Hiilidioksidin talteenoton ja varastoinnin sekä innovatiivisten uusiutuvien energialähteiden kaupallisen mittakaavan demonstrointi EU:ssa: kuluneella vuosikymmenellä ei ole saavutettu suunniteltua edistymistä

Tiivistelmä

I

Euroopan unioni esitteli vuonna 2007 vuoden 2020 ilmasto- ja energiapaketin, jossa edellytettiin uusiutuvien energialähteiden ja vähähiilisen teknologian käytön ja kehittämisen lisäämistä. EU ja sen jäsenvaltiot ovat ryhtyneet toimiin tukeakseen innovatiivisen uusiutuvan energian käyttöä ja sellaisten sähköntuotanto- ja teollisuuslaitosten rakentamista ja toimintaa, joissa otetaan talteen ja varastoidaan hiilidioksidia, jotta kyetään nopeuttamaan ensimmäisten kaupallisten laitosten demonstrointia.

II

EU käynnisti vuonna 2009 hiilidioksidin talteenoton ja varastoinnin (CCS) ja merituulivoimahankkeiden tukemiseksi Euroopan energia-alan elvytysohjelman (EEPR), jonka määrärahat olivat 1,6 miljardia euroa. Samaan aikaan EU perusti NER300-ohjelman (uusien osallistujien varaus 300), joka rahoitettiin myymällä 300 miljoonaa päästöoikeutta (2,1 miljardin euron arvosta) ja jolla tuetaan hiilidioksidin talteenottoa ja varastointia sekä innovatiivisia uusiutuvaan energiaan liittyviä hankkeita.

III

EU rahoitti myös energia-alan demonstrointitoimia ja osallistui Euroopan investointipankin hallinnoimiin rahoitusvälineisiin tuolloin käynnissä olleiden tutkimusohjelmien kautta. EU pyrki yhdistämään energia-alan innovoinnin painopisteet ja rahoituksen entistä paremmin Euroopan strategisella energiateknologiasuunnitelmalla (SET-suunnitelma), joka käynnistettiin vuonna 2008 ja jota ajantasaistettiin vuonna 2015 vastaamaan energiaunionin painopisteitä.

IV

EU saavuttaa todennäköisesti vuodeksi 2020 asetetut uusiutuvaa energiaa koskevat tavoitteet. Euroopan ympäristökeskus (EYK) on kuitenkin raportoinut, että EU:n on tehostettava toimiaan huomattavasti, jotta se kykenisi saavuttamaan vuodeksi 2050 asetetun vähähiilisen talouden yleistavoitteensa.

V

Tilintarkastustuomioistuimen keskeinen tavoite oli arvioida, olivatko vuosina 2008–2017 Euroopan energia-alan elvytysohjelman ja NER300-ohjelman puitteissa toteutetut EU:n toimet hiilidioksidin talteenoton ja varastoinnin sekä innovatiivisten uusiutuviin energialähteisiin liittyvien teknologioiden kaupallisen mittakaavan demonstroinnin tukemiseksi hyvin suunniteltuja, hallinnoituja ja koordinoituja ja saavutettiinko Euroopan energia-alan elvytysohjelman ja NER300-ohjelman avulla odotettua edistymistä hiilidioksidin talteenoton ja varastoinnin ja innovatiivisten uusiutuvien energialähteiden kehittämisen edistämisessä kaupallista käyttöönottoa varten.

VI

Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että kummallakaan ohjelmalla ei onnistuttu ottamaan hiilidioksidin talteenottoa ja varastointia käyttöön EU:ssa. Euroopan energia-alan elvytysohjelmalla edistettiin merituulivoima-alan kehittämistä, mutta NER300-ohjelmalla ei onnistuttu suunnitellulla tavalla tavoitteessa pyrkiä kohdentamaan demonstroinnin tukea laajempaan joukkoon innovatiivisia uusiutuviin energialähteisiin liittyviä teknologioita.

VII

Monien uusiutuvia energialähteitä koskevien hankkeiden ja CCS-hankkeiden edistymistä haittasivat epäsuotuisat investointiolosuhteet, mukaan luettuna sääntelykehysten ja toimintapolitiikkojen epävarmuus. Yksi keskeinen hiilidioksidin talteenoton ja varastoinnin käyttöönoton epäonnistumiseen johtanut tekijä on ollut hiilidioksidin alhainen markkinahinta vuoden 2011 jälkeen.

VIII

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että NER300-ohjelman rakenne rajoitti komission ja jäsenvaltioiden kykyä vastata vaikuttavalla tavalla muuttuviin olosuhteisiin. Rahoitusmallin valintaa ei perusteltu esimerkiksi silloin, kun NER300-säädösperusta sisällytettiin päästökauppajärjestelmää koskevaan direktiiviin. Rahoitusmalli ei myöskään vähentänyt demonstrointihankkeisiin liittyvää riskiä vaikuttavalla tavalla. Hankkeiden valinta- ja päätöksentekomenettelyt olivat monimutkaisia, ja muut rakenteelliset piirteet rajoittivat ohjelman joustokykyä.

IX

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että koordinointia ja tilivelvollisuusjärjestelyjä on parannettava. Vaikka edistyminen oli suunniteltua hitaampaa, SET-suunnitelma tarjoaa perustan julkisten ja yksityisten painopisteiden ja voimavarojen yhdistämiselle aiempaa paremmin. Toimista vastaavien komission osastojen on parannettava koordinointiaan, jotta voidaan johdonmukaistaa EU:n tukea vähähiilisen teknologian demonstrointihankkeille. NER300-ohjelmaa hallinnoivien yksiköiden tilivelvollisuusjärjestelyt eivät myöskään ole riittävän selkeitä.

X

EU valmistelee NER300-ohjelman korvaavan innovaatiorahaston perustamista ja aikoo nopeuttaa siirtymistä vähähiiliseen talouteen. Tätä varten tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että komissio

• lisää tällaisille hankkeille annettavan vaikuttavan EU:n tuen potentiaalia
• parantaa innovaatiorahaston yhteydessä hankkeiden valinta- ja päätöksentekomenettelyjä NER300-ohjelmaan verrattuna ja varmistaa rahaston joustavuuden, jotta se voi reagoida ulkoiseen kehitykseen
• parantaa sisäistä koordinointiaan, jotta EU:n tuki kohdennetaan entistä johdonmukaisemmin
• varmistaa tilivelvollisuuden innovointirahaston ja NER300-ohjelman varojen kohdalla.

Johdanto

EU:n tuki demonstrointihankkeille vähähiilisen energian alalla

01

EU laati vuosina 2007 ja 2008 vuoden 2020 ilmasto- ja energiapaketin. Paketti koostui vuonna 2009 hyväksytyistä sitovista säädöksistä, joilla pyrittiin varmistamaan, että EU saavuttaa vuodeksi 2020 asetetut ilmasto- ja energiatavoitteet. Siinä asetettiin kolme tavoitetta: kasvihuonekaasupäästöjä vähennetään 20 prosenttia (vuoden 1990 tasosta), 20 prosenttia EU:n energiasta tuotetaan uusiutuvien energialähteiden avulla ja energiatehokkuutta parannetaan 20 prosenttia.

02

Tähän liittyen kesäkuussa 2008 annetuissa Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan päätelmissä³ kehotettiin komissiota esittämään mekanismi sen varmistamiseksi, että vuoteen 2015 mennessä rakennetaan ja otetaan käyttöön jopa 12 kaupallisen sähköntuotannon demonstrointikohdetta (ks. laatikko 1), joissa sovelletaan hiilidioksidin talteenottoa ja varastointia (CCS – kuvaus kaaviossa 1).

03

EU käynnisti vuoden 2008 jälkeen kaksi merkittävää ohjelmaa, joilla pyrittiin tukemaan hiilidioksidin talteenoton ja varastoinnin sekä innovatiivisten uusiutuvien energialähteiden kaupallisen mittakaavan demonstrointia (ks. kaavio 2).

Euroopan energia-alan elvytysohjelma (EEPR)

04

Vuonna 2009 käynnistetty⁴ Euroopan energia-alan elvytysohjelma (EEPR) oli ensimmäinen merkittävä EU:n ohjelma, jolla tuettiin hiilidioksidin talteenoton ja varastoinnin sekä merituulivoiman kaupallista demonstrointia. EEPR oli osa laajempaa talouden elvytyspakettia⁵. EEPR:n kokonaismäärärahat avustusten myöntämiseen hankkeille olivat neljä miljardia euroa. Tästä miljardi euroa oli varattu hiilidioksidin talteenoton ja varastoinnin demonstrointiohjelmaan ja 565 miljoonaa euroa merituulivoimaan. EEPR:n avustuksilla katettiin yleensä suunnittelun, kehittämisen ja rakentamisen pääomamenoja.

NER300

05

EU perusti NER300-ohjelman (uusien osallistujien varaus 300) vuonna 2009 osaksi EU:n päästökauppajärjestelmää (EU ETS) tukemaan hiilidioksidin talteenoton ja varastoinnin sekä innovatiivisten uusiutuvien energialähteiden kaupallisen mittakaavan demonstrointihankkeita⁶. Kaaviossa 3 esitetään luettelo uusiutuviin energialähteisiin liittyvistä teknologioista, joita ohjelmalla pyritään tukemaan.

06

NER300-ohjelmasta tuetuissa demonstrointihankkeissa otettaisiin talteen ja varastoitaisiin hiilidioksidia tai tuotettaisiin puhdasta uusiutuvaa energiaa, joten niillä voitaisiin edistää vuodeksi 2020 asetettujen päästöjenvähennystavoitteiden saavuttamista, jos hankkeet saadaan toimintaan ennen vuotta 2020. Hankkeiden pääasiallinen tarkoitus on kuitenkin osoittaa valittujen teknologioiden kaupallinen potentiaali ja edistää vähähiilistä taloutta laajemmin ja pidemmällä aikavälillä vuoden 2020 jälkeen, mikäli näitä teknologioita otetaan käyttöön muualla Euroopassa ja maailmassa.⁷ Tällaisia ”edelläkävijöitä” tukemalla pyrittiin edistämään EU:n tavoitetta olla uusiutuviin energialähteisiin liittyvien teknologioiden kehittämisen maailmanlaajuinen johtaja.⁸

07

EU:n päästökauppajärjestelmästä annetulla direktiivillä yhteisön laajuisesta EU:n päästökauppajärjestelmän uusien osallistujien varauksesta asetettiin syrjään 300 miljoonaa päästöoikeutta. Euroopan investointipankki myi nämä oikeudet ja sai siten 2,1 miljardia euroa ohjelman rahoittamiseen. Komissio vastaa ohjelman yleisestä koordinoinnista. Jäsenvaltiot nimeävät kansalliset yhteyspisteet, ja niillä on useita vastuita⁹. Vuosina 2012 ja 2014 komissio myönsi rahoitusta 39 hankkeelle¹⁰ kahden säädöksessä vahvistetun ehdotuspyynnön puitteissa. Euroopan investointipankki hallinnoi varoja, jotka on myönnetty mutta joita ei vielä ole maksettu¹¹.

08

Innovatiivisten hankkeiden toteuttamiseen ja toimintaan liittyvien lisäinvestointikustannusten ja operatiivisten kustannusten perusteella voitiin maksaa NER300-rahoitusta, jonka osuus sai olla enintään 50 prosenttia ennakoiduista kustannuksista (uusiutuvia energialähteitä koskevia hankkeita voitiin tukea viiden vuoden ajan ja CCS-hankkeita kymmenen vuoden ajan). NER300-ohjelmassa myönnetyt avustukset maksetaan vuosittaisina erinä vasta hankkeen toiminnan alkamisen jälkeen eli silloin, kun hankkeessa otetaan talteen ja varastoidaan hiilidioksidia tai siinä tuotetaan uusiutuvaa energiaa ja siitä aiheutuu toimintakustannuksia, ellei jäsenvaltio pyydä ja takaa ennakkorahoitusta myönnetyn avustuksen koko määrälle tai sen osalle. Kaaviossa 4 kuvataan energia-alan demonstrointihankkeen haasteita ja rahoituksen eri vaiheita.

Muut EU:n aloitteet, joilla tuetaan vähähiilisiin energiateknologioihin liittyviä demonstrointihankkeita

09

Samalla aikavälillä erilaisten energiateknologioiden demonstrointihankkeita tuettiin EU:n tutkimuksen puiteohjelmien eli seitsemännen puiteohjelman (2007–2013) ja Horisontti 2020 -puiteohjelman (2014–2020) energia-alaan liittyvistä osista. Näistä ohjelmista myös ohjattiin tai ohjataan EU:n talousarviovaroja Euroopan investointipankin hallinnoimiin rahoitusvälineisiin, kuten riskinjakorahoitusvälineeseen (RSFF, 2007–2013) ja InnovFin-välineeseen (2014–2020), joilla on tai oli myös energia-alan demonstrointiin liittyviä tavoitteita.

10

Samaan aikaan näiden rahoitusmekanismien käyttöönoton kanssa EU on pyrkinyt yhdistämään paremmin energia-alan innovoinnin painopisteet ja rahoituksen Euroopan strategisella energiateknologiasuunnitelmalla (SET-suunnitelma), jonka neuvosto hyväksyi¹² vuonna 2008. Suunnitelmaa ajantasaistettiin vuonna 2015 (integroitu SET-suunnitelma) vastaamaan energiaunionin tutkimuksen ja innovoinnin painopisteitä. Kaikki edellä kuvatut rahoitusmekanismit tukevat SET-suunnitelman painopisteitä.

Puhdasta energiaa koskevan innovoinnin jatkuva tarve

11

EU allekirjoitti vuonna 2015 Pariisin sopimuksen, jonka tavoitteena on vahvistaa maailmanlaajuisia toimia ilmastonmuutosta vastaan ja rajoittaa maapallon lämpötilan nousu tällä vuosisadalla huomattavasti alle kahteen celsiusasteeseen esiteolliseen aikaan verrattuna. EU on sitoutunut vähentämään kasvihuonekaasupäästöjä vähintään 40 prosenttia vuoteen 2030 mennessä, millä täydennetään sen olemassa olevaa tavoitetta siirtyä vähähiiliseen talouteen vuoteen 2050 mennessä¹³. Tämä edellyttää, että päästöjä vähennetään merkittävästi kaikilla talouden aloilla. Esimerkiksi komission vuonna 2011 laatimassa etenemissuunnitelmassa ennustettiin, että sähköntuotannon avulla päästöt voidaan poistaa kokonaan vuoteen 2050 mennessä. Kaaviossa 5 esitetään kaikkien EU:n kasvihuonekaasupäästöjen ennustettu väheneminen.

12

EU on tällä hetkellä saavuttamassa vuodeksi 2020 asetetun tavoitteen kattaa 20 prosenttia EU:n energiankulutuksesta uusiutuvilla lähteillä, ja erityisesti maatuulivoiman ja aurinkoenergian kustannukset ovat supistuneet huomattavasti. Pidemmän aikavälin näkymät ovat kuitenkin edelleen haastavat. Euroopan ympäristökeskuksen (EYK)¹⁴ mukaan EU:n on tehostettava toimiaan huomattavasti saavuttaakseen vuodeksi 2050 asetetun vähähiilisen talouden yleistavoitteensa (ks. kaavio 6).

13

Komissio korosti vuonna 2016 antamassaan tiedonannossa ”Nopeampaan puhtaan energian innovointiin”¹⁵ vähähiilisen energia-alan demonstrointihankkeiden tukemiseen liittyviä haasteita ja painotti, että EU:n tavoitteena on olla maailmanlaajuisessa johtoasemassa uusiutuvan energian alalla.

14

Vuonna 2018 annettu muutettu EU:n päästökauppajärjestelmää koskeva direktiivi¹⁶ muodosti oikeusperustan uudelle innovointirahastolle, johon ohjataan NER300-ohjelman käyttämättä jääneet varat ja josta tarjotaan rahoitusta innovatiivisille vähähiiliseen teollisuuteen ja energialähteisiin liittyville teknologioille vuoteen 2030 saakka. Innovointirahastosta tukea saavien teknologioiden olisi edustettava läpimurtoratkaisuja tai oltava riittävän pitkälle kehitettyjä demonstroitaviksi ennen kaupallista vaihetta.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

15

Tilintarkastustuomioistuimen tuloksellisuustarkastuksessa arvioitiin,

oliko Euroopan energia-alan elvytysohjelman (EEPR) ja NER300-ohjelman puitteissa annettu EU:n tuki hiilidioksidin talteenoton ja varastoinnin sekä innovatiivisten uusiutuviin energialähteisiin liittyvien teknologioiden kaupallisen mittakaavan demonstroinnille hyvin suunniteltua, hallinnoitua ja koordinoitua pitkän aikavälin ilmasto- ja energiatavoitteiden edistämiseksi vaikuttavalla tavalla.

16

Tilintarkastustuomioistuin tutki erityisesti,

• saavutettiinko EEPR:n ja NER300-ohjelman avulla odotettua edistymistä hiilidioksidin talteenoton ja varastoinnin sekä innovatiivisten uusiutuvien energialähteiden kehittämisen edistämisessä kaupallista käyttöönottoa varten
• tukivatko NER300-ohjelman rakenne ja hallinnointi vaikuttavaa päätöksentekoa
• tukivatko komission sisäiset sekä komission ja kansallisten viranomaisten väliset vankat koordinointimekanismit puhtaan energia-alan innovointiprosessia.

17

Tarkastus kattoi ajanjakson, joka alkoi NER300-ohjelmaan, EEPR:ään ja SET-suunnitelmaan liittyvien toimien käynnistämisestä vuonna 2008 ja päättyi vuoden 2017 loppuun.¹⁷ Tarkastuksessa ei pyritty arvioimaan menojen tukikelpoisuutta, laillisuutta tai sääntöjenmukaisuutta. Siinä ei myöskään suoraan tutkittu toimintapolitiikkoja, rahastoja tai välineitä, joilla tuetaan pitkälle kehitettyjen uusiutuviin energialähteisiin perustuvien teknologioiden käyttöönottoa¹⁸. Tarkastuksessa ei arvioitu NER300-ohjelman määrärahoihin liittyviä Euroopan investointipankin monetisointi- ja varainhoitotoimia.

18

Tilintarkastustuomioistuin toimitti tarkastuksen vuonna 2017 Euroopan komissiossa (ilmastotoimien pääosastossa, energian pääosastossa ja tutkimuksen ja innovoinnin pääosastossa). Tilintarkastustuomioistuin teki tiedonhankintatarkoituksessa käynnin myös Euroopan investointipankkiin ja komission yhteiseen tutkimuskeskukseen (JRC). Tarkastustyöhön kuului haastatteluja ja asiakirjatarkastuksia. Näihin asiakirjoihin kuului muun muassa 26 Euroopan investointipankin hankearviointikertomusta ja 36 NER300-hankkeita koskevaa vuosikertomusta viidestä jäsenvaltiosta¹⁹ sekä kaikkien EEPR:ään kuuluneen yhdeksän merituulivoimahankkeen ja kuuden hiilidioksidin talteenotto- ja varastointihankkeen hankeasiakirjat. Tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin näihin jäsenvaltioihin ja haastatteli NER300-ohjelman kansallisten yhteyspisteiden edustajia ja SET-suunnitelman ohjausryhmän kansallisia edustajia. Tilintarkastustuomioistuin perehtyi viiteen hiilidioksidin talteenotto- ja varastointihankkeeseen ja kävi paikan päällä arvioidakseen, mitä hankkeissa oli saavutettu käytettävissä olleen rahoituksen avulla. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin teki kyselytutkimuksia energiateknologia- ja innovointiyhteisöille (ETIP)²⁰, Euroopan aurinkosähköjärjestölle ja osaamis- ja innovaatioyhteisö InnoEnergylle²¹. Energiateknologia- ja innovointiyhteisöt kuuluvat SET-suunnitelman rakenteeseen, ja niissä on mukana sidosryhmiä jäsenvaltioista, tiedeyhteisöstä ja teollisuudesta.

Huomautukset

Sekä EEPR:ssä että NER300-ohjelmassa asetettiin kunnianhimoisia tavoitteita hiilidioksidin talteenoton ja varastoinnin sekä innovatiivisten uusiutuvien energialähteiden toteuttamiseksi

19

Tilintarkastustuomioistuin tutki, saavutettiinko EEPR:ssä ja NER300-ohjelmassa tosiasiallista edistymistä hiilidioksidin talteenoton ja varastoinnin sekä innovatiivisten uusiutuvien energialähteiden kaupallisen demonstroinnin tukemista koskevien tavoitteiden osalta. Tilintarkastustuomioistuin arvioi myös, varmistiko komissio, että EU:n rahoitusta saaneissa hankkeissa nämä varat käytettiin hyvin ja että hankkeilla edistettiin ohjelman tavoitteita.

EEPR jäi hiilidioksidin talteenottoa ja varastointia koskevista tavoitteistaan…

20

Kesäkuussa 2008 annetuissa Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan päätelmissä kehotettiin komissiota ehdottamaan mekanismia sen varmistamiseksi, että vuoteen 2015 mennessä EU:ssa rakennetaan ja otetaan käyttöön 12 kaupallisen sähköntuotannon demonstrointikohdetta. CCS-demonstrointihankkeilla oli määrä vähentää merkittävästi sähköntuotannon päästöjä ja samalla luoda teknologinen ja kaupallinen perusta, jotta teknologiaa voitaisiin toistaa muualla. EEPR:n oli määrä edistää tätä tavoitetta²².

21

Komissio myönsi kuudelle hankkeelle yhteensä miljardi euroa. Vuoden 2017 loppuun mennessä komissio oli maksanut 424 miljoonaa euroa (ks. taulukko 1). Neljä näistä kuudesta osarahoitetusta hankkeesta oli päättynyt avustussopimuksen päätyttyä, ja yksi hanke päättyi ennenaikaisesti. Ainoa loppuun saatettu hanke ei ollut kaupallisen mittakaavan CCS-demonstrointihanke, vaan se liittyi pienempiin hiilidioksidin talteenoton, kuljetuksen ja varastoinnin kokeilulaitoksiin.

Taulukko 1

Yhteenveto EEPR:n CCS-ohjelman tilasta vuoden 2017 lopussa

Hankkeen sijainti	EEPR-toimien tila lokakuussa 2017	Luokka	Odotettu panos vähähiilisyyteen siirtymistä koskevan tavoitteen saavuttamiseen*	EEPR-toimien tukikelpoiset kulut yht. (avustussopimuksen mukaan, milj. euroa)	Komissi-on avustus (milj. euroa)	Toimien yhteisrahoitus(%) (avustussopimus)	Komission maksaman avustuksen nettomäärä (takaisinpe-rittyjen määrien jälkeen, lokakuu 2017)
DE	Päättynyt	CCS	10	305	180	59 %	15
PL	Päättynyt	CCS	9	610	180	29 %	21
IT	Päättynyt	CCS	5	143	100	70 %	35
NL	Päättynyt	CCS	6	371	180	48 %	67
UK	Päättynyt ennen valmistumista	CCS	17	274	180	66 %	120
ES	Pilottilaitoksia – rajoitettu käyttö – ei täysimääräistä CCS-demonstrointia	CCS	5	263	180	69 %	166
				Myönnetty EU-rahoitus yhteensä:	1 000	Maksettu EU-rahoitus yhteensä:	424

* Avustushakemuksessa ilmoitettu talteen otettavan ja varastoitavan hiilidioksidin tavoiteltava määrä viiden ensimmäisen vuoden aikana (milj. tonnia).

Huom. Yhdistyneen kuningaskunnan ja Alankomaiden hankkeisiin voi vielä tulla korjauksia selvitysmenettelyjen seurauksena.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission tietojen²³ perusteella.

22

EEPR:n CCS-alaohjelmalla ei näin ollen ole edistetty yhdenkään CCS-demonstrointihankkeen rakentamista ja toimintakuntoon saattamista. Laatikossa 2 annetaan esimerkkejä EU:n varojen käytöstä hankkeissa. Innovointiohjelmissa tapahtuu yleisesti joitakin epäonnistumisia, mutta tulokset, jotka saavutettiin EU:n investoinneilla keskeneräisiksi jääneisiin hankkeisiin, jäivät huomattavasti alun perin odotettua vähäisemmiksi. Näillä hankkeilla ei myöskään saavutettu suunniteltuja päästövähennyksiä²⁴ asianomaisissa jäsenvaltioissa.

… mutta sillä oli myönteisiä vaikutuksia nopeasti kehittyvään merituulivoima-alaan

23

EEPR:n merituulivoima-alaohjelmassa pyrittiin rahoittamaan vuosina 2009–2015 merituulivoimahankkeita, joihin liittyi innovatiivisia piirteitä. Ohjelmaan kuului esimerkiksi hankkeita, joissa otettiin käyttöön innovatiivisia turbiineja ja perustuksia, joiden avulla voitiin rakentaa ensimmäiset laajamittaiset (400 MWh) tuulivoimapuistot kauas merelle (yli 100 kilometrin päähän) ja syvälle mereen (yli 40 metriä) puhtaan sähkön tuottamiseksi. Ohjelmassa pyrittiin myös lisäämään merituulivoimapuistojen ja eri jäsenvaltioiden välisiä verkkoliityntöjä erityisesti Pohjan- ja Itämerellä. Tätä toteutettiin käyttämällä innovatiivisia verkkoliityntäteknologioita kaupallisessa laajuudessa.

24

Vuoden 2017 lopussa komissio oli maksanut 255 miljoonaa euroa yhdeksälle merituulivoimahankkeelle myöntämästään 565 miljoonasta eurosta. Neljä hanketta oli saatettu loppuun. Kahden hankkeen avustussopimukset oli päätetty suunniteltua aikaisemmin sen jälkeen, kun komissio oli maksanut 7,4 miljoonaa euroa. Kolme hanketta on edelleen käynnissä vuonna 2018. Taulukossa 2 esitetään yhteenveto tuloksista.

Taulukko 2

Yhteenveto EEPR:n merituulivoimaohjelman tilasta vuoden 2017 lopussa

Hankkeen sijainti	EEPR-toimien tila lokakuussa 2017	Luokka	Odotettu panos vähähiilisyyteen siirtymistä koskevan tavoitteen saavuttamiseen*	EEPR-toimien tukikelpoiset kulut yht. (avustussopimuk-sen mukaan, milj. euroa)	Komission avustus (milj. euroa)	Toimien yhteisrahoitus (%) (avustussopimus)	Komission maksaman avustuksen nettomäärä (takaisinpe-rittyjen määrien jälkeen, lokakuu 2017)
UK	Päättynyt	MERITUULIVOIMAVERKKO	– (Verkko)	149	74	50 %	3
DE	Päättynyt	MERITUULIVOIMATURBIINIT JA -RAKENTEET	Ei tietoja	205	59	29 %	4
DK/NL	Kesken (viivästynyt)	MERITUULIVOIMAVERKKO	– (Verkko)	173	87	50 %	5
DE/DK	Kesken (viivästynyt)	MERITUULIVOIMAVERKKO	– (Verkko)	507	150	30 %	58
UK	Kesken (viivästynyt)	MERITUULIVOIMATURBIINIT JA -RAKENTEET	>80 MWh	190	40	21 %	28
DE	Toteutettu	MERITUULIVOIMATURBIINIT JA -RAKENTEET	>400 MWh	118	53	45 %	53
DE	Toteutettu	MERITUULIVOIMATURBIINIT JA -RAKENTEET	>295 MWh	488	50	10 %	50
DE	Toteutettu	MERITUULIVOIMATURBIINIT JA -RAKENTEET	>400 MWh	220	43	19 %	43
BE	Toteutettu	MERITUULIVOIMATURBIINIT JA -RAKENTEET	>270 MWh	24	10	42 %	10
			>1 445 MWh	Myönnetty EU-rahoitus yhteensä:	565	Maksettu EU-rahoitus yhteensä:	255

* Tavoiteltava vuotuinen puhtaan sähkön tuotantokapasiteetti.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission tietojen²⁶ perusteella.

25

Neljässä hankkeessa onnistuttiin ottamaan käyttöön suuri puhtaan sähkön tuotantokapasiteetti, ja kolmella viivästyneellä hankkeella on vielä mahdollista edistää puhtaaseen energiaan liittyvää tavoitetta tai EU:n energiaverkon integrointia. Merituulivoimahankkeille vuodesta 2009 lähtien myönnetty EU:n rahoitus antoi alalle myönteisen viestin, ja tällä hetkellä ala kehittyy nopeasti²⁷.

26

Alan nopean kehityksen vuoksi (joka aiheutti tarjonnan pullonkauloja) erityisesti kolmea viivästynyttä hanketta oli mukautettava säännöllisesti. Komissio osoitti huomattavaa joustavuutta hyväksyessään muutoksia avustussopimuksiin.

Näillä EEPR:n ohjelmilla ei saavutettu tavoitetta, joka koski talouskasvun edistämistä nopeasti

27

Talouskriisin vuoksi yksi tärkeistä EEPR:n tavoitteista oli edistää talouskasvua lisäämällä investointeja ja luomalla työpaikkoja. Tämän vuoksi suuri osa käytettävissä olleista määrärahoista oli käytettävä vuoden 2010 loppuun mennessä²⁸. Vaikka määrärahojen käyttäminen ei ole tavoite sinänsä, EEPR:n CCS- ja merituulivoimaohjelmilla ei saavutettu tätä elvytystavoitetta. Maksujen toteutumisasteet olivat vuoden 2010 lopussa 10 prosentin tuntumassa, ja vuoden 2017 lopussa ne olivat molemmissa ohjelmissa edelleen alle 50 prosenttia.

NER300-ohjelma ei ole tuottanut onnistuneita hiilidioksidin talteenotto- ja varastointihankkeita…

28

NER300-ohjelman tavoitteena oli myöntää rahoitusta kahdeksalle hankkeelle, joissa demonstroitaisiin CCS:n kaupallista kannattavuutta. Rahoitusta voitaisiin myöntää hankkeille, joita rahoitetaan jo EEPR:stä, tai muille CCS-demonstrointihankkeille. Vuonna 2011 järjestetyn NER300-ohjelman ensimmäisen ehdotuspyynnön jälkeen tukikelpoisia CCS-demonstrointihankkeita oli kymmenen, ja ne olivat läpäisseet myös Euroopan investointipankin due diligence -arvioinnin (ks. kohdat 66–75). Komissio valitsi avustusrahoituksen saajaehdokkaiksi kahdeksan hanketta ja piti kaksi hanketta varallaololuettelossa²⁹.

29

Valinnan perusteella komissio pyysi jäsenvaltioita vahvistamaan tukensa näille hankkeille. Kolme jäsenvaltiota vahvisti viisi hanketta kymmenestä. Komissio kuitenkin katsoi, että vahvistukset eivät olleet NER300-ohjelman lakisääteisten vaatimusten mukaisia (laatikossa 3 annetaan esimerkkejä), eikä myöntänyt avustuksia yhdellekään CCS-hankkeelle ensimmäisen ehdotuspyynnön perusteella.

30

Vuonna 2014 järjestetyssä toisessa ehdotuspyynnössä ainoan CCS-hanketta koskevan ehdotuksen jätti Yhdistynyt kuningaskunta. Komissio myönsi 300 miljoonan euron avustuksen hankkeelle, joka otettiin mukaan myös Yhdistyneen kuningaskunnan kansalliseen CCS-tukijärjestelmään. Hankkeessa oli määrä ottaa talteen ja varastoida lähes 18 miljoonaa tonnia hiilidioksidia kymmenvuotisen demonstrointijakson aikana. Marraskuussa 2015 Yhdistynyt kuningaskunta kuitenkin perui tukijärjestelmänsä tekemänsä menojen tarkastelun perusteella. Tämä aiheutti huomattavan rahoitusvajeen, ja yhteenliittymä lakkautettiin. Tarkastuksen ajankohtana valmisteltiin hankkeen vetämistä pois NER300-ohjelmasta, mikä tarkoittaisi, että 300 miljoonan euron avustusta, joka on myönnetty mutta jota ei vielä ole maksettu, ei käytettäisi hiilidioksidin talteenottoa ja varastointia koskevan NER300-ohjelman tavoitteen tukemiseen³⁰.

… eikä sen avulla olla saavuttamassa suunniteltuja vaikutuksia innovatiivisten uusiutuvien energialähteiden kohdalla

31

Hiilidioksidin talteenoton ja varastoinnin lisäksi NER300-ohjelman tavoitteena³¹ oli tukea vähintään yhtä hanketta kussakin uusiutuvaan energiaan liittyvien hankkeiden alaluokassa erilaisten innovatiivisten uusiutuvien energialähteiden³², jotka eivät vielä ole kaupallisessa käytössä, kannattavuuden demonstroimiseksi.

32

Komissio myönsi NER300-ohjelmasta vuosina 2012 ja 2014³³ yhteensä 1,8 miljardia euroa avustusta 38 innovatiiviselle uusiutuviin energialähteisiin liittyvälle hankkeelle. Ennen myöntämispäätöksiä määritettyjen odotettuja tuotoksia koskevien lukujen perusteella uusiutuvaa energiaa koskevien hankkeiden odotettiin tuottavan lähes 85 terawattituntia puhdasta energiaa viiden ensimmäisen toimintavuotensa aikana. Kaaviossa 7 esitetään katsaus näiden NER300-hankkeiden tilasta helmikuussa 2018. Liitteessä II esitetään tätä koskevat tiedot.

33

Alkuperäisen NER300-ohjelmaa koskevan lainsäädännön mukaan hankkeissa olisi pitänyt tehdä lopullinen investointipäätös kahden vuoden kuluessa (eli vuonna 2014 tai 2016) ja toiminta olisi pitänyt aloittaa neljän vuoden kuluessa (eli vuonna 2016 tai 2018) myöntämispäätöksen antamisesta.

34

Helmikuussa 2015 komissio muutti NER300-ohjelmaa koskevaa päätöstä³⁴ ja lykkäsi lopullisen investointipäätöksen tekemistä ja toiminnan aloittamista koskevia määräaikoja kahdella vuodella. Päätöksessä, jolla muutettiin aiempaa päätöstä, mainittiin, että talouskriisi oli pääsyy siihen, miksi huomattavassa osassa hankkeista, joille oli myönnetty rahoitusta NER300-ohjelmasta, ei ollut onnistuttu tekemään lopullista investointipäätöstä alkuperäisen määräajan kuluessa. Määräaikojen pidentämisestä huolimatta seitsemän hanketta (joille myönnettyjen avustusten kokonaismäärä oli yli puoli miljardia euroa) oli vetäytynyt NER300-ohjelmasta vuoden 2018 alkuun mennessä. Yksi hanke, jolle on myönnetty 31 miljoonan euron avustus, vetäytyy ohjelmasta todennäköisesti vuonna 2018. Neljässätoista hankkeessa, joille myönnettiin avustusta vuonna 2014, olisi tehtävä lopullinen investointipäätös vuonna 2018.

35

Hankkeessa olisi viiden ensimmäisen toimintavuoden aikana tuotettava vähintään 75 prosenttia odotetusta energiamäärästä, jotta hanke voi saada avustuksen täysimääräisenä. Vuoden 2017 lopussa kolme toiminnassa olevaa uusiutuvan energian hanketta oli saanut vuosittaisen maksun energiantuotantonsa perusteella. Kahdessa bioenergiahankkeessa, joissa toiminta aloitettiin suunnitellusti, tuotokset olivat huomattavasti odotettua vähäisempiä. Nämä hankkeet eivät tämän vuoksi olleet saavuttamassa tuotoksille asetettua 75 prosentin kynnysarvoa, joka vaaditaan täyden avustuksen saamiseen. Tuulivoimahanke, jolle on maksettu avustusta vuodesta 2014 lähtien, oli saavuttamassa tuotantotavoitteen.

36

Hankkeiden poisvetojen, viivästysten ja hankkeiden odotettua vähäisempien tuotosten vuoksi NER300-ohjelma ei ole saavuttamassa toivottua laaja-alaista vaikutusta eri uusiutuviin energialähteisiin liittyviin teknologioihin tai mahdollistamassa niiden ensimmäistä kaupallista demonstrointia.

Epäsuotuisat investointiolosuhteet vaikuttivat kielteisesti EEPR:n ja NER300-ohjelman hankkeisiin

37

Vähähiilisen energiantuotannon demonstrointihankkeisiin liittyy suuria teknologisia ja taloudellisia riskejä, joten ratkaistavana on useita haasteita ennen käyttöönottoa markkinoilla. Laajemmat taloudelliset ja sääntelyyn liittyvät ongelmat haittaavat hankkeiden rahoituksen saantia. Tässä osiossa tilintarkastustuomioistuin selvittää, kuinka tällaiset tekijät ovat vaikuttaneet EEPR:n ja NER300-ohjelman tuloksellisuuteen.

38

Tilintarkastustuomioistuin teki kyselytutkimuksen SET-suunnitelman rakenteeseen kuuluville energiateknologia- ja innovointiyhteisöille ja kahdelle muulle organisaatiolle (ks. kohta 18) selvittääkseen suurimmat kaupallisten demonstrointihankkeiden rahoituksen saannin esteet EU:ssa. Kaaviossa 8 esitetyistä tuloksista ilmenee, että tutkimukseen osallistuneet sidosryhmät olivat yksimielisiä useiden keskeisten esteiden merkityksestä.

39

Kun EEPR- ja NER300-ohjelmien kaltaisia ohjelmia hyväksyttiin vuonna 2008, öljyn, kivihiilen ja kaasun hinnat sekä sähkön tukkuhinnat olivat pitkän aikavälin keskiarvoihin nähden erittäin korkealla tasolla. Hinnat laskivat jyrkästi vuonna 2009 juuri ennen ohjelmien käynnistämistä. Öljyn hinta nousi uudelleen ennen kuin se laski jälleen vuonna 2014. Nämä tekijät ovat tärkeitä vähähiilisiin teknologioihin tehtäviä investointeja edistäviä tekijöitä. Fossiilisten polttoaineiden hintojen laskun ja ailahtelun vuoksi uusiin vähähiilisiin energiateknologioihin investoiminen oli vähemmän houkuttelevaa fossiilisia polttoaineita käyttäviin energialähteisiin verrattuna.

40

Seuraavissa kohdissa kuvataan, kuinka muut keskeiset esteet vaikuttavat NER300-ohjelman ja EEPR:n hankkeiden rahoitusolosuhteisiin (liitteessä III yhdistetään nämä esteet ja ohjelmien tuloksellisuutta koskevat luvut).

Sääntelykehysten ja toimintapolitiikkojen epävarmuus vaikutti haitallisesti demonstrointihankkeiden investointioloihin

41

Koska suuren riskin demonstrointihankkeiden rahoittamiseen liittyy haasteita, päästökauppajärjestelmästä annetussa direktiivissä ja NER300-ohjelmasta annetussa päätöksessä on nostettu esiin mahdollisten hankkeiden odotukset siitä, että jäsenvaltiot myöntäisivät kansallista julkista rahoitusta NER300-ohjelmassa valituille hankkeille. Komissio pyysi jäsenvaltioita vahvistamaan tämän valittujen hankkeiden osalta ennen kuin se myönsi niille rahoitusta NER300-ohjelmasta.

42

Jäsenvaltioiden tuki voi koostua infrastruktuurin kehittämiseen ja rakentamiseen tarkoitetusta pääomatuesta. Tukeen voi kuulua myös muita etuja, kuten syöttötariffeja tai syöttöpreemioita (ks. laatikko 4), joilla tuetaan vastarakennettujen laitosten toimintaa. NER300-ohjelman sääntöjen mukaan jäsenvaltiot voivat myös antaa vakuuden, jotta Euroopan investointipankki voi maksaa osan myönnetystä rahoituksesta hankkeille jo ennen kuin ne ovat toiminnassa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tarkastuksen ajankohtaan mennessä vain neljä hanketta neljästä jäsenvaltiosta oli tosiasiassa saanut Euroopan investointipankilta etukäteismaksuja tällaisen vakuusjärjestelyn myötä.

43

Euroopan investointipankki ilmoitti vuonna 2012 komissiolle ennen ensimmäisen myöntämispäätöksen tekemistä, että toimitettujen rahoitussuunnitelmien toteutettavuus riippui vahvasti jäsenvaltioiden syöttötariffien, avustusten tai muiden mekanismien muodossa antamasta tuesta. Joissakin tapauksissa hankkeissa oli oletettu, että jäsenvaltioiden myöntämät lisäavustukset tai -tuet täydentäisivät NER300-ohjelman avustusta siten, että kaikki asiaankuuluvat kustannukset tulisivat rahoitetuiksi. Euroopan investointipankki oli pannut merkille, että useimmissa tapauksissa jäsenvaltiot eivät vielä hankkeen arviointiprosessin päättyessä olleet määritelleet näitä tukijärjestelmiä selkeästi tai hyväksyneet niitä.

44

Komissio edellytti³⁶ vuodesta 2014 alkaen, että jäsenvaltiot käyttävät tarjouskilpailumenettelyjä uusiutuvan energian tukijoille maksettavan tuen tason määrittämiseen. Ennen tätä jäsenvaltiot olivat usein käyttäneet kiinteitä syöttötariffeja, jotka oli sovittu energiantoimittajien kanssa pitkäksi ajaksi (esimerkiksi 25 vuodeksi). Vuodesta 2017 alkaen tarjouskilpailumenettelyn olisi oltava ainoa operatiivisen tuen yhteydessä sovellettava tukimalli. Uusi lähestymistapa, jonka yhteydessä tällaista tukea myönnetään uusiutuville energialähteille, ei olisi estänyt jäsenvaltioita jatkamasta innovatiivisten demonstrointihankkeiden tukemista. Komission suuntaviivoissa annettiin mahdollisuus pyrkiä poikkeamaan tarjouskilpailumenettelystä sellaisten uusien teknologioiden kohdalla, joissa kustannukset tuotettua energiayksikköä kohti ovat korkeammat. Syöttötariffien aikaan suunnitellut NER300-hankkeet odottivat yhä lopullista investointipäätöstä, kun kansalliset operatiivisen tuen järjestelmät olivat muuttumassa koko EU:ssa. Operatiivisen tuen tulevaisuuteen liittyi näin ollen niiden kohdalla epävarmuutta.

45

Laatikossa 5 annetaan esimerkki hankkeesta, joka lopulta vetäytyi ohjelmasta sääntely- ja rahoitustukiympäristössä tapahtuneiden muutosten vuoksi.

46

Myöskään EEPR:n CCS-hankkeissa jäsenvaltioiden tuki ei toteutunut odotetusti. Esimerkkejä annetaan laatikossa 6.

47

Innovatiivisia uusiutuvia energialähteitä koskevilla sääntelyjärjestelmillä ja rahoitustukijärjestelmillä pyritään edistämään jäsenvaltioiden ja EU:n ilmasto- ja energiatavoitteiden saavuttamista. Nämä olisi saatettava yhdenmukaisiksi kansainvälisten ilmastosopimusten ja pitkän aikavälin (vuoteen 2050 ja sitä pidemmälle ulottuvien) päästöjenvähennystavoitteiden kanssa. Jos ilmasto- ja energiatavoitteita ei kuitenkaan ole vahvistettu selkeästi (esimerkiksi hyväksytty lainsäädännöksi) eivätkä ne tarjoa vakaita pitkän aikavälin näkymiä, tilanne lisää epävarmuutta, joka heikentää tämäntyyppisten innovatiivisten ja riskialttiiden hankkeiden investointiolosuhteita. Laatikossa 7 kuvataan lyhyesti, kuinka tämän asian suhteen on vielä paljon parannettavaa.

48

Toimintapolitiikkoihin, sääntelyyn ja julkiseen rahoitustukeen liittyvä epävarmuus vaikuttaa NER300-ohjelmaan ja EEPR:ään kuuluvien innovatiivisten vähähiilisen energiantuotannon demonstrointihankkeiden taloudelliseen elinkelpoisuuteen ja edistymiseen. Viivästysten myötä kasvoi todennäköisyys, että NER300-ohjelman ulkopuolella syntyy uusia, aiempaa innovatiivisempia hankkeita.

CCS-hankkeiden kohdalla suurimpia esteitä olivat laskevat hiilidioksidin markkinahinnat ja muiden tukimuotojen ja tulojen puute

49

Kuudessa EEPR:stä tuettavassa CCS-hankkeessa lopulliset investointipäätökset olisi pitänyt tehdä vuonna 2011 tai 2012, ja hankkeiden olisi pitänyt olla toiminnassa vuoteen 2015 mennessä. Monien muiden merkittävien haasteiden lisäksi yksi keskeisistä tekijöistä, joka esti hankkeiden etenemisen, oli hiilidioksidin odotettua alhaisempi markkinahinta EU:n päästökauppajärjestelmässä. Hintakehitystä kuvataan kaaviossa 9.

50

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että CCS-hankkeiden hakiessa EEPR-avustuksia vuonna 2009 hankkeiden rahoitussuunnitelmat oli perustettu hiilidioksidin hintojen pysymiseen korkealla ja hintojen nousemiseen. Tilintarkastustuomioistuin tutki vuonna 2009 toimitetut EEPR-avustushakemukset niiden kuuden hankkeen toteuttajan osalta, joille myönnettiin myöhemmin avustukset. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että hankkeissa odotettiin hiilidioksidin hinnan pysyvän 20–40 eurossa hiilidioksiditonnia kohti rakennus- ja demonstrointivaiheen ajan. Yhden hankkeen kohdalla kävi ilmi, että sen rahoitussuunnitelman toteutettavuus riippui myös sähkön hinnasta. Suunnitelmassa arvioitiin, että hiilidioksidin hinnan olisi oltava 65–90 euroa hiilidioksiditonnia kohti, jotta CCS-demonstrointihanke voitaisiin tosiasiassa toteuttaa tappiotta.

51

Rahoitussuunnitelmien mukaan hankkeissa uskottiin usein huomattavan rahoituksen saamiseen tulevaisuudessa NER300-ohjelmasta, vaikka tuolloin (vuonna 2009) NER300-ohjelman lopullinen rakenne ei ollut selvillä. Laatikossa 8 kuvataan, kuinka hiilidioksidin markkinahinta määritti myös NER300-avustusten enimmäismäärän⁴⁰. Komissio hyväksyi nämä hyvin epävarmat rahoitussuunnitelmat, allekirjoitti avustussopimukset ja maksoi 43 prosenttia EEPR:n alaisuudessa myönnetystä rahoituksesta.

52

EEPR:ään kuuluneissa Yhdistyneen kuningaskunnan ja Alankomaiden CCS-hankkeissa (jotka olivat ainoat vuoden 2013 jälkeen jatkaneet hankkeet) ei koskaan onnistuttu saavuttamaan tai palauttamaan taloudellista elinkelpoisuutta laskevien hintojen vuoksi. Hiilidioksidin talteenoton ja varastoinnin ja siten EU:n päästökauppajärjestelmästä aiheutuvien korkeampien kustannusten välttämisen myötä tavoitellut taloudelliset hyödyt eivät näyttäneet toteutuvan odotetusti.

53

Komissio teki vuonna 2012 sisäisen arvioinnin⁴² laskevan hiilidioksidin markkinahinnan vaikutuksista. Komissio pani merkille, että lopullisen investointipäätöksen tekeminen oli muodostunut erittäin vaikeaksi näille hankkeille. Komissio kuitenkin säilytti EEPR-rahoitustukensa ja salli joidenkin liikenteeseen ja varastointiin liittyvien töiden jatkamisen Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja Alankomaissa. Komissio perusteli päätöstään sillä, että hankkeet voisivat mahdollisesti hyödyttää samojen alojen muita päästöjen aiheuttajia, jos niissä rakennettaisiin infrastruktuuria yhteiseen käyttöön.

54

Komissio ja Alankomaiden hankkeen tukija olivat päättäneet vuonna 2011 hidastaa hankkeeseen liittyvää työtä alhaisen hiilidioksidin markkinahinnan vuoksi. Komissio toteutti vuosina 2015–2017 merkittäviä toimia ylimääräisten rahoituslähteiden löytämiseksi, jotta rahoitusvajeet kyettäisiin täyttämään. Se järjesti Brysselissä useita pyöreän pöydän kokouksia keskeisten teollisuuden ja jäsenvaltioiden sidosryhmien kanssa ja pyrki löytämään yhteisiä etuja hankkeen jatkamiseksi. Vähimmäistavoitteena oli rakentaa tarvittava infrastruktuuri ja pitää sitä toiminnassa lyhyen demonstrointijakson ajan. Hankkeen tukija vetäytyi lopulta hankkeesta vuonna 2017.

55

Taloudellinen kannattamattomuus on pääasiallinen CCS:n käyttöönottoa estävä tekijä EU:ssa. EEPR:n hankkeiden toteutettavuutta heikensivät hiilidioksidin markkinahinnan jyrkkä lasku ja se, ettei yksikään hanke pystynyt varmistamaan riittävää julkista lisärahoitusta NER300-ohjelmasta tai kansallisista ohjelmista vuoteen 2012 mennessä taikka muita tuloja. Komissio ei tuolloin keskeyttänyt tai lopettanut rahoitustukeaan CCS:n demonstroinnille EEPR-ohjelmasta ja jatkoi tuen maksamista vuoden 2013 jälkeen kahdelle hankkeelle, jotka lopulta epäonnistuivat.

NER300-ohjelman rakenne rajoitti komission ja jäsenvaltioiden kykyä vastata muuttuviin olosuhteisiin

56

Tilintarkastustuomioistuin tutki, vastasiko NER300-ohjelman yleinen rakenne tunnistettuja tarpeita ja varmistettiinko hankkeiden valintamenettelyissä, että avustusta myönnetään parhaille mahdollisille hankkeille. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin tutki, mahdollistivatko NER300-ohjelman hallinnointijärjestelyt sen, että tätä innovointiohjelmaa hallinnoivat tahot pystyivät hoitamaan tehtäviään vaikuttavasti ja joustavasti.

Valittu NER300-rahoitusmalli ei ollut vaikuttava demonstrointihankkeisiin liittyvien riskien vähentämisen kannalta

57

Komissiolla on velvollisuus tehdä vaikutustenarviointi tärkeimmistä aloitteistaan ja aloitteista, joilla on kauaskantoisimmat vaikutukset. Tämä koskee päästökauppajärjestelmästä annettuun direktiiviin vuonna 2009 tehtyä muutosta (josta tuli myöhemmin säädösperusta NER300-ohjelmalle) sekä komission vuonna 2010 antamaa päätöstä, jossa vahvistetaan NER300-ohjelman täytäntöönpanosäännökset.

58

Tilintarkastustuomioistuin tutki komission laatimia NER300-ohjelman oikeusperustan vaikutustenarviointeja ja totesi, että EU:n päästökauppajärjestelmän uudelleentarkastelua koskevassa komission alkuperäisessä ehdotuksessa⁴³ ei ollut kannustinjärjestelmää CCS-demonstrointihankkeita varten. Ehdotukseen liittyvässä komission vaikutustenarvioinnissa⁴⁴ ei tämän vuoksi ollut myöskään asiaankuuluvaa tarpeidenarviointia NER300-ohjelman säädösperustan osalta. Tällaisessa arvioinnissa olisi esimerkiksi kartoitettu demonstrointihankkeiden rahoitustarpeet kaikissa teknologialuokissa, joiden kaavailtiin saavan tukea. Siinä olisi myös yksilöity käytettävissä olevat kansalliset tukijärjestelmät ja perusteltu, miksi niiden täydentämiseksi tarvitaan EU-tason ohjelma.

59

Ajatus järjestelmästä syntyi ensimmäistä kertaa päästökauppajärjestelmän uudelleentarkastelua koskevan lainsäädäntöprosessin aikana. Vuonna 2008 toimintavaihtoehdoista antamassaan esityksessä ”Financing large scale demonstration of emerging energy technologies (e.g. CCS Demonstration Plants)” komissio oli todennut, että vain pieni osa jäsenvaltioista tukisi todennäköisesti CCS:ää koskevaa järjestelmää.

60

NER300-ohjelman lopulliseen rakenteeseen kuuluivat sekä CCS että innovatiiviset uusiutuvat energialähteet. Euroopan parlamentti ja neuvosto olivat lisänneet tarkistettuun päästökauppajärjestelmästä annettuun direktiiviin artiklan, joka muodosti NER300-ohjelman oikeusperustan, ja laajensivat direktiivin soveltamisalaa, jotta se kattoi myös uusiutuvan energian.

61

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, ettei saatavilla ollut riittävästi näyttöä sen perustelemiseksi, että tarvitaan uusi tämäntyyppinen EU-tason rahoitusjärjestelmä. Saatavilla ei ollut NER300-ohjelman säädösperustaa tukevaa tarkoituksenmukaista arviointia, jossa olisi selvitetty, millaista tukea erilaisten uusiutuviin energialähteisiin liittyvien teknologioiden ja CCS:n varhaisvaiheen demonstrointihankkeisiin tarvittaisiin, ja miksi tuen toimittaminen toiminnan käynnistämisen jälkeen täyttäisi riskien vähentämistarpeet kaikkien erityyppisten hankkeiden kohdalla.

62

Tilintarkastustuomioistuin myös tutki, estettiinkö vuonna 2009 ajantasaistetun päästökauppajärjestelmästä annetun direktiivin uudella NER300-ohjelmaa koskevalla artiklalla mahdollisuus maksaa rahoitusta hankkeiden aiemmissa vaiheissa. Direktiivissä säädettiin, että avustukset olisi jaettava varmennettujen vältettyjen hiilidioksidipäästöjen perusteella. Komission oikeudellisen tulkinnan mukaan tämä voisi olla ennakkoedellytys tuen maksamiselle mutta myös edellytys tuen takaisinperinnälle, jos hanke epäonnistuu.

63

Julkaisemassaan vaikutustenarvioinnissa⁴⁵ komissio totesi, että varojen periminen takaisin epäonnistuneista hankkeista olisi vaikeaa, koska jäsenvaltioiden olisi huolehdittava takaisinmaksusta. Siksi komissio piti parempana vaihtoehtoa maksaa rahoitus toiminnan alkamisen jälkeen. NER300-ohjelman lopullinen täytäntöönpanosäädös kuvastaa tätä valintaa. Se vaikutti todennäköisesti varojen käyttöön demonstrointihankkeissa, mutta on suojannut NER300-ohjelman määrärahoja.

64

Tilintarkastustuomioistuimen tekemät asiakirjatarkastukset, osana tarkastustyötä pidetyt haastattelut ja vastaukset tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimukseen vahvistivat, että NER300-ohjelman rakenteella eli sillä, että ohjelmasta annettaisiin rahoitustukea hankkeille niiden toiminnan alkamisen jälkeen, ei onnistuttu kovin hyvin vähentämään hankkeisiin kohdistuvia riskejä.

65

Tämän keskeisen rakenteellisen piirteen tukemiseksi NER300-ohjelman säädösperustassa ei ollut saatavilla selkeitä ja vakuuttavia tarpeidenarviointeja, minkä vuoksi NER300-ohjelman rahoitusmallilla ei vastattu riittävän hyvin erityyppisiin innovatiivisiin teknologioihin liittyvien demonstrointihankkeiden riskien vähentämistarpeisiin ja rahoitustarpeisiin. Tarkistetulla EU:n päästökauppajärjestelmää koskevalla direktiivillä vuosiksi 2021–2030⁴⁶ pyritään korjaamaan tämä ongelma, ja siinä annetaan mahdollisuus maksaa 40 prosenttia myönnetystä avustuksesta hankkeen aiemmissa vaiheissa, jos tietyt välitavoitteet saavutetaan.

NER300-ohjelmassa hankkeiden valinta- ja päätöksentekoprosessit olivat monimutkaisia

66

NER300-ohjelmasta annetun päätöksen mukaan ohjelman tavoitteena oli valita parhaat mahdolliset eri teknologioita edustavat hankkeet, jotka toteutetaan maantieteellisesti tasapainoisesti jakautuneissa paikoissa, ja tukea näitä hankkeita.

67

Jäsenvaltioilla, Euroopan investointipankilla ja komissiolla oli omat tehtävänsä hankkeiden haku- ja valintamenettelyissä ja avustuksen myöntämismenettelyssä. Kaaviossa 10 esitetään yhteenveto kaikkien NER300-ohjelman hallinnointiin osallistuneiden tahojen tehtävistä.

68

Komissio ja Euroopan investointipankki laativat menettelykäsikirjan, jonka perusteella investointipankin olisi tehtävä due diligence -arviointi (eli teknisen toteutettavuuden ja taloudellisen elinkelpoisuuden arviointi). Euroopan investointipankin olisi asetettava arvioinnin läpäisseet hankkeet järjestykseen suorituskykyyn liittyvien yksikkökohtaisten kustannusten⁴⁷ perusteella. Komission olisi NER300-sääntöjen⁴⁸ mukaisesti kuultava uudelleen jäsenvaltioita, jotta ne voivat vahvistaa tukensa, ennen kuin komissio tekee myöntämispäätökset tämän järjestyksen perusteella. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komission olisi varmistettava näiden menettelyjen toteuttaminen sääntöjenmukaisesti ja tehokkaasti.

Euroopan investointipankin tekemä due diligence -arviointi

69

Euroopan investointipankki suoritti menettelykäsikirjan mukaisesti komission puolesta due diligence -arvioinnit. Arvioinnit olivat perusteellisia, ja kustakin rahoitusta hakeneesta hankkeesta tehdystä arvioinnista laadittiin yksityiskohtainen kertomus. Arvioinneissa ei kuitenkaan pisteytetty tai arvioitu sitä, missä määrin hakemukset täyttivät due diligence -arvioinnin tarkemmat kriteerit. Euroopan investointipankki antoi due diligence -arvioinnin tuloksista päätelmän ”kyllä” tai ”ei”⁴⁹.

70

Komission valvonnassa kehitettyjen due diligence -menettelyjen yhteydessä ei vaadittu EIP:tä arvioimaan hankkeiden taloudellista kannattavuutta. Tämä on keskeinen osatekijä, jota pankit yleensä arvioivat hankkeiden kannattavuuden indikaattorina. Se kuvastaa hankkeiden kykyä tuottaa selviä tulovirtoja, joiden avulla ne voivat lyhentää velkojaan ja luoda tuottoa investoinneille. Tämän vuoksi se, että Euroopan investointipankki antoi NER300-hankkeelle myönteisen arvion due diligence -arvioinnissa, ei tarkoittanut sitä, että hanke täyttäisi myös investointipankin rahoituksen (esimerkiksi lainan) ehdot.

71

Ensimmäisen ehdotuspyynnön yhteydessä tekemässään arvioinnissa EIP nosti esiin merkittäviä taloudelliseen kannattavuuteen liittyviä ongelmia. EIP kehotti komissiota kiinnittämään huomiota joihinkin hankkeisiin liittyviin taloudellisiin riskeihin, jotka koskivat pääosin haetun velkarahoituksen suurta määrää ja vähäistä näyttöä sen saatavuudesta. Näistä huolenaiheista huolimatta EIP katsoi, että 88 prosenttia hankkeista⁵⁰ oli (teknisesti ja taloudellisesti) toteuttamiskelpoisia, ja komissio harkitsi rahoituksen myöntämistä näille hankkeille.

Mahdollisten hankkeiden järjestykseen asettaminen

72

Due diligence -arvioinnin jälkeen komissio asetti tukikelpoiset ja toteuttamiskelpoiset hankkeet järjestykseen alaluokissaan käyttäen indikaattorina suorituskykyyn liittyviä yksikkökohtaisia kustannuksia⁵¹. Euroopan investointipankki oli ilmoittanut komissiolle, että yksikkökohtaisiin kustannuksiin liittyi huomattavia epävarmuustekijöitä. Ohjelmaan hakeneet hankkeet olivat yleensä varhaisessa suunnitteluvaiheessa. Tämän parametrin laskennassa käytetyt tiedot kustannuksista ja odotetusta tuloksellisuudesta sekä tarvittava julkinen rahoitus olivat vielä erittäin epävarmoja.

Riskien ja suositusten käsittely ennen rahoituksen myöntämistä

73

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti otoksen, johon kuului 26 Euroopan investointipankin kertomusta viidestä tarkastukseen valitusta jäsenvaltiosta. Seitsemän hankkeen kohdalla, joille komissio myönsi rahoitusta, EIP oli nostanut nimenomaisesti esiin vakavia riskejä, jotka komission olisi otettava huomioon ennen myöntämispäätösten tekemistä. Neljä näistä hankkeista on jo peruttu. Näitä hankkeita koskevista vuosikertomuksista käy ilmi, että EIP:n asiaankuuluvissa due diligence -kertomuksissa esiin nostetut keskeiset riskit toteutuivat käytännössä. Laatikossa 9 on tästä esimerkkejä.

74

Tässä yhteydessä tilintarkastustuomioistuin tutki, kuinka komissio ja jäsenvaltiot käsittelivät Euroopan investointipankin suosituksia ennen myöntämispäätösten tekemistä. Tilintarkastustuomioistuin ei löytänyt evidenssiä siitä, että jäsenvaltiot olisivat voineet tutustua EIP:n due diligence -kertomuksiin, kun komissio pyysi niitä vahvistamaan uudelleen tukensa hankkeille. Useimmat jäsenvaltiot pyysivät luottamuksellisia EIP:n asiakirjoja myöntämispäätöksen tekemisen jälkeen.

75

NER300-ohjelman hankkeiden valinta- ja avustusten myöntämisprosessi oli monimutkainen ja hidas, mutta sen yhteydessä ei käsitelty keskeistä kysymystä eli taloudellista kannattavuutta. Prosessin rakenteessa ei painotettu riittävästi myöskään hankkeiden verrannollista laatua, innovoinnin tasoa ja taloudellista kannattavuutta. On myös tärkeää, että myöntämispäätöksen tekevät viranomaiset (eli komissio ja jäsenvaltiot/ilmastonmuutoskomitea) ovat täysin tietoisia due diligence -arvioinneissa havaituista hankkeiden riskeistä ennen myöntämispäätösten tekemistä ja sopimusten tekemistä näiden hankkeiden kanssa. Yhdessä nämä tekijät saattoivat heikentää varmuutta siitä, voisivatko nämä hankkeet saavuttaa suunnitellut tavoitteet ohjelman rajoitusten puitteissa.

NER300-ohjelman päätöksentekoon osallistuu useita tahoja

76

Komissiolla on NER300-ohjelman hallinnointimallin mukaan kokonaisvastuu ohjelmasta, ja se johtaa keskusteluja jäsenvaltioiden ja ilmastonmuutoskomitean kanssa.

77

Yleisestä koordinointitehtävästään huolimatta komissio ei välttämättä saa täydellisiä ja ajantasaisia tietoja hankkeiden edistymisestä. Jäsenvaltiot toimittavat komissiolle vuosittain luottamuksellisia edistymiskertomuksia. Vuosikertomusmallissa ei velvoiteta ilmoittamaan kansallisia rahoitusosuuksia tai hankkeen rahoitussuunnitelmaa koskevia tietoja. Tämän vuoksi komissio saa tällaisia tietoja vain, jos jäsenvaltiot sisällyttävät ne kertomukseen vapaaehtoisesti.

78

Jäsenvaltiot eivät voi suoraan vastata keskeisiin hankkeiden muutospyyntöihin, koska on komission tehtävänä tarkastella pyyntöjä ja hyväksyä ne⁵². Tämä komission tehtävä juontaa juurensa siitä, että keskeiset myöntämispäätökseen vaikuttavat muutokset (esimerkiksi hankkeen koko, laajuus tai välitavoitteiden määräajat) on hyväksyttävä komiteamenettelyssä. Ennen kuin jäsenvaltiot voivat tehdä muutoksia hankkeiden kanssa tekemiinsä sopimuksiin, komission on annettava täytäntöönpanopäätöksiä, joilla muutetaan asiaankuuluvaa myöntämispäätöstä. Tämä on raskas menettely, johon osallistuvat komissio, jäsenvaltioiden pysyvät edustustot ja hankkeen tukijat.

79

Innovatiiviset hankkeet tarvitsevat hallintoviranomaisilta nopeaa reagointia ja päätöksentekoa, koska teknologiat ja markkinat kehittyvät nopeasti. NER300-ohjelman hallinnointimalli ei vastaa riittävän hyvin näihin tarpeisiin, ja se on liian monimutkainen. Myös komissio vahvisti tämän EU:n päästökauppajärjestelmän neljännen vaiheen uudelleentarkastelua (2021–2030) koskevassa vaikutustenarvioinnissaan⁵³.

Muut NER300-ohjelman rakenteelliset piirteet hidastivat ympäristön muutoksiin reagointia

80

Vähähiilisen energiantuotannon demonstrointihankkeisiin liittyy useita riskejä. Tämän vuoksi muutosten tai epäonnistumisen (rahoituksen saantiin tai odotettujen energiatuotosten saavuttamiseen liittyvän epäonnistumisen) todennäköisyys on suurempi kuin pitkälle kehitettyihin teknologioihin liittyvissä hankkeissa. Tämäntyyppisiä investointeja koskevien julkisten rahoitusohjelmien rakenteen olisi siksi mahdollistettava se, että hallintoviranomaiset voivat löytää joustavia ja oikea-aikaisia ratkaisuja, joilla edistetään ohjelmien tavoitteiden saavuttamista.

Ennalta määritetyt teknologiaa koskevat kriteerit rajoittivat joustavuutta ohjelmatasolla

81

Komissio myönsi hankkeille NER300-avustuksia ennalta määritetyn teknologialuokkien ja kynnysarvojen luettelon perusteella. Vuonna 2009 laadittu luettelo toimi perustana kahdelle ehdotuspyynnölle, jotka järjestettiin kahden vuoden sisällä. Lainsäädäntökehyksessä ei näin ollen säädetty luettelon mahdollisesta uudelleentarkastelusta tai mukautuksesta tulevaisuudessa.

82

Kuitenkin hankkeet, jotka luokiteltiin oman luokkansa edelläkävijöiksi, kun ne hyväksyttiin vuosina 2012 ja 2014, ovat usein jääneet markkinoiden ja teknologia-alojen kehityksen jalkoihin ennen kuin ne ovat aloittaneet toimintansa. Joissakin tapauksissa tämä on tapahtunut nopeasti. Laatikossa 10 annetaan tästä esimerkki.

83

Hyvin täsmällisten teknologiaa koskevien kriteerien laatimiseen etukäteen tukiohjelmaa varten liittyy näin ollen rajoituksia. Markkinoiden ja teknologioiden nopeiden muutosten vuoksi tällaisten kriteerien perusteella valitut hankkeet saattavat jäädä aiottua vähemmän innovatiivisiksi erityisesti, jos hankkeet viivästyvät.

Tarvittiin ratkaisuja sen varmistamiseksi, että ohjelmasta vetäytyneissä hankkeissa käyttämättä jääneet varat käytettäisiin hyvin EU:n kiireellisiin painopisteisiin

84

NER300-ohjelman sääntöjen mukaan jäljelle jääneet varat kuuluvat jäsenvaltioille 31. joulukuuta 2015 jälkeen. Vaikka NER300-ohjelmasta annettua päätöstä oli aiemmin muutettu ja määräaikoja oli pidennetty kahdella vuodella, hankkeita vetäytyi NER300-ohjelmasta myös vuonna 2016, koska ne eivät pystyneet noudattamaan lopullisen investointipäätöksen tekemisen määräaikaa. Koska toisen ehdotuspyynnön jälkeen ei ollut olemassa kunnollista varallaololuetteloa mahdollisista hankkeista, komissio ei pystynyt korvaamaan vetäytyneitä hankkeita Euroopan investointipankin jo tarkastamilla hankkeilla. NER300-ohjelman lainsäädäntökehyksessä ei myöskään annettu mahdollisuutta käynnistää ylimääräistä ehdotuspyyntöä. Hankkeiden vetäytymisten vuoksi varoja jää käyttämättä vuoden 2018 puoliväliin mennessä todennäköisesti vähintään 840 miljoonaa euroa (40 prosenttia myönnetystä 2,1 miljardista eurosta)⁵⁵.

85

Tämän osalta komissio päätti⁵⁶ ilmastonmuutoskomitean lausunnon mukaisesti asettaa vähintään 436 miljoonaa euroa ensimmäisestä ehdotuspyynnöstä käyttämättä jääneitä varoja saataville Euroopan investointipankin hallinnoimien rahoitusvälineiden⁵⁷ täydentämiseksi. Tämän ansiosta NER300-ohjelman käyttämättä jääneitä varoja voidaan käyttää ohjelmaan liittyvään toimintaan innovointirahaston perustamiseen saakka. Nämä välineet eivät kuitenkaan luonteeltaan ja tavoitteiltaan vastaa täysin NER300-ohjelmaa⁵⁸. Tilintarkastustuomioistuimen seuraavassa osiossa esittämät huolenaiheet, jotka koskevat tilivelvollisuutta NER300-ohjelman varojen käytöstä, pätevät myös tilanteeseen, jossa näitä varoja ohjataan mahdollisesti rahoitusvälineisiin.

Koordinointia ja tilivelvollisuusjärjestelyjä on parannettava

86

Useilla EU:n välineillä ja ohjelmilla on samankaltaiset tavoitteet kuin NER300-ohjelmalla (ks. liite V). Järjestelmän monimutkaisuuden vuoksi tilintarkastustuomioistuin tutki, edistyivätkö komissio ja jäsenvaltiot julkisten ja yksityisten toimien yhdistämisessä vähähiiliseen energiantuotantoon liittyvän innovoinnin alalla Euroopassa. Tilintarkastustuomioistuin selvitti myös, tekevätkö puhtaan energian innovoinnin nopeuttamiseen liittyvistä ohjelmista vastaavat komission yksiköt tehokasta yhteistyötä käynnissä olevien ohjelmien, kuten NER300-ohjelman, Horisontti 2020 -puiteohjelman ja InnovFin EDP -ohjelman, hallinnoinnin koordinoimiseksi ja yhdistävätkö ne asiantuntemuksensa johdonmukaisten rahoituspakettien ja -ratkaisujen kehittämiseksi. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin arvioi, millä tavalla jäsenvaltiot ja komissio ovat vastuussa NER300-ohjelman hallinnoinnista ja tuloksista.

Vaikka edistyminen oli suunniteltua hitaampaa, SET-suunnitelma tarjoaa perustan koordinoinnin parantamiselle Euroopassa

87

Hyvä koordinointi voidaan toteuttaa, jos komissio ja jäsenvaltiot tekevät yhdessä töitä tehokkaan vertikaalisen (komission ja asiaankuuluvien kansallisten viranomaisten välisen) ja horisontaalisen (asiaankuuluvien komission yksiköiden välisen, asiaankuuluvien kansallisten yksiköiden välisen sekä ulkoisten sidosryhmien kanssa tehtävän) koordinoinnin eteen.⁵⁹ Keskeinen aloite tämäntyyppisen koordinoinnin toteuttamiseksi EU:ssa on (integroitu) SET-suunnitelma, jonka neuvosto hyväksyi vuonna 2008 ja jota komissio ja jäsenvaltiot ylläpitävät vapaaehtoisuuden pohjalta. SET-suunnitelmalla pyritään myös varmistamaan vuorovaikutus teollisuuden ja tiedeyhteisön sidosryhmien kanssa tähän tarkoitetuilla foorumeilla, jotka ovat kehittyneet vuosien kuluessa.

88

SET-suunnitelma ei ole rahoitusväline, vaan sillä pyritään koordinoimaan ja yhdistämään asiaankuuluvia EU-tason, kansallisen tason ja yksityisen sektorin rahoituslähteitä. Jäsenvaltiot osallistuvat ohjausryhmään, jonka puheenjohtajana komissio toimii, ja työryhmiin. Komissiosta SET-suunnitelmaan ovat osallistuneet tutkimuksen ja innovoinnin pääosasto, energian pääosasto ja yhteinen tutkimuskeskus. Komissio ja jäsenvaltiot tarkistivat SET-suunnitelmaa vuonna 2015 ja saattoivat sen energiaunionin tutkimuksen ja innovoinnin painopisteiden mukaiseksi.

89

Jäsenvaltioiden edustajat, joita tilintarkastustuomioistuin kuuli tarkastuskäyntiensä yhteydessä, antoivat myönteisen arvion kokemuksistaan SET-suunnitelmasta⁶⁰. He kuitenkin huomauttivat, että alkuperäiseen päämäärään yhdistää asiaankuuluvia energia-alan innovointitoimia koskeva ohjelmatyö ja rahoitus, liittyy edelleen mittavia haasteita.

90

Vuodesta 2015 voimassa olleen integroidun SET-suunnitelman mukaisesti ohjausryhmä perusti 14 tilapäistä työryhmää laatimaan täytäntöönpanosuunnitelmia, jotka ohjausryhmä hyväksyisi marraskuuhun 2017 mennessä. Vuoden 2017 loppuun mennessä ohjausryhmä oli hyväksynyt ja julkaissut viisi täytäntöönpanosuunnitelmaa⁶¹. Se ei vielä ollut päättänyt, kuinka se raportoisi niiden toteuttamisesta.

91

Komissio pyysi jäsenvaltioita edistämään ohjelmatyön ja rahoituksen yhdistämistä koskevaa päämäärää. Jäsenvaltiot eivät suostuneet osoittamaan kansallisia resursseja näihin täytäntöönpanosuunnitelmiin. Energiateknologia- ja innovointiyhteisöissä (ETIP) edustettuina olevat yksityisen sektorin sidosryhmät eivät myöskään ole osoittaneet rahoitusosuuksia SET-suunnitelman täytäntöönpanosuunnitelmiin.

92

Ilmastotoimien pääosasto liittyi SET-suunnitelman ohjausryhmään vasta lokakuussa 2016, vaikka sillä on koordinointirooli Euroopan suurimmassa energia-alan demonstrointiohjelmassa ja sillä on merkitystä SET-suunnitelman tavoitteiden kannalta. Pääosasto ei osallistunut NER300-ohjelman tai tulevan innovointirahaston kannalta merkityksellisiin tilapäisiin työryhmiin. Ilmastotoimien pääosasto järjesti vuonna 2017 erillisiä kattavia pyöreän pöydän sidosryhmäkokouksia, joihin osallistui uusiutuvan energian, energiavaltaisen teollisuuden ja CCS-alojen edustajia ja joissa keskusteltiin innovointirahaston tulevasta rakenteesta.

93

Vuonna 2015 hyväksytyllä integroidulla SET-suunnitelmalla sen tavoitteet saatettiin energiaunionin painopisteiden mukaisiksi, ja suunnitelmassa todettiin, että joidenkin keskeisten päämäärien osalta ei ollut saavutettu edistymistä sitten suunnitelman voimaantulon vuonna 2008. SET-suunnitelmaan kuuluvasta yhteistyöstä saatavia suoria hyötyjä on vaikeaa yksilöidä, koska suunnitelman edistymisestä ei raportoida jäsennellysti ja säännöllisesti selvästi mitattavissa olevien tulosten perusteella.

Komission yksiköiden on parannettava sisäistä koordinointia ja johdonmukaistettava EU:n tukea vähähiilisen teknologian demonstrointihankkeille

94

Komissio antoi vuonna 2009 tiedonannon⁶² investoimisesta vähähiilisten teknologioiden kehittämiseen (SET-suunnitelma), joka rakentui vuonna 2008 muotoiltujen SET-suunnitelman tavoitteiden varaan. Komissio halusi etsiä uusia tapoja yhdistellä eri toimijoilta ja eri välineistä saatavia resursseja, kuten avustuksia, lainoja ja lainatakuita, jotta laajamittaisiin demonstrointeihin saataisiin kerättyä enemmän rahoitusta. Komissio totesi, että Euroopan investointipankki voisi parantaa ratkaisevasti saatavilla olevan rahoituksen koordinointia ja jatkuvuutta, ja viittasi erityisesti tutkimuksen seitsemännestä puiteohjelmasta tuettuun riskinjakorahoitusvälineeseen.

NER300-ohjelman ja muiden EU:n avustusohjelmien välinen täydentävyys

95

Vuonna 2010 tekemässään NER300-ohjelman vaikutustenarvioinnissa⁶³ komissio totesi, että NER300-ohjelmalla oli täydennettävä tutkimuksen puiteohjelmaa (eli seitsemättä puiteohjelmaa vuosina 2007–2013) ja siinä oli käsiteltävä pidemmälle edenneitä hankkeita.

96

Seitsemäs puiteohjelma (ja myöhemmin vuosina 2014–2020 Horisontti 2020 -puiteohjelma) oli käynnissä samanaikaisesti NER300-ohjelman ja EEPR:n kanssa vuodesta 2009/2010 alkaen. Tutkimusohjelmien rooli energia-alan demonstrointitoimien rahoittamisessa ei ollut vielä kovinkaan vakiintunut komission käynnistäessä NER300-ohjelman vuonna 2010. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että avustuksia saavien laajojen energia-alan demonstrointihankkeiden lukumäärä ja yksittäisten avustusten koko on kasvanut seitsemännen puiteohjelman ja Horisontti 2020 -puiteohjelman välillä. Suurin yksittäinen Horisontti 2020 -puiteohjelmasta tällaiselle hankkeelle myönnetty avustus on lähes 40 miljoonaa euroa⁶⁴, kun taas NER300-ohjelmassa keskimääräinen avustus oli 54 miljoonaa euroa. Horisontti 2020 -puiteohjelmassa erityisenä tavoitteena on rahoittaa suurempia hankkeita kuin seitsemännessä puiteohjelmassa suurempien vaikutusten aikaan saamiseksi. Siksi on tärkeää seurata, kuinka Horisontti 2020 -puiteohjelma (ja sen seuraaja vuoden 2020 jälkeen) ja NER300-ohjelma (ja sen seuraaja vuodesta 2021 alkaen) täydentävät toisiaan tai vastaavat erilaisiin tarpeisiin, ja millaista vuorovaikutusta niiden välillä on.

NER300 ja rahoitusvälineet

97

NER300-ohjelmasta annetussa päätöksessä⁶⁵ viitattiin myös mahdollisuuteen yhdistää NER300-ohjelman rahoitus riskinjakorahoitusvälineen lainarahoitukseen. Tällä välineellä todella tuettiin joitakin uusiutuvien energialähteiden demonstrointihankkeita. Näiden joukossa ei ollut yhtään NER300-hanketta, mutta tämä osoitti, että komissio tekee yhteistyötä Euroopan investointipankin kanssa muiden rahoitusratkaisujen kehittämiseksi. Näiden kahden ohjelman rahoitusvälineitä ei näin ollen yhdistelty.

98

Nykyisellä ohjelmakaudella (2014–2020) InnovFin korvasi riskinjakorahoitusvälineen. Yksi InnovFinin toiminnan aihealueista on energia-alan demonstrointihankkeet (EDP)⁶⁶. Komissio perusti tämän uuden rahoitusvälineen tukemaan esimerkiksi NER300-ohjelmasta tuettavia hankkeita, joiden rahoitussuunnittelussa oli tuolloin viiveitä.

99

Vaikka demonstrointihankkeille pyrittiin tarjoamaan laajempi valikoima rahoitustuotteita ja komissio kasvatti rahoitusosuuksiaan (ks. laatikko 11), yksikään kymmenestä NER300-hankkeesta, jotka olivat hakeneet InnovFin-lainaa vuoden 2017 loppuun mennessä, ei ollut allekirjoittanut lainasopimusta. NER300-ohjelmaan kuuluvien demonstrointihankkeiden erityisluonteen vuoksi (esimerkiksi pitkälle kehitettyjen teknologioiden hankkeita suuremmat teknologiaan ja rahoitukseen liittyvät riskit sekä odotettuun suorituskykyyn ja tuloihin liittyvä epävarmuus) niillä on vaikeuksia täyttää EIP:n due diligence -standardivaatimuksia.

Innovointirahasto ja täydentävyyden varmistaminen vuoden 2020 jälkeen

100

Ilmastotoimien pääosasto järjesti vuonna 2017 pyöreän pöydän sidosryhmäkokouksia NER300-ohjelmasta saatujen kokemusten keräämiseksi ja uuden innovointirahaston rakenteen valmistelemiseksi. Sidosryhmät myös kehottivat perustamaan yhdistelyohjelman ja tukemaan rahoitusvälineitä sekä tarjoamaan investointiavustuksia aiemmissa hankkeiden kehitysvaiheissa.

101

Loppukertomuksessa⁶⁹ suositeltiin, että innovointirahastosta olisi tarjottava pääosin avustuksia, joita täydennetään osittaisilla avustuksilla ja/tai riskittömillä lainoilla tai riskittömällä pääomalla, ja avustuksia olisi suunnattava aiempaa enemmän varhaisvaiheen hankkeille. Kertomuksessa myös korostettiin, että uudella rahastolla olisi täydennettävä olemassa olevia EU:n ja kansallisia rahoitusohjelmia eikä sen pitäisi olla päällekkäinen niiden kanssa. Esimerkkeinä mainittiin Horisontti 2020 -puiteohjelma, InnovFin, Verkkojen Eurooppa -väline sekä riskipääoma Euroopan investointirahastosta ja Euroopan strategisten investointien rahastosta.

102

Sekä ilmastotoimien pääosasto että tutkimuksen ja innovoinnin pääosasto arvioivat siis parhaillaan, kuinka niiden ensisijaisten vähähiilisen energiantuotannon demonstrointihankkeiden tukijärjestelmien (eli innovointirahaston ja InnovFin EDP -ohjelman yhdessä Horisontti 2020 -avustusten kanssa) rakennetta voitaisiin parantaa. Horisontti 2020 -puiteohjelmasta (myös InnovFin EDP -ohjelman rahoitusosuuden kautta) edistyneemmille energia-alan demonstrointihankkeille suunnattava rahoitus on myös lisääntynyt NER300-ohjelman käynnistämisen jälkeen. Ei ole selvää, täydentävätkö NER300-ohjelma (ja innovointirahasto) ja Horisontti 2020 / yhdeksäs puiteohjelma (mukaan luettuina niistä rahoitusvälineisiin maksettavat rahoitusosuudet) riittävällä tavalla toisiaan, jotta se riittäisi perusteeksi rinnakkaisten julkisten rahoitusohjelmien, joilla on erilliset (komission) hallinnointiyksiköt ja valvontaelimet, olemassaololle.

103

Yleisesti ottaen komissio ei ole vielä saavuttanut vuonna 2009 vahvistamaansa ja vuonna 2016⁷⁰ toistamaansa päämäärää kohdentaa johdonmukaisesti ja entistä paremmin resurssit ja rahoitustuotteet, mukaan luettuina EU:n avustukset, lainatuotteet ja pääoma, joilla tuetaan laajamittaisten demonstrointihankkeiden kehittämisen tiettyjä vaiheita.

NER300-ohjelman tilivelvollisuusjärjestelyt eivät ole riittävän selkeitä

104

NER300-ohjelman varat eivät kuulu Euroopan unionin yleiseen talousarvioon, joten niiden hoitoon ei sovelleta EU:n varainhoitoasetusta. Ne ovat jäsenvaltioiden varoja, jotka on tuotettu EU:n toimintapoliittisen välineen (EU:n päästökauppajärjestelmän) avulla. NER300-ohjelman oikeusperustassa (eli päästökauppajärjestelmästä annetussa direktiivissä ja NER300-ohjelmasta annetussa päätöksessä) ei ole nimenomaisia viittauksia varainhoitoon (esimerkiksi maksujen osalta) tai (sisäiseen tai ulkoiseen) tilintarkastukseen.

105

Kansalliset yhteyspisteet, joita tilintarkastustuomioistuin kuuli tarkastuksen yhteydessä, pitivät NER300-ohjelman varoja yleisesti EU:n varoina⁷¹. Komissiolla ei ole oikeudellista velvoitetta antaa vuosikertomuksia ohjelman toiminnan tai rahoituksen tuloksellisuudesta täysimääräisen julkisen tilivelvollisuuden takaamiseksi. Komission toteuttamaan näiden varojen hallinnointiin ei liity vastuuvapausmenettelyä. Euroopan investointipankki antaa komissiolle luottamuksellisia tilinpäätöksiä NER300-ohjelmaa koskevasta varainhoitotoiminnastaan, ja raportoi varoista hallussaan olevana kolmannelle osapuolelle kuuluvana taseen ulkopuolisena eränä⁷². Komissio ei raportoi NER300-varoista EU:n taseessa.

106

Yleisesti ottaen NER300-ohjelman varainhoito- ja tilivelvollisuusjärjestelyt eivät ole riittävän selkeitä. Tällaisia järjestelyjä tarvitaan, jotta voidaan antaa vankat takuut siitä, että ohjelman hallinnointiin osallistuvat tahot hoitavat näitä julkisia varoja moitteettomasti.

107

Omia varoja käsittelevä korkean tason työryhmä totesi⁷³ vuonna 2016, että yksi vaihtoehto uudeksi omien varojen lähteeksi voisi olla EU:n päästökauppajärjestelmän tuotot.

Johtopäätökset ja suositukset

108

Tilintarkastustuomioistuin ottaa huomioon tämäntyyppisen toiminnan markkinaolosuhteiden haastavuuden vuoden 2008 jälkeen, mutta sen yleinen johtopäätös on, että EEPR:llä ja NER300-ohjelmalla ei tuettu kaavailtua edistymistä CCS:n ja erilaisten innovatiivisten uusiutuvien energialähteiden kaupallisen kannattavuuden demonstroinnissa.

109

EEPR:n kunnianhimoisia hiilidioksidin talteenottoa ja varastointia koskevia tavoitteita ei saavutettu, koska yksikään EU:n rahoitusta saaneista hankkeista ei demonstroinut teknologiaa kaupallisessa mittakaavassa (ks. kohdat 20–22). Viittä kuudesta yhteisrahoitetusta hankkeesta ei saatettu loppuun.

110

EEPR:stä merituulivoimahankkeille myönnetyllä tuella pyrittiin kehittämään innovatiivisia turbiineja ja perustuksia sekä lisäämään verkkoliityntöjä jäsenvaltioiden välillä. Ohjelmalla oli myönteinen vaikutus tähän nopeasti kehittyvään alaan useista viivästyksistä ja kahdesta keskeytetystä hankkeesta huolimatta (ks. kohdat 23–26).

111

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, ettei NER300-ohjelmassakaan ole yhtään onnistunutta CCS-demonstrointihanketta (ks. kohdat 28–30). Ainoa CCS-hanke, jolle komissio myönsi avustusta vuonna 2014, lopetti toimintansa jäsenvaltion peruttua kansallisen tukensa vuonna 2015. Hankkeessa ei tämän vuoksi voitu tehdä lopullista investointipäätöstä, ja hanke todennäköisesti vetäytyy NER300-ohjelmasta vuonna 2018.

112

NER300-ohjelmalla ei olla myöskään saavuttamassa kaavailtua vaikutusta sellaisiin innovatiivisiin uusiutuviin energialähteisiin, jotka eivät vielä olleet kaupallisesti saatavilla komission valitessa hankkeet (ks. kohdat 31–36). Vaikka vuonna 2015 määräaikoja päätettiin lykätä kahdella vuodella, seitsemän hanketta oli vetäytynyt ohjelmasta vuoden 2018 alkuun mennessä. Nämä hankkeet eivät käytä myönnettyjä avustuksia eivätkä saavuta odotettuja puhtaan energian tuotoksia.

113

Mitä tulee epäonnistumisten ja viivästysten syihin, tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että epäsuotuisat investointiolosuhteet vaikuttivat kielteisesti EEPR:stä ja NER300-ohjelmasta tuettuihin innovatiivisiin vähähiilisen energiantuotannon hankkeisiin (ks. kohdat 37–55). Osa investointiolosuhteista määräytyy yleisemmän talouden kehityksen perusteella, mutta poliittiset päättäjät voivat asettaa osan niistä tai vaikuttaa niihin. Pitkän aikavälin ilmasto- ja energiastrategioihin sekä niihin liittyviin toimintapolitiikkoihin, asetuksiin ja julkiseen rahoitustukeen liittyvä epävarmuus heikensi hankkeiden kykyä houkutella yksityisiä investointeja ja tehdä lopullisia investointipäätöksiä ajoissa (ks. kohdat 41–48).

114

Edellä mainittujen taloudellisten ja muiden tekijöiden lisäksi hiilidioksidipäästöjen markkinahinnan lasku EU:n päästökauppajärjestelmässä vuodesta 2011 alkaen muodosti keskeisen esteen CCS-demonstrointihankkeille EU:ssa (ks. kohdat 49–55). Tämä vaikutti jo muutenkin riskialttiiden CCS-demonstrointihankkeiden taloudelliseen elinkelpoisuuteen, jonka perusteella komissio oli myöntänyt EEPR-avustuksia vuonna 2009. Alhaisten hintojen vuoksi NER300-ohjelmassa käytettävissä olleet avustussummat olivat myös odotettua pienempiä, mikä aiheutti lisää rahoitusvajetta.

115

EEPR:n hankkeiden toteutettavuutta heikensi myös se, ettei yksikään hanke pystynyt varmistamaan riittävää julkista rahoitusta NER300-ohjelmasta tai kansallisista ohjelmista vuoteen 2012 mennessä. Komissio pyrki varmistamaan CCS-demonstrointia koskevan työn jatkumisen mutta ei tuolloin keskeyttänyt tai lopettanut rahoitustukeaan hankkeille, jotka lopulta epäonnistuivat.

116

EU:n siirtymistä vähähiiliseen energiaan edistävät innovatiiviset energiahankkeet edellyttävät nykyistä parempia investointiolosuhteita. Tämän osalta ehdotuksessa energiaunionin hallintoa koskevaksi asetukseksi säädetään, että jäsenvaltioiden on laadittava ja toimitettava komissiolle kansallisia ilmasto- ja energiasuunnitelmia, joissa kuvataan niiden vähähiilistä kehitystä edistäviä pitkän aikavälin strategioita (ks. laatikko 7). Strategioita tuetaan vakailla toimintapolitiikoilla ja vakaalla sääntelyllä, joiden tarkoituksena on edistää ja tukea uusiutuvan energian käyttöä ja vähentää päästöjä edelleen.⁷⁴ Komission tehtävänä on valvoa jäsenvaltioiden suunnitelmia ja raportoida, sisältävätkö suunnitelmat kaikki vaadittavat osat. Komission olisi käytettävä näitä tietoja myöntäessään EU:n rahoitusta.

Suositus 1 – Lisätään mahdollisuuksia parantaa vähähiiliseen energiantuotantoon liittyvään innovointiin annettavan EU:n tuen vaikuttavuutta

Kun suuria, paljon pääomaa vaativia hankkeita, joissa tarvitaan kansallista ja EU:n tukea, esitetään rahoitettavaksi ehdotetun innovointirahaston ja muiden relevanttien keskitetysti hallinnoitujen EU-ohjelmien avulla, komission olisi pyrittävä lisäämään innovatiivisille vähähiilisen energiantuotannon demonstrointihankkeille annettavan EU:n rahoitustuen vaikuttavuutta. Tämä tapahtuisi arvioimalla, ovatko hankkeet yhdenmukaisia kansallisten ilmasto- ja energiasuunnitelmien kanssa ja varmistamalla, että jäsenvaltioilta saadaan ennen EU:n rahoituksen myöntämistä vahvat ja avoimet sitoumukset.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuoden 2021 loppuun mennessä.

117

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että NER300-ohjelman rakenteelliset piirteet rajoittivat komission ja jäsenvaltioiden kykyä vastata muuttuviin olosuhteisiin vaikuttavalla tavalla (ks. kohdat 56–85).

118

NER300-ohjelman mallin, jonka mukaisesti hankkeille maksetaan julkista rahoitusta vasta niiden aloitettua toiminnan, valintaa ei perusteltu asianmukaisesti tarpeidenarvioinnin kautta, ja mallissa suurin riski jäi hankkeen toteuttajien kannettavaksi. Ennen kuin NER300-ohjelma perustettiin päästökauppajärjestelmästä annetussa direktiivissä, olemassa ei ollut selkeää arviointia siitä, minkä tyyppistä tukea olisi suunnattava erilaisiin innovatiivisiin uusiutuviin energialähteisiin ja CCS-teknologioihin liittyville varhaisvaiheen demonstrointihankkeille, joihin kohdistuu lukuisia erilaisia investointi- ja sääntelyhaasteita koko EU:ssa. Vuonna 2018 hyväksytyssä uuden innovointirahaston oikeusperustassa pyritään korjaamaan riskien vähentämistä koskeva ongelma (ks. kohdat 57–65).

119

NER300-ohjelmassa hankkeiden valinta- ja päätöksentekoprosessit olivat monimutkaisia (ks. kohdat 66–75). Komission ja jäsenvaltioiden käyttämässä valinta- ja avustuksen myöntämisprosessissa ei painotettu riittävästi hankkeiden verrannollista laatua eikä niiden rahoitukselliseen ja taloudelliseen kannattavuuteen liittyviä riskejä. Tilintarkastustuomioistuin ei pystynyt myöskään varmistamaan, että jäsenvaltiot olivat riittävän tietoisia Euroopan investointipankin yksilöimistä riskeistä ja sen antamista suosituksista ennen kuin jäsenvaltiot hyväksyivät valitut hankkeet, jotta komissio pystyi tekemään myöntämispäätökset. Nämä tekijät heikensivät varmuutta siitä, voisivatko nämä hankkeet saavuttaa tavoitteensa ohjelman rajoitusten puitteissa. Myös NER300-ohjelmaan liittyvää päätöksentekoa olisi parannettava erityisesti hankkeisiin tehtäviä merkittäviä muutoksia koskevien pyyntöjen osalta, koska nykyisin tällaiset muutokset edellyttävät lainsäädännön muuttamista.

Suositus 2 – Parannetaan hankkeiden valinta- ja päätöksentekomenettelyjä tulevaa innovointirahastoa varten

Uuden innovointirahaston vuodeksi 2021 suunniteltua käynnistämistä silmällä pitäen komission olisi parannettava hankkeiden valinta- ja päätöksentekoprosessin keskeisiä osia NER300-ohjelmaan verrattuna. Komission olisi erityisesti

1. laadittava kriteerit rahoituksen perumiseksi tapauksissa, joissa hankkeissa ei saavuteta sovittuja välitavoitteita
2. arvioitava hankkeiden taloudelliseen elinkelpoisuuteen (kannattavuuteen) liittyviä näkökohtia, mukaan lukien suosituksessa 1 mainitut näkökohdat
3. määritettävä täsmälliset ja mitattavissa olevat kynnysarvot kullekin due diligence- / avustuksen myöntämiskriteerille
4. saatettava due diligence -arvioinnin tulokset luottamuksellisesti asiaankuuluvan jäsenvaltion viranomaisten tietoon ennen myöntämispäätöksen tekemistä
5. tuettava hankkeita, jotka valintamenettelyn mukaan edistäisivät todennäköisesti eniten EU:n painopisteiden saavuttamista
6. yksinkertaistettava hankkeiden muutospyyntöihin liittyvää menettelyä siten, ettei muutosten tekeminen edellytä komission antamien säädösten muuttamista.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuoden 2020 loppuun mennessä.

120

Myös muut NER300-ohjelman rakenteelliset piirteet hidastivat ympäristön muutoksiin reagointia ohjelman puitteissa (ks. kohdat 80–85). Ohjelmassa käytettiin etukäteen vuonna 2009 laadittuja tietyn teknologian käyttöä koskevia kriteerejä, mikä rajoitti ohjelman kykyä reagoida markkinoiden ja teknologioiden kehitykseen. Tällaisten kriteerien perusteella valitut hankkeet saattavat jäädä aiottua vähemmän innovatiivisiksi, jos hankkeet viivästyvät.

121

Kun hankkeita vetäytyi ohjelmasta, koska ne eivät pystyneet noudattamaan ohjelman (pidennettyjä) määräaikoja, komissio etsi ratkaisuja huomattavien käyttämättä jääneiden varamäärien osoittamiseksi uudelleen muihin ohjelmiin ja sen varmistamiseksi, että ne otettaisiin käyttöön investointien lisäämiseksi innovatiivisiin hankkeisiin. Muut ohjelmat eroavat luonteeltaan ja tavoitteiltaan NER300-ohjelmasta, ja on varmistettava tilivelvollisuus näiden varojen käytön suhteen.

Suositus 3 – Varmistetaan innovointirahaston joustavuus markkinoiden ja teknologian kehitykseen reagointia silmällä pitäen

Komission olisi varmistettava, että innovointirahaston rakenne mahdollistaa NER300-ohjelmaa joustavamman reagoimisen teknologian kehitykseen ja hankkeiden vetäytymiseen.

Tähän voivat kuulua seuraavat:

1. joustava lähestymistapa tukikelpoisten teknologioiden ja kynnysarvojen määrittämiseen ja ajantasaistamiseen
2. liukuvien ehdotuspyyntöjen järjestäminen ja myöntämispäätösten tekeminen liukuvasti.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuoden 2021 loppuun mennessä.

122

Energia-alan innovointia tuetaan EU:ssa useilla rahoitusjärjestelmillä. Tätä taustaa vasten tilintarkastustuomioistuin katsoo, että koordinointia on parannettava ja tilivelvollisuuden puutteet on korjattava (ks. kohdat 86–107).

123

Vaikka edistyminen oli suunniteltua hitaampaa, SET-suunnitelma tarjoaa perustan julkisten ja yksityisten vähähiiliseen energiantuotantoon liittyvien innovointitoimien yhdistämiselle Euroopassa aiempaa paremmin. SET-suunnitelman tarkistaminen vuonna 2015 oli tarpeen alkuperäisen SET-suunnitelman saattamiseksi energiaunionin tutkimuksen ja innovoinnin painopisteiden mukaiseksi, ja sen yhteydessä otettiin huomioon, että joidenkin keskeisten päämäärien osalta ei ollut saavutettu edistymistä. SET-suunnitelmaan kuuluvasta yhteistyöstä saatavia suoria hyötyjä on kuitenkin edelleen vaikeaa yksilöidä ja mitata selkeästi (ks. kohdat 87–93).

124

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että komission omien, puhtaaseen energiaan liittyvää innovointia käsittelevien osastojen välisessä koordinoinnissa oli heikkouksia, jotka saattavat estää komissiota luomasta aiempaa johdonmukaisemman ja tehokkaamman yhdistelmän julkisia resursseja ja rahoitustuotteita, jotka kohdennetaan laajamittaisten demonstrointihankkeiden tiettyihin vaiheisiin (ks. kohdat 94–103).

125

Vuoden 2017 loppuun mennessä yksikään NER300-ohjelman hanke ei ollut saanut lainoja Euroopan investointipankin hallinnoimista rahoitusvälineistä, joilla tuetaan energia-alan demonstrointihankkeita. Tällaisten hankkeiden erityisluonteen vuoksi niillä on vaikeuksia täyttää EIP:n due diligence -standardivaatimuksia. Komission eri yksiköt arvioivat parhaillaan, kuinka niiden ensisijaisten rahoitusjärjestelmien rakennetta voitaisiin parantaa. Jos Horisontti 2020 -puiteohjelmasta annettavaa tukea pidemmälle edenneille energia-alan demonstrointihankkeille lisätään, herää kysymys, täydentävätkö NER300-ohjelma (ja tuleva innovointirahasto) ja Horisontti 2020 / yhdeksäs puiteohjelma (mukaan luettuina niistä rahoitusvälineisiin maksettavat rahoitusosuudet) riittävällä tavalla toisiaan, jotta se riittäisi perusteeksi ohjelmien, joilla on erilliset hallinnointiyksiköt ja valvontaelimet, mahdolliselle rinnakkaiselolle tulevaisuudessa.

126

Neuvottelut uudesta monivuotisesta rahoituskehyksestä ja Horisontti 2020 -puiteohjelman yksinkertaistamisesta sekä keskustelut EU:n varainhoidon tulevaisuudesta ovat parhaillaan käynnissä. Neuvottelujen yhteydessä on mahdollista selvittää, mitkä ohjelmat sopivat parhaiten vähähiilisen energiantuotannon demonstrointihankkeiden (eri vaiheiden) tukemiseen ja kuinka voidaan saada aikaan synergioita hankkeiden rahoitushaasteiden käsittelemiseksi.

Suositus 4 – Parannetaan komission koordinointia, jotta EU:n tuki kohdennetaan aiempaa johdonmukaisemmin

Jotta EU:n tuki vähähiiliseen energiantuotantoon liittyvään innovointiin voidaan kohdentaa aiempaa johdonmukaisemmin ja vaikuttavammin, asiaankuuluvien komission yksiköiden (erityisesti tutkimuksen ja innovoinnin PO:n, energian PO:n, ilmastotoimien PO:n, sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk-yritystoiminnan PO:n sekä talouden ja rahoituksen PO:n) olisi

1. tehtävä yksiköiden välisiä arviointeja sen osoittamiseksi, että innovointirahasto, Horisontti 2020 -puiteohjelma ja InnovFin EDP -ohjelma (ja niiden seuraajat vuoden 2020 jälkeen) täydentävät toisiaan ja niistä tuetaan vähähiilisen energiantuotannon demonstrointihankkeita johdonmukaisesti
2. virtaviivaistettava hankkeiden valintaprosesseja⁷⁵ ohjelmien välillä tehottomuuden ja päällekkäisyyksien vähentämiseksi.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuoden 2021 loppuun mennessä.

127

NER300-ohjelman tilivelvollisuus- ja varainhoitojärjestelyt eivät myöskään ole riittävän selkeitä sen osoittamiseksi, että ohjelmaa hallinnoivat tahot varmistavat moitteettoman varainhoidon periaatteiden soveltamisen (ks. kohdat 104–107).

Suositus 5 – Tilivelvollisuuden varmistaminen

Uuden innovointirahaston käynnistämistä vuonna 2021 silmällä pitäen komission olisi parannettava hallinnoinnin ja tilivelvollisuuden keskeisiä osia NER300-ohjelmaan verrattuna. Sen olisi erityisesti

1. selkeytettävä innovointirahastoa ja NER300-ohjelman käyttämättömiä varoja koskevia omistajuus- ja tilivelvollisuussäännöksiä
2. varmistettava, että kaikki komission hallinnoimat varat kirjataan talousarvioon ja taseeseen ja ne kuuluvat vuosittaisen tilintarkastuksen ja Euroopan parlamentin ja neuvoston myöntämän vastuuvapauden piiriin
3. sisällytettävä lainsäädäntökehykseen säännöksiä, jotka koskevat säännöllistä raportointia edistymisestä talousarvioviranomaisille.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuoden 2021 loppuun mennessä.

Tilintarkastustuomioistuimen I jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Nikolaos A. Milioniksen johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 5. syyskuuta 2018 pitämässään kokouksessa.

Sanasto

CCUS: Hiilidioksidin talteenotto, käyttö ja varastointi. EU:n tutkimusohjelmista rahoitetaan nykyisin CCUS-tutkimusta. Kun talteen otettua hiilidioksidia käytetään teollisten tai kemiallisten prosessien raaka-aineena, hiilidioksidi voidaan muuttaa hyödykkeeksi, jolla voidaan käydä kauppaa ja luoda tulovirtoja.

Due diligence -arviointi: Tässä kertomuksessa termillä tarkoitetaan teknisen toteutettavuuden ja taloudellisen kannattavuuden arviointia, jonka Euroopan investointipankki tekee hankkeen NER300-rahoitusta koskevalle hakemukselle.

Ilmastonmuutoskomitea: Ks. ’komiteamenettely’.

Kannattavuus: Hankkeen kannattavuus on yleensä pankkien käyttämä kriteeri. Jotta hanke olisi kannattava, sen on osoitettava tuottavansa riittävästi tuloja.

Komiteamenettely: Termi ”komiteamenettely” viittaa menettelyihin, joiden välityksellä Euroopan komissio käyttää EU:n lainsäätäjän sille antamaa täytäntöönpanovaltaa EU-maiden edustajista koostuvien komiteoiden avustuksella. Komiteamenettelyyn osallistuvien komiteoiden puheenjohtajana toimii komission virkamies, ja ne antavat lausunnon komission ehdottamista täytäntöönpanosäädöksistä.¹ NER300-ohjelmaa käsittelevä komitea on ilmastonmuutoskomitea.

Lopullinen investointipäätös: Yrityksen hallitus tekee energiahanketta koskevan lopullisen investointipäätöksen tehtyään ensin alkuvaiheen tekniset ja konseptiselvitykset (FEED), saatuaan kaikki tarvittavat luvat ja vahvistettuaan koko investoinnin rahoituksen lähteet. Hallituksen tehtyä lopullisen investointipäätöksen voidaan aloittaa hankkeen tekninen työ sekä hankinta- ja rakennustyö.

Rahoitusväline: Rahoitusvälineiden avulla annetaan rahoitustukea EU:n talousarviosta lainoina, vakuuksina tai pääomasijoituksina (tai oman pääoman luonteisina sijoituksina) hankkeiden toteuttamista varten.² Kansainvälisen tilinpäätösstandardin 32 mukaan rahoitusväline on ”[…] mikä tahansa sopimus, joka synnyttää yhdelle yhteisölle rahoitusvaroihin kuuluvan erän ja samalla toiselle yhteisölle rahoitusvelan tai oman pääoman ehtoisen instrumentin”.

Uusien osallistujien varaus: Uusien osallistujien varaus on 780 miljoonaa päästöoikeutta käsittävä unionin laajuinen varaus, joka perustettiin EU:n päästökauppajärjestelmään (EU ETS) kaudeksi 2013–2020. Tänä aikana EU ETS:n uudet toimijat voivat hakea päästöoikeuksia tästä varauksesta. Varauksesta myönnetään päästöoikeuksia hakemusten saapumisjärjestyksessä. Vuonna 2012 varauksesta asetettiin syrjään 300 miljoonaa päästöoikeutta NER300-ohjelman rahoittamista varten.

Lyhenteet

CCC: Ilmastonmuutoskomitea

CCS: Hiilidioksidin talteenotto ja varastointi

CCUS: Hiilidioksidin talteenotto, käyttö ja varastointi

CEF: Verkkojen Eurooppa -väline

CfD: Hinnanerosopimus

EEPR: Euroopan energia-alan elvytysohjelma

EIP: Euroopan investointipankki

ERI-rahastot: Euroopan rakenne- ja investointirahastot

ESIR: Euroopan strategisten investointien rahasto (Junckerin suunnitelma)

ETIP: Eurooppalainen teknologia- ja innovointiyhteisö

EU ETS: Euroopan unionin päästökauppajärjestelmä

EUA: EU:n päästöoikeus

EYK: Euroopan ympäristökeskus

FEED: Alkuvaiheen tekniset ja konseptiselvitykset

Horisontti 2020: tutkimuksen ja innovoinnin puiteohjelma ”Horisontti 2020” (kahdeksas tutkimuksen puiteohjelma)

IEA: Kansainvälinen energiajärjestö

IPCC: Hallitustenvälinen ilmastonmuutospaneeli

IRENA: Kansainvälinen uusiutuvan energian virasto

JRC: Yhteinen tutkimuskeskus

NER300: Uusien osallistujien varaus 300

RSFF: Riskinjakorahoitusväline

Loppuviitteet

¹ https://eur-lex.europa.eu/summary/glossary/comitology.html

² Ks. tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 19/2016 ”EU:n talousarvion toteuttaminen rahoitusvälineiden avulla – ohjelmakaudelta 2007–2013 saatujen kokemusten hyödyntäminen”.

³ Brysselissä 19. ja 20.6.2008 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan päätelmät (11 018/1/08), kohta 45, 17.7.2008.

⁴ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 663/2009, annettu 13 päivänä heinäkuuta 2009, yhteisön rahoitustukea energia-alan hankkeille koskevasta talouden elvytysohjelmasta (EUVL L 200, 31.7.2009, s. 31).

⁵ KOM(2008) 800 lopullinen, 26.11.2008, ”Euroopan talouden elvytyssuunnitelma”.

⁶ Ks. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/29/EY, annettu 23 päivänä huhtikuuta 2009, direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kauppaa koskevan yhteisön järjestelmän parantamiseksi ja laajentamiseksi (EUVL L 140, 5.6.2009, s. 63).

⁷ Komission päätös 2010/670/EU, annettu 3 päivänä marraskuuta 2010, sellaisten kaupallisten demonstrointihankkeiden, joiden tavoitteena on ympäristön kannalta turvallinen hiilidioksidin talteenotto ja geologinen varastointi, ja innovatiivisia uusiutuviin energialähteisiin liittyviä teknologioita käsittelevien demonstrointihankkeiden rahoittamista koskevista perusteista ja toimenpiteistä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2003/87/EY perustetun yhteisön kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän yhteydessä (EUVL L 290, 6.11.2010, s. 39), johdanto-osan 10 kappale.

⁸ KOM(2009) 519/4, ”Investoiminen vähähiilisten teknologioiden kehittämiseen (SET-suunnitelma)”.

⁹ Näitä ovat muun muassa tukikelpoisten hankkeiden yksilöiminen, hankkeita koskevien oikeudellisesti sitovien välineiden (sopimusten) teko ja hallinnointi, hankeseuranta, raportointi komissiolle ja maksujen välittäminen Euroopan investointipankin hankkeille. Ks. yleiskatsaus kaaviossa 10, joka on tämän asiakirjan pääosassa.

¹⁰ 38 uusiutuvaan energiaan liittyvää hanketta ja yksi hiilidioksidin talteenottoon ja varastointiin liittyvä hanke.

¹¹ Tämä varainhallinta on tuottanut toistaiseksi noin 70 miljoonan euron lisätulot. Komissio vapautti vuoden 2017 lopussa 39 miljoonaa euroa NER300-varoja maksuihin, jotka maksetaan Euroopan investointipankille sille annettujen tehtävien hoidosta. Maksujen kokonaismäärä saa olla enintään 45 miljoonaa euroa, mikä on 2,1 prosenttia menojen kokonaismäärästä (2,1 miljardia euroa).

¹² Euroopan strategista energiateknologiasuunnitelmaa koskevat neuvoston päätelmät, neuvoston 2854. istunto (liikenne, televiestintä ja energia), 28.2.2008.

¹³ KOM(2011) 112 lopullinen, ”Etenemissuunnitelma – siirtyminen kilpailukykyiseen vähähiiliseen talouteen vuonna 2050”, 8.3.2011: ”Jotta ilmaston lämpeneminen saataisiin pidettyä alle 2 ºC:n Eurooppa-neuvosto vahvisti helmikuussa 2011 uudelleen EU:n tavoitteeksi kasvihuonekaasujen vähentämisen 80–95 %:lla vuoden 1990 tasosta vuoteen 2050 mennessä.”

¹⁴ ”Trends and projections in Europe 2017: Tracking progress towards Europe’s climate and energy targets”, EYK:n kertomus nro 17/2017. Ks. osio ”Outlook for greenhouse gas trends in 2050”.

¹⁵ COM(2016) 763 final, ”Nopeampaan puhtaan energian innovointiin”, 30.11.2016.

¹⁶ Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2018/410, annettu 14 päivänä maaliskuuta 2018, direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta kustannustehokkaiden päästövähennysten ja vähähiilisyyttä edistävien investointien edistämiseksi sekä päätöksen (EU) 2015/1814 muuttamisesta (EUVL L 76, 19.3.2018, s. 3).

¹⁷ Liitteessä I esitetään aikajana, jossa yhdistetään näiden mekanismien ja SET-suunnitelman käynnistäminen keskeisiin toimintapolitiikan ja talouden tapahtumiin.

¹⁸ Ks. erityisesti tilintarkastustuomioistuimen toinen erityiskertomus uusiutuvien energialähteiden käyttöönotosta maaseutualueilla (erityiskertomus nro 5/2018) ja tausta-asiakirja ”Electricity production from wind and solar photovoltaic power in the EU”, 20.2.2018.

¹⁹ Saksa, Espanja, Alankomaat, Puola ja Yhdistynyt kuningaskunta. Valinta perustui jäsenvaltioiden merkittävään osuuteen EU:n päästökauppajärjestelmään kuuluvista päästöistä ja niiden kiinnostukseen hiilidioksidin talteenotosta ja varastoinnista EEPR:ssä ja NER300-ohjelmassa.

²⁰ Tilintarkastustuomioistuin lähetti kyselytutkimukset tuulivoimaa, aurinkoenergiaa, valtamerienergiaa, hiilidioksidin talteenottoa ja varastointia, bioenergiaa, syvää geotermistä energiaa ja älyverkkoja käsitteleville teknologia- ja innovointiyhteisöille.

²¹ www.innoenergy.com.

²² EEPR:stä annetun asetuksen (EY) No 663/2009 liitteessä lueteltiin 12 tukikelpoista hanketta.

²³ SWD(2018) 48 final, ”Data on the budgetary and technical implementation of the European Energy Programme for Recovery”, 5.3.2018.

²⁴ Yhdistyneen kuningaskunnan hankkeessa uutta voimalaitosta ei rakennettu, joten hiilidioksidipäästöjä ei syntynyt lainkaan.

²⁵ Vuonna 2009 annetussa CCS-direktiivissä vahvistetaan oikeudellinen kehys ympäristön kannalta turvalliselle hiilidioksidin geologiselle varastoinnille koko sen elinkaaren ajaksi ja asetetaan varastointilupia koskevat perusteet. Ks. https://ec.europa.eu/clima/policies/lowcarbon/ccs/directive_en

²⁶ SWD(2018) 48 final.

²⁷ Kansainvälisen energiajärjestön uusiutuvaan energiaan liittyvän teknologian käyttöönottoa käsittelevän foorumin raportissa vuodelta 2017 todetaan, että kustannukset alenivat 60 prosenttia vuosina 2010–2017, mikä osoittaa, että vuodeksi 2025 asetetut toimialaa koskevat tavoitteet on ylitetty kahdeksan vuotta tavoiteltua aikaisemmin. Raportin mukaan tämä tarkoittaa sitä, että joissakin Euroopan maissa merituulivoima voitaisiin mahdollisesti integroida täysimääräisesti ja kilpailukykyisesti markkinoille seuraavan vuosikymmenen aikana. EU:lla on tällä hetkellä maailmanlaajuinen johtoasema merituulivoiman käyttöönotossa.

²⁸ CCS- ja merituulivoimahankkeita koskevien avustusten myöntämisperusteiden (esimerkiksi EEPR:stä annetun asetuksen 14 artiklan 2 kohdan a alakohta) mukaan avustuksia olisi myönnettävä hankkeille sen perusteella, onko ”hankkeen toteutuksessa päästy investointivaiheeseen ja onko merkittäviä pääomakustannuksia syntynyt vuoden 2010 loppuun mennessä”.

²⁹ SWD(2012) 225 final, ”NER300 – Moving towards a low carbon economy and boosting innovation, growth and employment across the EU”, 12.7.2012.

³⁰ NER300-ohjelman käyttämättömiä määrärahoja voidaan edelleen käyttää muissa ohjelmissa, joissa tuetaan hiilidioksidin talteenottoa ja varastointia, tai ne voidaan siirtää tulevaan innovointirahastoon, josta tuetaan myös hiilidioksidin talteenottoa ja varastointia.

³¹ Komission päätös 2010/670/EU, 8 artiklan 1 kohta ja liite I.

³² Kun NER300-ohjelma käynnistettiin vuonna 2010, näihin kuuluivat tuulivoima, valtamerienergia, bioenergia, aurinkoenergia, keskittävä aurinkoenergia, vesivoima, maalämpöenergia ja älyverkot.

³³ Myöntämispäätöksellä C(2012) 9432 final (18.12.2012) myönnettiin avustukset 20:lle uusiutuvaa energiaa koskevalle hankkeelle, ja myöntämispäätöksellä C(2014) 4493 final (8.7.2014) myönnettiin avustukset 18:lle uusiutuvaa energiaa koskevalle hankkeelle ja yhdelle CCS-hankkeelle.

³⁴ Komission päätös (EU) 2015/191, annettu 5 päivänä helmikuuta 2015, päätöksen 2010/670/EU muuttamisesta tiettyjen kyseisen päätöksen 9 artiklassa ja 11 artiklan 1 kohdassa säädettyjen määräaikojen pidentämiseksi (EUVL L 31, 7.2.2015, s. 31).

³⁵ Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 5/2018 ”Uusiutuva energia ja maaseudun kestävä kehittäminen: merkittävästi mahdollisuuksia synergiaan, mutta ne jäävät useimmiten hyödyntämättä”.

³⁶ Komission tiedonanto ”Suuntaviivat valtiontuesta ympäristönsuojelulle ja energia-alalle vuosina 2014–2020” (2014/C 200/01), 28.6.2014. Ks. myös vuonna 2013 annetut suositukset: komission yksiköiden valmisteluasiakirja ”European Commission guidance for the design of renewables support schemes, accompanying the document ’Communication from the Commission – Delivering the internal market in electricity and making the most of public intervention’” (SWD(2013) 439 final), 5.11.2013.

³⁷ Ks. kansallisen tarkastusviraston johtajan raportti ”Carbon capture and storage: the second competition for government support”, 20.1.2017. Ohjelmassa oli määrä käyttää 100 miljoonaa puntaa, jolla oli määrä rahoittaa 75 prosenttia kahden tarjouksen jättäneen hankkeen suunnittelun ja teknisen työn kustannuksista (FEED-selvitykset). Kahden hankkeen pääomatukeen oli käytettävissä enintään 900 miljoonaa puntaa. Kahdeksan hanketta oli jättänyt tarjouksen, ja osa niistä oli hakenut myös NER300-avustusta.

³⁸ Maailman luonnonsäätiön (WWF) Maximiser-hanke, ”A climate for the future: assessing the Member States’ low-carbon development strategies and lessons for Energy Union Governance – an update – the outlook in October 2017”.

³⁹ Hiilidioksidin markkinahinta EU:n päästökauppajärjestelmässä alkoi nousta vuoden 2017 puolivälissä ja saavutti huippunsa toukokuussa, jolloin hinta oli 16 euroa hiilidioksiditonnia kohti.

⁴⁰ Ks. hankkeen ”Support for the review of the EU Emissions Trading System” yhteydessä marraskuussa 2015 tehdyn EU:n päästökauppajärjestelmästä annetun direktiivin arvioinnin NER300-ohjelmaa koskevat osiot. Arvioinnin teki marraskuussa 2015 Itävallan liittovaltion ympäristövirasto (Umweltbundesamt) yhteistyössä Ecologicin ja SQ Consultin kanssa Euroopan komission kanssa tehdyn palvelusopimuksen mukaisesti.

⁴¹ NER300-ohjelmasta annetun päätöksen 3 artiklan 2 kohdassa annetaan seuraava määritelmä CCS-hankkeiden kustannuksista: ”CCS-demonstrointihankkeiden huomioon otettavat kustannukset muodostuvat CCS-teknologian käytöstä aiheutuvista hankkeen investointikustannuksista, joista on vähennetty CCS-teknologian käytöstä kymmenen ensimmäisen toimintavuoden aikana johtuvia toiminnan tuottoja ja kustannuksia koskevan parhaimman arvion nettonykyarvo.”

⁴² Energian pääosaston ja budjettipääosaston väliset sisäiset keskustelut odotettua huomattavasti alhaisemmista maksujen toteutumisasteista EEPR:n ensimmäisinä vuosina.

⁴³ KOM(2008) 16 lopullinen, 23.1.2008.

⁴⁴ Komission yksiköiden valmisteluasiakirja ”Accompanying document to the proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC so as to improve and extend the EU greenhouse gas emissions allowance trading scheme, Impact Assessment”, SEC(2008) 52, 23.1.2008.

⁴⁵ Vaikutustenarviointi, SEC(2010) 1320 final, 3.11.2010.

⁴⁶ Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2018/410, annettu 14 päivänä maaliskuuta 2018, direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta kustannustehokkaiden päästövähennysten ja vähähiilisyyttä edistävien investointien edistämiseksi sekä päätöksen (EU) 2015/1814 muuttamisesta (EUVL L 76, 19.3.2018, s. 3).

⁴⁷ Suorituskykyyn liittyvät yksikkökohtaiset kustannukset määritellään NER300-ohjelmasta annetun päätöksen 8 artiklan 2 kohdassa. Suorituskykyyn liittyvät yksikkökohtaiset kustannukset lasketaan jakamalla hankkeen innovatiivista osa-aluetta varten haetun julkisen rahoituksen kokonaismäärä CCS-hankkeiden kohdalla kymmenen ensimmäisen toimintavuoden aikana varastoitavan hiilidioksidin ennakoidulla kokonaismäärällä tai uusiutuviin energialähteisiin liittyvien demonstrointihankkeiden kohdalla viiden ensimmäisen toimintavuoden aikana tuotettavan energian ennakoidulla kokonaismäärällä. Komissio katsoi, että matalat suorituskykyyn liittyvät yksikkökohtaiset kustannukset on hyvä indikaattori, joka kertoo potentiaalista pienentää teknologian kustannuksia, ja sopivin parametri hankkeiden asettamiseen järjestykseen alaluokissaan.

⁴⁸ Komission päätös 2010/670/EU, 5 artiklan 5 kohta.

⁴⁹ Euroopan investointipankin due diligence -arvioinnin päätelmä oli joko myönteinen ilman kommentteja, myönteinen ja sisälsi suositukset, jotka komission olisi otettava huomioon, tai kielteinen.

⁵⁰ Jäsenvaltiot lähettivät Euroopan investointipankille kahdessa ehdotuspyynnössä yhteensä 111 NER300-ohjelman avustushakemusta. Komissio vahvisti 94 hankkeen tukikelpoisuuden, ja EIP antoi myönteisen due diligence -päätelmän näistä 83 hankkeelle (88 prosentille).

⁵¹ Liitteessä IV annetaan kaksi esimerkkiä jäsenvaltioiden ohjelmista, joissa innovatiivisten vähähiilisen energiatuotannon hankkeiden järjestykseen asettamiseen käytettiin määrällisen rahoituskustannuksiin liittyvän parametrin lisäksi useita pisteytettyjä kriteerejä.

⁵² Ensimmäisen (C(2012) 9432 final, annettu 18 päivänä joulukuuta 2012) ja toisen (C(2014) 4493 final, annettu 8 päivänä heinäkuuta 2014) myöntämispäätöksen liitteen II 5 osassa täsmennetään, että komission on hyväksyttävä hankkeisiin tehtävät muutokset.

⁵³ Komission yksiköiden valmisteluasiakirja ”Impact Assessment accompanying the proposal for a directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC to enhance cost-effective emission reductions and low-carbon investments”, SWD(2015) 135 final, 15.7.2015.

⁵⁴ Yhteinen tutkimuskeskus, ”JRC Wind Energy Status Report 2016 Edition”, luku 3.2, 2017.

⁵⁵ Liitteessä I esitetään yleiskatsaus kaikista hankkeista, joille on myönnetty avustusta NER300-ohjelmasta.

⁵⁶ Komission päätös (EU) 2017/2172, annettu 20 päivänä marraskuuta 2017, päätöksen 2010/670/EU muuttamisesta niiden tulojen käytön osalta, joita ei käytetä maksuihin ensimmäisellä ehdotuspyyntökierroksella (EUVL L 306, 22.11.2017, s. 24).

⁵⁷ Etusijalle asetetaan InnovFin EDP -ohjelma ja Verkkojen Eurooppa -välineen vieraan pääoman ehtoinen rahoitusväline liikennealalla.

⁵⁸ Rahoitusvälineillä ei esimerkiksi voida varmistaa varojen jakamista maantieteellisesti laajalle alueelle, mikä oli NER300-ohjelman tavoitteena; NER300-ohjelman olisi keskityttävä EU:n päästökauppajärjestelmään kuuluviin aloihin (eli sähköntuotantoon ja teollisuuteen, ei liikenteeseen), ja komission EU:n päästökauppajärjestelmän ja NER300-ohjelman sääntöjen tulkinnan mukaisesti NER300-ohjelman varat olisi jaettava varmennetun vältetyn hiilidioksidin määrän perusteella, kun taas rahoitusvälineillä rahoitetaan tavallisesti hankkeiden aiempia vaiheita (eli ennen kuin niissä tuotetaan/vältetään hiilidioksidia).

⁵⁹ Kansainvälinen uusiutuvan energian virasto (IRENA) kuvasi vuonna 2015 julkaistussa oppaassa ”Renewable Energy Technology Innovation Policy [RETIP]: a process development guide”, kuinka hallinnointi on ensisijaisen tärkeää uusiutuvan energian teknologioihin liittyvää innovointia koskevan toimintapolitiikan välineiden täytäntöönpanon kannalta. IRENA korosti, että sidosryhmien välinen yhteistyö on tärkeää innovoinnin kannalta ja että horisontaalisen yhteistyön varmistaminen on keskeistä johdonmukaisuuden takaamiseksi ja toimintapolitiikkojen välisten ristiriitojen välttämiseksi.

⁶⁰ 19 EU-jäsenvaltiota sekä Turkki, Islanti, Norja ja Sveitsi osallistuvat vähintään yhteen SET-suunnitelmaan kuuluvaan tilapäiseen työryhmään.

⁶¹ Nämä koskevat energiavaltaista teollisuutta, hiilidioksidin talteenottoa, käyttöä ja varastointia, aurinkoenergiaa, keskittävää aurinkoenergiaa ja akkuja.

⁶² KOM(2009) 519/4.

⁶³ SEC(2010) 1320 final, 3.11.2010.

⁶⁴ Seitsemännestä puiteohjelmasta rahoitettiin 31:tä laajamittaista energia-alan demonstrointihanketta, ja suurin avustus oli 35,5 miljoonaa euroa. Horisontti 2020 -puiteohjelmassa on allekirjoitettu (tai valmisteltavana) 47 tällaista avustusta, ja suurin avustus on 39,3 miljoonaa euroa. NER300-ohjelmassa 16 hanketta sai suurempia avustussummia, mutta viisi näistä hankkeista oli vetäytynyt tai vetäytymässä tarkastuksen ajankohtana.

⁶⁵ Komission päätös 2010/670/EU, johdanto-osan 5 kappale.

⁶⁶ Euroopan investointipankki ja komissio perustivat InnovFin EDP -ohjelman vuonna 2015. Alkuperäinen EU:n rahoitusosuus InnovFin EDP -ohjelmalle Horisontti 2020 -puiteohjelmasta oli 150 miljoonaa euroa. InnovFin EDP -ohjelmasta myönnetään 7,5–75 miljoonan euron suuruisia lainoja, lainatakuita ja pääomatyyppisiä sijoituksia laatuaan ensimmäisille innovatiivisille kaupallisen mittakaavan demonstrointihankkeille uusiutuvan energian ja vedyn alalla. EU:n rahoitusosuudella voidaan kattaa 100 prosenttia mahdollisista EIP:lle aiheutuvista tappioista, jos hanke ei pysty maksamaan lainaansa takaisin.

⁶⁷ Komission päätös C(2017) 7124, annettu 27 päivänä lokakuuta 2017.

⁶⁸ Horisontti 2020 -puiteohjelma päättyy vuonna 2020, joten se ei ole päällekkäinen vuonna 2021 käynnistettävän uuden innovointirahaston kanssa. Yhdeksättä puiteohjelmaa ja siihen liittyviä rahoitusvälineitä koskevaa suunnitelmaa laaditaan parhaillaan.

⁶⁹ Ks. ilmastotoimien pääosaston isännöimässä päätöskonferenssissa esitelty yhteenvetokertomus ”Finance for Innovation: towards the ETS innovation fund, Climate Strategy & Partners”, 12.6.2017.

⁷⁰ COM(2016) 763 final.

⁷¹ Ks. viittaus NER300-varoihin EU:n varoina kansallisen tarkastusviraston johtajan kertomuksessa ”Carbon capture and storage: the second competition for government support”, s. 21, 20.1.2017.

⁷² Ks. myös EIP:n vuoden 2016 tilinpäätöskertomuksen osio ”Off balance sheet as at 31 December 2016” ja viite Z, jonka mukaan EIP tukee välittäjän roolissa komissiota NER300-aloitteen täytäntöönpanossa ja laatii NER300-ohjelmasta erillisen tilinpäätöksen.

⁷³ Future Financing of the EU, Final report and recommendations of the High Level Group on Own Resources (omia varoja käsittelevän korkean tason työryhmän loppuraportti EU:n rahoituksen tulevaisuudesta sekä siinä esitetyt suositukset), suositus 4 b, joulukuu 2016.

⁷⁴ Tilintarkastustuomioistuin suositteli jo vuonna 2014, että komission olisi kannustettava jäsenvaltioita luomaan vakaa ja ennakoitavissa oleva sääntelynormisto uusiutuville energialähteille. Ks. suositus 1 tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa nro 6/2014 ”Uusiutuviin energialähteisiin perustuvan energiantuotannon tukeminen koheesiopolitiikan varoilla – onko tuella saatu aikaan hyviä tuloksia?”, 2014.

⁷⁵ Ks. maaliskuussa 2018 julkaistu tilintarkastustuomioistuimen aihekohtainen katsaus ”EU:n tutkimusohjelman yksinkertaistaminen Horisontti 2020 -puiteohjelman jälkeen”, ehdotus 5.

⁷⁶ Besluit Vaststelling Subsidieprogramma CO₂-reductie Innovatieve Biobrandstoffen voor transport, http://wetten.overheid.nl/BWBR0020703/2006-12–21

 

¹ Esimerkiksi ehdotuksessa asetukseksi, jolla perustetaan Verkkojen Eurooppa -väline (COM(2018) 438 final), ”yhdenmukaisuus unionin ja kansallisten energia- ja ilmastosuunnitelmien kanssa” on yksi myöntämisperusteista.

Tapahtuma	Päivämäärä
Tarkastuksen suunnittelumuistio hyväksytty/ Tarkastus alkoi	17.5.2017
Kertomusluonnos lähetetty komissioon (tai muulle tarkastuskohteelle)	8.6.2018
Lopullinen kertomus hyväksytty kuulemismenettelyn jälkeen	5.9.2018
Komission (tai muun tarkastuskohteen) viralliset vastaukset saatu kaikilla kielillä	5.10.2018

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi I tarkastusjaosto, jonka erikoisalana on luonnonvarojen kestävä käyttö. Tarkastusjaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Nikolaos Milionis. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Samo Jerebin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettiavustaja Jerneja Vrabič, toimialapäällikkö Helder Faria Viegas, tehtävävastaava Stefan Den Engelsen sekä tarkastajat Oana Dumitrescu, Joachim Otto, Ernesto Roessing, Juan Antonio Vazquez Rivera ja Anna Zalega. Kielellisissä kysymyksissä avusti Zuzanna Filipski.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0791-1	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/393513	QJ-AB-18-021-FI-N
HTML	ISBN 978-92-847-0780-5	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/679414	QJ-AB-18-021-FI-Q

© Euroopan unioni, 2018.

Euroopan unionin tekijänoikeuden piiriin kuulumattomien kuvien tai muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijoilta.

YHTEYDENOTOT EU:HUN

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

TIETOA EU:STA

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/index_fr

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata EU Bookshopista, osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.