Nová úloha certifikačných orgánov v súvislosti s výdavkami SPP: pozitívny krok smerom k modelu jednotného auditu, no so značnými nedostatkami, ktoré treba riešiť

Zhrnutie

S rozpočtom spoločnej poľnohospodárskej politiky na obdobie 2014 – 2020 vo výške 363 mld. EUR (v cenách z roku 2011) (zhruba 38 % celkovej sumy viacročného finančného rámca na obdobie 2014 – 2020) spoločne hospodári Komisia a členské štáty. Komisia síce poveruje plnením rozpočtu platobné agentúry určené členskými štátmi, nesie však konečnú zodpovednosť a je povinná zabezpečiť, aby boli finančné záujmy EÚ ochránené tak, akoby delegované úlohy spojené s plnením rozpočtu vykonávala ona samotná.

Certifikačné orgány vymenované členskými štátmi boli preto na tento účel poverené od roku 1996 vykonávať úlohu nezávislých audítorov pre platobné agentúry. Od rozpočtového roku 2015 sú povinné predkladať aj stanovisko, vypracované v súlade s medzinárodne prijatými audítorskými štandardmi, v ktorom uvádzajú, či výdavky, ktoré boli deklarované na preplatenie Komisii, sú zákonné a riadne. Rozpočtový rok 2015 bol teda prvým rokom, za ktorý mohla Komisia využiť rozšírenú prácu certifikačných orgánov v oblasti zákonnosti a riadnosti.

V tomto kontexte sme posudzovali, či rámec vymedzený Komisiou umožňoval certifikačným orgánom sformulovať stanovisko k zákonnosti a riadnosti výdavkov SPP v súlade s platnými právnymi predpismi EÚ a medzinárodne prijatými audítorskými štandardmi a či tak zabezpečoval spoľahlivé výsledky na účely modelu uistenia Komisie. Dospeli sme k záveru, že rámec navrhnutý Komisiou pre prvý rok vykonávania novej práce certifikačných orgánov má značné nedostatky. V dôsledku toho stanoviská certifikačných orgánov nie sú v plnom súlade s platnými štandardmi a pravidlami v dôležitých oblastiach.

Nová úloha certifikačných orgánov je pozitívnym krokom smerom k modelu jednotného auditu, pretože výstupy certifikačných orgánov majú potenciál pomôcť členským štátom posilniť ich systémy kontroly, znížiť náklady na audity a kontrolu a umožniť Komisii získanie nezávislého dodatočného uistenia o zákonnosti a riadnosti výdavkov.

Na tomto pozadí sme analyzovali súčasný model uistenia Komisie, ako aj zmeny zavedené s cieľom zohľadniť rozšírenú úlohu certifikačných orgánov. Zaznamenali sme, že model uistenia Komisie je naďalej založený na výsledkoch kontrol členských štátov. Za rozpočtový rok 2015 bolo stanovisko certifikačných orgánov k zákonnosti a riadnosti len jedným faktorom, ktorý sa zohľadňoval, keď Komisia počítala svoje úpravy chybovosti vykázané v štatistikách členských štátov o kontrole. Keďže tieto stanoviská sú jediným zdrojom nezávislého uistenia o zákonnosti a riadnosti na ročnom základe, keď bude práca certifikačných orgánov spoľahlivo vykonaná, mala by sa stať jednou z kľúčových prvkov uistenia Komisie.

Pri preskúmaní súladu usmernení Komisie s platnými právnymi predpismi a medzinárodne prijatými audítorskými štandardmi sme zistili tieto nedostatky:

1. V súvislosti s postupom posudzovania rizika sme si všimli, že Komisia od certifikačných orgánov vyžadovala, aby používali akreditačnú tabuľku, čo vytvára riziko zveličenia miery uistenia, ktoré môžu certifikačné orgány vyvodiť zo systémov vnútornej kontroly platobných agentúr.
2. S metódou, ktorú certifikačné orgány používajú na výber vzorky operácií a ktorá vychádza zo zoznamov platobných agentúr obsahujúcich vybrané kontroly na mieste, sa spájal súbor ďalších rizík, ktoré neboli odstránené: konkrétne práca certifikačných orgánov môže byť reprezentatívna len vtedy, ak boli reprezentatívne samotné pôvodné vzorky vybrané platobnými agentúrami. Časť vzorky operácií, ktoré nie sú súčasťou systému IACS, nereprezentuje výdavky a nie je teda reprezentatívna ani pre kontrolovaný rozpočtový rok.
3. Pokiaľ ide o testovanie vecnej správnosti, Komisia od certifikačných orgánov vyžadovala, aby pri časti vzorky len zopakovali administratívne kontroly platobných agentúr.
4. Komisia od certifikačných orgánov vyžadovala, aby pri svojom testovaní vecnej správnosti zopakovali len pôvodné kontroly platobných agentúr. Zopakovanie kontroly je síce platnou metódou zberu v rámci auditu, no v medzinárodne prijatých audítorských štandardoch sa stanovuje aj to, že audítori by mali v rámci auditu vybrať a vykonať všetky kroky a postupy, ktoré považujú za vhodné na získanie dostatočných audítorských dôkazov na vyjadrenie stanoviska o primeranom uistení.
5. Pokiaľ ide o vyvodzovanie záverov audítorom, zistili sme, že v usmerneniach sa od certifikačných orgánov vyžadovalo, aby vypočítali dve rozdielne miery chýb vo vzťahu k zákonnosti a riadnosti, a že nielen certifikačné orgány, ale ani GR AGRI nepoužívali tieto miery vhodným spôsobom.
6. A napokon sme tiež zistili, že stanovisko certifikačných orgánov k zákonnosti a riadnosti výdavkov bolo založené na podhodnotenej celkovej chybovosti. Chyby zistené a vykázané platobnými agentúrami v štatistikách o kontrole neboli zohľadnené certifikačnými orgánmi pri výpočte ich odhadu chybovosti.

Na riešenie týchto pripomienok predkladáme niekoľko odporúčaní:

1. Komisia by mala použiť výsledky práce certifikačných orgánov, keď je táto práca definovaná a vykonaná v súlade s platnými nariadeniami a medzinárodnej prijatými audítorskými štandardmi, ako kľúčový prvok pre svoj model uistenia v súvislosti so zákonnosťou a s riadnosťou výdavkov.

2. Komisia by mala zrevidovať svoje usmernenia nasledovným spôsobom:

   1. sústrediť posúdenie rizika vykonávané certifikačnými orgánmi v súvislosti so zákonnosťou a riadnosťou na kľúčové a vedľajšie kontroly, ktoré už používa Komisia;
   2. v súvislosti s výberom operácií v rámci systému IACS certifikačnými orgánmi zo zoznamu žiadostí, ktoré platobné agentúry náhodne vybrali na účely kontrol na mieste, vyžadovať od certifikačných orgánov, aby zaviedli primerané poistky, pokiaľ ide o reprezentatívnosť ich vzoriek, vhodné načasovanie kontrol certifikačných orgánov na mieste a neoznamovanie vzoriek certifikačných orgánov platobným agentúram;
   3. pri výbere vzorky výdavkov, ktoré nie sú súčasťou systému IACS, vyžadovať od certifikačných orgánov, aby svoje vzorky vyberali priamo zo zoznamov platieb;
   4. umožniť certifikačným orgánom otestovať ktorúkoľvek kontrolovanú operáciu a vykonať všetky kroky a postupy v rámci auditu, ktoré považujú za vhodné, bez toho, aby sa museli obmedziť na zopakovanie pôvodných kontrol platobných agentúr;
   5. vyžadovať od certifikačných orgánov, aby vypočítavali len jedinú chybovosť v súvislosti so zákonnosťou a s riadnosťou;
   6. aby bolo možné vyjadriť stanovisko k zákonnosti a riadnosti výdavkov by pri operáciách v rámci systému IACS, ktoré sú vybrané do vzorky zo zoznamu náhodných kontrol, ktoré platobné agentúry vykonali na mieste, mala celková chybovosť počítaná certifikačnými orgánmi zahŕňať aj chybovosť, ktorú platobné agentúry vykazujú v štatistikách o kontrole, extrapolovaná na zostávajúce operácie, ktoré neboli predmetom kontrol platobných agentúr na mieste. Certifikačné orgány musia zabezpečiť, aby boli štatistiky o kontrole zostavené platobnými agentúrami úplné a správne.

Úvod

Výdavky v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky

V poľnohospodárstve sa podpora EÚ poskytuje prostredníctvom Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu (EPZF) a Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV). V programovom období 2014 – 2020 dosahujú celkové pridelené prostriedky pre tieto dva fondy 363 mld. EUR (v cenách z roku 2011), čo predstavuje približne 38 % celkovej sumy viacročného finančného rámca na obdobie 2014 – 2020¹.

Výdavky v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky (SPP) možno v rámci oboch fondov rozdeliť do dvoch kategórií:

• výdavky v rámci integrovaného administratívneho a kontrolného systému (IACS), ktoré sú založené na nárokoch² a pozostávajú hlavne z ročných platieb na hektár,
• výdavky, na ktoré sa nevzťahuje systém IACS a ktoré tvoria platby na základe žiadostí o preplatenie nákladov, pričom ide hlavne o investície do poľnohospodárskych podnikov a vidieckej infraštruktúry, ako aj o zásahy na poľnohospodárskych trhoch.

Rozdelenie výdavkov, na ktoré sa vzťahuje a nevzťahuje systém IACS, za oba fondy (približne 86 % a 14 % výdavkov SPP) v rozpočtovom roku 2015 je znázornené v grafe 1:

Právny a inštitucionálny rámec pre zdieľané hospodárenie v rámci SPP

Zodpovednosť za riadenie SPP spoločne nesú Komisia a členské štáty. Približne 99 % rozpočtu SPP sa vynakladá v rámci zdieľaného hospodárenia, ako je definované v nariadení o rozpočtových pravidlách³. V horizontálnom nariadení o SPP⁴ sa stanovujú základné pravidlá konkrétne pre financovanie, riadenie a monitorovanie SPP. Komisia má právomoc presnejšie vymedziť tieto pravidlá vo vykonávacích nariadeniach⁵ a v usmerneniach.

V rámci zdieľaného hospodárenia nesie Komisia konečnú zodpovednosť za rozpočet, no jeho plnením poveruje orgány osobitne na to určené členskými štátmi – platobné agentúry. Generálne riaditeľstvo Komisie pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka (GR AGRI) dohliada nad plnením rozpočtu platobnými agentúrami, overuje a prepláca výdavky, ktoré mesačne (EPZF) a štvrťročne (EPFRV) deklarujú platobné agentúry a v konečnom dôsledku prostredníctvom postupu overenia súladu⁶ posudzuje, či sú výdavky zákonné a riadne. Ak sa pri tomto postupe zistia nedostatky v systéme kontroly platobnej agentúry, ktoré majú finančný dosah na rozpočet EÚ, Komisia môže pri tejto platobnej agentúre uplatniť finančné opravy. Model zdieľaného hospodárenia GR AGRI, v ktorom sa vymedzujú úlohy jednotlivých zainteresovaných subjektov, je zobrazený v prílohe I⁷.

Na úrovni členských štátov s rozpočtom SPP hospodária platobné agentúry akreditované príslušnými orgánmi členského štátu⁸. Platobné agentúry vykonávajú administratívne kontroly všetkých projektových žiadostí príjemcov a ich žiadostí o platbu, a pri veľkej väčšine podporovaných opatrení aj kontroly na mieste na minimálnej vzorke 5 %⁹. Po týchto kontrolách vyplatia platobné agentúry príjemcom náležité sumy, ktoré potom mesačne (EPZF)/štvrťročne (EPFRV) deklarujú Komisii na preplatenie. Všetky vyplatené sumy sa následne zaznamenávajú v ročnej účtovnej závierke platobných agentúr. Riaditelia všetkých platobných agentúr poskytujú Komisii tieto ročné účtovné závierky spolu s vyhlásením (vyhlásenie hospodáriaceho subjektu) o účinnosti ich systémov kontroly, ktoré obsahuje aj zhrnutie mier chýb vyplývajúcich zo štatistík o kontrole¹⁰. Povoľujúci úradník Komisie (generálny riaditeľ GR AGRI pre SPP) zohľadňuje tieto ročné účtovné závierky a vyhlásenia hospodáriaceho subjektu vo výročnej správe o činnosti (VSČ) GR AGRI.

V nariadení o rozpočtových pravidlách sa od Komisie vyžaduje, aby pri poverení platobných agentúr úlohami spojenými s plnením rozpočtu SPP v rámci zdieľaného hospodárenia zabezpečila, aby boli finančné záujmy EÚ ochránené v rovnakej miere, akoby tieto úlohy vykonávala ona samotná¹¹. To zahŕňa vymedzenie príslušných povinností v oblasti kontroly a auditu, napríklad preskúmanie a schvaľovanie účtov. Na úrovni členského štátu pri SPP preberá tieto audítorské povinnosti certifikačný orgán.

Úloha a povinnosti certifikačných orgánov

Certifikačné orgány vykonávajú svoju úlohu nezávislých audítorov platobných agentúr od rozpočtového roku 1996¹². V rámci tejto úlohy sú certifikačné orgány povinné vydávať v súlade s medzinárodne prijatými audítorskými štandardmi osvedčenie, v ktorom uvádzajú, či je účtovná závierka, ktorá sa má zaslať Komisii, pravdivá, úplná a správna a či postupy vnútornej kontroly fungovali uspokojivo, pričom konkrétne odkazujú na akreditačné kritériá.

V nariadení o rozpočtových pravidlách¹³ a horizontálnom nariadení o SPP¹⁴ sa úloha a povinnosti certifikačných orgánov rozšírili. Okrem zodpovednosti za účtovnú závierku a vnútornú kontrolu sú certifikačné orgány od rozpočtového roku 2015 povinné predkladať stanovisko, v ktorom uvádzajú, či výdavky, ktoré boli deklarované na preplatenie Komisii, sú zákonné a riadne. V tomto stanovisku, vypracovanom v súlade s medzinárodne prijatými audítorskými štandardmi, sa uvádza ja to, „či pri preskúmaní vznikli pochybnosti o tvrdeniach uvedených vo vyhlásení hospodáriacich subjektov“.

V horizontálnom nariadení o SPP sa ďalej stanovuje, že certifikačný orgán je verejný alebo súkromný audítorský orgán určený príslušným orgánom a musí mať nevyhnutnú technickú odbornosť a fungovať nezávisle od danej platobnej agentúry, ako aj od orgánu, ktorý platobnú agentúru akreditoval. Výdavky SPP v 28 členských štátoch spravovalo v rozpočtovom roku 2015 spolu 80 platobných agentúr, ktoré kontrolovalo 64 certifikačných orgánov¹⁵. 46 z týchto certifikačných orgánov bolo verejnými orgánmi¹⁶ a 18 súkromnými audítorskými spoločnosťami.

Práca certifikačných orgánov v súvislosti so zákonnosťou a s riadnosťou má za cieľ zvýšiť uistenie GR AGRI o zákonnosti a riadnosti výdavkov. Úloha certifikačných orgánov v modeli uistenia GR AGRI je opísaná v prílohe II. Možné spôsoby využitia práce certifikačných orgánov v kontexte „modelu jednotného auditu“ sú podrobne opísané v bodoch 24 až 28.

Komisia vymedzila rámec pre audítorskú prácu certifikačných orgánov vo vykonávacom nariadení¹⁷ a v dodatočných usmerneniach¹⁸. V súlade s týmto nariadením a s cieľom získať od certifikačných orgánov spoľahlivé správy a stanoviská musí Komisia zabezpečiť, aby:

1. jej usmernenia poskytovali vhodné pokyny v súlade s medzinárodne prijatými audítorskými štandardmi¹⁹;
2. práca certifikačných orgánov založená na týchto usmerneniach bolo dostatočná a v primeranej kvalite.

Rozsah auditu a audítorský prístup

Rozsah auditu

Nová požiadavka, aby certifikačné orgány predkladali stanovisko k zákonnosti a riadnosti výdavkov, zohráva v modeli uistenia Komisie na obdobie 2014 – 2020 kľúčovú úlohu.

Pri tomto audite sme našu analýzu sústredili na rámec vymedzený Komisiou pre prácu certifikačných orgánov v súvislosti so zákonnosťou a s riadnosťou pre prvý rok vykonávania (rozpočtový rok 2015). V rámci tohto auditu sa nehodnotilo testovanie vecnej správnosti vykonané certifikačnými orgánmi.

Účelom auditu bolo posúdiť, či nová úloha certifikačných orgánov bola krokom smerom k prístupu založenému na koncepcii jednotného auditu a či ju Komisia náležite zohľadnila vo svojom modeli uistenia. Audit mal za cieľ posúdiť aj to, či rámec vymedzený Komisiou umožňuje certifikačným orgánom sformulovať stanovisko k zákonnosti a riadnosti výdavkov SPP v súlade s platnými právnymi predpismi EÚ a medzinárodne prijatými audítorskými štandardmi.

Konkrétne sme skúmali, či usmernenia Komisie pre certifikačné orgány zabezpečili:

• primerané posúdenie rizík certifikačnými orgánmi a výber reprezentatívnej vzorky,
• primeranú mieru testovania vecnej správnosti,
• a správny odhad chybovosti a audítorské stanovisko.

Po ukončení našej audítorskej práce v teréne (september 2016) Komisia v januári 2017 finalizovala nové usmernenia, ktoré majú certifikačné orgány uplatňovať od rozpočtového roku 2018. Tieto zrevidované usmernenia sme nepreskúmavali.

Audítorský prístup

Audítorské dôkazy sa zbierali na úrovni Komisie (GR AGRI) aj členských štátov. Východiskovým bodom práce bola analýza príslušného právneho rámca s cieľom identifikovať požiadavky, ktoré sa vzťahujú na všetky zúčastnené strany: Komisiu, príslušné orgány i certifikačné orgány.

Na úrovni Komisie audit zahŕňal:

• preskúmanie usmernení Komisie pre certifikačné orgány na rozpočtový rok 2015, ako aj dokumentov z podporných činností, akými sú zasadnutia skupín odborníkov²⁰ (na jednom takomto zasadnutí, ktoré sa konalo v Bruseli v dňoch 14. a 15. júna 2016, sme sa zúčastnili ako pozorovatelia),
• posúdenie administratívnych previerok správ a stanovísk certifikačných orgánov Komisiou za 25 platobných agentúr v 17 členských štátoch, ktoré v 17 prípadoch zahŕňalo aj preskúmanie správ GR AGRI o audítorských kontrolách u certifikačných orgánov. Preskúmali sme aj VSČ GR AGRI za rok 2015 a spôsob, akým sa v týchto správach využila práca certifikačných orgánov týkajúca sa zákonnosti a riadnosti,
• rozhovory so zodpovednými zamestnancami GR AGRI.

Na úrovni členských štátov audit zahŕňal:

• prieskum 20 príslušných orgánov a certifikačných orgánov v 13 členských štátoch²¹, vybraných na základe hodnoty výdavkov, ktoré osvedčili (výber spolu predstavoval 63 % výdavkov EÚ v rámci SPP v roku 2014), a na základe právneho postavenia certifikačného orgánu (t. j. či išlo o verejný alebo súkromný subjekt). Medzi témy prieskumu patrili usmernenia a podpora Komisie pre certifikačné orgány,
• šesť návštev²² v členských štátoch, kde prebehli rozhovory so zástupcami príslušných orgánov a certifikačných orgánov s cieľom lepšie porozumieť informáciám, ktoré poskytli v odpovediach na prieskum, a tiež posúdiť zmluvné dojednania vzťahujúce sa na certifikačné orgány, skontrolovať načasovanie audítorských postupov a preskúmať hlavné výsledky ich práce prezentované v audítorských správach a stanoviskách za rozpočtový rok 2015.

Naše zistenia sme preskúmali s ohľadom na relevantné ustanovenia v nariadeniach na programové obdobie 2014 – 2020 a požiadavky stanovené v príslušných medzinárodných štandardoch najvyšších kontrolných inštitúcií (ISSAI) alebo medzinárodných audítorských štandardoch (ISA).

Pripomienky

Nová úloha certifikačných orgánov v súvislosti so zákonnosťou a s riadnosťou výdavkov SPP je pozitívnym krokom smerom k modelu jednotného auditu

Hoci neexistuje jediná prijatá definícia termínu „jednotný audit“, pojem vychádza z potreby vyhnúť sa nekoordinovaným a prekrývajúcim sa kontrolám a auditom. V kontexte rozpočtu EÚ, a konkrétne v súvislosti so zdieľaným hospodárením, by „jednotný audit“ poskytol uistenie o zákonnosti a riadnosti výdavkov na dvoch rovinách: na jednej strane na účely riadenia (vnútorná kontrola) a na druhej strane na účely auditu. Prístup založený na koncepcii jednotného auditu by mal predstavovať účinný rámec kontroly, v ktorom každá úroveň nadväzuje na uistenie poskytnuté na ostatných úrovniach.

V oblasti súdržnosti²³ sú orgány auditu členských štátov počnúc obdobím 2007 – 2013 jedným z hlavných zdrojov informácií v rámci vymedzenom Komisiou pre zákonnosť a riadnosť výdavkov. Takisto v našom stanovisku č. 2/2004²⁴ sme analyzovali model „jednotného auditu“ na účely vnútornej kontroly, teda ako zdroj uistenia pre riadenie zo strany Komisie. Ďalej v osobitnej správe č. 16/2013²⁵ sme predložili konkrétne opatrenia na zlepšenie postupov Komisie v súvislosti s využívaním práce vnútroštátnych orgánov auditu v oblasti súdržnosti.

Pri výdavkoch v rámci SPP Komisia získava uistenie o zákonnosti a riadnosti výdavkov z troch úrovní informácií: z kontrol vykonaných platobnými agentúrami, audítorskej práce certifikačných orgánov a výsledkov vlastných kontrol týkajúcich sa tejto audítorskej práce. Ak sa toto uistenie považuje za nedostatočné, Komisia uplatňuje svoju konečnú zodpovednosť za zákonnosť a riadnosť prostredníctvom vlastných postupov overenia súladu, ktoré môžu viesť k finančným opravám.

Nová úloha certifikačných orgánov, ktorou je vydávanie stanoviska k zákonnosti a riadnosti výdavkov, má potenciál výrazne posilniť v období 2014 – 2020 model „jednotného auditu“ na účely správy poľnohospodárskych výdavkov Komisiou. Podľa GR AGRI takýto model zabezpečí väčšie uistenie, že systémy kontroly fungujú dobre²⁶, a umožní vyvodiť dodatočné uistenie o spoľahlivosti riadenia na základe audítorskej práce certifikačných orgánov ako len zo samotných vlastných kontrol²⁷ GR AGRI.

Audítorská práca certifikačných orgánov môže umožniť, aby model „jednotného auditu“ fungoval pri výdavkoch SPP účinne, a to tým, že:

• členským štátom pomôže posilniť ich systémy kontroly,
• prispeje k zníženiu nákladov na audity a kontrolu,
• Komisii umožní získať nezávislé dodatočné uistenie o zákonnosti a riadnosti výdavkov.

Zastávame názor, že prístup založený na koncepcii „jednotného auditu“ je správny spôsob, ako získať uistenie o zákonnosti a riadnosti výdavkov na úrovni členských štátov. Podľa právnych predpisov EÚ, takisto, ako je Európsky dvor audítorov vonkajším audítorom rozpočtu EÚ ako celku, certifikačné orgány sú funkčne nezávislými audítormi poľnohospodárskych výdavkov na úrovni členského štátu/regiónov. V chronologickom slede sú prvými audítormi, ktorí poskytujú uistenie o zákonnosti a riadnosti poľnohospodárskych výdavkov a na vnútroštátnej/regionálnej²⁸ úrovni sú jediným zdrojom takéhoto uistenia. Certifikačné orgány vyvodzujú svoje uistenie z kombinácie vlastného testovania vecnej správnosti a systémov kontrol platobných agentúr. V kontexte modelu „jednotného auditu“ pre SPP na obdobie 2014 – 2020 môže Komisia toto uistenie potenciálne využiť, ako je to znázornené v grafe 2, pod podmienkou, že bude zaručený primeraný audit trail.

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

Domnievame sa, že keďže Komisia nesie konečnú zodpovednosť za hospodárenie s finančnými prostriedkami v rámci SPP a za platné právne požiadavky, ak je práca certifikačných orgánov týkajúca sa zákonnosti a riadnosti spoľahlivá, mohla by ju využiť v rámci prístupu založeného na koncepcii „jednotného auditu“ nasledovne:

• zlepšiť spôsob, akým odhaduje mieru zostatkových chýb a vyjadruje výhrady na účely výročnej správy o činnosti²⁹,
• stanoviť, či odhadovaná chybovosť presahuje 50 000 EUR alebo 2 % príslušných výdavkov³⁰, a teda, či začať postup overenia súladu,
• presnejšie a úplnejšie stanoviť sumy, ktoré sa majú vyňať z rozpočtu EÚ, pričom sa vo väčšej miere využijú extrapolované finančné opravy³¹,
• posúdiť, či požiada členské štáty o preskúmanie akreditačného statusu platobných agentúr v prípadoch, keď sú záruky v súvislosti so zákonnosťou a s riadnosťou platieb nepostačujúce³².

Model uistenia GR AGRI je naďalej založený na výsledkoch kontrol členských štátov

V nariadení o rozpočtových pravidlách³³ sa od generálneho riaditeľa GR AGRI vyžaduje, aby vypracoval VSČ, v ktorej vyhlasuje, že získal primeranú istotu, že zavedené kontrolné postupy poskytujú potrebné záruky o zákonnosti a riadnosti príslušných operácií.

V modeli uistenia, ktorý GR AGRI na tento účel používalo do rozpočtového roka 2015 na stanovenie súm vystavených riziku z hľadiska zákonnosti a riadnosti, sa ako východiskový bod využívali štatistiky o kontrole predkladané členskými štátmi. Na základe známych nedostatkov zistených pri auditoch súladu GR AGRI a pri našej audítorskej práci sa následne pridávali navýšenia. GR AGRI muselo zvýšiť chybovosť v prípadoch, keď zistilo, že platobná agentúra neodhalila časť chýb, ktorá preto nebola zahrnutá vo výsledkoch kontrol členských štátov. Na základe tohto výpočtu sa získala upravená chybovosť za každú platobnú agentúru a každý fond.

Zo súhrnnej upravenej chybovosti za rozpočtové roky 2014 a 2015 vyplýva, že GR AGRI naďalej upravovalo chybovosť vykázanú v štatistikách platobných agentúr o kontrole jej navyšovaním (pozri tabuľku 1). Informácie z nových stanovísk certifikačných orgánov k zákonnosti a riadnosti mali na tieto úpravy za rozpočtový rok 2015 len marginálny vplyv:

GR AGRI vo svojej VSČ za rok 2015³⁴ vysvetlilo, že stanoviská certifikačných orgánov k zákonnosti a riadnosti využívalo len vo „veľmi obmedzenej“ miere. Dôvodmi boli najmä skutočnosť, že išlo o prvý rok, v ktorom certifikačné orgány formulovali tieto stanoviská, načasovanie ich práce, chýbajúce technické zručnosti a právna expertíza, neadekvátne audítorské stratégie a nepostačujúca veľkosť kontrolovaných vzoriek. Okrem dôvodov, ktoré uvádza GR AGRI, sa na základe našich zistení domnievame, že významný vplyv na spoľahlivosť práce certifikačných orgánov mal aj spôsob, akým ju Komisia definovala vo svojich usmerneniach.

V skutočnosti je model uistenia GR AGRI naďalej založený na výsledkoch kontrol. Za rozpočtový rok 2015 boli stanoviská certifikačných orgánov k zákonnosti a riadnosti len jedným faktorom, ktorý sa zohľadňoval, keď Komisia počítala svoje úpravy chybovosti vykázané v štatistikách členských štátov o kontrole. Stanoviská certifikačných orgánov k zákonnosti a riadnosti sú jediným zdrojom nezávislého uistenia o zákonnosti a riadnosti na ročnom základe. A preto keď bude práca certifikačných orgánov spoľahlivo vykonaná, toto nezávislé uistenie by sa podľa nášho názoru malo pre generálneho riaditeľa Komisie na čele GR AGRI stať jedným z kľúčových prvkov pri posudzovaní toho, či sú výdavky zákonné a riadne.

Pretrvávajúci dôraz na štatistiky o kontrole vyplývajúci zo systémov riadenia a kontroly platobných agentúr potvrdilo aj GR AGRI vo svojej VSČ za rok 2015, keď uviedlo, že „stanovisko k zákonnosti a riadnosti by malo potvrdiť chybovosť v systéme riadenia a kontroly SPP, ktorý sa uplatňuje v členských štátoch“³⁵. GR AGRI ďalej vyhlásilo, že „od audítorov certifikačného orgánu sa žiada, aby prostredníctvom testovania operácií (na základe štatistickej vzorky) potvrdili chybovosť, ktorú platobné agentúry zistili pri kontrolách oprávnenosti, a ak ju nepotvrdia, majú vyjadriť výrok s výhradou“³⁶.

Niektoré dôležité aspekty usmernení Komisie, ako sú tie uvedené nižšie a analyzované v ďalších častiach tejto správy, boli teda špecificky zavedené na prispôsobenie sa existujúcemu modelu uistenia GR AGRI, ktorý je založený na potvrdení výsledkov kontrol platobných agentúr:

• používanie dvoch vzoriek, pričom vzorka 1 sa vyberá zo zoznamu kontrol na mieste vykonaných platobnými agentúrami (pozri body 48 až 58),
• obmedzenie testovania certifikačných orgánov na mieste na operácie vo vzorke 1 (pozri body 62 až 67),
• obmedzenie záberu certifikačných orgánov na zopakovanie kontrol platobných agentúr na mieste a ich administratívnych kontrol (pozri body 68 až 71),
• výpočet dvoch mier chýb a používanie miery „porušenia pravidiel“ GR AGRI (IFF) namiesto chybovosti (ERR) (pozri body 72 až 78),
• podhodnotenie chybovosti, na základe ktorej vyjadrujú certifikačné orgány svoje stanoviská (pozri body 79 až 85).

Na uplatnenie modelu Komisie musia certifikačné orgány okrem toho vykonať väčší objem práce, ako sa striktne vyžaduje v horizontálnom nariadení o SPP. Dôvodom je to, že štatistiky o kontrole zhrnuté vo vyhláseniach hospodáriaceho subjektu vydávané platobnými agentúrami sa vypočítavajú osobitne za kategóriu, na ktorú sa vzťahuje systém IACS, a osobitne za kategóriu, na ktorú sa tento systém nevzťahuje (pozri bod 2). GR AGRI tiež vypočítava upravenú chybovosť za každú z týchto dvoch kategórií. To znamená, že aj certifikačné orgány sú povinné potvrdiť štatistiky o kontrole na úrovni kategórií (IACS/mimo IACS), a nielen na úrovni fondov (EPZF/EPFRV). Na to, aby certifikačné orgány získali dostatočné dôkazy na potvrdenie týchto štatistík na úrovni kategórií, musia výrazne zväčšiť svoje vzorky v porovnaní s alternatívou, pri ktorej by sa vyžadovalo potvrdenie len na úrovni fondov.

V nasledujúcich častiach správy sa preskúmava aj to, do akej miery sú usmernenia Komisie v súlade s medzinárodne prijatými audítorskými štandardmi v rôznych fázach procesu auditu (metóda posudzovania rizika a výberu vzorky, testovanie vecnej správnosti, záver a audítorské stanovisko).

Metóda posudzovania rizika a výberu vzorky

Akreditačná tabuľka ako základ posúdenia rizika môže zveličiť mieru istoty, ktorú môžu certifikačné orgány získať zo systémov vnútornej kontroly platobných agentúr

Podľa usmernení GR AGRI³⁷ získavajú certifikačné orgány svoju celkovú mieru uistenia o zákonnosti a riadnosti z dvoch zdrojov: z ich posúdenia kontrolného prostredia platobných agentúr a testovania vecnej správnosti operácií. Takýto model je v súlade s medzinárodne prijatými audítorskými štandardmi, v ktorých sa stanovuje, že audítor by mal „pochopiť kontrolné prostredie a príslušné vnútorné kontroly a posúdiť, či je pravdepodobnosť, že zabezpečia súlad“³⁸.

Čím vyššie ohodnotia certifikačné orgány systémy vnútornej kontroly platobných agentúr, a teda čím vyššie uistenie vyvodia z týchto systémov, tým menej operácií bude predmetom testovania vecnej správnosti. V tabuľke 2 sa na základe informácií z usmernení GR AGRI uvádza názorný príklad tohto nepriamo úmerného vzťahu³⁹:

GR AGRI od certifikačných orgánov vyžadovalo, aby pri hodnotení systémov vnútornej kontroly platobných agentúr vychádzali z tabuľky na posudzovanie dodržiavania akreditačných kritérií platobnými agentúrami („akreditačná tabuľka“). Len akreditované platobné agentúry (teda tie, ktoré splnili akreditačné kritériá) môžu spravovať výdavky SPP⁴⁰.

Ako sa uvádza v prílohe III⁴¹, akreditačná tabuľka pozostáva zo šiestich funkcií a ôsmich hodnotiacich kritérií, ktoré spolu tvoria 48 hodnotiacich parametrov. K jednotlivým parametrom je priradené bodové hodnotenie od 1 („Nefunguje“) do 4 („Funguje dobre“) a váha. Celkové bodové hodnotenie vyplývajúce z akreditačnej tabuľky predstavuje vážený priemer týchto 48 hodnotiacich parametrov.

Toto celkové hodnotenie používajú príslušné orgány (na posúdenie toho, či by platobným agentúram mala byť ponechaná akreditácia) aj certifikačné orgány (na pomoc pri formulovaní stanoviska o tom, či systémy vnútornej kontroly platobných agentúr fungujú správne).

Nie je však namieste používať celkové hodnotenie vyplývajúce z akreditačnej tabuľky na posudzovanie systémov vnútornej kontroly platobných agentúr vo vzťahu k zákonnosti a riadnosti výdavkov, keďže tie závisia prevažne len od dvoch zo 48 hodnotiacich parametrov: od administratívnych kontrol a kontrol spracovania žiadostí na mieste vrátane ich potvrdenia a schválenia (v rámci „kontrolných činností“).

Podľa rámca, ktorý navrhlo GR AGRI, nízke hodnotenie týchto dvoch parametrov môžu vyvážiť vyššie hodnotenia ostatných parametrov (napr. informácie a komunikácia, monitorovanie). Tieto ostatné faktory priamo nesúvisia so zákonnosťou a s riadnosťou a nemali by sa preto používať na takéto vyvažovanie. Vzhľadom na mimoriadny význam týchto dvoch parametrov môže toto vyvažovanie v súvislosti so zákonnosťou a riadnosťou certifikačné orgány viesť k tomu, že precenia systémy vnútornej kontroly a vyvodia z nich vyššie uistenie, ako je oprávnené. V tomto rámci sa okrem toho neberú dostatočne do úvahy systémové nedostatky, o ktorých informovalo GR AGRI a aj my na základe auditov platobných agentúr a konečných príjemcov.

V troch⁴² zo šiestich kontrolovaných členských štátoch sme zistili, že certifikačné orgány vo svojich posudkoch systémov dostatočne nezohľadnili známe nedostatky. V rámčeku 1 je opísaná situácia, ktorú sme zistili v jednom z týchto členských štátov (Nemecko (Bavorsko)), spolu s opačným prípadom zisteným v Rumunsku, kde certifikačný orgán v plnej miere využil vo svojom posudku známe nedostatky. Tieto situácie potvrdzujú náš názor, že akreditačná tabuľka nie je vhodným nástrojom na posudzovanie fungovania systémov vnútornej kontroly z hľadiska zákonnosti a riadnosti.

GR AGRI počas vyšetrovaní v rámci overovania súladu využíva kľúčové a vedľajšie kontroly (pozri definície v rámčeku 2), aby posúdil, či sú systémy vnútornej kontroly zavedené na úrovni členských štátov schopné zabezpečiť zákonnosť a riadnosť výdavkov.

Hoci samotné GR AGRI využíva kľúčové a vedľajšie kontroly na posúdenie toho, či systémy vnútornej kontroly platobných agentúr zabezpečujú zákonnosť a riadnosť výdavkov, od certifikačných orgánov vyžaduje, aby používali iný nástroj na ten istý účel: akreditačnú tabuľku, ktorá na tento účel nie je vhodná.

Metóda, ktorú certifikačné orgány používajú na výber vzorky operácií v rámci systému IACS a ktorá vychádza zo zoznamov platobných agentúr obsahujúcich vybrané kontroly na mieste, bola ohrozená súborom rizík, ktoré neboli odstránené

Ako sme už uviedli, v horizontálnom nariadení o SPP sa od certifikačných orgánov vyžaduje, aby predložili stanovisko k zákonnosti a riadnosti výdavkov, ktoré boli deklarované na preplatenie Komisii v rozpočtovom roku, ktorý je predmetom auditu. Pri navrhovaní audítorskej vzorky teda certifikačné orgány „zohľadnia účel audítorského postupu a charakteristické vlastnosti súboru, z ktorého sa bude vzorka vyberať“⁴⁴.

Podľa usmernení GR AGRI⁴⁵ sa práca na testovaní vecnej správnosti vykonáva na dvoch vzorkách:

• Vzorka 1: certifikačné orgány ju vyberú zo zoznamu príjemcov náhodne⁴⁶ vybraných platobnými agentúrami na kontrolu na mieste (pozri bod 6). Pri operáciách vo vzorke 1 sú certifikačné orgány povinné zopakovať kontroly na mieste uskutočnené platobnými agentúrami, ako aj celý rad administratívnych kontrol (prijatie žiadosti a kontroly oprávnenosti, potvrdenie výdavkov vrátane schválenia, úhrada a zaznamenanie súvisiacej platby do účtovných záznamov).
• Vzorka 2: certifikačné orgány ju vyberajú spomedzi všetkých platieb za príslušný rok. Pri vzorke 2 sú certifikačné orgány povinné zopakovať len administratívne kontroly, kontroly na mieste už nie (pozri body 62 až 67).

Harmonogram testovania vecnej správnosti a podávania správ certifikačnými orgánmi Komisii je uvedený v prílohe IV.

Operácie sa do vzorky 1 vyberajú zo zoznamu náhodne vybraných kontrol žiadostí vykonaných na mieste platobnou agentúrou, u ktorých, ak sa na ne vzťahuje systém IACS, je veľmi pravdepodobné, že povedú k platbe v priebehu príslušného rozpočtového roka. Výsledky testovania certifikačným orgánom teda neslúžia len na vyjadrenie stanoviska k zákonnosti a riadnosti výdavkov, ale pomáhajú certifikačnému orgánu aj pri formulácii stanoviska k fungovaniu systémov vnútornej kontroly platobnej agentúry, čo je jeden spomedzi ďalších cieľov auditu stanovených v horizontálnom nariadení o SPP.

Počet operácií, na ktorých opakuje certifikačný orgán všetky kontroly platobnej agentúry (pozri tabuľku 3, ktorá nasleduje po bode 64), je často omnoho vyšší ako počet operácií, ktorý sa zvyčajne vyžaduje pri testovaní zhody systémov vnútornej kontroly⁴⁷. To im poskytuje väčšie uistenie, že systémy platobných agentúr vzťahujúce sa na administratívne kontroly a kontroly na mieste sú v súlade s platnými nariadeniami.

Na to, aby boli výsledky auditu spoľahlivé, je dôležité, aby boli všetky vzorky použité pri testovaní vecnej správnosti reprezentatívne. Na zaistenie reprezentatívnosti sa vzorky musia vybrať z celkového súboru za pomoci štatisticky vhodných metód a nesmú sa meniť. Keďže certifikačné orgány vyberajú svoje vzorky čiastočne zo vzoriek platobných agentúr, ich práca môže byť reprezentatívna len vtedy, ak boli reprezentatívne samotné vzorky platobných agentúr. Akákoľvek výmena operácií zahrnutých do pôvodných vzoriek musí byť okrem toho riadne zdôvodnená a zdokumentovaná.

GR AGRI od certifikačných orgánov vyžaduje, aby posudzovali reprezentatívnosť vzoriek platobných agentúr. Avšak na to, aby bola táto požiadavka splnená, musia platobné agentúry i certifikačné orgány zachovať dostatočný a spoľahlivý audit trail, ktorý potvrdí, že vzorky sú reprezentatívne, boli vybrané z celkového súboru a neboli zamenené.

GR AGRI vyžaduje, aby sa operácie, na ktoré sa vzťahuje systém IACS, vyberali do vzorky 1 na testovanie vecnej správnosti na základe výšky žiadostí poľnohospodárov (výber na základe žiadostí), a nie na základe súm, ktoré im boli skutočne vyplatené⁴⁸, aby mohli certifikačné orgány vykonať opakované overenia čo najskôr potom, ako platobné agentúry uskutočnili kontroly na mieste. Výhodou výberu na základe žiadostí je to, že podmienky, ktoré certifikačné orgány zistia pri kontrole vybraných poľnohospodárskych podnikov na mieste, budú veľmi podobné tým, ktoré zistili platobné agentúry.

Avšak na to, aby táto metóda fungovala podľa plánu, je dôležitá úzka spolupráca a komunikácia medzi platobnými agentúrami a certifikačnými orgánmi. Certifikačné orgány musia byť pravidelne informované o kontrolách vykonaných platobnou agentúrou, aby ich mohli krátko po nich zopakovať. Zistili sme, že v troch z piatich kontrolovaných členských štátov, v ktorých certifikačný orgán zopakoval kontroly na mieste v rámci systému IACS⁴⁹, táto podmienka nebola splnená (pozri rámček 3).

Navyše aby bol tento prístup opodstatnený, musia mať certifikačné orgány okamžitý prístup k zoznamu kontrol na mieste, ktoré pôvodne vybrali platobné agentúry, aby sa zabezpečilo, že tento zoznam nebude následne zmenený. Certifikačný orgán okrem toho nesmie mať možnosť vyradiť zo vzorky operácie v dôsledku oneskorenia rozhodovania platobnej agentúry o udelení príslušnej pomoci. Umožnenie vylúčenia takýchto operácií certifikačnými orgánmi zo vzorky zvyšuje riziko, že platobné agentúry budú úmyselne odkladať svoje rozhodnutia a platby v súvislosti s niektorými operáciami na neskôr, čo môže spôsobiť chyby vo výpočtoch certifikačných orgánov. Takéto prípady nielenže oslabujú reprezentatívnosť výsledkov a platnosť ich extrapolácie na celkové výdavky, ale môžu zapríčiniť aj nesprávne zníženie chybovosti certifikačnými orgánmi (pozri rámček 4).

Uplatňovanie metódy výberu vzorky založenej na žiadostiach sa spolieha aj na to, že certifikačné orgány neoznámia platobným agentúram, ktoré operácie vybrali, a to dovtedy, kým platobné agentúry nezrealizujú svoje vlastné kontroly, aby platobné agentúry nevedeli, ktoré operácie budú certifikačné orgány neskôr preskúmavať (Komisia tiež uznala toto riziko v prípadoch, keď certifikačné orgány sprevádzajú platobné orgány pri ich pôvodných kontrolách)⁵¹. Zistili sme však, že v Taliansku takéto poistky neboli zavedené (pozri rámček 5).

Časť operácií, na ktoré sa nevzťahuje systém IACS a ktoré sú predmetom testovania vecnej správnosti certifikačnými orgánmi, nereprezentuje výdavky v kontrolovanom rozpočtovom roku

Pri operáciách, na ktoré sa nevzťahuje systém IACS (EPZF aj EPFRV) existuje značný rozdiel medzi:

• obdobím, za ktoré sa vykazujú kontroly na mieste a ktoré predstavuje kalendárny rok (v tomto prípade od 1. januára do 31. decembra 2014 za rozpočtový rok 2015),
• a obdobím, za ktoré sa uhrádzajú výdavky a ktoré v prípade rozpočtového roka 2015 trvá od 16. októbra 2014 do 15. októbra 2015.

V dôsledku toho neboli výdavky niektorých príjemcov, ktorí boli predmetom kontrol na mieste realizovaných v kalendárnom roku 2014, preplatené v rozpočtovom roku 2015⁵². Certifikačné orgány nemôžu použiť výsledky takýchto operácií pri výpočte chybovosti za daný rozpočtový rok. Tieto výsledky možno použiť len na vyjadrenie stanoviska k fungovaniu systému vnútornej kontroly a poskytnutie pripomienok k tvrdeniam vo vyhlásení hospodáriaceho subjektu a v súvisiacich štatistikách o kontrole.

V dôsledku toho je počet operácií, ktoré certifikačné orgány používajú na výpočet celkovej chybovosti, nižší, čím sa znižuje jej presnosť a čo následne ovplyvňuje spoľahlivosť stanovísk certifikačných orgánov k zákonnosti a riadnosti výdavkov za daný rozpočtový rok.

Testovanie vecnej správnosti

V súvislosti s väčšinou operácií sa v usmerneniach od certifikačných orgánov nevyžaduje vykonávanie testovania na mieste na úrovni konečného príjemcu

Podľa medzinárodne prijatých audítorských štandardov „pri vykonávaní auditu na získanie primeraného uistenia audítori verejného sektoru zbierajú dostatočné a primerané audítorské dôkazy, ktoré slúžia ako základ záverov audítorov“⁵³. Na tento účel by mali využiť rôzne techniky, ako je pozorovanie, inšpekcia, zisťovanie, opätovné vykonanie, potvrdenie a analytické postupy. V súlade s právnymi predpismi EÚ musí okrem toho testovanie vecnej správnosti výdavkov certifikačnými orgánmi zahŕňať aj overovanie zákonnosti a riadnosti príslušných operácií na úrovni konečného príjemcu⁵⁴.

Súčasťou inšpekcie je preskúmanie účtovníctva, záznamov a ostatných prvkov (napr. právo príjemcov využívať príslušný pozemok, záznamy o hnojení, stavebné povolenia atď.) alebo fyzického majetku (pôda, zvieratá, zariadenia atď.). Zisťovanie zahŕňa získanie informácií a vysvetlení od konečných príjemcov, buď v podobe písomných vyhlásení alebo neformálnejších ústnych diskusií.

Ako sa uvádza vyššie, v usmerneniach Komisie sa pri vzorke 2 od certifikačných orgánov vyžaduje len zopakovanie administratívnych kontrol (pozri bod 49). V tabuľke 3 sa uvádza výpočet podielu operácií vo vzorke 2 z celkovej vzorky za šesť kontrolovaných členských štátov.

1 Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA) je jednou z 11 platobných agentúr v Taliansku.

Ako vyplýva z uvedenej tabuľky, v štyroch kontrolovaných členských štátoch/regiónoch tvorila vzorka 2, na ktorej sa nevykonalo žiadne testovanie na mieste, väčšiu časť celkovej vzorky použitej certifikačnými orgánmi na testovanie vecnej správnosti.

Pokiaľ ide o vzorku 2, zber dôkazov založený len na zopakovaní administratívnych kontrol na úrovni platobnej agentúry často certifikačným orgánom nezabezpečí dostatočné a primerané audítorské dôkazy, ako sa to vyžaduje v ISSAI 4200. Pri takomto postupe certifikačné orgány nevyužívajú dve metódy zhromažďovania audítorských dôkazov, ktoré sú v kontexte výdavkov SPP veľmi dôležité: inšpekcia a zisťovanie. Bez týchto metód sa nedajú zozbierať dôležité audítorské dôkazy, napríklad o tom, že poľnohospodári využívajú svoju pôdu tak, ako uvádzajú vo svojich vyhláseniach, a ani dôkazy o existencii fyzického majetku kúpeného v rámci investičných projektov. Tento prístup teda nie je v súlade s medzinárodne prijatými audítorskými štandardmi.

Bez dostatočného testovania na mieste nemusia byť certifikačné orgány schopné získať primerané uistenie, že príslušné výdavky sú zákonné a riadne: ako sme ukázali v našich výročných správach, väčšina chýb vo výdavkoch SPP (najmä v súvislosti so systémom IACS) sa zistí na mieste⁵⁵.

V usmerneniach sa od certifikačných orgánov vyžaduje len zopakovanie pôvodných kontrol platobných agentúr, a nie vykonanie všetkých audítorských postupov, ktoré certifikačné orgány považujú za potrebné na získanie primeraného uistenia

„Charakter, načasovanie a rozsah vykonávaných postupov […] stanovujú audítori verejného sektora na základe svojho odborného úsudku.“⁵⁶ V súvislosti so štandardmi, ktoré sa uplatňujú pri vykonávaní auditu na získanie primeraného uistenia, pozri aj bod 62.

GR AGRI od certifikačných orgánov vyžadovalo, aby pri svojom testovaní vecnej správnosti zopakovali (znovu overili) len pôvodné kontroly platobných agentúr, a to pri operáciách vzorky 1 i vzorky 2⁵⁷. Ak napríklad platobné agentúry pri pôvodných kontrolách na mieste použili diaľkové snímanie⁵⁸, certifikačné orgány boli zakaždým povinné zopakovať tieto kontroly za pomoci tej istej metódy⁵⁹.

Zopakovanie kontroly sa v medzinárodne prijatých audítorských štandardoch⁶⁰ definuje ako „nezávislé vykonanie rovnakých postupov, ktoré už predtým uskutočnil kontrolovaný subjekt“, v tomto prípade platobná agentúra. Certifikačné orgány môžu napríklad zopakovať administratívne kontroly, aby otestovali, či platobné agentúry prijali správne rozhodnutia o udelení pomoci.

Zatiaľ čo zopakovanie kontroly je platnou metódou zberu audítorských dôkazov, Komisia by podľa nášho názoru nemala od certifikačných orgánov vyžadovať, aby sa pri všetkých operáciách v rámci testovania vecnej správnosti obmedzovali len na túto metódu, ale ponechať na nich, aby rozhodli, do akej miery ju využijú. Certifikačné orgány môžu zvoliť a vykonať audítorské kroky a postupy, ktoré sami považujú za vhodné, a tieto kroky a postupy sa nemusia obmedzovať na zopakovanie kontroly. Testovanie vecnej správnosti založené len na zopakovaní kontroly nemusí certifikačným orgánom umožniť získanie dostatočných audítorských dôkazov na sformulovanie stanoviska o primeranom uistení.

Záver a audítorské stanovisko

V usmerneniach sa od certifikačných orgánov vyžaduje, aby vypočítali dve rozdielne miery chýb, a certifikačné orgány a GR AGRI nepoužívajú tieto miery vhodným spôsobom

Na to, aby certifikačné orgány splnili usmernenia GR AGRI⁶¹, musia vypočítavať dve miery chýb vo vzťahu k zákonnosti a riadnosti (pozri tabuľku 4):

V článku 9 horizontálneho nariadenia o SPP sa od certifikačných orgánov vyžaduje, aby v súvislosti s vyhlásením hospodáriaceho subjektu vyjadrili záver o „obmedzenom“ (negatívnom) uistení⁶². Takýto záver si nevyžaduje plnohodnotnú audítorskú prácu, postačí len preskúmanie, zvyčajne limitované na analytické postupy a zisťovanie. Testovanie detailov, ako je vecná správnosť operácií, sa nevyžaduje. Obmedzené preskúmanie na získanie uistenia preto poskytuje nižšiu mieru uistenia ako audit na získanie primeraného uistenia. Záver o obmedzenom uistení je zvyčajne sformulovaný takto: „nezistili sme žiadnu skutočnosť, ktorá by nás viedla k presvedčeniu, že predmet preskúmania nie je zo všetkých významných hľadísk v súlade so stanovenými kritériami“.

Na zaistenie súladu s medzinárodne prijatými audítorskými štandardmi možno záver o vyhlásení hospodáriaceho subjektu vyvodiť z výsledkov audítorskej práce vykonanej v súvislosti so spoľahlivosťou účtovnej závierky, s riadnym fungovaním systému vnútornej kontroly a so zákonnosťou a s riadnosťou operácií (vrátane ERR), t. j. ako „vedľajší produkt“ tejto práce. GR AGRI však na vyvodenie záveru o vyhláseniach hospodáriaceho subjektu vo svojich usmerneniach dodatočne vyžaduje, aby certifikačné orgány počítali aj IRR.

GR AGRI okrem toho vo svojej výročnej správe o činnosti za rok 2015⁶³ vysvetlilo, že jeho zámerom bolo v zásade použiť IRR na odhad upravenej chybovosti na účely zákonnosti a riadnosti. Takže kým stanoviská certifikačných orgánov k zákonnosti a riadnosti výdavkov vychádzajú z ERR, model uistenia GR AGRI využíva na odhad rizikových súm z hľadiska zákonnosti a riadnosti iný ukazovateľ chýb – IRR.

IRR nepredstavuje chybovosť vo výdavkoch, ale skôr finančný vplyv nedostatkov administratívnych kontrol a kontrol na mieste vykonávaných platobnými agentúrami.

V usmerneniach GR AGRI sa od certifikačných orgánov požaduje, aby ERR vypočítanú na účely zákonnosti a riadnosti použili aj pri formulácii stanoviska k úplnosti, správnosti a vierohodnosti ročnej účtovnej závierky platobných agentúr (pozri tabuľku 4). Vo svojom ročnom preskúmaní účtovnej závierky platobných agentúr („postup finančného schválenia“) aj samotné GR AGRI využíva chybovosť v súvislosti so zákonnosťou a s riadnosťou na posúdenie spoľahlivosti účtovnej závierky platobných agentúr.

Tento postup je však v rozpore s horizontálnym nariadením o SPP⁶⁴, v ktorom sa v súvislosti s postupom finančného schválenia jasne oddeľuje otázka spoľahlivosti účtovných závierok platobných agentúr od zákonnosti a riadnosti výdavkov. Toto rozlišovanie je opodstatnené, pretože platba môže byť napríklad správne zaúčtovaná aj napriek tomu, že nie je zákonná a riadna (napr. preto, že poľnohospodár žiadal o pomoc na pôdu, ktorú obhospodaroval iný poľnohospodár), a naopak platba môže byť zákonná a riadna, aj keď je nesprávne zaúčtovaná (napr. zaznamenaná ako preplatenie investičného projektu namiesto ročnej platby na základe plochy). Vzhľadom na tento rozdiel, spôsob, akým GR AGRI používa ERR na posúdenie spoľahlivosti účtovných závierok platobných agentúr, je nevhodný.

Stanovisko certifikačných orgánov k zákonnosti a riadnosti výdavkov je založené na podhodnotenej celkovej chybovosti

Dva ukazovatele chýb (ERR a IRR) sa vypočítavajú ako rozdiel medzi tým, čo certifikačný orgán považuje za oprávnené, a tým, čo platobná agentúra predtým potvrdila. Rozdiely medzi tým, čo si príjemcovia nárokovali a čo potvrdila platobná agentúra po svojich kontrolách na mieste, ktoré tvoria chyby vykázané platobnými agentúrami v štatistikách o kontrole, sa nezohľadňujú v ERR certifikačných orgánov.

Ako sa uvádza v bode 6, predmetom kontroly zo strany platobných agentúr je vo všeobecnosti len 5 % žiadostí. Avšak v prípade šiestich kontrolovaných členských štátov bol priemerný podiel operácií, ktoré podliehali kontrolám platobných agentúr na mieste, na celkovej vzorke kontrolovanej certifikačnými orgánmi (pozri tabuľku 3) za EPZF 38 % a za EPFRV 44 %. Tieto operácie sú teda nadmerne zastúpené v celkových vzorkách certifikačných orgánov. V grafe 3 je zobrazená táto situácia s priemernými údajmi za EPZF.

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

Ak boli operácie predtým predmetom kontrol na mieste, platobná agentúra už odhalila a vykázala zistené chyby v štatistikách o kontrole. Tieto chyby už certifikačné orgány neidentifikujú, keď budú porovnávať svoje výsledky s výsledkami platobných agentúr. Potenciálne chyby však ostanú neopravené pri 95 % celkového súboru, ktorý nepodliehal kontrolám na mieste.

Certifikačné orgány musia preto presne vyjadriť podiel operácií vo vzorke 1, ktoré boli predtým predmetom kontrol na mieste, a zabezpečiť skutočné zastúpenie charakteristík celkového súboru. K vlastnej chybovosti musia preto pridať chybovosť platobnej agentúry zo štatistík o kontrole za náhodné kontroly na mieste vykonané na časti operácií vzorky 1, ktorá prekračuje 5 %⁶⁵ operácií, na ktorých sa takéto kontroly už predtým uskutočnili.

Chybovosť platobnej agentúry zo štatistík o kontrole sa musí tiež pridať k chybovosti certifikačného orgánu za tie operácie vo vzorke 2, ktoré neboli predmetom žiadnych kontrol na mieste či už zo strany platobnej agentúry⁶⁶ alebo certifikačného orgánu.

Táto úprava je potrebná z toho dôvodu, že certifikačné orgány sú povinné vyjadriť stanovisko k zákonnosti a riadnosti celého súboru platieb, a nielen k účinnosti postupov platobných agentúr týkajúcich sa kontrol na mieste. Ak sa takáto úprava nevykoná, je pravdepodobné, že ERR bude značne podhodnotená za vzorku 1 i vzorku 2.

Okrem týchto chýbajúcich úprav k podhodnoteniu chybovosti, z ktorej certifikačné orgány vychádzajú pri formulácii svojho stanoviska k zákonnosti a riadnosti, vedú aj nedostatky opísané v bodoch 56, 57, 58, 67 a 71 tejto správy.

Závery a odporúčania

S rozpočtom na programové obdobie 2014 – 2020 vo výške 363 mld. EUR (v cenách z roku 2011) sú výdavky SPP predmetom zdieľaného hospodárenia medzi Komisiou a členskými štátmi. Komisia síce poveruje plnením rozpočtu platobné agentúry určené členskými štátmi, nesie však konečnú zodpovednosť a je povinná zabezpečiť, aby boli finančné záujmy EÚ ochránené do tej istej miery, akoby delegované úlohy spojené s plnením rozpočtu vykonávala ona samotná.

Komisia získava uistenie o zákonnosti a riadnosti výdavkov z troch úrovní informácií: z kontrol vykonaných platobnými agentúrami, audítorskej práce certifikačných orgánov a výsledkov vlastných kontrol týkajúcich sa tejto audítorskej práce. Ak sa toto uistenie považuje za nedostatočné, Komisia uplatňuje svoju konečnú zodpovednosť za zákonnosť a riadnosť prostredníctvom vlastných postupov overenia súladu, ktoré môžu viesť k finančným opravám.

Certifikačné orgány sú poverené úlohou nezávislých audítorov platobných agentúr od roku 1996. Hoci pôvodne zodpovedali za vydávanie osvedčenia o spoľahlivosti účtovnej závierky a postupov vnútornej kontroly, ich úlohy boli na obdobie 2014 – 2020 rozšírené. Od rozpočtového roku 2015 sú povinné predkladať aj stanovisko, sformulované v súlade s medzinárodne prijatými audítorskými štandardmi, v ktorom uvádzajú, či výdavky, ktoré boli deklarované na preplatenie Komisii, sú zákonné a riadne. Rozpočtový rok 2015 bol teda prvým rokom, keď mohla Komisia využiť pri vypracúvaní svojej VSČ rozšírenú prácu certifikačných orgánov v oblasti zákonnosti a riadnosti.

V tomto kontexte sa v tejto správe posudzovalo, či nová úloha certifikačných orgánov bola krokom smerom k modelu jednotného auditu a či ju Komisia náležite zohľadnila vo svojom modeli uistenia. Takisto sme posudzovali, či rámec vymedzený Komisiou umožňoval certifikačným orgánom sformulovať stanovisko k zákonnosti a riadnosti výdavkov SPP v súlade s platnými právnymi predpismi EÚ a medzinárodne prijatými audítorskými štandardmi.

Dospeli sme k záveru, že hoci je nová úloha certifikačných orgánov pozitívnym krokom smerom k modelu jednotného auditu, Komisia môže z práce certifikačných orgánov v súvislosti so zákonnosťou a s riadnosťou vyvodiť len veľmi obmedzené uistenie. Okrem toho sme usúdili, že rámec navrhnutý Komisiou pre prvý rok vykonávania novej práce certifikačných orgánov má značné nedostatky. V dôsledku toho stanoviská certifikačných orgánov nie sú v plnom súlade s platnými štandardmi a pravidlami v dôležitých oblastiach.

Novú úlohu certifikačných orgánov týkajúcu sa zákonnosti a riadnosti výdavkov považujeme za pozitívny krok smerom k modelu jednotného auditu, v ktorom sa rôzne úrovne kontrol a auditu môžu navzájom dopĺňať, čím sa predíde nekoordinovaným, prekrývajúcim sa kontrolám a auditom. Dôvodom je to, že výstupy certifikačných orgánov majú potenciál pomôcť členským štátom posilniť ich systémy kontroly, znížiť náklady na audity a kontrolu a umožniť Komisii získanie nezávislého dodatočného uistenia o zákonnosti a riadnosti výdavkov. Práca certifikačných orgánov na zákonnosti a riadnosti môže okrem toho Komisii pomôcť zlepšiť spôsob, akým odhaduje celkovú mieru zostatkových chýb, posúdiť potrebu auditov súladu, presnejšie a úplnejšie stanoviť sumy, ktoré sa majú vylúčiť z rozpočtu EÚ, častejšie využívať extrapolované finančné opravy a preskúmať akreditačný status platobných agentúr (body 22 až 28).

Na tomto pozadí sme analyzovali súčasný model uistenia Komisie, ako aj zmeny zavedené s cieľom zohľadniť rozšírenú úlohu certifikačných orgánov. Zaznamenali sme, že model uistenia Komisie je naďalej založený na výsledkoch kontrol členských štátov. Za rozpočtový rok 2015 boli stanoviská certifikačných orgánov k zákonnosti a riadnosti len jedným faktorom, ktorý sa mal zohľadniť, keď Komisia počítala svoje úpravy chybovosti vykázané v štatistikách členských štátov o kontrole. Za rozpočtové roky 2014 a 2015 Komisia vykonala navýšenia, ktorými sa celková miera zostatkových chýb zvýšila dva až štyrikrát oproti chybovosti vykázanej členskými štátmi. Stanoviská certifikačných orgánov k zákonnosti a riadnosti sú jediným zdrojom nezávislého uistenia o zákonnosti a riadnosti na ročnom základe. A preto keď bude práca certifikačných orgánov spoľahlivo vykonaná, toto nezávislé uistenie by sa podľa nášho názoru malo pre generálneho riaditeľa Komisie na čele GR AGRI stať jedným z kľúčových prvkov pri posudzovaní toho, či sú výdavky zákonné a riadne (body 29 až 36).

Odporúčanie 1 - Uistenie získané z práce certifikačných orgánov v súvislosti so zákonnosťou a s riadnosťou

Komisia by mala použiť výsledky práce certifikačných orgánov, keď je táto práca definovaná a vykonaná v súlade s platnými nariadeniami a medzinárodnej prijatými audítorskými štandardmi, ako kľúčový prvok pre svoj model uistenia v súvislosti so zákonnosťou a s riadnosťou výdavkov.

Následne sme preskúmali, do akej miery usmernenia Komisia zodpovedali platným právnym predpisom a medzinárodne prijatým audítorským štandardom v rôznych fázach procesu auditu. V súvislosti s postupom posudzovania rizika sme si všimli, že Komisia od certifikačných orgánov vyžadovala, aby používali akreditačnú tabuľku s cieľom určiť, do akej miery by sa mali spoliehať na systémy vnútornej kontroly platobných agentúr. Certifikačné orgány používajú akreditačnú tabuľku na posúdenie splnenia akreditačných kritérií platobnými agentúrami a obsahuje 48 hodnotiacich parametrov, z ktorých len dva majú významný vplyv na zákonnosť a riadnosť výdavkov: administratívne kontroly a kontroly spracovania žiadostí na mieste.

Nie je teda vhodné používať túto tabuľku na účely zákonnosti a riadnosti, pretože to môže zvýšiť mieru uistenia, ktorú certifikačné orgány vyvodia zo systémov vnútornej kontroly platobných agentúr, a znížiť veľkosť ich vzoriek na testovanie vecnej správnosti. Komisia počas svojich vyšetrovaní v rámci overovania súladu používa iný nástroj na posúdenie účinnosti systémov vnútornej kontroly platobných agentúr: zoznam kľúčových a vedľajších kontrol, ktorý zahŕňa administratívne kontroly a fyzické kontroly na mieste, ako aj iné administratívne operácie potrebné na zaistenie správneho výpočtu súm, ktoré sa majú uhradiť (body 38 až 47).

Odporúčanie 2 - Posúdenie rizika zamerané na kľúčové a vedľajšie kontroly

Komisia by mala zrevidovať svoje usmernenia tak, aby sa posúdenie rizika pre zákonnosť a riadnosť zameriavalo na kľúčové a vedľajšie kontroly, ktoré už Komisia používa a ktoré budú doplnené o akékoľvek ďalšie dôkazy, ktoré certifikačné orgány považujú za vhodné v súlade s medzinárodne prijatými audítorskými štandardmi.

V súvislosti s výberom vzoriek operácií Komisia od certifikačných orgánov žiadala, aby používali dve vzorky, ktorých výsledky sa následne zlúčia: vzorku 1, vybranú zo zoznamu príjemcov náhodne zvolených platobnými agentúrami na účely kontroly na mieste, a vzorku 2, vybranú spomedzi všetkých platieb za príslušný rozpočtový rok. Tento prístup certifikačným orgánom umožňuje otestovať značný počet operácií (vzorka 1), ktoré už predtým overili aj platobné agentúry v rámci kontrol na mieste, takže certifikačné orgány zhromaždia dôkazy o fungovaní systému vnútornej kontroly platobných agentúr a spoľahlivosti štatistík platobných agentúr o kontrole v prípadoch, keď sa vykazujú výsledky kontrol platobných agentúr na mieste. Keďže však certifikačné orgány vyberajú vzorku 1 spomedzi náhodných kontrol platobných agentúr na mieste, ich práca môže byť reprezentatívna len vtedy, ak boli reprezentatívne samotné pôvodne vybrané vzorky platobných agentúr.

Pri operáciách, na ktoré sa vzťahuje systém IACS a ktoré tvoria hlavne ročné platby na základe plochy, bola okrem toho vzorka 1 vybraná na základe súm nárokovaných poľnohospodármi predtým, ako platobné agentúry stanovili výšku súm, ktoré sa majú vyplatiť. Komisia zvolila toto riešenie preto, aby mohli certifikačné orgány zopakovať svoje overovania čo najskôr po kontrolách platobných agentúr, keď boli podmienky na vybraných farmách zistené certifikačnými orgánmi pri inšpekciách na mieste veľmi podobné tým, ktoré zistili platobné agentúry. S týmto riešením sa však spája niekoľko rizík, napríklad: nedostatočná spolupráca medzi platobnými agentúrami a certifikačnými orgánmi, ktorá značne posunie termín testovania certifikačnými orgánmi, riziko, že operácie ovplyvnené chybami budú vo vzorke certifikačného orgánu nahradené, alebo riziko, že certifikačné orgány oznámia svoju kontrolu predtým, ako platobné agentúry vykonajú prvotné kontroly (body 48 až 58).

Odporúčanie 3 - Poistky pre výber vzoriek, na ktoré sa vzťahuje systém IACS, na základe kontrol platobných agentúr na mieste

V súvislosti s výberom operácií, na ktoré sa vzťahuje systém IACS, certifikačnými orgánmi zo zoznamu žiadostí náhodne zvolených platobnými agentúrami na kontroly na mieste by Komisia mala vylepšiť svoje usmernenia a od certifikačných orgánov vyžadovať, aby zaviedli primerané poistky, ktoré:

• zabezpečia, aby boli vzorky certifikačných orgánov reprezentatívne, aby sa Komisii zaslali na jej žiadosť a aby sa zachoval primeraný audit trail. To znamená, že certifikačné orgány musia overiť, či sú vzorky platobných agentúr reprezentatívne,
• umožnia certifikačným orgánom naplánovať a vykonať ich kontroly krátko po tom, ako platobné agentúry zrealizovali svoje kontroly na mieste,
• zabezpečiť, aby certifikačné orgány neinformovali platobné agentúry o svojej vzorke predtým, ako agentúry vykonajú vlastné kontroly na mieste.

Pri výdavkoch, na ktoré sa nevzťahuje systém IACS a ktoré tvoria hlavne výdavky na investície do poľnohospodárskych podnikov a vidieckej infraštruktúry, ktoré sa majú preplatiť, existuje rozdiel medzi obdobím, za ktoré sa vykazujú kontroly platobných agentúr na mieste (napr. od 1. januára do 31. decembra 2014 za rozpočtový rok 2015), a obdobím, za ktoré sa realizujú výdavky (napr. 16. októbra 2014 do 15. októbra 2015 za rozpočtový rok 2015). To znamená, že platby uhradené do 16. októbra 2014 a po 15. októbri 2015 nebudú predstavovať výdavky za rozpočtový rok 2015 (body 59 až 61).

Odporúčanie 4 - Výber vzorky, na ktorú sa nevzťahuje systém IACS, založený na platbách

Komisia by mala zrevidovať svoje usmernenia, pokiaľ ide o metódu výberu vzorky výdavkov, na ktoré sa nevzťahuje systém IACS, aby certifikačné orgány vyberali vzorku výdavkov mimo systému IACS priamo zo zoznamu platieb uhradených v priebehu kontrolovaného rozpočtového roka.

Komisia v súvislosti so vzorkou 2 požadovala, aby certifikačné orgány len zopakovali administratívne kontroly platobných agentúr. Vo väčšine kontrolovaných členských štátov tvorila vzorka 2 väčšiu časť celkovej vzorky, ktorú certifikačné orgány použili na testovanie vecnej správnosti. Zber dôkazov len na základe dokladového preskúmania na úrovni platobných agentúr, bez akéhokoľvek testovania na mieste na úrovni konečných príjemcov často neposkytne certifikačným orgánom dostatočné a primerané audítorské dôkazy, ako sa to vyžaduje v medzinárodne prijatých audítorských štandardoch, pretože audítor tak prichádza o dve metódy zberu dôkazov, ktoré sú v kontext výdavkov SPP veľmi dôležité: inšpekcia a zisťovanie (body 62 až 67).

Komisia od certifikačných orgánov vyžadovala, aby pri svojom testovaní vecnej správnosti zopakovali (znovu overili) len pôvodné kontroly platobných agentúr, a to pri operáciách vzorky 1 i vzorky 2. Zopakovanie kontroly sa v medzinárodne prijatých audítorských štandardoch definuje ako „nezávislé vykonanie rovnakých postupov, ktoré už predtým uskutočnil kontrolovaný subjekt“, v tomto prípade platobná agentúra. V týchto štandardoch sa však stanovuje, že audítori by mali v rámci auditu vybrať a vykonať všetky kroky a postupy, ktoré považujú za vhodné. Keďže Komisia obmedzuje certifikačné orgány len na zopakovanie kontrol, ich testovanie vecnej správnosti nie je kompletné a neposkytuje im dostatočné audítorské dôkazy na sformulovanie stanoviska o primeranom uistení (body 68 až 71).

Odporúčanie 5 - Testovanie vecnej správnosti vykonané na mieste

Komisia by mala zrevidovať svoje usmernenia, aby certifikačným orgánom umožnila vykonať:

• testovanie akejkoľvek kontrolovanej operácie na mieste,
• všetky kroky a postupy v rámci auditu, ktoré považujú za vhodné, bez toho, aby boli obmedzené na zopakovanie pôvodných kontrol platobných agentúr.

Komisia od certifikačných orgánov vyžaduje, aby vypočítavali dva ukazovatele chýb vo vzťahu k zákonnosti a riadnosti:

• ERR, ktorá je založená na audite certifikačných orgánov vzťahujúcom sa na celý kontrolný proces platobných agentúr, od prijatia žiadostí po platbu a zaúčtovanie, a používa sa na vyjadrenie stanoviska k zákonnosti a riadnosti výdavkov,
• IRR, ktorou sa meria len finančný vplyv chýb v prvotných kontrolách platobnej agentúry týkajúcich sa oprávnenosti (administratívne kontroly a kontroly na mieste) pred uložením sankcií a používa sa na posúdenie, či preskúmanie certifikačných orgánov spochybňuje tvrdenia vo vyhláseniach hospodáriaceho subjektu vrátane chybovosti vykázanej platobnými agentúrami v štatistikách o kontrole.

V horizontálnom nariadení o SPP sa však vyžaduje len obmedzené uistenie o vyhláseniach hospodáriaceho subjektu, ktoré je zvyčajne založené na analytických postupoch a zisťovaniach, bez testovania podrobností.

IRR nie je potrebná na zaistenie súladu s medzinárodne prijatými audítorskými štandardmi, keďže záver o vyhlásení hospodáriaceho subjektu možno vyvodiť z výsledkov audítorskej práce vykonanej v súvislosti so spoľahlivosťou účtovnej závierky, s riadnym fungovaním systému vnútornej kontroly a so zákonnosťou a s riadnosťou operácií. Komisia okrem toho plánovala, že pri výpočte upravenej chybovosti sa použije IRR namiesto ERR, napriek skutočnosti, že IRR nevyjadruje chybovosť vo výdavkoch, ale skôr finančný vplyv nedostatkov v administratívnych kontrolách a kontrolách platobnej agentúry na mieste. Na druhej strane, ERR nesprávne použili certifikačné orgány i Komisia na formuláciu stanoviska k úplnosti, správnosti a vierohodnosti účtovnej závierky platobných agentúr (body 72 až 78).

Odporúčanie 6 - Jediná chybovosť vo vzťahu k zákonnosti a riadnosti

Komisia by mala zrevidovať svoje usmernenia tak, aby sa v nich nevyžadoval výpočet dvoch rôznych mier chýb týkajúcich sa zákonnosti a riadnosti. Jediná chybovosť, na základe ktorej by certifikačné orgány vyjadrili stanovisko o primeranom uistení o zákonnosti a riadnosti výdavkov a záver o obmedzenom uistení v súvislosti s tvrdeniami vo vyhlásení hospodáriaceho subjektu, by postačila na splnenie požiadaviek v horizontálnom nariadení o SPP.

Komisia a certifikačné orgány by nemali používať chybovosť vypočítanú na účely zákonnosti a riadnosti na posudzovanie úplnosti, správnosti a vierohodnosti ročnej účtovnej závierky platobnej agentúry.

ERR sa vypočítava ako rozdiel medzi tým, čo certifikačný orgán považuje za oprávnené, a tým, čo platobná agentúra predtým potvrdila. Rozdiely medzi tým, čo si príjemcovia nárokovali a čo potvrdila platobná agentúra po svojich kontrolách na mieste, ktoré tvoria chyby vykázané platobnými agentúrami v štatistikách o kontrole, sa nezohľadňujú v ERR, ktoré je základom stanoviska certifikačných orgánov k zákonnosti a riadnosti výdavkov. Ak boli operácie predtým predmetom kontrol na mieste, platobné agentúry už odhalili a vykázali príslušné chyby vo svojich štatistikách o kontrole. Tieto chyby už certifikačné orgány neidentifikujú, keď budú porovnávať svoje výsledky s výsledkami platobných agentúr, a preto pravdepodobne zistia pri týchto operáciách menej chýb. A preto čím viac operácií vo vzorke certifikačného orgánu bolo predtým predmetom kontrol platobnej agentúry, tým nižšia bude celková chybovosť zistená certifikačným orgánom.

V prípade šiestich kontrolovaných členských štátov bol priemerný podiel operácií, ktoré podliehali kontrolám platobných agentúr na mieste, na celkovej vzorke kontrolovanej certifikačnými orgánmi za EPZF 38 % a za EPFRV 44 %. Vo všeobecnosti je však podiel operácií z celkového súboru, na ktoré sa vzťahujú kontroly platobnej agentúry, len 5 %. Operácie, ktoré boli predtým skontrolované platobnou agentúrou na mieste a ktoré boli preto v menšej miere ovplyvnené chybami pri testovaní certifikačným orgánom, boli v celkových vzorkách certifikačných orgánov zastúpené nadmerne. Viedlo to k tomu, že certifikačné orgány vykázali podhodnotenú chybovosť, pretože nevykonali žiadne úpravy s cieľom zabezpečiť verné zastúpenie omnoho menšieho podielu operácií, ktoré boli predtým skontrolované platobnou agentúrou na mieste v rámci celkového súboru (body 79 až 85).

Odporúčanie 7 - Chybovosť reprezentujúca celkový súbor, na ktorý sa vzťahuje audítorské stanovisko

Komisia by mala zrevidovať svoje usmernenia tak, aby:

• pri operáciách v rámci systému IACS, ktoré sú vybrané do vzorky zo zoznamu náhodných kontrol, ktoré platobné agentúry vykonali na mieste, celková chybovosť počítaná certifikačnými orgánmi zahŕňala aj chybovosť, ktorú platobné agentúry vykazujú v štatistikách o kontrole, extrapolovaná na zostávajúce operácie, ktoré neboli predmetom kontrol platobných agentúr na mieste. Certifikačné orgány musia zabezpečiť, aby boli štatistiky o kontrole zostavené platobnými agentúrami úplné a správne,
• pri operáciách, ktoré certifikačné orgány vyberú do vzorky priamo z celkového súboru platieb, takáto úprava nie je potrebná, pretože vzorka bude reprezentatívna pre súvisiace kontrolované súbory.

Uvedené odporúčania 2 až 7 by sa mali zaviesť pri ďalšej revízii usmernení Komisie, ktoré sa budú uplatňovať od rozpočtového roku 2018. Komisia v januári 2017 finalizovala nové usmernenia, ktoré majú certifikačné orgány uplatňovať od rozpočtového roku 2018. Tieto zrevidované usmernenia sme nepreskúmavali (pozri bod 17).

Túto správu prijala komora I, ktorej predsedá Phil WYNN OWEN, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 22. marca 2017.

Za Dvor audítorov

Klaus-Heiner LEHNE

predseda

Glosár

Administratívne kontroly: Formalizované kontroly dokladov, ktoré vykonávajú platobné agentúry pri všetkých žiadostiach, na overenie dodržania podmienok, za ktorých sa poskytuje pomoc. Pri výdavkoch, na ktoré sa vzťahuje systém IACS, sa na automatické krížové kontroly používajú informácie v počítačových databázach.

Akreditácia: Proces, ktorým sa osvedčuje, že platobné agentúry majú organizačnú štruktúru a systém vnútornej kontroly, ktoré poskytujú dostatočné záruky, že platby sú zákonné, riadne a náležite zaúčtované. Toto osvedčenie majú vykonávať členské štáty na základe splnenia súboru kritérií platobnými agentúrami („akreditačné kritériá“), ktoré sa týkajú vnútorného prostredia, kontrolných činností, informácií a komunikácie, ako aj monitorovania.

Európsky poľnohospodársky fond pre rozvoj vidieka (EPFRV): Poskytuje sa z neho finančný príspevok na programy rozvoja vidieka.

Európsky poľnohospodársky záručný fond (EPZF): Poskytuje sa z neho financovanie na priame platby pre poľnohospodárov, riadenie poľnohospodárskych trhov a informačné a propagačné opatrenia.

Finančné opravy: Postup, pri ktorom Komisia vylúči z financovania EÚ výdavky, ktoré členské štáty nezrealizovali v súlade s platnými právnymi predpismi EÚ a vnútroštátnymi právnymi predpismi. Pri výdavkoch v rámci SPP má toto vylúčenie vždy formu finančných opráv, s ktorými sa zaobchádza ako s pripísanými príjmami.

Integrovaný administratívny a kontrolný systém (IACS): Integrovaný systém pozostávajúci z databáz poľnohospodárskych podnikov, žiadostí, poľnohospodárskych plôch, zvierat a v príslušných prípadoch aj platobných nárokov. Tieto databázy sa využívajú na administratívne krížové kontroly žiadostí o pomoc na plochu alebo platby na zvieratá.

Kontroly na mieste: Kontroly vykonávané inšpektormi platobných agentúr na overenie, či koneční príjemcovia dodržiavajú platné pravidlá. Môžu mať podobu klasickej prehliadky na mieste (v poľnohospodárskom podniku či kontroly investícií, na ktoré sa poskytla pomoc) alebo diaľkového snímania (preskúmanie nedávnych satelitných snímok parciel), ktoré môžu byť v prípade pochybností doplnené o rýchle kontroly v teréne.

Medzinárodne prijaté audítorské štandardy (IAAS) tvoria audítorské štandardy stanovené rôznymi verejnými a profesionálnymi organizáciami vymedzujúcimi normy, napríklad medzinárodné audítorské štandardy (ISA) vydané Radou pre medzinárodné štandardy pre audit a uisťovacie služby (IAASB) či medzinárodné štandardy najvyšších kontrolných inštitúcií (ISSAI) vydané Medzinárodnou organizáciou najvyšších kontrolných inštitúcií (INTOSAI).

Platobná agentúra: Orgán alebo orgány, ktoré v členskom štáte nesú zodpovednosť za hospodárenie s výdavkami v rámci SPP a za ich kontrolu, predovšetkým kontroly, výpočet a úhradu pomoci SPP príjemcom a podávanie správ Komisii. Časť práce platobnej agentúry môžu vykonávať delegované orgány, nie však platby príjemcom ani podávanie správ Komisii.

Postup finančného schválenia: Vyúsťuje do finančného rozhodnutia Komisie o úplnosti, správnosti a vierohodnosti ročnej účtovnej závierky každej akreditovanej platobnej agentúry.

Postup overenia súladu: Postup Komisie založený na posúdení systémov vnútornej kontroly platobných agentúr, ktorého účelom je uistiť sa, že členské štáty uplatňujú právne predpisy EÚ a vnútroštátne právne predpisy a že z financovania EÚ sa prostredníctvom finančnej opravy vyjmú všetky výdavky, pri ktorých boli tieto pravidlá porušené počas jedného alebo viacerých rozpočtových rokov.

Programové obdobie: Viacročný rámec pre plánovanie a vykonávanie politík EÚ. Súčasné programové obdobie trvá od roku 2014 do roku 2020. Programy rozvoja vidieka financované z EPFRV sa riadia podľa viacročného rámca, pričom programy EPZF sa riadia na ročnom základe.

Štatistiky o kontrole: Výročné správy predkladané členskými štátmi Komisii, ktoré obsahujú výsledky administratívnych kontrol a kontrol na mieste vykonaných platobnými agentúrami.

Upravená chybovosť: Odhad Komisie týkajúci sa miery zostatkových chýb, ktorými sú ovplyvnené platby SPP uhrádzané príjemcom platobnými agentúrami po vykonaní všetkých kontrol. Komisia ju vypočítava a zverejňuje vo svojej VSČ.

Vyhlásenie hospodáriaceho subjektu: Ročné vyhlásenie riaditeľov jednotlivých platobných agentúr týkajúce sa úplnosti, správnosti a vierohodnosti účtovnej závierky, riadneho fungovania systémov vnútornej kontroly, ako aj zákonnosti a riadnosti príslušných operácií. K vyhláseniu sa pripája niekoľko príloh, pričom jedna z nich sa týka štatistík vychádzajúcich z výsledkov všetkých administratívnych kontrol a kontrol na mieste vykonaných platobnou agentúrou („štatistiky o kontrole“).

Výročná správa o činnosti (VSČ): Výročná správa, ktorú uverejňuje každé generálne riaditeľstvo, obsahujúca podrobnosti o dosiahnutých výsledkoch, iniciatívach nastolených v priebehu roka a použitých zdrojoch. Výročná správa o činnosti GR AGRI obsahuje aj posúdenie fungovania a výsledkov systémov riadenia a kontroly SPP na úrovni platobných agentúr.

Skratky

CO: Certifikačný orgán

EFRR: Európsky fond regionálneho rozvoja

EPFRV: Európsky poľnohospodársky fond pre rozvoj vidieka

EPZF: Európsky poľnohospodársky záručný fond

ERR: Chybovosť (error rate)

ESF: Európsky sociálny fond

GR AGRI: Generálne riaditeľstvo pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka

IACS: Integrovaný administratívny a kontrolný systém

IRR: Miera porušenia pravidiel („incompliance“ rate)

ISA: Medzinárodné audítorské štandardy

ISSAI: Medzinárodné štandardy najvyšších kontrolných inštitúcií

KF: Kohézny fond

PA: Platobná agentúra

PO: Príslušný orgán členského štátu (zvyčajne ministerstvo pôdohospodárstva)

SPP: Spoločná poľnohospodárska politika

VHS: Vyhlásenie hospodáriaceho subjektu

VSČ: Výročná správa o činnosti

Audítorský tím

V osobitných správach Dvora audítorov sa predkladajú výsledky jeho auditov výkonnosti a auditov zhody, ktoré sa týkajú konkrétnych rozpočtových oblastí alebo tematických oblastí riadenia. Dvor audítorov vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny dosah, pričom sa zohľadňujú riziká pre výkonnosť či zhodu, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Túto správu prijala audítorská komora I, ktorej predsedá člen Dvora audítorov Phil Wynn Owen a ktorá zodpovedá za audit udržateľného využívania prírodných zdrojov. Audit viedol člen Dvora audítorov João Figueiredo, podporu poskytli atašé kabinetu Paula Betencourt, zástupca hlavného manažéra Sylvain Lehnhard, vedúci úlohy Luis Rosa, zástupca vedúceho úlohy Marius Cerchez. Audítorský tím tvorili Ioan Alexandru Ilie, Jindřich Doležal, Michal Machowski, Michael Spang, Antonella Stasia, Heike Walz. Michael Pyper pomáhal pri vypracúvaní správy.

Kontakt

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Nová úloha certifikačných orgánov v súvislosti s výdavkami SPP: pozitívny krok smerom k modelu jednotného auditu, no so značnými nedostatkami, ktoré treba riešiť
(podľa článku 287 ods. 4 druhého pododseku ZFEÚ)

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete. Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2017

© Európska únia, 2017

AKO ZÍSKAŤ PUBLIKÁCIE EÚ

Bezplatné publikácie:

• jeden kus:
  • prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
• viac kusov alebo plagátov/máp:
  • na zastúpeniach Európskej únie (http://ec.europa.eu/represent_sk.htm); v delegáciách,
  • ktoré sídlia v nečlenských krajinách EÚ (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sk.htm);
  • kontaktovaním služby Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sk.htm);
  • na bezplatnom telefónnom čísle 00 800 6 7 8 9 10 11 (v rámci EÚ) (*).

Platené publikácie:

• prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).