Het Wereldwijd bondgenootschap tegen klimaatverandering + De resultaten bleven achter bij de ambities

Samenvatting

I De minst ontwikkelde landen en de kleine insulaire ontwikkelingslanden dragen het minst bij tot de uitstoot van broeikasgassen, maar worden het hardst getroffen door de gevolgen van de klimaatverandering. In 2007 heeft de EU het initiatief “Wereldwijd bondgenootschap tegen klimaatverandering” gelanceerd om deze landen te helpen hun weerbaarheid tegen de gevolgen van de klimaatverandering te vergroten. In 2014 ging het initiatief een tweede fase in, met het Wereldwijd bondgenootschap tegen klimaatverandering +, dat de periode 2014-2020 bestrijkt. De EU heeft voor de twee fasen in totaal 729 miljoen EUR verstrekt.

II In 2020 heeft de Commissie besloten het initiatief niet voort te zetten in een volgende fase. In de periode 2021-2027 zal de Commissie maatregelen ter bestrijding van de klimaatverandering in ontwikkelingslanden financieren via thematische en geografische steun in het kader van het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking. Onze controle had tot doel lering te trekken uit de twee fasen van het Wereldwijd bondgenootschap tegen klimaatverandering, zowel voor toekomstige maatregelen op het gebied van klimaatverandering als voor toekomstige initiatieven voor mondiale ontwikkeling. Het doel van onze controle was te beoordelen of de acties op efficiënte wijze de beoogde resultaten hebben bereikt en of de Commissie de toegevoegde waarde van het initiatief optimaal heeft benut.

III In het algemeen stelden wij vast dat het effect van het initiatief op de weerbaarheid van landen tegen klimaatverandering niet is aangetoond. Wat de efficiëntie betreft, leverden de afgeronde acties over het algemeen de beoogde output op, maar soms waren hiermee hoge kosten gemoeid.

IV In het kader van het initiatief werden de verbeteringen in de situatie van de begunstigden niet gemeten en het was evenmin voldoende toegespitst op de behoeften van de zwaarst getroffenen. De kosten voor het gebruik van nieuwe technologieën maakten het voor de armste huishoudens moeilijker om van het programma te profiteren. Bovendien waren er weinig maatregelen die activiteiten omvatten die specifiek gericht waren op de behoeften van vrouwen.

V Het initiatief was gericht op de opbouw van institutionele capaciteit, maar vanwege het grote personeelsverloop was de duurzaamheid beperkt. De verwachte ontwikkeling van capaciteitsopbouw en proefactiviteiten naar meer opschaling van adaptatiemaatregelen waarmee een groter aantal begunstigden kon worden bereikt heeft dan ook niet systematisch plaatsgevonden.

VI Geen van de twee fasen van het Wereldwijd bondgenootschap tegen klimaatverandering heeft de verwachte aanvullende financiering van de lidstaten en de particuliere sector aangetrokken. Ondanks deze aanzienlijke financieringskloof heeft de Commissie gedurende de 15-jarige looptijd van het initiatief haar oorspronkelijke ambitieuze doelstellingen niet herzien. Bovendien hebben de criteria van de Commissie voor de toewijzing van middelen in de tweede fase naar verhouding tot minder steun aan de kwetsbaarste landen geleid.

VII De Commissie heeft onvoldoende geanalyseerd of de begrote kosten van de meeste in de steekproef opgenomen acties wel redelijk waren. Uit onze analyse blijkt dat de beheerskosten van de acties sterk uiteenliepen en vooral hoog waren in de Stille Oceaan. Wij hebben geconstateerd dat de Commissie met een gedetailleerdere analyse van de kosten besparingen had kunnen realiseren.

VIII Hoewel het initiatief in 2007 van start ging en meer dan tachtig landen steun ontvingen, bleef de bekendheid ervan zowel in de ontwikkelingslanden als in de EU-lidstaten beperkt. Dit kwam deels doordat de gefinancierde acties niet te onderscheiden waren van andere acties van de EU ter bestrijding van de klimaatverandering in ontwikkelingslanden. Bovendien werd de efficiëntie van het initiatief beïnvloed door de complexiteit van de organisatie, met name de overlapping van ondersteunende faciliteiten en financieringsstromen.

IX Het Wereldwijd bondgenootschap tegen klimaatverandering zal geen verdere fasen kennen, maar heeft wel nuttige lessen opgeleverd voor andere initiatieven voor mondiale ontwikkeling die de EU in de toekomst mogelijk zal uitvoeren.

X Op basis van deze conclusies bevelen wij aan dat de Commissie:

1. haar aandacht richt op degenen die het zwaarst door de klimaatverandering worden getroffen;
2. de getrokken lering verwerkt in toekomstige initiatieven voor mondiale ontwikkeling.

Inleiding

De klimaatverandering treft de ontwikkelingslanden onevenredig hard

01 Duurzameontwikkelingsdoelstelling 13 beoogt de klimaatverandering en de gevolgen ervan te bestrijden door middel van zowel adaptatie- als mitigatiemaatregelen. Vooral in de ontwikkelingslanden is er dringend behoefte aan adaptatiemaatregelen. De Intergouvernementele Werkgroep inzake klimaatverandering (Intergovernmental Panel on Climate Change — IPCC) van de Verenigde Naties erkent dat de belangrijkste mitigatie-inspanningen moeten plaatsvinden in de ontwikkelde landen, waar de uitstoot per hoofd van de bevolking hoger is¹.

02 De armste en kwetsbaarste bevolkingsgroepen in de wereld worden het hardst getroffen door de gevolgen van de klimaatverandering omdat zij leven in gebieden die vatbaarder zijn voor overstromingen, aardverschuivingen, droogte en andere rampen². Regeringen en samenlevingen zullen waarschijnlijk de maatregelen inzake adaptatie en weerbaarheid uitbreiden om de bestaande bedreigingen het hoofd te bieden, maar het is onwaarschijnlijk dat deze maatregelen gelijkelijk zullen worden verdeeld, waardoor sommige bevolkingsgroepen achterblijven³.

Het Wereldwijd bondgenootschap tegen klimaatverandering had tot doel de arme ontwikkelingslanden die het kwetsbaarst zijn voor klimaatverandering te helpen

Het initiatief ondersteunde een groot aantal landen

03 Het belangrijkste thematische programma voor ontwikkelingshulp van de EU ter ondersteuning van de respons op de klimaatverandering was het in 2007 gestarte initiatief van het Wereldwijd bondgenootschap tegen klimaatverandering⁴. Het was bedoeld om de arme ontwikkelingslanden die het kwetsbaarst zijn voor klimaatverandering te helpen hun capaciteit voor de aanpassing aan de gevolgen van de klimaatverandering te vergroten. Het initiatief had ook tot doel landen te helpen deelnemen aan de mitigatie-inspanning. Het was gericht op de minst ontwikkelde landen (MOL’s)⁵ en de kleine insulaire ontwikkelingslanden (KIO’s)⁶. In 2014 ging het initiatief een tweede fase in, met het Wereldwijd bondgenootschap tegen klimaatverandering +, dat de periode 2014-2020 bestrijkt.

04 In 2020 besloot de Commissie dat het initiatief niet zou worden voortgezet in een derde fase met het meerjarig financieel kader (MFK) 2021-2027. Overeenkomstig de verordening van 2021 betreffende het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking (NDICI — Europa in de wereld) zou de Commissie in plaats daarvan acties ter bestrijding van de klimaatverandering in ontwikkelingslanden financieren, voornamelijk via thematische en geografische steun in het kader van de meerjarige indicatieve programma’s (MIP’s).

05 Het initiatief ondersteunde acties op het gebied van klimaatverandering in een groot aantal landen (zie figuur 1).

Het initiatief bestond uit twee componenten en had betrekking op verschillende prioritaire sectoren

06 Elk van de twee fasen van het initiatief bestond uit twee componenten:

1. De mondiale component, die alle ontwikkelingslanden omvat. Deze component werd gefinancierd door het financieringsinstrument voor ontwikkelingssamenwerking (Development Cooperation Instrument — DCI) en financierde voornamelijk acties die één land betroffen.
2. De intra-ACS-component, die de landen in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (ACS) omvat. Deze component werd gefinancierd door het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) en financierde voornamelijk acties die een hele regio betroffen.

07 Twee ondersteunende faciliteiten, die werden uitbesteed aan consortia onder leiding van milieuadviesbureaus, hielpen het directoraat-generaal Internationale Partnerschappen (DG INTPA) en de EU-delegaties bij hun ondersteuning van partnerlanden die de door het initiatief gefinancierde klimaatacties uitvoerden:

1. De Global Support Facility ondersteunde het mondiale onderdeel van het initiatief door de bevordering van de dialoog en de uitwisseling van ervaringen op het gebied van klimaatacties. De faciliteit hielp EU-delegaties bij het formuleren van klimaatacties en verleende tevens ad hoc technische bijstand, d.w.z. steun en advies voor het opzetten en uitvoeren van klimaatacties in de begunstigde landen. Bovendien ondersteunde zij de ontwikkeling en verspreiding van kennis en beheerde zij het samenwerkingsplatform, dat documentatie over de programma’s van het initiatief bevatte.
2. De intra-ACS-ondersteuningsfaciliteit ondersteunde het secretariaat van de Organisatie van Staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (OACPS) bij de coördinatie van het intra-ACS-onderdeel van het initiatief. Deze faciliteit beheerde ook de klimaatondersteuningsfaciliteit, die technische bijstand verleende aan regionale ACS-organisaties⁷, overheidsinstanties en niet-overheidsactoren. De technische bijstand omvatte activiteiten zoals haalbaarheidsstudies, missies voor de vaststelling en formulering van projecten, opleiding en workshops.

08 Om de landen te helpen bij hun respons op de klimaatverandering steunt het initiatief op twee pijlers:

1. bevordering van dialoog en kennisuitwisseling, bijvoorbeeld via nationale of internationale conferenties en workshops;
2. verlening van technische en financiële steun voor maatregelen inzake adaptatie, mitigatie en risicobeperking bij rampen. Deze steun varieert van capaciteitsopbouw of technische bijstand voor nationale, regionale of lokale autoriteiten tot concrete acties waarbij nieuwe benaderingen worden getest of succesvolle proefprojecten worden opgeschaald.

09 Het initiatief bood technische en financiële steun via acties in een groot aantal sectoren (zie figuur 2). De twee belangrijkste sectoren die werden gesteund waren “milieu en natuurlijke hulpbronnen” en “landbouw en voedselzekerheid (inclusief visserij)”.

De acties werden meestal uitgevoerd via VN-organisaties en hulporganisaties van de EU-lidstaten

10 Het initiatief had geen eigen begrotingsonderdeel in het boekhoudsysteem van de Commissie. De Commissie heeft een aantal door het DCI en het EOF gefinancierde acties op het gebied van klimaatverandering het label “Wereldwijd bondgenootschap tegen klimaatverandering” gegeven. De totale financiering voor het initiatief bedroeg 728,8 miljoen EUR, inclusief bijdragen van de EU-lidstaten. De totale toewijzing bedroeg 308,8 miljoen EUR voor de eerste fase (2007-2013) en 420 miljoen EUR voor de tweede fase (2014-2020) (zie figuur 3).

11 Figuur 4 toont de financiering via het wereldwijde hoofdprogramma en het intra-ACS-programma, alsmede de financiering voor de twee ondersteunende faciliteiten. De tot april 2022 gecontracteerde bedragen belopen in totaal 587 miljoen EUR.

12 De acties werden uitgevoerd via verschillende uitvoeringsmodaliteiten, waarvan de belangrijkste financieringsovereenkomsten met VN-organisaties en de bureaus voor ontwikkelingshulp van de lidstaten waren (zie figuur 5).

Reikwijdte en aanpak van de controle

Reikwijdte van de controle

13 Aangezien het Wereldwijd bondgenootschap tegen klimaatverandering niet zal worden voortgezet, werd bij onze controle onderzocht hoe de Commissie de twee fasen ervan heeft beheerd, teneinde lering te trekken voor zowel toekomstige acties op het gebied van klimaatverandering als toekomstige mondiale ontwikkelingsinitiatieven. De controle had tot doel te beoordelen of de middelen doelmatig en doeltreffend werden gebruikt, en aanbevelingen te doen voor verbeteringen met het oog op toekomstige EU-acties op het gebied van klimaatverandering.

14 Onze belangrijkste controlevraag was of het initiatief doelmatig en doeltreffend was. Wij hebben deze vraag opgesplitst in de volgende subvragen:

• Werden met de acties de beoogde resultaten efficiënt bereikt?
• Heeft de Commissie de toegevoegde waarde van het initiatief optimaal benut?

15 Wij hebben 14 acties onderzocht: vijf in de Stille Oceaan, twee in Bangladesh, twee in Ethiopië, twee in Bhutan, één in Niger, één in Cuba, en een regionale actie die heel Afrika bestrijkt. De totale waarde van deze acties bedroeg 95,4 miljoen EUR, ofwel 16 % van de middelen waarvoor tussen 2007 en april 2022 in het kader van het initiatief contracten zijn gesloten.

16 Wij hebben deze landen geselecteerd op basis van het bedrag aan financiering dat in het kader van het initiatief werd verstrekt en de noodzaak om zowel mondiale als intra-ACS-componenten, verschillende regio’s en verschillende uitvoeringsmethoden te bestrijken. Wij hebben zowel afgesloten als lopende acties in de selectie opgenomen. Ook hebben we de bijdrage van de twee ondersteunende faciliteiten beoordeeld. Tabel 1 en de bijlage bieden een overzicht van alle 16 in de steekproef opgenomen acties.

Aanpak van de controle

17 Wegens de reisbeperkingen ten gevolge van COVID-19 konden wij geen controlebezoeken brengen aan Bhutan, Ethiopië en het Stille Oceaangebied zoals oorspronkelijk gepland. We hebben onze opmerkingen gebaseerd op het volgende bewijsmateriaal:

1. Doorlichting van documentatie en webinformatie over klimaatverandering in ontwikkelingslanden.
2. Doorlichting van documentatie (bijv. contracten, begrotingen, monitoring, eindverslagen, evaluaties) over de activiteiten van het initiatief die door DG INTPA en de twee ondersteunende faciliteiten zijn verstrekt.
3. Videoconferenties met personeel van EU-delegaties, uitvoerende partners en begunstigden in Ethiopië, Bhutan en het Stille Oceaangebied. We hebben ook videoconferenties gehouden met DG INTPA, het directoraat-generaal Klimaat (DG CLIMA), de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) en de ondersteunende faciliteiten van het initiatief. Daarnaast hebben wij van gedachten gewisseld met vertegenwoordigers uit zes EU-lidstaten en met het partnerschap voor de nationaal bepaalde bijdrage (NDC)⁸, dat landen helpt toegang te krijgen tot middelen om de klimaatactie te versnellen.
4. Wij hebben een enquête gestuurd naar de contactpunten van het initiatief in 65 EU-delegaties. De respons bedroeg 86 % (56 EU-delegaties). De enquête bevatte vragen over de doelmatigheid en doeltreffendheid van de acties en de sterke en zwakke punten van het initiatief.
5. Aan DG INTPA en de twee ondersteunende faciliteiten werden vragenlijsten toegezonden betreffende de opzet en uitvoering van acties en het beheer van het initiatief.

Opmerkingen

Hoewel het initiatief gericht was op capaciteitsopbouw, was er ruimte om de kosten te verlagen en het effect ervan aan te tonen

18 Een van de twee pijlers van beide fasen van het Wereldwijd bondgenootschap tegen klimaatverandering was het verlenen van technische en financiële steun voor adaptatie- en mitigatiemaatregelen (zie paragraaf 08). Wij hebben de doelmatigheid en doeltreffendheid van deze steun onderzocht. We zijn met name nagegaan of:

1. de Commissie het initiatief heeft toegespitst op de behoeften van degenen die rechtstreeks door de gevolgen van de klimaatverandering worden getroffen, met name vrouwen, en of zij succesvolle proefacties heeft opgeschaald zodat meer mensen ervan kunnen profiteren;
2. de beheerskosten redelijk waren om de steun zoveel mogelijk bij de begunstigden terecht te laten komen;
3. de beoogde resultaten van de projecten werden behaald;
4. de acties synergieën tot stand brachten en er ook na afloop van de steun in de behandelde behoeften werd voorzien;
5. het initiatief de landen beter bestand maakte tegen de gevolgen van de klimaatverandering.

19 Figuur 6 en de bijlage bevatten een samenvatting van de bevindingen van onze beoordeling van de 14 in de steekproef opgenomen acties ten tijde van onze controle. Wij hebben de duurzaamheid alleen geanalyseerd voor de zeven afgeronde acties. De twee ondersteunende faciliteiten worden besproken in paragraaf 62.

De Commissie heeft de adaptatiemaatregelen onvoldoende opgeschaald en heeft onvoldoende ingespeeld op de behoeften van degenen die het zwaarst door de gevolgen van de klimaatverandering worden getroffen

20 Op basis van ons onderzoek van acties en de evaluaties van programma’s, de antwoorden op onze enquête en de gesprekken die wij hebben gevoerd met medewerkers van de Commissie, EU-delegaties en begunstigden, hebben wij vastgesteld dat het initiatief om de volgende redenen onvoldoende is tegemoetgekomen aan de behoeften van degenen die rechtstreeks worden getroffen door de gevolgen van de klimaatverandering:

1. er heeft geen systematische verschuiving van capaciteitsopbouw plaatsgevonden (bijv. opleiding voor de integratie van klimaatverandering in nationale en lokale plannen, workshops voor personeel op sleutelposities om hun inzicht in klimaatverandering te vergroten, enz.) en proefactiviteiten naar meer opschaling van concrete adaptatiemaatregelen die de bevolking rechtstreeks ondersteunen, zoals beoogd in de conceptnota van het Wereldwijd bondgenootschap tegen klimaatverandering +⁹;
2. er was te weinig aandacht voor vrouwen, hoewel zij onevenredig zwaar worden getroffen door de gevolgen van de klimaatverandering¹⁰, bijvoorbeeld omdat zij in dorpen blijven wonen terwijl mannen naar stedelijke gebieden trekken;
3. sommige activiteiten waren onbetaalbaar voor de armste huishoudens.

De verwachte ontwikkeling van capaciteitsopbouw en proefactiviteiten naar meer opschaling van adaptatiemaatregelen verliep niet systematisch

21 Van de EU-delegaties die op onze enquête hebben geantwoord, verwachtte 86 % dat de steun zou evolueren van capaciteitsopbouw voor nationale, regionale of lokale autoriteiten naar concrete adaptatiemaatregelen die rechtstreeks ten goede komen aan de bevolkingsgroepen die het hardst door de klimaatverandering worden getroffen. Volgens de Commissie waardeerden de nationale partners concrete adaptatie-activiteiten omdat de burgers duidelijk konden zien dat er actie werd ondernomen om zich aan de klimaatverandering aan te passen.

22 Gedurende beide fasen van het initiatief bleef de capaciteitsopbouw echter een belangrijk kenmerk van de steun aan de betrokken landen, omdat opgeleid personeel vertrok. Onze enquête bracht dit probleem aan het licht, aangezien 52 % van de respondenten vond dat het verloop onder opgeleid personeel groot was. De uitvoerende partners van de Commissie verklaarden dat er door het grote personeelsverloop voortdurend een behoefte aan capaciteitsopbouw bleef bestaan. Er bestond een risico, waar de EU-delegatie in het Stille Oceaangebied op heeft gewezen, dat de acties de capaciteit hebben vervangen in plaats van opgebouwd. Om in te spelen op de toenemende behoeften van deze landen, werd in sommige gevallen voortdurende aandacht voor capaciteitsopbouw verkozen boven de opschaling van succesvolle concrete adaptatiemaatregelen die tijdens de eerste fase waren vastgesteld. Dit betekende dat er minder middelen waren om de opschaling van succesvolle concrete adaptatiemaatregelen die tijdens de eerste fase waren vastgesteld, te ondersteunen.

23 Bij slechts 3 van de 14 acties in onze steekproef (actie 5 in het Stille Oceaangebied en de acties 6 en 7 in Bangladesh) was er sprake van enige opschaling van proefactiviteiten voor adaptatie, namelijk doordat deze nieuwe locaties en meer begunstigden bestreken. Voorts dacht slechts 38 % van de respondenten van onze enquête dat adaptatieproefprojecten systematisch werden opgeschaald. De verwachte ontwikkeling van capaciteitsopbouwactiviteiten naar concretere adaptatie-activiteiten in de tweede fase van het initiatief heeft zich in de praktijk niet altijd voorgedaan. Kader 1 bevat twee voorbeelden van acties uit onze steekproef waarbij opschaling mogelijk was maar niet werd gerealiseerd.

Er was onvoldoende aandacht voor vrouwen, hoewel zij onevenredig zwaar worden getroffen door de gevolgen van de klimaatverandering

24 In de planningsdocumenten van de Commissie voor de acties in onze steekproef wordt uitgelegd dat vrouwen onevenredig zwaar worden getroffen door de gevolgen van de klimaatverandering. De acties waren echter niet systematisch op vrouwen gericht. Er waren slechts drie acties¹¹ in onze steekproef die activiteiten omvatten die specifiek gericht waren op de behoeften van vrouwen. Van de respondenten op onze enquête vond 84 % dat acties meer nadruk moeten leggen op het helpen van vrouwen. Kader 2 bevat voorbeelden van het gebrek aan aandacht voor vrouwen.

Sommige activiteiten waren onbetaalbaar voor de armste huishoudens

25 Het initiatief beoogde de klimaatverandering te integreren in de inspanningen op het gebied van armoedebestrijding en bijzondere aandacht te besteden aan maatregelen die rechtstreeks ten goede komen aan mensen die in extreme armoede leven¹³. Verwacht werd dat de acties de armoede zouden helpen bestrijden door de weerbaarheid van kwetsbare huishoudens te vergroten.

26 Uit het door de Global Support Facility opgestelde effect- en duurzaamheidsverslag van 2021¹⁴ bleek echter dat sommige acties de armste huishoudens niet bereikten. Dit was te wijten aan de hogere bestaansrisico’s die zij lopen wanneer zij zich aansluiten bij proefacties of omdat het kopiëren van nieuwe technologieën onbetaalbaar is. Uit studies van acties in Cambodja, Nepal, het Stille Oceaangebied en Tanzania is gebleken dat de kosten van adaptatiemaatregelen ertoe leidden dat de kwetsbaarste huishoudens grotendeels werden uitgesloten. Zo waren voor actie 3 in het Stille Oceaangebied de kosten voor het vervoeren van regenwateropslagtanks naar afgelegen eilanden in Palau onbetaalbaar voor kleinere en armere huishoudens.

De grote variabiliteit van de kosten geeft aan dat de efficiëntie van sommige acties kan worden verbeterd

27 De opzet en de begroting van de acties werden beoordeeld door de EU-delegaties en de groep Kwaliteitsbeoordeling binnen INTPA. Voor de acties 6 en 7 (LoGIC) in Bangladesh beoordeelde de EU-delegatie de redelijkheid van de kosten in verhouding tot de geplande resultaten. Het doel was de beheerskosten (d.w.z. salarissen, reis- en verblijfkosten van managers, coördinatoren en administratief, financieel, communicatie- en IT-personeel, alsmede de kosten van kantoorruimte en uitrusting en de bijdrage aan de algemene organisatiekosten) te beperken tot ongeveer 20 %. Volgens een vergelijking door de EU-delegatie stak dit gunstig af tegen een soortgelijke interventie met iets hogere beheerskosten. Uit een studie over LoGIC van maart 2020 bleek dat een van de sterke punten van de actie was dat een groot percentage van de financiering rechtstreeks ten goede kwam aan de plaatselijke bevolking.

28 Bij negen acties in onze steekproef beoordeelde de Commissie de redelijkheid van de kosten echter onvoldoende. In drie gevallen werd niet onderzocht of de personeels- en vervoerskosten noodzakelijk of redelijk waren (zie kader 3).

29 Omdat de Commissie de kosten onvoldoende heeft geanalyseerd en vergeleken, hebben wij onze eigen analyse van de beheerskosten uitgevoerd op basis van de in de begrotingen en verslagen beschikbare informatie. Uit onze analyse van de in de steekproef opgenomen acties blijkt dat de beheerskosten sterk uiteenlopen en dat in de ontwerpfase efficiëntiewinst kan worden geboekt (zie figuur 7).

30 De beheerskosten waren bijzonder hoog in het Stille Oceaangebied. Zo vertegenwoordigden de beheerskosten voor de acties 1, 2 en 5 respectievelijk 43 %, 59 % en 53 % van de totale begroting. Er waren twee belangrijke redenen waarom de beheerskosten in het Stille Oceaangebied bijzonder hoog waren:

1. doordat twee afzonderlijke acties (bijv. 1 en 5) die werden gefinancierd uit de verschillende componenten van het initiatief gelijktijdig liepen, namen de beheerskosten toe;
2. de acties van de tweede fase (1, 2 en 5) werden beheerd door verschillende uitvoerende partners, waardoor deskundigheid van verschillende regionale organisaties werd ingebracht, maar waardoor de beheerskosten hoog uitvielen.

31 De Commissie wees erop dat sommige kosten in het grijze gebied tussen beheer en activiteiten vallen. Zij kon echter niet aangeven welk deel van de uitgaven aan elk van beide werd besteed. In kader 4 worden twee voorbeelden gegeven van deze kwestie.

Voltooide acties leverden over het algemeen output op, maar de verbeteringen in de situatie van de begunstigden werden niet gemeten

32 De resultaten vallen uiteen in twee categorieën:

1. output: geproduceerd of verwezenlijkt met de aan een actie toegewezen middelen, bijv. aantal opgeleide personen, aantal huishoudens dat nieuwe landbouwtechnieken toepast, geproduceerde publicaties, uitgevoerde adaptatie-activiteiten;
2. uitkomsten: verbeteringen in de situatie van de begunstigden als gevolg van de interventie, zoals een beter beleid inzake klimaatverandering, betere toegang tot veilig water, betere kustbescherming, toename van beschermd land, toename van productie en inkomen, en verbetering van hun gezondheid.

33 De 14 acties in onze steekproef waren doorgaans gericht op capaciteitsopbouw en de uitvoering van concrete adaptatie-activiteiten (kustbeheer, waterzekerheid, gezondheidszorg en duurzame landbouw), meestal proefprojecten. Acht acties¹⁶ waren hoofdzakelijk gericht op adaptatie, vier acties¹⁷ bestonden in gelijke mate uit adaptatie en capaciteitsopbouw, terwijl twee acties hoofdzakelijk uit capaciteitsopbouw bestonden¹⁸.

34 Onze steekproef bevatte zeven afgeronde acties¹⁹, waarvan er vijf²⁰ over het algemeen de verwachte output opleverden, zoals het ontwikkelen van nationale strategieën inzake klimaatverandering of het helpen van gemeenschappen bij de uitvoering van innovatieve adaptatiemaatregelen. Actie 11 in Ethiopië en actie 3 in het Stille Oceaangebied leverden geen activiteiten op zoals gepland. Bij actie 11 werden de activiteiten voor capaciteitsopbouw geschrapt, terwijl het voor het overige niet mogelijk was de gerapporteerde output (fysieke verwezenlijkingen) te koppelen aan specifieke locaties in de 34 woreda’s (districten). Met actie 3 slaagde men er niet in de geplande nationale wateropslagtank in Nauru te bouwen.

35 De 15-jarige looptijd van het initiatief bood de mogelijkheid om de uitkomsten (d.w.z. de verbetering van de situatie van de begunstigden) te meten. De uitvoerende partners vertelden ons dat meer aandacht voor de uitkomsten de betrokkenheid zou bevorderen en de gewenste veranderingen op langere termijn zou helpen bewerkstelligen. Er moest ook follow-up worden gegeven aan de uitkomsten om vast te stellen welke acties duurzame voordelen hebben opgeleverd, teneinde het toekomstige beleid te beïnvloeden en de acties te selecteren die het meest geschikt zijn voor opschaling.

36 Wij constateerden echter dat de Commissie niet het noodzakelijke systeem van indicatoren, uitgangswaarden en streefcijfers heeft opgezet om de uitkomsten van de meeste activiteiten te kunnen meten (zie kader 5).

37 De uitvoerende partners in het Stille Oceaangebied stelden voor om uitkomstenindicatoren te meten door gebruik te maken van een vervolgactie of door een deel van de middelen van de actie in te houden. Wij constateerden echter dat met het initiatief geen follow-up werd gegeven aan uitkomstenindicatoren van eerdere acties.

Met het initiatief werd gestreefd naar duurzaamheid van de acties door middel van synergieën, maar er werd onvoldoende aandacht besteed aan exitstrategieën

38 In de impact- en duurzaamheidsstudie werd benadrukt dat verbanden met andere acties belangrijk zijn om de duurzaamheid te bevorderen. Volgens 80 % van de respondenten op onze enquête werden met de acties van het initiatief synergieën tot stand gebracht met andere acties op het gebied van klimaatverandering. Bij ons onderzoek van de acties stelden wij ook veel synergieën vast. In drie gevallen²¹ was er echter een gebrek aan coördinatie en interactie met soortgelijke acties. Uit de antwoorden van de EU-delegaties op een aantal vragen in onze enquête bleek ook dat de duurzaamheid van de resultaten van de acties in sommige gevallen een uitdaging was:

1. 28 % van de respondenten vond dat bij de acties onvoldoende nadruk werd gelegd op duurzaamheid;
2. 34 % vond dat de integratie van klimaatverandering in het sectorale beleid niet heeft geleid tot begrotingen, wetten en voorschriften;
3. 52 % van de respondenten op onze enquête vond het personeelsverloop hoog (zie paragraaf 22).

39 Uit het impact- en duurzaamheidsverslag van 2021 bleek dat bij de acties doorgaans weinig aandacht werd besteed aan het creëren van exitstrategieën om ervoor te zorgen dat de activiteiten na afloop van de financiering werden voortgezet (zie kader 6).

40 Er vielen zeven afgesloten acties binnen onze steekproef. Voor vijf daarvan²² werd aanvullende EU-financiering ontvangen uit het initiatief of uit andere EU-programma’s met het oog op duurzaamheid. Bij de andere twee afgesloten acties²³ ontbraken echter de middelen om de activiteiten na afloop van de financiering voort te zetten. De duurzaamheidsvooruitzichten van actie 11 in Ethiopië waren bijzonder slecht wegens het gebrek aan onderhoud van instrumenten en uitrusting (zie kader 7).

Het initiatief heeft niet aangetoond dat het de weerbaarheid van landen tegen de gevolgen van klimaatverandering heeft vergroot

41 “Effecten” zijn de sociaal-economische gevolgen op langere termijn die enige tijd na de voltooiing van een initiatief kunnen worden waargenomen. Het verwachte langetermijneffect van het Wereldwijd bondgenootschap tegen klimaatverandering was dat landen weerbaarder zouden zijn tegen de gevolgen van de klimaatverandering. Het robuuste monitoring- en evaluatiesysteem dat nodig is om de resultaten en effecten van het initiatief te meten, werd echter niet opgezet zoals voorgesteld in de algemene evaluatie²⁴ en de conceptnota in 2015 (zie de paragrafen 35, 36, 37 en kader 5). Er was geen beoordelingskader met gemeenschappelijke indicatoren waarover alle acties konden rapporteren. Derhalve kon de Commissie de resultaten van alle acties niet samenvoegen om de algemene prestaties van het initiatief te monitoren en verantwoording af te leggen voor de resultaten. In plaats daarvan werd het effect van de steun uitgedrukt in niet-meetbare termen. Enkele voorbeelden:

1. Bij het besluit van Warschau inzake verlies en schade²⁵, genomen tijdens de COP19 in 2013, is het internationaal mechanisme van Warschau voor verlies en schade ingesteld dat betrekking heeft op schade veroorzaakt door klimaatverandering. De publicatie “Loss and Damage in Africa” uit 2014, opgesteld in het kader van actie 12 (ClimDev), bevatte een beoordeling die bij het opzetten van de procedures voor de uitvoering van dit mechanisme in overweging moet worden genomen. De omvang van haar bijdrage was echter niet meetbaar.
2. In een artikel uit 2019 over het Wereldwijd bondgenootschap tegen klimaatverandering wordt beschreven hoe dit heeft bijgedragen tot de vorming van een progressieve coalitie tussen de EU en de begunstigde landen, die de Overeenkomst van Parijs mogelijk heeft gemaakt²⁶. De bijdrage van het initiatief aan de Overeenkomst van Parijs was echter niet meetbaar.

42 Eén poging om het effect te meten was actie 5 in het Stille Oceaangebied, waarbij de verandering in de landenindex van het ND-GAIN (Notre Dame Global Adaptation Initiative)²⁷ van de deelnemende landen als indicator werd opgenomen. Deze index toont de weerbaarheid van een land ten aanzien van de gevolgen van klimaatverandering. Aan de hand van 45 indicatoren wordt met de index zowel de kwetsbaarheid van een land voor klimaatverstoring gemeten als de bereidheid van een land om te investeren in adaptatiemaatregelen. Wij bouwden voort op de poging van de Commissie om het effect te meten en analyseerden de verandering in de ND-GAIN-landenindexen gedurende de looptijd van het initiatief, van 2007 tot heden. We hebben geconstateerd dat de ND-GAIN-index voor de meeste landen die financiering uit het initiatief hebben ontvangen, is verbeterd (zie figuur 8). In de meeste gevallen was dit minder dan vier punten op de ND-GAIN-schaal.

43 Steun uit dit initiatief is slechts een van de factoren die van invloed kunnen zijn op de ND-GAIN-index betreffende de kwetsbaarheid van landen voor klimaatverandering. Het effect van het initiatief kan niet los worden gezien van dat van de nationale regeringen, andere donoren en externe gebeurtenissen. Ook andere EU-financiering kan een effect hebben, vooral omdat klimaatgerelateerde acties nu een prominentere plaats innemen in de meerjarige indicatieve programma’s. Het Europees Ontwikkelingsfonds en het financieringsinstrument voor ontwikkelingssamenwerking hebben bijvoorbeeld bijgedragen aan de acties 9, 10, 11 en 12, die ook door het GCCA-initiatief werden gefinancierd.

44 Een verdere aanwijzing dat verbeteringen in de ND-GAIN-index niet aan het initiatief kunnen worden toegeschreven, is dat er een soortgelijke verbetering is vastgesteld voor de meeste van de kwetsbare landen die geen financiering hebben ontvangen. Evenzo ontvingen de drie landen die hun ND-GAIN-index het sterkst zagen verslechteren (Nigeria, Bangladesh en Myanmar/Birma) allemaal financiering uit het initiatief.

De Commissie heeft de toegevoegde waarde van het initiatief niet optimaal benut

45 In dit onderdeel onderzoeken we of de Commissie:

1. beide fasen van het Wereldwijd bondgenootschap tegen klimaatverandering heeft toegespitst op de arme ontwikkelingslanden die het kwetsbaarst zijn voor klimaatverandering, met name de MOL’s en de KIO’s;
2. aanvullende financiering van de EU-lidstaten, de particuliere sector en andere innovatieve financieringsmechanismen heeft aangetrokken om het initiatief een zo groot mogelijk effect te laten sorteren, zoals de bedoeling was;
3. de algemene bewustmaking van het initiatief heeft bevorderd;
4. betrouwbaar algemeen toezicht heeft uitgeoefend op de kosten en de activiteiten van het initiatief en synergieën tot stand heeft gebracht tussen de mondiale component en de intra-ACS-component;
5. een exitstrategie heeft vastgesteld om ervoor te zorgen dat de uit het initiatief getrokken lering wordt meegenomen in het nieuwe MFK en wordt verwerkt in het ontwerp van activiteiten om de klimaatverandering in ontwikkelingslanden aan te pakken.

De aandacht voor de kwetsbaarste landen is in de tweede fase afgenomen

46 Het initiatief was bedoeld om de arme ontwikkelingslanden die het kwetsbaarst zijn voor klimaatverandering, met name de MOL’s en de KIO’s, te helpen hun capaciteit voor aanpassing aan de gevolgen van de klimaatverandering te vergroten²⁸. In de eerste fase heeft de Commissie haar eigen klimaatkwetsbaarheidsindex ontwikkeld om de landen te selecteren die het meest baat zouden hebben bij steun. In deze fase werd steun verleend aan de kwetsbaarste MOL’s en KIO’s, waarbij 24 van de 29 MOL’s werden gefinancierd (zie figuur 9)²⁹.

47 De index van de Commissie was gebaseerd op drie factoren: het bruto nationaal inkomen (bni) per hoofd van de bevolking, de klimaatgerelateerde kwetsbaarheid en de betrokkenheid bij de beleidsdialoog over klimaatverandering. In het bni was echter geen andere financiering verdisconteerd die werd verstrekt om landen te helpen bij het aanpakken van klimaatverandering. Daardoor wist de Commissie niet of zij landen ondersteunde die reeds aanzienlijke financiering ontvingen, via de MIP’s (zie paragraaf 04) of van andere donoren, om hen te helpen zich aan te passen aan de gevolgen van de klimaatverandering.

48 In de tweede fase is het hoofdkantoor van de Commissie opgehouden met het actualiseren van haar kwetsbaarheidsindex en gebruikte zij deze niet langer om landen voor financiering te selecteren. In plaats daarvan verwees de Commissie naar de ND-GAIN-index om de kwetsbaarheid van landen voor klimaatverandering te beoordelen, maar gebruikte zij deze niet als selectie-instrument.

49 De Commissie heeft in de tweede fase financiële middelen toegewezen als reactie op verzoeken van EU-delegaties, die door de regeringen van de gastlanden werden onderschreven. Deze vraaggestuurde aanpak werd echter niet met succes gericht op de kwetsbare landen die in de eerste fase geen financiering hadden ontvangen. Het gaat met name om het volgende:

1. Sommige minder kwetsbare landen ontvingen in de tweede fase aanvullende financiering, zelfs indien zij in de eerste fase reeds financiering hadden ontvangen (zie figuur 10). Deze landen waren voornamelijk KIO’s, bijvoorbeeld Mauritius (het begunstigde land met de hoogste ND-GAIN-index dat financiering heeft ontvangen en dat aanzienlijk minder kwetsbaar is dan de andere begunstigde landen), de Maldiven, de Seychellen en Oost-Timor, maar ook Bhutan, een minder kwetsbaar land, dat in 2023 uit de groep van MOL’s verdwijnt.
2. Sommige landen die noch tot de MOL’s noch tot de KIO’s behoren, ontvingen ook financiering in de tweede fase. Dit waren Ivoorkust, Namibië, Nigeria en Sri Lanka. Bovendien hebben twee grote meerlandenprogramma’s in de tweede fase ook financiering verstrekt aan enkele landen die noch tot de MOL’s noch tot de KIO’s behoren (bijv. Brazilië, een hogermiddeninkomensland).
3. Verschillende MOL’s die zeer kwetsbaar waren voor de gevolgen van klimaatverandering maar in de eerste fase geen steun hadden ontvangen, kregen in de tweede fase nog steeds geen financiering voor hun land. Daartoe behoren Afghanistan, Angola, Burundi, de Centraal-Afrikaanse Republiek, Eritrea, Guinee en Jemen (zie figuur 10). Ondanks de instabiele politieke situatie in sommige van deze landen kregen zij toch andere bilaterale steun van de EU via de MIP’s (zie paragraaf 04).
4. Zowel volgens de index van de Commissie zelf als volgens de ND-GAIN-index zijn de KIO’s in het algemeen minder kwetsbaar voor de gevolgen van klimaatverandering dan de MOL’s. Dit lijkt tegenstrijdig, gezien de existentiële bedreiging die uitgaat van de stijgende zeespiegel. De stijging van de zeespiegel was echter goed voor 10 % van de eindscore van een land op de eigen index van de Commissie, en voor 4 % op de ND-GAIN-index. Bij de indexen werd rekening gehouden met tal van andere factoren om de kwetsbaarheid van landen voor klimaatverandering te beoordelen, zoals overstromingen, droogten, stormen en afhankelijkheid van de landbouw, waaraan de MOL’s in het bijzonder zijn blootgesteld. Zowel in de eerste als in de tweede fase bestond een derde van de gefinancierde landen uit KIO’s, hoewel deze volgens de indexen aanzienlijk minder kwetsbaar waren dan de MOL’s. Bovendien ontvingen de KIO’s in het Stille Oceaangebied 16 keer meer financiële middelen per hoofd dan de MOL’s in Afrika. De Commissie was van mening dat de relatief sterke nadruk op de kleine insulaire ontwikkelingslanden en hun hoge financiering per hoofd van de bevolking passend was vanwege hun geringe omvang en hun isolement.

Het initiatief heeft niet de verwachte aanvullende financiering aangetrokken

50 De Commissie, het Europees Parlement en de Raad erkenden allemaal dat het initiatief alleen maar zou slagen als er aanzienlijke middelen zouden worden gemobiliseerd (zie kader 8).

51 Ondanks verschillende pogingen om een grotere deelname aan te moedigen, is de Commissie er niet in geslaagd de steun van de EU voor dit initiatief te verbreden. Uiteindelijk heeft zij voor de gehele periode van 14 jaar (van 2007 tot 2020) 728,8 miljoen EUR gemobiliseerd, ook al was de tweede fase een vlaggenschipinitiatief van de EU. De totale financiering bleef dus ver onder de verwachtingen van de Commissie. Terwijl in de eerste fase enkele EU-lidstaten (Estland, Ierland, Cyprus en Zweden) beperkte aanvullende bijdragen van 28,8 miljoen EUR³¹ aan het initiatief hebben geleverd, zijn in de tweede fase geen bilaterale bijdragen geleverd.

52 Het initiatief beoogde niet alleen de bijdragen van de EU-lidstaten te verhogen, maar ook innovatieve financieringsmodaliteiten te bevorderen en een veel breder scala aan belanghebbenden, niet-overheidsactoren en de particuliere sector in partnerlanden aan te trekken. Het Parlement riep ook op tot de invoering van groene belastingen, publiek-private partnerschappen en andere innovatieve financieringsmechanismen. De Commissie overwoog de oprichting van trust- of basketfondsen³² teneinde financiering uit verschillende bronnen (overheid, donoren, particuliere sector, enz.) te bundelen. Daar is echter niets van terechtgekomen. Uit de evaluatie van het initiatief uit 2015 bleek dat de betrokkenheid van de particuliere sector relatief zwak bleef.

53 In het algemeen verhinderde het niveau van de voor het initiatief beschikbare financiering dat de Commissie haar oorspronkelijke ambitie, namelijk de totstandbrenging van een wereldwijd bondgenootschap, kon verwezenlijken en werden daardoor de mogelijkheden beperkt om de klimaatverandering in de ontwikkelingslanden aan te pakken. In een artikel uit 2019 over het Wereldwijd bondgenootschap tegen klimaatverandering wordt beschreven hoe het na de start van het bondgenootschap in september 2007 vrij snel duidelijk werd dat de extra middelen die door de Europese Commissie konden worden gemobiliseerd, ontoereikend zouden zijn om een groot effect te sorteren op de standpunten van de ongeveer zeventig MOL’s en KIO’s in de klimaatonderhandelingen³³.

Het initiatief bereikte veel landen, maar de bekendheid en zichtbaarheid bleven beperkt

54 De EU-delegaties waren wereldwijd op de hoogte van het initiatief en ontvingen regelmatig informatiemateriaal en nieuwsbrieven van de Global Support Facility. Uit onze enquête bleek echter dat veel EU-delegaties (46 %) vonden dat het initiatief niet erg bekend was in de ontwikkelingslanden. Voorts was 77 % van de respondenten van mening dat het gebrek aan bekendheid met de beschikbare financiering een van de redenen was waarom sommige kwetsbare landen geen financiële steun aanvroegen.

55 Permanente vertegenwoordigingen van de EU-lidstaten waren nauwelijks op de hoogte van het initiatief. Een factor die daartoe bijdroeg was dat de Commissie geen jaarverslagen voor de Raad heeft opgesteld met een samenvatting van de belangrijkste resultaten van het initiatief, zoals oorspronkelijk in het uitvoeringskader was gepland³⁴.

56 Er waren andere redenen waarom het initiatief weinig bekend bleef, ondanks de financiering van acties in meer dan tachtig landen:

1. de communicatieactiviteiten in sommige landen (actie 11 in Ethiopië en actie 13 in Niger) zorgden voor zichtbaarheid voor de EU, maar niet voor het initiatief;
2. er waren veel uiteenlopende informatiebronnen, waaronder verschillende websites³⁵, hetgeen betekende dat de informatie over het initiatief via meerdere communicatiekanalen werd verspreid;
3. de parallelle uitvoering via de “mondiale” (door het DCI gefinancierde) en de “intra-ACS-” (door het EOF gefinancierde) component vertroebelde het beeld en de zichtbaarheid van het initiatief en was een bron van mogelijke verwarring, met name voor externe belanghebbenden.

De toegevoegde waarde bleef beperkt ten gevolge van de complexe opzet van het initiatief en het ontbreken van een duidelijke afbakening van de reikwijdte ervan

57 Het initiatief hield geen verband met een bepaalde steunmodaliteit en steunde evenmin een specifieke sector/maatregel die niet reeds door andere (EU- en niet-EU‑)fondsen werd gesteund.

58 In haar mededeling van 2007 en het bijbehorende werkdocument van de diensten van de Commissie van 2008 heeft de Commissie haar visie op het initiatief uiteengezet. Zij beschouwde het als een aanvulling op de vele reeds bestaande fondsen en initiatieven op het gebied van klimaatverandering, met name het fonds voor de minst ontwikkelde landen, het speciaal klimaatveranderingsfonds, het adaptatiefonds en het Wereldmilieufonds. Het was de bedoeling van de Commissie om het grootste deel van de financiering van het initiatief rechtstreeks aan de regeringen te verstrekken via algemene of sectorale begrotingssteun en geen projectmatige aanpak via uitvoerende VN-organisaties te hanteren, zoals het geval was voor de andere fondsen.

59 Het initiatief was echter voornamelijk projectgericht, net zoals dat bij de bestaande fondsen het geval is, en veel steun werd ook verstrekt via VN-organisaties of ontwikkelingsorganisaties van de EU-lidstaten (zie figuur 5 en paragraaf 12). Bijgevolg was er geen duidelijk onderscheid tussen dit initiatief en de talrijke thematische fondsen waarmee de klimaatverandering in de ontwikkelingslanden reeds wordt aangepakt.

60 De Commissie had geen betrouwbaar overzicht van de kosten en activiteiten van het initiatief, hetgeen de strategische planning van de middelen zou hebben vergemakkelijkt. De gefinancierde acties waren niet te onderscheiden van andere EU-acties ter bestrijding van de klimaatverandering in ontwikkelingslanden. In sommige gevallen werden de middelen gebruikt om reeds door andere EU-programma’s gefinancierde acties aan te vullen. Dit doet vragen rijzen over de toegevoegde waarde van een afzonderlijk initiatief met een eigen beheersstructuur om dezelfde acties te financieren. Aangezien alle acties door dezelfde fondsen (het DCI en het EOF) werden ondersteund, was het niet duidelijk waarom ervoor werd gekozen het label “Wereldwijd bondgenootschap tegen klimaatverandering” in sommige gevallen toe te voegen en in andere gevallen niet.

61 Naast het ontbreken van een duidelijke afbakening van de grenzen van het initiatief was de opsplitsing van het initiatief in twee componenten en twee ondersteunende faciliteiten onnodig ingewikkeld (zie de paragrafen 06 en 07 en tabel 2). Niet alleen was er een gebrek aan synergieën, maar ook had het feit dat er afzonderlijke acties bestonden (bijv. de acties 3 en 4 in het Stille Oceaangebied) uit een oogpunt van efficiëntie weinig zin. Samenvoeging van de acties zou schaalvoordelen hebben opgeleverd (hetzelfde geldt voor de acties 1 en 5 in het Stille Oceaangebied) waardoor de hoge beheerskosten zouden zijn verminderd (zie paragraaf 30). De complexiteit van de opzet belemmerde de samenhang van het initiatief.

62 De regionale bijeenkomsten hebben bijgedragen tot de uitwisseling van lessen en ervaringen tussen de acties. De ondersteunende faciliteiten hebben bijgedragen tot het ontwerpen van de acties en hebben hun eigen webgebaseerde instrumenten voor het delen van kennis ontwikkeld. Wij hebben echter geen gegronde onderbouwing gevonden van de duplicatie van structuren (met hun respectieve websites, enz.) waardoor risico’s op overlappingen en mogelijke ondoelmatigheden ontstonden. Bij een in mei 2021 gehouden regionale workshop was bijvoorbeeld alleen de Global Support Facility betrokken. Dit was een gemiste kans, aangezien bij de workshop geprofiteerd had kunnen worden van de ervaring van de intra-ACS-ondersteuningsfaciliteit met regionale organisaties.

Het initiatief was proactief bij het vaststellen van de getrokken lering, maar de Commissie heeft geen duidelijke exitstrategie uitgestippeld

63 Uit de door het initiatief gefinancierde acties is veel lering getrokken, zoals de noodzaak om:

1. de vraag van beleidsmakers naar de door de acties opgeleverde klimaatinformatie te beoordelen;
2. de duurzaamheid van gemeenschapsinstrumenten voor de planning van acties op het gebied van klimaatverandering te waarborgen door deze te integreren in de lesprogramma’s van scholen en universiteiten;
3. activiteiten op te nemen die specifiek bedoeld zijn voor vrouwen, jongeren en ouderen;
4. de samenwerking tussen vakministeries en het voor financiën verantwoordelijke ministerie te versterken, en
5. meer aandacht te besteden aan het continueren van de resultaten van succesvolle acties.

64 Van de respondenten op onze enquête was 76 % van mening dat het initiatief nuttige lessen heeft opgeleverd die de steun in de meerjarige indicatieve programma’s van de landen voor de periode 2021-2027 kunnen verbeteren. In 2021 heeft de Commissie de Global Support Facility ingezet om via regionale workshops lessen te delen met de EU-delegaties en de getrokken lering te verwerken in de inhoud van de MIP’s voor 2021-2027. De Commissie zal ook lering trekken uit de effect- en duurzaamheidsstudie en uit een studie naar de ervaring op het gebied van monitoring en evaluatie van adaptatie die met het initiatief is opgedaan. Actiespecifieke lessen worden gedeeld op de websites van het initiatief, de samenwerkingsplatforms en het Cap4Dev-gemeenschapsplatform. De Global Support Facility deelt kennis en lessen op haar website, waarvan het aantal gebruikers in drie jaar tijd van 8 000 tot 30 000 is gestegen (zie figuur 11).

65 Wij hebben geconstateerd dat de Commissie geen duidelijke exitstrategie voor het initiatief had uitgestippeld. In de verordening van 2021 betreffende het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking (NDICI — Europa in de wereld) voor de periode 2021-2027 wordt uiteengezet hoe wereldwijde initiatieven zullen worden gefinancierd uit thematische begrotingsonderdelen. In de verordening wordt bovendien verklaard dat specifieke landelijke of regionale acties zullen worden gefinancierd via budgetten voor bilaterale samenwerking. In dit verband heeft de Commissie besloten het initiatief stop te zetten.

66 Momenteel is de beschikbare informatie over het initiatief verspreid over verschillende documenten. De Commissie heeft geen duidelijke exitstrategie vastgesteld waarin de toekomstige stappen voor het initiatief worden samengebracht. Er bestaat ook onzekerheid over wat er zal worden gedaan met de verschillende websites en met alle technische documenten, achtergronddocumenten, materiaal voor opleidingen en workshops die door de ondersteunende faciliteiten van het mondiale en de intra-ACS-component zijn opgesteld.

67 De Commissie heeft niet uitgelegd hoe zij na afloop van het initiatief kennisproducten beschikbaar wil stellen en hoe zij de getrokken lering wil doorgeven aan de mondiale ondersteuningsfaciliteit van de EU voor nationaal bepaalde bijdragen die in oktober 2021 van start is gegaan. Het is evenmin duidelijk hoe deze nieuwe faciliteit de lopende activiteiten, die volgens de planning tot 2025 zullen doorgaan, zal ondersteunen.

Conclusies en aanbevelingen

68 Wij concluderen dat het initiatief in het algemeen zijn effect op de weerbaarheid van landen tegen klimaatverandering niet heeft aangetoond. Wat de efficiëntie betreft, leverden de afgeronde acties over het algemeen de beoogde output op, soms echter tegen hoge kosten.

69 In het kader van het initiatief werden de verbeteringen in de situatie van de begunstigden niet gemeten en het was evenmin voldoende toegespitst op de behoeften van de zwaarst getroffenen. De kosten voor het gebruik van nieuwe technologieën maakten het voor de armste huishoudens moeilijker om van het programma te profiteren. Bovendien waren er weinig maatregelen die activiteiten omvatten die specifiek gericht waren op de behoeften van vrouwen.

70 Het initiatief was gericht op de opbouw van institutionele capaciteit, maar vanwege het grote personeelsverloop was de duurzaamheid beperkt. De verwachte ontwikkeling van capaciteitsopbouw en proefactiviteiten naar meer opschaling van adaptatiemaatregelen waarmee een groter aantal begunstigden kon worden bereikt, heeft dan ook niet systematisch plaatsgevonden (zie de paragrafen 20-26 en 32-44).

Aanbeveling 1 — Richt de aandacht op degenen die het hardst door de klimaatverandering worden getroffen

Bij de financiering van acties op het gebied van klimaatverandering in ontwikkelingslanden moet de Commissie:

1. indicatoren, uitgangswaarden en streefcijfers selecteren om de uitkomsten van de activiteiten te meten;
2. ambitieuze streefcijfers vaststellen, rekening houdend met de context van elk land in kwestie, voor het aandeel vrouwen dat rechtstreeks baat heeft bij de acties, en meer aandacht besteden aan de armste huishoudens;
3. in het geval van opeenvolgende acties, het evenwicht tussen capaciteitsopbouw en andere activiteiten verbeteren, zodat concrete adaptatiemaatregelen kunnen worden opgeschaald waarmee meer mensen worden bereikt die rechtstreeks door de gevolgen van de klimaatverandering worden getroffen.

Streefdatum voor de uitvoering: acties die worden gefinancierd vanaf januari 2024

71 Geen van de twee fasen van het Wereldwijd bondgenootschap tegen klimaatverandering heeft de verwachte aanvullende financiering van de lidstaten en de particuliere sector aangetrokken. Ondanks deze aanzienlijke financieringskloof heeft de Commissie gedurende de 15-jarige looptijd van het initiatief haar oorspronkelijke ambitieuze doelstellingen niet herzien. Bovendien hebben de criteria van de Commissie voor de toewijzing van middelen in de tweede fase naar verhouding tot minder steun aan de kwetsbaarste landen geleid.

72 De Commissie heeft onvoldoende geanalyseerd of de begrote kosten van de meeste in de steekproef opgenomen acties wel redelijk waren. Uit onze analyse blijkt dat de beheerskosten van de acties sterk uiteenliepen en vooral in het Stille Oceaangebied hoog waren. Wij hebben geconstateerd dat de Commissie met een meer gedetailleerde kostenanalyse besparingen had kunnen bewerkstelligen.

73 Hoewel het initiatief in 2007 van start ging en meer dan tachtig landen steun ontvingen, bleef de bekendheid ervan zowel in de ontwikkelingslanden als in de EU-lidstaten beperkt. Dit kwam deels doordat de gefinancierde acties niet te onderscheiden waren van andere acties van de EU ter bestrijding van de klimaatverandering in ontwikkelingslanden. Bovendien werd de efficiëntie van het initiatief beïnvloed door de complexiteit van de organisatie, met name de overlapping van ondersteunende faciliteiten en financieringsstromen.

74 Het Wereldwijd bondgenootschap tegen klimaatverandering zal geen extra fasen kennen, maar het heeft nuttige lessen opgeleverd voor andere initiatieven voor mondiale ontwikkeling die de EU in de toekomst zou kunnen uitvoeren (zie de paragrafen 27-31 en 45-67).

Aanbeveling 2 — Verwerk de getrokken lering in toekomstige initiatieven voor mondiale ontwikkeling

Bij het opzetten van toekomstige initiatieven voor mondiale ontwikkeling moet de Commissie rekening houden met de lering die is getrokken uit het Wereldwijd bondgenootschap tegen klimaatverandering, met name door:

1. de doelstellingen te herzien wanneer tijdens de uitvoering blijkt dat er onvoldoende financiering beschikbaar is;
2. middelen strategisch toe te wijzen door objectieve criteria toe te passen, waarbij ook rekening wordt gehouden met de financiële steun die de partnerlanden voor dezelfde sector uit andere bronnen ontvangen;
3. het systematisch analyseren en documenteren van de redelijkheid van de begrote kosten van de acties;
4. de algemene bekendheid van het initiatief te bevorderen aan de hand van communicatieactiviteiten die gericht zijn op de begunstigde landen en potentiële donoren.

Streefdatum voor de uitvoering: april 2024

Dit verslag werd door kamer III, onder leiding van mevrouw Bettina Jakobsen, lid van de Rekenkamer, vastgesteld te Luxemburg op haar vergadering van 10 januari 2023.

Bijlage

Overzicht van de in de steekproef opgenomen acties

Afkortingen

ACS: Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan

DCI: financieringsinstrument voor ontwikkelingssamenwerking (Development Cooperation Instrument)

DG INTPA: directoraat-generaal Internationale Partnerschappen

EOF: Europees Ontwikkelingsfonds

GCCA(+): Wereldwijd bondgenootschap tegen klimaatverandering (+) (Global Climate Change Alliance (Plus))

IPCC: Intergouvernementele Werkgroep inzake klimaatverandering van de Verenigde Naties (Intergovernmental Panel on Climate Change)

KIO’s: kleine insulaire ontwikkelingslanden

LoGIC: Local Government Initiative on Climate change (initiatief van de lokale overheid inzake klimaatverandering)

MFK: meerjarig financieel kader

MIP’s: meerjarige indicatieve programma’s

MOL’s: minst ontwikkelde landen

NDC: nationaal bepaalde bijdrage

ND-GAIN: mondiaal adaptatie-initiatief van de Universiteit van Notre Dame (Notre Dame Global Adaptation Initiative)

NDICI: instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking (Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument)

OACPS: Organisatie van Staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan

Woordenlijst

Adaptatie aan klimaatverandering: het verminderen van de kwetsbaarheid van landen en gemeenschappen ten aanzien van klimaatverandering door ervoor te zorgen dat zij de gevolgen ervan beter kunnen opvangen.

Begrotingssteun: de rechtstreekse overmaking van EU-steun aan de nationale schatkist van een partnerland onder bepaalde voorwaarden.

Mitigatie van klimaatverandering: het verminderen of beperken van de uitstoot van broeikasgassen vanwege het effect ervan op het klimaat.

Programmaraming: een door een partnerland opgesteld en door de Europese Commissie goedgekeurd document waarin de uit te voeren samenwerkings- of ontwikkelingswerkzaamheden alsmede de benodigde financiële, personele en materiële hulpbronnen worden uiteengezet.

Antwoorden van de Commissie

https://www.eca.europa.eu/nl/Pages/DocItem.aspx?did=63424

Tijdlijn

https://www.eca.europa.eu/nl/Pages/DocItem.aspx?did=63424

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma’s of beheersthema’s met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer III “Externe maatregelen, veiligheid en justitie”, die onder leiding staat van ERK-lid Bettina Jakobsen. De controle werd geleid door ERK-lid Hannu Takkula, ondersteund door Turo Hentila, kabinetschef, en Nita Tennilä, kabinetsattaché; Alejandro Ballester Gallardo, hoofdmanager; Loulla Puisais-Jauvin, taakleider; Mark Marshall en Flavia Di Marco, auditors. Zoe Dennis verleende taalkundige ondersteuning. Alexandra Mazilu verleende grafische ondersteuning. Britta Gauckler en Roussalia Nikolova verleenden ondersteuning bij de enquête. Katja Dudzińska en Gitana Letukytė verleenden administratieve ondersteuning.

Voetnoten

¹ Climate Change 2022: Mitigation of Climate Change, Working Group III Contribution to the IPCC Sixth Assessment Report.

² Europees Parlement, verslag over de gevolgen van klimaatverandering voor kwetsbare bevolkingsgroepen in ontwikkelingslanden, 7.4.2021.

³ Global Trends 2040, maart 2021, National Intelligence Council.

⁴ Mededeling van de Commissie — Naar een wereldwijd bondgenootschap tegen klimaatverandering tussen de Europese Unie en de arme ontwikkelingslanden die het ergst door de klimaatverandering worden getroffen, COM(2007) 540.

⁵ United Nations Department of Economic and Social Affairs Economic Analysis.

⁶ Office of the High Representative for the Least Developed Countries, Landlocked Developing Countries and Small Island Developing States.

⁷ Bijvoorbeeld de Afrikaanse Unie, het Caribisch Forum en het secretariaat van het milieuprogramma voor de Stille Oceaan.

⁸ NDC Partnership.

⁹ De conceptnota van het Wereldwijd bondgenootschap tegen klimaatverandering + bevat de prioriteiten van de tweede fase van het initiatief voor 2015-2020 (zie: The plus of GCCA+. The Global Climate Change Alliance Plus. An EU flagship initiative supporting climate resilience, 18.12.2015).

¹⁰ UN WomenWatch: Women, Gender Equality and Climate Change.

¹¹ Acties 6, 7 en 13.

¹² National Commission for Women and Children, Royal Government of Bhutan, 2020: “Gender and Climate Change in Bhutan”.

¹³ Mededeling van de Commissie COM(2007) 540.

¹⁴ Wereldwijd bondgenootschap tegen klimaatverandering +, Impact and Sustainability Report, 2021.

¹⁵ Artikel 181, lid 6, van het Financieel Reglement dat van toepassing is op de algemene begroting van de Unie, juli 2018.

¹⁶ Acties 1, 6, 7, 8, 9, 11, 13 en 14.

¹⁷ Acties 3, 4, 5 en 12.

¹⁸ Acties 2 en 10.

¹⁹ Acties 3, 4, 8, 9, 11, 12 en 13.

²⁰ Acties 4, 8, 9, 12 en 13.

²¹ Acties 3, 8 en 12.

²² Acties 3, 4, 8, 9 en 12.

²³ Acties 11 en 13.

²⁴ Evaluatie van het wereldwijde programma van het Wereldwijd bondgenootschap tegen klimaatverandering (GCCA): eindverslag, 2015.

²⁵ UN Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) loss and damage.

²⁶ Walter Kennes, 2019: The origins of the GCCA: remembering how the alliance was born.

²⁷ Global Adaptation Index van de Universiteit van Notre Dame.

²⁸ Mededeling van de Commissie COM(2007) 540.

²⁹ Walter Kennes, 2019.

³⁰ Anders Wijkman, EP-rapporteur: “Over een wereldwijd bondgenootschap tegen klimaatverandering tussen de Europese Unie en de arme ontwikkelingslanden die het ergst door de klimaatverandering worden getroffen”, 23.9.2008.

³¹ Estland (0,8 miljoen EUR), Ierland (23 miljoen EUR), Cyprus (0,6 miljoen EUR) en Zweden (4,4 miljoen EUR).

³² Werkdocument van de diensten van de Commissie “Implementation Framework of the Global Climate Change Alliance”, SEC(2008) 2319.

³³ Walter Kennes, 2019.

³⁴ Werkdocument van de diensten van de Commissie SEC(2008) 2319.

³⁵ www.gcca.eu, www.intraacpgccaplus.org, www.europa.eu/capacity4dev/gcca-community.

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (https://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2023

PDF	ISBN 978-92-847-9480-5	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/870558	QJ-AB-23-005-NL-N
HTML	ISBN 978-92-847-9478-2	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/865042	QJ-AB-23-005-NL-Q

AUTEURSRECHT

© Europese Unie, 2023

Het beleid van de Europese Rekenkamer (ERK) inzake hergebruik is uiteengezet in Besluit nr. 6-2019 van de ERK over het opendatabeleid en het hergebruik van documenten.

Tenzij anders aangegeven (bijv. in afzonderlijke auteursrechtelijke mededelingen), wordt voor inhoud van de ERK die eigendom is van de EU een licentie verleend in het kader van de Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0)-licentie. Als algemene regel geldt derhalve dat hergebruik is toegestaan mits de bron correct wordt vermeld en eventuele wijzigingen worden aangegeven. De hergebruiker van ERK-inhoud mag de oorspronkelijke betekenis of boodschap niet wijzigen. De ERK is niet aansprakelijk voor mogelijke gevolgen van hergebruik.

Aanvullende toestemming moet worden verkregen indien specifieke inhoud personen herkenbaar in beeld brengt, bijvoorbeeld op foto’s van personeelsleden van de ERK, of werken van derden bevat.

Indien dergelijke toestemming wordt verkregen, wordt de bovengenoemde algemene toestemming opgeheven en zullen beperkingen van het gebruik daarin duidelijk worden aangegeven.

Wilt u inhoud gebruiken of reproduceren die geen eigendom van de EU is, dan dient u de auteursrechthebbende mogelijk rechtstreeks om toestemming te vragen:

- Figuur 2 en tabel 1 — iconen: deze figuren zijn ontworpen met behulp van https:\\flaticon.com. © Freepik Company S.L. Alle rechten voorbehouden.

Software of documenten waarop industriële-eigendomsrechten rusten, zoals octrooien, handelsmerken, geregistreerde ontwerpen, logo’s en namen, zijn uitgesloten van het beleid van de ERK inzake hergebruik.

De groep institutionele websites van de Europese Unie met de domeinnaam “europa.eu” bevat links naar sites van derden. Aangezien de ERK geen controle heeft over deze sites, wordt u aangeraden kennis te nemen van hun privacy- en auteursrechtbeleid.

Gebruik van het ERK-logo

Het logo van de ERK mag niet worden gebruikt zonder voorafgaande toestemming van de ERK.

HOE NEEMT U CONTACT OP MET DE EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-centra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde centrum online (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_nl).

Bel of schrijf
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen);
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• het onlineformulier in te vullen: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_nl

WAAR VINDT U INFORMATIE OVER DE EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website (european-union.europa.eu).

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU bekijken of bestellen op op.europa.eu/nl/publications. Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke documentatiecentrum (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_nl).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1951 in alle officiële talen, krijgt u op EUR‑Lex (eur-lex.europa.eu).

Open data van de EU
Het portaal data.europa.eu biedt toegang tot opendatabestanden van de instellingen, organen en agentschappen van de EU. Deze kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden. Het portaal biedt ook toegang tot een grote hoeveelheid databestanden van de Europese landen.