ja tiedonlouhintavälineiden käyttöä koskevien parhaiden käytäntöjen vaihtoa jäsenvaltioissa eturistiriitojen havaitsemiseksi ja kehottaa jäsenvaltioita asettamaan nämä välineet kaikkien viranomaistensa käyttöön ja käyttämään niitä järjestelmällisesti
3. laatia jäsenvaltioille selkeät ohjeet siitä, milloin ja miten eturistiriitoihin liittyvistä petoksista ja sääntöjenvastaisuuksista on ilmoitettava komissiolle täydellisesti ja yhdenmukaisesti sääntöjenvastaisuuksien hallinnointijärjestelmän kautta.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: 2024

Suositus 2 – Edistetään läpinäkyvyyttä

Komission pitäisi

1. yksilöidä parhaat käytännöt ja jakaa niistä tietoa, mukaan lukien menettelyt, joiden avulla on pyritty ehkäisemään eturistiriitoja ohjelmien ja toimenpiteiden suunnittelun sekä hyväksymisen yhteydessä
2. helpottaa parhaiden käytäntöjen vaihtoa jäsenvaltioiden välillä tuloja ja varallisuutta koskevista ilmoituksista, jotka yhteistyöhön perustuvan hallinnoinnin päätöksentekotehtävissä työskentelevän kansallisen tai alueellisen julkisen sektorin henkilöstön on annettava, jotta kyetään lisäämään läpinäkyvyyttä ja minimoimaan eturistiriitojen ilmoittamatta jäämisen riski.

Tavoiteajankohta: 2024

Tilintarkastustuomioistuimen I jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Joëlle Elvingerin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 25. tammikuuta 2023 pitämässään kokouksessa.

Lyhenteet

EAKR: Euroopan aluekehitysrahasto

EDES: Varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmä

EPPO: Euroopan syyttäjänvirasto

ESR: Euroopan sosiaalirahasto

GRECO: Lahjonnan vastainen valtioiden ryhmä

IDOC: Komission tutkinta- ja kurinpitotoimisto

IMS: Sääntöjenvastaisuuksien hallinnointijärjestelmä

Maaseuturahasto: Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto

Maataloustukirahasto: Euroopan maatalouden tukirahasto

OECD: Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö

OLAF: Euroopan petostentorjuntavirasto

PO REGIO: Alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto

PO AGRI: Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto

PO BUDG: Budjettipääosasto

PO EMPL: Työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto

PO HR: Henkilöstöhallinnon ja turvallisuustoiminnan pääosasto

SFC: Euroopan unionin varainhallintajärjestelmä

YMP: Yhteinen maatalouspolitiikka

Sanasto

Arachne: Komission kehittämä tiedonlouhinta- ja riskipisteytysväline, jonka avulla hallintoviranomaisia ja maksajavirastoja tuetaan ERI- ja YMP-rahastojen hallinnoinnissa ja valvonnassa.

Hallintoviranomainen: Kansallisella, alueellisella tai paikallisella tasolla toimiva viranomainen tai yksityinen toimija, jonka jäsenvaltio on nimennyt hallinnoimaan EU:n rahoittamaa ohjelmaa.

Korruptio: Julkisen vallan, yrityksen vallan tai henkilökohtaisen vallan väärinkäyttö laittoman hyödyn saamiseksi.

Maaseudun kehittämisohjelma: Joukko komission hyväksymiä kansallisia tai alueellisia monivuotisia tavoitteita ja toimia EU:n maaseudun kehittämispolitiikan täytäntöönpanoa varten.

Maksajavirasto: Jäsenvaltion nimittämä elin, joka hallinnoi EU:n maatalousmenoja.

Massadata: Suuri määrä eri lähteistä peräisin olevaa jäsentämätöntä dataa, jota käsitellään, kerätään, tallennetaan ja analysoidaan merkityksellisten toimintamallien, kehityssuuntausten ja yhteyksien paljastamiseksi.

Petos: Vilpillisen menettelyn tahallinen ja lainvastainen käyttö aineellisen edun saamiseksi riistämällä toiselta osapuolelta omaisuutta tai rahaa.

Petosepäily: Sääntöjenvastaisuus, joka johtaa hallinnolliseen menettelyyn tai oikeudenkäyntiin sen selvittämiseksi, onko kyseessä petos.

Pyöröovi-ilmiö: Tilanne, jossa joku lähtee lainsäädäntö- tai sääntelytehtävästä ja siirtyy asiaan liittyvään tehtävään yksityisellä sektorilla tai päinvastoin.

Suorat tuet: Pääasiassa pinta-alaperusteiset tuet, jotka maksetaan suoraan maataloustuottajille Euroopan maatalouden tukirahastosta.

Sääntöjenvastaisuuksien hallinnointijärjestelmä: Sovellus, jota jäsenvaltiot käyttävät ilmoittaakseen OLAFille sääntöjenvastaisuuksista, myös petosepäilyistä.

Sääntöjenvastaisuus: EU:n (tai asiaan kuuluvien kansallisten) sääntöjen tai sopimusvelvoitteiden rikkominen.

Tarkastuslausuma: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessa julkaistava lausuma, jossa tilintarkastustuomioistuin antaa tarkastuslausunnot EU:n tilien luotettavuudesta ja tilien perustana olevien toimien sääntöjenmukaisuudesta.

Todentamisviranomainen: Maatalousmenojen yhteydessä jäsenvaltion nimittämä julkinen tai yksityinen organisaatio, joka hyväksyy maksajaviraston ja todentaa vuosittain sen tilinpäätöksen luotettavuuden ja tilien perustana olevien toimien laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden.

Toimenpideohjelma: EU:n rahoittamien koheesiohankkeiden täytäntöönpanoa koskeva kehys tietyllä kaudella. Toimenpideohjelmista käyvät ilmi komission ja yksittäisten jäsenvaltioiden välisissä kumppanuussopimuksissa sovitut toimintalinjat ja tavoitteet.

Toimintasuunnitelma: Asiakirja, jossa vahvistetaan toimenpiteet tietyn tavoitteen saavuttamiseksi.

Tosiasiallinen omistaja ja edunsaaja: Henkilö, joka viime kädessä hyötyy yrityksestä tai yhteisöstä tai joka saa siitä etua.

Tuensaaja: EU:n talousarviosta avustuksen tai lainan saava luonnollinen tai oikeushenkilö.

Varoitusmerkki: Indikaattori, joka osoittaa, että maksutapahtumaan tai muuhun toimeen voi liittyä petos.

Virhe: Virheellisten laskelmien tulos taikka lakisääteisten tai sopimusvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä aiheutuva sääntöjenvastaisuus.

Väärinkäytösten paljastaja: Henkilö, usein työntekijä, joka paljastaa tietoja yrityksen tai organisaation sisäisistä väärinkäytöksistä.

Yhteistyöhön perustuva hallinnointi: EU:n talousarviovarojen käyttöön sovellettava menetelmä, jossa – toisin kuin suorassa hallinnoinnissa – komissio siirtää tehtäviä jäsenvaltioille. Lopullinen vastuu EU:n talousarvion toteuttamisesta on kuitenkin edelleen komissiolla.

Komission vastaukset

https://www.eca.europa.eu/fi/Pages/DocItem.aspx?did=63584

Tarkastuksen eteneminen

https://www.eca.europa.eu/fi/Pages/DocItem.aspx?did=63584

Tarkastustiimi

Euroopan tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät tavoitteenaan mahdollisimman suuri vaikuttavuus. Se ottaa huomioon tuloksellisuuteen tai sääntöjen noudattamiseen kohdistuvat riskit, tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuuntaukset sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuustarkastuksesta vastasi I tarkastusjaosto, jonka erikoisalana on luonnonvarojen kestävä käyttö. Tarkastusjaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Joëlle Elvinger. Tarkastus toimitettiin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Pietro Russon johdolla ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Chiara Cipriani ja kabinettiavustaja Benjamin Jakob, toimialapäällikkö Richard Hardy, tehtävävastaava Jan Huth, apulaistehtävävastaava Anca Florinela Cristescu sekä tarkastajat Servane de Becdelièvre, Maciej Szymura, Mihaela Vacarasu ja Lutz Venske. Marika Meisenzahl tarjosi graafista tukea. Kielellisissä kysymyksissä avusti Michael Pyper.

Vasemmalta oikealle: Pietro Russo, Benjamin Jakob, Anca Florinela Cristescu, Richard Hardy, Servane de Becdelievre, Jan Huth

Loppuviitteet

¹ Ismeri Europa Srl v. Euroopan yhteisöjen tilintarkastustuomioistuin.

² EU:n varainhoitoasetus, 61 artikla.

³ Direktiivi 2014/23/EU, 35 artikla, direktiivi 2014/24/EU, 24 artikla, ja direktiivi 2014/25/EU, 42 artikla.

⁴ OECD, Managing conflict of interest in the public sector, 2005.

⁵ Ks. esim. OECD, Collusion and Corruption in Public Procurement, 2010.

⁶ Ks. OLAFin vuoden 2021 kertomus, s. 18, tai OLAFin vuoden 2020 kertomus, s. 14 ja 15 (englanniksi).

⁷ OECD, Fraud and Corruption in European Structural and Investment Funds, 2019.

⁸ Suuntaviivat yleisestä ehdollisuusjärjestelmästä unionin talousarvion suojaamiseksi annetun asetuksen (EU, Euratom) 2020/2092 soveltamisesta, C(2022) 1382 final, 2.3.2022, Bryssel.

⁹ Ehdotus neuvoston täytäntöönpanopäätökseksi toimenpiteistä unionin talousarvion suojaamiseksi oikeusvaltion periaatteiden rikkomiselta Unkarissa, COM(2022) 485 final.

¹⁰ Komission maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto (PO AGRI), budjettipääosasto (PO BUDG), työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto (PO EMPL), henkilöstöhallinnon ja turvallisuustoiminnan pääosasto (PO HR) sekä alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto (PO REGIO).

¹¹ Euroopan syyttäjänvirasto on Euroopan unionin riippumaton syyttäjänvirasto.

¹² Lahjonnan vastainen valtioiden ryhmä (GRECO) on Euroopan neuvoston korruptiontorjuntaelin.

¹³ Painopisteenä olivat lähinnä Baijerin ja Saarlandin alueet.

¹⁴ EU:n henkilöstösäännöt.

¹⁵ Komission päätös, tehty 29.6.2018, viranhoitoon kuulumattomista toiminnoista ja toimeksiannoista ja ammatillisesta toiminnasta palvelussuhteen päättymisen jälkeen, C(2018) 4048 final, 29.6.2018, Bryssel.

¹⁶ Ohjeet eturistiriitojen välttämiseen ja hallintaan varainhoitoasetuksen mukaisesti (2021/C 121/01).

¹⁷ Oikeusasiamiehen päätös siitä, miten Euroopan komissio hallinnoi pyöröovi-ilmiötä (englanniksi).

¹⁸ Oikeusasiamiehen päätös: pyöröovi-ilmiötä koskevat tilanteet (englanniksi).

¹⁹ Euroopan oikeusasiamiehen lehdistötiedote nro 3/2020: EU administration at critical point in treatment of “revolving doors”, 18.5.2022.

²⁰ Euroopan komission petostentorjuntaportaali.

²¹ Koheesiopolitiikan osalta ks. komission verkkosivu Euroopan unionin koheesiopolitiikan tuensaajat ja maatalouden osalta komission verkkosivu Beneficiaries of CAP funds.

²² Asetuksen (EU) N:o 1306/2013 112 artiklan mukaisesti.

²³ Tutkimus Euroopan parlamentin talousarvion valvontavaliokunnalle: The largest 50 beneficiaries in each EU Member State of CAP and Cohesion Funds, 2021.

²⁴ Asetus (EU) 2021/1060, 69 artiklan 2 kohta.

²⁵ Asetus (EU) 2021/2116, 59 artiklan 4 kohta.

²⁶ Kypros, Latvia, Liettua, Malta, Portugali, Ranska, Ruotsi ja Tanska.

²⁷ Agence Europe -palvelu: Parliamentary Assembly of Council of Europe considers that Malta’s Whistleblower Protection Act does not meet its objective, 20.12.2021.

²⁸ Komission tutkinta- ja kurinpitotoimiston (IDOC) toimintakertomus, 2020 (englanniksi).

²⁹ OLAFin vuosikertomus, 2020 (englanniksi).

³⁰ Ks. vuoden 2018 julkisia hankintoja koskevat maaraportit (maaraportit ja EU-maita koskevat tiedot), jotka EU- ja ETA-maat ovat toimittaneet Euroopan komissiolle (englanniksi).

³¹ Auditor General Report, 2019, Malta National Audit Office.

³² Euroopan komissio (maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto), suuntaviiva 1 – Ohjeet maataloustukirahaston/maaseuturahaston tilien todentamistarkastusta varten – Akkreditointiohjeet, varainhoitovuosi 2021.

³³ Varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmä (englanniksi).

³⁴ Ks. esim. Elizabeth Dávid-Barrett ja Mihály Fazekas, Grand corruption and government change: an analysis of partisan favoritism in public procurement, European Journal on Criminal Policy and Research 26, 411–430 (2020).

³⁵ Asetus (EU) N:o 1306/2013, 54 artikla, ja asetus (EU) N:o 1303/2013, 122 artikla.

³⁶ Asetus (EU) N:o 1303/2013, 122 artiklan 2 kohta, ja asetus (EU) N:o 1306/2013, 50 artiklan 1 kohta.

³⁷ Erityiskertomukset 01/2019 EU:n varainkäyttöön liittyvien petosten torjunta, kohdat 23–28, ja 06/2019 EU:n koheesiomenoihin kohdistuvien petosten torjunta, kohdat 47–57.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (https://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2023

PDF	ISBN 978-92-847-9552-9	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/79986	QJ-AB-23-006-FI-N
HTML	ISBN 978-92-847-9546-8	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/48791	QJ-AB-23-006-FI-Q

TEKIJÄNOIKEUDET

© Euroopan unioni, 2023

Datan ja asiakirjojen uudelleenkäyttöä koskevat Euroopan tilintarkastustuomioistuimen periaatteet vahvistetaan avoimen datan politiikkaa ja asiakirjojen uudelleenkäyttämistä koskevassa Euroopan tilintarkastustuomioistuimen päätöksessä 6-2019.

Ellei toisin ilmoiteta (esimerkiksi yksittäisissä tekijänoikeusilmoituksissa), Euroopan tilintarkastustuomioistuimen sisältöihin, jotka EU omistaa, myönnetään käyttöoikeudet Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licence -käyttöoikeuden nojalla. Yleissääntö siis on, että uudelleenkäyttö on sallittua, jos sisällön tuottaja mainitaan asianmukaisesti ja kaikista sisältöön tehdyistä muutoksista ilmoitetaan. Euroopan tilintarkastustuomioistuimelle kuuluvan sisällön uudelleenkäyttäjä ei saa vääristää asiakirjojen alkuperäistä merkitystä tai sanomaa. Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa mistään seurauksista, jotka johtuvat uudelleenkäytöstä.

Tarvittavat lisäoikeudet on hankittava, jos tietyssä sisällössä (esimerkiksi Euroopan tilintarkastustuomioistuimen henkilöstöstä otetuissa valokuvissa) esitetään tunnistettavissa olevia henkilöitä tai jos sisällössä on mukana kolmansien tahojen töitä.

Jos tällainen lisäoikeus saadaan, se kumoaa ja korvaa yllä mainitun yleisen käyttöoikeuden. Lisäoikeutta koskevassa luvassa on selvästi ilmoitettava käyttöoikeuden rajoitukset.

Jos sisällöt eivät ole EU:n omaisuutta, voi olla, että lupa niiden käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä suoraan asianomaisilta tekijänoikeuksien haltijoilta:

Kaaviot 4 ja 7 – kuvakkeet: kaaviot on suunniteltu käyttäen sivustolta Flaticon.com saatua aineistoa. © Freepik Company S.L. Kaikki oikeudet pidätetään.

Tietokoneohjelmistot tai asiakirjat, joihin kohdistuu teollisoikeuksia, kuten patentteja, tavaramerkkejä, rekisteröityjä malleja, logoja ja nimiä, eivät kuulu Euroopan tilintarkastustuomioistuimen uudelleenkäyttöperiaatteiden piiriin.

EU:n toimielinten verkkosivuilla (joiden verkkotunnuksen loppuosa on europa.eu) on linkkejä ulkopuolisille Internet-sivustoille. Koska Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa näistä sivustoista, on suositeltavaa, että tutustutte niiden tietosuoja- ja tekijänoikeusperiaatteisiin.

Tilintarkastustuomioistuimen logon käyttö

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logoa ei saa käyttää ilman tilintarkastustuomioistuimen ennakkosuostumusta.

YHTEYDENOTOT EU:hun

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_fi).

Yhteydenotot puhelimitse tai kirjallisesti
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696, tai
• verkkolomakkeella (european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_fi).

TIETOA EU:sta

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla (european-union.europa.eu).

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata verkosta (op.europa.eu/fi/web/general-publications/publications). Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa (eur-lex.europa.eu).

EU:n avoin data
Eurooppalaisen datan portaali (data.europa.eu) tarjoaa pääsyn EU:n toimielinten, elinten ja virastojen avoimiin data-aineistoihin. Data on ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä maksutta sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten. Portaalissa on myös runsaasti Euroopan maiden data-aineistoja.