Alliance mondiale contre le changement climatique (+) Des réalisations en deçà des ambitions affichées

Synthèse

I Les pays les moins avancés et les petits États insulaires en développement sont les plus touchés par les conséquences du changement climatique, alors que ce sont eux qui contribuent le moins aux émissions de gaz à effet de serre. En 2007, l’UE a lancé l’initiative «Alliance mondiale contre le changement climatique» (AMCC) pour aider ces pays à accroître leur résilience face aux effets du changement climatique. En 2014, cette initiative est entrée dans sa deuxième phase, l’«Alliance mondiale contre le changement climatique+» (AMCC+), qui couvre la période 2014-2020. L’UE a alloué un financement total de 729 millions d’euros à ces deux phases.

II En 2020, la Commission a décidé de ne pas reconduire l’initiative pour une phase supplémentaire. Lors de la période 2021-2027, la Commission financera des actions de lutte contre le changement climatique dans les pays en développement à travers une aide thématique et géographique au titre de l’instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale. Notre audit visait à tirer les enseignements des deux phases de l’initiative AMCC, dans la perspective tant des futures actions de lutte contre le changement climatique que des futures initiatives en matière de développement mondial. Il avait pour objectif de déterminer si les résultats escomptés des actions avaient été atteints de manière efficiente et si la Commission avait optimisé la valeur ajoutée de l’initiative.

III Globalement, nous avons constaté que l’impact de l’initiative sur la résilience des pays au changement climatique n’était pas démontré. Sur le plan de l’efficience, les actions menées à terme avaient généralement produit les réalisations attendues, mais parfois à un coût élevé.

IV Dans le cadre de l’initiative, l’amélioration de la situation des bénéficiaires n’a pas été mesurée et l’accent n’a pas suffisamment été mis sur les besoins des populations les plus touchées. En raison du coût lié à l’utilisation des nouvelles technologies, il a été plus difficile pour les ménages les plus pauvres de bénéficier du programme. En outre, peu d’actions comprenaient des activités répondant spécifiquement aux besoins des femmes.

V L’initiative était axée sur le renforcement des capacités institutionnelles, mais la durabilité a pâti de la forte rotation du personnel. Par conséquent, le passage escompté du renforcement des capacités et des activités pilotes vers un élargissement plus poussé des mesures d’adaptation à davantage de bénéficiaires n’a pas été systématique.

VI Aucune des deux phases de l’AMCC n’a permis de mobiliser les fonds supplémentaires prévus auprès des États membres et du secteur privé. Malgré le déficit de financement important qui en a découlé, la Commission n’a pas revu ses ambitieux objectifs initiaux au cours des 15 années couvertes par l’initiative. Par ailleurs, les critères d’affectation des fonds imposés par la Commission pour la deuxième phase se sont traduits par l’octroi d’un soutien proportionnellement moindre aux pays les plus vulnérables.

VII La Commission n’a pas suffisamment analysé le caractère raisonnable des coûts inscrits au budget pour la plupart des actions de notre échantillon. Notre analyse a révélé que les coûts de gestion des actions étaient très variables et qu’ils étaient particulièrement élevés dans le Pacifique. Nous avons constaté que la Commission aurait pu faire davantage d’économies si elle avait analysé les coûts plus en détail.

VIII Alors que l’initiative a démarré en 2007 et que plus de 80 pays en ont bénéficié, les pays en développement et les États membres de l’UE y étaient relativement peu sensibilisés. Cela tient en partie au fait que les actions financées ne pouvaient être distinguées des autres actions de l’UE en matière de lutte contre le changement climatique dans les pays en développement. En outre, l’efficience de l’initiative a pâti de la complexité de son organisation, et notamment de doublons en matière de mécanismes d’appui et de sources de financement.

IX L’AMCC ne sera pas reconduite pour une phase supplémentaire, mais des enseignements utiles peuvent en être tirés pour toute autre initiative en matière de développement mondial que l’UE pourrait mettre en œuvre à l’avenir.

X Sur la base de ces conclusions, nous recommandons à la Commission:

1. d’accorder la priorité aux populations les plus touchées par le changement climatique;
2. de tenir compte des enseignements tirés pour toute future initiative en matière de développement mondial.

Introduction

Le changement climatique touche les pays en développement de manière disproportionnée

01 L’objectif de développement durable 13 vise à lutter contre le changement climatique et ses répercussions par des mesures tant d’adaptation que d’atténuation. Il est particulièrement urgent de mettre en œuvre des actions d’adaptation dans les pays en développement. Le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) des Nations unies reconnaît que les principaux efforts d’atténuation doivent être déployés dans les pays industrialisés, où les émissions par habitant sont plus élevées¹.

02 Les populations les plus pauvres et les plus vulnérables au monde sont celles qui souffrent le plus des conséquences du changement climatique parce qu’elles vivent dans des régions plus sujettes aux inondations, aux glissements de terrain, à la sécheresse et à d’autres catastrophes². Il est probable que les pouvoirs publics et les sociétés étendent les mesures d’adaptation et de résilience pour faire face aux menaces existantes, mais ces mesures ne seront probablement pas réparties de manière équilibrée et certaines populations risquent d’être oubliées³.

L’Alliance mondiale contre le changement climatique visait à aider les pays en développement pauvres les plus vulnérables au changement climatique

L’initiative a permis d’aider un large éventail de pays

03 Lancée en 2007⁴, l’Alliance mondiale contre le changement climatique (AMCC) est le principal programme thématique acheminant l’aide au développement de l’UE pour soutenir la riposte au changement climatique. Cette initiative visait à aider les pays en développement pauvres les plus vulnérables au changement climatique à accroître leur capacité d’adaptation aux effets de celui-ci. Elle visait en outre à aider les pays à contribuer aux efforts d’atténuation. Elle s’adressait en particulier aux pays les moins avancés (PMA)⁵ et aux petits États insulaires en développement (PEID)⁶. En 2014, l’initiative est entrée dans sa deuxième phase, l’«Alliance mondiale contre le changement climatique+» (AMCC+), couvrant la période 2014-2020.

04 En 2020, la Commission a décidé que l’initiative ne ferait pas l’objet d’une troisième phase dans le cadre financier pluriannuel (CFP) 2021-2027. Au lieu de cela, conformément au règlement de 2021 sur l’instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale (IVCDCI - Europe dans le monde), la Commission financerait les mesures de lutte contre le changement climatique principalement au titre de l’aide thématique et géographique apportée dans le cadre des programmes indicatifs pluriannuels (PIP).

05 L’initiative a permis de soutenir des mesures de lutte contre le changement climatique dans un large éventail de pays (voir figure 1).

L’initiative comprenait deux volets et portait sur plusieurs secteurs prioritaires

06 Chacune des deux phases de l’initiative comprenait deux volets:

1. le volet mondial, couvrant tous les pays en développement. Ce volet financé au titre de l’instrument de coopération au développement (ICD) soutenait principalement des actions menées dans un seul pays;
2. le volet intra-ACP, couvrant les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP). Ce volet financé par le Fonds européen de développement soutenait principalement des actions menées dans toute une région.

07 Deux mécanismes de soutien, confiés à des consortiums dirigés par des groupes d’études environnementales, ont permis à la direction générale des partenariats internationaux (DG INTPA) et aux délégations de l’UE d’assister les pays partenaires dans la mise en œuvre des actions pour le climat financées par l’initiative:

1. la facilité d’appui mondiale de l’AMCC (GCCA Global Support Facility) a soutenu le volet mondial de l’initiative en promouvant le dialogue et l’échange d’expériences sur le changement climatique. Elle a aidé les délégations de l’UE à formuler des actions relatives au changement climatique et a également fourni une assistance technique ponctuelle, à savoir un appui et des conseils pour la conception et la mise en œuvre d’actions pour le climat dans les pays bénéficiaires. En outre, elle a soutenu la création et la diffusion de connaissances et administré une plateforme collaborative comprenant la documentation sur les programmes relevant de l’initiative;
2. la facilité d’appui intra-ACP a aidé le secrétariat de l’Organisation des États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (OEACP) à coordonner le volet intra-ACP de l’initiative. Elle a également géré la facilité d’appui «Climat», qui avait pour rôle de fournir une assistance technique aux organisations régionales⁷, aux organismes publics et aux acteurs non étatiques de la région ACP. L’assistance technique a notamment consisté en des activités telles que des études de faisabilité, des missions de définition et de formulation de projets, des formations et des ateliers.

08 Pour atteindre l’objectif d’aider les pays à faire face au changement climatique, l’approche de l’initiative a été axée sur deux piliers:

1. stimuler le dialogue et le partage de connaissances, par exemple par l’organisation de conférences internationales et d’ateliers;
2. fournir un soutien technique et financier à des mesures d’adaptation au changement climatique, d’atténuation de celui-ci et de réduction des risques de catastrophes. Ce soutien prend différentes formes, allant du renforcement des capacités ou de la fourniture d’une assistance technique aux autorités nationales, régionales ou locales à des mesures concrètes consistant à expérimenter de nouvelles approches ou à élargir des activités pilotes couronnées de succès.

09 L’initiative a permis de fournir un soutien technique et financier dans le cadre d’actions portant sur un large éventail de secteurs (voir figure 2). Les deux principaux secteurs soutenus étaient celui de l’environnement et des ressources naturelles et celui de l’agriculture et de la sécurité alimentaire (y compris la pêche).

Les actions étaient essentiellement mises en œuvre par des organisations des Nations unies et des organismes d’aide au développement des États membres de l’UE

10 L’initiative ne faisait pas l’objet d’une ligne budgétaire propre dans le système comptable de la Commission. Cette dernière a conféré le label «AMCC» à toute une série d’actions relatives au changement climatique financées par l’ICD et le FED. Au total, les financements alloués à l’initiative se sont élevés à 728,8 millions d’euros, y compris les contributions des États membres de l’UE. Sur ce montant total, 308,8 millions d’euros ont été consacrés à la première phase (2007-2013) et 420 millions d’euros, à la seconde (2014-2020) (voir figure 3).

11 La figure 4 montre les financements alloués par l’intermédiaire du programme mondial et du programme intra-ACP ainsi que ceux alloués aux deux facilités d’appui. Les contrats conclus jusqu’en avril 2022 représentaient au total 587 millions d’euros.

12 Les actions ont été mises en œuvre selon diverses modalités, et principalement par l’intermédiaire de conventions de financement conclues avec des organisations des Nations unies et des organismes d’aide au développement des États membres (voir figure 5).

Étendue et approche de l’audit

Étendue de l’audit

13 Étant donné que l’AMCC ne sera pas reconduite, notre audit a consisté à examiner comment la Commission avait géré les deux phases de cette initiative, afin de tirer des enseignements dans la perspective tant des futures actions de lutte contre le changement climatique que des futures initiatives de développement mondial. Il visait à déterminer si les fonds avaient été utilisés de manière efficiente et efficace ainsi qu’à formuler des recommandations d’amélioration pour les actions futures de l’UE dans le domaine de la lutte contre le changement climatique.

14 Notre question d’audit principale était de savoir si l’initiative avait été efficiente et efficace. Pour y répondre, nous nous sommes posé les sous-questions ci-après.

• Les résultats escomptés des actions ont-ils été atteints de manière efficiente?
• La Commission a-t-elle optimisé la valeur ajoutée de l’initiative?

15 Nous avons examiné 14 actions: cinq dans la région Pacifique, deux au Bangladesh, deux en Éthiopie, deux au Bhoutan, une au Niger et une à Cuba, ainsi qu’une action régionale couvrant l’ensemble de l’Afrique. Ces actions portaient sur un montant total de 95,4 millions d’euros, ce qui représente 16 % des fonds ayant fait l’objet de contrats au titre de l’initiative entre 2007 et avril 2022.

16 Nous avons sélectionné les pays en fonction du montant dont ils ont bénéficié au titre de l’initiative, et de sorte à couvrir tant le volet mondial que le volet intra-ACP, ainsi que différentes régions et différentes méthodes de mise en œuvre. Notre échantillon comporte aussi bien des actions clôturées que des actions en cours. Nous avons également évalué la contribution des deux facilités d’appui. Le tableau 1 et l’annexe donnent une vue d’ensemble des 16 actions figurant dans notre échantillon.

Approche d’audit

17 En raison des restrictions de voyage liées à la COVID-19, nous n’avons pas pu effectuer les visites d’audit initialement programmées au Bhoutan, en Éthiopie et dans le Pacifique. Nous avons fondé nos observations sur les sources d’éléments probants suivantes:

1. l’examen de documents et d’informations disponibles sur internet concernant le changement climatique dans les pays en développement;
2. l’examen de documents (tels que des contrats, des budgets, des rapports de contrôle, des rapports finaux et des évaluations) concernant les activités relevant de l’initiative qui nous ont été transmis par la DG INTPA et par les deux facilités d’appui;
3. des entretiens par visioconférence avec des agents des délégations de l’UE, des partenaires chargés de la mise en œuvre et des bénéficiaires en Éthiopie, au Bhoutan et dans le Pacifique. Nous nous sommes également entretenus par visioconférence avec des représentants de la DG INTPA, de la direction générale de l’action pour le climat (DG CLIMA), du Service européen pour l’action extérieure (SEAE) et des facilités d’appui de l’initiative. Nous avons en outre eu des échanges avec des représentants de six États membres de l’UE et du Partenariat pour les contributions déterminées au niveau national (CDN)⁸, qui aide les pays à accéder à des ressources pour accélérer l’action en faveur du climat;
4. une enquête que nous avons adressée aux points focaux de l’initiative établis dans 65 délégations de l’UE. Le taux de réponse à cette enquête était de 86 % (56 délégations de l’UE). L’enquête comportait des questions sur l’efficience et l’efficacité des actions ainsi que sur les points forts et les faiblesses de l’initiative;
5. des questionnaires adressés à la DG INTPA et aux deux facilités d’appui concernant la conception et la mise en œuvre des actions ainsi que la gestion de l’initiative.

Observations

L’initiative était axée sur le renforcement des capacités, mais il aurait été possible de réduire les coûts et de mieux démontrer son incidence

18 La fourniture d’un soutien technique et financier à des mesures d’adaptation au changement climatique et d’atténuation de celui-ci est l’un des deux piliers sur lesquels étaient axées les deux phases de l’AMCC (voir point 08). Nous avons examiné l’efficience et l’efficacité de ce soutien. Nous avons notamment cherché à déterminer si:

1. la Commission avait adapté l’initiative pour répondre aux besoins des populations directement touchées par les conséquences du changement climatique, en particulier les femmes, et élargi les activités pilotes couronnées de succès pour permettre à davantage de personnes d’en bénéficier;
2. les coûts de gestion étaient raisonnables et permettaient de maximiser la part de l’aide qui parvient effectivement aux destinataires;
3. les actions ont produit les résultats escomptés;
4. les actions ont permis de créer des synergies, et si les besoins auxquels elles répondaient continuaient d’être satisfaits après la fin des aides;
5. l’initiative avait permis d’accroître la résilience des pays face aux effets du changement climatique.

19 La figure 6 et l’annexe présentent de manière synthétique les constatations découlant de notre évaluation des 14 actions dans le cadre de notre audit. Nous n’avons analysé la durabilité que pour les sept actions menées à terme. Les deux facilités d’appui sont traitées au point 62.

La Commission n’a ni suffisamment élargi les mesures d’adaptation ni répondu aux besoins des populations les plus touchées par les conséquences du changement climatique

20 Sur la base de notre examen des actions et des évaluations des programmes, des réponses à notre enquête et des entretiens que nous avons menés avec des agents de la Commission et des délégations de l’UE ainsi que des bénéficiaires, nous constatons que l’initiative n’a pas suffisamment répondu aux besoins des populations directement touchées par les conséquences du changement climatique, et ce pour les raisons suivantes:

1. il n’y a pas eu de passage systématique du renforcement des capacités (formations sur l’intégration du changement climatique dans les plans nationaux et locaux, ateliers à l’intention du personnel clé pour l’aider à mieux appréhender le changement climatique, etc.) et des activités pilotes vers un élargissement plus poussé de mesures d’adaptation concrètes qui soutiennent directement la population, alors que cela était envisagé dans la note conceptuelle relative à l’AMCC+⁹;
2. une attention insuffisante a été accordée aux femmes, qui sont pourtant touchées de manière disproportionnée par les conséquences du changement climatique¹⁰, notamment parce qu’elles restent dans les villages, alors que les hommes migrent vers les zones urbaines;
3. certaines activités étaient inabordables pour les ménages les plus pauvres.

Le passage escompté du renforcement des capacités et des activités pilotes vers un élargissement plus poussé des mesures d’adaptation n’a pas été systématique

21 Parmi les délégations de l’UE qui ont répondu à notre enquête, 86 % s’attendaient à ce que l’aide passe du renforcement des capacités des autorités nationales, régionales ou locales à des mesures d’adaptation concrètes profitant directement aux populations les plus touchées par le changement climatique. Selon la Commission, les partenaires nationaux ont apprécié les activités d’adaptation concrètes, dans la mesure où elles permettaient aux citoyens de voir clairement que des mesures étaient prises pour les aider à s’adapter au changement climatique.

22 Cependant, tout au long des deux phases de l’initiative, le renforcement des capacités est resté un élément important du soutien apporté aux pays concernés, en raison des départs de personnel formé. Ce problème a été mis en lumière par notre enquête, 52 % des répondants ayant estimé que la rotation du personnel formé était élevée. Les partenaires de la Commission chargés de la mise en œuvre ont expliqué que la forte rotation du personnel entraînait un besoin constant de renforcement des capacités. Comme l’a souligné la délégation de l’UE pour le Pacifique, il existait un risque que les actions servent à combler le manque de capacités plutôt qu’à renforcer ces dernières. Dans certains cas, il a été préféré de continuer à mettre l’accent sur le renforcement des capacités, dont les pays concernés continuaient d’avoir besoin, plutôt que de soutenir l’élargissement des mesures concrètes d’adaptation couronnées de succès recensées lors de la première phase. Les ressources pouvant être consacrées au soutien à l’élargissement de ces mesures s’en sont donc trouvées réduites.

23 Seules trois des 14 actions de notre échantillon (l’action 5 dans le Pacifique et les actions 6 et 7 au Bangladesh) ont donné lieu à un élargissement des activités pilotes d’adaptation, pour couvrir davantage de lieux et de bénéficiaires. En outre, seuls 38 % des répondants à notre enquête pensaient que les activités pilotes d’adaptation étaient systématiquement élargies. Le passage escompté des activités de renforcement des capacités vers des activités d’adaptation plus concrètes lors de la seconde phase de l’initiative ne s’est pas toujours concrétisé. L’encadré 1 présente deux exemples d’actions de notre échantillon pour lesquelles un élargissement était possible mais ne s’est pas concrétisé.

Une attention insuffisante a été accordée aux femmes, qui sont pourtant touchées de manière disproportionnée par les conséquences du changement climatique

24 Dans les documents de planification relatifs aux actions de notre échantillon, la Commission explique que les femmes sont touchées de manière disproportionnée par les conséquences du changement climatique. Pourtant, les actions ne les ciblaient pas systématiquement. Seules trois des actions¹¹ figurant dans notre échantillon comportaient des activités visant à répondre spécifiquement aux besoins des femmes. Parmi les répondants à notre enquête, 84 % estimaient que les actions devraient davantage mettre l’accent sur l’aide à apporter aux femmes. L’encadré 2 présente des exemples illustrant le manque d’attention accordée aux femmes.

Certaines activités étaient inabordables pour les ménages les plus pauvres

25 L’initiative avait également pour objectif d’intégrer le changement climatique dans les efforts visant à réduire la pauvreté et d’accorder une attention particulière aux mesures procurant des avantages directs aux personnes vivant dans une extrême pauvreté¹³. Les actions étaient censées contribuer à réduire la pauvreté en renforçant la résilience des ménages vulnérables.

26 Cependant, dans son rapport 2021 sur l’impact et la durabilité¹⁴, la facilité d’appui mondiale a constaté que les ménages les plus pauvres n’avaient pas pu bénéficier de certaines actions. Cela s’expliquait par le fait que leur participation à des activités pilotes les exposait à des risques plus élevés pour leurs moyens de subsistance ou par le prix prohibitif des nouvelles technologies nécessaires à la reproduction des actions. Des études relatives aux actions menées au Cambodge, au Népal, dans le Pacifique et en Tanzanie ont révélé que le coût des activités d’adaptation excluait de facto la plupart des ménages les plus vulnérables. Par exemple, pour l’action 3 dans le Pacifique, les frais de transport des citernes d’eau de pluie jusqu’aux îles éloignées telles que Palau étaient inabordables pour les ménages plus petits ou plus pauvres.

Les grandes différences de coûts indiquent que l’efficience de certaines actions aurait pu être améliorée

27 La conception et les budgets des actions ont été évalués par les délégations de l’UE, ainsi que par le groupe d’examen de la qualité constitué au sein de la DG INTPA. Pour les actions 6 et 7 (LoGIC) au Bangladesh, la délégation de l’UE a évalué le caractère raisonnable des coûts au regard des résultats escomptés. Elle avait pour objectif de limiter à environ 20 % les coûts de gestion (à savoir les salaires et les frais de voyage et de séjour des responsables, des coordinateurs et du personnel chargé de l’administration, des finances, de la communication et de l’informatique ainsi que le coût des espaces et du mobilier de bureau et la contribution aux frais généraux organisationnels). La délégation de l’UE a estimé qu’un tel niveau soutenait la comparaison avec une intervention similaire dont les coûts de gestion étaient légèrement plus élevés. Une étude de mars 2020 relative aux actions LoGIC a montré que l’un de leurs points forts était la proportion importante des financements profitant directement à la population locale.

28 Cependant, pour neuf actions de notre échantillon, la Commission n’a pas suffisamment évalué le caractère raisonnable des coûts. Dans trois cas, il n’y a pas eu d’analyse pour déterminer si les frais de personnel et de transport étaient nécessaires et raisonnables (encadré 3).

29 La Commission n’ayant pas suffisamment analysé et comparé ces coûts, nous avons procédé à notre propre analyse des coûts de gestion en nous appuyant sur les informations disponibles dans les budgets et les rapports. Notre analyse des actions de notre échantillon a montré que les coûts de gestion variaient considérablement et que des gains d’efficience auraient pu être déterminés au stade de la conception (voir figure 7).

30 Les coûts de gestion étaient particulièrement élevés dans le Pacifique. Par exemple, pour les actions 1, 2 et 5, ils représentaient respectivement 43 %, 59 % et 53 % du budget total. Ces coûts de gestion élevés dans le Pacifique s’expliquaient principalement par deux raisons:

1. le fait de mener simultanément deux actions (par exemple les actions 1 et 5) financées chacune par l’un des volets de l’initiative a poussé à la hausse les coûts de gestion;
2. les actions menées au titre de la seconde phase (actions 1, 2 et 5) étaient gérées par plusieurs partenaires chargés de la mise en œuvre, ce qui a permis de bénéficier de l’expertise de différentes organisations régionales, mais a entraîné des coûts de gestion plus importants.

31 La Commission a souligné que certains coûts se situaient dans une zone grise entre la gestion et les activités proprement dites. Elle n’a toutefois pas été en mesure de préciser la proportion consacrée à chacun de ces éléments. L’encadré 4 présente deux exemples illustrant ce problème.

Les actions menées à terme avaient généralement produit les réalisations attendues, mais les améliorations de la situation des bénéficiaires n’ont pas été mesurées

32 Les résultats se répartissent en deux catégories:

1. les réalisations, produites ou accomplies avec les ressources allouées à une action (nombre de personnes formées, nombre de ménages recourant à de nouvelles techniques agricoles, publications produites, activités d’adaptation mises en œuvre, etc.);
2. les effets, c’est-à-dire l’amélioration de la situation des bénéficiaires découlant de l’intervention (meilleures politiques de lutte contre le changement climatique, meilleur accès à une eau salubre, meilleure protection du littoral, augmentation des zones terrestres protégées, augmentation de la production et des revenus, ou encore améliorations en matière de santé).

33 Les 14 actions de notre échantillon avaient généralement pour but de renforcer les capacités et de mener des actions concrètes d’adaptation (gestion des zones côtières, sécurité de l’eau, soins de santé et agriculture durable), essentiellement dans le cadre d’activités pilotes. Huit actions¹⁶ portaient principalement sur l’adaptation, quatre¹⁷ concernaient aussi bien l’adaptation que le renforcement des capacités, tandis que deux actions portaient essentiellement sur ce dernier¹⁸.

34 Notre échantillon comprenait sept actions menées à terme¹⁹, dont cinq²⁰ ayant généralement donné lieu aux réalisations escomptées, telles que l’élaboration de stratégies nationales de lutte contre le changement climatique ou la fourniture d’une aide aux collectivités pour la mise en œuvre de mesures d’adaptation innovantes. Les activités n’ont pas été menées comme prévu dans le cadre de l’action 11 en Éthiopie et de l’action 3 dans le Pacifique. Pour ce qui est de l’action 11, les activités de renforcement des capacités ont été supprimées, tandis que pour les autres activités, il n’a pas été possible de situer géographiquement les réalisations (physiques) déclarées dans les 34 woredas (districts) concernés. L’action 3 n’a pas permis de construire le bassin national de stockage d’eau prévu à Nauru.

35 La durée de l’initiative (quinze ans) permettait de mesurer les effets (c’est-à-dire l’amélioration de la situation des bénéficiaires). Les partenaires chargés de la mise en œuvre nous ont indiqué que le fait de mettre l’accent sur les effets encouragerait l’appropriation et contribuerait à la concrétisation des changements à long terme souhaités. Il était également nécessaire d’assurer le suivi des effets afin de déterminer quelles actions avaient procuré des avantages durables, pour ensuite influer sur les politiques futures et sélectionner les actions qui se prêtaient le mieux à un élargissement.

36 Nous avons toutefois constaté que, pour la plupart des activités, la Commission n’avait pas mis en place le système d’indicateurs, de valeurs de référence et de valeurs cibles requis pour mesurer les effets (voir encadré 5).

37 Les partenaires chargés de la mise en œuvre dans le Pacifique ont préconisé que les indicateurs d’effets soient mesurés au moyen d’une action complémentaire ou qu’une partie des fonds alloués à chaque action soit retenue à cet effet. Cependant, nous avons constaté qu’aucun suivi des indicateurs d’effets des actions précédentes n’avait été effectué dans le cadre de l’initiative.

L’initiative visait à assurer la durabilité des actions par des synergies, mais une attention insuffisante a été accordée aux stratégies de sortie

38 Selon l’analyse d’impact et de durabilité, il importait d’établir des liens avec d’autres actions afin de favoriser la durabilité. Parmi les répondants à notre enquête, 80 % estimaient que des synergies avaient été réalisées entre les actions relevant de l’initiative et d’autres actions relatives au changement climatique. Notre examen des actions a également fait apparaître de nombreuses synergies. Toutefois, dans trois cas²¹, nous avons constaté un manque de coordination et d’interaction avec des actions similaires. Les réponses apportées par les délégations de l’UE à un certain nombre de nos questions indiquent également que dans certains cas, la durabilité des résultats des actions était difficile à assurer:

1. 28 % des répondants estimaient que les actions ne mettaient pas suffisamment l’accent sur la durabilité;
2. 34 % considéraient que l’intégration du changement climatique dans les politiques sectorielles ne s’était pas traduite dans les budgets, les actes législatifs et les règlements;
3. 52 % estimaient que la rotation du personnel était élevée (voir point 22).

39 Il ressort du rapport 2021 sur l’impact et la durabilité que, dans le cadre des actions, une attention insuffisante a été accordée aux stratégies de sortie devant permettre la poursuite des activités après la fin du financement (voir encadré 6).

40 Notre échantillon comprenait sept actions menées à terme. Cinq d’entre elles²² ont bénéficié de financements de l’UE supplémentaires provenant de l’initiative ou d’autres programmes de l’UE afin d’assurer la durabilité. Cependant, pour les deux autres actions terminées²³, les ressources allouées étaient insuffisantes pour maintenir les activités après la fin du financement. Les perspectives de durabilité de l’action 11 en Éthiopie étaient particulièrement faibles en raison du manque d’entretien des outils et de l’équipement (voir encadré 7).

Il n’a pas été démontré que l’initiative avait permis d’accroître la résilience des pays face aux effets du changement climatique

41 L’impact fait référence aux conséquences socioéconomiques à plus long terme qui peuvent être observées un certain temps après la fin d’une initiative. L’impact à plus long terme escompté de l’AMCC était l’accroissement de la résilience des pays face aux effets du changement climatique. Toutefois, le système de suivi et d’évaluation rigoureux recommandé en 2015 dans l’évaluation au niveau mondial ²⁴ et dans la note conceptuelle relative à l’AMCC+ pour mesurer les résultats et les impacts de l’initiative n’a pas été mis en place (voir points 35, 36, 37 et encadré 5). Aucun cadre d’évaluation établissant des indicateurs communs dont toutes les actions pouvaient rendre compte n’avait été mis en place. Par conséquent, la Commission n’était pas en mesure d’agréger les résultats obtenus par toutes les actions pour suivre la performance globale de l’initiative et rendre compte de ses réalisations. Au lieu de cela, l’impact de l’aide a été exprimé en des termes non mesurables. Par exemple:

1. la décision de Varsovie sur les pertes et préjudices²⁵, adoptée à la COP 19 en 2013, a institué le mécanisme de Varsovie sur les pertes et préjudices, qui porte sur les dommages causés par le changement climatique. La publication de 2014 intitulée «Loss and Damage in Africa» (pertes et préjudices en Afrique), produite dans le cadre de l’action 12 (ClimDev), comprenait une évaluation à prendre en considération aux fins de l’établissement des procédures de mise en œuvre de ce mécanisme. L’utilité de cette contribution n’était toutefois pas mesurable;
2. un article de 2019 consacré à l’Alliance mondiale contre le changement climatique a décrit comment celle-ci avait contribué à la formation d’une coalition progressiste entre l’UE et les pays bénéficiaires, qui a rendu possible l’adoption de l’accord de Paris²⁶. Cependant, la contribution de l’initiative à l’accord de Paris n’était pas mesurable.

42 Une tentative de mesurer l’impact a été faite dans le cadre de l’action 5 dans le Pacifique, qui prévoyait notamment comme indicateur l’évolution de l’indice par pays de l’initiative mondiale d’adaptation de l’université de Notre Dame (ND-GAIN²⁷) des pays participants. Cet indice renseigne sur la résilience d’un pays face aux impacts du changement climatique. Il repose sur 45 indicateurs visant à mesurer la vulnérabilité des pays face au dérèglement climatique ainsi que leur état de préparation à l’égard des investissements dans des mesures d’adaptation. Nous nous sommes appuyés sur les tentatives de la Commission visant à mesurer l’impact et avons analysé l’évolution de l’indice ND-GAIN par pays au cours de la période couverte par l’initiative, c’est‑à‑dire de 2007 à nos jours. Nous avons constaté que cet indice avait augmenté pour la plupart des pays ayant bénéficié d’un financement au titre de l’initiative (voir figure 8). Le plus souvent, cette augmentation représentait moins de quatre points sur l’échelle ND-GAIN.

43 Le soutien au titre de cette initiative n’est qu’un des facteurs pouvant influencer l’indice ND-GAIN mesurant la vulnérabilité des pays face au changement climatique. L’impact de l’initiative ne peut être dissocié de celui des actions des gouvernements nationaux et des autres donateurs ni de celui des événements extérieurs. D’autres financements de l’UE peuvent également avoir un impact, notamment compte tenu du fait que les programmes indicatifs pluriannuels contiennent de plus en plus de mesures liées au climat. Par exemple, des contributions financières du Fonds européen de développement et de l’instrument de coopération au développement ont été octroyées aux actions 9, 10, 11 et 12, qui bénéficiaient également d’un financement au titre de l’initiative AMCC.

44 Par ailleurs, la plupart des pays vulnérables n’ayant pas bénéficié d’un financement ont connu des améliorations similaires, ce qui témoigne également du fait que les hausses de l’indice ND-GAIN ne peuvent pas être attribuées à l’initiative. Qui plus est, les trois pays dont l’indice ND-GAIN a le plus baissé (Nigeria, Bangladesh et Myanmar) avaient tous bénéficié de financements au titre de l’initiative.

La Commission n’a pas optimisé la valeur ajoutée de l’initiative

45 Dans cette section, nous examinons si la Commission:

1. a mis l’accent, dans les deux phases de l’AMCC, sur les pays en développement pauvres les plus vulnérables au changement climatique, notamment les PMA et les PEID;
2. a réussi à mobiliser, comme prévu, des financements supplémentaires provenant des États membres de l’UE, du secteur privé et d’autres mécanismes de financement novateurs pour optimiser l’impact de l’initiative;
3. a mené des actions de sensibilisation pour mieux faire connaître l’initiative;
4. a assuré une surveillance globale fiable des coûts et des activités de l’initiative et est parvenue à créer des synergies entre les volets mondial et intra-ACP;
5. a mis en place une stratégie de sortie pour faire en sorte que les enseignements tirés de l’initiative soient repris dans le nouveau cadre financier pluriannuel et pris en compte dans la conception des activités visant à lutter contre le changement climatique dans les pays en développement.

L’attention accordée aux pays les plus vulnérables a été moindre lors de la deuxième phase

46 L’initiative visait à aider les pays en développement pauvres les plus vulnérables au changement climatique, notamment les PMA et les PEID, à accroître leurs capacités d’adaptation aux effets du changement climatique²⁸. Dans la première phase, la Commission a élaboré son propre indice de vulnérabilité climatique pour sélectionner les pays qui bénéficieraient le plus d’un soutien. Un soutien financier au titre de cette phase a été octroyé à 24 des 29 PMA et PEID les plus vulnérables (voir figure 9)²⁹.

47 L’indice de la Commission était fondé sur trois éléments: le revenu national brut (RNB) par habitant, la vulnérabilité au climat et la participation au dialogue politique relatif au changement climatique. Il ne tenait toutefois pas compte des autres financements octroyés à ces pays pour les aider à lutter contre le changement climatique. En conséquence, la Commission ne savait pas si elle soutenait des pays qui avaient déjà bénéficié d’un financement considérable, provenant du MIPS (voir point 04) ou d’autres donateurs, pour les aider à s’adapter aux impacts du changement climatique.

48 Dans la deuxième phase, les services de la Commission ont cessé de mettre à jour l’indice de vulnérabilité et ne l’ont plus utilisé pour sélectionner les pays en vue d’un financement. Au lieu de cela, la Commission s’est fondée sur l’indice ND-GAIN pour évaluer la vulnérabilité des pays au changement climatique, mais sans s’en servir comme outil de sélection.

49 La Commission a alloué des fonds au cours de la deuxième phase pour répondre aux demandes des délégations de l’UE, appuyées par les gouvernements des pays hôtes. Cependant, cette approche fondée sur la demande n’a pas permis de cibler les pays vulnérables qui n’avaient pas bénéficié d’un financement au cours de la première phase. Plus précisément:

1. certains pays vulnérables ont bénéficié d’un financement supplémentaire lors de la deuxième phase alors qu’ils avaient déjà reçu un financement au titre de la première (voir figure 10). Ces pays étaient principalement des PEID, notamment Maurice (le pays financé dont l’indice ND-GAIN est le plus élevé, et qui est donc bien moins vulnérable que les autres bénéficiaires), les Maldives, les Seychelles et le Timor-Oriental, mais également le Bhoutan, un pays moins vulnérable, qui sortira de la catégorie des PMA en 2023;
2. certains pays qui n’étaient ni des PMA ni des PEID ont également bénéficié de financements au cours de la deuxième phase. Il s’agissait de la Côte d’Ivoire, de la Namibie, du Nigeria et du Sri Lanka. Par ailleurs, deux grands programmes plurinationaux ont également permis de fournir un financement lors de la seconde phase pour certains pays qui n’étaient ni des PMA ni des PEID (le Brésil par exemple, qui se situe dans la tranche supérieure des économies à revenu intermédiaire);
3. plusieurs PMA extrêmement vulnérables aux impacts du changement climatique qui n’avaient toutefois pas reçu de soutien au cours de la première phase n’ont pas non plus bénéficié d’un financement au cours de la deuxième. C’était notamment le cas pour l’Afghanistan, l’Angola, le Burundi, l’Érythrée, la Guinée, la République centrafricaine et le Yémen (voir figure 10). Malgré l’instabilité de leur situation politique, certains de ces pays ont bénéficié d’autres formes d’aide bilatérale de l’UE par l’intermédiaire des PIP (voir point 04).
4. d’après l’indice établi par la Commission et l’indice ND-GAIN, les PMA sont généralement plus vulnérables aux impacts du changement climatique que les PEID, ce qui semble contre-intuitif, compte tenu de la menace existentielle que représente l’élévation du niveau de la mer pour ces derniers. Or celle-ci ne compte que pour 10 % de la note finale d’un pays dans l’indice de la Commission, et pour 4 % dans l’indice ND-GAIN. Pour évaluer la vulnérabilité d’un pays au changement climatique, les indices tiennent en effet compte de nombreux autres facteurs auxquels les PMA sont particulièrement exposés, tels que les inondations, les sécheresses, les tempêtes et la dépendance à l’agriculture. Aussi bien dans la première que dans la deuxième phase, un tiers des pays financés étaient des PEID, alors que selon les indices, ils étaient bien moins vulnérables que les PMA. Par ailleurs, les PEID du Pacifique ont bénéficié d’un financement par habitant 16 fois plus important que les PMA d’Afrique. La Commission a considéré que l’accent relativement fort mis sur les PEID et leur financement élevé par habitant était approprié en raison de leur petite taille et de leur éloignement.

L’initiative n’a pas permis d’attirer les financements supplémentaires escomptés

50 La Commission, le Parlement européen et le Conseil ont tous reconnu que la réussite de l’initiative reposait sur la mobilisation de ressources importantes (voir encadré 8).

51 En dépit de plusieurs tentatives pour encourager une plus grande participation, la Commission n’a pas réussi à faire en sorte que cette initiative soit financée par l’UE sur une base plus large. En fin de compte, elle a réussi à mobiliser 728,8 millions d’euros sur la totalité de la période de 14 ans allant de 2007 à 2020, alors même que la deuxième phase était une initiative phare de l’UE. Le financement total est ainsi resté bien en deçà des attentes de la Commission. Alors que certains États membres de l’UE (l’Estonie, l’Irlande, Chypre et la Suède) ont apporté à l’initiative des contributions supplémentaires limitées d’un montant total de 28,8 millions d’euros³¹ au cours de la première phase, aucune contribution bilatérale n’a été apportée au cours de la seconde.

52 Outre l’augmentation des contributions des États membres de l’UE, l’initiative avait pour objectifs de promouvoir des modalités de financement novatrices et d’attirer un éventail plus large de parties prenantes, d’acteurs non étatiques ainsi que le secteur privé dans les pays partenaires. Le Parlement a également préconisé la mise en place de taxes environnementales, de partenariats public-privé et d’autres mécanismes de financement innovants. La Commission a envisagé la création de fonds fiduciaires ou de fonds communs³² afin de regrouper les financements provenant de différentes sources (gouvernements, donateurs, secteur privé, etc.). Cela ne s’est toutefois pas concrétisé. L’évaluation de l’initiative de 2015 a permis de constater que l’implication du secteur privé restait relativement faible.

53 Globalement, le niveau de financement disponible pour l’initiative a empêché la Commission de réaliser son ambition initiale de créer une alliance mondiale et a limité ce qu’elle pouvait obtenir en matière de lutte contre le changement climatique dans les pays en développement. Selon un article de 2019 consacré à l’AMCC, il est apparu assez clairement dès le lancement de cette dernière en septembre 2007 que les ressources supplémentaires pouvant être mobilisées par la Commission ne seraient pas suffisantes pour avoir une grande influence sur les positions des quelque 70 PMA/PEID dans les négociations relatives au climat³³.

L’initiative a touché de nombreux pays, mais sa notoriété et sa visibilité sont restées limitées

54 Dans l’ensemble, les délégations de l’UE connaissaient l’existence de l’initiative et recevaient régulièrement des documents et des lettres d’information de la part de la facilité d’appui mondiale. Cependant, notre enquête a permis de constater que de nombreuses délégations de l’UE (46 %) estimaient que l’initiative n’était pas suffisamment bien connue dans les pays en développement. Par ailleurs, 77 % des répondants considéraient que la méconnaissance des financements disponibles faisait partie des raisons pour lesquelles certains pays vulnérables ne demandaient pas de soutien financier.

55 Les représentations permanentes des États membres de l’UE semblaient mal connaître l’initiative. L’un des facteurs ayant contribué à cette situation a été le fait que la Commission n’a pas produit de rapports annuels à l’attention du Conseil pour synthétiser les principales réalisations de l’initiative comme le prévoyait initialement le cadre de mise en œuvre³⁴.

56 Les autres raisons permettant d’expliquer que l’initiative est restée mal connue malgré le financement d’actions dans plus de 80 pays étaient les suivantes:

1. dans certains pays (action 11 en Éthiopie et action 13 au Niger), les activités de communication ont donné de la visibilité à l’UE, mais pas à l’initiative;
2. les sources d’information, dont plusieurs sites internet³⁵, étaient nombreuses, ce qui signifie que les informations relatives à l’initiative étaient dispersées sur un grand nombre de canaux de communication;
3. la mise en œuvre simultanée des volets mondial (financé par l’ICD) et intra-ACP (financé par le FED) a brouillé l’image et la visibilité de l’initiative et a pu générer une certaine confusion, notamment chez les parties prenantes externes.

La structure complexe de l’initiative et l’absence de définition claire de son périmètre ont limité sa valeur ajoutée

57 L’initiative n’était ni liée à une modalité de soutien particulière ni destinée à soutenir un secteur ou une mesure spécifiques qui n’étaient pas déjà soutenus par d’autres instruments (de l’UE ou non).

58 Dans sa communication de 2007 et le document de travail de 2008 y associé, la Commission expose sa vision pour l’initiative. Elle y indique que celle-ci est complémentaire avec les nombreux instruments et initiatives qui existaient déjà dans le domaine du changement climatique, notamment le Fonds pour les pays les moins avancés, le Fonds spécial pour les changements climatiques, le Fonds pour l’adaptation et le Fonds pour l’environnement mondial. L’intention de la Commission était de fournir la plus grande partie des financements au titre de l’initiative directement aux gouvernements, sous la forme d’un appui budgétaire général ou sectoriel, et de ne pas s’appuyer sur une approche fondée sur des projets gérés par les agences d’exécution des Nations unies comme elle le fait pour les autres fonds.

59 Or, à l’instar des instruments préexistants, l’initiative a été principalement fondée sur des projets, une grande partie de l’aide ayant été acheminée par des organisations des Nations unies ou des agences de développement des États membres de l’UE (voir figure 5 et point 12). Il n’y avait donc pas de distinction claire entre l’initiative et les nombreux instruments thématiques préexistants consacrés à la lutte contre le changement climatique dans les pays en développement.

60 La Commission ne disposait pas d’une vue d’ensemble fiable des coûts et des activités de l’initiative, qui aurait facilité la planification stratégique des ressources. Les actions financées ne pouvaient pas être dissociées des autres actions de l’UE visant à lutter contre le changement climatique dans les pays en développement. Dans certains cas, les fonds ont été utilisés à l’appui d’actions déjà financées par d’autres programmes de l’UE. Cette situation soulève la question de la valeur ajoutée qu’apporte une initiative distincte gérée par une structure propre, mais finançant les mêmes actions. Toutes les actions étant soutenues par les mêmes instruments (l’ICD et le FED), il était difficile de savoir pourquoi dans certains cas il a été décidé d’ajouter le label de l’alliance mondiale contre le changement climatique et dans d’autres non.

61 Parallèlement à l’absence de définition claire du périmètre de l’initiative, la répartition de cette dernière entre deux volets et deux facilités d’appui était une complication inutile (voir les points 06 et 07 ainsi que le tableau 2). Non seulement il y avait un manque de synergies, mais la mise en place d’actions distinctes (comme les actions 3 et 4 dans les Pacifique) n’avait guère de sens du point de vue de l’efficience. La fusion de ces actions aurait permis de réaliser des économies d’échelle (ce qui vaut également pour les actions 1 et 5 dans le Pacifique) et de réduire ainsi le niveau élevé des coûts de gestion (voir point 30). Compte tenu de la complexité de la structure, l’initiative n’a pas constitué un ensemble cohérent.

62 Les réunions régionales organisées par les deux facilités d’appui ont favorisé le partage d’enseignements et d’expériences entre actions. Les facilités d’appui ont contribué à la conception des actions et élaboré leurs propres outils de partage des connaissances en ligne. Nous n’avons toutefois pu obtenir aucune justification motivée de la duplication des structures (ayant chacune son propre site internet, etc.), qui a entraîné des risques de chevauchement et d’inefficience. Par exemple, un atelier régional a été organisé en mai 2021 avec la seule participation de la facilité d’appui mondiale. L’occasion a ainsi été manquée pour cet atelier de bénéficier de l’expérience de la facilité d’appui intra-ACP concernant les organisations régionales.

Des enseignements ont été tirés de manière proactive dans le cadre de l’initiative, mais la Commission n’a pas établi de stratégie de sortie claire

63 De nombreux enseignements ont pu être tirés des actions financées par l’initiative, tels que la nécessité:

1. d’évaluer les attentes des responsables politiques en matière d’informations sur le climat fournies par les actions;
2. de garantir la durabilité des outils collectifs de planification des actions relatives au changement climatique en les intégrant dans les cursus scolaires et universitaires;
3. de prévoir des activités spécialement conçues pour les femmes, les jeunes et les seniors;
4. de renforcer la collaboration entre les ministères de tutelle et le ministère chargé des finances;
5. d’accorder une plus grande attention à la poursuite des réalisations des actions couronnées de succès.

64 Selon 76 % des répondants à notre enquête, l’initiative a permis de tirer des leçons utiles qui pourraient aider à améliorer le soutien dans le cadre des programmes indicatifs pluriannuels (PIP) par pays pour la période 2021-2027. En 2021, la Commission a fait appel à la facilité d’appui mondiale pour partager les enseignements tirés avec les délégations de l’UE dans le cadre d’ateliers régionaux et les intégrer au contenu des PIP 2021-2027. La Commission tirera également les enseignements de l’analyse d’impact et de durabilité ainsi que d’une étude sur l’expérience acquise lors de l’initiative dans le domaine du suivi et de l’évaluation de l’adaptation. Les enseignements spécifiques aux actions sont diffusés sur les sites internet de l’initiative, les plateformes collaboratives et le forum de la communauté de l’AMCC (Cap4Dev). La facilité d’appui mondiale diffuse ses connaissances et les enseignements tirés sur son site internet, dont le nombre d’utilisateurs est passé de 8 000 à 30 000 en l’espace de trois ans (voir figure 11).

65 Nous avons constaté que la Commission n’avait pas établi de stratégie de sortie claire pour l’initiative. Le règlement de 2021 établissant l’instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale (IVCDCI – Europe dans le monde) pour la période 2021-2027 dispose que les initiatives mondiales seront financées sur les lignes budgétaires thématiques. Il dispose en outre que les actions propres aux pays ou aux régions seront soutenues par des enveloppes de coopération bilatérale. Dans ce contexte, la Commission a décidé de mettre fin à l’initiative.

66 À l’heure actuelle, les informations disponibles au sujet de l’initiative sont éparpillées dans différents documents. La Commission n’a pas établi de stratégie de sortie claire fixant les prochaines étapes concernant l’initiative. Par ailleurs, une incertitude plane également sur ce qu’il adviendra des différents sites internet ainsi que de tous les documents techniques, documents d’information et documents relatifs aux formations et aux ateliers élaborés par les facilités d’appui mondiale et intra-ACP.

67 La Commission n’a pas expliqué comment elle entendait mettre à disposition les produits d’information après la fin de l’initiative et comment elle comptait transmettre les enseignements tirés à la facilité d’appui mondiale de l’UE pour les contributions déterminées au niveau national (CDN), qui a commencé ses opérations en octobre 2021. On ne voit pas non plus clairement comment cette nouvelle facilité permettra de soutenir les activités en cours, qui doivent se prolonger jusqu’en 2025.

Conclusions et recommandations

68 Globalement, nous concluons que l’impact de l’initiative sur la résilience des pays au changement climatique n’a pas été démontré. Sur le plan de l’efficience, les actions menées à terme avaient généralement produit les réalisations attendues, mais parfois à un coût élevé.

69 Dans le cadre de l’initiative, l’amélioration de la situation des bénéficiaires n’a pas été mesurée et l’accent n’a pas suffisamment été mis sur les besoins des populations les plus touchées. En raison du coût lié à l’utilisation des nouvelles technologies, il a été plus difficile pour les ménages les plus pauvres de bénéficier du programme. En outre, peu d’actions comprenaient des activités répondant spécifiquement aux besoins des femmes.

70 L’initiative était axée sur le renforcement des capacités institutionnelles, mais la durabilité a pâti de la forte rotation du personnel. Par conséquent, le passage escompté du renforcement des capacités et des activités pilotes vers un élargissement plus poussé des mesures d’adaptation à davantage de bénéficiaires n’a pas été systématique (points 20 à 26 et 32 à 44).

Recommandation n° 1 – Accorder la priorité aux populations les plus touchées par le changement climatique

Pour le financement d’actions relatives au changement climatique dans les pays en développement, la Commission devrait:

1. définir des indicateurs, des valeurs de référence et des valeurs cibles pour mesurer les effets des activités;
2. fixer des objectifs ambitieux, qui tiennent compte du contexte propre à chaque pays, concernant la proportion de femmes bénéficiant directement des actions et renforcer l’attention portée aux ménages les plus pauvres;
3. en cas d’actions successives, améliorer l’équilibre entre les activités de renforcement des capacités et les autres activités afin d’élargir les mesures concrètes d’adaptation qui touchent davantage de personnes directement concernées par les impacts du changement climatique.

Quand? Pour les actions financées à partir de janvier 2024.

71 Aucune des deux phases de l’AMCC n’a permis de mobiliser les fonds supplémentaires prévus auprès des États membres et du secteur privé. Malgré le déficit de financement important qui en a découlé, la Commission n’a pas revu ses ambitieux objectifs initiaux au cours des 15 années couvertes par l’initiative. Par ailleurs, les critères d’affectation des fonds imposés par la Commission pour la deuxième phase se sont traduits par l’octroi d’un soutien proportionnellement moindre aux pays les plus vulnérables.

72 La Commission n’a pas suffisamment analysé le caractère raisonnable des coûts inscrits au budget pour la plupart des actions de notre échantillon. Notre analyse a révélé que les coûts de gestion des actions étaient très variables et qu’ils étaient particulièrement élevés dans le Pacifique. Nous avons constaté que la Commission aurait pu faire davantage d’économies si elle avait analysé les coûts plus en détail.

73 Alors que l’initiative a démarré en 2007 et que plus de 80 pays en ont bénéficié, les pays en développement et les États membres de l’UE y étaient relativement peu sensibilisés. Cela tient en partie au fait que les actions financées ne pouvaient être distinguées des autres actions de l’UE en matière de lutte contre le changement climatique dans les pays en développement. En outre, l’efficience de l’initiative a pâti de la complexité de son organisation, et notamment de doublons en matière de mécanismes d’appui et de sources de financement.

74 L’AMCC ne sera pas reconduite pour une phase supplémentaire, mais des enseignements utiles peuvent en être tirés pour toute autre initiative en matière de développement mondial que l’UE pourrait mettre en œuvre à l’avenir (points 27 à 31 et 45 à 67).

Recommandation n° 2 – Tenir compte des enseignements tirés pour les futures initiatives en matière de développement mondial

Lors de la mise en place des futures initiatives en matière de développement mondial, la Commission devrait intégrer les enseignements tirés de l’alliance mondiale contre le changement climatique, notamment:

1. revoir les objectifs lorsqu’il apparaît au cours de la mise en œuvre que les financements disponibles ne sont pas suffisants;
2. allouer les financements de manière stratégique en appliquant des critères objectifs qui tiennent également compte des aides financières provenant d’autres sources dont bénéficient les pays partenaires;
3. systématiquement analyser et documenter le caractère raisonnable des coûts inscrits au budget pour les actions;
4. mener des actions de sensibilisation pour mieux faire connaître l’initiative par des activités de communication ciblant les pays bénéficiaires et les donateurs potentiels.

Quand? À compter d’avril 2024

Le présent rapport a été adopté par la Chambre III, présidée par Bettina Jakobsen, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 10 janvier 2023.

Annexe

Vue d’ensemble des actions sélectionnées

Sigles et acronymes

ACP: Afrique, Caraïbes et Pacifique

ICD: instrument de coopération au développement

DG INTPA: direction générale des partenariats internationaux

FED: Fonds européen de développement

AMCC(+): Alliance mondiale contre le changement climatique (+)

GIEC: Groupe d’experts intergouvernemental des Nations unies sur l’évolution du climat

PMA: pays les moins avancés

CFP: cadre financier pluriannuel

PIP: programmes indicatifs pluriannuels

CDN: contributions déterminées au niveau national

Indice ND-GAIN: indice global d’adaptation de l’université de Notre Dame (Notre Dame Global Adaptation Index)

IVCDCI: Instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale

OEACP: Organisation des États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique

PEID: petits États insulaires en développement

Glossaire

Appui budgétaire: aide de l’UE versée directement sur le compte du Trésor public d’un pays partenaire moyennant le respect de certaines conditions.

Adaptation aux effets du changement climatique: réduction de la vulnérabilité des pays et des populations au changement climatique par l’augmentation de leur capacité à en absorber les effets.

Atténuation du changement climatique: réduction ou limitation des gaz à effet de serre en raison de leurs effets sur le climat.

Devis-programme: document établi par un pays partenaire et approuvé par la Commission européenne, qui décrit les activités de coopération ou de développement à mener, ainsi que les moyens financiers, humains et matériels nécessaires.

Réponses de la Commission

https://www.eca.europa.eu/fr/Pages/DocItem.aspx?did=63424

Calendrier

https://www.eca.europa.eu/fr/Pages/DocItem.aspx?did=63424

Équipe d’audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l’Union ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d’audit de manière à maximiser leur impact en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l’importance politique et de l’intérêt du public.

L’audit de la performance objet du présent rapport a été réalisé par la Chambre III (Action extérieure, sécurité et justice), présidée par Bettina Jakobsen, Membre de la Cour. L’audit a été effectué sous la responsabilité de Hannu Takkula, Membre de la Cour, assisté de: Turo Hentila, chef de cabinet; Nita Tennilä, attachée de cabinet; Alejandro Ballester Gallardo, manager principal; Loulla Puisais - Jauvin, cheffe de mission; Mark Marshall et Flavia Di Marco, auditeurs. L’assistance linguistique a été fournie par Zoe Dennis. L’assistance à la conception graphique a été fournie par Alexandra Mazilu. L’assistance relative à l’enquête a été fournie par Britta Gauckler et Roussalia Nikolova. Katja Dudzińska et Gitana Letukytė ont fourni un appui administratif.

Notes

¹ Climate Change 2022: Mitigation of Climate Change, Working Group III Contribution to the IPCC Sixth Assessment Report.

² Parlement européen, Rapport sur l’incidence du changement climatique sur les populations vulnérables des pays en développement, 7 avril 2021.

³ US National Intelligence Council, Global Trends 2040, mars 2021.

⁴ Communication de la Commission intitulée «Construire une alliance mondiale contre le changement climatique entre l’Union européenne et les pays en développement pauvres et les plus vulnérables au changement climatique», COM(2007) 540.

⁵ Analyse du Département des affaires économiques et sociales des Nations unies.

⁶ Bureau de la Haute Représentante pour les pays les moins avancés, les pays en développement sans littoral et les petits États insulaires en développement.

⁷ Par exemple, l’Union africaine, le Forum des Caraïbes et le Secrétariat du Programme régional océanien de l’environnement.

⁸ Partenariat CDN.

⁹ La note conceptuelle relative à l’Alliance mondiale contre le changement climatique+ fixe les priorités pour la deuxième phase de l’initiative (2015-2020). Voir The plus of GCCA+ – The Global Climate Change Alliance Plus – An EU flagship initiative supporting climate resilience, 18 décembre 2015.

¹⁰ Portail WomenWatch de l’ONU, Women, Gender Equality and Climate Change.

¹¹ Les actions 6, 7 et 13.

¹² Royaume du Bhoutan, Commission nationale pour les femmes et les enfants, Gender and Climate Change in Bhutan, 2020.

¹³ Communication de la Commission COM(2007) 540.

¹⁴ Alliance mondiale contre le changement climatique+, Impact and Sustainability Report, 2021.

¹⁵ Article 181, paragraphe 6, du règlement relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union, juillet 2018.

¹⁶ Les actions 1, 6, 7, 8, 9, 11, 13 et 14.

¹⁷ Les actions 3, 4, 5 et 12.

¹⁸ Les actions 2 et 10.

¹⁹ Les actions 3, 4, 8, 9, 11, 12 et 13.

²⁰ Les actions 4, 8, 9, 12 et 13.

²¹ Concernant les actions 3, 8 et 12.

²² Les actions 3, 4, 8, 9 et 12.

²³ Les actions 11 et 13.

²⁴ Evaluation of the Global Climate Change Alliance (GCCA) Global programme World-Wide: Final Report, 2015.

²⁵ Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), Introduction to loss and damage.

²⁶ Walter Kennes, 2019, The origins of the GCCA: remembering how the alliance was born.

²⁷ University of Notre Dame-Global Adaptation Index.

²⁸ Communication de la Commission COM(2007) 540.

²⁹ Walter Kennes, 2019.

³⁰ Anders Wijkman, Rapporteur du Parlement européen, «Construire une alliance mondiale contre le changement climatique entre l’Union européenne et les pays en développement pauvres et les plus vulnérables au changement climatique», 23 septembre 2008.

³¹ Estonie (0,8 million d’euros), Irlande (23 millions d’euros), Chypre (0,6 million d’euros) et Suède (4,4 millions d’euros).

³² Document de travail des services de la Commission intitulé Implementation Framework of the Global Climate Change Alliance, SEC(2008) 2319.

³³ Walter Kennes, 2019.

³⁴ Document de travail des services de la Commission SEC(2008) 2319.

³⁵ www.gcca.eu, www.intraacpgccaplus.org, www.europa.eu/capacity4dev/gcca-community.

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En ligne
Des informations sur l'Union européenne sont disponibles, dans toutes les langues officielles de l'UE, sur le site internet Europa (european-union.europa.eu).

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Vous pouvez consulter ou commander ces publications à l'adresse op.europa.eu/fr/publications. Vous pouvez obtenir plusieurs exemplaires de publications gratuites en contactant Europe Direct ou votre centre de documentation local (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_fr).

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