Poraba za podnebne ukrepe v proračunu EU za obdobje 2014–2020: Znesek je bil naveden previsoko

Povzetek

I Boj proti podnebnim spremembam je ena od ključnih prioritet EU, ki si je zastavila visoke energetske in podnebne cilje. Ti vključujejo ciljne vrednosti za leti 2020 in 2030 za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov, povečanje uporabe energije iz obnovljivih virov in spodbujanje energijske učinkovitosti. Poleg tega si je EU zastavila dolgoročno ciljno vrednost, da do leta 2050 postane ogljično nevtralna.

II Zavezala se je, da bo vsaj 20 % proračuna za obdobje 2014–2020 porabila za podnebne ukrepe. Komisija je leta 2021 poročala, da je EU to ciljno vrednost dosegla, saj je za ukrepe, povezane s podnebjem, porabila 216 milijard EUR (20,1 %). Proračun EU za obdobje 2021–2027 vključuje višjo ciljno vrednost za podnebne ukrepe, in sicer 30 %.

III Cilj revizije je bil ugotoviti, ali so bile informacije o porabi za podnebne ukrepe za obdobje 2014–2020, ki jih je sporočila Komisija, relevantne in zanesljive. Sodišče je preučilo, kako je Komisija uporabila svojo metodologijo pri ocenjevanju porabe za podnebne ukrepe in kako so sporočeni odhodki prispevali k podnebnim ukrepom. Pregledalo je tudi pričakovane spremembe pri spremljanju porabe za podnebne ukrepe po letu 2020. Namen izvedbe revizije v tem obdobju je bil pomagati Komisiji pri izboljšanju prihodnjega poročanja o porabi za podnebne ukrepe.

IV Sodišče je ugotovilo, da se sporočena poraba ni vedno nanašala na podnebne ukrepe. V splošnem je ocenilo, da je Komisija podnebni prispevek ključnih elementov financiranja na področju kmetijstva, kot so navzkrižna skladnost, območja z naravnimi omejitvami in ekološko kmetovanje, navedla previsoko. Publikacije Komisije ter akademskih in nevladnih organizacij potrjujejo oceno Sodišča.

V Podobno Sodišče ocenjuje, da je Komisija previsoko navedla tudi podnebni prispevek ključnih podsektorjev infrastrukture in financiranja za kohezijo, kot so železniški promet, električna energija in biomasa. Komisija ni uporabila konservativnih predpostavk in je bila pri poročanju o teh projektih nedosledna.

VI Sodišče meni, da splošno poročanje o porabi za podnebne ukrepe ni bilo zanesljivo. Komisija je v skladu z njo uporabila grobe približke in spremljala le potencialno pozitivne učinke na podnebje, ne da bi ocenila končni prispevek vseh ukrepov k podnebnim ciljem EU. Obstajalo je tudi tveganje, da načrtovani zneski ali zneski, za katere so bile prevzete obveznosti, ne bodo porabljeni. To bi lahko privedlo do še nadaljnjega povečanja previsoke navedbe porabe za podnebne ukrepe. V enem primeru je Komisija pri poročanju o prispevku EU upoštevala tudi nacionalni prispevek.

VII Pri analizi Sodišča se je pokazalo, da je Komisija porabo za podnebne ukrepe navedla za vsaj 72 milijard EUR previsoko (več kot 80 % tega zneska so bila sredstva za kmetijstvo). To pomeni, da je bilo za podnebne ukrepe porabljenih le približno 13 % proračuna EU za obdobje 2014–2020.

VIII Sodišče ima pomisleke glede zanesljivosti poročanja o porabi za podnebne ukrepe za obdobje 2021–2027. Kljub predlaganim izboljšavam metodologije poročanja je večina problemov, opredeljenih v zvezi z obdobjem 2014–2020, še vedno nerešenih. Instrument financiranja NextGenerationEU, ki je bil uveden leta 2020, vključuje ključno „načelo, da se ne škoduje bistveno”, kar pomeni, da gospodarske dejavnosti ne bi smele ogrožati okoljskih ali podnebnih ciljev. Vendar je Sodišče ugotovilo, da instrument NextGenerationEU zaradi nejasnih povezav med plačili in podnebnimi cilji prinaša dodatne izzive.

IX Sodišče za izboljšanje prihodnjega poročanja o porabi za podnebne ukrepe Komisiji priporoča, naj prispevek kmetijske politike, ki je največji element poročanja EU o porabi za podnebne ukrepe, utemelji z znanstvenimi dokazi. Za boljše poročanje o porabi za podnebne ukrepe priporoča tudi opredelitev porabe EU s potencialno negativnim učinkom na podnebje, izdajo smernic za zagotovitev skladnosti in upoštevanje neporabljenih zneskov. Poleg tega naj Komisija oceni prispevek porabe za podnebne ukrepe k podnebnim in energetskim ciljem EU.

Uvod

01 Po mnenju Medvladnega panela za podnebne spremembe (IPCC) sta obseg nedavnih sprememb celotnega podnebnega sistema in človeški vpliv nanj brez primere, številnih sprememb pa ne bo mogoče odpraviti več stoletij¹. Obravnavanje podnebnih sprememb z notranjimi politikami in sodelovanjem z mednarodnimi partnerji je ena od ključnih prioritet EU². Na sliki 1 so prikazani gradniki podnebne politike EU.

Mednarodne podnebne zaveze

02 V okviru Kjotskega protokola, ki je začel veljati leta 2005, se je EU zavezala, da bo med letoma 2008 in 2012 emisije toplogrednih plinov zmanjšala za 8 % glede na ravni iz leta 1990³. Cilj je omejiti globalno segrevanje in s tem prispevati k blažitvi podnebnih sprememb. Poleg tega je v protokolu obravnavano prilagajanje podnebnim spremembam in njihovim posledicam.

03 Leta 2015 je bila s Pariškim sporazumom določena ciljna vrednost glede blažitve podnebnih sprememb na svetovni ravni, in sicer so se pogodbenice dogovorile, da bodo dvig globalnega segrevanja omejile na precej pod 2 °C in da si bodo prizadevale, da dvig ne bi presegel 1,5 °C. Cilj sporazuma je tudi povečati sposobnost pogodbenic za prilagajanje podnebnim spremembam. EU in njene države članice so sporazum ratificirale leta 2016.

Glavni premiki na področju podnebnega okvira EU

04 Komisija je leta 2011 napovedala, da namerava s podnebjem povezani delež proračuna EU za obdobje 2014–2020 povečati na vsaj 20 %⁴. Evropski parlament je leta 2012 sprejel resolucijo, v kateri je podprl predlog Komisije, po katerem „naj bi se vsaj 20 % odhodkov nanašalo na podnebje”. Evropski svet je leta 2013 sklenil, da bodo „[c]ilji v zvezi s podnebnimi ukrepi […] pomenili vsaj 20 % porabe EU v obdobju 2014–2020“⁵. Leta 2014 je EU v zakonodajo o evropskih strukturnih in investicijskih skladih vključila metodologijo za opredelitev podpore ciljem na področju podnebnih sprememb⁶.

05 Komisija v skladu z metodologijo za količinsko opredelitev porabe za podnebne ukrepe posameznim elementom programov EU, kot so področja intervencij ali projekti, pripiše koeficient glede na njihov pričakovani prispevek k podnebnim ukrepom (glej tabelo 1). Ta metodologija je prilagojena različica označevalcev iz Ria, ki jih je leta 1998 uvedla Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj (OECD), da bi opredelila dejavnosti za vključitev ciljev konvencij iz Ria v razvojno sodelovanje⁷.

06 Komisija o skupni porabi, povezani s podnebnimi ukrepi, poroča letno, in sicer v predlogih proračunov ter svojih poročilih o upravljanju in smotrnosti izvrševanja proračuna EU. Za to sta skupaj zadolžena Generalni direktorat za proračun in Generalni direktorat za podnebno politiko. Komisija je junija 2021 poročala, da je EU za boj proti podnebnim spremembam porabila 20,1 % svojega proračuna za obdobje 2014–2020 oziroma 216 milijard EUR, s čimer je izpolnila ciljno vrednost 20 %⁸. Na sliki 2 so prikazani glavni programi porabe, s katerimi je bila ta ciljna vrednost dosežena.

07 Evropski parlament, Svet in Komisija so za obdobje 2021–2027 določili splošno ciljno vrednost v višini 30-odstotnega prispevka k podnebnim ukrepom, kar je več kot v prejšnjem programskem obdobju (glej sliko 3).

08 Komisija je leta 2019 objavila sporočilo o evropskem zelenem dogovoru, katerega cilj je „preobraziti EU v pravično in uspešno družbo s sodobnim, konkurenčnim in z viri gospodarnim gospodarstvom”. V sporočilu je bil določen podnebni načrt EU za leti 2030 in 2050. Evropski svet je potrdil cilj, da EU najpozneje do leta 2050 postane podnebno nevtralna⁹.

09 EU je leta 2021 sprejela evropska podnebna pravila, s katerimi je določila zavezujočo ciljno vrednost EU neto ničelnih emisij toplogrednih plinov do leta 2050. Določila je tudi vmesno ciljno vrednost glede zmanjšanja neto emisij za 55 % do leta 2030 (glede na leto 1990). Komisija s svežnjem „Pripravljeni na 55“ podpira napredek pri doseganju vmesne ciljne vrednosti za leto 2030. Sveženj vsebuje seznam medsebojno povezanih zakonodajnih predlogov, revizij in sprememb, ki zajemajo področja, kot so energija, podnebje, stavbe, raba zemljišč, sprememba rabe zemljišč in gozdarstvo, vključno z ustanovitvijo „socialnega sklada za podnebje”.

10 Komisija je leta 2013 objavila strategijo EU za prilagajanje podnebnim spremembam, novo strategijo pa leta 2021¹⁰. V skladu z evropskimi podnebnimi pravili si morajo institucije EU in države članice prizadevati za prilagajanje podnebnim spremembam.

11 EU s svojim sistemom trgovanja z emisijami podpira zmanjšanje emisij v energetsko intenzivnih panogah, pri proizvodnji električne energije in energije za ogrevanje ter v letalstvu¹¹ (glej okvir 1). Drugi gospodarski sektorji so zajeti z zakonodajo EU o porazdelitvi prizadevanj, v kateri so določene nacionalne ciljne vrednosti za zmanjšanje emisij v podporo ciljni vrednosti EU¹².

12 Energetski in podnebni cilji EU za leti 2020 in 2030 vključujejo ciljne vrednosti za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov, povečanje uporabe energije iz obnovljivih virov in spodbujanje energijske učinkovitosti (glej sliko 4, sliko 5 in sliko 6). Leta 2021 je bil v evropskih podnebnih pravilih določen zavezujoč cilj, da EU najpozneje do leta 2050 postane podnebno nevtralna (glej odstavek 09), Komisija pa je predlagala nove ciljne vrednosti za energijo iz obnovljivih virov in energijsko učinkovitost¹³.

13 Evropska agencija za okolje (EEA) je poročala o naslednjem:

• EU je dosegla ciljno vrednost glede 20-odstotnega zmanjšanja emisij toplogrednih plinov do leta 2020, saj je že do leta 2019 emisije toplogrednih plinov zmanjšala za 24 % glede na ravni iz leta 1990 (glej sliko 4),
• delež porabe energije iz obnovljivih virov je leta 2019 znašal 19,7 %, vrednost za leto 2020 pa je bila ocenjena na 21,3 % (glej sliko 5),
• trend zmanjševanja porabe energije, ki se je začel leta 2006, se je leta 2015 obrnil, vendar EEA ocenjuje, da je EU dosegla svojo ciljno vrednost za leto 2020 in porabo primarne energije zmanjšala za 24 % (glej sliko 6).

Pandemija COVID-19 je leta 2020 vplivala na emisije toplogrednih plinov in porabo energije¹⁴.

14 Komisija je poročala, da je bila večina prihrankov energije na nacionalni ravni dosežena z obveznostmi energijske učinkovitosti ali davkov na energijo, z javnimi naložbami pa le majhen delež¹⁵. Sodišče je v prejšnjih poročilih prišlo do zaključka, da prispevka proračuna EU k doseganju ciljne vrednosti EU za energijsko učinkovitost stavb in podjetij ni bilo mogoče oceniti z uporabo obstoječega sistema spremljanja. Ocenilo je, da je bil prispevek projektov v njegovem vzorcu k doseganju ciljev energijske učinkovitosti skromen¹⁶.

Obseg revizije in revizijski pristop

15 Sodišče je z glavnim revizijskim vprašanjem preučilo, ali je Komisija v zvezi s porabo za podnebne ukrepe za obdobje 2014–2020 sporočila relevantne in zanesljive informacije. Analiziralo je tudi napredek pri doseganju ciljne vrednosti glede porabe vsaj 20 % proračuna EU za podnebne ukrepe. Preučilo je to, kako je Komisija uporabila svojo metodologijo za ocenjevanje porabe za podnebne ukrepe, in zanesljivost poročanja o porabi za podnebne spremembe. Preučilo pa je tudi okvir EU za spremljanje porabe za podnebne ukrepe po letu 2020.

16 Sodišče se je za izvedbo revizije odločilo v tem obdobju, saj je z njo povezana tema visoko na mednarodni politični agendi in agendi EU. Poleg tega je poraba za podnebne ukrepe in poročanje o njej medsektorsko vprašanje, ki se nanaša na velik delež proračuna EU (glej sliko 1). Poročilo Sodišča bo Komisiji pomagalo izboljšati ustreznost in zanesljivost poročanja o porabi za podnebne ukrepe v programskem obdobju 2021–2027. Sodišče pričakuje, da bodo njegove ugotovitve in zaključki EU koristili pri doseganju cilja, da do leta 2050 postane podnebno nevtralna.

17 Sodišče je z revizijo poglobilo svoje prejšnje delo na tem področju, pri katerem je opredelilo slabosti v metodologiji, ki se uporablja za spremljanje porabe za podnebne ukrepe, in sicer je ugotovilo, da je zaradi nje poraba za podnebne ukrepe navedena previsoko¹⁷. Podrobneje je preučilo predhodno pregledana področja, v obseg revizije pa zajelo še druga. V Prilogi so navedena prejšnja priporočila Sodišča, ki so še vedno relevantna za poročanje o porabi za podnebne ukrepe in dopolnjujejo delo Sodišča.

18 Sodišče je z uporabo treh podnebnih koeficientov EU, ki so del metodologije Komisije (glej tabelo 2), ponovno ocenilo prispevek proračuna EU k podnebnim ukrepom. To je storilo na podlagi razpoložljivih znanstvenih dokazov, svojega prejšnjega dela in ustreznega revizijskega preizkušanja. Glede na naravo postopka in omejitve razpoložljivih podatkov so njegove količinske opredelitve okvirne. V obseg revizije so bili zajeti vsi programi EU, katerih prispevek k porabi za podnebne ukrepe je bil po poročanju Komisije večji od 2 % (glej sliko 2). Na sliki 7 so povzeti revizijski pristop Sodišča in njegovi glavni viri dokazov.

Opažanja

Sporočena poraba ni bila vedno povezana s podnebnimi ukrepi

19 Poraba EU, o kateri se poroča kot povezani s podnebnimi ukrepi, mora biti namenjena blažitvi podnebnih sprememb ali prilagajanju nanje, prispevanju k energetskim in podnebnim ciljem EU ali obravnavi vpliva in tveganj podnebnih sprememb. Pri izračunu odhodkov, ki prispevajo k podnebnim ukrepom, je treba uporabiti realistične podnebne koeficiente. V tem razdelku poročila so obravnavana glavna področja programov javne porabe EU, ki naj bi bila po poročanju Komisije povezana s podnebnimi ukrepi: kmetijstvo, infrastruktura in kohezija.

Polovica porabe EU za podnebne ukrepe je namenjena kmetijstvu, vendar se emisije kmetij ne zmanjšujejo

20 Glavna elementa skupne kmetijske politike EU sta Evropski kmetijski jamstveni sklad (EKJS) in Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP). Njune glavne značilnosti in sporočena prispevka k porabi za podnebne ukrepe za obdobje 2014–2020 so povzeti v okviru 2 in okviru 3.

21 Polovica sporočene porabe EU za podnebne ukrepe je povezana s kmetijstvom (glej sliko 2). Sodišče je v poročilu iz leta 2021 navedlo, da se emisije toplogrednih plinov iz kmetijstva v EU niso zmanjšale vse od leta 2010¹⁸. Iz študij modeliranja o blaženju podnebnih sprememb je razvidno, da bi bile brez neposrednih plačil emisije toplogrednih plinov iz kmetijstva v EU nižje za 2,5–4,2 %. To bi bila posledica zmanjšanja kmetijske dejavnosti, k temu pa bi najbolj prispevala živinoreja¹⁹. Zmanjšanje emisij toplogrednih plinov v EU zaradi zmanjšanja neposrednih plačil/kmetijske dejavnosti v EU bi se nekoliko izravnalo zaradi povečanja emisij zunaj EU (selitev virov CO₂)²⁰.

22 Kmetijske prakse, kot sta gojenje pokrovnih posevkov ali ohranjanje ravni organskih snovi v tleh, koristijo tako blažitvi podnebnih sprememb kot prilagajanju nanje²¹. Kar zadeva prilagajanje, se s prihodki od neposrednih plačil povečuje sposobnost kmetij za spopadanje z negativnimi šoki zaradi podnebnih sprememb²². Vendar lahko odvisnost od neposrednih plačil pomeni ohranjanje kmetij, ki niso sposobne preživeti, kar upočasnjuje strukturne spremembe, ki bi lahko bile potrebne za prilagajanje²³.

23 Komisija podnebni prispevek neposrednih plačil izračuna na podlagi njihove zelene in nezelene komponente²⁴. Prakse iz naslova zelene komponente so tiste, ki ugodno vplivajo na podnebje in okolje. Malim kmetom za prejetje plačil za zeleno komponento ni treba izpolnjevati z njo povezanih zahtev²⁵, kot tudi ne kmetijskim gospodarstvom, ki se po definiciji štejejo za „zelena” (npr. ekološki kmetje). Prispevki iz nezelene komponente večinoma temeljijo na izpolnjevanju zahtev navzkrižne skladnosti, v okviru katere so določena pravila o okolju, varnosti hrane, zdravju in dobrobiti živali ter upravljanju zemljišč.

24 Ker zelena komponenta vključuje sklice na podnebne cilje²⁶, je v skladu z metodologijo Komisije povezana s podnebnimi ukrepi, h katerim naj bi skupno prispevala 28 milijard EUR. Zato je prispevek zelene komponente mogoče oceniti kot skladen z metodologijo. Vendar je bilo v ocenjevalni študiji, ki jo je objavila Komisija, ugotovljeno, da je učinek zelene komponente na blažitev zelo negotov, a verjetno majhen²⁷. Podobno je tudi v drugih študijah poudarjen le minimalen učinek zelene komponente, ki naj bi do sprememb v kmetijskih praksah privedla le na 2–5 % kmetijskih zemljišč²⁸. Razlog za to je, da so zahteve v okviru zelene komponente v glavnem skladne z že obstoječimi kmetijskimi praksami. Sodišče je v enem od prejšnjih poročil ugotovilo, da se z zeleno komponento ne zagotavlja dobra zaščita ogljika, shranjenega v travinju, njen učinek na emisije toplogrednih plinov pa je bil majhen²⁹.

25 Po navedbah Komisije je prispevek 20 % proračuna nezelene komponente k podnebnim ukrepom zmeren (40-odstotni koeficient) in znaša 17,5 milijarde EUR. Zato je neto prispevek nezelene komponente 8 %. Komisija 20-odstotni utežni faktor utemeljuje kot približek za kazen v zvezi s kršitvami navzkrižne skladnosti. Sodišče je ocenilo, da je prispevek nezelene komponente k podnebnim ukrepom zanemarljiv (tabela 2).

26 Učinek financiranja za razvoj podeželja na blažitev podnebnih sprememb ni jasen. Glede na študijo Komisije bi se brez porabe za razvoj podeželja kmetijska proizvodnja zmanjšala, emisije toplogrednih plinov iz kmetijstva v EU pa bi se do leta 2030 lahko znižale za 1,6 %³⁰. Vendar bi se zmanjšanje emisij toplogrednih plinov v EU nekoliko izravnalo s povečanjem v državah, ki niso članice EU (glej odstavek 21). Glede na neko drugo vrednotenje Komisije so se z nekaterimi ukrepi za razvoj podeželja (v glavnem Natura 2000) emisije toplogrednih plinov iz kmetijstva zmanjšale za 1,1 %, vendar Komisija v tem dokumentu priznava, da je učinek plačil v okviru programa Natura 2000 ocenjen previsoko in vključuje nekaj primerov dvojnega štetja³¹. Sodišče je v enem od prejšnjih poročil ugotovilo, da je bila podpora za razvoj podeželja redko uporabljena za uspešne prakse, namenjene blaženju podnebnih sprememb³². Plačila za razvoj podeželja lahko prispevajo k prilagajanju podnebnim spremembam (glej odstavek 22 in tabelo 3).

27 Za izračun deleža porabe za razvoj podeželja, ki prispeva k podnebnim ukrepom, Komisija različnim prednostnim nalogam in prednostnim področjem EKSRP pripiše podnebne koeficiente. Na primer, prednostna naloga 4 „obnova, ohranjanje in izboljševanje ekosistemov, povezanih s kmetijstvom in gozdarstvom” ter prednostna naloga 5 EKSRP o učinkoviti rabi virov ter gospodarstvu, odpornem na podnebne spremembe, imata 100-odstotni podnebni koeficient. Pri prednostni nalogi 5 je podnebje sicer izrecno navedeno, pri prednostni nalogi 4 pa ne. Kljub temu Komisija pričakuje, da bo tudi slednja bistveno vplivala na blažitev podnebnih sprememb in prilagajanje nanje. Sodišče je v enem od prejšnjih poročil ugotovilo, da je bilo v študijah primerov, strokovni literaturi ali internih zapisih Komisije le malo dokazov za 100-odstotni koeficient v okviru prednostne naloge 4³³. V tabeli 3 je ocena najpomembnejših ukrepov prednostne naloge 4, ki jo je opravilo Sodišče.

28 Sodišče je v enem od poročil iz leta 2016 preučilo „pospeševanje lokalnega razvoja podeželskih območij” (prednostna naloga 6B) in ugotovilo, da na splošno ni bistveno prispevalo k podnebnim ciljem³⁴. Z analizo projektov, ki jo je opravilo Sodišče (glej tabelo 4), je bilo potrjeno, da 40-odstotni podnebni koeficient ni bil upravičen.

Nekaj predpostavk pri ocenjevanju prispevka porabe za infrastrukturo in kohezijo k podnebnim ukrepom je nedoslednih

29 Večina porabe EU za infrastrukturo in kohezijo se financira z Instrumentom za povezovanje Evrope (IPE), iz Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR) in Kohezijskega sklada. Njihove glavne značilnosti in sporočeni prispevki k porabi za podnebne ukrepe za obdobje 2014–2020 so povzeti v okviru 4 in okviru 5.

30 Ker se splošni cilji IPE nanašajo na energetske in podnebne ciljne vrednosti EU (glej odstavke 12–14), se z njimi obravnava tudi blažitev podnebnih sprememb³⁶. Vendar Komisija priznava, da se z IPE v glavnem financirajo projekti, s katerimi se zagotavlja dobro delovanje notranjega trga EU³⁷. Za odobritev projektov ni treba navesti ciljev in meril v zvezi s podnebnimi ukrepi: po podatkih Komisije je bil trajnostni in učinkovit promet kot glavni cilj financiranja naveden le pri 4 % projektov IPE (glede na vrednost, kar znaša 0,9 milijarde EUR)³⁸. Vendar promet pomeni približno četrtino emisij toplogrednih plinov v EU, k čemur najbolj prispeva cestni promet³⁹.

31 Kar zadeva prilagajanje podnebnim spremembam, bi lahko projekti za posodobitev železniških prog vključevali naložbe, osredotočene na preprečevanje poplav vzdolž železniških prog, okrepljene nasipe ali ukrepe za prilagajanje podnebnim nesrečam v okviru sistemov za spremljanje predorov in mostov⁴⁰. Na podlagi razpoložljivih podatkov teh naložb ni mogoče količinsko opredeliti.

32 Za izračun deleža porabe IPE za podnebne ukrepe za obdobje 2014–2020 je Komisija retroaktivno uporabila podnebne koeficiente iz uredbe o IPE za obdobje po letu 2020⁴¹, čeprav je podobne projekte v okviru kohezijske politike obravnavala drugače (glej odstavek 40). Pri analizi Sodišča se je pokazalo, da so bili koeficienti, ki jih je Komisija uporabila za najpomembnejše podsektorje IPE, velikodušni (glej tabelo 5).

33 V zakonodaji EU je določen okvir za ocenjevanje porabe za podnebne ukrepe v okviru skladov kohezijske politike⁴². Komisija in države članice ESRR in Kohezijski sklad upravljajo skupaj. Države članice so odgovorne za izbiro projektov in poročanje Komisiji, ki ji pošiljajo konsolidirane informacije, razčlenjene po ustreznih področjih intervencij, opredeljenih v zakonodaji. Tem področjem so pripisani posebni podnebni koeficienti.

34 Komisija ima celovito in javno dostopno platformo, na kateri se zbirajo podatki o spremljanju odhodkov za podnebne ukrepe po skladih kohezijske politike, državah članicah in programih⁴³. V neki študiji je bilo ugotovljeno, da podnebni koeficienti ESRR in Kohezijskega sklada za obdobje 2014–2020 na splošno odražajo prispevek k blažitvi podnebnih sprememb in prilagajanju nanje⁴⁴. Vendar je Sodišče ugotovilo nekaj problemov v zvezi s projekti na področju biomase in plinske infrastrukture (glej sliko 8).

Splošno poročanje o porabi za podnebne ukrepe je nezanesljivo

35 V okviru metodologije, ki se uporablja za poročanje o porabi za podnebne ukrepe, bi morala biti upoštevana vsa finančna sredstva, povezana s podnebnimi ukrepi, ter uporabljene zanesljive ocene, ki bi temeljile na dokazanih prispevkih k podnebnim ciljem. Metodologija ne bi smela pomeniti velikega upravnega bremena, Komisija in države članice pa bi jo morale dosledno uporabljati za celotni proračun EU. Komisija bi morala imeti vzpostavljene preglede in kontrole, da zagotovi zanesljivost poročanja o porabi za podnebne ukrepe.

Omejitve in nedosledna uporaba metodologije

36 Odbor OECD za razvojno pomoč je pripravil označevalce iz Ria (glej odstavek 05) za spremljanje pomoči državam v razvoju na podlagi povezave med cilji financiranja ter blažitvijo podnebnih sprememb in prilagajanjem nanje. Označevalci so kvalitativni, saj namen odbora ni bil zagotoviti točno določenih vrednosti, temveč raven financiranja podnebnih ukrepov.

37 Komisija je model OECD prilagodila in ga uporablja za svojo celotno javno porabo, odhodke za podnebne ukrepe iz proračuna EU pa pri tem opredeli količinsko (glej sliko 2). Poudarja, da sta glavni prednosti te metode nizko upravno breme in enostavna uporaba⁴⁵. Vendar metodologije, ki temeljijo na določenih ciljih ali pričakovanem prispevku k podnebnim ukrepom, vključujejo grobe približke, saj na podlagi označevalcev iz Ria spremljane porabe ni mogoče natančno količinsko opredeliti⁴⁶.

38 Proračun EU ima poleg podnebnih ciljev še številne druge, npr. spodbujanje socialne, ekonomske in teritorialne kohezije. Preprečevanje konfliktov med cilji in tehtanje prispevka posameznega programa k vsakemu cilju sta sama po sebi težavna. Kohezijska sredstva so na primer namenjena zmanjševanju razlik med državami članicami in regijami, vendar se lahko zaradi financiranja infrastrukture za podporo gospodarskemu razvoju povečajo emisije toplogrednih plinov. Pri metodologiji za spremljanje porabe za podnebne ukrepe se upošteva le morebitni pozitivni učinek na podnebje, ne pa tudi morebitni negativni učinek na podnebje, ki ga imajo ukrepi v okviru drugih ciljev EU (glej sliko 9).

39 Sedanja metoda spremljanja temelji na pričakovanem (pristop a priori) in ne na dejanskem prispevku k podnebnim ciljem EU. V skladu z metodologijo ni treba količinsko opredeliti učinka porabe na emisije toplogrednih plinov ali določiti specifičnih kazalnikov v zvezi s prilagajanjem. Komisija sicer priznava, da je spremljanje doseganja rezultatov ključno za uspešna prizadevanja za vključevanje podnebnih ukrepov na vseh področjih⁴⁷, vendar sistema za spremljanje rezultatov na področju podnebnih ukrepov ni vzpostavila.

40 Komisija je opozorila na to, da je potreben skupen pristop k spremljanju odhodkov za podnebne ukrepe⁴⁸. Sodišče je pri svojem delu odkrilo še druge nedoslednosti pri uporabi metodologije za izračun porabe za podnebne ukrepe:

• pravna podlaga metodologije: veljavni koeficienti (in razlogi za njihovo uporabo) so določeni v zakonodaji za evropske strukturne in investicijske sklade (glej odstavek 04), ne pa tudi v zakonskih aktih za druge sklade (npr. EKJS, IPE in Obzorje 2020). Zato je bilo koeficiente mogoče retroaktivno prilagoditi (glej odstavek 46),
• izbira koeficientov: za podobne projekte so bili uporabljeni različni koeficienti. Projekti železniškega prometa v vseevropskem omrežju so na primer v okviru IPE prejeli višji označevalec (100 %) kot v okviru ESRR in Kohezijskega sklada (40 %). Sodišče je v okviru programa Obzorje 2020 odkrilo deset projektov zračnega prometa, ki so prejeli različne koeficiente, čeprav so bili njihovi opisi in cilji podobni. Enaki ukrepi za razvoj podeželja lahko prejmejo različne koeficiente, in sicer glede na prednostna področja, katerim so koeficienti pripisani,
• granularnost (raven podrobnosti v naboru podatkov): koeficienti so pripisani na različnih ravneh informacij, npr. na ravni projekta (IPE), področja intervencije (ESRR), prednostnega področja ali prednostne naloge (EKSRP) in proračunske vrstice (EKJS).

41 Komisija pri poročanju o porabi za podnebne spremembe ne razlikuje med blažitvijo podnebnih sprememb in prilagajanjem nanje. Zaradi združevanja podatkov o prilagajanju in blažitvi na ravni skupnega označevalca, ni mogoče izračunati deleža proračuna EU, ki je namenjen vsakemu od njiju. Izjema je poročanje Komisije o razvojni pomoči in pomoči za sodelovanje, pri katerem se med omenjenima kategorijama razlikuje. Komisija je v skladu z metodologijo OECD blažitvi podnebnih sprememb in prilagajanju nanje pripisala različne podnebne koeficiente ter o obeh kategorijah poroča OECD. Na sliki 10 so predstavljene značilnosti metodologije Komisije.

42 Komisija ugotavlja, da nekatere države članice – Irska, Francija, Italija, Nizozemska, Finska, Švedska in nekoliko tudi Danska – o svoji proračunski politiki poročajo z okoljskega ali podnebnega vidika⁴⁹. Francoska vlada za poročanje o učinku nacionalnega proračuna na okolje uporablja celovito metodo, ki zajema prihodke in odhodke (tj. zeleno oblikovanje proračuna). V okviru francoskega modela se spremljajo pozitivni in negativni učinki nacionalnega proračuna na podnebje. Tabela 6 je primerjalna analiza francoskega modela in modela EU.

43 Komisija sicer priznava, da je podnebne ciljne vrednosti pomembno določiti na vseh relevantnih področjih⁵⁰, vendar pa vsem relevantnim programom niso bile pripisane. V tabeli 7 so primeri področij, povezanih s podnebnimi ukrepi, in ciljne vrednosti za njihovo porabo, določene v zakonodaji za obdobje 2014–2020. Te ciljne vrednosti bi lahko sicer prispevale k temu, da bi bili odhodki v proračunu EU bolj zeleni, vendar pa niso bile dosledno določene v celotnem proračunu.

Sporočeni odhodki za podnebne ukrepe niso bili vedno porabljeni

44 Komisija je za obdobje 2014–2020 poročala, da je bilo za podnebne ukrepe porabljenih približno 216 milijard EUR⁵¹. Vendar to poročanje na splošno temelji na načrtovanih zneskih ali zneskih, za katere so bile prevzete obveznosti (glej sliko 11). Izjema je Evropski socialni sklad (ESS), saj Komisija o njem poroča na podlagi dejansko porabljenih zneskov, ki pa vključujejo tudi porabo držav članic (glej okvir 6).

45 Sporočeni zneski, ki temeljijo na načrtovanih zneskih ali zneskih, za katere so bile prevzete obveznosti, so navedeni previsoko, in sicer zaradi neporabljenih ali neizplačanih sredstev (ki so med drugim posledica zamud pri projektih, zamud pri plačilih ali nizke stopnje zrelosti projektov) (glej sliko 12)⁵². Sodišče je v enem od poročil iz leta 2018 ugotovilo učinek takšnega poročanja na obdobje 2007–2013⁵³.

46 V nekaterih primerih je Komisija odhodke retroaktivno ponovno ocenila in ustrezno prilagodila zneske porabe za podnebne ukrepe. Na primer, v okviru IPE je z uporabo metodologije za obdobje 2021–2027 retroaktivno ponovno ocenila prometne in energetske projekte. Na podlagi tega je podnebni prispevek IPE za obdobje 2014–2020 navedla za 91 % više, in sicer se je prispevek povečal z 11 milijard EUR na 21 milijard EUR (glej odstavek 32). Podobno so tudi dodatna vrednotenja tem in projektov v okviru programa Obzorje 2020, izvedena v letu 2018, privedla do 41-odstotnega povečanja prispevka programa Obzorje 2020 k porabi za podnebne ukrepe za leto 2017. Sodišče je ugotovilo, da podnebni koeficienti, uporabljeni za devet od 24 projektov v okviru programa Obzorje 2020, ki jih je preučilo, niso bili razumni, saj je bila njihova povezanost s podnebnimi ukrepi šibkejša od navedene. Ugotovilo je, da je bila poraba za podnebne ukrepe pri teh projektih ocenjena za približno 0,3 milijarde EUR previsoko (1 % zneska, ki je bil v okviru programa Obzorje 2020 povezan s podnebnimi ukrepi).

Pri poročanju o porabi za podnebne ukrepe za obdobje 2021–2027 se pričakujejo zgolj omejene izboljšave

47 Finančna podpora EU za obdobje 2021–2027 ima dva glavna elementa: proračun večletnega finančnega okvira in instrument NextGenerationEU (glej sliko 3). Spremljanje odhodkov za podnebne ukrepe in poročanje o njih bi morala temeljiti na izkušnjah, pridobljenih v obdobju 2014–2020, z njima pridobljeni podatki o porabi za podnebne ukrepe pa bi morali biti zanesljivi.

Poročanje o porabi za podnebne ukrepe v okviru novega večletnega finančnega okvira

48 V podporo višji 30-odstotni ciljni vrednosti prispevka proračuna EU k podnebnim ciljem za obdobje 2021–2027 so bile v zakonodaji EU določene ciljne vrednosti za prispevke specifičnih programov k podnebnim ukrepom (npr. IPE – 60 %, ESRR – 30 %, Kohezijski sklad – 37 %, Obzorje Evropa – 35 %, Instrument za sosedstvo ter razvojno in mednarodno sodelovanje – 30 %)⁵⁴. Na splošno se s temi ciljnimi vrednostmi na različnih področjih spodbuja večja osredotočenost na podnebne ukrepe.

49 Na številnih področjih (npr. IPE, ESS in Instrument za sosedstvo ter razvojno in mednarodno sodelovanje) se spremljanje odhodkov za podnebne ukrepe v večletnem finančnem okviru 2021–2027 ne razlikuje bistveno od tistega v okviru za obdobje 2014–2020. Na drugih področjih (npr. EKJS, EKSRP, ESRR in Kohezijski sklad) je Komisija podnebne koeficiente za nekatere programe financiranja prilagodila ali razjasnila, in sicer za boljšo usklajenost z njihovim dejanskim prispevkom k podnebnim ukrepom (glej sliko 13). Navaja, da svoje poročanje o porabi za podnebne ukrepe razvija na podlagi pričakovanih učinkov porabe in za zagotavljanje doslednosti pri uporabi koeficientov za podobne projekte⁵⁵.

50 Predlagane spremembe pomenijo dodatna tveganja in izzive za zanesljivo poročanje o porabi za podnebne ukrepe (glej sliko 14).

Izzivi v okviru NextGenerationEU

51 Mehanizem Evropske unije za okrevanje in odpornost je jedro instrumentaNextGenerationEU in ima 37-odstotno ciljno vrednost za odhodke za podnebne ukrepe (glej sliko 3). Prispeval naj bi k podnebnim ciljem EU za leti 2030 in 2050 in sedaj vključuje „načelo, da se ne škoduje bistveno” (glej sliko 13)⁵⁶. Države članice lahko izjemoma še vedno podpirajo naložbe v fosilna goriva⁵⁷.

52 „Načelo, da se ne škoduje bistveno” je del sistema EU za opredelitev trajnostnih finančnih produktov (taksonomije EU)⁵⁸. Sodišče je v enem od svojih poročil iz leta 2021 poudarilo tveganje, da poraba za podnebne ukrepe v okviru mehanizma za okrevanje in odpornost ne bo izpolnjevala standardov taksonomije EU. Ker se ti standardi uporabljajo za zelene obveznice EU, bi to lahko vplivalo na pripravljenost finančnega trga za nakup teh obveznic in financiranje mehanizma za okrevanje in odpornost⁵⁹.

53 V skladu z uredbo o mehanizmu za okrevanje in odpornost morajo Komisija in države članice usklajevati in spodbujati sinergije z drugimi skladi EU⁶⁰. To lahko pomeni priložnost za sprejetje uspešnih dopolnilnih ukrepov, v primeru neuspešnega usklajevanja pa tudi tveganje.

54 Financiranje iz mehanizma za okrevanje in odpornost bo temeljilo na nacionalnih načrtih za okrevanje in odpornost, ki jih bodo pripravile države članice, ocenila Komisija, Svet pa na podlagi predloga Komisije odobril. Komisija bo prispevek mehanizma za okrevanje in odpornost k porabi za podnebne ukrepe izračunala vnaprej na podlagi stroškov, ocenjenih v načrtih⁶¹.

55 Zasnova načrtov in plačil zanje vključuje nekaj tveganj in izzivov, kot je prikazano na sliki 15. Glavna odgovornost Komisije je preverjanje izpolnjevanja pogojev za plačila.

Zaključki in priporočila

56 EU je na več področjih sprejela zakonodajo v podporo podnebnim ukrepom. Zavezala se je, da bo vsaj 20 % svojega proračuna za obdobje 2014–2020 porabila za podnebne ukrepe, zmanjšala emisije toplogrednih plinov, povečala uporabo obnovljivih virov energije in izboljšala energijsko učinkovitost. Komisija je leta 2021 poročala, da je EU to ciljno vrednost dosegla (odstavki 01–14).

57 Sodišče je ugotovilo, da v nekaterih primerih ni bilo dokazov, da bi poraba EU prispevala k podnebnim ukrepom, v drugih pa je bil prispevek naveden previsoko. Pri analizi Sodišča se je pokazalo, da je Komisija pri porabi za podnebne ukrepe neupravičeno evidentirala približno 72 milijard EUR (glej sliko 16). Sodišče je na podlagi bolj razumnih koeficientov izračunalo, da je verjetni delež proračuna EU, ki je povezan s podnebnimi ukrepi, manjši, in sicer znaša približno 13 % (približno 144 milijard EUR) in ne 20 %.

58 Komisija je poročala, da je bilo 26 % financiranja za kmetijstvo povezanega s podnebnimi ukrepi, kar je približno polovica porabe EU za podnebne ukrepe. Vendar se emisije toplogrednih plinov iz kmetij v EU od leta 2010 niso zmanjšale. Glede na analizo Sodišča, pregled ustrezne literature in ocenjevalne študije je Komisija prispevke kmetijske politike verjetno navedla previsoko za skoraj 60 milijard EUR, kar je 80 % zneska, ki ga je po izračunih Sodišča kot porabo za podnebne ukrepe neupravičeno evidentirala Komisija (odstavki 19–34). Financiranje ne bi smelo šteti za povezano s podnebnimi ukrepi, če za to ni dokazov.

Priporočilo 1 – Utemeljiti povezanost financiranja za kmetijstvo s podnebnimi ukrepi

Komisija naj količinsko opredelitev prispevka kmetijske politike k podnebnim ukrepom za obdobje 2021–2027 utemelji z znanstvenimi dokazi. Prispevek k podnebnim ukrepom naj po potrebi ustrezno prilagodi v skladu s členom 100(3) Uredbe (EU) 2021/2115 o določitvi pravil o podpori za strateške načrte v okviru skupne kmetijske politike.

Ciljni rok za izvedbo: junij 2026.

59 Poročanje Komisije o porabi za podnebne ukrepe ni bilo dosledno. Na primer, železniški in elektroenergetski projekti so se v okviru Instrumenta za povezovanje Evrope in Evropskega sklada za regionalni razvoj obravnavali različno. Sodišče je med drugim ugotovilo, da Komisija ni spremljala morebitnih negativnih učinkov odhodkov na podnebne ukrepe ter ni razlikovala med blažitvijo podnebnih sprememb in prilagajanjem nanje (glej odstavke 35–43).

60 Komisija je pri izračunu skupne porabe za podnebne ukrepe združevala neprimerljive zneske (načrtovane zneske, zneske, za katere so bile prevzete obveznosti, in zneske z različnih področij porabe). Previsoko je ocenila tudi prispevek Evropskega socialnega sklada, ki je poleg porabe EU vključeval tudi odhodke držav članic. Poleg tega je retroaktivno ponovno ocenila sporočeno porabo programa Instrumenta za povezovanje Evrope za podnebne ukrepe, kar je privedlo do znatnega povečanja predhodno sporočenih zneskov (odstavki 44–46).

Priporočilo 2 – Izboljšati poročanje o porabi za podnebne ukrepe

1. Komisija naj opredeli porabo EU s potencialno negativnim učinkom na podnebje in o njej poroča. Pri tem naj upošteva „načelo, da se ne škoduje bistveno”, kot je opredeljeno v taksonomiji EU.
2. Komisija naj izda smernice, ki bi se uporabljale za vsa področja, povezana s porabo za podnebne ukrepe. Pri tem naj pripravi in pojasni usklajeno podlago za poročanje ter zagotovi dosledno obravnavo podobnih projektov (npr. enak podnebni koeficient) v celotnem proračunu EU in instrumentu NextGenerationEU.
3. Komisija naj za vsako programsko obdobje izboljša sedanje poročanje o porabi za podnebne ukrepe tako, da upošteva neporabljena in sproščena sredstva.

Ciljni rok za izvedbo: junij 2025.

61 EU namerava v obdobju 2021–2027 za podnebne ukrepe porabiti 30 % svojega proračuna. Komisija je ohranila enako metodologijo, vendar z določenimi spremembami. Nekatere izmed njih pomenijo izboljšanje, npr. ustreznejši koeficienti in povečanje ciljnih vrednosti za prispevke k doseganju podnebnih ciljev, druge pa dodatna tveganja in probleme, kot so premalo utemeljeni podnebni koeficienti, nedoslednosti pri poročanju o prispevku železniških projektov ter možnosti za uporabo fosilnih goriv. Ob tem se porajajo vprašanja o zanesljivosti prihodnjega poročanja o porabi za podnebne ukrepe (odstavki 47–50).

62 Mehanizem za okrevanje in odpornost sicer pomeni izboljšanje v primerjavi z večletnim finančnim okvirom za obdobje 2014–2020, saj vključuje „načelo, da se ne škoduje bistveno” in neobvezno uporabo meril taksonomije EU. Vendar je Sodišče ugotovilo morebitne probleme pri njegovi zasnovi in financiranju, ki se nanašajo zlasti na nejasno povezavo nekaterih mejnikov in ciljnih vrednosti za izplačilo zneskov s podnebnimi cilji (odstavki 51–55).

63 V proračunu EU za obdobje 2021–2027 je večji poudarek na podnebnih ukrepih. Vendar ni jasno, kolikšno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov ter povečanje uporabe obnovljivih virov energije in energijske učinkovitosti se s ciljnimi vrednostmi porabe za podnebne ukrepe lahko doseže. Na koncu šteje le, ali je mogoče s porabo EU uspešno prispevati k doseganju podnebnih in energetskih ciljev. Proračunska sredstva, povezana s podnebnimi ukrepi, morajo biti tesno povezana z zmanjšanjem emisij toplogrednih plinov.

Priporočilo 3 – Povezati proračunska sredstva EU s podnebnimi in energetskimi cilji

Komisija naj poroča o prispevku porabe za podnebne ukrepe k podnebnim in energetskim ciljem EU. Osredotoči naj se zlasti na to, kako izmeriti učinek proračunskih sredstev na blažitev podnebnih sprememb.

Ciljni rok za izvedbo: december 2025.

To poročilo je sprejel senat I, ki ga vodi članica Evropskega računskega sodišča Joëlle Elvinger, v Luxembourgu 27. aprila 2022.

Priloga – Prejšnja priporočila Evropskega računskega sodišča v zvezi s poročanjem o porabi za podnebne ukrepe

Ta prejšnja priporočila so še vedno relevantna za poročanje o porabi za podnebne ukrepe in dopolnjujejo priporočila iz tega poročila.

Kratice

EEA: Evropska agencija za okolje

EKJS: Evropski kmetijski jamstveni sklad

EKSRP: Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja

ESRR: Evropski sklad za regionalni razvoj

ESS: Evropski socialni sklad

GD: generalni direktorat

IPE: Instrument za povezovanje Evrope

NGEU: instrument NextGenerationEU

OECD: Organizacija za ekonomsko sodelovanje in razvoj

RRF: mehanizem za okrevanje in odpornost

SKP: skupna kmetijska politika

Glosar

Biomasa: gorivo, pridobljeno iz organskih proizvodov in ostankov odpadkov, ki se uporablja za proizvodnjo energije.

Blažitev podnebnih sprememb: zmanjšanje ali omejitev emisij toplogrednih plinov zaradi njihovega vpliva na podnebje.

Bruto nacionalni dohodek: standardno merilo bogastva države, ki temelji na dohodku iz domačih virov in tujine.

Evropski strukturni in investicijski skladi: pet glavnih skladov EU, ki so skupaj namenjeni podpori gospodarskega razvoja v celotni EU v obdobju 2014–2020: Evropski sklad za regionalni razvoj, Evropski socialni sklad, Kohezijski sklad, Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja ter Evropski sklad za pomorstvo in ribištvo.

Evropski zeleni dogovor: strategija EU za rast, sprejeta leta 2019, s katero naj bi EU do leta 2050 postala podnebno nevtralna.

Kmetijsko-okoljsko-podnebni ukrep: katera koli praksa iz niza neobveznih praks, ki presegajo običajne okoljske zahteve in na podlagi katerih so kmetje upravičeni do plačila iz proračuna EU.

Konvencije iz Ria: trije sporazumi, sprejeti na konferenci Združenih narodov, imenovani Vrh Zemlje, leta 1992 v Riu de Janeiru: Konvencija o biološki raznovrstnosti, Okvirna konvencija o spremembi podnebja in Konvencija o boju proti dezertifikaciji.

Mrtve izgube: obstajajo v primerih, v katerih bi se dejavnost, ki jo financira EU, nadaljevala tudi brez javne pomoči.

Natura 2000: mreža ohranitvenih območij za redke in ogrožene vrste ter nekaterih redkih naravnih habitatnih tipov, zaščitenih v skladu s pravom EU.

Neposredna plačila: kmetijska podpora, imenovana tudi dohodkovna podpora, ki se plača neposredno kmetom, npr. pomoč na površino.

NextGenerationEU: sveženj financiranja za pomoč državam članicam EU pri okrevanju zaradi gospodarskih in socialnih posledic pandemije COVID-19.

Obzorje 2020: program EU za raziskave in inovacije za obdobje 2014–2020.

Označevalec iz Ria: kazalnik prispevka neke dejavnosti k ciljem konvencij iz Ria, ki ga je opredelila OECD.

Podnebna nevtralnost: razmere, v katerih človekove dejavnosti nimajo neto vpliva na podnebje.

Podnebne spremembe: spremembe podnebja Zemlje, katerih posledica so novi dolgoročni vremenski vzorci.

Podnebni koeficient EU: ponder, pripisan porabi EU za projekte, ukrepe ali dejavnosti, da se izrazi, koliko so bili upoštevani podnebni vidiki.

Podnebni ukrepi: ukrepi za boj proti podnebnim spremembam in njihovim posledicam.

Področje intervencije: kategorija dejavnosti, financirane iz Evropskega sklada za regionalni razvoj, Kohezijskega sklada ali Evropskega socialnega sklada.

Poraba za podnebne ukrepe: poraba, ki (neposredno ali posredno) prispeva k podnebnim ciljem.

Prednostno področje: eden od elementov, po katerih so razčlenjene glavne prednostne naloge EU na področju razvoja podeželja.

Prilagajanje podnebnim spremembam: zmanjšanje ranljivosti držav in skupnosti za podnebne spremembe s povečanjem njihove sposobnosti za absorpcijo njihovih posledic.

Selitev virov CO₂: povečanje emisij toplogrednih plinov zaradi selitve proizvodnje iz države s strogimi omejitvami glede emisij v državo, kjer pravila niso tako stroga.

Skupna kmetijska politika: enotna in usklajena politika EU na področju kmetijstva, ki obsega subvencije in vrsto drugih ukrepov, zasnovanih za zagotavljanje prehranske varnosti in primernega življenjskega standarda za kmete v EU, spodbujanje razvoja podeželja in varstvo okolja.

Spremljanje odhodkov za podnebne ukrepe: spremljanje napredka pri doseganju ciljev porabe za podnebne ukrepe.

Toplogredni plin: plini v ozračju, kot sta ogljikov dioksid ali metan, ki absorbirajo in oddajajo sevanje, zadržujejo toploto ter tako segrevajo površje Zemlje s t. i. učinkom tople grede.

Večletni finančni okvir: načrt porabe EU, v katerem so določene prioritete (na podlagi ciljev politik) in zgornje meje ter ki se običajno nanaša na obdobje sedmih let. Z njim se zagotovi struktura za določanje letnih proračunov EU, saj vključuje omejitve porabe za vsako kategorijo odhodkov.

Vključevanje podnebnih ukrepov: vključevanje vprašanj, povezanih s podnebjem, v vse politike, instrumente, programe in sklade.

Odgovori Komisije

https://www.eca.europa.eu/sl/Pages/DocItem.aspx?did=61103

Časovnica

https://www.eca.europa.eu/sl/Pages/DocItem.aspx?did=61103

Revizijska ekipa

V posebnih poročilih Sodišča so predstavljeni rezultati njegovih revizij politik in programov EU ali tem v zvezi z upravljanjem na posameznih področjih proračuna. Sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti je opravil revizijski senat I – Trajnostna raba naravnih virov, ki ga vodi članica Evropskega računskega sodišča Joëlle Elvinger. Revizijo je vodila omenjena članica Evropskega računskega sodišča, pri njej pa so sodelovali vodja njenega kabineta Ildikó Preiss, atašeja v njenem kabinetu Paolo Pesce in Charlotta Törneling, vodilna upravna uslužbenca Ramona Bortnowschi in Emmanuel Rauch, vodja naloge Antonella Stasia, revizorja Ernesto Roessing in Jonas Kathage ter revizorka in grafična oblikovalka Marika Meisenzahl. Tajniško podporo je zagotovila Judita Frangež.

Končne opombe

¹ IPCC, dokument Summary for Policymakers na spletišču Climate Change 2021: The Physical Science Basis Contribution of Working Group I to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, 2021, str. 21.

² Spletišče Komisije, GD za podnebno politiko, EU Action.

³ Odločba 2002/358/ES o odobritvi Kjotskega protokola.

⁴ Evropska komisija, Proračun za strategijo Evropa 2020, COM(2011) 500, 2011, del II, str. 13.

⁵ Sklepi Evropskega sveta – večletni finančni okvir, EUCO 37/13, 2013, odstavek 10.

⁶ Uredba (EU) št. 215/2014 o metodologijah za podporo na področju podnebnih sprememb.

⁷ OECD, OECD DAC Rio Markers for Climate – Handbook, str. 2.

⁸ Evropska komisija, Letno poročilo o upravljanju in smotrnosti izvrševanja proračuna EU za leto 2020, zvezek I.

⁹ Sklepi Evropskega sveta, EUCO 29/19, 2019.

¹⁰ Evropska komisija, Oblikovanje Evrope, odporne proti podnebnim spremembam – nova strategija EU za prilagajanje podnebnim spremembam, COM(2021) 82 final.

¹¹ Priloga I k Direktivi 2003/87/ES o sistemu EU za trgovanje z emisijami.

¹² Odločba št. 406/2009/ES o zavezah za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov do leta 2020 ter Uredba (EU) 2018/842 o ciljnih vrednosti glede toplogrednih plinov za države članice od leta 2021 do leta 2030.

¹³ Evropska komisija, predlog za spremembo različnih direktiv o energiji iz obnovljivih virov, COM(2021) 557; Evropska komisija, predlog direktive o energijski učinkovitosti (prenovitev), COM(2021) 558.

¹⁴ Poročilo EEA št. 13/2021: Trends and projections in Europe 2021 za napoved za leto 2020.

¹⁵ Evropska komisija, Ocena napredka držav članic pri izpolnjevanju nacionalnih ciljev povečanja energijske učinkovitosti do leta 2020 za leto 2019, COM(2020) 326.

¹⁶ Evropsko računsko sodišče, Posebno poročilo 11/2020 – Energijska učinkovitost stavb: še vedno je potreben večji poudarek na stroškovni učinkovitosti; Evropsko računsko sodišče, Posebno poročilo 2/2022 – Energijska učinkovitost v podjetjih: nekoliko prihranka energije je, vendar obstajajo slabosti pri načrtovanju in izbiri projektov.

¹⁷ Evropsko računsko sodišče, Posebno poročilo 17/2013 – Podnebno financiranje EU v okviru zunanje pomoči; Posebno poročilo 31/2016 – Poraba vsaj enega evra od petih iz proračuna EU za podnebne ukrepe: delo, ki poteka, je ambiciozno, vendar obstaja resno tveganje, da cilj ne bo dosežen; Posebno poročilo št. 1/2020 – Spremljanje porabe za podnebne ukrepe v proračunu EU.

¹⁸ Evropsko računsko sodišče, Posebno poročilo 16/2021 – Skupna kmetijska politika in podnebje: polovica porabe EU za podnebne ukrepe je namenjena skupni kmetijski politiki, vendar se emisije kmetij ne zmanjšujejo.

¹⁹ Brady, M. in drugi: Impacts of Direct Payments, 2017, str. 70, 88 in 89; M’barek, R. in drugi: Scenar 2030 - Pathways for the European agriculture and food sector beyond 2020, 2017, str. 144.

²⁰ Prav tam.

²¹ Chahal, I in drugi: Cumulative impact of cover crops on soil carbon sequestration and profitability in a temperate humid climate, 2020.

²² Evropsko računsko sodišče, Posebno poročilo 23/2019 – Stabilizacija dohodkov kmetov: celovit sklop orodij, toda treba je obravnavati to, da so se instrumenti malo uporabljali in da so bila izplačana prekomerna nadomestila.

²³ Evropska komisija, Evaluation study of the impact of the CAP on climate change and greenhouse gas emissions, Alliance Environnement, 2019, str. 113.

²⁴ Evropsko računsko sodišče, Pregled št. 1/2020: Spremljanje porabe za podnebne ukrepe v proračunu EU, slika 7.

²⁵ Uredba (EU) št. 1307/2013 o pravilih za neposredna plačila kmetom.

²⁶ Uvodni izjavi 42 in 44 Uredbe (EU) št. 1307/2013 o pravilih za neposredna plačila kmetom.

²⁷ Evropska komisija, Evaluation study of the payment for agricultural practices beneficial for the climate and the environment, Alliance Environnement in inštitut Thünen, 2017.

²⁸ Evropsko računsko sodišče, Posebno poročilo 21/2017 – Ozelenitev: shema dohodkovne podpore je kompleksnejša, a še ni okoljsko uspešna, odstavek 28 in slika 5; Gocht, A. in drugi: Economic and Environmental Impacts of CAP Greening: CAPRI Simulation Results, 2017; Louhichi, K. in drugi: Economic impacts of CAP greening: application of an EU-wide individual farm model for CAP analysis (IFM-CAP), 2017.

²⁹ Evropsko računsko sodišče, Posebno poročilo 21/2017 – Ozelenitev: shema dohodkovne podpore je kompleksnejša, a še ni okoljsko uspešna, odstavki 43 do 46.

³⁰ M’barek, R. in drugi: Scenar 2030 - Pathways for the European agriculture and food sector beyond 2020, 2017, str. 115 in 144.

³¹ Delovni dokument služb Komisije: Commission Staff Working Document on Evaluation of the impact of the Common Agricultural Policy on climate change and greenhouse gas emissions, str. 23 in 24.

³² Evropsko računsko sodišče, Posebno poročilo 16/2021 – Skupna kmetijska politika in podnebje: polovica porabe EU za podnebne ukrepe je namenjena skupni kmetijski politiki, vendar se emisije kmetij ne zmanjšujejo, odstavek VII.

³³ Evropsko računsko sodišče, Posebno poročilo 31/2016 – Poraba vsaj enega evra od petih iz proračuna EU za podnebne ukrepe: delo, ki poteka, je ambiciozno, vendar obstaja resno tveganje, da cilj ne bo dosežen, Priloga.

³⁴ Prav tam.

³⁵ Evropsko računsko sodišče, Posebno poročilo 10/2022 o pobudi Leader in lokalnem razvoju, ki ga vodi skupnost.

³⁶ Člen 3(a) Uredbe (EU) št. 1316/2013 o vzpostavitvi Instrumenta za povezovanje Evrope.

³⁷ Evropska komisija, Mid-term evaluation of the Connecting Europe Facility, SWD(2018) 44.

³⁸ Evropska komisija, Investing in European networks – The Connecting Europe Facility. Five years supporting European infrastructure, str. 21.

³⁹ Evropska komisija, EU transport in figures — statistical pocketbook 2020.

⁴⁰ Quinn, A. in drugi: Rail Adapt: Adapting the railway for the future. UIC (International Union of Railways), november 2017.

⁴¹ Uvodna izjava 5 Uredbe (EU) št. 2021/1153 o vzpostavitvi Instrumenta za povezovanje Evrope.

⁴² Uredba (EU) št. 215/2014 o metodologijah za podporo na področju podnebnih sprememb.

⁴³ Javna platforma za evropske strukturne in investicijske sklada.

⁴⁴ Nesbit, M. in drugi, Documenting climate mainstreaming in the EU budget: making the system more transparent, stringent and comprehensive, študija za Evropski parlament, 2020, str. 18–20.

⁴⁵ Evropsko računsko sodišče, Pregled št. 1/2020: Spremljanje porabe za podnebne ukrepe v proračunu EU, slika 5.

⁴⁶ Cremins, A. in Kevany, L., An Introduction to the Implementation of Green Budgeting in Ireland, Staff Paper 2018, str. 12.

⁴⁷ Evropska komisija, Proračun za strategijo Evropa 2020, COM(2011) 500, del II, str. 15.

⁴⁸ Prav tam.

⁴⁹ Evropska komisija, Green Budgeting Practices in the EU: A First Review, dokument za razpravo, 2021, str. 22.

⁵⁰ Evropska komisija, Proračun za strategijo Evropa 2020, COM(2011) 500, del II, str. 15.

⁵¹ Evropska komisija, Letno poročilo o upravljanju in smotrnosti izvrševanja proračuna EU za leto 2020, zvezek I, 2021, str. 8 in 9.

⁵² Evropsko računsko sodišče, Posebno poročilo 19/2019 – INEA: dosežene koristi, vendar je pomanjkljivosti IPE treba obravnavati, odstavek IV.

⁵³ Evropsko računsko sodišče, Posebno poročilo 17/2018 – Ukrepi Komisije in držav članic v zadnjih letih programskega obdobja 2007–2013 so obravnavali slabo črpanje sredstev, vendar so bili premalo osredotočeni na rezultate.

⁵⁴ Uvodna izjava 5 Uredbe (EU) 2021/1153 o vzpostavitvi Instrumenta za povezovanje Evrope; člen 6(1) Uredbe (EU) 2021/1060 o skupnih določbah, med drugimi o ESRR in Kohezijskem skladu; člen 7(10) Uredbe (EU) 2021/695 o vzpostavitvi programa Obzorje Evropa; uvodna izjava 49 Uredbe (EU) 2021/947 o vzpostavitvi Instrumenta za sosedstvo ter razvojno in mednarodno sodelovanje.

⁵⁵ Sporočilo Evropske komisije o okviru smotrnosti za proračun EU v večletnem finančnem okviru 2021–2027, COM(2021) 366, str. 7.

⁵⁶ Člena 4 in 5 Uredbe (EU) 2021/241 o vzpostavitvi mehanizma za okrevanje in odpornost.

⁵⁷ Obvestilo Komisije, Tehnične smernice za uporabo „načela, da se ne škoduje bistveno” v skladu z uredbo o vzpostavitvi mehanizma za okrevanje in odpornost, C(2021) 1054, str. 7 in 8.

⁵⁸ Uredba (EU) 2020/852 o vzpostavitvi okvira za spodbujanje trajnostnih naložb.

⁵⁹ Evropsko računsko sodišče, Posebno poročilo 22/2021 – Trajnostno financiranje: za preusmeritev financiranja k trajnostnim naložbam so potrebni bolj usklajeni ukrepi EU, odstavek 90.

⁶⁰ Člen 28 Uredbe (EU) 2021/241 o vzpostavitvi mehanizma za okrevanje in odpornost.

⁶¹ Člen 18(4)(e) Uredbe (EU) 2021/241 o vzpostavitvi mehanizma za okrevanje in odpornost in Priloga VI k njej.