Noul rol al organismelor de certificare în ceea ce privește cheltuielile din cadrul PAC: un pas înainte către un model de audit unic, însă există în continuare deficiențe semnificative care trebuie remediate

Sinteză

Dispunând de un buget de 363 de miliarde de euro (la prețurile din 2011) pentru perioada de programare 2014-2020 (în jur de 38 % din suma totală disponibilă pentru cadrul financiar multianual 2014-2020), cheltuielile din cadrul politicii agricole comune (PAC) fac obiectul gestiunii partajate între Comisie și statele membre. Chiar dacă Comisia deleagă sarcini de execuție bugetară agențiilor de plăți desemnate de statele membre, ea este cea căreia îi revine responsabilitatea ultimă în ceea ce privește execuția bugetului și are obligația de a se asigura că interesele financiare ale UE sunt protejate la același standard la care acestea ar fi fost protejate dacă sarcinile respective ar fi fost îndeplinite de către ea însăși.

În acest scop, organismelor de certificare desemnate de statele membre le-a fost încredințat rolul de auditori independenți ai agențiilor de plăți încă din 1996. Ele au obligația, începând cu exercițiul financiar 2015, să furnizeze în plus o opinie formulată în conformitate cu standardele de audit acceptate la nivel internațional, în care să indice dacă cheltuielile a căror rambursare a fost solicitată Comisiei sunt conforme cu legile și reglementările în vigoare. Exercițiul financiar 2015 a fost, astfel, primul exercițiu referitor la care Comisia a avut posibilitatea de a utiliza verificările consolidate efectuate de către organismele de certificare cu privire la legalitate și regularitate.

Curtea a examinat dacă, în acest context, cadrul creat de Comisie a permis organismelor de certificare să formuleze o opinie cu privire la legalitatea și regularitatea cheltuielilor aferente PAC în conformitate cu reglementările UE aplicabile și cu standardele de audit acceptate la nivel internațional, furnizând astfel rezultate fiabile pentru modelul de asigurare al Comisiei. În opinia Curții, cadrul conceput în acest sens de Comisie pentru primul an de implementare a noului tip de activități desfășurate de organismele de certificare este afectat de deficiențe semnificative. Prin urmare, în domenii importante, opiniile emise de organismele de certificare nu sunt pe deplin conforme cu standardele și normele aplicabile.

Noul rol al organismelor de certificare reprezintă un pas înainte în direcția unui model de audit unic, deoarece rezultatele activităților organismelor de certificare au potențialul de a ajuta statele membre să își consolideze sistemele de control, de a reduce costurile legate de audit și de control, precum și de a permite Comisiei să obțină o asigurare suplimentară independentă cu privire la legalitatea și regularitatea cheltuielilor.

Pe fondul acestor informații, Curtea a analizat modelul utilizat în prezent de Comisie pentru obținerea asigurării și modificările introduse pentru a ține cont de rolul sporit al organismelor de certificare. Curtea a remarcat că modelul de asigurare utilizat de Comisie continuă să se sprijine pe rezultatele controalelor efectuate de statele membre. Pentru exercițiul financiar 2015, opiniile emise de organismele de certificare cu privire la legalitate și regularitate nu constituiau decât unul dintre factorii luați în considerare de Comisie la calcularea ajustărilor pe care aceasta le-a aplicat la ratele de eroare raportate în statisticile de control ale statelor membre. Întrucât opiniile respective reprezintă singura sursă de furnizare a unei asigurări independente anuale cu privire la legalitate și regularitate, activitatea organismelor de certificare, atunci când este efectuată în mod fiabil, ar trebui să devină elementul principal al modelului de asigurare al Comisiei.

În urma examinării conformității orientărilor Comisiei cu reglementările aplicabile și cu standardele de audit acceptate la nivel internațional, Curtea a identificat următoarele deficiențe:

1. după cum s-a observat referitor la procedura de analiză a riscurilor, Comisia a solicitat organismelor de certificare să utilizeze matricea de acreditare, ceea ce antrenează riscul unei exagerări a nivelului de asigurare pe care acestea îl pot obține pe baza sistemelor de control intern ale agențiilor de plăți;
2. metoda utilizată de organismele de certificare pentru eșantionarea operațiunilor pe baza listelor de controale la fața locului selectate în mod aleatoriu de către agențiile de plăți a antrenat o serie de riscuri suplimentare care nu au fost contracarate. În mod special, activitatea organismelor de certificare nu poate fi reprezentativă decât dacă eșantioanele selectate inițial de către agențiile de plăți sunt ele însele reprezentative. O parte din eșantionul selectat din operațiunile neincluse în IACS nu este reprezentativă pentru cheltuieli și, astfel, nu este reprezentativă pentru cheltuielile aferente exercițiului financiar auditat;
3. în ceea ce privește testele de fond, Comisia a solicitat organismelor de certificare să recurgă, pentru o parte din eșantion, doar la o reefectuare a controalelor administrative ale agențiilor de plăți;
4. Comisia solicita organismelor de certificare, în vederea efectuării testelor lor de fond, doar să reefectueze controalele inițiale ale agențiilor de plăți. Deși reefectuarea este o metodă validă de colectare a probelor de audit, în standardele de audit acceptate la nivel internațional se afirmă, de asemenea, că auditorii ar trebui să aleagă și să desfășoare toți pașii și toate procedurile de audit pe care ei înșiși le consideră adecvate pentru a obține probe de audit suficiente în sprijinul opiniei lor privind asigurarea rezonabilă;
5. în ceea ce privește formularea concluziei de către auditor, Curtea a constatat că orientările solicitau organismelor de certificare să calculeze două rate de eroare diferite referitor la legalitate și regularitate și că atât organismele de certificare, cât și DG AGRI nu utilizau în mod adecvat aceste rate;
6. în final, Curtea a concluzionat că opinia organismelor de certificare privind legalitatea și regularitatea cheltuielilor se sprijinea pe un nivel subevaluat al erorii totale. Erorile detectate de agențiile de plăți și raportate de acestea în statisticile lor de control nu erau într-adevăr luate în considerare de către organismele de certificare la calculul nivelului lor estimat de eroare.

Curtea formulează o serie de recomandări menite să ofere o soluție pentru problemele ridicate în aceste observații:

1. Comisia ar trebui să utilizeze rezultatele obținute de către organismele de certificare, atunci când activitățile acestora sunt definite și desfășurate în conformitate cu reglementările aplicabile și cu standardele de audit acceptate la nivel internațional, ca element principal al modelului său de asigurare în ceea ce privește legalitatea și regularitatea cheltuielilor;

2. Comisia ar trebui să revizuiască orientările sale astfel:

   1. să concentreze analiza riscurilor realizată de organismele de certificare cu privire la legalitate și regularitate pe controalele-cheie și pe controalele auxiliare deja utilizate de Comisie;
   2. să solicite organismelor de certificare, în scopul selecției de către acestea a operațiunilor IACS din lista cererilor selectate în mod aleatoriu de către agențiile de plăți în vederea controalelor la fața locului, să instituie o serie de măsuri adecvate de siguranță în ceea ce privește reprezentativitatea eșantioanelor organismelor de certificare, programarea la momentul oportun a vizitelor la fața locului din partea organismelor de certificare și nedezvăluirea eșantionului acestora din urmă către agențiile de plăți;
   3. referitor la eșantionarea operațiunilor neincluse în IACS, să solicite organismelor de certificare să își extragă eșantioanele direct din lista de plăți;
   4. să permită organismelor de certificare să efectueze teste la fața locului pentru orice operațiune auditată și să desfășoare toți pașii și toate procedurile de audit pe care ele însele le consideră adecvate, fără să fie limitate doar la reefectuarea controalelor inițiale ale agențiilor de plăți;
   5. să solicite organismelor de certificare să calculeze o singură rată de eroare cu privire la legalitate și regularitate;
   6. pentru operațiunile IACS care sunt eșantionate din lista controalelor la fața locului selectate în mod aleatoriu de către agențiile de plăți, nivelul erorii totale calculat de organismele de certificare pentru a fi în măsură să emită o opinie cu privire la legalitatea și regularitatea cheltuielilor ar trebui să includă, de asemenea, nivelul de eroare raportat de agențiile de plăți în statisticile de control, extrapolat la restul operațiunilor care nu au fost supuse controalelor la fața locului ale agențiilor de plăți. Organismele de certificare trebuie să se asigure că statisticile de control compilate de agențiile de plăți sunt exhaustive și exacte.

Introducere

Cheltuielile din domeniul politicii agricole comune

În domeniul agriculturii, sprijinul UE este acordat prin intermediul Fondului european de garantare agricolă (FEGA) și al Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR). Suma totală alocată acestor două fonduri se ridică la 363 de miliarde de euro (la prețurile din 2011) pentru perioada de programare 2014-2020, ceea ce reprezintă în jur de 38 % din suma totală disponibilă pentru CFM pentru perioada 2014-2020¹.

Cheltuielile aferente politicii agricole comune (PAC) care sunt efectuate în cadrul ambelor fonduri pot fi grupate în două categorii:

• cheltuielile incluse în Sistemul integrat de administrare și control (IACS), care sunt bazate pe drepturi la plată² și care constau în principal în plăți anuale per hectar;
• cheltuielile care nu sunt incluse în IACS și care constau în plăți bazate pe rambursarea costurilor, în principal pentru investiții în exploatații agricole și în infrastructură rurală, precum și pentru intervenții pe piețele agricole.

În continuare, figura 1 prezintă, pentru cele două fonduri, ponderea cheltuielilor incluse în IACS și cea a cheltuielilor din afara IACS (în jur de 86 % și, respectiv, 14 % din cheltuielile aferente PAC) pentru exercițiul financiar 2015:

Cadrul juridic și instituțional privind gestiunea partajată în cadrul PAC

Responsabilitatea în ceea ce privește gestiunea PAC este partajată între Comisie și statele membre. Aproximativ 99 % din bugetul PAC este cheltuit prin gestiune partajată, astfel cum este definit în Regulamentul financiar³. Regulamentul orizontal privind PAC⁴ stabilește normele de bază care se referă în mod specific la finanțarea, gestionarea și monitorizarea politicii agricole comune. Comisia a fost împuternicită să stabilească în mod mai detaliat aceste norme în cadrul unor regulamente de punere în aplicare⁵ și în cadrul unor orientări.

În cadrul gestiunii partajate, răspunderea ultimă privind bugetul revine Comisiei, însă aceasta deleagă execuția bugetului către organismele desemnate în acest sens de către statele membre, și anume agențiile de plăți. Direcția Generală Agricultură și Dezvoltare Rurală (DG AGRI) a Comisiei supraveghează modul în care agențiile de plăți execută bugetul UE, verificând și rambursând cheltuielile pe care acestea le declară lunar (în cazul FEGA) și trimestrial (în cazul FEADR) și, în ultimă instanță, evaluând, prin intermediul procedurii de verificare a conformității⁶, dacă cheltuielile efectuate sunt conforme cu legile și reglementările în vigoare. În cazul în care, în urma acestei proceduri, sunt identificate, în sistemul de control al agenției de plăți, deficiențe cu un impact financiar asupra bugetului UE, Comisia poate impune agenției de plăți respective corecții financiare. Modelul de gestiune partajată al DG AGRI, în care sunt indicate rolurile diferitelor părți implicate, este prezentat în anexa I⁷.

La nivelul statelor membre, bugetul PAC este gestionat de agențiile de plăți acreditate de autoritatea competentă responsabilă⁸. Agențiile de plăți efectuează controale administrative cu privire la toate cererile de sprijin pentru proiecte și cu privire la toate cererile de plată primite din partea beneficiarilor, precum și controale la fața locului pentru un eșantion de cel puțin 5 % din totalul cererilor, pentru cea mai mare parte din măsurile de sprijin⁹. În urma acestor controale, agențiile de plăți efectuează plăți către beneficiari pentru sumele datorate și declară aceste sume lunar (FEGA)/trimestrial (FEADR) către Comisie în vederea rambursării lor. Toate sumele plătite sunt apoi înregistrate în conturile anuale ale agențiilor de plăți. Directorul fiecărei agenții transmite Comisiei conturile anuale respective, alături de o declarație (declarația de gestiune) cu privire la eficacitatea sistemelor de control ale agenției, care cuprinde, printre altele, o sinteză a nivelurilor de eroare rezultate din statisticile ei de control¹⁰. Ordonatorul de credite al Comisiei (directorul general al DG AGRI pentru PAC) ține cont de aceste conturi anuale și de declarațiile de gestiune aferente în raportul anual de activitate al DG AGRI.

Conform Regulamentului financiar, atunci când încredințează agențiilor de plăți, în cadrul gestiunii partajate, sarcini de execuție a bugetului în ceea ce privește PAC, Comisia are obligația de a se asigura că interesele financiare ale Uniunii sunt protejate la același standard la care acestea ar fi fost protejate dacă sarcinile respective ar fi fost îndeplinite de către ea însăși¹¹. Acest lucru presupune, printre altele, stabilirea unor responsabilități adecvate în materie de audit și de control, cum ar fi examinarea și acceptarea conturilor. În ceea ce privește PAC, organismul de certificare este cel care își asumă aceste responsabilități de audit la nivelul statului membru.

Rolul și responsabilitățile organismelor de certificare

Organismele de certificare îndeplinesc rolul de auditori independenți ai agențiilor de plăți încă din exercițiul financiar 1996¹². În baza acestui rol, organismul de certificare avea obligația de a emite un certificat, în conformitate cu standardele de audit acceptate la nivel internațional, în care se indică dacă respectivele conturi care urmează să fie transmise Comisiei sunt veridice, complete și exacte și dacă procedurile de control intern au funcționat în mod satisfăcător, făcând referire în mod special la criteriile de acreditare.

Regulamentul financiar¹³ și Regulamentul orizontal privind PAC¹⁴ au sporit rolul și responsabilitățile organismelor de certificare. Pe lângă răspunderea care le revine cu privire la conturi și la controlul intern, organismele de certificare au obligația, începând cu exercițiul financiar 2015, să furnizeze o opinie care să indice dacă cheltuielile prezentate Comisiei spre rambursare sunt conforme cu legile și reglementările în vigoare. Această opinie, întocmită în conformitate cu standardele de audit acceptate la nivel internațional, trebuie să menționeze, de asemenea, „dacă examinarea pune la îndoială afirmațiile făcute în declarația de gestiune”.

Regulamentul orizontal privind PAC prevede, de asemenea, că organismul de certificare trebuie să fie un organism de audit public sau privat desemnat de autoritatea competentă din statul membru, să dețină expertiza tehnică necesară și să funcționeze în mod independent față de agenția de plăți, precum și față de autoritatea care a acreditat agenția de plăți respectivă. Pentru exercițiul financiar 2015, cheltuielile PAC efectuate în cele 28 de state membre au fost gestionate, în total, de 80 de agenții de plăți, care au fost, la rândul lor, auditate de 64 de organisme de certificare¹⁵. 46 dintre aceste organisme erau entități publice¹⁶ și 18 erau societăți de audit private.

Scopul activității organismelor de certificare cu privire la legalitate și regularitate este de a spori asigurarea pe care DG AGRI o obține în legătură cu legalitatea și regularitatea cheltuielilor. Rolul organismelor de certificare în cadrul modelului de obținere a asigurării utilizat de DG AGRI este descris în anexa II. Posibilele utilizări ale activității organismelor de certificare în contextul unui „model de audit unic” sunt prezentate în detaliu la punctele 24-28.

Comisia a stabilit cadrul pentru activitatea de audit a organismelor de certificare în cadrul unui regulament de punere în aplicare¹⁷ și al unor orientări suplimentare¹⁸. Conform acestui regulament și în scopul obținerii unor rapoarte și opinii fiabile din partea organismelor de certificare, Comisia trebuie să se asigure că:

1. orientările sale oferă instrucțiuni adecvate în conformitate cu standardele de audit acceptate la nivel internațional¹⁹;
2. verificările efectuate de organismele de certificare pe baza acestor orientări sunt suficiente și de o calitate corespunzătoare.

Sfera și abordarea auditului

Sfera auditului

Noua cerință impusă organismelor de certificare de a furniza o opinie cu privire la legalitatea și regularitatea cheltuielilor joacă un rol primordial în cadrul modelului de asigurare utilizat de Comisie pentru perioada 2014-2020.

În cadrul acestui audit, Curtea s-a concentrat pe analiza cadrului instituit de Comisie pentru desfășurarea activității organismelor de certificare cu privire la legalitate și regularitate pentru primul an de implementare (exercițiul financiar 2015). Obiectivul acestui audit nu a fost de a evalua calitatea testelor de fond realizate de organismele de certificare.

Auditul a urmărit să evalueze dacă noul rol atribuit organismelor de certificare a reprezentat un pas înainte către abordarea bazată pe un audit unic și dacă Comisia a ținut cont în mod adecvat de acest rol în aplicarea modelului său de asigurare. Auditul a vizat, de asemenea, să examineze dacă acest cadru creat de Comisie permite organismelor de certificare să emită o opinie cu privire la legalitatea și regularitatea cheltuielilor aferente PAC în conformitate cu reglementările UE aplicabile și cu standardele de audit acceptate la nivel internațional.

Curtea a examinat, în special, dacă orientările Comisiei publicate în atenția organismelor de certificare erau de natură să asigure:

• o analiză corespunzătoare a riscurilor din partea organismelor de certificare, precum și o eșantionare reprezentativă;
• un nivel adecvat de teste de fond și
• o estimare corectă a nivelului de eroare și o opinie de audit corectă.

După încheierea activităților de audit pe teren ale Curții (în septembrie 2016), Comisia a finalizat, în ianuarie 2017, noile orientări care urmau să fie aplicate de organismele de certificare începând cu exercițiul financiar 2018. Aceste orientări revizuite nu au făcut obiectul examinării Curții.

Abordarea auditului

Probele de audit au fost obținute atât la nivelul Comisiei (DG AGRI), cât și la nivelul statelor membre. Punctul de plecare al activității de audit a constat în analiza cadrului juridic relevant, efectuată cu scopul de a se identifica cerințele aplicabile tuturor părților implicate, și anume Comisia, autoritățile competente și organismele de certificare.

La nivelul Comisiei, auditul a constat în următoarele activități:

• o examinare a orientărilor furnizate de Comisie organismelor de certificare și aplicabile pentru exercițiul financiar 2015, precum și a documentelor rezultate în urma unor activități de sprijin, cum ar fi reuniuni ale unor grupuri de experți²⁰ (Curtea a participat, în calitate de observator, la o astfel de reuniune la Bruxelles, în perioada 14-15 iunie 2016);
• o evaluare a examinărilor documentare efectuate de Comisie cu privire la rapoartele și opiniile emise de organismele de certificare pentru 25 de agenții de plăți din 17 state membre, evaluare care a inclus, în 17 cazuri, și o examinare a rapoartelor DG AGRI întocmite în urma vizitelor de audit pe care aceasta le-a efectuat la o serie de organisme de certificare. De asemenea, Curtea a analizat Raportul anual de activitate pe 2015 al DG AGRI și modul în care activitatea organismelor de certificare a fost valorificată în raportul respectiv;
• discuții purtate cu membri relevanți ai personalului DG AGRI.

La nivelul statelor membre, auditul Curții a constat în următoarele activități:

• un sondaj în rândul a 20 de autorități competente și organisme de certificare din 13 state membre²¹, selectate în funcție de cuantumul cheltuielilor pe care acestea le certificaseră (cumulat, selecția a acoperit 63 % din cheltuielile PAC din UE în 2014) și în funcție de statutul juridic al organismelor de certificare (entitate publică sau privată). Printre temele abordate în cadrul acestui sondaj s-au numărat orientările și sprijinul furnizat de Comisie organismelor de certificare;
• șase vizite²² în statele membre, în cursul cărora au avut loc întâlniri cu reprezentanți ai autorităților competente și ai organismelor de certificare cu scopul de a înțelege mai bine informațiile pe care aceștia le furnizaseră în răspunsurile lor la întrebările din chestionarul sondajului, precum și cu scopul de a examina cadrul contractual al organismelor de certificare, de a verifica măsura în care procedurile lor de audit erau efectuate la momentul oportun și de a examina principalele rezultate ale activității lor, astfel cum fuseseră prezentate acestea în rapoartele și opiniile lor de audit referitoare la exercițiul financiar 2015.

Constatările Curții au fost formulate ținând cont de dispozițiile relevante din reglementările aplicabile perioadei de programare 2014-2020 și de cerințele stabilite în standardele internaționale relevante ale instituțiilor supreme de audit (International Standards of Supreme Audit Institutions -ISSAI), precum și în standardele internaționale de audit relevante (International Standards on Auditing - ISA).

Observații

Noul rol al organismelor de certificare în ceea ce privește legalitatea și regularitatea cheltuielilor aferente PAC reprezintă un pas înainte către un model de audit unic

Deși nu există o definiție unică și recunoscută pentru termenul de „audit unic”, conceptul este bazat pe nevoia de a se evita suprapunerile și lipsa de coordonare în activitățile de control și audit. În contextul bugetului UE și în special în cazul gestiunii partajate, „auditul unic” ar permite obținerea unei asigurări cu privire la legalitatea și regularitatea cheltuielilor pe două planuri, și anume: pe de o parte, în scopul gestiunii (controlul intern) și, pe de altă parte, în scopul efectiv al auditului. Abordarea bazată pe un audit unic ar trebui să constituie un cadru de control eficace în care fiecare strat se sprijină pe asigurarea furnizată de cel dinaintea lui.

În domeniul coeziunii²³, autoritățile de audit din statele membre au reprezentat, începând din perioada 2007-2013, una dintre principalele surse de informații în cadrul utilizat de Comisie pentru obținerea unei asigurări cu privire la legalitatea și regularitatea cheltuielilor. De asemenea, în Avizul său nr. 2/2004²⁴, Curtea a analizat modelul de „audit unic” din perspectiva controlului intern, mai exact ca sursă de furnizare a asigurării pentru conducerea Comisiei. Mai mult, în Raportul său special nr. 16/2013²⁵, Curtea a formulat o serie de recomandări specifice care vizau ameliorarea procedurilor Comisiei privind utilizarea activităților desfășurate de autoritățile de audit naționale în domeniul coeziunii.

În ceea ce privește cheltuielile aferente PAC, asigurarea pe care o obține Comisia cu privire la regularitatea și legalitatea cheltuielilor se sprijină pe trei niveluri de informații, și anume: controalele efectuate de agențiile de plăți, activitățile de audit desfășurate de organismele de certificare și rezultatele verificărilor realizate de Comisia însăși în legătură cu activitatea agențiilor de plăți și a organismelor de certificare. Atunci când o astfel de asigurare este considerată a fi insuficientă, Comisia își exercită responsabilitatea finală pentru legalitate și regularitate prin propriile sale proceduri de verificare a conformității, care pot duce la aplicarea unor corecții financiare.

Noul rol al organismelor de certificare de a emite o opinie cu privire la legalitatea și regularitatea cheltuielilor are potențialul, în perioada 2014-2020, de a consolida în mod semnificativ utilizarea unui model de „audit unic” pentru gestiunea de către Comisie a cheltuielilor agricole. Potrivit DG AGRI, un astfel de model va duce la un nivel mai mare de asigurare cu privire la buna funcționare a sistemelor de control²⁶ și va permite obținerea unei asigurări suplimentare în materie de gestiune pe baza activităților de audit desfășurate de organismele de certificare și nu doar pe baza propriilor sale controale²⁷.

Activitățile de audit ale organismelor de certificare au potențialul de a permite funcționarea în mod eficient a unui model de „audit unic” pentru gestiunea cheltuielilor aferente PAC:

• ajutând statele membre să își consolideze sistemele lor de control;
• contribuind la reducerea costurilor legate de audit și de control;
• permițând Comisiei să obțină o asigurare suplimentară independentă cu privire la legalitatea și regularitatea cheltuielilor.

În opinia Curții, abordarea bazată pe un „audit unic” este modalitatea optimă de a obține o asigurare cu privire la legalitatea și regularitatea cheltuielilor la nivelul statelor membre. Conform dreptului Uniunii, așa cum Curtea de Conturi Europeană îndeplinește rolul de auditor extern al bugetului UE în ansamblul său, organismele de certificare acționează în calitate de auditori independenți ai cheltuielilor agricole la nivelul statelor membre/la nivel regional. În ordine cronologică, primii auditori care furnizează o asigurare cu privire la legalitatea și regularitatea cheltuielilor agricole sunt organismele de certificare, ele fiind de fapt și singura sursă pe baza căreia se obține această asigurare de audit la nivel național/regional²⁸. Asigurarea obținută de organismele de certificare rezultă dintr-o combinație între testele de fond pe care ele însele le efectuează și sistemele de control ale agențiilor de plăți. În contextul unui model de „audit unic” pentru politica agricolă comună aferentă perioadei 2014-2020, ar exista posibilitatea ca o astfel de asigurare să fie utilizată de Comisie, astfel cum se arată în figura 2, cu condiția să existe o pistă de audit adecvată.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

În opinia Curții, având în vedere că responsabilitatea ultimă pentru gestiunea fondurilor PAC și pentru reglementările aferente în vigoare revine Comisiei, aceasta ar putea valorifica în următoarele feluri activitatea desfășurată de organismele de certificare cu privire la legalitate și regularitate în cadrul abordării bazate pe un „audit unic”, atunci când aceasta este fiabilă, și anume:

• ameliorând modul în care estimează nivelul de eroare reziduală și în care formulează rezervele în rapoartele sale anuale de activitate²⁹;
• stabilind dacă nivelul estimat de eroare depășește sau nu 50 000 de euro ori 2 % din cheltuielile relevante³⁰, putând, astfel, decide dacă este necesară demararea procedurii de verificare a conformității;
• identificând cu o mai mare exactitate și exhaustivitate sumele care trebuie excluse de la plata de la bugetul UE, recurgând într-o mai mare măsură la corecții financiare extrapolate³¹;
• evaluând dacă să se solicite sau nu statelor membre reexaminarea statutului de agenții de plăți acreditate în cazurile în care nu există garanții suficiente că plățile sunt conforme cu legile și reglementările în vigoare³².

Modelul de asigurare al DG AGRI continue să se sprijine pe rezultatele controalelor efectuate de statele membre

În conformitate cu dispozițiile Regulamentului financiar³³, directorul general al DG AGRI trebuie să întocmească un raport anual de activitate, în care să declare dacă a obținut o asigurare rezonabilă că procedurile de control instituite oferă garanțiile necesare cu privire la legalitatea și regularitatea operațiunilor subiacente.

Modelul de asigurare utilizat în acest scop de către DG AGRI până în exercițiul financiar 2015, prin care se stabileau sumele expuse la risc din punctul de vedere al legalității și regularității, avea ca punct de plecare statisticile de control raportate de statele membre. Ulterior se aplicau majorări ținând cont de deficiențele cunoscute și evidențiate de auditurile de conformitate ale DG AGRI și de activitățile de audit ale Curții. DG AGRI trebuia să mărească nivelul de eroare atunci când constata că agenția de plăți nu detectase o parte din erori și, prin urmare, acestea nu se reflectau în rezultatele controalelor realizate de statul membru. Acest calcul avea drept rezultat o rată de eroare ajustată pentru fiecare agenție de plăți și pentru fiecare fond.

Ratele de eroare ajustate agregate pentru exercițiile financiare 2014 și 2015 arată că DG AGRI a continuat să ajusteze „în sus” nivelurile de eroare raportate în statisticile de control ale agențiilor de plăți (a se vedea tabelul 1). Informațiile provenite din noile opinii ale organismelor de certificare cu privire la legalitate și regularitate nu au avut decât un efect neglijabil asupra acestor ajustări pentru exercițiul financiar 2015:

În Raportul anual de activitate pe 2015³⁴, DG AGRI a explicat că nu a recurs decât în măsură „foarte limitată” la opiniile emise de organismele de certificare cu privire la legalitate și regularitate. Acest lucru a fost în principal din cauza faptului că 2015 era primul an pentru care organismele de certificare emiteau astfel de opinii, din cauza calendarului activităților lor, din cauza lipsei lor de competențe tehnice și de expertiză juridică în materie, din cauza strategiilor lor de audit inadecvate și din cauza dimensiunii prea reduse a eșantioanelor auditate. Pe lângă motivele indicate de DG AGRI, Curtea consideră, pe baza constatărilor sale, că modul în care Comisia a definit activitatea organismelor de certificare în orientările sale are, la rândul său, un impact important asupra nivelului de fiabilitate al activității respective.

De fapt, modelul de asigurare al DG AGRI continue să se sprijine pe rezultatele controalelor efectuate. Pentru exercițiul financiar 2015, opiniile emise de organismele de certificare cu privire la legalitate și regularitate nu constituiau decât unul dintre factorii luați în considerare de Comisie la calcularea ajustărilor pe care aceasta le-a aplicat la ratele de eroare raportate în statisticile de control ale statelor membre. Opiniile respective cu privire la legalitate și regularitate reprezintă singura sursă de furnizare a unei asigurări independente anuale cu privire la legalitate și regularitate. Astfel, atunci când activitatea organismelor de certificare este efectuată în mod fiabil, această asigurare independentă ar trebui, în opinia Curții, să devină elementul principal pe baza căruia să aibă loc evaluarea legalității și regularității cheltuielilor de către directorul general al DG AGRI din cadrul Comisiei.

Accentul pus în continuare pe statisticile de control rezultate pe baza sistemelor de gestiune și de control ale agențiilor de plăți este confirmat de DG AGRI în Raportul său anual de activitate pe 2015, în care se afirmă că opinia privind legalitatea și regularitatea ar trebui să confirme nivelul erorilor din sistemul de gestiune și de control al PAC care este utilizat în statele membre³⁵. În continuare, DG AGRI declara că, prin efectuarea de teste asupra operațiunilor (pe baza unui eșantion statistic), auditorii organismului de certificare au obligația de a confirma nivelul erorilor identificate în cursul controalelor inițiale efectuate cu privire la eligibilitate de către agenția de plăți și, dacă acest nivel nu este confirmat, să emită o opinie cu rezerve³⁶.

Unele aspecte importante din orientările Comisiei, precum cele enumerate în continuare și evaluate în prezentul raport al Curții, au fost, prin urmare, implementate în mod specific pentru a susține modelul de asigurare existent al Comisiei, bazat pe validarea rezultatelor controalelor efectuate de agențiile de plăți:

• utilizarea a două eșantioane, eșantionul 1 fiind extras din lista controalelor la fața locului efectuate de agențiile de plăți (a se vedea punctele 48-58);
• limitarea testelor efectuate la fața locului de către organismele de certificare la operațiunile din eșantionul 1 (a se vedea punctele 62-67);
• limitarea sferei activităților organismelor de certificare la reefectuarea controalelor administrative și a celor de la fața locului care au fost desfășurate de agențiile de plăți (a se vedea punctele 68- 71);
• calcularea a două rate de eroare și utilizarea de către DG AGRI a ratei de „neconformitate” în locul ratei de eroare (a se vedea punctele 72- 78);
• subevaluarea ratelor de eroare pe baza cărora organismele de certificare emit opiniile lor (a se vedea punctele 79- 85).

Mai mult, pentru a putea aplica modelul Comisiei, organismele de certificare trebuie să efectueze un volum mai mare de muncă decât cel prevăzut în mod strict de Regulamentul orizontal privind PAC. Aceasta se explică prin faptul că statisticile de control sintetizate în declarațiile de gestiune ale agențiilor de plăți sunt calculate separat pentru stratul format din populația inclusă în IACS și, respectiv, pentru stratul format din populația neinclusă în IACS (a se vedea punctul 2). DG AGRI calculează, în egală măsură, ratele de eroare ajustate pentru fiecare dintre cele două straturi. Aceasta înseamnă că organismele de certificare au în plus obligația de a valida statistici de control și la nivel de strat (populația inclusă în IACS/populația neinclusă în IACS), nu numai la nivel de fonduri (FEGA/FEADR). Pentru a putea dispune de probe suficiente în vederea validării statisticilor la nivel de strat, organismele de certificare trebuie să mărească în mod semnificativ dimensiunea eșantioanelor lor în comparație cu situația în care se cere doar validarea la nivel de fonduri.

Următoarele secțiuni examinează, de asemenea, în ce măsură orientările Comisiei sunt în conformitate cu standardele de audit acceptate la nivel internațional pentru diferitele etape ale procesului de audit (analiza riscurilor și metoda de eșantionare, testele de fond, concluzia și opinia de audit).

Analiza riscurilor și metoda de eșantionare

Utilizarea matricei de acreditare ca bază pentru analiza riscurilor poate duce la exagerarea nivelului de asigurare pe care organismele de certificare îl pot obține din sistemele de control intern ale agențiilor de plăți

Conform orientărilor DG AGRI³⁷, organismele de certificare obțin nivelul lor global de asigurare cu privire la legalitate și regularitate din două surse: evaluarea pe care o realizează cu privire la mediul de control al agențiilor de plăți și testele de fond pe care le efectuează asupra operațiunilor. Acest model de obținere a asigurării este în conformitate cu standardele de audit acceptate la nivel internațional, care prevăd că auditorul trebuie să înțeleagă mediul de control și controalele interne relevante și să examineze dacă acestea sunt de natură să asigure conformitatea³⁸.

Cu cât evaluarea pe care organismele de certificare o atribuie sistemelor de control intern ale agențiilor de plăți este mai bună și, prin urmare, cu cât nivelul de asigurare pe care îl obțin acestea pe baza sistemelor respective este mai mare, cu atât numărul operațiunilor care vor face obiectul testelor de fond va fi mai mic. Tabelul 2 ilustrează această relație invers proporțională, utilizând informații preluate din orientările DG AGRI³⁹:

DG AGRI a solicitat organismelor de certificare să evalueze sistemele de control intern ale agențiilor de plăți pe baza unei matrice de evaluare a conformității acestora cu criteriile de acreditare („matricea de acreditare”). Numai agențiile de plăți acreditate (mai exact, cele care întrunesc criteriile de acreditare) pot gestiona cheltuielile aferente PAC⁴⁰.

După cum se arată în anexa III⁴¹, matricea de acreditare este alcătuită din șase funcții și opt criterii de evaluare, formând, în total, 48 de parametri de evaluare. Fiecărui parametru în parte îi este atribuit un punctaj cuprins între 1 („Nu funcționează”) și 4 („Funcționează corespunzător”) și o pondere. Punctajul global rezultat pe baza matricei de acreditare reprezintă media ponderată a acestor 48 de parametri de evaluare.

Acest punctaj global este utilizat atât de autoritățile competente (pentru a evalua dacă agențiile de plăți ar trebui să își păstreze în continuare statutul de agenții acreditate), cât și de către organismele de certificare (ca sprijin în procesul lor vizând formularea unei opinii cu privire la măsura în care sistemele de control intern ale agențiilor de plăți funcționează corespunzător).

Cu toate acestea, nu este adecvat să se utilizeze acest punctaj global rezultat pe baza matricei de acreditare pentru a evalua sistemele de control intern ale agențiilor de plăți din punctul de vedere al legalității și regularității, întrucât aceste sisteme depind în principal de doar doi dintre cei 48 de parametri de evaluare, și anume: controalele administrative și controalele la fața locului în contextul prelucrării cererilor, inclusiv al validării și autorizării lor (ca parte din „Activitățile de control”).

În cadrul propus de DG AGRI, punctajele mici calculate pentru acești doi parametri pot fi compensate cu punctaje mai mari pentru alți parametri, cum ar fi informarea și comunicarea sau monitorizarea. Acești alți factori nu sunt legați în mod direct de legalitate și regularitate și, prin urmare, nu ar trebui să fie utilizați în vederea compensării punctajului. Atunci când se urmărește evaluarea legalității și regularității și ținând cont de importanța covârșitoare a acestor doi parametri, o astfel de compensare ar putea duce la supraevaluarea de către organismele de certificare a sistemelor de control intern și la obținerea de către acestea a unui nivel de asigurare mai mare decât ar putea fi justificat. Mai mult, acest cadru nu ține cont în mod suficient de deficiențele sistemice care fuseseră raportate anterior atât de DG AGRI, cât și de către Curte, în urma auditurilor realizate la agențiile de plăți și la beneficiarii finali.

În trei⁴² dintre cele șase state membre vizitate, Curtea a constatat că organismele de certificare nu luaseră în considerare în măsură suficientă, în evaluările lor cu privire la sisteme, deficiențele cunoscute. În caseta 1 este prezentată situația constatată de Curte într-unul dintre aceste trei state membre [Germania (Bavaria)], în comparație cu situația opusă constatată în România, unde organismul de certificare a luat efectiv în calcul, în evaluarea sa, astfel de deficiențe cunoscute. Aceste situații vin să confirme opinia Curții, potrivit căreia matricea de acreditare nu este un instrument adecvat pentru evaluarea funcționării sistemelor de control intern din punctul de vedere al legalității și regularității.

În cursul investigațiilor sale desfășurate în scopul verificării conformității, DG AGRI recurge la controale-cheie și la controale auxiliare (a se vedea definițiile din caseta 2) pentru a evalua dacă sistemele de control intern instituite la nivelul statelor membre sunt capabile să asigure legalitatea și regularitatea cheltuielilor.

Deși DG AGRI însăși recurge la controale-cheie și la controale auxiliare pentru a evalua dacă sistemele de control intern ale agențiilor de plăți asigură legalitatea și regularitatea cheltuielilor, aceasta solicită organismelor de certificare să utilizeze un instrument diferit în același sens, și anume matricea de acreditare, care nu este însă adecvată acestui scop.

Metoda de eșantionare a organismelor de certificare pentru operațiunile incluse în IACS, bazată pe listele de controale la fața locului selectate în mod aleatoriu de către agențiile de plăți, a antrenat o serie de riscuri care nu au fost contracarate

După cum s-a menționat anterior în raport, Regulamentul orizontal privind PAC prevede că organismele de certificare trebuie să emită o opinie cu privire la legalitatea și regularitatea cheltuielilor a căror rambursare a fost solicitată Comisiei în cursul exercițiului financiar auditat. Prin urmare, la proiectarea unui eșantion de audit, organismele de certificare „trebuie să ia în considerare scopul procedurii de audit și caracteristicile populației din care va fi extras eșantionul”⁴⁴.

Orientările DG AGRI⁴⁵ împart activitatea privind testele de fond pe două eșantioane, și anume:

• eșantionul 1: extras de către organismele de certificare din lista beneficiarilor selectați în mod aleatoriu⁴⁶ de către agențiile de plăți pentru controalele la fața locului (a se vedea punctul 6). Pentru operațiunile din eșantionul 1, organismele de certificare trebuie să reefectueze atât controalele la fața locului care au fost anterior desfășurate de agențiile de plăți, cât și întreaga gamă de controale administrative (primirea cererilor și verificarea eligibilității acestora, validarea cheltuielilor, inclusiv autorizarea, execuția și înregistrarea în conturi a plății corespondente);
• eșantionul 2: extras de către organismele de certificare din totalitatea plăților aferente exercițiului în cauză. Pentru eșantionul 2, organismele de certificare nu trebuie să reefectueze decât controalele administrative, nu și controalele la fața locului (a se vedea punctele 62-67).

Calendarul privind efectuarea testelor de fond și raportarea acestora către Comisie de către organismele de certificare sunt prezentate în anexa IV.

Operațiunile din eșantionul 1 sunt extrase dintr-o listă de controale la fața locului selectate în mod aleatoriu și efectuate de agențiile de plăți cu privire la cererile de ajutor, care, dacă sunt incluse în IACS, sunt, în mod probabil, de natură să genereze plăți în cursul exercițiului financiar corespunzător. Prin urmare, rezultatele testelor efectuate de organismele de certificare nu servesc numai scopului de a exprima o opinie cu privire la legalitatea și regularitatea cheltuielilor, ci au și rolul de a le ajuta pe acestea să formuleze o opinie cu privire la funcționarea sistemelor de control intern ale agențiilor de plăți, care constituie unul dintre celelalte obiective de audit stabilite în Regulamentul orizontal privind PAC.

Numărul operațiunilor pentru care organismele de certificare reefectuează totalitatea controalelor desfășurate anterior de către agențiile de plăți (a se vedea tabelul 3 din continuarea punctului 64) este adesea cu mult mai mare decât numărul operațiunilor necesare, în mod obișnuit, pentru efectuarea testelor de verificare a conformității sistemelor de control intern⁴⁷. Acest lucru le garantează obținerea unui nivel mai mare de asigurare cu privire la conformitatea cu reglementările aplicabile a sistemelor agențiilor de plăți pentru controale administrative și controale la fața locului.

Pentru ca rezultatele de audit să fie fiabile, este important ca toate eșantioanele utilizate în vederea testelor de fond să fie reprezentative. Pentru a fi reprezentative, eșantioanele trebuie extrase din populația totală cu ajutorul unor metode care să fie valide din punct de vedere statistic și care să rămână neschimbate. Deoarece organismele de certificare extrag eșantioanele lor parțial din eșantioanele agențiilor de plăți, rezultatele activităților lor nu pot fi reprezentative decât dacă eșantioanele agențiilor de plăți sunt ele însele reprezentative. Mai mult, orice înlocuire de operațiuni conținute în eșantioanele inițiale trebuie justificate și documentate în mod corespunzător.

DG AGRI solicită organismelor de certificare să evalueze caracterul reprezentativ al eșantioanelor agențiilor de plăți. Pe de altă parte însă, pentru a putea respecta această cerință, atât agențiile de plăți, cât și organismele de certificare trebuie să mențină o pistă de audit suficientă și fiabilă, pentru a putea confirma că eșantioanele sunt reprezentative, sunt extrase din întreaga populație și nu au suferit modificări.

DG AGRI solicită ca operațiunile IACS din cadrul eșantionului 1 extras pentru efectuarea testelor de fond să fie selectate mai degrabă pe baza sumelor declarate de fermieri (selecție bazată pe cereri) decât pe baza sumelor efectiv plătite⁴⁸, astfel încât organismele de certificare să își poată efectua reverificările cât mai repede cu putință după controalele desfășurate la fața locului de către agențiile de plăți. Avantajul selecției bazate pe cereri este că organismele de certificare vor constata, la momentul inspecțiilor lor la fața locului la exploatațiile agricole selectate, o situație foarte similară cu cea constatată de agențiile de plăți.

Cu toate acestea, pentru ca această metodă să funcționeze, este important ca între agențiile de plăți și organismele de certificare să existe o cooperare foarte strânsă și o bună comunicare. Organismele de certificare trebuie informate în mod regulat cu privire la controalele efectuate de către agențiile de plăți pentru ca ele să poată reefectua aceste controale la scurt timp după vizita agenției de plăți. Curtea a constatat că în trei dintre cele cinci state membre vizitate în care organismele de certificare au reefectuat controale la fața locului pentru operațiuni incluse în IACS⁴⁹, această condiție nu era îndeplinită (a se vedea caseta 3).

De asemenea, pentru ca această abordare să fie validă, organismele de certificare trebuie să dispună de un acces imediat la lista controalelor la fața locului care fuseseră inițial selectate de către agențiile de plăți, cu scopul de a se asigura că această listă nu va fi ulterior modificată. Mai mult, organismelor de certificare nu ar trebui să li se permită să excludă operațiuni din eșantionul lor ca urmare a întârzierilor în adoptarea deciziilor de către agențiile de plăți în ceea ce privește acordarea ajutorului în cauză. Faptul că organismelor de certificare li se permite să excludă astfel de operațiuni din eșantion sporește riscul ca agențiile de plăți să întârzie în mod intenționat deciziile și plățile lor pentru anumite operațiuni, ceea ce ar putea duce la erori în calculele organismului de certificare. Astfel de cazuri nu numai că subminează reprezentativitatea rezultatelor și validitatea extrapolării lor la totalul cheltuielilor, dar pot și să antreneze, în mod eronat, o reducere a ratei de eroare identificate de către organismul de certificare (a se vedea caseta 4).

Aplicarea metodei de selecție bazată pe cereri se sprijină, de asemenea, pe faptul că organismele de certificare nu comunică agențiilor de plăți operațiunile pe care le-au selectat decât după ce agențiile și-au finalizat controalele, astfel încât ele să nu cunoască operațiunile pe care organismele de certificare le vor supune examinării lor ulterioare (Comisia a recunoscut, la rândul ei, existența acestui risc în cazurile în care inspectorii organismelor de certificare îi însoțesc pe cei din partea agențiilor de plăți în cursul controalelor lor inițiale)⁵¹. Cu toate acestea, Curtea a constatat că, în Italia, nu se luaseră astfel de măsuri de siguranță (a se vedea caseta 5).

O parte din operațiunile neincluse în IACS asupra cărora organismele de certificare aplică teste de fond nu este reprezentativă pentru cheltuielile aferente exercițiului financiar auditat

În cazul operațiunilor neincluse în IACS (atât pentru FEGA, cât și pentru FEADR), există o disparitate semnificativă între:

• perioada pentru care sunt raportate controalele la fața locului, și anume anul calendaristic (de la 1 ianuarie până la 31 decembrie 2014 pentru exercițiul financiar 2015 în acest caz), și
• perioada pentru care sunt plătite cheltuielile, care este cuprinsă între 16 octombrie 2014 și 15 octombrie 2015 pentru exercițiul financiar 2015.

Prin urmare, unora dintre beneficiarii care au făcut obiectul controalelor la fața locului în cursul anului calendaristic 2014 nu le vor fi rambursate cheltuielile în exercițiul financiar 2015⁵². Organismele de certificare nu pot utiliza rezultatele obținute pentru astfel de operațiuni în calculul lor privind rata de eroare aferentă exercițiului financiar vizat. Aceste rezultate nu pot fi utilizate decât în scopul exprimării opiniei privind funcționarea sistemului de control intern și în cel al formulării unei opinii cu privire la aserțiunile din declarația de gestiune și cu privire la statisticile de control subiacente.

Drept urmare, numărul de operațiuni pe care organismele de certificare le utilizează pentru calculul ratei de eroare globale este mai mic, diminuând astfel exactitatea acestui calcul și afectând, în consecință, fiabilitatea opiniilor lor privind legalitatea și regularitatea cheltuielilor aferente exercițiului financiar.

Testele de fond

Pentru majoritatea operațiunilor, orientările nu impun organismelor de certificare să efectueze teste la fața locului la nivelul beneficiarilor finali

Conform standardelor de audit acceptate pe plan internațional, în desfășurarea unui audit în vederea obținerii unei asigurări rezonabile, auditorii din sectorul public colectează probe de audit suficiente și adecvate care să stea la baza concluziilor lor⁵³. În acest scop, auditorii ar trebui să recurgă la o varietate de tehnici, cum ar fi observarea, inspecția, investigarea, reefectuarea controalelor, confirmarea și procedurile analitice. În plus, în conformitate cu dreptul UE, testele de fond realizate de organismele de certificare asupra cheltuielilor trebuie să acopere verificarea legalității și regularității operațiunilor subiacente la nivelul beneficiarilor finali⁵⁴.

Inspecția presupune examinarea registrelor și a înregistrărilor contabile, precum și a altor elemente (cum ar fi dreptul beneficiarilor de a utiliza terenul în cauză, registrele în care sunt consemnate lucrările de fertilizare, autorizațiile de construcție etc.) sau a activelor corporale (precum terenuri, animale, echipamente etc.). Investigarea presupune obținerea de informații și explicații de la beneficiarii finali, fie sub forma unor declarații scrise, fie în cadrul unor discuții verbale cu caracter informal.

După cum s-a menționat anterior în prezentul raport, pentru eșantionul 2, orientările DG AGRI prevăd că organismele de certificare trebuie doar să reefectueze controalele administrative (a se vedea punctul 49). În tabelul 3, Curtea a calculat ponderea operațiunilor cuprinse în eșantionul 2 din eșantionul total aferent celor șase state membre vizitate.

1 Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura (AGEA) este una dintre cele 11 agenții de plăți din Italia.

După cum se arată în tabelul anterior, în patru dintre statele membre/regiunile vizitate, eșantionul 2, pentru care nu s-au efectuat teste la fața locului, a constituit cea mai mare parte din eșantionul global utilizat pentru testele de fond de către organismele de certificare.

Pentru eșantionul 2, colectarea de probe numai pe baza unei reefectuări a controalelor administrative la nivelul agențiilor de plăți nu va permite organismelor de certificare, în cele mai dese cazuri, să obțină probe suficiente și adecvate, astfel cum se prevede în ISSAI 4200. În acest fel, nu sunt utilizate de organismele de certificare două metode de colectare a probelor de audit care sunt foarte importante în contextul cheltuielilor aferente PAC, și anume inspecția și investigarea. Fără utilizarea acestor metode, nu se pot obține probe de audit importante precum cele care atestă dacă fermierii utilizează terenurile în scopurile specificate în declarațiile lor și cele care demonstrează existența activelor corporale achiziționate prin proiecte de investiții. Această abordare nu este așadar în conformitate cu standardele de audit acceptate la nivel internațional.

Fără efectuarea de teste de fond la fața locului suficiente, există posibilitatea ca organismele de certificare să nu fie în măsură să obțină o asigurare rezonabilă cu privire la legalitatea și regularitatea cheltuielilor vizate; după cum s-a demonstrat în rapoartele anuale ale Curții, majoritatea erorilor din cadrul cheltuielilor aferente PAC (în special cele incluse în IACS) sunt identificate la fața locului⁵⁵.

Conform orientărilor, organismele de certificare trebuie doar să reefectueze controalele inițiale ale agențiilor de plăți, nu să desfășoare toate procedurile de audit pe care le-ar considera necesare pentru a obține o asigurare rezonabilă

Natura, calendarul și amploarea procedurilor desfășurate sunt stabilite de auditorii din sectorul public prin aplicarea raționamentului profesional⁵⁶. În ceea ce privește standardele aplicabile atunci când se desfășoară audituri pentru obținerea unei asigurări rezonabile, a se vedea, de asemenea, punctul 62.

DG AGRI solicita organismelor de certificare, în vederea efectuării testelor lor de fond, doar să reefectueze (reverifice) controalele inițiale ale agențiilor de plăți, atât pentru operațiunile din eșantionul 1, cât și pentru cele din eșantionul 2⁵⁷. De exemplu, în cazul în care controalele inițiale ale agențiilor de plăți fuseseră efectuate la fața locului prin teledetecție⁵⁸, atunci organismele de certificare trebuiau întotdeauna să reefectueze controalele respective utilizând aceeași metodă⁵⁹.

Reefectuarea este definită în standardele de audit acceptate la nivel internațional⁶⁰ ca fiind desfășurarea în mod independent a acelorași proceduri deja efectuate de entitatea auditată, în cazul de față, agenția de plăți. De exemplu, organismul de certificare poate să reefectueze controalele administrative pentru a verifica dacă agenția de plăți a luat deciziile corecte la momentul acordării sprijinului.

Deși reefectuarea este o metodă validă de colectare de probe de audit, Comisia nu ar trebui, în opinia Curții, să solicite organismelor de certificare să se limiteze la această metodă pentru toate operațiunile supuse testelor de fond, ci să lase la latitudinea lor în ce măsură aceasta poate fi utilizată. Organismele de certificare ar putea astfel alege și efectua proceduri și pași de audit pe care ele însele le consideră adecvate și care nu ar trebui să se limiteze la reefectuare. O testare de fond bazată numai pe reefectuare ar putea să nu permită organismelor de certificare să obțină probe de audit suficiente în sprijinul opiniei lor privind asigurarea rezonabilă.

Concluzia și opinia de audit

Conform orientărilor, organismele de certificare trebuie să calculeze două rate de eroare diferite și organismele de certificare și DG AGRI nu utilizează în mod adecvat aceste rate

Pentru a fi în conformitate cu orientările DG AGRI⁶¹, organismele de certificare trebuie să calculeze două rate de eroare în scopul verificării legalității și regularității (a se vedea tabelul 4).

Articolul 9 din Regulamentul orizontal privind PAC prevede obligația organismelor de certificare de a exprima o concluzie de asigurare „limitată” (formă negativă)⁶² în legătură cu declarația de gestiune. O astfel de concluzie nu necesită desfășurarea unor teste de audit complete, ci doar o revizuire, care se limitează adesea la proceduri analitice și la investigări. Nu sunt necesare teste de fond, cum ar fi testele de detaliu ale operațiunilor. O misiune de asigurare limitată furnizează așadar un nivel de asigurare mai mic decât cel care s-ar putea obține în urma unui audit de asigurare rezonabilă. Concluzia bazată pe o asigurare limitată este formulată, de regulă, astfel: „nu am sesizat nimic care să indice să subiectul vizat nu este în conformitate, sub toate aspectele semnificative, cu criteriile specificate”.

Astfel, pentru a fi în conformitate cu standardele de audit acceptate la nivel internațional, concluzia referitoare la declarația de gestiune poate fi exprimată pe baza rezultatelor activităților de audit realizate cu privire la fiabilitatea conturilor, la buna funcționare a sistemului de control intern și la legalitatea și regularitatea operațiunilor (inclusiv, rata de eroare), cu alte cuvinte ca un produs „secundar” al acestor activități. Cu toate acestea, orientările DG AGRI solicită organismelor de certificare să calculeze în plus rata de neconformitate pentru a formula o concluzie cu privire la declarațiile de gestiune.

Mai mult, în Raportul său anual de activitate pe 2015⁶³, DG AGRI a explicat că, în principiu, intenția sa a fost de a utiliza rata de neconformitate pentru a estima o rată de eroare ajustată în scopul evaluării legalității și regularității. Prin urmare, în timp ce opiniile organismelor de certificare privind legalitatea și regularitatea cheltuielilor sunt bazate pe rata de eroare, modelul de asigurare al DG AGRI utilizează un indicator diferit al erorii, și anume rata de neconformitate, pentru a estima sumele expuse la risc din perspectiva legalității și regularității.

Rata de neconformitate nu reprezintă nivelul de eroare din cadrul cheltuielilor, ci mai degrabă impactul financiar al deficiențelor din cadrul controalelor administrative și al controalelor la fața locului efectuate de agenția de plăți.

Orientările DG AGRI solicită organismelor de certificare să utilizeze rata de eroare calculată pentru legalitate și regularitate și pentru a exprima o opinie cu privire la exhaustivitatea, exactitatea și veridicitatea conturilor anuale ale agenției de plăți (a se vedea tabelul 4). În cadrul examinării sale anuale a conturilor agențiilor de plăți („procedura de verificare financiară”), DG AGRI însăși utilizează, la rândul ei, rata de eroare privind legalitatea și regularitatea pentru a evalua fiabilitatea conturilor agențiilor de plăți.

Această practică contravine însă prevederilor din Regulamentul orizontal privind PAC⁶⁴, care, pentru procedura de verificare financiară, face o distincție clară între aspectul fiabilității conturilor agențiilor de plăți și cel al legalității și regularității cheltuielilor. Această distincție este corectă deoarece se poate întâmpla, de exemplu, ca o plată să fie înregistrată în conturi în mod corespunzător deși ea nu este conformă cu legile și reglementările în vigoare (de exemplu, deoarece fermierul a solicitat ajutor pentru un teren exploatat de alt fermier) și, viceversa, ca o plată să fie conformă cu legile și reglementările în vigoare în pofida faptului că nu a fost înregistrată în conturi în mod corespunzător (de exemplu, a fost înregistrată ca rambursare a unor costuri din cadrul unui proiect de investiții și nu ca plată anuală bazată pe suprafață). Având în vedere această distincție, utilizarea dată de DG AGRI ratei de eroare, și anume pentru a evalua fiabilitatea conturilor agențiilor de plăți, este inadecvată.

Opinia organismelor de certificare privind legalitatea și regularitatea cheltuielilor se sprijină pe un nivel subevaluat al erorii totale

Ambii indicatori ai erorii (rata de eroare și rata de neconformitate) sunt calculați ca diferență între ceea ce organismul de certificare consideră că este eligibil și ceea ce agenția de plăți a validat anterior. Diferențele dintre ceea ce au declarat beneficiarii și ceea ce agenția de plăți a validat după controalele sale la fața locului, diferențe care constituie erorile raportate de agențiile de plăți în statisticile de control, nu sunt luate în considerare la calculul ratei de eroare de către organismele de certificare.

După cum se menționează la punctul 6, ca regulă generală, doar un procent de 5 % din totalul cererilor face obiectul controalelor la fața locului ale agențiilor de plăți. Și totuși, pentru cele șase state membre vizitate, ponderea medie a operațiunilor care fac obiectul controalelor la fața locului ale agențiilor de plăți din eșantionul global auditat de organismele de certificare (a se vedea tabelul 3) este de 38 % pentru FEGA și de 44 % pentru FEADR. Prin urmare, acest tip de operațiuni este suprareprezentat în eșantioanele globale ale organismelor de certificare. În continuare, figura 3 ilustrează această situație cu ajutorul cifrelor medii pentru FEGA.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

În cazul operațiunilor care au făcut anterior obiectul controalelor la fața locului, agenția de plăți a detectat deja erorile care le afectau și le-a raportat în statisticile lor de control. Aceste erori nu vor mai fi identificate de organismele de certificare atunci când se compară rezultatele lor cu cele ale agențiilor de plăți. În schimb, pentru restul de 95 % din populația de operațiuni, și anume cele care nu fac obiectul controalelor la fața locului, posibilele erori existente vor rămâne necorectate.

Astfel, ponderea operațiunilor din eșantionul 1 care au făcut anterior obiectul controalelor la fața locului trebuie să fie reflectată cu acuratețe de către organismele de certificare, asigurându-se o reprezentare fidelă a caracteristicilor populației totale. Prin urmare, ele trebuie să adauge la propria rată de eroare rata de eroare a agenției de plăți din statisticile de control, rezultată în urma controalelor aleatorii la fața locului efectuate de aceasta, pentru operațiunile din eșantionul 1 care depășesc procentul de 5 %⁶⁵ supus anterior unor astfel de controale.

În mod similar, rata de eroare din statisticile de control ale agenției de plăți trebuie să fie adăugată la rata de eroare a organismului de certificare și pentru acele operațiuni din eșantionul 2 care nu au făcut obiectul niciunor controale la fața locului, nici din partea agenției de plăți⁶⁶, nici din partea organismului de certificare.

Această ajustare este necesară deoarece organismele de certificare trebuie să exprime o opinie cu privire la legalitatea și regularitatea întregii populații de plăți, nu numai cu privire la eficacitatea procedurilor agențiilor de plăți desfășurate în cadrul controalelor la fața locului. În lipsa unor astfel de ajustări, este probabil ca rata de eroare să fie subevaluată în mod semnificativ atât pentru eșantionul 1, cât și pentru eșantionul 2.

Pe lângă absența unor astfel de ajustări, și deficiențele raportate la punctele 56, 57, 58, 67 și 71 din prezentul raport sunt susceptibile, la rândul lor, să ducă la subevaluarea ratei de eroare utilizate de organismele de certificare pentru a exprima opinia lor privind legalitatea și regularitatea.

Concluzii și recomandări

Dispunând de un buget de 363 de miliarde de euro (la prețurile din 2011) pentru perioada de programare 2014-2020, cheltuielile din cadrul politicii agricole comune (PAC) fac obiectul gestiunii partajate între Comisie și statele membre. Chiar dacă Comisia deleagă sarcini de execuție bugetară agențiilor de plăți desemnate de statele membre, ea este cea căreia îi revine responsabilitatea ultimă în ceea ce privește execuția bugetului și are obligația de a se asigura că interesele financiare ale UE sunt protejate la același standard la care acestea ar fi fost protejate dacă sarcinile respective ar fi fost îndeplinite de către ea însăși.

Asigurarea pe care o obține Comisia cu privire la legalitatea și regularitatea cheltuielilor se sprijină pe trei niveluri de informații, și anume: controalele efectuate de agențiile de plăți, activitățile de audit desfășurate de organismele de certificare și rezultatele verificărilor realizate de Comisia însăși în legătură cu activitatea agențiilor de plăți și a organismelor de certificare. Atunci când o astfel de asigurare este considerată a fi insuficientă, Comisia își exercită responsabilitatea finală pentru legalitate și regularitate prin propriile sale proceduri de verificare a conformității, care pot duce la aplicarea unor corecții financiare.

Organismelor de certificare le-a fost încredințat rolul de auditori independenți ai agențiilor de plăți încă din 1996. În timp ce, inițial, răspunderea lor era de a emite un certificat cu privire la fiabilitatea conturilor și la procedurile de control intern, pentru perioada 2014-2020, le-au fost impuse noi responsabilități. Organismele de certificare au obligația, începând cu exercițiul financiar 2015, să furnizeze în plus o opinie formulată în conformitate cu standardele de audit acceptate la nivel internațional, în care să indice dacă cheltuielile a căror rambursare a fost solicitată Comisiei sunt conforme cu legile și reglementările în vigoare. Exercițiul financiar 2015 a fost, astfel, primul exercițiu referitor la care Comisia a avut posibilitatea de a utiliza, în cadrul elaborării rapoartelor sale anuale de activitate, verificările consolidate efectuate de către organismele de certificare cu privire la legalitate și regularitate.

În acest context, auditul descris în prezentul raport a urmărit să evalueze dacă noul rol atribuit organismelor de certificare a reprezentat un pas înainte către un model de audit unic și dacă Comisia a ținut cont în mod adecvat de acest rol în cadrul modelului său de asigurare. Curtea a examinat, de asemenea, în ce măsură cadrul creat de Comisie a permis organismelor de certificare să formuleze o opinie cu privire la legalitatea și regularitatea cheltuielilor aferente PAC în conformitate cu reglementările UE aplicabile și cu standardele de audit acceptate la nivel internațional.

Curtea concluzionează că, deși noul rol al organismelor de certificare reprezintă un pas înainte în direcția unui model de audit unic, asigurarea pe care Comisia o putea obține pe baza activităților desfășurate de organismele de certificare cu privire la legalitate și regularitate era una limitată. În plus, potrivit concluziei Curții, cadrul conceput în acest sens de Comisie pentru primul an de implementare a noului tip de activități desfășurate de organismele de certificare este afectat de deficiențe semnificative. Prin urmare, în domenii importante, opiniile emise de organismele de certificare nu sunt pe deplin conforme cu standardele și normele aplicabile.

Curtea consideră că noul rol al organismelor de certificare în legătură cu legalitatea și regularitatea cheltuielilor este un pas înainte în direcția unui model de audit unic, în care diferitele niveluri de control și de audit pot fi complementare, evitându-se astfel suprapunerile și lipsa de coordonare în activitățile de control și audit. Acest lucru se datorează faptului că rezultatele activităților organismelor de certificare au potențialul de a ajuta statele membre să își consolideze sistemele de control, de a reduce costurile legate de audit și de control, precum și de a permite Comisiei să obțină o asigurare suplimentară independentă cu privire la legalitatea și regularitatea cheltuielilor. Mai mult, activitatea organismelor de certificare în ceea ce privește legalitatea și regularitatea poate, de asemenea, contribui la îmbunătățirea de către Comisie a modului în care aceasta estimează nivelul global de eroare reziduală, la analiza oportunității auditurilor de conformitate, la stabilirea cu o mai mare exactitate și exhaustivitate a sumelor care ar trebui excluse de la plata de la bugetul UE, la recurgerea în mod mai frecvent la corecții financiare extrapolate și la revizuirea statutului de agenție de plată acreditată (punctele 22-28).

Pe fondul acestor informații, Curtea a analizat modelul utilizat în prezent de Comisie pentru obținerea asigurării și modificările introduse pentru a ține cont de rolul sporit al organismelor de certificare. Curtea a remarcat că modelul de asigurare utilizat de Comisie continuă să se sprijine pe rezultatele controalelor efectuate de statele membre. Pentru exercițiul financiar 2015, opiniile emise de organismele de certificare cu privire la legalitate și regularitate nu constituiau decât unul dintre factorii luați în considerare de Comisie la calcularea ajustărilor pe care aceasta le-a aplicat la ratele de eroare raportate în statisticile de control ale statelor membre. Pentru exercițiile financiare 2014 și 2015, Comisia a aplicat ajustări „în sus” care au dus la creșterea nivelului global de eroare reziduală de două până la patru ori față de ceea ce au raportat statele membre. Opiniile respective cu privire la legalitate și regularitate reprezintă singura sursă de furnizare a unei asigurări independente anuale cu privire la legalitate și regularitate. Astfel, dacă activitatea organismelor de certificare este efectuată în mod fiabil, această asigurare independentă ar trebui, în opinia Curții, să devină elementul principal pe baza căruia să aibă loc evaluarea legalității și regularității cheltuielilor de către directorul general al DG AGRI din cadrul Comisiei (punctele 29-36).

Recomandarea 1 - Asigurare obținută pe baza activității organismelor de certificare cu privire la legalitate și regularitate

Comisia ar trebui să utilizeze rezultatele obținute de către organismele de certificare, atunci când activitățile acestora sunt definite și desfășurate în conformitate cu reglementările aplicabile și cu standardele de audit acceptate la nivel internațional, ca element principal al modelului său de asigurare în ceea ce privește legalitatea și regularitatea cheltuielilor.

Curtea a examinat, mai departe, dacă orientările Comisiei erau în conformitate cu reglementările aplicabile și cu standardele de audit acceptate la nivel internațional pentru diferitele etape ale procesului de audit. Referitor la procedura de analiză a riscurilor, Curtea a observat că Comisia a solicitat organismelor de certificare să utilizeze matricea de acreditare pentru a stabili măsura în care acestea ar trebui să se bazeze pe sistemele de control intern ale agențiilor de plăți. Matricea de acreditare este utilizată de organismele de certificare pentru a evalua conformitatea agențiilor de plăți cu criteriile de acreditare și conține 48 de parametri de evaluare, dintre care doar doi au un impact semnificativ asupra legalității și regularității cheltuielilor: controalele administrative și controalele la fața locului efectuate la prelucrarea cererilor de ajutor primite.

Prin urmare, utilizarea acestei matrice în scopul verificării legalității și regularității nu este adecvată, deoarece acest lucru ar putea crește nivelul de asigurare pe care organismele de certificare îl obțin pe baza sistemelor de control intern ale agențiilor de plăți și ar putea diminua dimensiunea eșantioanelor selectate de organismele de certificare pentru testele de fond. În cursul investigațiilor privind verificarea conformității, Comisia utilizează un instrument diferit pentru a evalua eficacitatea sistemelor de control intern ale agențiilor de plăți, și anume o listă de controale-cheie și de controale auxiliare, care cuprind controale administrative și controale fizice la fața locului, precum și alte operațiuni administrative, necesare pentru a asigura un calcul corect al sumelor care trebuie plătite (punctele 38-47).

Recomandarea 2 - O analiză a riscurilor axată pe controale-cheie și pe controale auxiliare

Comisia ar trebui să își revizuiască orientările pentru ca analiza riscurilor realizată de către organismele de certificare cu privire la legalitate și regularitate să fie axată pe controalele-cheie și pe controalele auxiliare deja utilizate de Comisie, în completarea cărora să se utilizeze orice alte probe pe care organismele de certificare le consideră adecvate în conformitate cu standardele de audit acceptate la nivel internațional.

În ceea ce privește eșantionarea operațiunilor, Comisia a solicitat organismelor de certificare să utilizeze două eșantioane ale căror rezultate să fie ulterior fuzionate, după cum urmează: eșantionul 1, extras din lista beneficiarilor selectați în mod aleatoriu de către agențiile de plăți în vederea controalelor acestora la fața locului, și eșantionul 2, extras din totalitatea plăților aferente exercițiului financiar în cauză. Această abordare permite organismelor de certificare să testeze un număr semnificativ de operațiuni (eșantionul 1) care au fost anterior verificate la fața locului și de către agențiile de plăți, astfel încât organismele de certificare să poată colecta probe cu privire la funcționarea sistemelor de control intern ale agențiilor de plăți și la fiabilitatea statisticilor de control în care acestea din urmă raportează rezultatele controalelor lor la fața locului. Cu toate acestea, deoarece organismele de certificare extrag eșantionul 1 din lista de controale la fața locului selectate aleatoriu de către agențiile de plăți, activitatea lor nu poate fi reprezentativă decât dacă eșantioanele selectate inițial de către agențiile de plăți sunt ele însele reprezentative.

Mai mult, în ceea ce privește operațiunile incluse în IACS, care sunt, în principal, plăți anuale bazate pe suprafață, eșantionul 1 a fost selectat pe baza sumelor declarate de fermieri, înainte ca agențiile de plăți să fi stabilit sumele de plătit. Comisia a ales această soluție pentru ca organismele de certificare să își poată desfășura reverificările cât mai curând posibil după controalele agențiilor de plăți, când situația constatată de organismele de certificare la inspectarea la fața locului a exploatațiilor agricole selectate ar fi foarte asemănătoare cu cea constatată de agențiile de plăți. Această soluție implică totuși mai multe riscuri, și anume: o cooperare insuficientă între agențiile de plăți și organismele de certificare, care întârzie în mod semnificativ calendarul efectuării testelor de către organismele de certificare, riscul ca operațiunile posibil afectate de eroare să fie înlocuite în eșantionul organismelor sau riscul ca acestea din urmă să își anunțe vizita înainte ca agenția de plăți să fi desfășurat controalele sale inițiale (punctele 48-58).

Recomandarea 3 - Măsuri de siguranță pentru eșantionarea operațiunilor incluse în IACS pe baza controalelor efectuate la fața locului de către agențiile de plăți

În ceea ce privește selecția de către organismele de certificare a operațiunilor IACS din lista cererilor selectate în mod aleatoriu de către agențiile de plăți în vederea controalelor la fața locului, Comisia ar trebui să își consolideze orientările, solicitând organismelor de certificare să instituie o serie de măsuri de siguranță corespunzătoare care să asigure:

• că eșantioanele organismelor de certificare sunt reprezentative, sunt transmise la cerere Comisiei și că se menține o pistă de audit corespunzătoare. Aceasta înseamnă că organismele de certificare trebuie să verifice dacă eșantioanele agențiilor de plăți sunt reprezentative;
• că organismele de certificare au posibilitatea de a-și planifica și de a-și desfășura vizitele la scurt timp după ce agențiile de plăți au efectuat controalele lor la fața locului;
• că organismele de certificare nu dezvăluie agențiilor de plăți conținutul eșantionului lor înainte ca acestea din urmă să își fi desfășurat controalele la fața locului.

În ceea ce privește cheltuielile neincluse în IACS, care sunt, în principal, rambursări de cheltuieli de investiții în exploatații agricole și în infrastructură rurală, există o disparitate între perioada pentru care sunt raportate controalele la fața locului ale agențiilor de plăți (de exemplu, între 1 ianuarie și 31 decembrie 2014 pentru exercițiul financiar 2015) și perioada pentru care sunt efectuate cheltuielile (de exemplu, între 16 octombrie 2014 și 15 octombrie 2015 pentru exercițiul financiar 2015). Aceasta înseamnă că plățile executate înainte de 16 octombrie 2014 sau după 15 octombrie 2015 nu vor reprezenta cheltuieli pentru exercițiul financiar 2015 (punctele 59-61).

Recomandarea 4 - Eșantionarea operațiunilor neincluse în IACS pe baza plăților

Comisia ar trebui să își revizuiască orientările în ceea ce privește metoda de eșantionare a cheltuielilor neincluse în IACS astfel încât organismele de certificare să își extragă eșantionul de cheltuieli neincluse în IACS direct din lista plăților executate în cursul exercițiului financiar auditat.

Pentru eșantionul 2, Comisia a solicitat organismelor de certificare să procedeze doar la o reefectuare a controalelor administrative ale agențiilor de plăți. În majoritatea statelor membre vizitate, eșantionul 2 constituia cea mai mare parte din eșantionul global utilizat de organismele de certificare în vederea testelor de fond. Cu toate acestea, colectarea de probe numai pe baza unei examinări documentare la nivelul agențiilor de plăți, fără să se realizeze niciun test la fața locului la nivelul beneficiarilor finali, nu va permite organismelor de certificare, în cele mai dese cazuri, să obțină probe de audit suficiente și adecvate în conformitate cu standardele de audit acceptate la nivel internațional, întrucât auditorul este astfel privat de două metode de colectare a probelor de audit care sunt foarte importante în contextul cheltuielilor PAC, mai exact inspecția și investigarea (punctele 62-67).

Comisia solicita organismelor de certificare, în vederea efectuării testelor lor de fond, doar să reefectueze (reverifice) controalele inițiale ale agențiilor de plăți, atât pentru operațiunile din eșantionul 1, cât și pentru cele din eșantionul 2. Reefectuarea este definită în standardele de audit acceptate la nivel internațional ca fiind desfășurarea în mod independent a acelorași proceduri deja efectuate de entitatea auditată, în cazul de față, agenția de plăți. În aceste standarde se afirmă totuși că auditorii ar trebui să aleagă și să desfășoare toți pașii și toate procedurile de audit pe care ei înșiși le consideră adecvate. Prin urmare, întrucât Comisia limitează activitatea organismelor de certificare la reefectuarea controalelor, testele de fond ale acestora sunt incomplete și nu le furnizează suficiente probe de audit pentru a-și putea forma o opinie de asigurare rezonabilă (punctele 68-71).

Recomandarea 5 - Teste de fond efectuate la fața locului

Comisia ar trebui să își revizuiască orientările pentru a permite organismelor de certificare să desfășoare:

• teste la fața locului pentru orice operațiune auditată;
• toți pașii și toate procedurile de audit pe care le consideră adecvate, fără să fie limitate doar la reefectuarea controalelor inițiale ale agențiilor de plăți.

Comisia solicită organismelor de certificare să calculeze doi indicatori ai erorii în ceea ce privește legalitatea și regularitatea:

• rata de eroare, care se sprijină pe auditul desfășurat de organismele de certificare cu privire la întregul proces de control derulat de agențiile de plăți, de la primirea cererilor până la plata și înregistrarea lor în contabilitate, și care este utilizată pentru a exprima o opinie cu privire la legalitatea și regularitatea cheltuielilor; și
• rata de neconformitate, care măsoară doar impactul financiar al erorilor din controalele primare efectuate de agențiile de plăți cu privire la eligibilitate (controalele administrative și controalele la fața locului) înainte să se aplice penalități și care este utilizată pentru a evalua dacă examinarea organismelor de certificare pune sub semnul întrebării aserțiunile din declarațiile de gestiune, inclusiv nivelurile de eroare raportate de agențiile de plăți în statisticile lor de control.

Cu toate acestea, Regulamentul orizontal privind PAC prevede obținerea doar a unei asigurări limitate în ceea ce privește declarațiile de gestiune, care se bazează, de regulă, pe activități limitate la proceduri analitice și la investigare, fără efectuarea unor teste de detaliu.

Rata de neconformitate nu este necesară pentru a se asigura respectarea standardelor de audit acceptate la nivel internațional, deoarece concluzia cu privire la declarațiile de gestiune poate fi formulată pe baza activităților de audit desfășurate în legătură cu fiabilitatea conturilor, cu buna funcționare a sistemului de control intern și cu legalitatea și regularitatea operațiunilor. Mai mult, Comisia prevedea utilizarea ratei de neconformitate în locul ratei de eroare pentru calculul ratei de eroare ajustate, în ciuda faptului că cea dintâi nu reprezintă nivelul de eroare existent în cadrul cheltuielilor, ci mai degrabă impactul financiar al deficiențelor din controalele administrative și controalele la fața locului ale agențiilor de plăți. Pe de altă parte însă, rata de eroare a fost utilizată în mod greșit atât de către organismele de certificare, cât și de către Comisie în vederea obținerii unei imagini cu privire la exhaustivitatea, exactitatea și veridicitatea conturilor agențiilor de plăți (punctele 72-78).

Recomandarea 6 - O singură rată de eroare în ceea ce privește legalitatea și regularitatea

Comisia ar trebui să își revizuiască orientările astfel încât să nu se mai ceară calcularea a două rate diferite de eroare referitor la legalitate și regularitate. O singură rată de eroare, pe baza căreia organismele de certificare să își poată exprima opinia de asigurare rezonabilă cu privire la legalitatea și regularitatea cheltuielilor și concluzia de asigurare limitată cu privire la aserțiunile din declarația de gestiune, ar fi suficientă pentru a satisface cerințele din Regulamentul orizontal privind PAC.

Comisia și organismele de certificare nu ar trebui să utilizeze o rată de eroare referitoare la legalitate și regularitate pentru a aprecia caracterul integral, exact și veridic al conturilor anuale ale agențiilor de plăți.

Rata de eroare este calculată ca diferență dintre ceea ce organismul de certificare consideră că este eligibil și ceea ce agenția de plăți a validat anterior. Diferențele dintre ceea ce au declarat beneficiarii și ceea ce agenția de plăți a validat după controalele sale la fața locului, care constituie, de altfel, erorile raportate de agențiile de plăți în statisticile lor de control, nu sunt luate în considerare la calculul ratei de eroare, aceasta din urmă constituind baza pe care se sprijină opinia organismului de certificare cu privire la legalitatea și regularitatea cheltuielilor. În cazul operațiunilor care au făcut anterior obiectul controalelor la fața locului, agențiile de plăți detectaseră deja și raportaseră în statisticile lor de control erorile care afectau operațiunile respective. Aceste erori nu vor mai fi identificate de organismele de certificare atunci când se compară rezultatele lor cu cele ale agențiilor de plăți și, astfel, este probabil ca organismele de certificare să identifice mai puține erori în cazul acestor operațiuni. În consecință, cu cât numărul operațiunilor care au făcut anterior obiectul controalelor agenției de plăți și care sunt incluse în eșantionul organismului de certificare este mai mare, cu atât nivelul global de eroare identificat de acesta din urmă va fi mai mic.

În cele șase state membre vizitate, ponderea medie a operațiunilor supuse controalelor la fața locului ale agențiilor de plăți din eșantionul global auditat de organismele de certificare a fost de 38 % pentru FEGA și de 44 % pentru FEADR. Cu toate acestea, ca regulă generală, procentul operațiunilor care sunt supuse controalelor la fața locului ale agențiilor de plăți din populația totală este de doar 5 %. Astfel, în eșantioanele organismelor de certificare, operațiunile care făcuseră anterior obiectul controalelor la fața locului ale agențiilor de plăți – și care erau, prin urmare, mai puțin afectate de eroare în urma testelor efectuate de organismele de certificare – erau suprareprezentate în eșantioanele globale ale organismelor. Această situație a dus la subevaluarea nivelurilor de eroare raportate de organismele de certificare, deoarece acestea din urmă nu realizaseră nicio ajustare pentru a asigura o reprezentare fidelă a ponderii mult mai mici de operațiuni supuse anterior controalelor la fața locului ale agențiilor de plăți din populația efectivă (punctele 79-85).

Recomandarea 7 - O rată de eroare reprezentativă pentru populația acoperită de opinia de audit

Comisia ar trebui să își revizuiască orientările astfel încât:

• pentru operațiunile IACS care sunt eșantionate din lista controalelor la fața locului selectate în mod aleatoriu de către agențiile de plăți, nivelul erorii totale calculat de organismele de certificare pentru a fi în măsură să emită o opinie cu privire la legalitatea și regularitatea cheltuielilor ar trebui să includă, de asemenea, nivelul de eroare raportat de agențiile de plăți în statisticile de control, extrapolat la restul operațiunilor care nu au fost supuse controalelor la fața locului ale agențiilor de plăți. Organismele de certificare trebuie să se asigure că statisticile de control compilate de agențiile de plăți sunt exhaustive și exacte;
• pentru operațiunile eșantionate de organismele de certificare direct din populația totală a plăților, o astfel de ajustare nu este necesară deoarece eșantionul va fi reprezentativ pentru populațiile subiacente auditate.

Termenul-limită pentru punerea în aplicare a recomandărilor 2-7 este stabilit pentru următoarea revizuire a orientărilor Comisiei ce urmează să se aplice începând cu exercițiul financiar 2018. Comisia a finalizat, în ianuarie 2017, noile orientări care urmau să fie aplicate de organismele de certificare începând cu exercițiul financiar 2018. Aceste orientări revizuite nu au făcut obiectul examinării Curții (a se vedea punctul 17).

Prezentul raport a fost adoptat de Camera I, condusă de domnul Phil WYNN OWEN, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 22 martie 2017.

Pentru Curtea de Conturi

Klaus-Heiner LEHNE

Președinte

Glosar

Acreditare: procesul prin care se certifică faptul că agențiile de plăți au o organizare administrativă și un sistem de control intern care oferă garanții suficiente că plățile sunt conforme cu legile și reglementările în vigoare și sunt înregistrate în contabilitate în mod corespunzător. Această certificare trebuie să fie obținută de statele membre pe baza conformității agenției de plăți cu o serie de criterii (denumite în continuare „criterii de acreditare”) referitoare la mediul intern, la activitățile de control, la informare și comunicare și la monitorizare.

Agenție de plăți: organismul (organismele) din statul membru responsabil(e) de gestiunea și controlul cheltuielilor din cadrul PAC, în special de controlul, calculul și plata ajutorului PAC către beneficiari și de raportarea acestor operațiuni către Comisie. O parte din activitățile agenției de plăți pot fi realizate de către organisme delegate, dar nu și operațiunile de efectuare a plăților și nici raportările către Comisie.

Controale administrative: controale formalizate ale documentelor, desfășurate de agențiile de plăți cu privire la toate cererile de ajutor, cu scopul de a se verifica dacă acestea respectă condițiile de acordare a sprijinului. În cazul cheltuielilor incluse în IACS, informațiile conținute în bazele de date informatice sunt utilizate în cadrul controalelor încrucișate automate.

Controale la fața locului: controale efectuate de inspectorii agenției de plăți cu scopul de a verifica dacă beneficiarii finali asigură conformitatea cu normele aplicabile. Ele pot lua forma vizitelor clasice la fața locului (la exploatațiile agricole sau la investițiile care beneficiază de sprijin) sau a controalelor prin teledetecție (examinarea unor imagini satelitare recente ale parcelelor), în completarea lor fiind efectuate vizite rapide la fața locului în cazurile în care există incertitudini.

Corecții financiare: excluderea de către Comisie de la finanțarea din partea UE a anumitor cheltuieli pe care statele membre nu le-au efectuat în conformitate cu legislația UE sau cu legislația națională aplicabilă. În cazul cheltuielilor aferente PAC, aceste excluderi iau întotdeauna forma unor corecții financiare tratate ca venituri alocate.

Declarație de gestiune: o declarație anuală emisă de directorii fiecărei agenții de plăți cu privire la exhaustivitatea, exactitatea și veridicitatea conturilor, precum și la buna funcționare a sistemelor de control intern, precum și la legalitatea și regularitatea operațiunilor subiacente. Această declarație este însoțită de mai multe anexe, printre care cea privind statisticile rezultatelor obținute în urma tuturor controalelor administrative și a controalelor la fața locului efectuate de agențiile de plăți („statisticile de control”).

Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR): furnizează contribuția financiară a Uniunii la programele de dezvoltare rurală.

Fondul european de garantare agricolă (FEGA): pune la dispoziție finanțare pentru acordarea de plăți directe către fermieri, pentru gestionarea piețelor agricole, precum și în scopul unor măsuri de informare și de promovare.

Perioadă de programare: cadrul multianual de planificare și de punere în aplicare a politicilor UE. Perioada de programare curentă este cuprinsă între 2014 și 2020. Programele de dezvoltare rurală finanțate prin FEADR sunt gestionate pe baza acestui cadru multianual, în timp ce FEGA este gestionat pe o bază anuală.

Procedura de verificare a conformității: procedură desfășurată de Comisie pe baza unei evaluări a sistemelor de control intern ale agențiilor de plăți, scopul fiind acela de a se asigura faptul că statele membre aplică legislația UE și legislația națională și că orice eventuale cheltuieli care încalcă aceste norme într-un exercițiu financiar sau în mai multe exerciții financiare sunt excluse de la finanțare din partea UE prin aplicarea unor corecții financiare.

Procedura de verificare financiară: are drept rezultat decizia financiară anuală a Comisiei cu privire la exhaustivitatea, exactitatea și veridicitatea conturilor anuale transmise de către fiecare agenție de plăți acreditată.

Raport anual de activitate: raport anual publicat de către fiecare direcție generală, în care aceasta prezintă în detaliu realizările sale, inițiativele pe care le-a avut în cursul exercițiului și resursele utilizate. Raportul anual de activitate al DG AGRI conține, de asemenea, o evaluare a funcționării sistemelor de gestiune și control existente în cadrul PAC și a rezultatelor obținute pe baza acestora la nivelul agențiilor de plăți.

Rata de eroare ajustată: estimarea Comisiei cu privire la nivelul de eroare reziduală care continuă să afecteze plățile efectuate către beneficiari în cadrul PAC de către agențiile de plăți, chiar și după efectuarea tuturor controalelor. Comisia calculează acest nivel și îl publică în raportul său anual de activitate.

Sistemul integrat de administrare și control (IACS - Integrated Administration and Control System): un sistem integrat format din baze de date conținând informații privind exploatațiile, cererile de ajutor, suprafețele agricole, animalele aflate în exploatație și, după caz, drepturile la plată. Aceste baze de date sunt utilizate pentru controalele administrative încrucișate cu privire la cererile de ajutor pentru plăți legate de suprafață și de animale.

Standarde de audit acceptate la nivel internațional: cuprind standardele de audit publicate de diferite organisme de standardizare publice și profesionale, cum ar fi Standardele internaționale de audit (International Standards on Auditing - ISA) emise de Consiliul pentru Standarde Internaționale de Audit și Asigurare (International Auditing and Assurance Standards Board - IAASB) și Standardele internaționale ale instituțiilor supreme de audit (International Standards of Supreme Audit Institutions - ISSAI) emise de Organizația Internațională a Instituțiilor Supreme de Audit (International Organisation of Supreme Audit Institutions - INTOSAI).

Statistici de control: rapoarte anuale prezentate Comisiei de către statele membre, conținând rezultatele controalelor administrative și ale controalelor la fața locului efectuate de agențiile de plăți.

Lista acronimelor

AC: Autoritatea competentă din statul membru (de regulă, ministerul agriculturii)

AP: Agenție de plăți

DG AGRI: Direcția Generală Agricultură și Dezvoltare Rurală

FEADR: Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală

FEDR: Fondul european de dezvoltare regională

FEGA: Fondul european de garantare agricolă

FSE: Fondul social european

IACS: Sistemul integrat de administrare și control (Integrated Administration and Control System)

ISA: Standardele internaționale de audit (International Standards on Auditing)

ISSAI: Standardele internaționale ale instituțiilor supreme de audit (International Standards of Supreme Audit Institutions).

OC: Organism de certificare

PAC: Politica agricolă comună

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele unor audituri de conformitate sau ale unor audituri ale performanței care au ca obiect domenii specifice ale bugetului sau aspecte specifice legate de gestiune. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest raport a fost adoptat de Camera de audit I a Curții – condusă de domnul Phil Wynn Owen, membru al Curții de Conturi Europene – cameră responsabilă de auditul domeniilor aferente utilizării sustenabile a resurselor naturale. Auditul a fost condus de domnul João Figueiredo, membru al Curții de Conturi Europene, cu sprijinul doamnei Paula Betencourt, atașată în cadrul cabinetului, și al domnilor Sylvain Lehnhard, manager principal interimar; Luis Rosa, coordonator și Marius Cerchez, coordonator adjunct. Echipa de audit a fost compusă din: Ioan Alexandru Ilie, Jindrich Dolezal, Michal Machowski, Michael Spang, Antonella Stasia, Heike Walz. Michael Pyper a oferit asistență la redactarea raportului.

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Noul rol al organismelor de certificare în ceea ce privește cheltuielile din cadrul PAC: un pas înainte către un model de audit unic, însă există în continuare deficiențe semnificative care trebuie remediate
[prezentat în temeiul articolului 287 alineatul (4) al doilea paragraf TFUE]

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2017

© Uniunea Europeană, 2017

CUM VĂ PUTEȚI PROCURA PUBLICAȚIILE UNIUNII EUROPENE?

Publicații gratuite:

• un singur exemplar:
  • pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
• mai multe exemplare/postere/hărți:
  • de la reprezentanțele Uniunii Europene (http://ec.europa.eu/represent_ro.htm),
  • de la delegațiile din țările care nu sunt membre ale UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_ro.htm)
  • sau contactând rețeaua Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_ro.htm)
  • la numărul 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuit în toată UE) (*).

Publicații contra cost:

• pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).