Конфликт на интереси при разходването на средства по политиката на сближаване и селскостопанската политика на ЕС Съществува рамка за неговото предотвратяване, но са налице пропуски в мерките за прозрачност и разкриване

Кратко изложение

I Конфликтът на интереси представлява нередност, която засяга бюджета на ЕС и която може да е свързана с измами. Определението на термина се съдържа във Финансовия регламент на ЕС и в директивите на ЕС относно обществените поръчки.

II През 2018 г. с преработения текст на член 61 от Финансовия регламент изрично беше разширен обхватът на задълженията за избягване на конфликт на интереси, така че да бъдат включени лицата, участващи в управлението на средства на ЕС в държавите членки при споделено управление. Конфликт на интереси съществува, когато безпристрастното и обективно упражняване на функциите на дадено лице, участващо в управлението на бюджета на ЕС, е опорочено по причини, свързани със семейния и емоционалния живот, политическа или национална принадлежност, икономически интерес или всякакъв друг пряк или косвен личен интерес.

III В контекста на измененото законодателство, някои скорошни случаи и интересите на основните заинтересовани страни и обществеността, целта на одита беше да провери дали Комисията и държавите членки са се справили добре със случаите на конфликт на интереси в областта на общата селскостопанска политика и политиката на сближаване. Одитът имаше за цел също така да посочи възможните недостатъци при управлението на конфликта на интереси на равнището на Комисията и национално равнище и да отправи препоръки за подобрения.

IV Европейската сметна палата извърши оценка на наличната рамка и съществуващите процедури за предотвратяване на конфликт на интереси, както и на мерките за разкриване, разрешаване и докладване на такива случаи.

V ЕСП констатира, че както Комисията, така и държавите членки са положили усилия за разрешаване на ситуациите на конфликт на интереси, но все още съществуват пропуски, по-специално при насърчаване на прозрачността, a в държавите членки — при разкриването на рискови ситуации. Пропуски бяха установени и поради липсата на изчерпателно докладване на случаи на конфликт на интереси, чиято цел е органите на Комисията и на държавите членки да получат по-ясен поглед върху общата ситуация.

VI ЕСП препоръчва мерки, с които да подпомогне Комисията да подобри капацитета си за предотвратяване и разкриване на конфликт на интереси и за насърчаване на прозрачността.

Въведение

Конфликтът на интереси и бюджетът на ЕС

01 Конфликтът на интереси представлява нередност, която засяга бюджета на ЕС и която може да е свързана с измами. Съдът на Европейския съюз е постановил, че конфликтът на интереси представлява, обективно и сам по себе си, сериозна нередност, без да е необходимо да се квалифицира, като се вземат предвид намеренията на заинтересованите страни и дали са действали добросъвестно или недобросъвестно¹. Определението на термина се съдържа във Финансовия регламент на ЕС² и в директивите на ЕС относно обществените поръчки³.

02 С преработения текст на член 61 от Финансовия регламент през 2018 г. изрично се разширява обхватът на задълженията за избягване на конфликт на интереси, за да бъдат обхванати лицата, участващи в управлението на средства на ЕС в държавите членки. Този член се прилага и за лица, участващи във взимането на решения относно подготвителни актове за програмите за разходване на средства на ЕС, например членове на правителства. Съгласно член 61, параграф 3, конфликт на интереси съществува, когато безпристрастното и обективно упражняване на функциите на дадено лице, участващо в изпълнението на бюджета на ЕС, е опорочено по причини, свързани със семейния и емоционалния живот, политическа или национална принадлежност, икономически интерес или всякакъв друг пряк или косвен личен интерес.

03 Когато бъде установен предполагаем или действителен конфликт на интереси, съответният орган трябва да гарантира, че въпросното лице прекратява всякаква дейност, свързана с конфликта. Съгласно член 36, параграф 3 от Финансовия регламент, необходим е ефективен вътрешен контрол при изпълнението на бюджета на ЕС, който се основава на най-добрите международни практики и включва предотвратяването на конфликт на интереси.

04 За целите на настоящия доклад ЕСП определя термина „интерес“ като ангажимент, задължение, дълг или цел, свързани с конкретна социална и икономическа роля или практика. Целта на такъв интерес може да бъде облагодетелстване или поставяне в по-неизгодно положение на определени физически лица или групи. Интересът може да бъде категоризиран като пряк или косвен, финансов или нефинансов (вж. фигура 1).

05 ОИСР⁴ разграничава различни видове конфликт на интереси: действителен, потенциален и предполагаем. Разликата между тях, за която няма определение в правото на ЕС, е представена във фигура 2 по-долу съобразно разбирането в контекста на финансирането на ЕС:

06 Освен това националните правила могат също да се отнасят до конфликт на интереси при частни бенефициенти на финансирани от ЕС проекти (например между бенефициенти и техни доставчици), което не е включено в обхвата на Финансовия регламент. Тези правила обикновено имат за цел предотвратяване на инфлацията на цените, представянето на фалшиви доказателства за оправдаване на разходи или заобикаляне на правилата за допустимостта⁵. Европейската служба за борба с измамите (OLAF) е установила такива случаи през последните години⁶.

Конфликтът на интереси и споделеното управление

07 Приблизително половината от разходваните средства на ЕС са под споделено управление от страна на Комисията и държавите членки (вж. фигура 3). Това включва двата фонда за селското стопанство — Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) — и трите основни кохезионни фонда: Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР), Европейския социален фонд (ЕСФ) и Кохезионния фонд (КФ).

08 При споделеното управление Комисията продължава да носи цялостната отговорност за изпълнението на бюджета. Комисията получава увереност от съществуващите системи за вътрешен контрол и докладване, предоставя насоки и подкрепа на органите за изпълнение и одит в държавите членки, извършва одити и може да прилага финансови корекции, ако държавите членки не защитават бюджета на ЕС. Държавите членки трябва да предприемат ефективни и пропорционални мерки за предотвратяване, разкриване и коригиране на нередности (като например конфликт на интереси) при споделено управление, включително такива, дължащи се на измама, и за възстановяване на неправомерно платените средства.

09 В областта на сближаването управляващите органи отговарят за оценката на заявленията за безвъзмездна финансова помощ, подбора на проектите за финансиране, провеждането на административни проверки и проверки на място, разрешаването на плащания, събирането на данни за всяка дейност и въвеждането на мерки за борба с измамите. Управляващите органи могат да поверят някои от функциите си на органи-посредници или делегирани органи, които могат да бъдат министерства или други публични или частни органи. Органите за независим одит проверяват ефективното функциониране на системите за управление и вътрешния контрол на дадена оперативна програма.

10 В селското стопанство (вж. фигура 4) управляващите органи управляват програмите за развитие на селските райони, финансирани чрез ЕЗФРСР. Разплащателните агенции отговарят за управлението и контрола на разходването на средства от страна на ЕФГЗ и ЕЗФРСР. Те могат да делегират функции, например управлението на заявленията за помощ или проверките на място на крайните получатели, на други публични или частни органи. Сертифициращите органи в областта на селското стопанство предоставят становище относно изчерпателността, точността и достоверността на годишните финансови отчети на разплащателната агенция, функционирането на нейната система за вътрешен контрол и законосъобразността и редовността на разходите, за чието възстановяване е отправено искане до Комисията.

Рискове от конфликт на интереси и защита на принципите на правовата държава

11 В доклад на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР)⁷ е показано как ситуациите на конфликт на интереси при споделеното управление могат да представляват значителен риск в рамките на целия цикъл на управление на проекта. На етапа на кандидатстване и подбор на проекти тайните споразумения между държавните служители, кандидатите и трети лица могат да доведат до несправедливо възлагане на проекти. Извършителите могат да подкупват държавни служители и да подправят документация. На етапа на приключване и оценяване на проекта конфликтът на интереси може да застраши обективността на докладите за оценка.

12 През януари 2022 г. Transparency International публикува последната версия на своя Индекс за възприемане на корупцията (CPI). Този индекс отразява подкупите, а също така и други форми на отклоняване на публични средства. С него се оценяват механизмите за превенция, като например възможностите на правителството да налага спазването на механизми за почтеност или наличието на адекватни закони относно финансовото оповестяване, предотвратяването на конфликт на интереси и достъпа до информация. Като цяло ЕС средно се възприема като по-малко корумпиран от други региони. Сред най-добре представящите се държави са Дания, Швеция и Финландия. Най-ниско класираните държави от ЕС са Румъния, Унгария и България (вж. фигура 5).

13 През декември 2020 г. Европейският парламент и Съветът приемат Регламент 2020/2092 относно общ режим на обвързаност с условия за защита на бюджета на Съюза. В Регламента са посочени множество ситуации, които може да сочат за нарушение на принципите на правовата държава. Съгласно член 3 от Регламента една такава ситуация е „липсата на гаранция за отсъствието на конфликти на интереси“. Когато такива нарушения имат значителни преки последици върху доброто финансово управление на бюджета на ЕС или е налице сериозен риск от такива последици, Комисията следва да предложи подходящи мерки. Насоките на Комисията за прилагане на разпоредбите са публикувани през март 2022 г.⁸ На 27 април 2022 г. Комисията е изпратила на Унгария уведомително писмо, с което официално започва процедурата, предвидена съгласно Регламент № 2092/2020 за защита на бюджета на ЕС. На 18 септември 2022 г. Комисията предлага на Съвета мерки за защита на бюджета и финансовите интереси на ЕС, насочени към Унгария заради нарушения на принципите на върховенството на закона⁹.

Обхват и подход на одита

14 Целта на ЕСП беше да провери дали случаите на конфликт на интереси са адекватно разрешени в общата селскостопанска политика и в политиката на сближаване с оглед на преработеното законодателство, скорошните случаи и интересите на основни заинтересовани страни, например Европейския парламент и обществеността. За тази цел ЕСП направи оценка на това дали Комисията и държавите членки:

• са създали всеобхватна нормативна рамка, са разработили адекватни процедури и са предприели действия за повишаване на осведомеността с цел предотвратяване на ситуации на конфликт на интереси; и
• са предприели мерки за разкриване, разрешаване и докладване на случаи на конфликт на интереси.

15 ЕСП съсредоточи вниманието си върху конфликта на интереси при споделеното управление съобразно определението на този термин във Финансовия регламент и в Директивата относно обществените поръчки. Бяха обхванати и случаи, включващи частни бенефициенти на средства на ЕС. ЕСП включи мерки, финансирани от ЕФРР, КФ, ЕСФ, ЕФГЗ и ЕЗФРСР, които съставляват приблизително 95 % от всички разходи на средства под споделено управление.

16 ЕСП събра одитните доказателства посредством:

• документна проверка на стратегически, законодателни, политически и разяснителни документи относно конфликт на интереси;
• събеседвания с представители на пет генерални дирекции (ГД)¹⁰ на Комисията и OLAF, EPPO¹¹, Омбудсмана на ЕС, ОИСР, GRECO¹², службата по етика на ООН, научни експерти и академици, мозъчни тръстове и други заинтересовани страни;
• събеседвания с представители на повече от 50 национални и регионални органи в четири държави членки (Германия¹³, Унгария, Малта и Румъния), които управляват кохезионни фондове и селскостопански фондове, и с представители на неправителствени организации. ЕСП подбра тези четири държави членки съгласно критерии като големина, национална и регионална структура, географско покритие, същественост на помощта на ЕС за сближаване и селско стопанство, класиране в различни индекси на корупцията и докладване на случаи на конфликт на интереси от държавата членка на Комисията (OLAF). Освен това ЕСП проведе дискусии с представители на две други държави членки (Италия и Люксембург) за конкретни случаи на конфликт на интереси, установени от медиите, и включи подобни примери от Чехия, произтичащи от работата по Декларацията за достоверност на ЕСП;
• проучване сред всички държави — членки на ЕС, за събиране на информация и мнения с цел допълване на одита на ЕСП на извадката от избрани държави членки. ЕСП изпрати въпросника до основните органи при споделеното управление, по-специално управляващите органи, разплащателните агенции, одитните органи, сертифициращите органи в областта на селското стопанство и другите органи за сертифициране. Процентът на отговорилите на въпросника беше над 90 %.

17 През декември 2021 г. ЕСП проведе експертна дискусия относно конфликта на интереси при споделеното управление с експерти от научните, политическите и административните среди. Тази експертна дискусия помогна на одиторите на ЕСП да проверят и да развият одитните си констатации.

Констатации и оценки

Все още няма въведени мерки за повишаване на прозрачността и за защита на лицата, които подават сигнали за нередности

18 Органите на държавите членки при споделеното управление следва да имат стабилна политика за предотвратяването на конфликт на интереси, почиваща на ясна и всеобхватна нормативна рамка, стратегии, процедури и повтарящи се дейности за повишаване на осведомеността. Прозрачният достъп до информация относно бенефициентите на средства от ЕС и защитата на лица, които подават сигнали за нередности, също помагат за предотвратяване на конфликта на интереси.

19 За да се предотврати конфликт на интереси вътрешно, Комисията следва да установи съответните рискове, да повиши осведомеността относно проблема и да осигури съответното обучение на персонала. Тъй като в крайна сметка тя отговаря за бюджета на ЕС, Комисията следва да проверява дали системите за контрол в държавите членки за справяне с риска от конфликт на интереси функционират ефективно и да предоставя насоки на съответните органи.

Комисията предлага задълбочено обучение и изисква задължителни декларации, но съществуват слабости в процедурите ѝ относно „кадровите въртележки“

20 За вътрешни цели Комисията разглежда случаите на конфликт на интереси като част от своята рамка за етика и почтеност, която е включена главно в Правилника за длъжностните лица на Eвропейския съюз¹⁴, разпоредбите относно изпълнението му¹⁵ и етичните кодекси и насоки. Правилата на Комисията изискват длъжностните лица да попълват ad-hoc декларации за конфликт на интереси, който би могъл да възпрепятства безпристрастността им. Тези правила се отнасят за приемането на подаръци, жестове на гостоприемство и услуги, декларирането на професионални дейности, извършвани от съпрузите или партньорите на длъжностните лица, и изискването на предварително разрешение за всякакви външни дейности и за деклариране на дейностите след трудовото правоотношение. Процедурите по изпълнението са различни в различните генерални дирекции.

21 Длъжностните лица на Комисията трябва да попълват декларации за възможен конфликт на интереси в различни етапи на професионалния си живот: при постъпване на работа, ако участват в процедура по възлагане на обществена поръчка, както и когато напускат институцията си и когато се връщат от отпуск по лични причини. В генерални дирекции „Регионална и селищна политика“ и „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ одиторите попълват декларации преди възлагането на всяка одитна задача, а одиторите в Генералната дирекция „Земеделие и развитие на селските райони“ трябва да докладват ситуации, в които могат да се окажат в положение на конфликт на интереси.

22 Комисията е публикувала вътрешни насоки¹⁶ и има широкообхватна политика за обучение по етични въпроси и специална страница във вътрешната си интернет мрежа. Длъжностните лица, които считат, че могат да се окажат в ситуация на конфликт на интереси, следва незабавно да съобщят за това на организационната структура, отговорна за назначаването им на определена длъжност (органа по назначаването), като се препоръчва да информират и прекия си ръководител. Органът по назначаването отговаря за предотвратяване на всякакви видове потенциален конфликт на интереси. Декларациите за конфликт на интереси на длъжностните лица се съхраняват в приложението на Комисията за човешките ресурси. Насоките на Комисията относно управлението на чувствителни длъжности са съсредоточени върху по-ефективното и изпреварващо управление на рисковете във връзка с вътрешния контрол. Това включва процеси на повторно планиране, въвеждане на усъвършенствани механизми за вътрешен контрол, мерки за повишаване на осведомеността или комбинация от гореизброените. В насоките се препоръчва задължителна ротация на длъжностни лица на чувствителни длъжности като крайна мярка.

23 Европейският омбудсман, независим и безпристрастен орган, който разследва жалби за случаи на лошо администриране от страна на институции и органи на ЕС, е разгледал около 70 случая на конфликт на интереси в институциите на ЕС от 2013 г. досега. По-голямата част от тези случаи (44) представляват конфликт на интереси в Комисията, включително проблема с „кадровите въртележки“ — ситуации, при които дадено лице сменя ролите си на държавен служител и на свързано лице от частния сектор. През 2019 г. Омбудсманът е заключил, че макар практиките на Комисията да са в съответствие с правилата, има какво още да се направи, за да станат тези правила по-ефективни и по-смислени. Омбудсманът е препоръчал на Комисията да възприеме по-твърд подход, когато разглежда случаи, свързани с нейни висши служители¹⁷.

24 Наскоро Омбудсманът разгледа 100 решения на Комисията, приети в периода от 2019 г. до 2021 г., относно случаи на „кадрови въртележки“ на нейни длъжностни лица¹⁸. Омбудсманът е установил подобрения от последната проверка досега, но също така е отправил и няколко предложения. Едно от тях е решението на Комисията временно да забрани на бивши длъжностни лица да приемат назначения, ако те са свързани с риск, който не може да бъде намален чрез надлежно наблюдавани и прилагани ограничения¹⁹.

Комисията констатира слабости в процедурите на държавите членки за предотвратяване на конфликт на интереси и дава полезни насоки

25 Комисията предприема мерки по отношение на риска от конфликт на интереси при споделеното управление в държавите членки главно чрез одит на системите за управление и контрол на държавите членки и чрез предоставяне на насоки. Одитът на системите има за цел да получи увереност, че системите на държавите членки за управление и контрол могат ефективно да предотвратяват, откриват и коригират грешки и нередности, включително конфликт на интереси. Освен това в областта на сближаването от края на 2021 г. Комисията е извършила няколко тематични одита на мерки, предприети по отделни програми или в конкретни държави членки, с които се цели да се избегнат ситуации на конфликт на интереси.

26 ЕСП разгледа извадка от документи от системни одити на Комисията— десет в областта на сближаването и десет в областта на селското стопанство. Десетте одита в областта на сближаването оценяват системите за управление и контрол на обществените поръчки и включват конкретни констатации относно липсата на доказателства за проверки за конфликт на интереси (вж. каре 1).

Източник: Европейска комисия.

27 От десетте одита в областта на селското стопанство, които ЕСП разгледа, четири са свързани с акредитацията на разплащателните агенции, а шест — с инвестиции за развитие на селските райони, извършени от публични бенефициенти. Констатациите се отнасят главно до недостатъци в процедурите за възлагане на обществени поръчки, например липсващи декларации за конфликт на интереси или такива без поставена дата, или недостатъчно подробни контролни списъци на разплащателните агенции. ЕСП констатира, че освен проверки на системите във връзка с критериите за акредитация на разплащателните агенции, одитите на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ не са обхващали конкретно мерките за предотвратяване на конфликт на интереси в областта на директните плащания до 2021 г., макар че при управлението на директни плащания може да възникне такава ситуация (вж. примерите в каре 2 по-долу).

Източник: ЕСП.

28 През април 2021 г. Комисията публикува нови насоки относно конфликта на интереси, които обхващат всички режими на управление. Предишните насоки, които обхващат конкретно конфликта на интереси и са изготвени след консултации с експерти от държавите членки, датират от 2015 г. за областта на селското стопанство и от 2013 г. за сближаването²⁰. Центърът на Комисията за знания относно борбата с измамите е публикувал насоки относно откриването, управлението и наблюдението на конфликт на интереси при ЕФРР и ЕСФ. На уебсайта му има библиотека с казуси, с анонимизирани казуси на разкрити измами и извлечени поуки. През 2011 г. OLAF също публикува еднократно сборник с анонимизирани случаи на разкрити измами и извлечени поуки, който включва глава с казуси за конфликт на интереси.

Държавите членки имат рамка за предотвратяване на конфликт на интереси, но тя не е променяна след приемането на новото определение на ЕС

29 Член 61 от Финансовия регламент относно конфликта на интереси се прилага пряко във всички държави членки. Освен това всички държави членки и региони от извадката на ЕСП имат национални или регионални определения и описания на конфликта на интереси и правила за държавните служители и членовете на правителството. В проверените в извадката държави членки ЕСП констатира, че тези национални или регионални правила са разпръснати из множество административни и наказателни закони, в резултат на което е налице много разпокъсана нормативна рамка, която обикновено не е толкова подробна в обхвата си, както член 61 от Финансовия регламент.

30 Например в Германия правилата не включват изрично ситуации на конфликт на интереси, произтичащ от „политическа принадлежност“ или „емоционален живот“. Във всички четири държави членки от извадката на ЕСП правилата относно конфликта на интереси съставляват част от цялостната рамка за етиката, почтеността и борбата с измамите, приложима за държавните служители. ЕСП констатира, че не е имало значими промени в правилата и процедурите на държавите членки от извадката, на които се подчиняват средствата на ЕС от въвеждането на споделеното управление във Финансовия регламент през 2018 г.

Държавите членки имат процедури за управление на конфликт на интереси, но продължават да се наблюдават някои слабости

31 В областта на селското стопанство критериите за акредитация изискват разплащателните агенции да вземат подходящи мерки за избягване на ситуации на конфликт на интереси. Сертифициращите органи от извадката на ЕСП от държави членки и региони не са докладвали каквито и да било системни слабости относно такива мерки през програмния период 2014—2020 г.

32 В областта на сближаването преди началото на програмите за периода 2014—2020 г. управляващите органи е трябвало да извършат оценки на риска по отношение на последиците от потенциални измами и вероятността за тяхното възникване във връзка с ключови процеси от управлението на програмите, както и да въведат адекватни мерки за намаляване на тези рискове. Въвеждането на мерки за борба с измамите е трябвало да бъде проверено от независим одитен орган като част от процеса по определяне на управляващите органи. Изпълнението на тези мерки е било предмет на редица одити, извършени от Комисията и от държавите членки по-късно.

33 Най-широко използваната мярка за предотвратяване, прилагана от одитираните органи на държавите членки, е личната декларация за липса на конфликт на интереси. Обикновено тези декларации се попълват при назначаване на работа и преди важни етапи в управлението на средства на ЕС (предоставяне на субсидии, възлагане на обществени поръчки, проверки и одити), но те не се изискват от министри или държавни секретари, които изготвят и взимат решения относно програми на ЕС. Румъния е единствената държава членка в извадката на ЕСП, която събира и публикува годишните декларации за финансовото състояние и интереси на всички държавни служители. Агенцията обаче не анализира и не проверява съдържанието на тези декларации, освен в случаи на образувано разследване.

34 В Малта, Унгария и Румъния министрите от правителството трябва да представят редовно декларации за доходи и активи. Не такъв е случаят в Германия както на федерално, така и на регионално равнище. Министрите трябва да депозират декларации единствено ако са и членове на парламента, като тези декларации включват по-малко елементи, отколкото в другите държави членки от извадката на ЕСП.

35 Съгласно член 61, параграф 2 от Финансовия регламент държавните служители в държавите членки трябва да декларират ситуации, създаващи риск от конфликт на интереси, на прекия си ръководител. Ако конфликтът на интереси бъде потвърден, те следва да прекратят изцяло съответната дейност. От органите, с които бяха проведени събеседвания, ЕСП разбра, че такива декларации се събират на хартия, съхраняват се от отделите за човешки ресурси и могат да бъдат използвани, ако впоследствие възникнат твърдения за конфликт на интереси. Националните или регионалните органи обаче обикновено не записват тези декларации в централна база данни, с изключение на Румъния и разплащателната агенция за селскостопански фондове в Унгария.

36 Органите на държавите членки в извадката на ЕСП считат за важни мерките за обучение и информиране относно предотвратяването на конфликт на интереси. Като цяло ЕСП констатира, че те са провели съответното обучение относно етичните въпроси и борбата с корупцията и измамите. Конфликтът на интереси по принцип се включва в обхвата на обучения относно измами, макар и често само като маргинален компонент.

37 Органите на държавите членки извършват и дейности по повишаване на осведомеността сред персонала, който участва в управлението на средства на ЕС. ЕСП констатира примери за добри практики в областта на дейностите за повишаване на осведомеността (вж. примера в каре 3).

Източник: ЕСП.

38 Германските органи издават публично достъпни годишни доклади относно корупцията и почтеността, в които се посочва общото ниво на корупция в публичния сектор на федерално равнище. Докладите включват статистически данни относно съответните криминални престъпления и анонимизирани примери на случаи на корупция, включително на конфликт на интереси. Този доклад не дава каквато и да било информация относно корупцията при управлението на средства на ЕС и не съществуват съпоставими доклади на регионално равнище, където се управляват повечето кохезионни и селскостопански програми на ЕС.

39 В Румъния Националната агенция за почтеност публикува на уебсайта си годишни и тримесечни доклади за дейността, в които представя информация, например броя на случаите на конфликт на интереси, потвърдени от съдилищата, броя на санкционираните държавни служители, тяхната длъжност и институцията, в която работят, и видовете наложени санкции. Макар и много подробни, тези доклади представят само случаите, разследвани от инспекторите на агенцията.

40 Органите на държавите членки прилагат и други мерки за предотвратяване на конфликт на интереси:

• функционално разделение на задачите (сегрегиране на задълженията);
• прилагане на принципа на „четирите очи“;
• проверки по време както на фазата на кандидатстване, така и на изпълнение на даден проект;
• проверки, включително от страна на вътрешни одитори или – в случай на подчинени/местни органи – от страна на по-висшестоящ орган;
• одити от страна на сертифициращия орган/одитния орган, националните или регионалните одитни институции, Комисията и ЕСП;
• ротация на персонала, ако е възможно, или смяна на отговорностите.

41 Ротацията на персонала е важен инструмент за предотвратяване на конфликти на интереси. Органите, участващи в споделеното управление в държавите членки от извадката обаче не са прилагали редовно и последователно ротацията на персонала. В Германия са акцентирали повече на сегрегирането на задължения и на принципа на „четирите очи“. В Малта не е имало достатъчно опитен и обучен персонал, за да бъде ротацията ефективна. В Румъния държавните служители, работещи за звеното, което подбира и оценява проекти за финансиране по политиката на сближаване, не са подлагани на ротация заради необходимостта от запазване на знанията и уменията, изисквани за тази работа.

42 Политиките относно „кадровите въртележки“ (вж. точка 23) могат също да помогнат за предотвратяване на конфликт на интереси. В три от четирите проверени държави членки съществуват нормативни разпоредби, имащи за цел ограничаване на риска, като изключението е Унгария. В Румъния и в Германия обаче органите, които участват в управлението на средства на ЕС, не проверяват дали напускащите организациите им служители спазват правилата след напускане на работа. В Малта лицата, които заемат длъжности с регулаторни или инспекционни функции, са обект на директивата за политиката относно „кадровите въртележки“ за държавни служители. В приложението към директивата обаче служителите на органите, които ЕСП одитира, не са изброени като лица, които изпълняват такива функции, което означава, че те не са обект на директивата. При един вътрешен одит през 2021 г. от страна на управляващите органи на Румъния за структурните фондове също са констатирани слабости в мерките за предотвратяване на конфликт на интереси и „кадрови въртележки“.

Продължават да се полагат усилия за повишаване на прозрачността относно бенефициентите на финансиране от ЕС

43 Откритата, съпоставима и прозрачна информация относно крайните бенефициенти на средствата на ЕС улеснява обществения контрол и разследванията при случаи на предполагаем конфликт на интереси. Тя повишава вероятността от разкриване на даден случай на конфликт на интереси и поради това може да има превантивен и възпиращ ефект.

44 В уебсайтовете на генералните дирекции на Комисията, участващи в споделено управление, се съдържат връзки към национални и регионални уебсайтове, в които са изброени бенефициентите на финансиране на ЕС в областта на сближаването и селското стопанство²¹. Освен това Комисията прави онлайн платформата Kohesio публично достъпна, с информация за финансираните по политиката на сближаване проекти във всички държави членки. Данните, публикувани за целите на прозрачността, обаче са ограничени. Една от причините за това е да се избегне нарушаване на регламентите на ЕС и националните регламенти относно защитата на данни. Например не се оповестява самоличността на бенефициентите на ОСП, които са получили до 1250 евро²². Уебсайтовете не съдържат информация за крайните бенефициенти, които са юридически лица, и това не се е изисквало според законодателството за периода 2014—2020 г.

45 В едно скорошно проучване, поръчано от Европейския парламент, се съобщава, че около една десета от бенефициентите по ОСП са публични органи, дружества с ограничена отговорност и други юридически лица, като те са получили повече от една трета от средствата от ЕС²³. В областта на сближаването идентифицирането на действителните собственици на предприятията, които получават финансиране на ЕС, е задължително през програмния период след 2014—2020 г.²⁴ Съгласно нормативната рамка за селското стопанство за периода 2023—2027 г. бенефициентите следва да предоставят информация за групи предприятия, в които участват²⁵, ако има такива. Не се изисква обаче идентификация на действителните собственици.

46 С Директивата относно механизмите за борба с изпирането на пари през 2017 г. бяха въведени регистри на действителните собственици. Transparency International подчертава, че регистрите в Унгария и Румъния не са публични, а за тези в Германия и Малта се изисква заплащане на такса за достъп. Органите за споделено управление в извадката на ЕСП от държави членки нямат собствени бази данни, свързани с тези регистри, което увеличава риска от неразкриване на конфликт на интереси. При усилията за повишаване на прозрачността обаче е необходимо да се спазва решението на Съда на Европейския съюз от ноември 2022 г. относно достъпа до данни за действителните собственици.

Забавяния в транспонирането на директивата относно защитата на лицата, които подават сигнали за нередности

47 Подаването на сигнали за нередности представлява ситуация, при която дадено лице оповестява информация, получена в контекста на работата му/ѝ за или в организация, за корупция или други незаконни действия, извършени в или от такава организация. Дадено лице се квалифицира като лице, което подава сигнал за нередност, ако е част от такава организация и следователно може да претърпи ответни мерки с цел отмъщение — за разлика например от клиенти или други лица, които не работят за или в организацията. Мерките за защита на лицата, които подават сигнали за нередности, могат да допринесат за предотвратяването и разкриването на корупция и измами. Държавите членки са имали срок до декември 2021 г. за транспониране на разпоредбите на Директивата на ЕС относно лицата, сигнализиращи за нередности, с цел защита на лица, които сигнализират за нарушения на правото на ЕС, включително конфликт на интереси, които засягат защитата на финансовите интереси на ЕС.

48 В началото на 2022 г. Комисията е изпратила до 24 държави членки писма с официално уведомление, че не са ѝ съобщени мерки за насърчаване на цялостно транспониране на директивата до крайния срок 17 декември 2021 г. Към месец май 2022 г. едва осем държави членки са включили директивата в националното си законодателство²⁶. Комисията следи останалите случаи. От проверените от ЕСП държави членки единствено Малта е транспонирала директивата, но Парламентарната асамблея на Съвета на Европа е отбелязала сериозни недостатъци в Закона на Малта относно защитата на лица, които подават сигнали за нередности²⁷.

Съществуват пропуски в мерките за разкриване, разрешаване и докладване на конфликт на интереси

49 Органите на Комисията и държавите членки следва да имат въведени процедури за разкриване на ситуации на конфликт на интереси, в които участват членове на персонала им. При споделеното управление националните органи носят основната отговорност за идентифициране и разрешаване на конфликта на интереси на равнището на бенефициентите. Комисията също може да разкрива конфликт на интереси в държавите членки, когато проверява функционирането на националните системи за контрол. Извличането на данни от информационни масиви чрез съпоставка на информация от различни източници има потенциала да помогне за разкриването на евентуални случаи на конфликт на интереси.

50 Щом бъдат разкрити нередности, включващи конфликт на интереси, с тях следва да се процедира по съответния начин и същите следва да бъдат разрешени. За да се наблюдават по-добре съответните рискове, съществено важно е да се събира надеждна информация относно разкрити конфликти на интереси.

Комисията е съсредоточила вниманието си върху докладвани случаи на подозрение за конфликт на интереси

51 Службата за разследвания и дисциплинарни въпроси на Комисията (IDOC) провежда административни разследвания и дисциплинарни производства относно длъжностни лица на Комисията. Службата провежда разследвания въз основа на правомощията, възложени ѝ от органа по назначаването, когато получи сигнал от лице, сигнализиращо за нередност, или от друг източник. Точността, надеждността и изчерпателността на информацията, предоставена на органа по назначаването, остават индивидуална отговорност на всяко длъжностно лице.

52 Генералните дирекции от извадката на ЕСП, които отговарят за области на политика при споделено управление, също не проверяват информацията, подадена в личните декларации на длъжностните лица (вж. точка 22), освен ако има причина да считат, че може да е оправдано провеждането на разследване. Според доклад за дейността на IDOC²⁸ през 2020 г. в три от 83 новорегистрирани случая се касае за конфликт на интереси в рамките на Комисията.

53 OLAF също може да разследва евентуални тежки нарушения от страна на служители на ЕС във връзка с професионалната им дейност и да отправя дисциплинарни препоръки. В своя Годишен доклад за 2020 г.²⁹ OLAF публикува кратък преглед на дисциплинарните препоръки, отправени в периода 2016—2020 г. В 21 случая се е касаело за ситуации на потенциален конфликт на интереси.

54 Комисията понякога установява случаи на конфликт на интереси по време на общ одит на системите в държавите членки. В извадката от 20 системни одита на Комисията, която ЕСП провери (вж. точки 26 и 27), е включен един случай, при който ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ е констатирала конфликт на интереси от страна на персонала на един делегиран орган в Испания и е приложила финансова корекция.

55 Генералните дирекции, които отговарят за конкретни области на политика (например ГД „Регионална и селищна политика“ и ГД „Земеделие и развитие на селските райони“) също проследяват твърдения за нарушения от лица, които подават сигнали за нередности или от медиите, както в случая с бившия министър-председател на Чехия, вж. каре 4.

Източник: Европейска комисия.

56 Освен това OLAF има правомощия да разследва потенциални случаи на измама, корупция и всякакви други незаконни действия, които засягат финансовите интереси на ЕС, включително конфликт на интереси, ако има достатъчно основания за подозрения. Разследванията на OLAF могат да завършат с препоръки към генералните дирекции за възстановяване на неправомерно изразходвани средства и OLAF може да препраща случаи до националните прокуратури или до Европейската прокуратура (EPPO).

57 OLAF е приключила 10 случая от последните три програмни периода, включващи проекти по ОСП с компонент конфликт на интереси (пет, включващи предприсъединително финансиране, един от периода 2000—2006 г., три от периода 2007—2013 г. и един от периода 2014—2020 г.). OLAF е препоръчала на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ да възстанови общо 20 347 891 евро от съответните държави членки.

58 В областта на сближаването в периода 2000—2021 г. OLAF е приключила 18 случая на конфликт на интереси при ЕФРР и КФ. Шестнадесет от тези случаи са включвали финансови препоръки към ГД „Регионална и селищна политика“ в общ размер на 162 970 401 евро. OLAF не е започвала разследвания за конфликт на интереси при ЕСФ през периода 2000—2022 г.

Държавите членки поставят голям акцент върху разкриването на случаи на конфликт на интереси при обществените поръчки, но не обръщат достатъчно внимание на някои случаи, за които са предупредени да внимават повече („червени флагове“)

59 Член 61, параграф 3 от Финансовия регламент изисква лицата, които изпълняват средствата на ЕС, и тези, които изготвят съответната законова рамка, да не бъдат „опорочени по причини, свързани със семейния и емоционалния живот, политическа или национална принадлежност, икономически интерес или всякакъв друг пряк или косвен личен интерес“. Много от интервюираните от ЕСП органи казаха, че е трудно да се получи информация относно емоционалния живот, политическата принадлежност и личните интереси на такива лица и че в повечето случаи тази информация е обект на правилата за защита на личните данни. Поради това не всички причини за конфликт на интереси могат да бъдат разкрити чрез кръстосани проверки в регистрите и базите данни.

60 Органите на държавите членки поставят по-голям акцент върху разкриването на конфликт на интереси при обществените поръчки, отколкото в други области на дейност. В Насоките на Комисията за финансови корекции за неспазване на правила за възлагане на обществени поръчки, публикувани през 2019 г., се препоръчва прилагането на корекция от 100 %, когато се установи наличие на неразкрит или недостатъчно смекчен конфликт на интереси с отражение върху резултата от процедурата за възлагане на обществена поръчка.

61 Одитите на ЕСП във връзка с Декларацията за достоверност през последните години са установили нередности, които не са били предотвратени или коригирани преди това от националните органи, включително потенциални случаи на конфликт на интереси, при което кандидатите са били свързани с други заинтересовани страни, участващи във финансирани от ЕС проекти (вж. примери в каре 5).

Източник: ЕСП.

62 ЕСП наблюдава най-различни проверки и процедури, свързани с обществени поръчки, в държавите членки. Такива проверки по принцип се съсредоточават върху декларации за липса на конфликт на интереси и понякога включват проверка на имената на лицата, отговорни за вземането на решения, в бази данни на населението или в публично достъпни базирани на интернет инструменти като например търговски регистри. Други примери за ситуации, които може да сочат за конфликт на интереси и които са популярни като „червени флагове“, са дадени в каре 6.

Източник: ЕСП въз основа на информация, събрана по време на одита.

63 Други ситуации с „червен флаг“ за потенциален конфликт на интереси при обществените поръчки са високият процент процедури само с един оферент (процедури „с една-единствена оферта“) или необичайният брой директни поръчки (т.е. доставка без каквато и да било състезателна тръжна процедура). В своя доклад относно обществените поръчки Унгария е информирала Комисията, че между 2015 г. и 2017 г. съотношението на процедури с една-единствена оферта, използвани от най-различни договарящи органи на Унгария, е било в диапазона между 10 % и 28 %. Като цяло такива процедури са използвани за близо 17 % от около 8800 възложени в Унгария договора за обществени поръчки. Малта също докладва сходен процент (18,9 %) процедури с една-единствена оферта, докато Румъния докладва 50 %³⁰. В най-скорошните доклади по отделни държави за периода 2018—2020 г. вече не се съдържа такава количествена информация.

64 Информационното табло за единния пазар на Комисията показва доста високо съотношение на процедури с един-единствен оферент през 2020 г., като процентите варират от 9 % в Литва и Швеция до 51 % в Полша. За държавите членки в извадката на ЕСП се съобщава за 41 % в Румъния, 39 % в Унгария, 19 % в Германия и 16 % в Малта. В този контекст националната одитна институция на Малта е изразила опасения относно обществените поръчки, например използване на директни поръчки без необходимите одобрения и без публикация в специалния вестник за обществени поръчки на страната³¹. Показател 2 от Информационното табло за единния пазар се отнася до процедури за възлагане на обществени поръчки, включващи договаряне с предприятие без покана за участие в търгове, при които е налице по-голяма вероятност от конфликт на интереси, отколкото при откритите процедури. Цифрите за този показател са доста ниски за държавите членки от извадката на ЕСП. Този тип процедура обаче е бил използван в Румъния в 22 % от случаите.

Одитните органи в държавите членки са констатирали слабости при управлението на конфликта на интереси

65 В областта на селското стопанство сертифициращите органи представят годишно становище относно функционирането на системите за вътрешен контрол на разплащателните агенции и относно законосъобразността и редовността на разходите, за които е поискано възстановяване от страна на Комисията. Съгласно насоките на Комисията³², това следва да обхваща нередности като конфликта на интереси. В държавите членки от извадката сертифициращите органи не са докладвали системни слабости в управлението от страна на разплащателните агенции на конфликта на интереси. В Унгария и Германия (Бавария) те са разкрили под 10 (предимно формални) грешки във връзка с конфликт на интереси през последните години, докато са оценявали редовността на сделките.

66 В областта на сближаването националните или регионалните одитни органи са извършили одити през периода 2014—2020 г., за да оценят системите за управление и контрол в държавите членки, включително управлението на конфликта на интереси. Националните или регионалните одитни органи не са докладвали каквито и да било слабости в извадката на ЕСП в Германия и Унгария. Одитният орган на Малта е заключил, че системите за управление и контрол в страната функционират, но са нужни известни подобрения. Одитният орган на Румъния е споменал за някои слабости при използването на Arachne (предоставен от Комисията инструмент за оценка на риска, вж. точки 67—69) при управлението на ЕФРР и КФ.

Извличането на данни от информационни масиви не се използва в достатъчна степен за разкриване на случаи на конфликт на интереси

67 Комисията е препоръчала държавите членки да използват приложението за извличане на данни Arachne, предоставено безплатно от Комисията, за да помогнат за предотвратяване и разкриване на измами. Arachne е инструмент за оценка на риска, който съчетава няколко източници на данни и обозначава с флаг потенциално рискови проекти и бенефициенти.

68 Комисията предлага модул в Arachne, с който управляващите органи и разплащателните агенции могат да оценяват риска от измами и конфликта на интереси по време на етапа на подбор на проекта. Самият инструмент не може да посочи случаи на действителен конфликт на интереси, но може да бъде полезен за управляващите органи и разплащателните агенции за установяване на ситуации с „червен флаг“, които оправдават провеждане на допълнително разследване. Arachne може да се окаже полезен за показване на конфликт на интереси в процедури за възлагане на обществени поръчки на равнище бенефициент/изпълнител/подизпълнител. Базите му данни обаче не включват информация относно държавни служители, които одобряват заявления за проекти при споделено управление и които отговарят за механизмите за контрол в държавите членки в извадката на ЕСП.

69 Използването на Arachne при споделеното управление на равнището на държавите членки е по-често срещано при сближаването, отколкото при селското стопанство. Около една четвърт от органите, участвали в управлението и контрола на средства на ЕС, които са отговорили на въпросника на ЕСП, са използвали Arachne за проверка и разкриване на конфликт на интереси (26 %). Почти половината от респондентите не са използвали Arachne (49 %), а една четвърт не са знаели или не са пожелали да кажат (25 %). Управляващите органи използват Arachne най-много (47 %), а разплащателните агенции и сертифициращите органи – най-малко (съответно 12 % и 6 %). От 130 органа, използващи инструмента Arachne, повече от половината (54 %) го правят „винаги“ или „често“, докато останалите го ползват само „понякога“ или „рядко“ (вж. фигура 6 по-долу).

70 През 2016 г. Комисията е създала система за ранно откриване и отстраняване (EDES)³³ за средства, разходвани при пряко и непряко управление. Системата цели кандидатите, които представляват риск за финансовите интереси на ЕС, да бъдат открити и отстранени от процедури по възлагане на обществени поръчки или подбор за разходване на средства на ЕС. По-конкретно, отстраняването се прилага за заподозрените или доказано виновните за измама, корупция, тежко професионално нарушение (включително опити за оказване на неправомерно влияние върху процедура по възлагане на обществени поръчки) или други незаконни дейности. Информацията за такива кандидати би била съществена и при споделеното управление. Както ЕСП докладва в Специален доклад 11/2022 „Защита на бюджета на ЕС — необходимо е по-добро използване на практиката на включване в „черен списък““, понастоящем няма механизъм на равнището на ЕС за отстраняване на контрагенти при споделеното управление, а инструментът Arachne не е свързан с EDES. Като се има предвид факта, че и двете приложения са създадени от Комисията, липсата на интегриране между тях представлява пропусната възможност за предотвратяване на ситуации на конфликт на интереси.

71 Органите на държавите членки от извадката на ЕСП обясниха, че предпочитат да използват национални бази данни, например национални търговски регистри и бази данни на населението. Според тях, такива бази данни са по-актуални и включват по-пълна информация от Arachne. Освен това в усилията си да гарантират лоялни процедури за възлагане на обществени поръчки и да предотвратят конфликт на интереси, много органи в Унгария, Малта и Румъния използват национални инструменти за извличане на данни (вж. например в каре 7). Германските органи не използват нито Arachne, нито каквито и да било национални инструменти за извличане на данни поради опасения относно защитата на данни и точността и надеждността на данните в Arachne.

Източник: Анализ на ЕСП въз основа на информация, събрана по време на одита.

72 Системата PREVENT в Румъния е пример за това как технологиите могат да бъдат използвани за щателен контрол на хиляди процедури за възлагане на обществени поръчки. В такава система има обаче и някои недостатъци. Например тя може да бъде използвана единствено за търгове, публикувани в електронната система за търгове (16 % от търговете за периода 2018—2020 г. не са публикувани в нея), няма санкции, ако възлагащите органи не попълнят формулярите за почтеност и случаите на потенциален конфликт на интереси могат да останат неразкрити, тъй като действително се разследват само случаите с резултат 1. През 2020 г. чрез PREVENT са анализирани 19 506 процедури за възлагане на обществени поръчки, а инспекторите по почтеността са подали 10 сигнала във връзка с почтеността, включително четири, касаещи средства на ЕС. Освен това ефективността на такъв инструмент зависи много от качеството на алгоритъма му и на данните от формулярите за почтеност.

73 Все по-голямото наличие на „големи данни“ за обществените поръчки, съчетано с развитието на капацитета на цифровите инструменти за анализ на такива данни, прави възможно анализирането на модели при възлагането на договори за обществени поръчки³⁴, които могат да разкрият потенциални „червени флагове“ за допълнително разследване. Същото важи и за предоставянето на публична безвъзмездна финансова помощ. Като цяло използването на инструменти за извличане на данни с цел разкриване на конфликт на интереси все още е слабо развито.

Въведени са механизми за разрешаване, но процедурата може да отнеме време

74 Ситуациите на конфликт на интереси могат да бъдат свързани с други видове нередно поведение или измами. Това се отразява в диапазона от съществуващи варианти за разрешаване на такива случаи, щом те бъдат разкрити, като например:

• санкции или дисциплинарни производства срещу длъжностни лица на ЕС или национални длъжностни лица, за които е констатирано, че са в нарушение на правилата за професионални задължения;
• процедури, насочени към защита на бюджета на ЕС, като например възстановяване на неправомерно отпуснати средства от бенефициента или прилагане на финансови корекции от страна на Комисията;
• наказателни производства в национални съдилища.

75 Органите на държавите членки от извадката на ЕСП посочват, че при санкционирането на конфликт на интереси по принцип не се прави разлика между средства на ЕС и национални средства. Румънските органи информираха ЕСП за три случая от периода 2014—2020 г., при които са санкционирали длъжностни лица поради конфликт на интереси (вж. фигура 7).

76 Когато фактите се третират като криминално престъпление, прокурорите могат да отнесат случаите до съда (вж. каре 8).

Източник: ЕСП въз основа на информация, събрана по време на одита.

77 Когато даден конфликт на интереси доведе до неправомерно отпускане на средства от ЕС, съответните суми трябва да бъдат възстановени от бенефициента³⁵. Ако дадена държава членка не предприеме адекватни действия за възстановяване на сумите, Комисията може да реши да приложи финансова корекция спрямо националния ѝ бюджет. Комисията може също да прилага финансови корекции, когато установи слабости в системите за контрол на националните органи, участващи в управлението и контрола на средства на ЕС, например в случая, описан в каре 1 по-горе.

Докладването на случаи на конфликт на интереси е непълно

78 Комисията и държавите членки от извадката на ЕСП не публикуват информация за мащаба на конфликтите на интереси при споделеното управление. В годишните отчети за дейността на генералните дирекции, годишните доклади на OLAF и годишните доклади относно защитата на финансовите интереси на ЕС не може да се намери изчерпателна количествена информация относно случаите на конфликт на интереси и няма съответстващ показател, който да измерва честотата и мащаба на нередностите, свързани с конфликт на интереси при споделеното управление.

79 Държавите членки докладват нередности и измами на OLAF чрез Системата за управление на нередности (IMS). От 2000 г. насам държавите членки са докладвали в IMS 440 случая на конфликт на интереси в областта на сближаването и селското стопанство. Повече от половината от тези случаи (55,4 %) са докладвани за ЕФРР, 19 % за предприсъединителни фондове, 17 % за ЕСФ, а най-малък е процентът за ЕФГЗ и КФ (съответно 2 % и 3,4 %) (вж. фигура 8 по-долу). Случаите на конфликт на интереси, регистрирани в IMS, представляват 0,4 % от общия брой докладвани нередности (данни от март 2022 г.).

80 Поради законови дерогации³⁶ обаче, не всички нередности биват регистрирани в IMS. Според Ръководството на ЕС за докладване на нередности не съществува задължение за докладване на нередности на OLAF, ако същите са разкрити и коригирани от държавите членки преди те да представят разходите си на Комисията за възстановяване, или ако размерът на засегнатата сума е под 10 000 евро. Както ЕСП е констатирала в предишни одити³⁷, качеството и количеството на данните и информацията, регистрирани в IMS, са различни за различните държави членки. А и не всички случаи, разследвани от OLAF, са регистрирани в IMS. Например едва шест от 18-те случая, образувани от OLAF с компонент конфликт на интереси в областта на сближаването, са били регистрирани в IMS от съответните държави членки. Възможно е също държавите членки да считат, че конфликтът на интерес е маловажен компонент в случай на по-голяма измама (например подправени документи или декларации, корупция или подкупи) и да не докладват такива случаи като свързани с конфликт на интереси.

81 Освен данните от IMS ГД „Регионална и селищна политика“ и ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ получават информация за случаи на конфликт на интереси и свързани с тях възстановявания на суми при обществени поръчки от държавите членки в ЕСФ, КФ и ЕФРР чрез SFC — системата за управление на фондовете на ЕС. През периода 2014—2020 г. държавите членки са съобщили за 31 нередности, свързани с конфликт на интереси, на обща стойност 3,4 млн. евро, които са засегнали резултата от процедури за възлагане на обществени поръчки (четири по КФ, 24 по ЕФРР и три по ЕСФ). Тези 31 случая са свързани с 16 програми в 11 държави членки.

82 ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ не получава такава информация за сходни случаи по ЕЗФРСР чрез SFC, тъй като държавите членки изпращат единствено резюмирани таблици, които не показват вида нередност във всеки отделен случай.

Заключения и препоръки

83 Общото заключение на ЕСП е, че Комисията и държавите членки са положили усилия за разрешаването на случаите на конфликт на интереси, но продължават да съществуват пропуски, по-специално по отношение на насърчаването на прозрачността и разкриването на ситуации, при които има риск от конфликт на интереси.

84 Рамката на Комисията за вътрешно предотвратяване на конфликт на интереси се основава на Правилника за длъжностните лица на ЕС, разпоредбите за неговото прилагане, етичните кодекси и ръководства и включва задълбочено обучение по етика (точки 20—22). Освен това Европейският омбудсман е анализирал практиките на Комисията относно „кадровите въртележки“ и е отправил препоръка временно да бъде забранено на бивши длъжностни лица да заемат длъжности, ако те представляват риск, който не може да бъде намален чрез надлежно наблюдавани и прилагани ограничения (вж. точка 24).

85 Одитите на Комисията в областта на сближаването и селското стопанство обхващат случаи на конфликт на интереси, когато е целесъобразно, включително при директните плащания за земеделски стопани от 2021 г. нататък. Одитите на Комисията спомагат за откриването на недостатъци при предотвратяването на конфликт на интереси, които често са свързани с процедурни проблеми, но също така и по-общи слабости в управлението на обществените поръчки (точки 25—28).

86 Проверените от ЕСП държави членки са въвели правила и процедури за предотвратяване и управление на конфликт на интереси, но те не са претърпели никакви по-значими промени от актуализацията през 2018 г. на Финансовия регламент насам. Личните декларации са най-широко използваният метод, наред с обучението и дейностите за повишаване на осведомеността в областта на етиката и почтеността, а ротацията на персонал е по-малко използван метод. Членовете на правителството, които участват в процеса по взимане на решения и разпределяне на финансиране за програми на ЕС, не е било необходимо да представят каквато и да било декларация (точки 29—42).

87 Наличието на открита, съпоставима и прозрачна информация относно крайните получатели на средства от ЕС позволява и по-добър обществен контрол. На своя уебсайт Комисията публикува връзки към национални и регионални уебсайтове, в които са изброени бенефициентите на финансиране от ЕС за областта на сближаването и селското стопанство. Освен това тя прави онлайн платформата Kohesio публично достъпна, с информация за финансираните по политиката на сближаване проекти във всички държави членки. Понастоящем тези уебсайтове не съдържат информация за крайните бенефициенти, които са юридически лица, което понижава прозрачността. Посочването на крайните действителни собственици на дружества, които получават финансиране от ЕС, ще бъде задължително в системите на държавите членки за управление и контрол през новия програмен период в областта на сближаването. Бенефициентите на финансиране за селското стопанство ще трябва да предоставят информация за групите предприятия, в които участват, считано от 2023 г. (точки 43—46).

88 От комуникацията си с органите на държавите членки ЕСП заключи, че е трудно да се получи информация относно емоционалния живот, политическата принадлежност и личните интереси и че в много случаи тази информация е обект на правилата за защита на данни. При обществените поръчки ЕСП наблюдава различни процедури за проверка в държавите членки, свързани най-вече с декларации за конфликт на интереси, а понякога и с проверки на имената на лицата, които участват във взимането на решения, в бази данни на населението и публично достъпни онлайн инструменти, например търговски регистри (точки 59—62).

89 Органите за споделено управление също проверяват ситуациите при обществените поръчки, които може да са свързани с конфликт на интереси, означени като „червени флагове“. ЕСП обаче констатира, че на определени ситуации с „червен флаг“ не се обръща достатъчно внимание, като например големия брой процедури само с един оферент или споразумения с доставчици без състезателна тръжна процедура (точки 63 и 64).

90 Използването на Arachne е доброволно. Инструментът не съдържа информация за държавните служители, участващи в управлението и контрола на средства от ЕС. Това ограничава видовете конфликт на интереси, за разкриването на които инструментът може да помогне (точки 67—69). Като при всеки друг инструмент за извличане на данни, полезността му до голяма степен зависи от количеството и качеството на необходимите налични данни.

91 Държавите членки събират данни относно конфликтa на интереси като част от задължението си да регистрират нередности и да ги докладват на Комисията. Поради слабости в докладването нито Комисията, нито държавите членки имат цялостен поглед върху сумите, засегнати от конфликт на интереси при споделеното управление, и няма съответен показател за това (точки 78—82).

Препоръка 1 — Да се повиши капацитетът за предотвратяване, установяване и докладване на случаи на конфликт на интереси

Комисията следва:

1. да улеснява и насърчава обмена на добри практики със и между органите на държавите членки за това как да идентифицират различните ситуации на конфликт на интереси, описани в член 61, параграф 3 от Финансовия регламент: семеен и емоционален живот, политическа или национална принадлежност, икономически интерес или всякакъв друг пряк или косвен личен интерес;
2. да насърчава обмена на добри практики при използването на инструменти за големи масиви от данни и за извличане на данни в държавите членки, с цел разкриване на конфликт на интереси, и да прикани държавите членки да предоставят инструментите на разположение на всички свои органи и да ги използват систематично;
3. да използва ясни насоки за държавите членки относно това кога и как да докладват на Комисията случаи на измами и нередности, включително конфликт на интереси, по изчерпателен и единен начин чрез Системата за управление на нередностите.

Целеви срок за изпълнение — 2024 г.

Препоръка 2 — Да се насърчава прозрачността

Комисията следва:

1. да открива и разпространява добри практики, включително процедури, използвани с цел предотвратяване на конфликт на интереси, при разработването и приемането на програми и мерки;
2. да улеснява обмена на добри практики между държавите членки относно изискването на декларации за доходи и активи от служителите в публичния сектор на национално и регионално ниво, заемащи длъжности с отговорност за вземане на решения при споделеното управление, за да се повишат прозрачността и отчетността и да се сведе до минимум рискът от неоповестени случаи на конфликт на интереси.

Целеви срок за изпълнение — 2024 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав I с ръководител Joëlle Elvinger — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 25 януари 2023 г.

Съкращения

ГД „Бюджет“ (BUDG): Генерална дирекция „Бюджет“ на Европейската комисия

ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ (AGRI): Генерална дирекция „Земеделие и развитие на селските райони“ на Европейската комисия

ГД „Регионална и селищна политика“ (REGIO): Генерална дирекция „Регионална и селищна политика“ на Европейската комисия

ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ (EMPL): Генерална дирекция „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ на Европейската комисия

ГД „Човешки ресурси и сигурност“ (HR): Генерална дирекция „Човешки ресурси и сигурност“ на Европейската комисия

ЕЗФРСР: Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони

ЕСФ: Европейски социален фонд

ЕФГЗ: Европейски фонд за гарантиране на земеделието

ЕФРР: Европейски фонд за регионално развитие

КФ: Кохезионен фонд

ОИСР: Организация за икономическо сътрудничество и развитие

ОСП: Обща селскостопанска политика

СУН (IMS): Система за управление на нередностите

EDES: Система за ранно откриване и отстраняване

EPPO: Европейска прокуратура

GRECO: Група държави срещу корупцията

IDOC: Служба за разследвания и дисциплинарни въпроси на Комисията

OLAF: Европейска служба за борба с измамите

SFC: Система за управление на средствата в Европейския съюз

Речник на термините

„Кадрова въртележка“: Ситуация, при която едно лице напуска дадена законодателна или регулаторна длъжност, за да бъде назначено на сходна длъжност в частния сектор или обратното.

„Червен флаг“: Означение/категория, която предупреждава, че дадена транзакция или друга дейност може да е свързана с измама.

Бенефициент: Физическо или юридическо лице, което получава безвъзмездна финансова помощ или заем от бюджета на ЕС.

Големи информационни масиви: Големи количества неструктурирани данни от множество източници и тяхното обработване, събиране, съхранение и анализ с цел разкриване на смислени модели, тенденции и асоциации.

Грешка: Резултатът от неточно изчисление или нередност, която възниква поради неспазване на правните и договорните изисквания.

Действителен собственик: Лице, което получава крайните облаги или има интерес в дадено предприятие или организация.

Декларация за достоверност: Публикувана в Годишния доклад на ЕСП декларация, в която е представено нейното одитно становище относно надеждността на отчетите на ЕС и редовността на операциите, свързани с тях.

Измама: Умишлено и незаконно използване на заблуда за придобиване на материално предимство чрез лишаване на друга страна от имущество или пари.

Корупция: Злоупотреба с публична, корпоративна или лична власт с цел неправомерно облагодетелстване/печалба.

Лице, което подава сигнали за нередности: Лице, често служител, което разкрива информация за нарушение в рамките на дадено предприятие или организация.

Нередност: Нарушение на правилата на ЕС (или на съответната държава) или на договорни задължения.

Оперативна програма: Рамка за изпълнение на финансираните от ЕС проекти в областта на политиката на сближаване за определен период, която отразява приоритетите и целите, установени в споразуменията за партньорство между Комисията и отделните държави членки.

План за действие: Документ, установяващ стъпките, които следва да се предприемат за постигането на определена цел.

Преки плащания: Плащания за подпомагане, предимно помощи за площ, които се отпускат директно на земеделските стопани в рамките на Европейския фонд за гарантиране на земеделието.

Програма за развитие на селските райони: Набор от национални или регионални многогодишни цели и действия, одобрени от Комисията, за изпълнението на политиката на ЕС за развитие на селските райони.

Разплащателна агенция: Орган, определен от държава членка за управление на финансирането от ЕС в областта на земеделието.

Сертифициращ орган в областта на селското стопанство: По отношение на разходите в областта на земеделието — публична или частна организация, определена от държава членка за акредитиране на разплащателните агенции и ежегодно сертифициране на надеждността на техните отчети и законосъобразността и редовността на операциите, обхванати в тях.

Система за управление на нередностите (СУН): Приложение, което държавите членки използват, за да докладват на OLAF за нередности, включително подозрения за измами.

Споделено управление: Метод за изпълнение на бюджета на ЕС, при който, за разлика от прякото управление, Комисията делегира на държавите членки задачи по изпълнението, като същевременно запазва цялостната отговорност.

Съмнение за измама: Нередност, която води до административни или съдебни производства, за да се установи дали е била извършена измама.

Управляващ орган: Национален, регионален или местен орган (публичен или частен), на който държавата членка е възложила да управлява финансирана от ЕС програма.

Arachne: Инструмент за извличане на данни и измерване на риска, разработен от Комисията с цел подпомагане на управляващите органи и разплащателните агенции при управлението и контрола на ЕСИФ и фондовете по ОСП.

Отговори на Комисията

https://www.eca.europa.eu/bg/Pages/DocItem.aspx?did=63584

Хронология

https://www.eca.europa.eu/bg/Pages/DocItem.aspx?did=63584

Одитен екип

Специалните доклади на Европейската сметна палата представят резултатите от нейните одити на политики и програми на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав I „Устойчиво използване на природните ресурси“, с ръководител Joëlle Elvinger — член на ЕСП. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Pietro Russo, с подкрепата на Chiara Cipriani, ръководител на неговия кабинет, и Benjamin Jakob — аташе в кабинета; Richard Hardy — главен ръководител; Jan Huth — ръководител на задача; Anca Florinela Cristescu — заместник-ръководител на задача, Servane de Becdelièvre, Maciej Szymura, Mihaela Vacarasu, Lutz Venske — одитори. Marika Meisenzahl предостави подкрепа за графичния дизайн. Michael Pyper предостави езикова подкрепа.

От ляво надясно: Pietro Russo, Benjamin Jakob, Anca Florinela Cristescu, Richard Hardy, Servane de Becdelievre, Jan Huth

Бележки

¹ Ismeri Europa Srl срещу Сметната палата на европейските общности.

² Финансов регламент на ЕС, член 61.

³ Член 35 от Директива 2014/23/ЕС, член 24 от Директива 2014/24/ЕС и член 42 от Директива 2014/25/ЕС.

⁴ ОИСР, Managing conflict of interest in the public sector, 2005 г.

⁵ Вж. например ОИСР, Collusion and Corruption in Public Procurement, 2010 г.

⁶ Вж. Доклад на OLAF за 2021 г., стр. 18 или Доклад на OLAF за 2020 г., стр. 14—15.

⁷ ОИСР, Fraud and Corruption in European Structural and Investment Funds, 2019 г.

⁸ Насоки за прилагането на Регламент (ЕС, Евратом) 2020/2092 относно общ режим на обвързаност с условия за защита на бюджета на Съюза, C(2022) 1382 final, 2.3.2022 г., Брюксел.

⁹ Предложение за Решение за изпълнение на Съвета относно мерките за защита на бюджета на Съюза срещу нарушения на принципите на правовата държава в Унгария, COM/2022/485 final.

¹⁰ Генерални дирекции „Земеделие и развитие на селските райони“ (AGRI), „Бюджет“ (BUDG), „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ (EMPL), „Човешки ресурси и сигурност“ (HR) и „Регионална и селищна политика“ (REGIO) на Комисията.

¹¹ Европейската прокуратура (EPPO) е независимата прокуратура на Европейския съюз.

¹² Групата държави срещу корупцията (GRECO) е антикорупционният орган на Съвета на Европа.

¹³ Вниманието беше съсредоточено главно върху регионите Бавария и Саарланд.

¹⁴ Правилник за длъжностните лица на Eвропейския съюз.

¹⁵ Commission Decision of 29.6.2018 on outside activities and assignments and on occupational activities after leaving the Service, C(2018) 4048 final, 29.6.2018 г., Брюксел.

¹⁶ Насоки относно избягването и управлението на конфликти на интереси съгласно Финансовия регламент, (2021/C 121/01).

¹⁷ Ombudsman decision on how the European Commission manages revolving doors.

¹⁸ Ombudsman decision: revolving doors situations.

¹⁹ European Ombudsman press release No 3/2022: EU administration at critical point in treatment of “revolving doors”, 18 май 2022 г.

²⁰ Портал на Европейската комисия за борба с измамите.

²¹ За областта на сближаването вж. уебстраницата на Комисията Beneficiaries of European Union Cohesion Policy, а за селското стопанство вж. уебстраницата на Комисията Beneficiaries of CAP funds.

²² В съответствие с член 112 от Регламент (ЕС) № 1306/2013.

²³ Проучване за Европейския парламент, Комисия CONT: The largest 50 beneficiaries in each EU Member State of CAP and Cohesion Funds, 2021 г.

²⁴ Член 69, параграф 2 от Регламент (ЕС) 2021/1060.

²⁵ Член 59, параграф 4 от Регламент (ЕС) 2021/2116.

²⁶ Кипър, Дания, Франция, Латвия, Литва, Малта, Португалия и Швеция.

²⁷ Agence Europe: Parliamentary Assembly of Council of Europe considers that Malta’s Whistleblower Protection Act does not meet its objective, 20 декември 2021 г.

²⁸ Activity Report of the Investigation and Disciplinary Office of the Commission (IDOC), 2020 г.

²⁹ OLAF Annual Report, 2020 г.

³⁰ Вж. доклади относно обществените поръчки по отделни държави за 2018 г. (доклади по отделни държави и информация относно държави от ЕС), представени от държави от ЕС и ЕИП на Европейската комисия.

³¹ Auditor General Report, 2019 г., Национална сметна палата на Малта.

³² Европейска комисия (ГД „Земеделие и развитие на селските райони“), Насока № 1 – Насоки за одит за сертифициране на отчетите на ЕФГЗ/ЕЗФРСР – Насоки за акредитация, финансова 2021 година.

³³ Early Detection and Exclusion System.

³⁴ Вж. например Elizabeth Dávid-Barrett and Mihály Fazekas, Grand corruption and government change: an analysis of partisan favoritism in public procurement, European Journal on Criminal Policy and Research 26, 411-430 (2020).

³⁵ Член 54 от Регламент № 1306/2013 и член 122 от Регламент № 1303/2013.

³⁶ Член 122, параграф 2 от Регламент № 1303/2013; член 50, параграф 1 от Регламент № 1306/2013.

³⁷ Специален доклад 01/2019 „Борба с измамите при разходването на средства от ЕС“, точки 23—28 и Специален доклад 06/2019 „Борба с измамите при разходването на средства по политиката на ЕС на сближаване“, точки 47—57.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (https://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2023 г.

PDF	ISBN 978-92-847-9557-4	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/851262	QJ-AB-23-006-BG-N
HTML	ISBN 978-92-847-9576-5	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/81039	QJ-AB-23-006-BG-Q

АВТОРСКИ ПРАВА

© Европейски съюз, 2023 г.

Политиката на ЕСП относно повторната употреба е определена в Решение № 6-2019 на Европейската сметна палата относно политиката за свободно достъпни данни и повторната употреба на документи.

Освен ако не е посочено друго (напр. в отделни известия за авторските права), създаденото от ЕСП съдържание, притежавано от ЕС, е лицензирано по Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Това означава, че като правило повторната употреба е позволена, при условие че са посочени първоначалните източници и всички извършени промени. Лицето, което използва информацията на ЕСП повторно, следва да не изменя първоначалния смисъл или послание на документите. ЕСП не носи отговорност за последствия, възникнали в резултат на повторното използване.

Необходимо е да се получи допълнително разрешение в случаите, когато дадено съдържание изобразява разпознаваеми частни лица, например на снимки на персонала на ЕСП, или когато е включено съдържание на трети страни.

В случаите, когато е получено такова разрешение, то отменя и заменя горепосоченото общо разрешение и ясно посочва всички ограничения при използването.

За използването или възпроизвеждането на съдържание, което не е собственост на ЕС, може да е необходимо да се потърси разрешение директно от носителите на авторските права:

Фигури 4 и 7 (икони) са създадени с използването на ресурси от Flaticon.com. © Freepik Company S.L. Всички права запазени.

Софтуер или документи, обхванати от правата на индустриална собственост, като патенти, търговски марки, регистрирани дизайни, лого и наименования, са изключени от политиката на ЕСП за повторно използване.

Уебсайтовете на всички институции на Европейския съюз, включени в домейна europa.eu, съдържат препратки към сайтове на трети страни. Тъй като ЕСП не контролира съдържанието им, моля, запознайте се с тяхната политика за поверителност на данните и с политиката за авторските права.

Използване на логото на ЕСП

Логото на ЕСП не може да бъде използвано без предварително разрешение.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици центрове Europe Direct. Адреса на най-близкия до Вас център ще намерите онлайн (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_bg).

По телефона или като ни пишете
Europe Direct е служба, която отговаря на въпросите Ви за Европейския съюз. Можете да се свържете с нея:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори могат да таксуват обаждането),
• на стационарен телефонен номер +32 22999696,
• чрез следния формуляр european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на сайта Europa (european-union.europa.eu).

Публикации на ЕС
Можете да разгледате или да поръчате публикации на op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации могат да бъдат получени от Europe Direct или от местния център за документация (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете EUR-Lex (eur-lex.europa.eu).

Отворени данни на ЕС
Порталът data.europa.eu предоставя достъп до отворени набори от данни от институциите, органите и агенциите на ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели. Порталът предоставя достъп и до множество набори от данни от европейските държави.