Demonstriranje hvatanja i skladištenja ugljika te inovativnih obnovljivih izvora energije na komercijalnoj razini u EU-u: tijekom posljednjeg desetljeća nije ostvaren predviđeni napredak

Sažetak

I

EU je 2007. godine predstavio klimatski i energetski paket za razdoblje do 2020., kojim su se zahtijevali veća uporaba i snažniji razvoj obnovljivih izvora energije i tehnologija s niskom razinom emisija ugljika. EU i njegove države članice poduzeli su mjere za potporu inovativnoj energiji iz obnovljivih izvora te izgradnju i rad postrojenja za proizvodnju električne energije i industrijskih postrojenja koja hvataju i skladište ugljik kako bi se ubrzala demonstracija prvih komercijalnih postrojenja.

II

EU je 2009. godine uveo Europski energetski program za oporavak (EEPR) s proračunom u vrijednosti od 1,6 milijardi eura kako bi pružio potporu projektima u područjima hvatanja i skladištenja ugljika (CCS) i energije vjetra na moru. Istodobno je uveo rezervu za nove sudionike 300 (NER300), koja se financira prodajom 300 milijuna emisijskih jedinica (2,1 milijarda eura) i čija je namjena pružiti potporu projektima u području hvatanja i skladištenja ugljika te inovativnim projektima u području energije iz obnovljivih izvora.

III

EU je tijekom istog razdoblja također financirao demonstracijske aktivnosti u području energije i preko istraživačkih programa pružio doprinos financijskim instrumentima kojima upravlja EIB. EU je želio postići bolju usklađenost inovacijskih prioriteta u području energije i financiranja izradom Europskog strateškog plana za energetsku tehnologiju („plan SET”) koji je uveden 2008. i ažuriran 2015. godine kako bi bio u skladu s prioritetima Europske unije.

IV

Unija će vjerojatno uspjeti ostvariti utvrđene ciljne vrijednosti u području energije iz obnovljivih izvora za razdoblje do 2020. godine. Međutim, Europska agencija za okoliš (EEA) u svojim izvješćima ističe da EU mora u znatnoj mjeri povećati napore kako bi ostvario svoje opće ciljeve u području gospodarstva s niskom razinom emisija ugljika za razdoblje do 2050. godine.

V

Glavni cilj Suda bio je procijeniti jesu li mjere EU-a za pružanje potpore demonstraciji CCS-a i inovativnih tehnologija u području energije iz obnovljivih izvora na komercijalnoj razini koje su provedene u okviru programa EEPR i NER300 u razdoblju 2008. – 2017. bile dobro osmišljene te je li se njima upravljalo i koordiniralo ih na odgovarajući način, kao i je li programima NER300 i EEPR ostvaren očekivani napredak u pružanju potpore CCS-u i inovativnim obnovljivim izvorima energije u pogledu njihova približavanja komercijalnoj upotrebi.

VI

Zaključeno je da nijedan od predmetnih programa nije rezultirao uvođenjem CCS-a u EU-u. Programom EEPR doprinijelo se razvoju sektora energije vjetra na moru, ali programom NER300 nije postignut predviđeni napredak u pružanju potpore demonstraciji šireg spektra inovativnih tehnologija u području energije iz obnovljivih izvora.

VII

Nepovoljni uvjeti ulaganja, među ostalim nesigurnost regulatornih okvira i politika, otežavali su napredovanje brojnih inovativnih projekata u području energije iz obnovljivih izvora i projekata CCS-a. Jedan od ključnih čimbenika kojemu se može pripisati neuspjeh uvođenja CCS-a bio je niska tržišna cijena ugljika nakon 2011. godine.

VIII

Sud je nadalje utvrdio da su Komisija i države članice zbog načina na koji je program NER300 osmišljen bile ograničene u svojoj sposobnosti pružanja djelotvornog odgovora na okolnosti koje se mijenjaju. Točnije rečeno, odabrani model financiranja nije bio dovoljno opravdan kada je pravna osnova programa NER300 uvrštena u direktivu o sustavu za trgovanje emisijama stakleničkih plinova te se njime nije na djelotvoran način smanjio rizik za demonstracijske projekte. Procesi odabira projekata i donošenja odluka bili su složeni, a fleksibilnost programa bila je ograničena određenim značajkama nacrta programa.

IX

Naposljetku, Sud je utvrdio da postoji prostor za poboljšanja u području mehanizama koordinacije i odgovornosti. Unatoč postizanju sporijeg napretka od onoga koji se predviđao, planom SET pruža se osnova za bolje usklađivanje javnih i privatnih prioriteta i resursa. Relevantne službe Komisije trebaju poboljšati svoju koordinaciju kako bi povećale usklađenost potpore EU-a za demonstracijske projekte s niskom razinom emisija ugljika. Mehanizmi odgovornosti za subjekte koji upravljaju programom NER300 također nisu dovoljno jasni.

X

EU priprema pokretanje fonda za inovacije kojim će zamijeniti program NER300 te namjerava ubrzati prijelaz na gospodarstvo s niskom razinom emisija ugljika. U tom kontekstu Sud preporučuje da Komisija:

• poveća potencijal za djelotvornu potporu EU-a za takve projekte
• poboljša postupke odabira projekata i donošenja odluka za fond za inovacije u usporedbi s programom NER300 i zajamči njegovu fleksibilnost u pružanju odgovora na vanjska kretanja
• poboljša svoju unutarnju koordinaciju za usklađenije usmjeravanje potpore EU-a
• zajamči preuzimanje odgovornosti za financijska sredstva iz fonda za inovacije i programa NER300.

Uvod

Potpora EU-a za demonstracijske projekte u energetskom sektoru s niskom razinom emisija ugljika

01

EU je 2007. i 2008. godine izradio klimatski i energetski paket za razdoblje do 2020. Taj je paket bio skup obvezujućih zakonodavnih akata donesenih 2009. godine kako bi se zajamčilo da EU ostvari svoje klimatske i energetske ciljne vrijednosti do 2020. godine. Njime su utvrđene tri ciljne vrijednosti: smanjenje emisija stakleničkih plinova za 20 % (u usporedbi s 1990. godinom), proizvodnja 20 % energije u EU-u iz obnovljivih izvora energije i povećanje energetske učinkovitosti za 20 %.

02

U tom se kontekstu u zaključcima predsjedništva Europskog vijeća Komisiju u lipnju 2018. godine pozvalo³ da predloži mehanizam kojim će zajamčiti izgradnju i rad do 12 demonstracijskih (vidi okvir 1.) postrojenja za komercijalnu proizvodnju električne energije zajedno s hvatanjem i skladištenjem ugljika (CCS – na slici 1. nalazi se opis) do 2015. godine.

03

EU je nakon 2008. godine pokrenuo dva velika programa kojima je želio pružiti potporu za demonstraciju (vidi sliku 2.) CCS-a i inovativnih obnovljivih izvora energije na komercijalnoj razini.

Europski energetski program za oporavak (EEPR)

04

Prvi veliki program EU-a kojim se pružila potpora za komercijalnu demonstraciju CCS-a i energije vjetra na moru bio je Europski energetski program za oporavak (EEPR), pokrenut 2009. godine⁴. EEPR je bio dio većeg paketa za gospodarski oporavak⁵. Ukupan proračun samog EEPR-a, iz kojeg su se izdvajala bespovratna sredstva za projekte, iznosio je četiri milijarde eura. Od ukupnog iznosa jedna milijarda eura bila je namijenjena za demonstracijski program CCS-a, a 565 milijuna eura za energiju vjetra na moru. Bespovratnim sredstvima u okviru EPPR-a u pravilu se podmiruju kapitalni rashodi za planiranje, razvoj i izgradnju.

NER300

05

EU je 2009. godine u okviru sustava EU-a za trgovanje emisijama (EU ETS) uspostavio rezervu za nove sudionike 300 (NER300) radi pružanja potpore za projekte komercijalne demonstracije CCS-a i inovativnih obnovljivih izvora energije⁶. Na slici 3. nalazi se popis tehnologija u području energije iz obnovljivih izvora za koje je EU predvidio potporu.

06

Demonstracijskim projektima kojima se pruža potpora iz programa NER300 hvatao bi se i skladištio CO₂ ili bi se proizvodila čista energija iz obnovljivih izvora te bi se na taj način doprinijelo dostizanju ciljnih vrijednosti smanjenja emisija u razdoblju do 2020. pod uvjetom da projekti dotad budu pušteni u rad. Međutim, glavni cilj navedenih projekata demonstracija je komercijalnog potencijala odabranih tehnologija i davanje snažnijeg i dugotrajnog doprinosa gospodarstvu s niskom razinom emisija ugljika u razdoblju poslije 2020. ako se te tehnologije primijeni u drugim dijelovima Europe i svijeta⁷. Očekivalo se da će pružanje potpore za „pionirske projekte” doprinijeti ostvarenju ambicije EU-a da postane svjetski predvodnik u razvoju tehnologija u području energije iz obnovljivih izvora⁸.

07

Direktivom o EU ETS-u predviđeno je izdvajanje 300 milijuna emisijskih jedinica iz rezerve na razini Zajednice za nove sudionike EU ETS-a. EIB je prodajom tih jedinica prikupio 2,1 milijardu eura za financiranje predmetnog programa. Komisija rukovodi opću koordinaciju programa. Države članice imenuju nacionalne kontaktne točke i imaju niz obveza⁹. Komisija je 2012. i 2014. godine u okviru dvaju odgovarajućih poziva na podnošenje prijedloga predviđenih relevantnim zakonodavstvom dodijelila financijska sredstva za 39¹⁰ projekata. EIB upravlja financijskim sredstvima koja su odobrena, ali još nisu isplaćena¹¹.

08

Dodatni troškovi ulaganja i dodatni operativni troškovi (tijekom razdoblja od pet godina u slučaju projekata u području energije iz obnovljivih izvora i deset u slučaju projekata CCS-a) za provedbu i rad predmetnih inovativnih projekata ispunjavali su uvjete za financiranje iz programa NER300 u vrijednosti do 50 % očekivanih troškova. Isplata dodijeljenih bespovratnih sredstava u okviru programa NER300 provodi se u godišnjim obrocima nakon što projekt bude pušten u rad, odnosno kada se u okviru njega hvata i skladišti CO₂ ili proizvodi energija iz obnovljivih izvora te nastanu operativni rashodi, osim ako relevantne države članice ne zatraže i zajamče plaćanje predujmova za dio dodijeljenih bespovratnih sredstava ili njihov cjelokupan iznos. Na slici 4. opisani su izazovi i različite faze financiranja demonstracijskih projekata u području energije.

Druge inicijative EU-a kojima se pruža potpora za demonstracijske projekte u području energije s niskom razinom emisija ugljika

09

U istom vremenskom okviru dijelovima okvirnih programa EU-a za istraživanje FP7 (2007. – 2013.) i Obzor 2020. (2014. – 2020.) posvećenima energiji pružena je potpora za demonstracijske projekte za cijeli niz tehnologija u području energije. U okviru navedenih programa također se izdvajalo doprinose iz proračuna EU-a za financijske instrumente kojima upravlja EIB, kao što su Financijski instrument za podjelu rizika (RSFF, 2007. – 2013.) i instrument InnovFin (2014. – 2020.), koji uključuju / su uključivali demonstracijske ciljeve u području energije.

10

Usporedno s uvođenjem tih mehanizama financiranja EU je nastojao bolje uskladiti prioritete i financiranje u području energetskih inovacija u okviru Strateškog plana za energetsku tehnologiju (plan SET), koji je Vijeće podržalo 2008. godine¹². Plan je 2015. godine ažuriran (Integrirani plan SET) kako bi ga se uskladilo s prioritetima energetske unije u području istraživanja i inovacija. Svim prethodno opisanim mehanizmima financiranja podupiru se prioriteti u okviru plana SET.

Stalna potreba za inovacijama u području čiste energije

11

EU je 2015. godine potpisao Pariški sporazum. Njime se nastoji ojačati globalni odgovor na prijetnju od klimatskih promjena i ograničiti porast globalne temperature u ovom stoljeću na razinu koja je znatno niža od 2 °C iznad razine u predindustrijskom razdoblju. EU se obvezao da će emisije stakleničkih plinova do 2030. godine smanjiti za najmanje 40 %, čime bi ostvario svoju trenutačnu ambiciju prijelaza na gospodarstvo s niskom razinom emisija ugljika do 2050. godine¹³. To podrazumijeva drastično smanjenje emisija u svim sektorima gospodarstva. Planom djelovanja Komisije iz 2011., primjerice, predviđeno je smanjenje emisija na nulu u sektoru opskrbe električnom energijom do 2050. godine. Na slici 5. prikazano je predviđeno smanjenje svih emisija stakleničkih plinova u EU-u.

12

EU je zasad na dobrom putu da do 2020. godine ostvari svoj cilj da 20 % energije koju troši osigura iz obnovljivih izvora te je postignuto znatno smanjenje troškova, posebice u području energije vjetra na moru i solarne energije (fotonaponske ćelije). Međutim, dugoročniji izgledi za ostvarenje tog cilja i dalje predstavljaju izazov. Prema navodima Europske agencije za okoliš (EEA)¹⁴ EU mora u znatnoj mjeri povećati napore koje će ulagati nakon 2020. godine kako bi ostvario svoje opće ciljeve u vezi s gospodarstvom s niskom razinom emisija ugljika za razdoblje do 2050. godine (vidi sliku 6.).

13

Komisija je u svojoj komunikaciji iz 2016. godine¹⁵ o ubrzavanju inovacija u području energije istaknula izazove u vezi s pružanjem potpore za demonstracijske projekte u području energije s niskom razinom emisija ugljika te je naglasila ambiciju EU-a da postane svjetski predvodnik u području obnovljivih izvora energije.

14

Izmijenjenom Direktivom o EU ETS-u iz 2018. godine¹⁶ pružena je pravna osnova za novi fond za inovacije koji će apsorbirati sva neiskorištena sredstva iz programa NER300 te osigurati financiranje inovativnih industrijskih i energetskih tehnologija s niskom razinom emisija ugljika u razdoblju do 2030. godine. Tehnologije koje primaju potporu iz fonda za inovacije trebale bi predstaviti revolucionarna rješenja ili biti dovoljno razvijene za demonstraciju u fazi koja prethodi komercijalizaciji.

Opseg revizije i revizijski pristup

15

Sud je provedenom revizijom uspješnosti procijenio sljedeće:

je li potpora EU-a za demonstraciju CCS-a i inovativnih tehnologija u području energije iz obnovljivih izvora na komercijalnoj razini koja je pružena u okviru programa EEPR i NER300 bila dobro osmišljena te je li se njome upravljalo i koordiniralo na odgovarajući način kako bi se omogućio djelotvoran doprinos tih programa dugoročnim klimatskim i energetskim ciljevima.

16

Sud je posebno ispitao sljedeće:

• je li programima NER300 i EEPR ostvaren očekivan napredak u poticanju razvoja CCS-a i inovativnih obnovljivih izvora energije prema komercijalnoj uporabi
• je li načinom na koji je program NER300 osmišljen i na koji se upravljalo tim programom pružena potpora za djelotvorno donošenje odluka
• pruža li se stabilnim mehanizmima koordinacije unutar Komisije i između Komisije i nacionalnih tijela potpora procesu inovacija u području čiste energije.

17

Revizijom koju je proveo Sud obuhvaćeno je razdoblje od početka aktivnosti u okviru programa NER300, EEPR i plana SET 2008. do kraja 2017. godine¹⁷. Cilj revizije nije bila provjera prihvatljivosti, zakonitosti ili pravilnosti rashoda. Njome također nisu izravno ispitane politike, financijska sredstva ili instrumenti kojima se podupire uvođenje razvijenih tehnologija u području energije iz obnovljivih izvora¹⁸. U okviru revizije nije obavljena procjena aktivnosti monetizacije i upravljanja financijskim sredstvima programa NER300 koje je provodio EIB.

18

Sud je 2017. godine proveo reviziju pri Europskoj komisiji (GU za klimatsku politiku, GU za energetiku i GU za istraživanje i inovacije). Revizori su u informativne svrhe također obavili posjet EIB-u i Zajedničkom istraživačkom centru (JRC) Europske komisije. Revizija koju je Sud obavio uključivala je razgovore s osobljem i preglede dokumenata, uključujući pregled izvješća o evaluaciji 26 projekata EIB-a i 36 godišnjih izvješća za projekte u okviru programa NER300 iz pet¹⁹ država članica, pregled projektne dokumentacije za svih devet projekata energije vjetra na moru i šest projekata CCS-a u okviru programa EEPR. Revizori su te države članice posjetili kako bi obavili razgovore s osobljem nacionalnih kontaktnih točaka za program NER300 i nacionalnim predstavnicima u upravljačkoj skupini plana SET. Revizori su obavili provjeru i posjete za pet projekata CCS-a kako bi procijenili što se u okviru tih projekata ostvarilo s pomoću dostupnih financijskih sredstava. Sud je povrh toga proveo ankete na europskim tehnološkim i inovacijskim platformama (ETIP-i)²⁰, u Europskom udruženju za solarnu termalnu električnu energiju i zajednici znanja i inovacija InnoEnergy (KIC-InnoEnergy)²¹. ETIP-i su sastavni dio strukture plana SET i uključuju države članice te akademske i industrijske dionike.

Opažanja

Programima EEPR i NER300 postavljene su ambiciozne ciljne vrijednosti u području primjene hvatanja i skladištenja ugljika i inovativnih obnovljivih izvora energije

19

Sud je ispitao je li programima EEPR i NER300 ostvaren konkretan napredak u postizanju njihovih ciljeva u vezi s pružanjem potpore za komercijalnu demonstraciju CCS-a i inovativnih obnovljivih izvora energije. Također je procijenjeno je li Komisija zajamčila da su u projektima financiranima sredstvima EU-a ta sredstva utrošena na odgovarajući način i da se njima pruža doprinos ostvarenju ciljeva predmetnog programa.

Programom EEPR nisu ostvareni zacrtani ciljevi u području hvatanja i skladištenja ugljika…

20

U zaključcima predsjedništva Europskog vijeća iz lipnja 2008. godine Komisiju se pozvalo da predloži mehanizam kojim će zajamčiti izgradnju i rad 12 komercijalnih demonstracijskih postrojenja CCS-a u EU-u do 2015. godine. Demonstracijskim projektima CCS-a trebala su se ostvariti znatna smanjenja emisija u proizvodnji električne energije te se istodobno trebao postaviti tehnološki i komercijalni temelj za daljnje reproduciranje te tehnologije. Program EEPR trebao je doprinijeti ostvarenju tog cilja²².

21

Komisija je odobrila jednu milijardu eura za šest projekata. Krajem 2017. godine Komisija je isplatila 424 milijuna eura (vidi tablicu 1.). Četiri projekta od tih šest sufinanciranih projekata zaključeno je nakon raskida sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava, a jedan je projekt zaključen prije nego što je bio dovršen. Jedini dovršeni projekt nije bio komercijalni demonstracijski projekt CCS-a, nego projekt manjih pilot-postrojenja za hvatanje, prijevoz i skladištenje.

Tablica 1.

Pregled statusa programa EEPR za CCS na kraju 2017.

Lokacija projekta	Status mjera u okviru programa EEPR u listopadu 2017.	Kategorija	Očekivani doprinos ostvarenju cilja prijelaza na nisku razinu emisija ugljika*	Ukupni prihvatljivi troškovi mjera u okviru programa EEPR (po sporazumu o dodjeli bespovratnih sredstava) u milijunima eura	Iznos bespovratnih sredstava Europske komisije u milijunima eura	Sufinanciranje mjera izraženo u postotcima (sporazum o dodjeli bespovratnih sredstava)	Neto iznos bespovratnih sredstava koje je isplatila Europska komisija (nakon povrata sredstava – listopad 2017.)
DE	Prekinute	CCS	10	305	180	59%	15
PL	Prekinute	CCS	9	610	180	29%	21
IT	Prekinute	CCS	5	143	100	70%	35
NL	Prekinute	CCS	6	371	180	48%	67
UK	Zaključene prije dovršetka	CCS	17	274	180	66%	120
ES	Pilot-postrojenja – ograničena upotreba – nema cjelokupne demonstracije CCS-a	CCS	5	263	180	69%	166
				Ukupan iznos dodijeljenih financijskih sredstava EU-a:	1 000	Ukupan iznos isplaćenih financijskih sredstava EU-a:	424

* Predviđena količina hvatanog i skladištenog CO₂ tijekom prvih pet godina po zahtjevu za dodjelu bespovratnih sredstava (u milijunima tona).

Napomena: Za projekte u Ujedinjenoj Kraljevini i Nizozemskoj, koji su predmet postupka likvidacije, mogući su dodatni ispravci.

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije²³.

22

Potprogram EEPR CCS stoga nije doprinio izgradnji i početku rada nijednog demonstracijskog projekta CCS-a. U okviru 2. pruženi su primjeri načina potrošnje financijskih sredstava EU-a u relevantnim projektima. Iako u programima za inovacije u pravilu dolazi do određenih neuspjeha, rezultati ostvareni ulaganjem EU-a u nedovršene projekte daleko su ispod prvotno očekivane razine. Spomenutim projektima također nisu ostvarena predviđena smanjenja emisija²⁴ u relevantnim državama članicama.

… no pružen je pozitivan doprinos sektoru energije vjetra na moru koji se brzo razvija

23

Cilj potprograma EPPR za energiju vjetra na moru bio je financirati projekte energije vjetra na moru s inovacijskim značajkama u razdoblju 2009. – 2015. To je, primjerice, uključivalo projekte uvođenja inovativnih turbina i baznih struktura koje su omogućavale izgradnju prvih velikih vjetroelektrana (400 MWh) daleko od obale (> 100 km) i na velikim dubinama (> 40 m) radi proizvodnje čiste električne energije. Programom se također nastojala povećati mrežna povezanost između priobalnih vjetroelektrana i različitih država članica, osobito u Sjevernom i Baltičkom moru. To je uključivalo primjenu inovativnih tehnologija za mrežno povezivanje na komercijalnoj razini.

24

Komisija je krajem 2017. godine isplatila 255 milijuna eura od 565 milijuna koje je odobrila u vidu bespovratnih sredstava za devet projekata energije vjetra na moru. Četiri projekta u cijelosti su dovršena. U slučaju dvaju projekta sporazumi o dodjeli bespovratnih sredstava raskinuti su ubrzo nakon što je Komisija isplatila 7,4 milijuna eura. Tri projekta i dalje se provode tijekom 2018. godine. Rezultati tih projekata sažeti su u tablici 2.

Tablica 2.

Pregled statusa programa EEPR za energiju vjetra na moru krajem 2017.

Lokacija projekta	Status mjera u okviru programa EEPR u listopadu 2017.	Kategorija	Očekivani doprinos ostvarenju cilja prijelaza na nisku razinu emisija ugljika*	Ukupni prihvatljivi troškovi mjera u okviru programa EEPR (po sporazumu o dodjeli bespovratnih sredstava) u milijunima eura	Iznos bespovratnih sredstava Europske komisije u milijunima eura	Sufinanciranje mjera izraženo u postotcima (sporazum o dodjeli bespovratnih sredstava)	Neto iznos bespovratnih sredstava koje je isplatila Europska komisija (nakon povrata sredstava – listopad 2017.)
UK	Prekinute	MREŽA ZA ENERGIJU VJETRA NA MORU	— (Mreža)	149	74	50%	3
DE	Prekinute	TURBINE I STRUKTURE ZA ENERGIJU VJETRA NA MORU	Nema podataka	205	59	29%	4
DK/NL	U tijeku (nastupilo je kašnjenje)	MREŽA ZA ENERGIJU VJETRA NA MORU	— (Mreža)	173	87	50%	5
DE/DK	U tijeku (nastupilo je kašnjenje)	MREŽA ZA ENERGIJU VJETRA NA MORU	— (Mreža)	507	150	30%	58
UK	U tijeku (nastupilo je kašnjenje)	TURBINE I STRUKTURE ZA ENERGIJU VJETRA NA MORU	> 80 MWh	190	40	21%	28
DE	Dovršene	TURBINE I STRUKTURE ZA ENERGIJU VJETRA NA MORU	> 400 MWh	118	53	45%	53
DE	Dovršene	TURBINE I STRUKTURE ZA ENERGIJU VJETRA NA MORU	> 295 MWh	488	50	10%	50
DE	Dovršene	TURBINE I STRUKTURE ZA ENERGIJU VJETRA NA MORU	> 400 MWh	220	43	19%	43
BE	Dovršene	TURBINE I STRUKTURE ZA ENERGIJU VJETRA NA MORU	> 270 MWh	24	10	42%	10
			> 1 445 MWh	Ukupan iznos dodijeljenih financijskih sredstava EU-a:	565	Ukupan iznos isplaćenih financijskih sredstava EU-a:	255

* Predviđen godišnji kapacitet proizvodnje čiste električne energije.

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije²⁶.

25

U četiri projekta uspješno je iskorišten kapacitet široke proizvodnje čiste električne energije, dok je u tri projekta s kojima se kasni i dalje moguće doprinijeti istome cilju ili boljoj povezanosti energetske mreže EU-a. Financijskim sredstvima EU-a koja se od 2009. godine nadalje usmjeravaju u projekte energije vjetra na moru upućen je pozitivan signal sektoru koji se sada brzo razvija²⁷.

26

Zbog vrlo brzog razvoja tog sektora (koji je rezultirao određenim slučajevima uskih grla u opskrbi) osobito su u tri predmetna projekta s kojima se kasnilo bile potrebne česte prilagodbe. Komisija je pokazala velik stupanj fleksibilnosti u prihvaćanju izmjena sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava.

Predmetnim programima EEPR-a nije ostvaren cilj brzog poticanja gospodarskog rasta

27

U kontekstu postojeće gospodarske krize jedan od glavnih ciljeva programa EEPR bio je stimulirati gospodarski rast poticanjem ulaganja i otvaranjem radnih mjesta. To je iziskivalo da se velik dio raspoloživih sredstava potroši do kraja 2010. godine²⁸. Iako potrošnja financijskih sredstava nije cilj sama po sebi, programima EEPR-a za CCS i energiju vjetra na moru nije ostvaren taj cilj oporavka. Stope plaćanja kretale su se oko 10 % na kraju 2010. te su i dalje bile manje od 50 % za oba programa na kraju 2017.

U okviru programa NER300 nije ostvaren nijedan uspješan projekt hvatanja i skladištenja ugljika…

28

Cilj programa NER300 bio je dodjela financijskih sredstava za osam projekata kojima bi se demonstrirala komercijalna održivost CCS-a. Navedena sredstva mogla su se dodijeliti projektima koji su se već financirali u sklopu programa EEPR ili drugim demonstracijskim projektima CCS-a. Nakon prvog poziva na podnošenje prijedloga u okviru programa NER300 2011. godine, deset demonstracijskih projekata CCS-a ispunili su uvjete prihvatljivosti i uspješno su prošli procjenu na temelju dubinske analize koju je proveo EIB (vidi odlomke 66. – 75.). Komisija je sastavila listu na kojoj je rangirala osam projekata koje je razmatrala kao kandidate za financiranje bespovratnim sredstvima i dva je uvrstila na rezervnu listu²⁹.

29

Komisija je na temelju spomenute liste zatražila od država članica da potvrde svoju potporu za te projekte. Tri države članice potvrdile su pet od tih deset projekata. Međutim, Komisija je utvrdila da te potvrde nisu bile u skladu sa zahtjevima programa NER300 (u okviru 3. dani su primjeri) i u okviru prvog poziva na podnošenje prijedloga nije dodijelila nikakva bespovratna sredstva projektima CCS-a.

30

U okviru drugog poziva na podnošenje prijedloga 2014. godine jedino je Ujedinjena Kraljevina podnijela prijedlog za projekt CCS-a. Komisija je dodijelila bespovratna sredstva u iznosu od 300 milijuna eura za projekt koji je također bio uključen u državni program potpore Ujedinjene Kraljevine za CCS. Tim se projektom želio ostvariti cilj hvatanja i skladištenja gotovo 18 milijuna tona CO₂ tijekom demonstracijskog razdoblja od deset godina. Međutim, nakon preispitivanja potrošnje sredstava, Ujedinjena Kraljevina u studenome 2015. ukinula je svoj program potpore. To je izazvalo znatan manjak financijskih sredstava i raspuštanje relevantnog konzorcija. U trenutku provođenja revizije pripremalo se povlačenje projekta iz programa NER300, drugim riječima, bespovratna sredstva u vrijednosti od 300 milijuna eura koja su bila prethodno dodijeljena ali još nisu bila isplaćena, neće se upotrijebiti za ostvarenje cilja u vezi s CCS-om u okviru programa NER300³⁰.

… i program NER300 nije na dobrom putu da postigne željeni učinak u području inovativnih obnovljivih izvora energije

31

Osim CCS-a, programom NER300³¹ nastojao se poduprijeti barem po jedan projekt u svakoj potkategoriji projekata u području energije iz obnovljivih izvora kako bi se demonstrirala održivost niza inovativnih obnovljivih izvora energije koji još nisu komercijalno dostupni³².

32

Komisija je dodijelila financijska sredstva u vrijednosti od 1,8 milijarde eura u sklopu programa NER300 za 38 inovativnih projekata u području energije iz obnovljivih izvora tijekom 2012. i 2014. godine³³. Na temelju podataka o očekivanim ostvarenjima utvrđenima prije donošenja odluka o dodjeli bespovratnih sredstava očekivalo se da će se projektima u području energije iz obnovljivih izvora proizvesti gotovo 85 TWh čiste energije u prvih pet godina njihova djelovanja. Na slici 7. pruža se pregled statusa tih projekata u sklopu programa NER300 kako je zabilježen u veljači 2018. U prilogu II. pruženi su relevantni podatci.

33

Prema izvornom zakonodavstvu programa NER300 konačnu odluku o ulaganju u projekte trebalo bi donijeti u razdoblju od dvije godine (tj. 2014. i 2016. godine), a projekte bi se trebalo pustiti u rad najkasnije četiri godine nakon relevantnih odluka o dodjeli bespovratnih sredstava (tj. 2016. i 2018. godine).

34

Komisija je u veljači 2015. izmijenila Odluku o programu NER300, produživši rokove za donošenje konačne odluke o ulaganju i početak puštanja u rad za dvije godine³⁴. U toj se Odluci navodi da je gospodarska kriza bila glavni razlog zbog kojega se za veliki broj projekata kojima su dodijeljena financijska sredstva iz programa NER300 nije mogla donijeti konačna odluka o ulaganju unutar prvotno utvrđenih rokova. Unatoč tim produljenjima rokova sedam projekata (s ukupnim dodijeljenim bespovratnim sredstvima u vrijednosti većoj od pola milijarde eura) povučeno je iz programa NER300 u prvim mjesecima 2018. Bilo je izgledno da će se tijekom 2018. godine povući još jedan projekt, čija je vrijednost iznosila dodatan 31 milijun eura. Za 14 projekata kojima su bespovratna sredstva dodijeljena 2014. i dalje bi se tijekom 2018. trebala donijeti konačna odluka o ulaganju.

35

Kako bi se za pojedini projekt primio stopostotni iznos bespovratnih sredstava, on mora ispuniti kvotu od 75 % očekivane količine energije koja se proizvede unutar pet godina njegove provedbe. Tri operativna projekta obnovljivih izvora energije primila su krajem 2017. godišnje isplate sredstava na temelju količine energije koja je u okviru njih proizvedena. U dva projekta energije biomase koji su pušteni u rad prema planu količina proizvedene energije bila je puno manja od očekivane. Oni stoga nisu bili na dobrom putu da ostvare potreban prag od 75 % proizvodnje kako bi stekli pravo na potpuni iznos bespovratnih sredstava. No na dobrom je putu bio projekt energije vjetra koji od 2014. prima isplate.

36

Zbog povlačenja i kašnjenja projekata te manjih projektnih ostvarenja od očekivanih, program NER300 nije na dobrom putu da ostvari željeni učinak na široki niz tehnologija u području energije iz obnovljivih izvora i omogući njihovu prvu komercijalnu demonstraciju.

Nepovoljni uvjeti ulaganja odrazili su se na projekte u okviru programa EEPR i NER300

37

Demonstracijski projekti u području energije s niskom razinom emisija ugljika donose velik tehnološki i financijski rizik te su stoga suočeni s brojnim izazovima na putu prema uvođenju na tržište. Širi gospodarski i regulatorni aspekti utječu na njihov pristup financijskim sredstvima. Sud u ovom dijelu dokumenta istražuje način na koji su ti čimbenici utjecali na uspješnost programa EEPR i NER300.

38

Sud je proveo ankete na energetskim tehnološkim i inovacijskim platformama povezanima sa strukturom plana SET i u dvjema drugim organizacijama (vidi odlomak 18.) kako bi utvrdio glavne prepreke na koje komercijalni demonstracijski projekti u EU-u nailaze u svojoj potrazi za mogućim izvorima financiranja. Rezultati prikazani na slici 8. pokazuju usuglašenost dionika, koji su odgovorili na spomenute ankete, u pogledu važnosti niza ključnih prepreka.

39

Kada su programi, npr. EEPR i NER300, osmišljeni 2008., cijene nafte, ugljena, plina i veleprodajne cijene električne energije dosegnule su povijesno vrlo visoke razine. Ulaskom u 2009. godinu, netom prije pokretanja programa, sve su zabilježile nagli pad. Premda su cijene nafte ostvarile oporavak do drugog pada 2014., ti čimbenici važni su pokretači ulaganja u tehnologije s niskom razinom emisija ugljika. Zbog pada i nestabilnosti cijena fosilnih goriva ulaganja u nove tehnologije u području energije s niskom razinom emisija ugljika postala su manje privlačna u usporedbi s fosilnim izvorima energije.

40

U odlomcima u nastavku opisuje se kako druge ključne prepreke utječu na uvjete financiranja projekata u okviru programa NER300 i EEPR (u prilogu III. te se prepreke povezuju s podatcima o uspješnosti navedenih programa).

Na ulagačko okruženje za demonstracijske projekte utjecala je nesigurnost u pogledu regulatornih okvira i politika

41

U svjetlu izazova financiranja visokorizičnih demonstracijskih projekata Direktivom o EU ETS-u i Odlukom o programu NER300 povećana su očekivanja u okviru potencijalnih projekata da će države članice doprinijeti projektima odabranima u okviru programa NER300 financiranjem državnim javnim sredstvima. Komisija je od država članica zatražila da to potvrde za odabrane projekte prije nego što im odobri bespovratna sredstva u okviru programa NER300.

42

Potpora država članica mogla bi se sastojati od kapitalnih bespovratnih sredstava za razvoj i izgradnju infrastrukture. U nju bi se također mogle uključiti dodatne pogodnosti, kao što su poticajne cijene (vidi okvir 4.) ili premije kojima bi se pružila potpora radu novoizgrađenih postrojenja. U skladu s pravilima programa NER300 države članice također mogu izdati jamstvo na temelju kojega EIB može isplatiti dio financijskih sredstava dodijeljenih projektima prije njihova puštanja u rad. Sud je tijekom revizije utvrdio da su samo četiri projekta u četirima državama članicama doista iskoristila takvo jamstvo i primila unaprijed isplaćena sredstva od EIB-a.

43

EIB je, prije prve odluke o dodjeli financijskih sredstava, 2012. godine obavijestio Komisiju o tome da održivost predloženih planova financiranja snažno ovisi o potpori koju bi države članice mogle pružiti u vidu poticajnih cijena, bespovratnih sredstava ili drugih mehanizama. U nekim slučajevima u projektima se pretpostavljalo da bi se dodatnim bespovratnim sredstvima i subvencijama država članica u cijelosti nadopunila bespovratna sredstva u okviru programa NER300 za podmirivanje relevantnih troškova. EIB je napomenuo da u većini slučajeva države članice pri zaključenju procesa evaluacije projekata još nisu jasno definirale te mehanizme potpore ili postigle dogovor o njima.

44

Komisija od 2014. godine³⁶ traži od država članica da primjenjuju konkurentne postupke nadmetanja za utvrđivanje razina potpore koju isplaćuju promicateljima energije iz obnovljivih izvora. Prije toga države članice često su primjenjivale poticajne cijene koje su s energetskim opskrbljivačima dogovarale na duga razdoblja (npr. 25 godina). Od 2017. godine nadalje konkurentni dražbeni postupci trebali bi biti jedini model subvencioniranja za operativnu potporu. Novi pristup davanju takve potpore za obnovljive izvore energije ne bi odvratio države članice od daljnjeg pružanja potpore za inovativne demonstracijske projekte. U skladu sa smjernicama Komisije može se zatražiti odstupanje od navedenog procesa nadmetanja za nove tehnologije s većim troškovima po jedinici proizvedene energije. Dok su se nacionalni programi operativne potpore mijenjali u cijelom EU-u, za projekte u okviru programa NER300 osmišljene u razdoblju primjene poticajnih cijena još se radilo na donošenju konačnih odluka o ulaganju. Ti su se projekti stoga suočili s nesigurnošću u vezi s dostupnošću buduće operativne potpore.

45

U okviru 5. pruža se primjer projekta koji je naposljetku povučen zbog promjena u regulatornom okruženju i okruženju financijske potpore.

46

Kad je riječ o projektima CCS-a u okviru programa EEPR, financijska potpora država članica također nije dodijeljena u skladu s očekivanjima. U okviru 6. navedeni su primjeri.

47

Regulatornim sustavima i mehanizmima financijske potpore za inovativne obnovljive izvore energije želi se doprinijeti ostvarenju klimatskih i energetskih ciljeva država članica i EU-a. Trebalo bi ih uskladiti s međunarodnim sporazumima u području klime i dugoročnim ciljevima za smanjenje emisija (do 2050. godine i poslije). Međutim, kada takvi klimatski i energetski ciljevi nisu jasno utvrđeni (npr. preneseni u nacionalno pravo) i nemaju stabilnu dugoročnu perspektivu, to stvara dodatnu nesigurnost koja nepovoljno utječe na uvjete ulaganja u takve vrste inovativnih i riskantnih projekata. U okviru 7. ukratko je obrazloženo kako se u vezi s tim pitanjem i dalje trebaju poduzeti brojni koraci.

48

Nesigurnost u pogledu politika, propisa i javne financijske potpore utječe na financijsku održivost i napredak inovativnih demonstracijskih projekata u području energije s niskom razinom emisija ugljika u okviru programa NER300 i EEPR. Zbog kašnjenja koja su nastupila, povećala se vjerojatnost pojavljivanja inovativnijih projekata izvan programa NER300.

Pad tržišnih cijena ugljika te pomanjkanje drugih oblika potpore i prihoda bili su glavne prepreke za projekte CCS-a

49

Za šest projekata CCS-a koji su primali potporu u okviru programa EEPR konačne odluke o ulaganju trebalo je donijeti 2011. ili 2012. godine te su ti projekti trebali početi s radom do 2015. Povrh brojnih drugih velikih izazova jedan od ključnih čimbenika zbog kojega to nije bilo moguće bila je niža tržišna cijena ugljika u okviru sustava EU ETS od očekivane. Na slici 9. prikazano je kretanje cijene.

50

Sud je utvrdio da su se projekti CCS-a pri podnošenju zahtjeva za bespovratna sredstva u okviru programa EEPR 2009. godine oslanjali na visoke i rastuće cijene ugljika na kojima su temeljili svoje financijske planove. Pregledom zahtjeva za bespovratna sredstva u okviru programa EEPR koje je 2009. godine podnijelo šest nositelja projekata kojima su poslije dodijeljena bespovratna sredstva utvrđeno je da su nositelji očekivali kako će se cijene ugljika tijekom faze izgradnje i demonstracijske faze kretati između 20 i 40 eura po toni CO₂. Za jedan se projekt pokazalo da je održivost njegova financijskog plana također ovisila o cijenama električne energije. Procijenjeno je da bi provedba tog demonstracijskog projekta CCS-a bez gubitaka zapravo bila moguća jedino uz cijenu ugljika u rasponu između 65 i 90 eura po toni CO₂.

51

U financijskim planovima predmetnih projekata često su se očekivale buduće dodjele znatnih iznosa financijskih sredstava iz programa NER300 premda u tom trenutku (2009. godine) konačan nacrt programa NER300 još nije bio poznat. U okviru 8. opisuje se način na koji se tržišnom cijenom ugljika također definirao najviši mogući iznos bespovratnih sredstava iz programa NER300.⁴⁰ Komisija je prihvatila te veoma neizvjesne financijske planove, potpisala sporazume o dodjeli bespovratnih sredstava i isplatila 43 % dodijeljenih financijskih sredstava u okviru programa EEPR.

52

Za projekte CCS-a u okviru programa EEPR u Ujedinjenoj Kraljevini i Nizozemskoj (jedinim zemljama koje su nastavile s projektima nakon 2013.) zbog spomenutoga pada cijena nikad se nije uspjela (ponovno) uspostaviti financijska održivost. Očekivane financijske koristi hvatanja i skladištenja CO₂, a time i izbjegavanje nastanka velikih troškova u okviru sustava EU ETS-a, ne bi se ostvarile u skladu s očekivanjima.

53

Komisija je 2012. godine provela unutarnju procjenu⁴² učinka pada tržišne cijene ugljika. Navela je da je donošenje konačne odluke o ulaganju postalo vrlo teško za predmetne projekte. Unatoč tome, Komisija je zadržala svoju financijsku potporu i odobrila nastavak nekih aktivnosti u području prijevoza i skladištenja u Ujedinjenoj Kraljevini i Nizozemskoj. Komisija je temeljila svoje djelovanje na logici da bi ti projekti mogli donijeti potencijalne koristi drugim objektima koji ispuštaju emisije u istim područjima ako bi omogućili izgradnju infrastrukture za zajedničko korištenje.

54

Komisija i sponzor projekta odlučili su 2011. godine usporiti rad na projektu u Nizozemskoj u svjetlu niskih tržišnih cijena ugljika. Komisija je u razdoblju 2015. – 2017. uložila velike napore u traženje dodatnih izvora financiranja kojima bi pokrila manjkove. U Bruxellesu je organizirala razne okrugle stolove s ključnim dionicima iz relevantnog sektora i država članica te nastojala pronaći zajedničke interese za nastavak projekta. Cilj je bio barem izgraditi potrebnu infrastrukturu i staviti je u pogon tijekom kratkog demonstracijskog razdoblja. Sponzor projekta naposljetku je povukao svoju potporu za projekt 2017. godine.

55

Pomanjkanje financijske održivosti glavna je prepreka za uvođenje CCS-a u EU-u. Nagli pad tržišne cijene ugljika i neuspješnost svakog projekta u okviru programa EEPR da osigura odgovarajući iznos dodatnih javnih financijskih sredstava iz programa NER300, nacionalnih programa do 2012. ili druge prihode doveli su u pitanje održivost projekata. Komisija tada nije obustavila ili ukinula svoju financijsku potporu za demonstraciju CCS-a u okviru programa EEPR te je nakon 2013. godine nastavila s plaćanjima za dva projekta koji su se na kraju pokazali neuspješnima.

Načinom na koji je program NER300 osmišljen ograničila se sposobnost Komisije i država članica da pruže odgovor na okolnosti koje su se mijenjale

56

Sud je ispitao je li opći nacrt programa NER300 usklađen s utvrđenim potrebama i je li relevantnim postupcima odabira projekata zajamčena dodjela bespovratnih sredstava najboljim raspoloživim projektima. Nadalje, ispitalo se jesu li mehanizmi upravljanja programom NER300 subjektima koji upravljaju ovim programom za inovacije omogućili djelotvorno i fleksibilno obavljanje zadataka.

Odabranim modelom financiranja za program NER300 nisu na djelotvoran način smanjeni rizici za demonstracijske projekte

57

Komisija je obvezna provesti procjenu učinka za svoje najvažnije inicijative te za one koje će imati najdalekosežnije učinke. To se odnosi na izmjenu Direktive o EU ETS-u iz 2009. godine (koja je kasnije postala pravna osnova za izradu programa NER300) kao i na odluku Komisije iz 2010. godine kojom se utvrđuju provedbene odredbe programa NER300.

58

Sud je pri pregledu procjena učinka za pravnu osnovu programa NER300 koje je pripremila Komisija utvrdio da u prvotni prijedlog⁴³ Komisije za preispitivanje sustava EU ETS nije bio uključen mehanizam za poticanje demonstracijskih projekata CCS-a. Priložena procjena učinka⁴⁴ koju je Komisija provela stoga također nije uključivala nikakvu relevantnu procjenu potreba za pravnu osnovu programa NER300. Takvom bi se procjenom, primjerice, utvrdile financijske potrebe demonstracijskih projekata u svim tehnološkim kategorijama predviđenima za dodjelu potpore. Njome bi se također utvrdili dostupni nacionalni mehanizmi potpore i obrazložilo zašto je za nadopunu tih mehanizama bio potreban program na razini EU-a.

59

Zamisao o tom mehanizmu prvi se put pojavila tijekom zakonodavnog procesa preispitivanja ETS-a. U svom dokumentu o političkim opcijama iz 2008. „Financing large scale demonstration of emerging energy technologies (e.g. CCS Demonstration Plants)” (Financiranje opsežne demonstracije novih tehnologija u području energije (npr. demonstracijskih postrojenja CCS-a)) Komisija je istaknula da će vjerojatno tek ograničena skupina država članica poduprijeti mehanizam za CCS.

60

Konačnim nacrtom programa NER300 bili su obuhvaćeni i CCS i inovativni obnovljivi izvori energije. Europski parlament i Vijeće uvrstili su u izmijenjenu Direktivu o EU ETS-u članak o uspostavi pravne osnove za program NER300 i proširili joj područje primjene kako bi se njome obuhvatila energija iz obnovljivih izvora.

61

Sud je utvrdio nedostatak dokaza kojima bi se opravdala potreba za mehanizmom dodatnog financiranja te vrste na razini EU-a. Nije bila raspoloživa nijedna zadovoljavajuća procjena kojom bi se potkrijepila pravna osnova programa NER300 i objasnilo kakva bi vrsta potpore bila potrebna za demonstracijske projekte u ranoj fazi posvećene širokom spektru tehnologija u području energije iz obnovljivih izvora i CCS-u te razlozi iz kojih bi se potporom pruženom nakon početka njihova rada zadovoljile potrebe u pogledu smanjenja rizika za projekte iz svih kategorija.

62

Sud je također provjerio je li odredbama novog članka o programu NER300 u ažuriranoj Direktivi o EU ETS-u iz 2009. godine spriječena mogućnost isplate financijskih sredstava u ranim fazama projekata. Direktivom je propisano da bi se dodjela bespovratnih sredstava trebala temeljiti na potvrđenim izbjegnutim emisijama CO₂. Prema pravnom tumačenju Komisije to bi mogao biti preduvjet za isplatu, ali i uvjet za vraćanje sredstava u slučaju neuspjeha projekta.

63

Komisija je objavila procjenu učinka⁴⁵ u kojoj je navela da bi vraćanje financijskih sredstava iz neuspjelih projekata bilo teško jer bi to morale činiti države članice. Komisija je stoga više zagovarala mogućnost isplate sredstava nakon puštanja projekata u rad. Taj se odabir odražava u konačnom provedbenom aktu o programu NER300. Njime se najvjerojatnije utjecalo na iskorištavanje sredstava za demonstracijske projekte, ali i zaštitilo financijska sredstava koja se dodjeljuju iz programa NER300.

64

Pregled dokumentacije, razgovori obavljeni u sklopu revizije i odgovori na anketu koju je Sud proveo potvrđuju da se osmišljavanje programa NER300 kao programa kojim bi se pružila financijska potpora za projekte nakon njihova puštanja u rad nije pokazalo veoma djelotvornim u smanjivanju rizika za projekte.

65

Zbog nedostatka jasnih i uvjerljivih procjena potreba kojima bi se potkrijepile te glavne značajke načina na koji je osmišljena pravna osnova programa NER300 pristupom financiranju koji je primijenjen u okviru tog programa nisu se u dostatnoj mjeri ispunile potrebe za smanjivanjem rizika i financiranjem demonstracijskih projekata za širok niz inovativnih tehnologija. Izmijenjenom Direktivom o EU ETS-u za razdoblje 2021. – 2030.⁴⁶ nastoji se riješiti taj problem te se uvodi mogućnost pružanja 40 % iznosa bespovratnih sredstava u ranijim fazama projekata ovisno o postizanju određenih ključnih etapa.

Postupci odabira projekata u okviru programa NER300 i procesi odlučivanja bili su složeni

66

U skladu s Odlukom o programu NER300 cilj tog programa bio je odabrati i poduprijeti najbolje moguće projekte za širok niz tehnologija na geografski uravnoteženo razmještenim lokacijama.

67

Države članice, EIB i Komisija sudjelovali su u procesu podnošenja i odabira projekata te dodjele financijskih sredstava. Na slici 10. pružen je pregled svih uloga dodijeljenih subjektima uključenima u upravljanje programom NER300.

68

Komisija i EIB izradili su priručnik za postupke na temelju kojeg bi EIB trebao provesti procjenu na temelju dubinske analize (tj. procjenu tehničke i financijske održivosti). EIB bi trebao rangirati relevantne projekte s pozitivnom ocjenom prema rezultatima po jediničnom trošku (eng. cost-per-unit performance (CPUP)).⁴⁷ Prije donošenja odluka o dodjeli sredstava na temelju te rang-liste Komisija bi se, u skladu s pravilima programa NER300⁴⁸, trebala ponovno savjetovati s relevantnim državama članicama kako bi potvrdila njihovu potporu. Sud smatra da bi Komisija trebala zajamčiti učinkovitu provedbu tih postupaka u skladu s relevantnim propisima.

Procjena na temelju dubinske analize koju je proveo EIB

69

EIB je proveo procjenu na temelju dubinske analize u ime Komisije i u skladu s priručnikom za postupke. Procjena je bila temeljita i dokumentirana u detaljnim izvješćima za svaki podneseni projekt. Međutim, procjenom se nije bodovalo ni ocijenilo u kojoj su mjeri prijavama ispunjeni potkriteriji procjene na temelju dubinske analize. EIB je na osnovi rezultata procjene na temelju dubinske analize dao pozitivan ili negativan zaključak⁴⁹.

70

Postupcima dubinske analize, koji su izrađeni pod nadzorom Komisije, od EIB-a se nije zahtijevalo da procjeni gospodarsku održivost projekata. To čini jedan od ključnih elemenata koje banke obično procjenjuju kao profitabilnost projekata, tj. njihovu sposobnost da pokažu jasan izvor prihoda koji im omogućuje da otplaćuju dugove i ostvaruju povrat od ulaganja. Zbog te razlike pozitivna ocjena na temelju dubinske analize koju bi EIB dodijelio nekom projektu u okviru programa NER300 nije podrazumijevala da bi taj projekt također bio prihvatljiv za financiranje sredstvima EIB-a (npr. zajmovima).

71

EIB je u svojoj evaluaciji prvog poziva na podnošenje prijedloga upozorio na važna pitanja u vezi s financijskom održivošću. Savjetovao je Komisiju da obrati pozornost na financijske rizike povezane s određenim projektima, uglavnom zbog velikih iznosa financijskih sredstava koji se traže za podmirivanje dugova i malo dokaza o njihovoj raspoloživosti. Unatoč tim općenitim pitanjima u vezi s kojima je izrazio zabrinutost, EIB je utvrdio da je 88 % projekata (tehnički i financijski) održivo⁵⁰ i Komisija ih je razmotrila za dodjelu sredstava.

Rangiranje raspoloživih projekata

72

Nakon provedene procjene na temelju dubinske analize Komisija je na osnovi pokazatelja CPUP rangirala prihvatljive i održive projekte unutar njihovih projektnih potkategorija⁵¹. EIB je prethodno izvijestio Komisiju o tome da postoji znatna neizvjesnost u vezi s tim CPUP-ovima. Podneseni projekti u pravilu su bili u ranoj fazi planiranja. Podatci o troškovima i očekivanoj uspješnosti korišteni za izračun tog parametra kao i tražena javna financijska sredstva bili su i dalje veoma neizvjesni.

Otklanjanje rizika i provedba preporuka prije dodjele financijskih sredstava

73

Sud je ispitao uzorak od 26 izvješća EIB-a za pet odabranih država članica. U slučaju sedam projekata kojima je Komisija dodijelila financijska sredstva EIB je izričito istaknuo ozbiljne rizike koje je Komisija trebala razmotriti prije donošenja odluka o dodjeli sredstava. Četiri projekta od tih sedam sad su povučena. Godišnja izvješća za te projekte pokazuju da su se ključni rizici na koje je EIB upozorio u relevantnim izvješćima dubinske analize doista i ostvarili. U okviru 9. navedeni su primjeri.

74

Sud je u tom kontekstu ispitao način na koji su Komisija i relevantne države članice provele preporuke EIB-a prije donošenja odluka o dodjeli financijskih sredstava. Sud nije pronašao nikakve dokaze o tome da su države članice pogledale izvješća EIB-a o dubinskoj analizi kada ih je Komisija zatražila da ponovno potvrde svoju potporu za projekte. Većina članica tražila je uvid u povjerljivu dokumentaciju EIB-a tek nakon donošenja odluke o dodjeli financijskih sredstava.

75

Proces odabira projekata i dodjele financijskih sredstava u okviru programa NER300 bio je složen i dugotrajan, no njime se nije uspjelo odgovoriti na ključno pitanje gospodarske održivosti. Taj je proces bio osmišljen na način da se njime također nije stavljao dostatan naglasak na usporednu kvalitetu, razine inovacije te financijsku održivost projekata. Također je važno da su tijela zadužena za dodjelu financijskih sredstava (tj. Komisija i države članice /Odbor za klimatske promjene) u potpunosti svjesna projektnih rizika utvrđenih tijekom procjena na temelju dubinske analize prije donošenja svojih odluka o dodjeli financijskih sredstava i potpisivanja sporazuma za te projekte. Udruženi, ti su čimbenici mogli smanjiti jamstvo o tome mogu li se predmetnim projektima ostvariti predviđeni ciljevi unutar ograničenja predmetnog programa.

U odlučivanje u okviru programa NER300 uključeno je više strana

76

U upravljačkom modelu programa NER300 Komisija ima općenitu odgovornost za program i vodi rasprave s državama članicama i Odborom za klimatske promjene.

77

Premda Komisija obnaša tu opću koordinacijsku ulogu, ona nužno ne prima cjelovite i pravodobne informacije o napretku projekata. Države članice dostavljaju Komisiji povjerljiva godišnja izvješća o napretku. U obrascu godišnjeg izvješće ne traži se dostavljanje informacija o nacionalnim financijskim doprinosima ili financijskom planu predmetnog projekta. Te su informacije Komisiji stoga dostupne samo ako ih relevantne države članice same odluče uključiti u obrazac.

78

Države članice ne mogu izravno odgovoriti na zahtjeve za temeljne izmjene projekata jer Komisija sudjeluje u njihovu pregledavanju i odobravanju⁵². Uloga koju Komisija u tom pogledu obnaša posljedica je činjenice da temeljne izmjene koje utječu na odluku o dodjeli sredstava (npr. veličina projekta, opseg, rokovi za ključne etape) zahtijevaju odobrenje u postupku komitologije. Prije nego što države članice mogu uvesti izmjene sporazuma koje su potpisale za relevantne projekte, Komisija mora donijeti provedbene odluke kojima se mijenja relevantna odluka o dodjeli. Riječ je o složenom postupku u koji su uključeni Komisija, stalna predstavništva država članica i sponzori projekata.

79

Inovativni projekti iziskuju brze odgovore i brzo odlučivanje upravljačkih tijela u svjetlu tehnologija i tržišta koja se brzo razvijaju. Upravljački model programa NER300 suviše je složen i njime se te potrebe ne zadovoljavaju u dostatnoj mjeri. Komisija je to također potvrdila u svojoj procjeni učinka za pregled IV. faze sustava EU ETS (2021. – 2030.)⁵³.

Određene druge značajke nacrta programa NER300 usporile su pružanje odgovora na okruženje koje se mijenja

80

Demonstracijski projekti u području energije s niskom razinom emisija ugljika uključuju brojne rizike. Stoga je veća i vjerojatnost izmjena ili neuspjeha (npr. u privlačenju financijskih sredstava ili postizanju očekivanih energetskih ostvarenja) u usporedbi s projektima ili razvijenim tehnologijama. Zato bi se načinom na koji se osmišljavaju programi javnog financiranja usmjereni na tu vrstu ulaganja upravljačkim tijelima trebalo omogućiti da pronalaze fleksibilna i pravodobna rješenja kojima će se relevantne programe održati na pravome putu prema ostvarenju njihovih ciljeva.

Unaprijed utvrđenim tehnološkim kriterijima ograničena je fleksibilnost na razini programa

81

Komisija je projektima dodijelila bespovratna sredstva iz programa NER300 na temelju unaprijed sastavljene liste tehnoloških kategorija i pragova. Lista iz 2009. činila je osnovu za oba poziva na podnošenje prijedloga, koja je trebalo organizirati u roku od dvije godine. Pravnim okvirom stoga nisu predviđene nikakve buduće provjere ni prilagodbe predmetne liste.

82

Međutim, projekte koje se pri odobravanju 2012. i 2014. godine u njihovim kategorijama klasificiralo kao pionirske, često su prestizali trendovi na tržištima i u tehnološkim sektorima prije njihova puštanja u rad. U nekim slučajevima, to se događa jako brzo. U okviru 10. naveden je primjer.

83

Stoga prethodno utvrđivanje vrlo specifičnih tehnoloških kriterija za programe potpore ima određena ograničenja. Zbog brzih promjena na tržištima i u tehnologijama projekti odabrani pod tim kriterijima mogu imati slabiji učinak u vidu promjena od planiranoga, posebice kada nastupe kašnjenja.

Bila su potrebna rješenja kojima će se zajamčiti da se neiskorištena financijska sredstava iz projekata koje se povuklo dobro upotrijebe za rješavanje hitnih prioriteta EU-a

84

Prema pravilima programa NER300 sva preostala financijska sredstva nakon 31. prosinca 2015. pripadaju relevantnim državama članicama. Unatoč prijašnjoj izmjeni Odluke o programu NER300 o odgađanju rokova za dvije godine, projekte se 2016. i dalje povlačilo iz programa NER30 zbog nemogućnosti donošenja konačne odluke o ulaganju unutar navedenoga roka. Budući da nakon drugog poziva na podnošenje prijedloga nije postojala prikladna rezervna lista relevantnih projekata Komisija ih nije mogla zamijeniti projektima koje je EIB već pregledao. Pravnim okvirom programa NER300 također nije bila predviđena mogućnost pokretanja dodatnog poziva na podnošenje prijedloga. Povlačenje projekata vjerojatno će do sredine 2018. rezultirati neiskorištenim financijskim sredstvima u vrijednosti od najmanje 840 milijuna eura (40 % dodijeljenog iznosa u vrijednosti od 2,1 milijarde eura)⁵⁵.

85

Komisija je u tom kontekstu, u skladu s mišljenjem Odbora za klimatske promjene, odlučila⁵⁶ staviti na raspolaganje neiskorištena sredstva iz prvog poziva na podnošenje prijedloga (u vrijednosti od najmanje 436 milijuna eura) kao dodatna sredstva za financijske instrumente kojima upravlja EIB⁵⁷. To će omogućiti uporabu neiskorištenih financijskih sredstava iz programa NER300 za povezane aktivnosti do početka rada fonda za inovacije. Međutim, priroda i ciljevi tih instrumenata nisu istovjetni onima iz programa NER300⁵⁸. Zabrinutost koju Sud u sljedećem odjeljku izražava u pogledu odgovornosti za potrošnju financijskih sredstava iz programa NER300 također se odnosi na slučajeve u kojima se ta financijska sredstva potencijalno usmjeravaju u financijske instrumente.

Potrebno je poboljšati mehanizme koordinacije i odgovornosti

86

Brojni su instrumenti i programi EU-a čiji su ciljevi sličnima ciljevima programa NER300 (vidi prilog V.). Imajući u vidu tu složenu strukturu, Sud je ispitao jesu li Komisija i relevantne države članice ostvarile napredak u usklađivanju europskih javnih i privatnih mjera za inovacije u području energije s niskom razinom emisija ugljika. Sud je također ispitao ostvaruju li službe Komisije zadužene za programe povezane s ubrzanjem inovacija u području čiste energije djelotvornu suradnju pri koordiniranju svojeg upravljanja tekućim programima, kao što su program NER300, Obzor 2020. i instrument InnovFin EDP i primjenjuju li udružena stručna znanja za izradu usklađenih paketa i rješenja za financiranje. Sud je nadalje procijenio na koji se način države članice i Komisija snose odgovornost za upravljanje programom NER300 i njegove rezultate.

Unatoč sporijem napretku od predviđenoga, planom SET pruža se temelj za ostvarivanje bolje koordinacije u Europi

87

Dobra koordinacija postiže se kada Komisija i države članice zajedno rade na ostvarivanju djelotvorne vertikalne (između Komisije i relevantnih nacionalnih tijela) i horizontalne (među relevantnim službama Komisije, relevantnim nacionalnim službama kao i s vanjskim dionicima) koordinacije⁵⁹. Jedna je od ključnih inicijativa za postizanje te vrste koordinacije u EU-u (Integrirani) plan SET, koji je Vijeće podržalo 2008., a Komisija i države članice provodile na dobrovoljnoj osnovi. Planom SET također se nastoji ostvariti interakcija s dionicima iz relevantnog sektora i akademske zajednice kroz za to namijenjene platforme koje su se razvijale tijekom godina.

88

Plan SET nije instrument financiranja, no njime se nastoje koordinirati i uskladiti relevantna financijska sredstva na razini EU-a, nacionalnoj razini i razini privatnog sektora. Države članice sudjeluju u radu upravljačke skupine kojom predsjedaju Komisija i radne skupine. Unutar Komisije, GU RTD, GU ENER i Zajednički istraživački centar rade na planu SET. Komisija i države članice ažurirale su plan SET 2015. godine kako bi ga uskladile s prioritetima u području istraživanja i razvoja energetske unije.

89

Predstavnici država članica s kojima su revizori tijekom svojih posjeta obavili razgovore ocijenili su iskustva koja su imali u okviru plana SET pozitivnima⁶⁰. Međutim, napomenuli su da početna ambicija ostvarivanja zajedničke izrade programa i zajedničkog financiranja relevantnih mjera za inovacije u području energije i danas predstavlja ozbiljne izazove.

90

Upravljačka je skupina u okviru Integriranog plana SET od 2015. godine osnovala 14 privremenih radnih skupina radi izrade provedbenih planova koje je ona trebala potvrditi najkasnije u studenome 2017. godine. Upravljačka je skupina do kraja 2017. godine potvrdila i objavila pet provedbenih planova⁶¹. Još nije odlučila o načinu na koji će izvještavati o napretku u njihovoj provedbi.

91

Komisija je zatražila od država članica da porade na ostvarenju ambicije zajedničke izrade programa i zajedničkog financiranja. Države članice nisu pristale izdvojiti nacionalna sredstva za te provedbene planove. Dionici iz privatnog sektora koji su sudjelovali na europskim tehnološkim i inovacijskim platformama (ETIP-ima) također se nisu obvezali izdvajati nikakve financijske doprinose provedbenim planovima u okviru plana SET.

92

Unatoč svojoj koordinacijskoj ulozi u najvećem demonstracijskom programu u području energije u Europi i svojoj važnosti za ciljeve plana SET, GU CLIMA priključio se Upravljačkoj skupini plana SET tek u listopadu 2016. Nije sudjelovao u radu privremenih radnih skupina relevantnih za opseg programa NER300 ili budućeg fonda za inovacije. GU CLIMA organizirao je 2017. godine zasebne opsežne okrugle stolove dionika s predstavnicima iz sektora energije iz obnovljivih izvora, energetski intenzivnih industrija i CCS-a kako bi se raspravilo o budućem nacrtu fonda za inovacije.

93

Ciljevi Integriranog plana SET iz 2015. godine usklađeni su s prioritetima energetske unije te je za taj plan potvrđen nedovoljan napredak u ostvarenju nekih od njegovih ključnih ciljeva od početka njegove provedbe 2008. Zbog nepostojanja strukturiranog i redovitog izvještavanja o napretku u vidu jasno mjerljivih rezultata, teško je utvrditi koristi koje izravno potječu iz suradnje u okviru plana SET.

Službe Komisije trebaju poboljšati unutarnju koordinaciju i usklađenost potpore EU-a za demonstracijske projekte s niskom razinom emisija ugljika

94

Komisija je 2009. objavila komunikaciju „Ulaganje u razvoj tehnologija s niskom razinom emisija ugljika” (plan SET)⁶² koja se nadovezivala na ciljeve iz plana SET iznesene 2008. godine. Komisija je željela pronaći nove načine kombiniranja sredstava različitih aktera i instrumenata, kao što su bespovratna sredstva, zajmovi i kreditna jamstva, kako bi mobilizirala više financijskih sredstava za opsežne demonstracijske aktivnosti. Napomenula je da bi EIB mogao imati ključnu ulogu u poboljšanju koordinacije i kontinuiteta raspoloživih financijskih sredstava, posebice upućujući na Financijski instrument za podjelu rizika (RSFF) koji prima potporu iz programa FP7.

Komplementarnost programa NER300 i drugih programa EU-a za dodjelu bespovratnih sredstava

95

U svojoj procjeni učinka provedenoj za program NER300 iz 2010. godine⁶³ Komisija je napomenula da program NER300 mora nadopunjavati okvirni program za istraživanje (tj. program FP7 za razdoblje 2007. – 2013.) i biti usmjeren na razrađenije projekte.

96

Program FP7 (i poslije program Obzor 2020. za razdoblje 2014. – 2020.) tekao je istodobno s programima NER300 i EEPR iz 2009./2010. Svrha programa za istraživanje u pogledu financiranja demonstracijskih aktivnosti u području energije nije bila toliko jasno utvrđena u trenutku kada je Komisija pokretala program NER300 2010. godine. Sud je u razdoblju između programa FP7 i programa Obzor 2020. utvrdio da se broj velikih demonstracijskih projekata u području energije koji primaju bespovratna sredstva povećao, kao i pojedinačni iznosi bespovratnih sredstava. Najveći pojedinačni iznos bespovratnih sredstava dodijeljen jednom takvom projektu u okviru programa Obzor 2020. imao je vrijednost nešto manju od 40 milijuna eura⁶⁴, dok je prosječan iznos bespovratnih sredstava u okviru programa NER300 bio 54 milijuna eura. Konkretno se programom Obzor 2020. nastoji financirati veće projekte nego programom FP7 i na taj način ostvariti veći učinak. Stoga je važno pratiti način na koji se programi Obzor 2020. (i njegov program nasljednik nakon 2020.) i NER300 (i njegov program nasljednik od 2021. nadalje) nadopunjuju ili način na koji se njima ispunjavaju različite potrebe, kao i način njihova međudjelovanja.

Program NER300 i financijski instrumenti

97

Odlukom o programu NER300 također se upućivalo na mogućnost kombiniranja financijskih sredstava iz programa NER300 s financiranjem putem zajmova u okviru Financijskog instrumenta za podjelu rizika⁶⁵. Spomenutim instrumentom uistinu se pružila potpora za niz demonstracijskih projekata u području energije iz obnovljivih izvora. Iako je to primjer zajedničkog rada Komisije i EIB-a na razvoju drugih financijskih rješenja, navedenim rješenjima nisu bili obuhvaćeni projekti u okviru programa NER300. Stoga se proizvodi koje ta dva programa nude nisu kombinirali.

98

U tekućem programskom razdoblju (2014. – 2020.) instrument InnovFin naslijedio je Financijski instrument za podjelu rizika. Jedno od tematskih područja na koja su usmjerene mjere instrumenta InnovFin odnosi se na demonstracijske projekte u području energije (EDP)⁶⁶. Komisija je pokrenula taj novi financijski instrument kako bi njime pružila potporu za projekte kao što su projekti koji primaju potporu iz programa NER300, u kojima su u to vrijeme zabilježena kašnjenja s financijskim planiranjem.

99

Unatoč tim pokušajima da se za demonstracijske projekte osiguraju širi niz financijskih proizvoda i dodatni doprinosi Komisije (vidi okvir 11.), ni za jedan od deset projekata u okviru programa NER300 za koje je do kraja 2017. podnesen zahtjev za zajmove u okviru instrumenta InnovFin nije potpisan ugovor o zajmu do dovršetka revizije koju je Sud proveo. Specifična priroda demonstracijskih projekata u okviru programa NER300 (npr. veći tehnološki i financijski rizici u odnosu na projekte razvijenih tehnologija, nesigurnost u pogledu očekivane proizvodne učinkovitosti i očekivanih prihoda) takva je da se u okviru moraju uložiti veliki napori kako bi se ispunili standardni zahtjevi EIB-a u pogledu dubinske analize.

Fond za inovacije i jamčenje komplementarnosti nakon 2020. godine

100

GU CLIMA organizirao je 2017. godine okrugle stolove s dionicima kako bi izvukao pouke iz programa NER300 i priredio nacrt novog fonda za inovacije. Dionici su pozvali i na izradu programa mješovitog financiranja koji bi također uključivao potporu za financijske instrumente te istodobno pružio bespovratna sredstva za ulaganja u ranijim fazama projektnog razvoja.

101

U završnom izvješću⁶⁹ preporučuje se da se u okviru fonda za inovacije uglavnom nude bespovratna sredstva, koja bi se nadopunilo djelomičnim bespovratnim sredstvima i/ili zajmovima za koje je smanjen rizik ili vlasničkim kapitalom s većim razinama intenziteta bespovratnih sredstava za projekte u ranoj fazi. U izvješću se povrh toga istaknulo da novi Fond treba nadopunjavati postojeće programe financiranja na razini EU-a i država članica, a ne se s njima preklapati. Konkretni su primjeri uključivali program Obzor 2020., instrument InnovFin, CEF te poduzetnički kapital iz Europskog investicijskog fonda i EFSU-a.

102

Slijedom toga, i GU CLIMA i GU RTD trenutačno procjenjuju na koji način bolje osmisliti svoje mehanizme primarne potpore (tj. kombiniranjem fonda za inovacije i instrumenta InnovFin EDP s bespovratnim sredstvima iz programa Obzor 2020.) za demonstracijske projekte u području energije s niskom razinom emisija ugljika. Financiranje u okviru programa Obzor 2020. za demonstracijske projekte u naprednijoj fazi u području energije (uključujući doprinosima koji se iz tog programa izdvajaju za instrument InnovFin EDP) također je povećano od početka programa NER300. Nije jasno hoće li program NER300 (i fond za inovacije) s jedne strane te program Obzor 2020./FP9 (uključujući doprinose koji se izdvajaju za financijske instrumente) s druge biti dovoljno komplementarni da opravdaju postojanje paralelnih programa javnog financiranja s različitim upravljačkim subjektima i nadzornim tijelima (Komisije).

103

Općenito gledajući, Komisija još nije ostvarila cilj koji je obznanila 2009. i ponovila 2016. godine⁷⁰, a to je da omogući usklađeno i bolje usmjeravanje resursa i financijskih proizvoda, među ostalim bespovratnih sredstava EU-a, kreditnih proizvoda i vlasničkog kapitala, za financiranje različitih razvojnih faza opsežnih demonstracijskih projekata.

Mehanizmi odgovornosti za program NER300 nisu dovoljni jasni

104

Financijska sredstva iz programa NER300 nisu dio općeg proračuna Europske unije pa se Financijska uredba EU-a stoga ne primjenjuje na upravljanje tim sredstvima. Riječ je o financijskim sredstvima država članica oslobođenima u okviru političkih instrumenata EU-a (tj. sustava EU ETS). Pravna osnova programa NER300 (tj. Direktiva o EU ETS-u i Odluka o programu NER300) ne sadrži izričita upućivanja na financijsku kontrolu (npr. za plaćanja) ili (unutarnju ili vanjsku) reviziju.

105

Nacionalne kontaktne točke s čijim je osobljem Sud obavio razgovore tijekom revizije načelno su kategorizirale financijska sredstva iz programa NER300 kao sredstva EU-a⁷¹. Ne postoji zakonska obveza u skladu s kojom bi Komisija trebala izraditi godišnje izvješće o operativnoj ili financijskoj uspješnosti predmetnog programa u cilju jamčenja potpune javne odgovornosti. Ne postoji postupak davanja razrješnice za upravljanje tim sredstvima koje provodi Komisija. EIB Komisiji izdaje povjerljive financijske izvještaje o svojim aktivnostima upravljanja financijskim sredstvima programa NER300 i sredstva evidentira kao izvanbilančnu stavku koju drži u ime treće strane⁷². Komisija financijska sredstva iz programa NER300 ne evidentira u bilanci EU-a.

106

Općenito gledajući, mehanizmi financijske kontrole i odgovornosti za program NER300 nisu dovoljno jasni. Ti su mehanizmi neophodni za pružanje pouzdanog jamstva o dobrom financijskom upravljanju tim javnim sredstvima na razini subjekata uključenih u upravljanje programom NER300.

107

Skupina na visokoj razini za vlastita sredstva napomenula je 2016. da bi jedna mogućnost za nove vlastite resurse bila uključivanje prihoda iz sustava Europske unije za trgovanje emisijama (sustav EU ETS)⁷³.

Zaključci i preporuke

108

Premda Sud ne dovodi u pitanje činjenicu da su tržišni uvjeti za ovu vrstu aktivnosti nakon 2008. bili zahtjevni, opći je zaključak da se programima EEPR i NER300 nije pružila potpora ostvarenju planiranog napretka u demonstriranju komercijalne održivosti CCS-a i niza inovativnih obnovljivih izvora energije.

109

Program EEPR nije ostvario očekivane rezultate u pogledu svojih ambicioznih ciljeva u području hvatanja i skladištenja ugljika jer nijedan od projekata koji su primali financijska sredstva EU-a nije demonstrirao relevantnu tehnologiju na komercijalnoj razini (vidi odlomke 20. – 22.). Pet od šest sufinanciranih projekata nije dovršeno.

110

Cilj potpore iz programa EEPR za energiju vjetra na moru bio je razvoj inovativnih turbina i baznih struktura te istodobno povećanje mrežne povezanosti država članica. Tim se programom pružio pozitivan doprinos sektoru koji se brzo razvija, unatoč nekoliko kašnjenja i dvama prekinutim projektima (vidi odlomke 23. – 26.).

111

Sud je povrh toga utvrdio da se ni programom NER300 nije ostvario nijedan uspješan demonstracijski projekt CCS-a (vidi odlomke 28. – 30.). Jedini projekt za koji je Komisija dodijelila financijska sredstva 2014. godine zaustavio je svoje aktivnosti nakon što je predmetna država članica povukla svoju potporu 2015. godine. Za taj se projekt stoga nije mogla donijeti konačna odluka o ulaganju te će vjerojatno biti povučen iz programa NER300 tijekom 2018.

112

Program NER300 isto tako nije na dobrom putu postizanja željenog učinka u području inovativnih obnovljivih izvora energije koji još nisu bili komercijalno dostupni kada je Komisija odabirala projekte (vidi odlomke 31. – 36.). Unatoč odluci iz 2015. o odgađanju svih rokova za dvije godine, do početka 2018. povučeno je sedam projekata. Bespovratna sredstva dodijeljena za te se projekte ne upotrebljavaju se i njima se ne postižu očekivana ostvarenja u području čiste energije.

113

Kad su u pitanju razlozi neuspjeha i kašnjenja, Sud je utvrdio da su se na inovativne projekte u području energije s niskom razinom emisija ugljika koji su primali potporu iz programa EEPR i NER300 odrazili nepovoljni uvjeti ulaganja (vidi odlomke 37. – 55.). Dok neke uvjete ulaganja određuju šira gospodarska kretanja, na druge mogu utjecati ili ih definirati donositelji politika. Nesigurnost u pogledu dugoročnih klimatskih i energetskih strategija te politika, propisa i javne financijske potpore na kojima se one temelje utjecala je na sposobnost privlačenja privatnih ulaganja i pravodobnog donošenja konačne odluke o ulaganju za projekte (vidi odlomke 41. – 48.).

114

Povrh prethodno spomenutih gospodarskih i drugih čimbenika, tržišna cijena emisija ugljika koja od 2011. godine bilježi pad u okviru sustava EU ETS bila je jedna od glavnih prepreka za demonstracijske projekte CCS-a u EU-u (vidi odlomke 49. – 55.). To je utjecalo na već rizičnu poslovnu argumentaciju za demonstracijske projekte CCS-a, na temelju koje je Komisija dodijelila bespovratna sredstva 2009. Niske cijene također su za posljedicu imale manji iznos raspoloživih bespovratnih sredstava u okviru programa NER300 nego što je očekivano, što je stvorilo dodatan manjak financijskih sredstava.

115

Usto, neuspjeh u tome da se za projekte u okviru programa EEPR do 2012. osigura odgovarajući iznos javnog financiranja kroz program NER300 ili nacionalne programe doveo je u pitanje njihovu održivost. Komisija je uložila napore kako bi omogućila nastavak rada na demonstraciji CCS-a, ali u tom trenutku nije obustavila ili ukinula svoju financijsku potporu za projekte koji su se na kraju završili neuspješno.

116

Inovativnim projektima u području energije kojima se doprinosi prijelazu EU-a na energiju s niskom razinom emisija ugljika potrebno je bolje ulagačko okruženje. U tom kontekstu predloženom uredbom za upravljanje energetskom unijom predviđa se da države članice izrađuju i Komisiji podnose svoje nacionalne klimatske i energetske planove s opisanim dugoročnim strategijama niskougljičnog razvoja (vidi okvir 7.) koje će biti potkrijepljene stabilnim politikama i propisima kojima se promiče i podupire upotreba obnovljive energije i dodatno smanjuju razine emisija.⁷⁴ Komisija će imati ulogu provođenja nadzora nad planovima relevantnih država članica i izvješćivanja kako bi utvrdila sadrže li oni sve potrebne elemente. Te bi informacije trebala upotrebljavati pri dodjeljivanju financijskih sredstava EU-a.

1. preporuka – Povećanje potencijala za djelotvornu potporu EU-a za inovacije u području energije s niskom razinom emisija ugljika

Kako bi se povećala djelotvornost potpore EU-a za inovativne demonstracijske projekte u području energije s niskom razinom emisija ugljika, u slučajevima u kojima se za velike kapitalno intenzivne projekte kojima treba kombinacija nacionalne potpore i potpore EU-a, podnose zahtjevi za financiranjem u okviru predloženog fonda za inovacije i drugim središnje upravljanim programima EU-a, Komisija bi trebala procijeniti njihovu usklađenost s nacionalnim klimatskim i energetskim planovima i zajamčiti da države članice preuzmu čvrste i transparentne obveze prije nego što im se dodjele financijska sredstva EU-a.

Ciljni rok provedbe: do kraja 2021.

117

Sud je povrh toga utvrdio da su značajke nacrta programa NER300 ograničile Komisiju i države članice u pogledu njihove sposobnosti pružanja djelotvornog odgovora na okolnosti koje se mijenjaju (vidi odlomke 56. – 85.).

118

Procjenama potreba nije na odgovarajući način opravdan odabrani model programa NER300 za pružanje javnih financijskih sredstava za projekte tek nakon njihova puštanja u rad te je njime najveći dio rizika stavljen na promicatelje projekata. Prije izrade programa NER300 u Direktivi o ETS-u nije provedena nikakva jasna procjena kojom bi se utvrdilo koja bi vrsta potpore bila potrebna demonstracijskim projektima u ranoj fazi, posvećenima širokom nizu inovativnih obnovljivih izvora energije i tehnologijama za CCS, koji se suočavaju s brojnim različitim ulagačkim i regulatornim izazovima u cijelom EU-u. Pravnom osnovom usvojenom 2018. za novi fond za inovacije nastoji se riješiti pitanje smanjenja rizika (vidi odlomke 57. – 65.).

119

Postupci odabira projekata u okviru programa NER300 i postupci odlučivanja bili su složeni (vidi odlomke 66. – 75.). Procesom odabira i dodjele bespovratnih sredstava koji su primijenile Komisija i države članice stavljen je nedovoljan naglasak na komparativnu kvalitetu i rizike projekata u pogledu njihove financijske i gospodarske održivosti. Sud također nije uspio utvrditi da su države članice bile dovoljno svjesne rizika i preporuka koje je utvrdio EIB prije potvrđivanja projekata na listi za odluku Komisije o dodjeli. Navedeni su čimbenici smanjili jamstvo o tome mogu li se predmetnim projektima ostvariti njihovi ciljevi unutar ograničenja predmetnog programa. Također postoji prostor za poboljšanje odlučivanja u okviru programa NER300, osobito kad su u pitanju zahtjevi za velike promjene u projektima koji trenutačno iziskuju promjene relevantnog zakonodavstva.

2. preporuka – Poboljšanje postupaka odabira projekata i donošenja odluka za budući fond za inovacije

Imajući u vidu planirano pokretanje novog fonda za inovacije 2021., Komisija bi trebala poboljšati ključne elemente procesa odabira projekata i donošenja odluka u usporedbi s programom NER300. Posebice bi trebala:

1. utvrditi kriterije povlačenja financiranja u slučajevima u kojima projekti ne dosegnu dogovorene ključne etape
2. procijeniti aspekte gospodarske održivosti projekata („troškovnu isplativost”), uključujući one koji su navedeni u 1. preporuci
3. utvrditi precizne i mjerljive pragove za svaki kriterij dubinske analize/dodjele financijskih sredstava
4. prije odluke o dodjeli sredstava dostaviti relevantnim tijelima država članica rezultate procjene na temelju dubinske analize kao povjerljive informacije
5. pružiti potporu projektima za koje se postupkom odabira pokazalo da će vjerojatno najviše doprinijeti ostvarenju prioriteta EU-a
6. pojednostavniti postupak zahtjeva za izmjenu projekata kako se njime ne bi iziskivale izmjene pravnih akata Komisije.

Ciljni rok provedbe: do kraja 2020.

120

Program NER300 se i zbog nekih drugih značajki svoga nacrta sporo prilagođavao okruženju koje se mijenja (vidi odlomke 80. – 85.). Zbog primjene prethodno uspostavljenih specifičnih tehnoloških kriterija 2009. godine mogućnost programa da odgovori na tržišna i tehnološka kretanja bila je ograničena. Projekti odabrani u skladu s tim kriterijima mogli bi imati slabiji učinak u vidu promjena od planiranoga kada nastupe kašnjenja.

121

Budući da se projekte povlači jer nisu uspjeli ispuniti (produljene) rokove programa, Komisija je potražila rješenja za ponovnu dodjelu velikih iznosa neiskorištenih financijskih sredstava za druge programe i jamčenje njihove raspoloživosti za povećanje ulaganja u inovativne projekte. Priroda i ciljevi tih programa nisu isti kao za program NER300 te je potrebno zajamčiti odgovornost za način na koji se ta financijska sredstva troše.

3. preporuka – Jamčenje fleksibilnosti fonda za inovacije radi pružanja odgovora na tržišna i tehnološka kretanja

Komisija bi trebala zajamčiti da se nacrtom fonda za inovacije omogućuje pružanje fleksibilnijih odgovora na tehnološka kretanja i povlačenja projekata nego što je to omogućavao nacrt programa NER300.

Ti odgovori mogu uključivati:

1. fleksibilan pristup utvrđivanju i osuvremenjivanju prihvatljivih tehnologija i pragova
2. organizaciju uzastopnih poziva na podnošenje prijava i odluka o dodjeli financijskih sredstava.

Ciljni rok provedbe: do kraja 2021.

122

Brojni su mehanizmi financiranja kojima se podupiru inovacije u području energije u EU-u. Sud je u tom kontekstu utvrdio da treba poraditi na uklanjanju nedostataka u vezi s koordinacijom i odgovornošću (vidi odlomke 86. – 107.).

123

Unatoč sporijem napretku od planiranog, planom SET pruža se osnova za bolje usklađivanje europskih javnih i privatnih mjera za inovacije u području energije s niskom razinom emisija ugljika. Prerada plana SET 2015. godine bila je važna za usklađivanje početnog plana SET s prioritetima u području istraživanja i inovacija energetske unije te je u njoj prepoznat nedovoljan napredak u ostvarivanju nekih od njegovih ključnih ambicija. No i dalje je teško jasno utvrditi i izmjeriti koristi koje izravno proizlaze iz suradnje u okviru plana SET (vidi odlomke 87. – 93.).

124

Sud je također utvrdio nedostatke u koordinaciji među vlastitim službama Komisije koje se bave inovacijama u području čiste energije, koji bi je mogli spriječiti u ostvarivanju usklađenije i učinkovitije kombinacije javnih sredstava i financijskih proizvoda usmjerenih na različite faze opsežnih demonstracijskih projekata (vidi odlomke 94. – 103.).

125

Za projekte u okviru programa NER300 dodijeljeni su do kraja 2017. svi zajmovi iz financijskih instrumenata kojima upravlja EIB kojima se podupiru demonstracijski projekti u području energije. Specifična priroda tih projekata takva je da se u njima moraju uložiti veliki napori kako bi se zadovoljili standardni zahtjevi EIB-a u pogledu dubinske analize. Različite službe Komisije rade na procjeni boljeg načina osmišljavanja svojih mehanizama primarnog financiranja. Povećanjem potpore u okviru programa Obzor 2020. za razvijenije demonstracijske projekte u području energije postavlja se pitanje jesu li programi NER300 (i budući fond za inovacije) te Obzor 2020./FP9 (uključujući njihovi doprinosi financijskim instrumentima) dovoljno komplementarni da opravdaju potencijalno buduće postojanje paralelnih programa s različitim upravljačkim subjektima i nadzornim tijelima.

126

U tijeku su pregovori o novom višegodišnjem financijskom okviru, pojednostavljenje programa Obzor 2020. i rasprave o budućnosti financija EU-a. Oni pružaju mogućnost da se razjasni koji su programi najprikladniji za potporu (različitih faza) demonstracijskih projekata u području energije s niskom razinom emisija ugljika te kako postići sinergiju za savladavanje njihovih financijskih izazova.

4. preporuka – Bolja koordinacija Komisije za usklađenije usmjeravanje potpore EU-a

Kako bi se poboljšalo usklađeno i djelotvorno usmjeravanje potpore EU-a u za inovacije u području energije s niskom razinom emisija ugljika,relevantne službe Komisije (osobito GU RTD, GU ENER, GU CLIMA, GU GROW i GU ECFIN) trebale bi:

1. provoditi procjene diljem službi kojima bi pokazale da su fond za inovacije, program Obzor 2020. i instrument InnovFin (EDP) (i njihovi programi nasljednici nakon 2020.) komplementarni te da su na usklađen način usmjereni na demonstracijske projekte u području energije s niskom razinom emisija ugljika
2. racionalizirati procese odabira projekata⁷⁵ među programima kako bi se izbjegle neučinkovitosti i preklapanja.

Ciljni rok provedbe: do kraja 2021.

127

Naposljetku, mehanizmi odgovornosti i financijske kontrole za program NER300 nisu dovoljno jasni da pokažu kako subjekti koji upravljaju tim programom jamče primjenu načela dobrog financijskog upravljanja (vidi odlomke 104. – 107.).

5. preporuka – Jamčenje odgovornosti

Imajući u vidu pokretanje novog fonda za inovacije 2021. godine, Komisija bi trebala poboljšati ključne elemente upravljanja i odgovornosti u usporedbi s programom NER300 te bi osobito trebala:

1. razjasniti odredbe o vlasništvu i odgovornosti za fond za inovacije i neiskorištena sredstva iz programa NER300
2. zajamčiti da sva financijska sredstva kojima Komisija upravlja budu prikazana u proračunu i bilancama te podložna godišnjoj reviziji i da se na njih primjenjuje razrješnica Parlamenta i Vijeća
3. uključiti u pravni okvir odredbe o redovitom izvješćivanju proračunskih tijela o ostvarenom napretku.

Ciljni rok provedbe: do kraja 2021.

Ovo je izvješće usvojilo I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Nikolaos A. Milionis, na sastanku održanom u Luxembourgu 5. rujna 2018.

Pojmovnik

CCUS: engl. carbon capture, use and storage – hvatanje, upotreba i skladištenje ugljika. Istraživanje CCUS-a trenutačno se financira iz istraživačkih programa EU-a. Uporaba hvatanog ugljika kao sirovine za industrijske ili kemijske procese može ga pretvoriti u robu kojom se može trgovati i koja može biti izvor prihoda.

Financijski instrument: Financijski instrumenti alat su kojim se pruža financijska potpora iz proračuna EU-a u obliku zajmova, jamstava i vlasničkih (ili kvazivlasničkih) ulaganja za provedbu projekata¹. U skladu s Međunarodnim revizijskim standardom br. 32 financijski je instrument „[…] svaki ugovor uslijed kojeg nastaje financijska imovina jednog subjekta i financijska obveza ili vlasnički instrument drugog subjekta”.

Komitologija: pojam „komitologija” odnosi se na skup postupaka kojima Europska komisija provodi provedbene ovlasti koje joj je dodijelio zakonodavac EU-a, uz pomoć odbora predstavnika iz zemalja EU-a. Tim odborima za komitologiju predsjedava dužnosnik Komisije te oni daju mišljenje o provedbenim aktima koje predlaže Komisija². Za program NER300 to je Odbor za klimatske promjene.

Konačna odluka o ulaganju: upravni odbor pojedinog poduzeća donosi konačnu odluku o ulaganju za određeni projekt u području energije nakon što je proveo studiju predizvedbenog inženjeringa i dizajna, ishodio sve potrebne dozvole i potvrdio izvore financiranja za cjelokupno ulaganje. Nakon što odbor donese konačnu odluku o ulaganju, može se započeti s inženjerskim aktivnostima, nabavom i aktivnostima izgradnje.

Odbor za klimatske promjene: Vidi „Komitologija”

Procjena na temelju dubinske analize: u kontekstu ovog izvješća odnosi se na procjenu tehničke i financijske održivosti koju EIB provodi u vezi sa zahtjevom za dodjelu bespovratnih sredstava iz programa NER300 za pojedini projekt.

Profitabilnost: profitabilnost pojedinog projekta općenito je kriterij koji primjenjuju banke: projekt mora pokazati da će ostvariti dovoljne prihode kako bi bio profitabilan.

Rezerva za nove sudionike: Rezerva za nove sudionike rezerva je na razini cijele Zajednice koja sadržava 780 milijuna emisijskih jedinica i koja je uspostavljena u okviru sustava EU-a za trgovanje emisijama (EU ETS) za razdoblje 2013. – 2020. Tijekom spomenutog razdoblja novi sudionici sustava mogu se prijaviti za dodjelu emisijskih jedinica iz te rezerve. Jedinice iz rezerve dodjeljuju se prema redoslijedu podnošenja zahtjeva. Iz rezerve je 2012. izdvojeno 300 milijuna jedinica za financiranje programa NER300.

Pokrate i skraćeni nazivi

CCC: Odbor za klimatske promjene

CCS: Hvatanje i skladištenje ugljika

CCUS: Hvatanje, upotreba i skladištenje ugljika

CEF: Instrument za povezivanje Europe

CPUP: Rezultat po jediničnom trošku

EEA: Europska agencija za okoliš

EEPR: Europski energetski program za oporavak

EFSU: Europski fond za strateška ulaganja (tj. Junckerov plan)

EIB: Europska investicijska banka

ESIF: europski strukturni i investicijski fondovi

ETIP: Europska tehnološka i inovacijska platforma

EU ETS: sustav Europske unije za trgovanje emisijama

EUA: emisijska jedinica Europske unije

FI: financijski instrument

FP6/FP7/FP9: Šesti/Sedmi/Deveti okvirni program za istraživanje

IEA: Međunarodna agencija za energiju

IPCC: Međuvladin panel o klimatskim promjenama

IRENA: Međunarodna agencija za obnovljivu energiju

JRC: Zajednički istraživački centar

NER300: rezerva za nove sudionike 300

Obzor 2020.: Okvirni program za istraživanja i inovacije (tj. FP8)

RSFF: Financijski instrument za podjelu rizika

Bilješke

¹ Vidi tematsko izvješće Suda br. 19/2016 „Izvršavanje proračuna EU-a s pomoću financijskih instrumenata – pouke koje se mogu izvući iz programskog razdoblja 2007. – 2013.”.

² https://eur-lex.europa.eu/summary/glossary/comitology.html?locale=hr.

³ Odlomak 45., zasjedanje Europskog vijeća u Bruxellesu 19./20. lipnja 2008., zaključci predsjedništva, 11 018/1/08 od 17. srpnja 2008.

⁴ Uredba (EZ) br. 663/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o uspostavljanju programa za potporu gospodarskom oporavku dodjelom financijske pomoći Zajednice projektima u području energetike (SL L 200, 31.7.2009., str. 31.).

⁵ COM(2008) 800 final od 26. studenoga 2008. „Europski plan gospodarskog oporavka”.

⁶ Vidi Direktivu 2009/29/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. o izmjeni Direktive 2003/87/EZ u svrhu poboljšanja i proširenja sustava Zajednice za trgovanje emisijskim jedinicama stakleničkih plinova (SL L 140, 5.6.2009., str. 63.).

⁷ Uvodna izjava 10. Odluke Komisije 2010/670/EU od 3. studenoga 2010. o kriterijima i mjerama financiranja komercijalnih demonstracijskih projekata čiji je cilj okolišno sigurno hvatanje i geološko skladištenje CO₂ te demonstracijskih projekata za inovativne tehnologije u području energije iz obnovljivih izvora u okviru sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice uspostavljenog Direktivom 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća („Odluka o programu NER300”) (SL L 290, 6.11.2010., str. 39.).

⁸ COM(2009) 519/4, „Ulaganje u razvoj tehnologija s niskom razinom emisija ugljika (plan SET)”.

⁹ One se, među ostalim, sastoje od utvrđivanja prihvatljivih projekata, potpisivanja pravno obvezujućih instrumenata (ugovora) s projektima i upravljanja tim instrumentima, praćenja projekata, izvješćivanja Komisije i prosljeđivanja plaćanja iz projekata EIB-a. Za pregled vidi sliku 10. u glavnom tekstu.

¹⁰ 38 projekata u području energije iz obnovljivih izvora i jedan projekt u području hvatanja i skladištenja ugljika.

¹¹ Tim upravljanjem navedenim sredstvima dosad je prikupljen dodatan prihod u vrijednosti od otprilike 70 milijuna eura. Komisija je krajem 2017. godine izdvojila sredstva iz programa NER300 u vrijednosti od 39 milijuna eura za plaćanje naknada EIB-u za zadatke koje mu je povjerila. Ukupan iznos naknada ne smije prekoračiti 45 milijuna eura, odnosno 2,1 % iznosa ukupnih prihoda od 2,1 milijarde eura.

¹² Zaključci Vijeća o Strateškom planu za energetsku tehnologiju, 2854. sastanak Vijeća za promet, telekomunikacije i energetiku održanog 28. veljače 2008.

¹³ COM(2011) 112 final od 8. ožujka 2011., „Plan djelovanja za prijelaz na konkurentno gospodarstvo s niskom razinom emisija ugljika do 2050.”: „Radi održavanja klimatskih promjena ispod 2 °C Europsko vijeće u veljači 2011. ponovno je potvrdilo cilj EU-a da se emisije stakleničkih plinova smanje za 80 do 95 % do 2050. godine u usporedbi s razinama iz 1990. godine.”

¹⁴ „Trends and projections in Europe 2017: Tracking progress towards Europe’s climate and energy targets, EEA Report 17/2017” (Trendovi i predviđanja u Europi 2017.: Praćenje napretka u dostizanju klimatskih i energetskih ciljnih vrijednosti Europe, izvješće EEA-e 17/2017). Vidi naslov „Outlook for greenhouse gas trends in 2050” (Izgledi za kretanja emisija stakleničkih plinova 2050.).

¹⁵ COM(2016) 763 final od 30. studenoga 2016., „Ubrzavanje inovacija u području čiste energije”.

¹⁶ Direktiva (EU) 2018/410 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. ožujka 2018. o izmjeni Direktive 2003/87/EZ radi poboljšanja troškovno učinkovitih smanjenja emisija i ulaganja za niske emisije ugljika te Odluke (EU) 2015/1814 (SL L 76, 19.3.2018., str. 3.).

¹⁷ U prilogu I. nalazi se vremenski okvir u kojemu su navedeni početci tih mehanizama i plana SET paralelno s ključnim političkim i gospodarskim događanjima.

¹⁸ Sud posebice upućuje na svoje drugo tematsko izvješće o uvođenju energije iz obnovljivih izvora u ruralna područja (tematsko izvješće br. 5/2018) i svoj dokument s pregledom osnovnih informacija „Electricity production from wind and solar photovoltaic power in the EU” (Proizvodnja električne energije iz energije vjetra i solarne fotovoltaične energije u EU-u) od 20. veljače 2018.

¹⁹ Njemačka, Španjolska, Nizozemska, Poljska i Ujedinjena Kraljevina. Sud je svoj odabir temeljio na velikom broju emisija tih država u sustavu EU ETS i njihovom interesu za CCS u okviru programa EEPR i NER300.

²⁰ Sud je svoja anketna pitanja uputio ETIP-ima za energiju vjetra, solarne fotonaponske ćelije, energiju oceana, CCS, energiju biomase, duboku geotermalnu energiju i pametne mreže.

²¹ www.innoenergy.com.

²² Popis 12 prihvatljivih projekata nalazi se u Prilogu Uredbi o EEPR-u (EZ) br. 663/2009.

²³ SWD(2018) 48 final od 5. ožujka 2018. „Podatci o proračunskoj i tehničkoj provedbi Europskog energetskog programa za oporavak”.

²⁴ U slučaju predmetnog projekta u Ujedinjenoj Kraljevini, s njime povezana nova elektrana nije se izgradila pa stoga nikad nije ni ispustila emisije CO₂.

²⁵ Direktivom o hvatanju i skladištenju ugljika iz 2009. pružen je pravni okvir za geološki sigurno skladištenje CO₂ tijekom njegova cjelokupnog životnog vijeka te su utvrđeni kriteriji za dozvole za skladištenje. Vidi https://ec.europa.eu/clima/policies/lowcarbon/ccs/directive_hr.

²⁶ SWD(2018) 48 final.

²⁷ Prema izvješću Međunarodne agencije za energiju (IEA) „Renewable Energy Technology Deployment” (Uvođenje tehnologije za energiju iz obnovljivih izvora) iz 2017., „smanjenje troškova od 60 % u razdoblju 2010. – 2017. pokazuje da su ciljne vrijednosti predmetnog sektora za razdoblje do 2025. premašene 8 godina prije roka, čime se navodi na zaključak da bi se u nekim europskim zemljama u idućih deset godina energiju vjetra na moru moglo na konkurentnoj osnovi u potpunosti integrirati u tržište”. EU je sada svjetski predvodnik u području iskorištavanja energije vjetra na moru.

²⁸ U skladu s kriterijima za dodjelu bespovratnih sredstava za projekte CCS-a i energije vjetra na moru (npr. članak 14. stavak 2. točka (a) Uredbe o EEPR-u) bespovratna sredstva trebala bi se dodjeljivati projektima koji su „(došli) do faze ulaganja, i (za koje su) nastali značajni kapitalni izdaci do kraja 2010. godine”.

²⁹ SWD(2012) 225 final od 12. srpnja 2012.„NER300 – Moving towards a low carbon economy and boosting innovation, growth and employment across the EU” (NER300 – Napredovanje prema gospodarstvu s niskom razinom emisija ugljika i poticanje inovacija, rasta i zapošljavanja diljem EU-a).

³⁰ Neiskorištena sredstva iz programa NER300 mogu se i dalje iskoristiti u okviru drugih programa kojima se podupire CCS ili ih se može prenijeti u sljedeći fond za inovacije, kojim će se također poduprijeti CCS.

³¹ Članak 8.stavak 1. i Prilog I. Odluci Komisije 2010/670/EU.

³² Na početku provođenja programa NER300 2010. oni su uključivali projekte u područjima energije vjetra, energije oceana, energije biomase, fotonaponskih ćelija, koncentrirane solarne energije, hidroenergije, geotermalne energije i pametnih mreža.

³³ Odlukom o dodjeli bespovratnih sredstava C(2012) 9432 final od 18. prosinca 2012. dodijeljena su bespovratna sredstva za 20 projekata u području energije iz obnovljivih izvora, a Odlukom o dodjeli bespovratnih sredstava C(2014) 4493 final od 8. srpnja 2014. dodijeljena su bespovratna sredstva za 18 projekata energije iz obnovljivih izvora i 1 projekt CCS-a.

³⁴ Odluka Komisije (EU) 2015/191 оd 5. veljače 2015. o izmjeni Odluke 2010/670/EU u pogledu produljenja određenih rokova iz članka 9. i članka 11. stavka 1. te Odluke (SL L 31, 7.2.2015, str. 31.).

³⁵ Tematsko izvješće br. 5/2018 „Obnovljiva energija za održiv ruralni razvoj: znatan potencijal za sinergiju koji uglavnom ostaje neiskorišten”.

³⁶ Komunikacija Komisije „Smjernice o državnim potporama za zaštitu okoliša i energiju za razdoblje 2014. – 2020.” (2014/C 200/01) od 28. lipnja 2014. Također vidi preporuke iz 2013. godine: Radni dokument službi Komisije „European Commission guidance for the design of renewables support schemes” (Smjernice Europske komisije za izradu programa potpore za obnovljive izvore energije) priložen Komunikaciji Komisije „Delivering the internal market in electricity and making the most of public intervention” (Uspostava unutarnjeg tržišta električne energije i optimalno iskorištavanje javnih intervencija), SWD(2013) 439 final od 5 studenoga 2013.

³⁷ Vidi izvješće glavnog revizora Državnog ureda za reviziju Ujedinjene Kraljevine „Carbon capture and storage: the second competition for government support” (Hvatanje i skladištenje ugljika: drugi natječaj za državnu potporu), 20 siječnja 2017. Iz programa bi se izdvojila sredstva u vrijednosti od 100 milijuna funti za financiranje 75 % troškova izrade i inženjeringa dvaju ponuditelja (studije predizvedbenog inženjeringa i dizajna). Izdvojilo bi se iznos do 900 milijuna funti za kapitalnu potporu tim dvama projektima. Podnesene su ponude za osam projekata i također neke druge projekte za bespovratna sredstva u okviru programa NER300.

³⁸ „A climate for the future: assessing the Member States’ low-carbon development strategies and lessons for Energy Union Governance – an update – the outlook in October 2017” (Klima za budućnost: procjena niskougljičnih razvojnih strategija država članica i lekcije za upravljanje energetskom unijom – ažurirani pregled trenutačnog stanja – listopad 2017.), Projekt Maximiser, Svjetski fond za prirodu.

³⁹ Od sredine 2017. godine tržišna cijena ugljika u okviru sustava EU ETS počela je rasti te je u svibnju dosegnula najvišu vrijednost od 16 eura po toni CO₂.

⁴⁰ Vidi relevantne dijelove programa NER300 koji se odnose na evaluaciju Direktive o EU ETS-u provedenu u okviru projekta pod nazivom: „Support for the review of the EU Emissions Trading System” (Potpora za preispitivanje sustava EU-a za trgovanje emisijskim jedinicama) iz studenoga 2015., koji je austrijska agencija za okoliš Umweltbundesamt u suradnji s poduzećima Ecologic i SQ Consult pripremila u studenome 2015. u okviru ugovora o pružanju usluga sklopljenog s Europskom komisijom.

⁴¹ Člankom 3. stavkom 2. Odluke o programu NER300 utvrđuje se sljedeće za CCS: „Relevantni troškovi demonstracijskih projekata CCS-troškovi su ulaganja koje relevantan projekt snosi za primjenu CCS-a umanjeni za trenutačnu neto vrijednost najbolje procjene koristi njegova provođenja i troškova koji proizlaze iz primjene CCS-a tijekom prvih 10 godina provedbe projekta”.

⁴² Unutarnje razmjene informacija između Glavne uprave za energetiku (GU ENER) i Glavne uprave za proračun (GU BUDG) o mnogo nižim stopama plaćanja od očekivanih tijekom prvih godina programa EEPR.

⁴³ COM(2008) 16 final od 23. siječnja 2008.

⁴⁴ Radni dokument službi Komisije priložen prijedlogu direktive Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Direktive 2003/87/EC kako bi se poboljšao i proširio sustav EU-a za trgovanje emisijama stakleničkih plinova, procjena učinka, SEC(2008) 52 od 23. siječnja 2008.

⁴⁵ Procjena učinka, SWD(2010) 1320 final od 3. studenoga 2010.

⁴⁶ Direktiva (EU) 2018/410 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. ožujka 2018. o izmjeni Direktive 2003/87/EZ radi poboljšanja troškovno učinkovitih smanjenja emisija i ulaganja za niske emisije ugljika te Odluke (EU) 2015/1814 (SL L 76, 19.3.2018., str. 3.).

⁴⁷ U članku 8. stavku 2. Odluke o programu NER300 daje se definicija CPUP-a. CPUP se računa na način da se ukupan iznos financijskih sredstava zatraženih za predmetni inovativni element određenog projekta podijeli s predviđenom količinom CO₂ skladištenom (tijekom razdoblja od deset godina) za projekte CCS-a, ili, kad je riječ o projektima u području energije iz obnovljivih izvora, taj se iznos dijeli s predviđenom količinom proizvedene energije (tijekom razdoblja od pet godina). Komisija je mali iznos CPUP-a smatrala dobrim pokazateljem potencijala za smanjenje troška pojedine tehnologije i najprikladnijim parametrom za rangiranje projekata unutar njihovih potkategorija.

⁴⁸ Članak 5. stavak 5. Odluke Komisije 2010/670/EU.

⁴⁹ Zaključak EIB-a na temelju dubinske analize može biti pozitivan bez primjedbi, pozitivan s preporukama koje Komisija treba uzeti u obzir ili negativan.

⁵⁰ Države članice podnijele su EIB-u u okviru dvaju poziva na podnošenje prijedloga sveukupno 111 zahtjeva za bespovratna sredstva iz programa NER300. Komisija je potvrdila prihvatljivost 94 projekta i EIB je na temelju dubinske analize donio pozitivne zaključke za njih 83 (ili 88 %).

⁵¹ U prilogu IV. pružena su dva primjera programa država članica u okviru kojih se uz kvantitativni parametar troška financiranja primijenilo nekoliko kriterija ocjenjivanja za rangiranje inovativnih projekata u području energije s niskom razinom emisija ugljika.

⁵² Odjeljkom 5. Priloga II. prvoj (C(2012) 9432 final od 18. prosinca 2012.) i drugoj (C2014) 4493 final od 8. srpnja 2014.) odluci o dodjeli sredstava utvrđuje se da izmjene projekata treba usuglasiti s Komisijom.

⁵³ Procjena učinka priložena Prijedlogu direktive Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Direktive 2003/87/EZ radi poboljšanja troškovno učinkovitih smanjenja emisija i ulaganja za niske emisije ugljika, SWD(2015) 135 final od 15. srpnja 2015.

⁵⁴ Poglavlje 3.2. izvješća Zajedničkog istraživačkog centra o stanju u području energije vjetra (JRC Wind Energy Status Report), izdanje iz 2016. godine, Zajednički istraživački centar, 2017.

⁵⁵ U prilogu I. pružen je pregled svih projekata kojima su dodijeljena sredstva u okviru programa NER300.

⁵⁶ Odluka Komisije (EU) 2017/2172 оd 20. studenoga 2017. o izmjeni Odluke 2010/670/EU u vezi s raspodjelom neisplaćenih sredstava iz prvog kruga poziva na podnošenje prijedloga (SL L 306, 22.11.2017. str. 24.).

⁵⁷ Prioritet se daje instrumentu za demonstracijske projekte u području energije InnovFin EDP i Instrumentu za povezivanje Europe za promet (tj. dužnički instrument CEF-a).

⁵⁸ Financijskim instrumentima ne može se, primjerice, postići geografska rasprostranjenost financijskih sredstava kao što je to bio cilj programa NER300. Program NER300 trebao bi se usmjeriti na sektore sustava EU ETS (tj. proizvodnju električne energije i energetski sektor, a ne na promet). Također, prema tumačenju pravila sustava EU ETS-a i programa NER300 koje primjenjuje Europska komisija, financijska sredstva iz programa NER300 trebalo bi dodjeljivati na temelju potvrđenih izbjegnutih emisija CO₂, dok se financijskim instrumentima općenito financiraju ranije faze projekata (tj. prije nego što se zapravo počne ispuštati / izbjegavati ispuštanje CO₂).

⁵⁹ U svojem dokumentu iz 2015. „Renewable Energy Technology Innovation Policy [RETIP]: a process development guide” (Politika inovacija za tehnologiju za obnovljivu energiju [RETIP]: priručnik za razvoj procesa) Međunarodna agencija za obnovljivu energiju (IRENA) objasnila je da je upravljanje od ključne važnosti za provedbu instrumenata RETIP-a. Agencija IRENA naglasila je da je suradnja među dionicima važna za inovacije te da je ostvarivanje suradnje na horizontalnoj razini od ključne važnosti za postizanje usklađenosti i izbjegavanje proturječja među politikama.

⁶⁰ 19 država članica EU-a sudjeluje u najmanje jednoj privremenoj radnoj skupini u okviru plana SET kao što to čine i Turska, Island, Norveška i Švicarska.

⁶¹ Za energetski intenzivne industrije, CCUS, fotonaponske ćelije, koncentriranu solarnu energiju i baterije.

⁶² COM(2009) 519/4.

⁶³ SEC(2010) 1320 final od 3. studenoga 2010.

⁶⁴ Programom FP7 financiran je 31 opsežan demonstracijski projekt u području energije, pri čemu je najveći iznos bespovratnih sredstava bio 35,5 milijuna eura. U okviru programa Obzor 2020. potpisano je 47 sporazuma o dodjeli takvih bespovratnih sredstava (ili su oni u pripremi), pri čemu je najveći iznos bespovratnih sredstava dosezao 39,3 milijuna eura. 16 projekata u okviru programa NER300 primilo je veće iznose bespovratnih sredstava, no pet ih je u trenutku provođenja revizije bilo povučeno ili ih se predviđalo povući.

⁶⁵ Uvodna izjava 5. Odluke Komisije 2010/670/EU.

⁶⁶ EIB i Komisija pokrenuli su instrument InnovFin EDP 2015. godine. Početni doprinos EU-a instrumentu InnovFin EDP iz programa Obzor 2020. iznosio je 150 milijuna eura. Tim se instrumentom pružaju zajmovi, kreditna jamstva ili kapitalna ulaganja u vrijednosti između 7,5 i 75 milijuna eura koji se usmjeravaju u inovativne komercijalne demonstracijske projekte prve takve vrste u područjima energije iz obnovljivih izvora i vodika. Doprinos EU-a služi podmirenju 100 % iznosa svih gubitaka nastalih za EIB ako se za pojedini projekt ne može ostvariti povrat zajma.

⁶⁷ Odluka Komisije C (2017)7124 od 27. listopada 2017.

⁶⁸ Program Obzor 2020. istječe 2020. te se stoga neće preklapati s novim fondom za inovacije čija uporaba započinje 2021. Trenutačno je u tijeku rad na utvrđivanju nacrta programa FP9 i povezanih financijskih instrumenata.

⁶⁹ Vidi sažeto izvješće predstavljeno tijekom završne konferencije čiji je domaćin bio GU CLIMA: „Finance for Innovation: towards the ETS innovation fund, Climate & Strategy Partners” (Financiranje inovacija: ususret fondu za inovacije u okviru ETS-a, Partneri za klimu i strategiju), 12. lipnja 2017.

⁷⁰ COM(2016) 763 final.

⁷¹ Vidi upućivanje na financijska sredstva iz programa NER300 kao sredstva EU-a na str. 21. izvješća „Carbon capture and storage: the second competition for government support” (Hvatanje i skladištenje ugljika: drugi natječaj za državnu potporu) glavnog revizora Državnog ureda za reviziju Ujedinjene Kraljevine, 20 siječnja 2017.

⁷² Također vidi „Off balance sheet as at 31 December 2016” (Izvanbilančne stavke na dan 31. prosinca 2016.) financijskog izvještaja EIB-a za 2016. i napomenu Z: „EIB podupire Europsku komisiju kao aktera u provedbi inicijative programa NER300 – […]. EIB izrađuje zasebne financijske izvještaje za program NER300”.

⁷³ „Future financing of the EU, Final Report and recommendations” (Buduće financiranje EU-a, završno izvješće i preporuke), Skupina na visokoj razini za vlastita sredstva, prosinac 2016., preporuka br. 4. b).

⁷⁴ Sud je 2014. već preporučio da Komisija potiče države članice na uspostavu stabilnih i predvidljivih regulatornih okvira za obnovljive izvore energije. Vidi 1. preporuku tematskog izvješća br. 6/2014 „Je li potpora iz fondova kohezijske politike za proizvodnju energije iz obnovljivih izvora postigla dobre rezultate”, Europski revizorski sud, 2014.

⁷⁵ Vidi prijedlog 5. informativnog dokumenta Suda „A contribution to simplification of EU research programmes beyond Horizon2020 of March 2018” (Doprinos pojednostavnjenju programa EU-a za istraživanja koji će naslijediti program Obzor 2020.iz ožujka 2018.)

⁷⁶ Besluit Vaststelling Subsidieprogramma CO₂-reductie Innovatieve Biobrandstoffen voor transport, http://wetten.overheid.nl/BWBR0020703/2006-12-21.

 

¹ Na primjer, u Prijedlogu uredbe o uspostavljanju Instrumenta za povezivanje Europe (COM (2018) 438 final) predviđa se „usklađenost s EU-ovim i nacionalnim planovima u području energetike i klime” kao jedan od kriterija za dodjelu.

Događaj	Datum
Usvajanje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije	17.5.2017
Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu nad kojim se obavlja revizija)	8.6.2018
Usvajanje konačnog izvješća nakon raspravnog postupka	5.9.2018
Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta nad kojim se obavlja revizija) na svim jezicima	5.10.2018

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Suda Nikolaos Milionis i koje je specijalizirano za rashodovno područje održive uporabe prirodnih resursa. Reviziju je predvodio član Suda Samo Jereb, a potporu su mu pružali ataše u njegovu uredu Jerneja Vrabič, glavni rukovoditelj Helder Faria Viegas, voditelj radnog zadatka Stefan Den Engelsen te revizori Oana Dumitrescu, Joachim Otto, Ernesto Roessing, Juan Antonio Vazquez Rivera i Anna Zalega. Jezičnu podršku pružala je Zuzanna Filipski.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2018.

PDF	ISBN 978-92-847-0821-5	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/06830	QJ-AB-18-021-HR-N
HTML	ISBN 978-92-847-0825-3	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/647215	QJ-AB-18-021-HR-Q

© Europska unija, 2018.

Za svaku uporabu ili umnažanje fotografija ili druge građe koja nije obuhvaćena autorskim pravima Europske unije dopuštenje se mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/index_hr

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko EU Bookshopa: https://op.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti https://europa.eu/european-union/contact_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.