De nieuwe rol van de certificerende instanties bij GLB-uitgaven: een goede stap naar een single audit-model maar nog aanzienlijke tekortkomingen op te lossen

Samenvatting

Met een budget van 363 miljard euro (prijspeil 2011) voor de periode 2014-2020 (bijna 38 % van de totale begroting van het meerjarig financieel kader voor de periode 2014-2020) valt het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) onder gedeeld beheer door de Commissie en de lidstaten. Hoewel de Commissie de uitvoering van de begroting delegeert aan betaalorganen die worden aangewezen door de lidstaten, behoudt zij de eindverantwoordelijkheid en moet zij ervoor zorgen dat de financiële belangen van de EU even goed worden beschermd als wanneer de Commissie de gedelegeerde taken voor begrotingsuitvoering zelf zou uitvoeren.

Daarvoor zijn de door de lidstaten benoemde certificerende instanties sinds 1996 aangewezen als de onafhankelijke controleurs van de betaalorganen. Sinds begrotingsjaar 2015 moeten zij een volgens internationaal aanvaarde controlenormen opgesteld oordeel afgeven waarin wordt vermeld of de uitgaven waarvoor bij de Commissie om vergoeding is verzocht, wettig en regelmatig zijn. Het begrotingsjaar 2015 was dus het eerste waarin de Commissie de uitgebreide werkzaamheden van de certificerende instanties met betrekking tot de wettigheid en regelmatigheid kon gebruiken.

In dit verband hebben wij beoordeeld of het door de Commissie opgezette kader de certificerende instanties in staat heeft gesteld om in overeenstemming met de geldende EU-verordeningen en internationaal aanvaarde controlenormen een oordeel te formuleren over de wettigheid en regelmatigheid van de GLB-uitgaven en of de Commissie daarmee betrouwbare resultaten voor haar betrouwbaarheidsmodel heeft verkregen. Wij concluderen dat het door de Commissie ontworpen kader voor het eerste jaar van uitvoering van de nieuwe werkzaamheden van de certificerende instanties aanzienlijke tekortkomingen kent. Als gevolg daarvan voldoen de oordelen van de certificerende instanties op belangrijke gebieden niet volledig aan de toepasselijke normen en voorschriften.

De nieuwe rol van de certificerende instantie is een goede stap naar een single audit-model omdat de resultaten van de certificerende instanties de lidstaten kunnen helpen om hun controlesystemen te versterken, de audit- en controlekosten kunnen verlagen, en de Commissie in staat stellen om onafhankelijke aanvullende zekerheid te verkrijgen over de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven.

Tegen deze achtergrond hebben wij een analyse gemaakt van het reeds bij de Commissie aanwezige betrouwbaarheidsmodel en de veranderingen die zijn aangebracht om rekening te houden met de grotere rol van de certificerende instanties. Wij hebben opgemerkt dat de Commissie haar betrouwbaarheidsmodel blijft baseren op de controleresultaten van de lidstaten. Voor het begrotingsjaar 2015 was het oordeel van de certificerende instanties inzake de wettigheid en regelmatigheid slechts een van de elementen waarmee de Commissie rekening hield bij de berekening van haar aanpassingen van in de controlestatistieken van de lidstaten gerapporteerde fouten. Aangezien deze oordelen de enige bron van onafhankelijke zekerheid inzake de wettigheid en regelmatigheid op jaarbasis zijn, moeten de werkzaamheden van de certificerende instanties, zodra deze op betrouwbare wijze worden uitgevoerd, het belangrijkste element voor de zekerheid van de Commissie gaan vormen.

Wij hebben de volgende tekortkomingen geconstateerd toen wij onderzochten of de richtsnoeren van de Commissie in overeenstemming zijn met de toepasselijke voorschriften en de internationaal aanvaarde controlenormen:

1. voor de risicobeoordelingsprocedure hebben wij geconstateerd dat de Commissie de certificerende instanties heeft opgedragen om de accreditatiematrix te gebruiken, waardoor het risico ontstaat dat de certificerende instantie te veel zekerheid kunnen ontlenen aan de internecontrolesystemen van de betaalorganen;
2. de steekproefmethode van de certificerende instantie voor verrichtingen op basis van de lijsten van betaalorganen met de willekeurig geselecteerde controles ter plaatse bracht een reeks bijkomende risico’s met zich mee die niet volledig zijn weggenomen: zoals met name de werkzaamheden van de certificerende instantie die slechts representatief kunnen zijn als de aanvankelijk door de betaalorganen geselecteerde monsters dit zelf ook zijn. Een deel van de steekproef voor de niet-GBCS-verrichtingen is niet representatief voor de uitgaven en dus niet representatief voor het gecontroleerde begrotingsjaar;
3. met betrekking tot de gegevensgerichte controle heeft de Commissie de certificerende instanties opgedragen om voor een deel van de steekproeven slechts de administratieve controles van de betaalorganen opnieuw uit te voeren;
4. Van de Commissie moesten de certificerende instanties voor hun gegevensgerichte toetsing alleen de eerste door de betaalorganen verrichte controles opnieuw uitvoeren. Hoewel herhaling een geldige methode is om controle-informatie te verzamelen, schrijven de internationaal aanvaarde controlenormen voor dat controleurs alle controlestappen en procedures moeten selecteren en uitvoeren die zij nodig achten om voldoende controle-informatie te verkrijgen om een oordeel met een redelijke mate van zekerheid te kunnen geven;
5. met betrekking tot het opstellen van de conclusie van de controleur hebben wij vastgesteld dat de richtsnoeren de certificerende instanties ertoe verplichtten om voor de wettigheid en de regelmatigheid twee verschillende foutenpercentages te hanteren, en dat het gebruik van deze percentages, door de certificerende instanties, maar ook door DG AGRI, niet gepast was;
6. tot slot hebben wij geconcludeerd dat het oordeel van de certificerende instanties over de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven was gebaseerd op een onderschatting van het totale foutenpercentage. De ontdekte fouten die de betaalorganen in hun controlestatistieken rapporteerden, werden door de certificerende instanties niet in aanmerking genomen bij het berekenen van het geschatte foutenpercentage.

Naar aanleiding van deze opmerkingen doen wij een aantal aanbevelingen:

1. De Commissie moet de resultaten van de certificerende instanties, als de werkzaamheden zijn vastgesteld en uitgevoerd in overeenstemming met de toepasselijke voorschriften en internationaal aanvaarde controlenormen, gebruiken als het belangrijkste onderdeel voor haar betrouwbaarheidsmodel met betrekking tot de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven.

2. de Commissie moet haar richtsnoeren als volgt herzien:

   1. de risicobeoordeling van de certificerende instanties met betrekking tot de wettigheid en regelmatigheid moet op de belangrijkste en aanvullende controles worden gericht die al door de Commissie worden gebruikt;
   2. wat betreft de selectie door de certificerende instanties van GBCS-verrichtingen uit de lijst van aanvragen die door de betaalorganen aselect zijn geselecteerd voor controles ter plaatse, moeten de certificerende instanties worden opgedragen om in passende waarborgen te voorzien met betrekking tot de representativiteit van de monsters van de certificerende instanties, de tijdigheid van de door de certificerende instanties verrichte controles ter plaatse, en de niet-openbaarmaking van de monsters van de certificerende instanties aan de betaalorganen;
   3. voor de steekproefneming van niet-GBCS-uitgaven moet zij vereisen dat de certificerende instanties steekproeven rechtstreeks uit de lijst van betalingen trekken;
   4. de certificerende instanties moet worden toegestaan om voor elke gecontroleerde verrichting controles ter plaatse te verrichten, en om alle controlestappen te nemen en -procedures te volgen die zij passend achten, zonder dat zij beperkt worden tot het herhalen van de eerste controles van de betaalorganen;
   5. zij moet vereisen dat de certificerende instanties slechts een enkel foutenpercentage berekenen voor de wettigheid en regelmatigheid;
   6. Om een oordeel over de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven te kunnen geven met betrekking tot GBCS-verrichtingen die voor een steekproef worden geselecteerd uit de lijst van de aselecte controles ter plaatse van de betaalorganen, moet het door de certificerende instanties berekende algehele foutenpercentage ook het door het betaalorgaan in de controlestatistieken gerapporteerde foutenpercentage omvatten, en wel geëxtrapoleerd naar de resterende verrichtingen die door het betaalorgaan niet aan controles ter plaatse worden onderworpen. De certificerende instanties moeten ervoor zorgen dat de door de betaalorganen opgestelde controlestatistieken volledig en nauwkeurig zijn.

Inleiding

Uitgaven in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid

Op het gebied van landbouw wordt EU-steun verleend door middel van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo). Voor deze beide fondsen bedraagt de totale toewijzing 363 miljard euro (prijspeil 2011) voor de programmaperiode 2014-2020, wat neerkomt op ongeveer 38 % van de totale begroting van het meerjarig financieel kader voor de periode 2014-2020¹.

Uitgaven voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) in het kader van beide fondsen kunnen worden onderverdeeld in twee categorieën:

• uitgaven in het kader van het geïntegreerd beheers- en controlesysteem (GBCS) die op rechten zijn gebaseerd² en hoofdzakelijk jaarlijkse betalingen per hectare omvatten.
• niet-GBCS-uitgaven, dit zijn op vergoedingen gebaseerde betalingen, die voornamelijk bestaan uit investeringen in landbouwbedrijven en infrastructuur in landelijke gebieden, en uit de interventies op de landbouwmarkten.

Figuur 1 hieronder toont de verdeling tussen GBCS- en niet-GBCS-uitgaven voor de twee fondsen (respectievelijk ongeveer 86 % en 14 % van de GLB-uitgaven) voor het begrotingsjaar 2015:

Het juridische en institutionele kader voor gedeeld beheer in het kader van het GLB

De verantwoordelijkheid voor het beheer van het GLB wordt gedeeld door de Commissie en de lidstaten. Ongeveer 99 % van de GLB-begroting wordt besteed onder gedeeld beheer, zoals omschreven in het Financieel Reglement³. De horizontale GLB-verordening⁴ bevat de basisregels voor de financiering, het beheer en de monitoring van het GLB. De Commissie heeft de bevoegdheid gekregen om deze regels door middel van uitvoeringsverordeningen⁵ en richtsnoeren nader uit te werken.

Bij gedeeld beheer blijft de Commissie de eindverantwoordelijke voor de begroting maar delegeert zij de uitvoering ervan aan de betaalorganen, die speciaal daarvoor door de lidstaten worden aangewezen. Het directoraat-generaal Landbouw en Plattelandsontwikkeling (DG AGRI) van de Commissie ziet toe op de begrotingsuitvoering door de betaalorganen door de maandelijks (voor het ELGF) en driemaandelijks (voor het Elfpo) door de betaalorganen gedeclareerde uitgaven te verifiëren en te vergoeden en uiteindelijk, via de conformiteitsgoedkeuringsprocedure⁶, te beoordelen of de uitgaven wettig en regelmatig zijn. Als tijdens deze procedure gebreken in een controlesysteem van het betaalorgaan naar voren komen die financiële gevolgen hebben voor de EU-begroting, kan de Commissie dat betaalorgaan financiële correcties opleggen. Bijlage I bevat het model voor gedeeld beheer van DG AGRI, waarin de taken van de diverse betrokken partijen zijn beschreven⁷.

Op het niveau van de lidstaten wordt de GLB-begroting beheerd door betaalorganen die zijn geaccrediteerd door de bevoegde autoriteit van de lidstaat (BA)⁸. De betaalorganen verrichten administratieve controles voor alle project- en betalingsaanvragen van begunstigden en voor het overgrote deel van de steunmaatregelen controles ter plaatse voor een steekproef van ten minste 5 %⁹. Na deze controles betalen de betaalorganen de begunstigden de verschuldigde bedragen en zij declareren deze bedragen maandelijkse (ELGF) of driemaandelijks (Elfpo) bij de Commissie voor terugbetaling. Alle betaalde bedragen worden vervolgens opgenomen in de jaarrekeningen van de betaalorganen. De directeur van elk betaalorgaan zendt de Commissie deze jaarrekening, samen met zijn verklaring (de beheersverklaring) over de doeltreffendheid van de controlesystemen, die ook een overzicht bevat van de foutenpercentages die voortvloeien uit hun controlestatistieken¹⁰. De ordonnateur van de Commissie (voor het GLB is dit de directeur-generaal van DG AGRI) houdt in het jaarlijkse activiteitenverslag (JAV) van DG AGRI rekening met deze jaarrekeningen en beheersverklaringen.

Wanneer de Commissie de betaalorganen taken toevertrouwt op het gebied van de begrotingsuitvoering voor het GLB onder gedeeld beheer, moet zij er volgens het Financieel Reglement voor zorgen dat de financiële belangen van de EU even goed worden beschermd als wanneer de Commissie deze taken zelf zou uitvoeren¹¹. Daarvoor moeten ook passende controle- en auditverantwoordelijkheden worden vastgesteld, bijvoorbeeld voor het onderzoek en de goedkeuring van de rekeningen. Voor het GLB draagt de certificerende instantie deze verantwoordelijkheden op het niveau van de lidstaten.

Rol en verantwoordelijkheden van de certificerende instanties

De certificerende instanties verrichten hun taken als onafhankelijke controleurs van de betaalorganen sinds het begrotingsjaar 1996¹². In deze rol moeten de certificerende instanties, overeenkomstig internationaal aanvaarde controlenormen, een certificaat afgeven waarin wordt aangegeven of de bij de Commissie in te dienen rekeningen waarheidsgetrouw, volledig en nauwkeurig zijn en of de procedures voor de interne controle naar tevredenheid hebben gefunctioneerd, met name met betrekking tot de accreditatiecriteria.

In het Financieel Reglement¹³ en de GLB-verordening¹⁴ hebben de certificerende instanties een grotere rol en meer verantwoordelijkheden gekregen. Naast hun verantwoordelijkheden met betrekking tot de rekeningen en de interne controle moeten de certificerende instanties sinds het begrotingsjaar 2015 een oordeel geven waarin wordt vermeld of de uitgaven waarvoor bij de Commissie om vergoeding is verzocht, wettig en regelmatig zijn. In dit overeenkomstig internationaal aanvaarde controlenormen opgestelde oordeel moet ook worden vermeld of door het onderzoek twijfel is gerezen over de beweringen in de beheersverklaring.

In de horizontale GLB-verordening is ook bepaald dat de certificerende instantie een, door de bevoegde autoriteit aangewezen, publieke of particuliere auditorganisatie is die over de nodige technische expertise moet beschikken en operationeel onafhankelijk moet zijn van zowel het betaalorgaan als de autoriteit die dat betaalorgaan heeft geaccrediteerd. Voor het begrotingsjaar 2015 werden de uitgaven voor het GLB in de 28 lidstaten beheerd door in totaal 80 betaalorganen, die op hun beurt door 64 certificerende instanties werden gecontroleerd¹⁵. 46 van deze certificerende instanties waren overheidsinstanties¹⁶ en 18 particuliere accountantskantoren.

De certificerende instanties verrichten hun werkzaamheden op het gebied van wettigheid en regelmatigheid om DG AGRI meer zekerheid te bieden over de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven. De rol van de certificerende instanties in het betrouwbaarheidsmodel van DG AGRI is beschreven in bijlage II. De paragrafen 24-28 bevatten een beschrijving van de mogelijkheden waarop het werk van de certificerende instanties kan worden benut in het kader van een single audit-model.

De Commissie heeft het kader voor de controlewerkzaamheden van de certificerende instanties vastgesteld door middel van een uitvoeringsverordening¹⁷ en aanvullende richtsnoeren¹⁸. Volgens deze verordening en om betrouwbare verslagen en oordelen van de certificerende instanties te krijgen, moet de Commissie ervoor zorgen dat:

1. de richtsnoeren passende instructies bieden die in overeenstemming zijn met internationaal aanvaarde controlenormen¹⁹;
2. de door de certificerende instanties op basis van deze richtsnoeren uitgevoerde werkzaamheden toereikend en van voldoende kwaliteit zijn.

Reikwijdte en aanpak van de controle

Reikwijdte van de controle

Het nieuwe vereiste dat de certificerende instanties een oordeel moeten geven over de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven speelt een belangrijke rol in het betrouwbaarheidsmodel van de Commissie voor de periode 2014-2020.

Bij deze controle hebben wij onze analyse gericht op het door de Commissie vastgestelde kader voor de werkzaamheden van de certificerende instanties op het gebied van wettigheid en regelmatigheid voor het eerste uitvoeringsjaar (begrotingsjaar 2015). Bij deze controle werden de door de certificerende instanties verrichte gegevensgerichte controles niet beoordeeld.

De controle was erop gericht te beoordelen of de nieuwe rol van de certificerende instanties een stap naar een single audit-benadering was en of de Commissie daar in haar betrouwbaarheidsmodel voldoende rekening mee heeft gehouden. De controle was er ook op gericht om te beoordelen of het door de Commissie opgezette kader de certificerende instanties in staat stelt om in overeenstemming met de geldende EU-verordeningen en internationaal aanvaarde controlenormen een oordeel te formuleren over de wettigheid en regelmatigheid van de GLB-uitgaven.

In het bijzonder hebben wij onderzocht of in de richtsnoeren van de Commissie voor de certificerende instanties het volgende is gewaarborgd:

• een passende risicobeoordeling door de certificerende instanties en een representatieve steekproefneming;
• een passend niveau van gegevensgerichte controles; en
• correcte raming van het foutenpercentage en het controleoordeel.

Na de afronding van onze controlewerkzaamheden ter plaatse (september 2016) heeft de Commissie in januari 2017 nieuwe richtsnoeren afgerond die vanaf begrotingsjaar 2018 door de certificerende instanties moeten worden toegepast. Deze herziene richtsnoeren hebben wij niet geëvalueerd.

Aanpak van de controle

De controle-informaties werd verzameld bij de Commissie (DG AGRI) en in de lidstaten. Het uitgangspunt voor de controle was een analyse van het toepasselijke juridische kader, waarmee werd vastgesteld welke vereisten voor alle betrokken partijen (de Commissie, de bevoegde autoriteiten en de certificerende instanties) golden.

Op het niveau van de Commissie omvatte de controle:

• een evaluatie van de richtsnoeren van de Commissie voor de certificerende instanties voor het begrotingsjaar 2015 en van documenten van ondersteunende activiteiten zoals vergaderingen van de deskundigengroep²⁰ (op 14 en 15 juni 2016 hebben wij als waarnemer deelgenomen aan zo’n bijeenkomst in Brussel);
• een beoordeling van de documentaire controles door de Commissie van de verslagen en oordelen van de certificerende instanties voor 25 betaalorganen in 17 lidstaten, waarvoor in 17 gevallen ook de verslagen van DG AGRI over de controlebezoeken aan de certificerende instanties zijn geëvalueerd. Wij hebben ook het JAV 2015 van DG AGRI geëvalueerd, waarbij is gekeken naar de wijze waarop daarin het werk van de certificerende instantie op het gebied van wettigheid en regelmatigheid wordt benut;
• interviews met betrokken personeelsleden van DG AGRI.

Op het niveau van de lidstaten omvatte de controle:

• een enquête onder 20 bevoegde autoriteiten en certificerende instanties in 13 lidstaten²¹, geselecteerd op basis van de waarde van de door hun gecertificeerde uitgaven (in totaal 63 % van de GLB-uitgaven van de EU in 2014) en de juridische status van de certificerende instantie (d.w.z. of het een publieke of private entiteit was). De onderwerpen van de enquêtes waren onder meer de richtsnoeren en steun van de Commissie voor de certificerende instanties;
• zes bezoeken aan lidstaten²², interviews met vertegenwoordigers van de bevoegde autoriteiten en certificerende instanties om de in de antwoorden op de enquête verstrekte informatie beter te begrijpen, en een onderzoek naar de contractuele regelingen van de certificerende instanties, een controle van de tijdigheid van hun controleprocedures, en een evaluatie van de belangrijkste resultaten van hun werkzaamheden, zoals deze zijn gepresenteerd in hun controleverslagen en oordelen voor het begrotingsjaar 2015.

Onze bevindingen werden getoetst aan de relevante bepalingen in de verordeningen voor de programmaperiode 2014-2020 en aan de voorschriften die zijn vastgelegd in de relevante internationale standaarden van hoge controle-instanties (ISSAI’s) of internationale controlenormen (ISA’s).

Opmerkingen

De nieuwe rol van de certificerende instanties met betrekking tot de wettigheid en regelmatigheid van de GLB-uitgaven is een goede stap naar een single audit-model

Hoewel er geen universeel erkende definitie van de term „single audit” bestaat, stoelt het begrip op de noodzaak om ongecoördineerde en overlappende controles en audits te voorkomen. In het kader van de EU-begroting, en met name met betrekking tot gedeeld beheer, zou een single audit-model voor beheers- (interne controle) en controledoeleinden zekerheid verschaffen over de wettigheid en regelmatigheid van uitgaven. Een single audit-benadering moet een doeltreffend controlekader omvatten waarin elke laag voortbouwt op de door de andere lagen geboden zekerheid.

Op het gebied van cohesie²³ zijn de auditautoriteiten van de lidstaten sinds de periode 2007-2013 een van de belangrijkste informatiebronnen voor het zekerheidskader van de Commissie voor de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven. In ons Advies nr. 2/2004²⁴ hebben wij een analyse gemaakt van het single audit-model met het oog op interne controle, d.w.z. als een bron van zekerheid voor het management van de Commissie. Daarnaast hebben wij in ons Speciaal Verslag nr. 16/2013²⁵ specifieke aanbevelingen gedaan ter verbetering van de procedures van de Commissie voor het gebruik van het werk van de nationale auditautoriteiten op het gebied van cohesie.

Met betrekking tot GLB-uitgaven vertrouwt de Commissie op drie informatieniveaus om de zekerheid te verkrijgen dat de uitgaven wettig en regelmatig zijn: de controles die zijn verricht door de betaalorganen, de controlewerkzaamheden die zijn uitgevoerd door de certificerende instanties, en de resultaten van de door de Commissie verrichte controles daarvan. Wanneer deze zekerheid ontoereikend wordt geacht, neemt de Commissie haar eindverantwoordelijkheid voor de wettigheid en regelmatigheid door middel van haar eigen conformiteitsgoedkeuringsprocedures, die tot financiële correcties kunnen leiden.

De nieuwe rol van de certificerende instanties, waarbij zij een oordeel geven over de wettigheid en de regelmatigheid van de uitgaven, kan een single audit-model voor het beheer door de Commissie van de landbouwuitgaven aanzienlijk versterken in de periode 2014-2020. Volgens DG AGRI biedt een dergelijk model meer zekerheid dat controlesystemen goed werken²⁶ en dat de controlewerkzaamheden die zijn uitgevoerd door de certificerende instanties daardoor het management aanvullende zekerheid kunnen bieden, waardoor het niet alleen afhankelijk is van de eigen controles door DG AGRI²⁷.

Dankzij de controlewerkzaamheden van de certificerende instanties kan een single audit-model op doelmatige wijze worden toegepast op de uitgaven voor het GLB:

• door de lidstaten te helpen hun controlesystemen te versterken;
• door bij te dragen tot een vermindering van de audit- en controlekosten;
• door de Commissie in staat te stellen onafhankelijke aanvullende zekerheid te verkrijgen over de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven.

Wij zijn van mening dat een single audit-benadering de juiste manier is om zekerheid te verkrijgen over de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven op het niveau van de lidstaten. Zoals de Europese Rekenkamer optreedt als extern controleur van de EU-begroting als geheel, fungeren de certificerende instanties op grond van de EU-wetgeving als operationeel onafhankelijke controleurs van de landbouwuitgaven op nationaal/regionaal niveau. In chronologische volgorde zijn zij de eerste controleurs die zekerheid verschaffen over de wettigheid en regelmatigheid van de landbouwuitgaven, en op nationaal/regionaal niveau zijn zij de enige bron van deze zekerheid²⁸. De certificerende instanties verkrijgen hun zekerheid op basis van een combinatie van eigen gegevensgerichte controles en de controlesystemen van de betaalorganen. Zoals in figuur 2 hieronder wordt uitgelegd, zou de Commissie in het kader van een single audit-model voor het GLB voor de periode 2014-2020 gebruik kunnen maken van dergelijke zekerheid, op voorwaarde dat er wordt gezorgd voor een passend controlespoor.

Bron: Europese Rekenkamer.

Aangezien de Commissie eindverantwoordelijke is voor het beheer van GLB-middelen en de toepasselijke wettelijke voorschriften, denken wij dat zij het werk van de certificerende instanties op het gebied van wettigheid en regelmatigheid, mits betrouwbaar, in het kader van een single audit-benadering kan gebruiken voor het volgende:

• een verbetering van de wijze waarop zij resterende foutenpercentages raamt en voorbehouden voor haar jaarlijkse activiteitenverslag maakt²⁹;
• de vaststelling of het geschatte foutenpercentage hoger is dan 50 000 euro of 2 % van de betrokken uitgaven³⁰ en of er dus een conformiteitsgoedkeuringsprocedure moet worden gestart;
• het nauwkeuriger en vollediger bepalen welke bedragen van de EU-begroting moeten worden uitgesloten, waarbij zij meer geëxtrapoleerde financiële correcties kan toepassen³¹;
• het beoordelen of de lidstaten moeten worden verzocht om de accreditatiestatus van betaalorganen te herzien in gevallen waarin er onvoldoende waarborgen zijn dat de betalingen wettig en regelmatig zijn³².

DG AGRI blijft zijn betrouwbaarheidsmodel baseren op de controleresultaten van de lidstaten

Het Financieel Reglement³³ bepaalt dat de directeur-generaal van DG AGRI een jaarlijks activiteitenverslag op moet stellen, waarin hij verklaart dat hij redelijke zekerheid heeft dat de bestaande controleprocedures de nodige waarborgen bieden met betrekking tot de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen.

In het betrouwbaarheidsmodel dat DG AGRI hiervoor tot en met begrotingsjaar 2015 heeft gebruikt, en waarin werd vastgesteld welke bedragen uit het oogpunt van de wettigheid en regelmatigheid risico liepen, werd uitgegaan van de door de lidstaten verstrekte controlestatistieken. Vervolgens werden aanvullingen gedaan op basis van de tekortkomingen die bleken uit de conformiteitscontroles van DG AGRI en ook uit onze eigen controlewerkzaamheden. DG AGRI moest het foutenpercentage verhogen nadat het had geconstateerd dat een deel van de fouten niet was ontdekt door de betaalorganen en daarom niet was weergegeven in de controleresultaten van de lidstaten. Deze berekening leverde voor elk betaalorgaan en voor elk fonds een aangepast foutenpercentage op.

De samengevoegde aangepaste foutenpercentages voor de begrotingsjaren 2014 en 2015 tonen aan dat DG AGRI, bovenop de foutenpercentages die werden gerapporteerd in de controlestatistieken van de betaalorganen, nog steeds aanpassingen deed (zie tabel 1). De informatie uit de nieuwe oordelen van de certificerende instanties op het gebied van wettigheid en regelmatigheid had slechts een marginaal effect op deze aanpassingen voor het begrotingsjaar 2015:

In zijn JAV 2015³⁴ heeft DG AGRI uiteengezet dat het de oordelen van de certificerende instanties inzake wettigheid en regelmatigheid slechts in „zeer beperkte mate” had gebruikt. Dit was vooral te wijten aan het feit dat dit het eerste jaar was waarin de certificerende instanties dergelijke oordelen hadden geformuleerd, het tijdstip van hun werk, hun gebrek aan technische vaardigheden en juridische deskundigheid, hun ontoereikende controlestrategieën, en de ontoereikende omvang van de gecontroleerde steekproeven. Naast de door DG AGRI aangegeven redenen, merken wij, op basis van onze bevindingen, op dat de omschrijving van de werkzaamheden van de certificerende instanties in de richtsnoeren van de Commissie ook belangrijke gevolgen heeft voor de betrouwbaarheid van hun werk.

In feite blijft DG AGRI zijn betrouwbaarheidsmodel baseren op de controleresultaten. Voor het begrotingsjaar 2015 waren de oordelen van de certificerende instanties inzake de wettigheid en regelmatigheid slechts een van de elementen waarmee de Commissie rekening hield bij de berekening van haar aanpassingen van de in de controlestatistieken van de lidstaten gerapporteerde fouten. De adviezen van de certificerende instanties inzake de wettigheid en regelmatigheid zijn op jaarbasis de enige bron van onafhankelijke zekerheid inzake de wettigheid en regelmatigheid. Zodra de werkzaamheden van de certificerende instanties op betrouwbare wijze worden verricht, zou deze onafhankelijke zekerheid volgens ons dus het belangrijkste element moeten worden waarop de directeur-generaal van DG AGRI zich baseert als hij beoordeelt of de uitgaven wettig en regelmatig zijn.

De voortdurende aandacht voor de controlestatistieken die voortkomen uit de beheers- en controlesystemen van de betaalorganen wordt door DG AGRI bevestigd in zijn JAV 2015, waarin wordt gesteld dat het oordeel over de wettigheid en regelmatigheid het foutenpercentage in het in de lidstaten gebruikte beheers- en controlesysteem voor het GLB moet bevestigen³⁵. DG AGRI heeft verder aangegeven dat de controleurs van de certificerende instantie worden verzocht om door een toetsing van verrichtingen (op basis van een statistische steekproef) het foutenpercentage te bevestigen dat is gevonden in de door het betaalorgaan uitgevoerde eerste subsidiabiliteitscontroles, en om een oordeel met beperking af te geven als dit niet kan worden bevestigd³⁶.

Een aantal belangrijke aspecten van de richtsnoeren van de Commissie, bijvoorbeeld de hieronder genoemde aspecten die wij in dit verslag beoordelen, zijn dus specifiek opgezet om tegemoet te komen aan het bestaande betrouwbaarheidsmodel van DG AGRI, dat is gebaseerd op de validering van de controleresultaten van de betaalorganen:

• het gebruik van twee steekproeven, waarbij de eerste wordt getrokken uit de lijst van door de betaalorganen verrichte controles ter plaatse (zie de paragrafen 48-58);
• de beperking van de toetsing ter plaatse door de certificerende instanties tot de verrichtingen uit de eerste steekproef (zie de paragrafen 62-67);
• de beperking van de speelruimte voor de certificerende instanties om de door de betaalorganen verrichte controles ter plaatse en de administratieve controles te herhalen (zie paragrafen 68-71);
• de berekening van twee foutenpercentages en DG AGRI’s gebruik van het niet-nalevingspercentage in plaats van het foutenpercentage (zie paragrafen 72-78);
• de onderschatting van de foutenpercentages op basis waarvan de certificerende instanties hun oordeel afgeven (zie paragrafen 79-85).

Om het door de Commissie voorgestelde model toe te passen moeten de certificerende instanties bovendien meer werk verrichten dan strikt noodzakelijk is op grond van de horizontale GLB-verordening. De reden hiervoor is dat de controlestatistieken die zijn samengevat in de beheersverklaringen van de betaalorganen afzonderlijk worden berekend voor de GBCS- en niet-GBCS-strata (zie paragraaf 2). DG AGRI berekent ook de aangepaste foutenpercentages voor elk van de twee strata. Dit betekent dat de certificerende instanties de controlestatistieken ook op stratumniveau (GBCS/niet-GBCS) en niet alleen op het niveau van de fondsen (ELGF en Elfpo) moeten valideren. Om voldoende bewijs te verkrijgen voor de validering van deze statistieken op stratumniveau, moeten de certificerende instanties de omvang van hun steekproeven aanzienlijk vergroten ten opzichte van een scenario waarin alleen een validering op fondsniveau is vereist.

In de volgende paragrafen wordt ook onderzocht in hoeverre de richtsnoeren van de Commissie aan de internationaal aanvaarde controlenormen voldoen voor de verschillende fasen van het controleproces (risicoanalyse en steekproefmethode, gegevensgerichte toetsing, conclusie en controleoordeel).

Risicoanalyse en steekproefmethode

Door de risicobeoordeling op de accreditatiematrix te baseren, kunnen de certificerende instantie te veel zekerheid ontlenen aan de internecontrolesystemen van de betaalorganen

Volgens de richtsnoeren van DG AGRI³⁷ verkrijgen de certificerende instanties hun totale niveau van zekerheid over de wettigheid en regelmatigheid uit twee bronnen: hun beoordeling van de controleomgeving van de betaalorganen en hun gegevensgerichte toetsing van verrichtingen. Een dergelijk model is in overeenstemming met de internationaal aanvaarde controlenormen, die voorschrijven dat de controleur de controleomgeving en de relevante interne controles moet begrijpen en moet onderzoeken of naleving daarmee naar alle waarschijnlijkheid wordt gegarandeerd³⁸.

Des te beter de certificerende instanties de internecontrolesystemen van de betaalorganen waarderen, des te groter de zekerheid is die zij aan deze systemen ontlenen, en des te minder verrichtingen zullen worden onderworpen aan gegevensgerichte controles. Tabel 2 illustreert dit omgekeerd evenredige verband aan de hand van informatie uit de richtsnoeren van DG AGRI³⁹:

DG AGRI gaf de certificerende instanties opdracht om hun waardering van de internecontrolesystemen van de betaalorganen te baseren op een matrix voor de beoordeling van de naleving door de betaalorganen van de accreditatiecriteria (de accreditatiematrix). Alleen geaccrediteerde betaalorganen (d.w.z. die welke aan de accreditatiecriteria voldoen) mogen de GLB-uitgaven beheren⁴⁰.

Zoals blijkt uit bijlage III⁴¹ bestaat de accreditatiematrix uit zes functies en acht beoordelingscriteria, wat neerkomt op 48 beoordelingsparameters. Elke individuele parameter wordt gewaardeerd van één (werk niet) tot vier (werkt goed) en wordt gewogen. De totale score uit de accreditatiematrix komt overeen met het gewogen gemiddelde van deze 48 beoordelingsparameters.

Deze totaalscore wordt gebruikt door de bevoegde autoriteiten (om te beoordelen of de betaalorganen hun accreditatie mogen behouden) en door de certificerende instanties (om hen te helpen bij de vorming van hun oordeel over de vraag of de internecontrolesystemen behoorlijk functioneren).

Het is echter onjuist om de uit de accreditatiematrix verkregen totaalscore te gebruiken om de internecontrolesystemen van de betaalorganen te beoordelen inzake de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven, aangezien deze hoofdzakelijk afhangen van slechts twee van de 48 beoordelingsparameters: administratieve controles en controles ter plaatse van de verwerking van de aanvragen, met inbegrip van de validering en autorisatie daarvan (in het kader van „controleactiviteiten”).

In het door DG AGRI voorgestelde kader kunnen lage scores voor deze twee parameters worden gecompenseerd door hogere scores voor andere parameters (bijv. informatie en communicatie, monitoring). Deze andere factoren hebben niet rechtstreeks betrekking op de wettigheid en regelmatigheid en mogen dan ook niet op deze wijze voor compensatie worden gebruikt. Voor de wettigheid en regelmatigheid kan een dergelijke compensatie, gezien het enorme belang van deze twee parameters, ertoe leiden dat certificerende instanties internecontrolesystemen overwaarderen en daaraan meer zekerheid ontlenen dan gerechtvaardigd is. Bovendien wordt in dit kader onvoldoende rekening gehouden met de systeemgebreken die eerder zowel door DG AGRI als door ons zijn gerapporteerd naar aanleiding van controles van de betaalorganen en de eindbegunstigden.

In drie⁴² van de zes bezochte lidstaten stelden we vast dat de certificerende instanties in hun beoordelingen van systemen onvoldoende aandacht hadden besteed aan bekende gebreken. Hieronder wordt in tekstvak 1 de situatie geschetst die wij in een van deze lidstaten (Duitsland (Beieren)) tegenkwamen, en ook de tegenovergestelde situatie die wij aantroffen in Roemenië, waar de certificerende instantie daadwerkelijk maximale aandacht had besteed aan dergelijke bekende gebreken. Deze situaties ondersteunen onze mening dat de accreditatiematrix geen geschikt instrument is om de werking van de internecontrolesystemen met betrekking tot de wettigheid en regelmatigheid te beoordelen.

Tijdens haar conformiteitsgoedkeuringsonderzoeken maakt DG AGRI gebruik van essentiële en aanvullende controles (zie tekstvak 2 voor definities) om te beoordelen of de internecontrolesystemen op het niveau van de lidstaten de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven kunnen waarborgen.

Hoewel DG AGRI zelf essentiële en aanvullende controles gebruikt om na te gaan of de internecontrolesystemen van de betaalorganen de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven garanderen, verplicht het de certificerende instanties om voor hetzelfde doel de accreditatiematrix te gebruiken, die daarvoor niet geschikt is.

De steekproefmethode van de certificerende instanties voor GBCS-verrichtingen, die is gebaseerd op de lijsten van de betaalorganen met de willekeurig geselecteerde controles ter plaatse, bracht een aantal risico’s met zich mee die niet volledig zijn weggenomen

Zoals hierboven is beschreven, schrijft de horizontale GLB-verordening voor dat de certificerende instanties een oordeel geven over de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven waarvoor in de loop van het gecontroleerde begrotingsjaar bij de Commissie om vergoeding is verzocht. Bij het opzetten van een controlesteekproef moet de certificerende instantie daarom rekening houden met het doel van de controleprocedure en de kenmerken van de populatie waaruit de steekproef wordt getrokken⁴⁴.

In de richtsnoeren van DG AGRI⁴⁵ worden de werkzaamheden voor de gegevensgerichte toetsing uitgesplitst in twee steekproeven:

• Steekproef 1 trekken de certificerende instanties uit de lijst van begunstigden die willekeurig⁴⁶ door de betaalorganen zijn geselecteerd voor controles ter plaatse (zie paragraaf 6). Voor verrichtingen uit steekproef 1 moeten de certificerende instanties de door de betaalorganen uitgevoerde controles ter plaatse overdoen, en ook de volledige reeks administratieve controles (ontvangst van de aanvraag en subsidiabiliteitscontroles, validering van uitgaven (met inbegrip van de autorisatie), uitvoering van de desbetreffende betaling en registratie daarvan in de rekeningen).
• Steekproef 2 trekken de certificerende instanties uit alle betalingen voor het betreffende jaar. Voor steekproef 2 moeten de certificerende instanties alleen de administratieve controles overdoen en niet de controles ter plaatse (zie de paragrafen 62-67).

Het tijdschema van de gegevensgerichte controles van de certificerende instanties en de verslaglegging daarover aan de Commissie wordt beschreven in bijlage IV.

De verrichtingen uit steekproef 1 zijn gekozen uit een lijst van willekeurig geselecteerde en door het betaalorgaan verrichte controles ter plaatse van aanvragen die, mits het GBCS-verrichtingen betreft, waarschijnlijk zullen leiden tot betalingen tijdens het desbetreffende begrotingsjaar. De resultaten van de toetsing door de certificerende instantie zijn daarom niet alleen gericht op een oordeel over de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven, maar zorgen er ook mede voor dat de certificerende instanties een oordeel kunnen vormen over het functioneren van de internecontrolesystemen van de betaalorganen, wat een van de andere controledoelstellingen is die zijn vastgesteld in de horizontale GLB-verordening.

Het aantal verrichtingen waarvoor de certificerende instanties alle controles van het betaalorgaan herhalen (zie tabel 3 na paragraaf 64) is vaak aanzienlijk groter dan het aantal verrichtingen dat doorgaans nodig is voor de nalevingsgerichte toetsing van internecontrolesystemen⁴⁷. Zij verkrijgen hierdoor meer zekerheid dat de systemen van betaalorganen voor administratieve controles en controles ter plaatse aan de toepasselijke voorschriften voldoen.

Om ervoor te zorgen dat de resultaten van de controles betrouwbaar zijn, moeten de steekproeven die worden gebruikt voor de gegevensgerichte controle representatief zijn. Om representatief te zijn, moet een steekproef met behulp van statistisch deugdelijke methoden uit de totale populatie worden getrokken en ongewijzigd blijven. Omdat de certificerende instanties hun steekproeven voor een deel uit die van de betaalorganen trekken, kunnen de resultaten van hun werkzaamheden slechts representatief zijn als dit ook geldt voor deze monsters. Verder moet elke vervanging van verrichtingen in de oorspronkelijke steekproeven naar behoren worden gemotiveerd en gedocumenteerd.

DG AGRI draagt de certificerende instanties op om de representativiteit van de steekproeven van de betaalorganen te beoordelen. Om hieraan te voldoen, moet het controlespoor bij zowel de betaalorganen als de certificerende instanties echter afdoende en betrouwbaar zijn om te bevestigen dat de steekproeven representatief zijn, uit de gehele populatie zijn getrokken, en onveranderd zijn gebleven.

Van DG AGRI moeten de GBCS-verrichtingen in steekproef 1 voor de gegevensgerichte toetsing worden geselecteerd op basis van de door landbouwers aangevraagde bedragen (op aanvragen gebaseerde selectie) in plaats van op de bedragen die zij daadwerkelijk ontvangen⁴⁸, zodat de certificerende instanties de verificatie zo snel mogelijke nadat de betaalorganen de controles ter plaatse hebben verricht, kunnen herhalen. Het voordeel van de op aanvragen gebaseerde selectie is dat de omstandigheden die de certificerende instanties tijdens hun inspecties ter plaatse bij de geselecteerde bedrijven aantreffen in grote mate overeen zullen komen met die welke door de betaalorganen worden aangetroffen.

Om deze methode zoals bedoeld te laten functioneren, is nauwe samenwerking en communicatie tussen de certificerende instanties en de betaalorganen echter belangrijk. De certificerende instanties moeten regelmatig worden geïnformeerd over de door de betaalorganen verrichte controles zodat zij deze kort na dat bezoek kunnen herhalen. Wij hebben vastgesteld dat in drie van de vijf bezochte lidstaten waar de certificerende instantie de GBCS-controles ter plaatse overdeed⁴⁹, niet aan deze voorwaarde was voldaan (zie tekstvak 3).

Om ervoor te zorgen dat deze benadering geldig is, moeten de certificerende instanties direct toegang hebben tot de oorspronkelijk door de betaalorganen geselecteerde lijst van controles ter plaatse, zodat kan worden gewaarborgd dat deze lijst daarna niet wordt gewijzigd. Het moet de certificerende instantie bovendien niet worden toegestaan om verrichtingen van haar steekproef uit te sluiten als gevolg van vertragingen in het besluit van het betaalorgaan over de toekenning van de betrokken steun. Als de certificerende instantie deze verrichtingen mag uitsluiten van de steekproef groeit het risico dat het betaalorgaan zijn besluiten en betalingen voor bepaalde verrichtingen opzettelijk uitstelt, wat zou kunnen leiden tot fouten in de berekeningen van de certificerende instantie. Dergelijke gevallen doen niet alleen afbreuk aan de representativiteit van de resultaten en de geldigheid van de extrapolatie voor de totale uitgaven, maar kunnen ook leiden tot een onjuiste verlaging van het door de certificerende instantie geconstateerde foutenpercentage (zie tekstvak 4).

Voor de toepassing van de op aanvragen gebaseerde selectiemethode mogen de certificerende instanties de betaalorganen ook niet laten weten welke verrichtingen zij hebben geselecteerd vóórdat die hun eigen controles hebben uitgevoerd, zodat de betaalorganen niet weten welke verrichtingen de certificerende instanties later zullen opnieuw zullen controleren (de Commissie heeft erkend dat dit risico ook bestaat in gevallen waarin de certificerende instanties de betaalorganen bij hun eerste controles vergezellen)⁵¹. We hebben echter vastgesteld dat dergelijke waarborgen in Italië niet aanwezig waren (zie tekstvak 5).

Een deel van de niet-GBCS-verrichtingen waarvoor de certificerende instantie een gegevensgerichte toetsing uitvoert, is niet representatief voor de uitgaven in het gecontroleerde begrotingsjaar

Wat betreft niet-GBCS-verrichtingen (ELGF én Elfpo) bestaat er een aanzienlijk verschil tussen:

• de periode waarvoor de controles ter plaatse worden gerapporteerd (in dit geval, voor het begrotingsjaar 2015, is dit het kalenderjaar van 1 januari tot en met 31 december 2014); en
• de periode waarvoor de uitgaven zijn betaald (voor het begrotingsjaar 2015 loopt deze van 16 oktober 2014 tot en met 15 oktober 2015).

Als gevolg daarvan ontving een aantal van de begunstigden die in de loop van het kalenderjaar 2014 aan controles ter plaatse waren onderworpen geen vergoedingen in het begrotingsjaar 2015⁵². De certificerende instanties kunnen de resultaten van deze verrichtingen niet gebruiken bij hun berekening van het foutenpercentage voor het begrotingsjaar in kwestie. Dergelijke resultaten kunnen alleen worden gebruikt om een oordeel te geven over de werking van het internecontrolesysteem en om iets te zeggen over de beweringen in de beheersverklaring en de daaraan ten grondslag liggende controlestatistieken.

Als gevolg daarvan gebruiken de certificerende instanties bij hun berekening van het totale foutenpercentage minder verrichtingen, waardoor deze minder nauwkeurig is, waardoor ook hun oordelen over de wettigheid en regelmatigheid van uitgaven voor het begrotingsjaar minder betrouwbaar zijn.

Gegevensgerichte toetsing

Voor de meeste verrichtingen wordt in de richtsnoeren niet vereist dat de certificerende instanties op het niveau van de eindbegunstigden ter plaatse toetsingen verrichten

Volgens internationaal aanvaarde controlenormen verzamelen controleurs van de publieke sector bij de uitvoering van de controles waarmee redelijke zekerheid moet worden verkregen, voldoende passende controle-informatie om als grondslag te dienen voor hun conclusies⁵³. Voor dit doel moeten zij allerlei technieken gebruiken, zoals waarneming, inspectie, onderzoek, herhalen van controles, bevestiging en analytische procedures. Volgens het EU-recht moeten bovendien de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen op het niveau van de eindbegunstigde worden geverifieerd bij de door de certificerende instanties verrichte gegevensgerichte controles van uitgaven⁵⁴.

Inspecties omvatten onderzoek van de boeken, bescheiden en andere elementen (zoals het recht van de begunstigden om de betrokken grond te gebruiken, de mestboekhouding, bouwvergunningen, enz.) of materiële activa (zoals grond, dieren, uitrusting, enz.). Onderzoek bestaat uit het inwinnen van informatie en uitleg van de eindbegunstigden, in de vorm van schriftelijke verklaringen of meer informele mondelinge besprekingen.

Zoals hierboven is vermeld, bevatten de richtsnoeren van de Commissie voor de certificerende instanties, met betrekking tot steekproef 2, slechts de verplichting om de administratieve controles te herhalen (zie paragraaf 49). In tabel 3 hebben wij het aandeel berekend van de verrichtingen in steekproef 2 in de totale steekproef voor de zes bezochte lidstaten.

1 De „Agenzia per le erogazioni in agricoltura” (AGEA) is een van de elf Italiaanse betaalorganen.

Zoals uit bovenstaande tabel blijkt, was steekproef 2, waarvoor ter plaatse geen toetsing is verricht, in vier van de bezochte lidstaten/regio’s, goed voor het grootste deel van de door de certificerende instanties voor gegevensgerichte toetsing gebruikte totale steekproef.

Als de certificerende instanties, met betrekking tot steekproef 2, slechts bewijsmateriaal verzamelen door de administratieve controles op het niveau van het betaalorgaan te herhalen, zullen zij daarmee vaak niet de voldoende geschikte controle-informatie verkrijgen die wordt vereist door ISSAI 4200. Op die manier maken de certificerende instanties geen gebruik van twee methoden voor het verzamelen van controle-informatie die zeer belangrijk zijn in het kader van de GLB-uitgaven: inspectie en onderzoek. Zonder deze methoden kan belangrijke controle-informatie niet worden verzameld, zoals bewijs dat de landbouwers hun grond gebruiken zoals vermeld in hun verklaringen, of bewijs van het bestaan van materiële activa die zijn aangekocht door middel van investeringsprojecten. Deze aanpak voldoet daarom niet aan de internationaal aanvaarde controlenormen.

Zonder voldoende toetsing ter plaatse zijn de certificerende instanties mogelijk niet in staat om redelijke zekerheid te verkrijgen dat de desbetreffende uitgaven wettelijk en regelmatig zijn: zoals wij in onze jaarverslagen hebben aangetoond, worden de meeste fouten in GLB-uitgaven (met name voor het GBCS) ter plaatse aangetroffen⁵⁵.

De richtsnoeren bepalen dat de certificerende instanties alleen de eerste controles van de betaalorganen over moeten doen en niet dat zij alle controleprocedures moeten verrichten die zij noodzakelijk achten om redelijke zekerheid te verkrijgen

„De aard, tijdigheid en omvang van de toegepaste controleprocedures […] worden door de controleurs van de publieke sector met gebruikmaking van professionele oordeelsvorming bepaald”⁵⁶. Zie ook paragraaf 62 met betrekking tot de standaarden die van toepassing zijn bij het uitvoeren van de controle waarmee redelijke zekerheid moet worden verkregen.

Van DG AGRI moesten de certificerende instanties voor hun gegevensgerichte toetsing alleen de eerste door de betaalorganen verrichte controles opnieuw uitvoeren (nogmaals verifiëren), voor de verrichtingen in zowel steekproef 1 als steekproef 2⁵⁷. In gevallen waarin bijvoorbeeld de eerste controles ter plaatse door de betaalorganen zijn verricht met behulp van teledetectie⁵⁸, moesten de certificerende instanties deze controles steeds op dezelfde wijze overdoen⁵⁹.

Herhaling wordt door internationaal aanvaarde controlenormen⁶⁰ gedefinieerd als het zelfstandig uitvoeren van dezelfde procedures die al eerder zijn uitgevoerd door de gecontroleerde entiteit, in dit geval het betaalorgaan. Zo mogen de certificerende instanties administratieve controles herhalen om na te gaan of de betaalorganen de juiste beslissingen hebben genomen bij de toekenning van de steun.

Hoewel herhaling een geldige methode is om controle-informatie te verzamelen, zou de Commissie naar onze mening niet van de certificerende instanties moeten verlangen dat zij zich voor alle verrichtingen die aan gegevensgerichte toetsing worden onderworpen tot deze methode beperken, maar moet het in plaats daarvan de certificerende instanties laten bepalen in welke mate zij daarvan gebruikmaken. De certificerende instanties mogen de controlestappen en -procedures kiezen en doorlopen die zij passend achten, waarbij zij niet beperkt zouden moeten worden tot een herhaling van eerdere controles. Als gegevensgerichte toetsing alleen wordt gebaseerd de herhaling van controles kunnen de certificerende instanties wellicht onvoldoende controle-informatie verkrijgen om een oordeel met een redelijke mate van zekerheid te kunnen geven.

Conclusie en controleoordeel

Volgens de richtsnoeren moeten de certificerende instanties twee verschillende foutenpercentages berekenen en het gebruik dat de certificerende instanties en DG AGRI van deze percentages maken, is niet gepast

Om te voldoen aan de richtsnoeren van DG AGRI⁶¹ moeten de certificerende instanties voor de wettigheid en regelmatigheid twee foutenpercentages berekenen (zie tabel 4):

Volgens artikel 9 van de horizontale GLB-verordening moet de certificerende instantie met betrekking tot de beheersverklaring een (negatieve) conclusie met een „beperkte” mate van zekerheid afgeven⁶². Zo’n conclusie vereist geen volwaardige controlewerkzaamheden, maar slechts een evaluatie, die meestal beperkt blijft tot analytische procedures en onderzoeken. Meestal zijn detailcontroles, zoals een gegevensgerichte controle van verrichtingen, niet nodig. Een onderzoek tot het verkrijgen van een beperkte mate van zekerheid verschaft dus een lagere mate van zekerheid dan een controle waarmee redelijke zekerheid moet worden verkregen. De conclusie met een beperkte mate van zekerheid wordt gewoonlijk als volgt verwoord: „Er is niets onder onze aandacht gekomen waaruit zou blijken dat het onderwerp niet in alle materiële opzichten in overeenstemming is met de vermelde criteria.”

Om in overeenstemming te zijn met de internationaal aanvaarde controlenormen, kan de conclusie over de beheersverklaring worden getrokken uit de resultaten van de controlewerkzaamheden in verband met de betrouwbaarheid van de rekeningen, de goede werking van het internecontrolesysteem en de wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen (met inbegrip van het foutenpercentage), dat wil zeggen als „bijproduct” van deze werkzaamheden. Volgens de richtsnoeren van DG AGRI moeten de certificerende instantie echter ook een niet-nalevingspercentage berekenen om een conclusie over de beheersverklaring te kunnen trekken.

In zijn jaarlijks activiteitenverslag 2015⁶³ heeft DG AGRI bovendien verklaard dat het in beginsel het niet-nalevingspercentage wil gebruiken om een gecorrigeerd foutenpercentage te ramen met het oog op de wettigheid en regelmatigheid. Dus hoewel de certificerende instanties hun oordelen over de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven op het foutenpercentage baseren, wordt in het betrouwbaarheidsmodel van DG AGRI met het niet-nalevingspercentage een andere foutenindicator gehanteerd om de bedragen te ramen die uit een oogpunt van wettigheid en regelmatigheid risico lopen.

Het niet-nalevingspercentage vertegenwoordigt niet het foutenpercentage in de uitgaven, maar eerder de financiële gevolgen van de gebreken in de administratieve controles en de controles ter plaatse van het betaalorgaan.

In de richtsnoeren van DG AGRI is bepaald dat de certificerende instanties het voor de wettigheid en regelmatigheid berekende foutenpercentage ook moeten gebruiken om een oordeel te vormen over de volledigheid, nauwkeurigheid en waarheidsgetrouwheid van de jaarrekening van het betaalorgaan (zie tabel 4). In haar jaarlijkse evaluatie van de rekeningen van de betaalorganen (de financiële goedkeuringsprocedure) gebruikt DG AGRI zelf ook het foutenpercentage voor de wettigheid en regelmatigheid om de betrouwbaarheid van de rekeningen van de betaalorganen te beoordelen.

Dit is echter in strijd met de horizontale GLB-verordening⁶⁴, waarin met betrekking tot de financiële goedkeuringsprocedure een duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen de kwestie van de betrouwbaarheid van de rekeningen van de betaalorganen en die van de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven. Dit onderscheid is nodig, omdat een betaling bijvoorbeeld juist kan worden geregistreerd ondanks het feit dat deze niet wettig en regelmatig is (bijv. omdat een landbouwer steun heeft aangevraagd voor land dat door een andere landbouwer is bewerkt), en, omgekeerd, omdat de betaling wettig en regelmatig kan zijn hoewel deze niet op de juiste wijze is geregistreerd (bijv. als deze is geregistreerd als vergoeding voor een investeringsproject in plaats van als een jaarlijkse areaalgebonden betaling). Gezien dit onderscheid is de manier waarop DG AGRI het foutenpercentage gebruikt om de betrouwbaarheid van de rekeningen van de betaalorganen te beoordelen niet juist.

Het oordeel van de certificerende instanties over de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven is gebaseerd op een onderschatting van het totale foutenpercentage

De twee indicatoren voor fouten (foutenpercentage en niet-nalevingspercentage) worden berekend als het verschil tussen datgene wat door de certificerende instantie als subsidiabel wordt beschouwd en wat het betaalorgaan eerder heeft gevalideerd. In het foutenpercentage van de certificerende instantie wordt geen rekening gehouden met de verschillen tussen de aanvragen van begunstigden en datgene wat door het betaalorgaan is gevalideerd na zijn controles ter plaatse, dus met de fouten die door de betaalorganen in de controlestatistieken zijn gerapporteerd.

Zoals in paragraaf 6 is aangegeven, geldt als algemene regel dat slechts 5 % van de aanvragen door de betaalorganen wordt onderworpen aan controles ter plaatse. En toch was voor de zes bezochte lidstaten het gemiddelde aandeel van door de betaalorganen aan controles ter plaatse onderworpen verrichtingen in de totale door de certificerende instanties gecontroleerde steekproef (zie tabel 3) 38 % voor het ELGF en 44 % voor het Elfpo. Dergelijke verrichtingen zijn dus oververtegenwoordigd in de totale steekproef van de certificerende instantie. In figuur 3 hieronder wordt deze situatie geïllustreerd met de gemiddelde cijfers voor het ELGF.

Bron: Europese Rekenkamer.

In gevallen waarin verrichtingen al eerder waren onderworpen aan controles ter plaatse had het betaalorgaan al fouten voor deze verrichtingen ontdekt en gemeld in de controlestatistieken. De certificerende instanties zullen deze fouten niet nog eens vaststellen als zij hun resultaten vergelijken met die van de betaalorganen. Voor de 95 % van de populatie die niet aan controles ter plaatse wordt onderworpen, worden eventuele fouten echter niet gecorrigeerd.

De certificerende instanties moeten het aandeel van de verrichtingen in steekproef 1 dat al is onderworpen aan een controle ter plaatse daarom juist weergeven om te waarborgen dat de kenmerken van de totale populatie waarheidsgetrouw worden weergegeven. Met betrekking tot hun aselecte controles ter plaatse van het aandeel van de verrichtingen uit steekproef 1 dat hoger is dan 5 %⁶⁵ en die al eerder aan dergelijke controles zijn onderworpen, moeten de certificerende instanties daarom het foutenpercentage van het betaalorgaan uit de controlestatistieken bij hun eigen foutenpercentage optellen.

Het foutenpercentage van de betaalorganen in de controlestatistieken moet evenzo worden opgeteld bij het foutenpercentage van de certificerende instantie voor de verrichtingen in steekproef 2 die noch door het betaalorgaan noch door de certificerende instantie zijn onderworpen aan een controle ter plaatse⁶⁶.

Deze aanpassing is nodig omdat de certificeringsorganen een oordeel moeten geven over de wettigheid en regelmatigheid van de gehele populatie van betalingen, en niet alleen over de doeltreffendheid van de procedures van de betaalorganen voor controles ter plaatse. Bij gebrek aan dergelijke aanpassingen zal het foutenpercentage waarschijnlijk aanzienlijk te laag worden opgegeven, zowel voor steekproef 1 als voor steekproef 2.

Naast het ontbreken van dergelijke aanpassingen is het waarschijnlijk dat de in de paragrafen 56, 57, 58, 67 en 71 van dit verslag gerapporteerde zwakke punten ertoe zullen leiden dat het door de certificerende instanties voor hun oordeel over de wettigheid en regelmatigheid gebruikte foutenpercentage te laag wordt opgegeven.

Conclusies en aanbevelingen

Met een begroting van 363 miljard euro (prijspeil 2011) voor de programmeringsperiode 2014-2020 staan de GLB-uitgaven onder gedeeld beheer door de Commissie en de lidstaten. Hoewel de Commissie de uitvoering van de begroting delegeert aan betaalorganen die worden aangewezen door de lidstaten, behoudt zij de eindverantwoordelijkheid en moet zij ervoor zorgen dat de financiële belangen van de EU even goed worden beschermd als wanneer de Commissie de gedelegeerde taken voor begrotingsuitvoering zelf zou uitvoeren.

De Commissie vertrouwt op drie informatieniveaus om de zekerheid te verkrijgen dat de uitgaven wettig en regelmatig zijn: de controles die zijn verricht door de betaalorganen, de controlewerkzaamheden die zijn uitgevoerd door de certificerende instanties, en de resultaten van de door de Commissie verrichte controles daarvan. Wanneer deze zekerheid ontoereikend wordt geacht, neemt de Commissie haar eindverantwoordelijkheid voor de wettigheid en regelmatigheid door middel van haar eigen conformiteitsgoedkeuringsprocedures, die tot financiële correcties kunnen leiden.

De certificerende instanties zijn sinds 1996 belast met de rol van onafhankelijke controleurs van de betaalorganen. Hoewel zij oorspronkelijk waren belast met het afgeven van een verklaring over de betrouwbaarheid van de rekeningen en over de internecontroleprocedures, zijn hun verantwoordelijkheden voor de periode 2014-2020 verruimd. Sinds begrotingsjaar 2015 moeten de certificerende instanties een volgens internationaal aanvaarde controlenormen opgesteld oordeel afgeven waarin wordt vermeld of de uitgaven waarvoor bij de Commissie om vergoeding is verzocht, wettig en regelmatig zijn. Het begrotingsjaar 2015 was dus het eerste waarin de Commissie de uitgebreide werkzaamheden van de certificerende instanties met betrekking tot de wettigheid en regelmatigheid kon gebruiken bij de voorbereiding van haar JAV.

Tegen deze achtergrond is in dit verslag beoordeeld of de nieuwe rol van de certificerende instanties een stap naar een single audit-model was en of de Commissie daar in haar betrouwbaarheidsmodel voldoende rekening mee heeft gehouden. Wij hebben ook beoordeeld of het door de Commissie opgezette kader de certificerende instanties in staat heeft gesteld om in overeenstemming met de geldende EU-verordeningen en internationaal aanvaarde controlenormen een oordeel te formuleren over de wettigheid en regelmatigheid van de GLB-uitgaven.

Hoewel de nieuwe rol van de certificerende instanties een goede stap is naar een single audit-model, concluderen wij dat de Commissie slechts in zeer beperkte mate zekerheid heeft kunnen verkrijgen uit de werkzaamheden van de certificerende instanties op het gebeid van de wettigheid en de regelmatigheid. Daarnaast concluderen wij dat het door de Commissie ontworpen kader voor het eerste jaar van uitvoering van de nieuwe werkzaamheden van de certificerende instanties aanzienlijke tekortkomingen kent. Als gevolg daarvan voldoen de oordelen van de certificerende instanties op belangrijke gebieden niet volledig aan de toepasselijke normen en voorschriften.

Wij beschouwen de nieuwe rol van de certificerende instanties met betrekking tot de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven als een goede stap naar een single audit-model, waarin de verschillende lagen voor controle en audit elkaar kunnen aanvullen, zodat ongecoördineerde, elkaar overlappende controles en audits kunnen worden vermeden. Dit is omdat de resultaten van de certificerende instanties de lidstaten mogelijk kunnen helpen om hun controlesystemen te versterken, de audit- en controlekosten kunnen verlagen, en de Commissie in staat kunnen stellen om onafhankelijke aanvullende zekerheid te verkrijgen over de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven. Verder kan het werk van de certificerende instanties met betrekking tot de wettigheid en regelmatigheid de Commissie ook helpen om de raming van het totale resterende foutenpercentage te verbeteren, om de noodzaak van conformiteitscontroles te beoordelen, om de bedragen die van de EU-begroting moeten worden uitgesloten nauwkeuriger en vollediger te bepalen, om meer geëxtrapoleerde financiële correcties te gebruiken, en om accreditatiestatus van de betaalorganen te evalueren (zie de paragrafen 22-28).

Tegen deze achtergrond hebben wij een analyse gemaakt van het reeds bij de Commissie aanwezige betrouwbaarheidsmodel en de veranderingen die zijn aangebracht om rekening te houden met de grotere rol van de certificerende instanties. Wij hebben opgemerkt dat de Commissie haar betrouwbaarheidsmodel blijft baseren op de controleresultaten van de lidstaten. Voor het begrotingsjaar 2015 waren de oordelen van de certificerende instanties inzake de wettigheid en regelmatigheid slechts een van de elementen waarmee de Commissie rekening hield bij de berekening van haar aanpassingen van de in de controlestatistieken van de lidstaten gerapporteerde fouten. Voor de begrotingsjaren 2014 en 2015 heeft de Commissie aanvullingen gedaan waardoor het totale restfoutenpercentage twee tot vier maal hoger werd dan het door de lidstaten opgegeven percentage. De oordelen van de certificerende instanties inzake de wettigheid en regelmatigheid zijn de enige bron van onafhankelijke zekerheid inzake de wettigheid en regelmatigheid op jaarbasis. Zodra de werkzaamheden van de certificerende instanties op betrouwbare wijze worden verricht, zou deze onafhankelijke zekerheid volgens ons dus het belangrijkste element moeten zijn waarop de directeur-generaal van DG AGRI zich baseert als hij beoordeelt of de uitgaven wettig en regelmatig zijn (zie de paragrafen 29-36).

Aanbeveling 1 - Uit de werkzaamheden van de certificerende instanties met betrekking tot de wettigheid en regelmatigheid verkregen zekerheid

De Commissie moet de resultaten van de certificerende instanties, als de werkzaamheden zijn vastgesteld en uitgevoerd in overeenstemming met de toepasselijke voorschriften en internationaal aanvaarde controlenormen, gebruiken als het belangrijkste onderdeel voor haar betrouwbaarheidsmodel met betrekking tot de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven.

Vervolgens hebben wij onderzocht in hoeverre de richtsnoeren van de Commissie in overeenstemming waren met de toepasselijke verordeningen en de internationaal aanvaarde controlenormen voor de verschillende fasen van het controleproces. Voor de risicobeoordelingsprocedure hebben wij geconstateerd dat de Commissie de certificerende instanties heeft opgedragen om de accreditatiematrix te gebruiken om vast te stellen in welke mate zij op de internecontrolesystemen van de betaalorganen kunnen vertrouwen. De accreditatiematrix wordt door de certificerende instanties gebruikt om de naleving door de betaalorganen van de accreditatiecriteria te beoordelen en bevat 48 beoordelingsparameters, waarvan er slechts twee een aanzienlijke impact hebben op de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven: de administratieve controles en controles ter plaatse van de verwerking van de aanvragen.

Daarom is het niet juist om deze matrix te gebruiken voor de beoordeling van de wettigheid en regelmatigheid, omdat dit ertoe kan leiden dat de certificerende instanties meer zekerheid ontlenen aan de internecontrolesystemen van de betaalorganen en de omvang van hun steekproeven voor de gegevensgerichte toetsing verkleinen. Tijdens haar conformiteitsgoedkeuringsonderzoeken gebruikt de Commissie een ander instrument om de doeltreffendheid van de internecontrolesystemen van de betaalorganen te beoordelen: een lijst van essentiële en aanvullende controles, te weten de administratieve controles en fysieke controles ter plaatse, en overige administratieve werkzaamheden die nodig zijn om de te betalen bedragen juist te berekenen (zie de paragrafen 38-47).

Aanbeveling 2 - Risicobeoordeling gericht op essentiële en aanvullende controles

De Commissie moet haar richtsnoeren herzien zodat de risicobeoordeling door de certificerende instanties op het gebied van wettigheid en regelmatigheid is toegespitst op de essentiële en aanvullende controles die zij al gebruikt, aangevuld met ander bewijsmateriaal dat de certificerende instanties nodig vinden, in overeenstemming met de internationaal aanvaarde controlenormen.

Voor de steekproefneming van verrichtingen droeg de Commissie de certificerende instanties op om twee steekproeven te gebruiken waarvan de uitkomsten vervolgens werden samengevoegd: steekproef 1 die werd getrokken uit de lijst van begunstigden die willekeurig door de betaalorganen zijn geselecteerd voor controles ter plaatse, en steekproef 2, die uit alle betalingen voor het betreffende begrotingsjaar werd getrokken. Dankzij deze aanpak kunnen de certificerende instanties een aanzienlijke hoeveelheid verrichtingen toetsen (steekproef 1) die door de betaalorganen ook ter plaatse zijn gecontroleerd, waardoor de certificerende instanties controle-informatie kunnen verzamelen over het functioneren van het internecontrolesysteem en de betrouwbaarheid van de controlestatistieken van het betaalorgaan, waarin de resultaten van de door de betaalorganen verrichte controles ter plaatse worden gerapporteerd. Omdat de certificerende instanties steekproef 1 uit de door de betaalorganen verrichte willekeurige controles ter plaatse trekken, kunnen hun werkzaamheden slechts representatief zijn als dit ook geldt voor de aanvankelijk door de betaalorganen geselecteerde monsters.

Voor GBCS-verrichtingen, die voornamelijk jaarlijkse areaalgebonden betalingen omvatten, was steekproef 1 bovendien gebaseerd op de bedragen die door landbouwers waren opgegeven, vóórdat de betaalorganen de te betalen bedragen hadden bepaald. De Commissie heeft voor deze oplossing gekozen zodat de certificerende instanties de controles door de betaalorganen zo spoedig mogelijk daarna konden herhalen, als de omstandigheden die de certificerende instantie tijdens hun inspectie ter plaatse bij de geselecteerde bedrijven aantroffen in grote mate overeen zouden komen met die welke door de betaalorganen waren aantroffen. Deze oplossing brengt echter een aantal risico’s met zich mee, zoals: onvoldoende samenwerking tussen de betaalorganen en de certificerende instanties, waardoor het tijdschema van de toetsing door de certificerende instanties aanzienlijke vertragingen oploopt, het risico dat verrichtingen met mogelijke fouten in de steekproef van de certificerende instanties worden vervangen, of het risico dat de certificerende instanties hun bezoeken aankondigen vóórdat de betaalorganen hun eerste controles hebben uitgevoerd (zie de paragrafen 48-58).

Aanbeveling 3 - Waarborgen voor GBCS-steekproefneming voor door de betaalorganen uitgevoerde controles ter plaatse

Wat betreft de selectie door de certificerende instanties van GBCS-verrichtingen uit de lijst van aanvragen die door de betaalorganen aselect zijn geselecteerd voor controles ter plaatse, moet de Commissie haar richtsnoeren robuuster maken en eisen dat de certificerende instanties passende waarborgen bieden die:

• ervoor zorgen dat de steekproeven van de certificerende instanties representatief zijn, op haar verzoek aan de Commissie worden meegedeeld, en dat er een adequaat controlespoor blijft bestaan. Dit betekend dat de certificerende instanties moeten controleren of steekproeven van de betaalorganen representatief zijn;
• de certificerende instanties in staat stellen om, kort nadat de betaalorganen hun controles ter plaatse hebben verricht, hun bezoeken te plannen en uit te voeren;
• ervoor zorgen dat de certificerende instanties hun steekproef niet bekendmaken aan het betaalorgaan vóórdat deze zijn controles ter plaatse heeft verricht.

Voor niet-GBCS-uitgaven, die met name op vergoedingen gebaseerde uitgaven omvatten voor investeringen in landbouwbedrijven en infrastructuur in landelijke gebieden, bestaat er een verschil tussen de periode waarvoor de door de betaalorganen verrichte controles ter plaatse worden gerapporteerd (bijv. van 1 januari-31 december 2014 voor het begrotingsjaar 2015), en de periode waarvoor de uitgaven worden gedaan (bijv. van 16 oktober 2014 tot en met 15 oktober 2015 voor het begrotingsjaar 2015). Dit betekent dat de betalingen die zijn gedaan vóór 16 oktober 2014 of na 15 oktober 2015 voor het begrotingsjaar 2015 geen uitgaven opleveren (zie de paragrafen 59-61).

Aanbeveling 4 - Niet-GBCS-steekproefneming op basis van betalingen

De Commissie moet haar richtsnoeren inzake de steekproefmethode voor niet-GBCS-uitgaven herzien, zodat de certificerende instanties hun steekproef van niet-GBCS-uitgaven rechtstreeks trekken uit de lijst van betalingen die zijn gedaan in het gecontroleerde begrotingsjaar.

Met betrekking tot steekproef 2 heeft de Commissie de certificerende instanties opgedragen om enkel de administratieve controles van de betaalorganen opnieuw uit te voeren; In de meeste bezochte lidstaten vertegenwoordigde steekproef 2 het grootste deel van de totale steekproef van de certificerende instantie die voor de gegevensgerichte controle was gebruikt. Door echter alleen op basis van een onderzoek van stukken op het niveau van het betaalorgaan gegevens te verzamelen, zonder ter plaatse bij de eindbegunstigden toetsingen te verrichten, zal de certificerende instantie vaak niet de voldoende geschikte controle-informatie kunnen verzamelen zoals wordt vereist in internationaal aanvaarde controlenormen, aangezien de controleur daardoor geen gebruik kan maken van twee methoden voor het verzamelen van controle-informatie die zeer belangrijk zijn in het kader van de GLB-uitgaven: inspectie en onderzoek (zie de paragrafen 62-67).

Van de Commissie moesten de certificerende instanties voor hun gegevensgerichte toetsing alleen de eerste door de betaalorganen verrichte controles opnieuw uitvoeren (nogmaals verifiëren), voor de verrichtingen in zowel steekproef 1 als steekproef 2. Herhaling wordt door internationaal aanvaarde controlenormen gedefinieerd als het zelfstandig uitvoeren van dezelfde procedures die al eerder zijn uitgevoerd door de gecontroleerde entiteit, in dit geval het betaalorgaan. Deze normen schrijven echter voor dat controleurs alle controlestappen en procedures moeten selecteren en doorlopen die zij nodig achten. Omdat de Commissie de certificerende instanties alleen toestaat controles te herhalen, is hun gegevensgerichte toetsing onvolledig en kunnen zij daarmee onvoldoende controle-informatie verkrijgen om een oordeel met een redelijke mate van zekerheid te kunnen vormen (zie de paragrafen 68-71).

Aanbeveling 5 - Ter plaatse verrichte gegevensgerichte toetsing

De Commissie moet haar richtsnoeren herzien om de certificerende instanties in staat te stellen:

• voor elke gecontroleerde verrichting toetsing ter plaatse uit te voeren;
• alle controlestappen en -procedures te doorlopen die zij nodig achten, zonder dat zij beperkt worden tot het herhalen van de eerste controles van de betaalorganen.

De Commissie draagt de certificerende instanties op om met betrekking tot de wettigheid en regelmatigheid twee indicatoren voor fouten te berekenen:

• het foutenpercentage, dat is gebaseerd is op de controle door de certificerende instantie van het gehele controleproces van het betaalorgaan, vanaf de ontvangst van de aanvragen, tot de betaling en boekhouding daarvan, en dat wordt gebruikt om een oordeel te formuleren over de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven; en
• het niet-nalevingspercentage, dat enkel de financiële gevolgen meet van de fouten in de primaire subsidiabiliteitscontroles van de betaalorganen (administratieve controles en controles ter plaatse) voordat sancties worden opgelegd, en dat wordt gebruikt om te beoordelen of het door de certificerende instanties verrichte onderzoek de beweringen in de beheersverklaringen in twijfel trekt, inclusief het foutenpercentage dat door betaalorganen in de controlestatistieken is gerapporteerd.

Met betrekking tot de beheersverklaringen vereist de horizontale GLB-verordening echter slechts een beperkte mate zekerheid, die doorgaans wordt gebaseerd op werkzaamheden die zich beperken tot analytische procedures en onderzoeken, zonder detailcontroles.

Het niet-nalevingspercentage is niet nodig om de naleving van de internationaal aanvaarde controlenormen te waarborgen, aangezien de conclusie over de beheersverklaringen kan worden getrokken uit de resultaten van de controlewerkzaamheden in verband met de betrouwbaarheid van de rekeningen, de goede werking van het internecontrolesysteem en de wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen. Bovendien was de Commissie van plan om bij de berekening van het aangepaste foutenpercentage in plaats van het foutenpercentage het niet-nalevingspercentage te gebruiken, ondanks het feit dat dit geen afspiegeling van het foutenpercentage in de uitgaven is, maar eerder van de financiële gevolgen van de gebreken in de administratieve controles en de controles ter plaatse van het betaalorgaan. Aan de andere kant is het foutenpercentage door de certificerende instanties én de Commissie echter ten onrechte gebruikt om een oordeel te vormen over de volledigheid, de juistheid en de waarheidsgetrouwheid van de rekeningen van de betaalorganen (zie de paragrafen 72-78).

Aanbeveling 6 - Een enkel foutenpercentage met betrekking tot de wettigheid en regelmatigheid

De Commissie moet haar richtsnoeren herzien zodat deze niet vereisen dat er twee verschillende foutenpercentages ten aanzien van de wettigheid en de regelmatigheid worden berekend. Een enkel foutenpercentage, op basis waarvan de certificerende instanties hebben verklaard dat zij redelijke zekerheid hebben dat de uitgaven wettig en regelmatig zijn, en een conclusie met een beperkte mate van zekerheid voor de in de beheersverklaring geuite beweringen, zou aan de vereisten van de horizontale GLB-verordening voldoen.

De Commissie en de certificerende instanties moeten een dergelijk foutenpercentage voor de wettigheid en regelmatigheid niet gebruiken om de volledigheid, de nauwkeurigheid en de waarheidsgetrouwheid van de jaarrekening van het betaalorgaan te beoordelen.

Het foutenpercentage wordt berekend als het verschil tussen datgene wat door de certificerende instanties als subsidiabel wordt beschouwd en wat het betaalorgaan eerder heeft gevalideerd. In het foutenpercentage waarop de certificerende instanties hun oordeel over de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven baseren, wordt geen rekening gehouden met de verschillen tussen de aanvragen van begunstigden en datgene wat door het betaalorgaan is gevalideerd na zijn controles ter plaatse, dus met de fouten die door de betaalorganen in de controlestatistieken zijn gerapporteerd. In gevallen waarin verrichtingen al eerder waren onderworpen aan controles ter plaatse hadden de betaalorganen de betreffende fouten voor deze verrichtingen al ontdekt en gemeld in hun controlestatistieken. De certificerende instanties zullen deze fouten niet meer vaststellen als zij hun resultaten vergelijken met die van de betaalorganen, en daarom is het waarschijnlijk dat de certificerende instanties voor dergelijke verrichtingen minder fouten zullen opsporen. Hoe meer verrichtingen in de steekproef van de certificerende instantie dus eerder al zijn onderworpen aan controles door het betaalorgaan, hoe lager het foutenpercentage zal zijn dat de certificerende instantie ontdekt.

In de zes bezochte lidstaten was het gemiddelde aandeel van door de betaalorganen aan controles ter plaatse onderworpen verrichtingen in de totale door de certificerende instanties gecontroleerde steekproef 38 % voor het ELGF en 44 % voor het Elfpo. Als algemene regel geldt echter dat slechts 5 % van de verrichtingen in de totale populatie door het betaalorgaan is onderworpen aan controles ter plaatse. De verrichtingen in de steekproeven van de certificerende instanties die door het betaalorgaan al waren onderworpen aan controles ter plaatse, en die bij de toetsing door de certificerende instanties daarom minder fouten bleken te bevatten, waren in de totale steekproeven van de certificerende instanties dus oververtegenwoordigd. Dit heeft ertoe geleid dat de certificerende instanties te lage foutenpercentages rapporteerden, omdat de certificerende instanties geen aanpassingen hadden gedaan om voor een getrouwe weergave te zorgen van het veel kleinere aandeel van de verrichtingen in de daadwerkelijke populatie dat door de betaalorganen eerder was onderworpen aan controles ter plaatse (zie de paragrafen 79-85).

Aanbeveling 7 - Een foutenpercentage dat representatief is voor de populatie waarop het controleoordeel betrekking heeft

De Commissie moet haar richtsnoeren herzien zodat:

• voor GBCS-verrichtingen die voor een steekproef worden geselecteerd uit de lijst van de aselecte controles ter plaatse van de betaalorganen, moet het door de certificerende instanties berekende algehele foutenpercentage ook het door het betaalorgaan in de controlestatistieken gerapporteerde foutenpercentage omvatten, en wel geëxtrapoleerd naar de resterende verrichtingen die door het betaalorgaan niet aan controles ter plaatse worden onderworpen. De certificerende instanties moeten waarborgen dat de door de betaalorganen samengevoegde controlestatistieken volledig en juist zijn;
• voor de verrichtingen die door de certificerende instanties rechtstreeks uit de volledige populatie van betalingen zijn opgenomen in de steekproef zijn dergelijke aanpassing niet nodig, omdat de steekproef representatief zou zijn voor de gecontroleerde onderliggende populaties.

Het streefdoel voor de uitvoering van de aanbevelingen 2 tot en met 7 hierboven is de volgende herziening van de richtsnoeren van de Commissie die vanaf begrotingsjaar 2018 van toepassing zijn. In januari 2017 heeft de Commissie nieuwe richtsnoeren afgerond die vanaf begrotingsjaar 2018 door de certificerende instanties moeten worden toegepast. Deze herziene richtsnoeren hebben wij niet geëvalueerd (zie paragraaf 17).

Dit verslag werd door kamer I onder leiding van de heer Phil WYNN OWEN, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 22 maart 2017.

Voor de Rekenkamer

Klaus-Heiner LEHNE

President

Verklarende woordenlijst

Aangepast foutenpercentage: dit is de raming door de Commissie van het niveau van de resterende fouten die van invloed zijn op de door de betaalorganen verrichte GLB-betalingen aan de begunstigden nadat alle controles zijn uitgevoerd. De Commissie berekent en publiceert dit percentage in haar jaarlijks activiteitenverslag.

Accreditatie: een proces om te certificeren dat een betaalorgaan over een administratieve organisatie en een internecontrolesysteem beschikt die voldoende garanties bieden dat de betalingen wettig en regelmatig zijn en dat zij juist worden geboekt. Deze certificering moet door de lidstaten worden afgegeven op basis van de vraag of de betaalorganen voldoen aan een aantal criteria („accreditatiecriteria”) met betrekking tot de interne omgeving, controleactiviteiten, informatie en communicatie, en monitoring.

Administratieve controles: geformaliseerde controles van documenten die door de betaalorganen worden verricht op alle aanvragen om na te gaan of deze voldoen aan de voorwaarden voor toekenning van de steun. Voor GBCS-uitgaven worden de gegevens in IT-databanken gebruikt voor automatische kruiscontroles.

Beheersverklaring: een jaarlijkse verklaring van de directeur van elk betaalorgaan betreffende de volledigheid, nauwkeurigheid en waarachtigheid van de rekeningen, de goede werking van de internecontrolesystemen en de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen. De verklaring gaat vergezeld van verschillende bijlagen, waaronder één met betrekking tot de statistieken van de resultaten van alle door het betaalorgaan uitgevoerde administratieve controles en controles ter plaatse (de „controlestatistieken”).

Betaalorgaan (BO): de instantie(-s) die in een lidstaat verantwoordelijk is (zijn) voor het beheer en de controle van de GLB-uitgaven, en met name voor controles, de berekening en de betaling van GLB-steun aan de begunstigden en de verslaglegging daarover aan de Commissie. Een deel van de werkzaamheden van een betaalorgaan kan worden gedaan door gedelegeerde organen, maar dit geldt niet voor de betalingen aan de begunstigden en de verslaglegging aan de Commissie.

Conformiteitsgoedkeuringsprocedure: procedure van de Commissie die is gebaseerd op een beoordeling van de internecontrolesystemen van het betaalorgaan en die is bedoeld om ervoor te zorgen dat de lidstaten het EU- en het nationale recht toepassen en dat alle uitgaven waarbij in een of meerdere begrotingsjaren inbreuk op deze voorschriften is gemaakt, door middel van financiële correcties van EU-financiering worden uitgesloten.

Controles ter plaatse: door inspecteurs van het betaalorgaan uitgevoerde controles om na te gaan of de eindbegunstigden aan de toepasselijke voorschriften voldoen. Deze kunnen de vorm aannemen van klassieke bezoeken ter plaatse (aan landbouwbedrijven of investeringen waaraan steun is betaald) of van teledetectie (evaluatie van recente satellietbeelden van percelen), die bij twijfel kunnen worden aangevuld met korte bezoeken ter plaatse.

Controlestatistieken: door de lidstaten aan de Commissie verstrekte jaarverslagen met de resultaten van de administratieve controles en controles ter plaatse van de betaalorganen.

Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo): met het Elfpo wordt de financiële bijdrage van de Unie aan programma’s voor plattelandsontwikkeling gefinancierd.

Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF): financieringsbron voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers, voor het beheer van de landbouwmarkten en voor voorlichtings- en afzetbevorderingsacties.

Financiële correcties: door de Commissie van EU-financiering uitgesloten uitgaven die de lidstaten hebben gedaan en die niet in overeenstemming zijn met de toepasselijke EU- en nationale wetgeving. Voor de GLB-uitgaven hebben de uitsluitingen altijd de vorm van financiële correcties die als bestemmingsontvangsten worden behandeld.

Geïntegreerd beheers- en controlesysteem (GBCS): een geïntegreerd systeem bestaande uit databanken van bedrijven, aanvragen, landbouwpercelen, vee en, waar van toepassing, de betalingsrechten. Deze databanken worden gebruikt voor administratieve kruiscontroles van de steunaanvragen voor areaalgebonden en diergebonden betalingen.

de internationaal aanvaarde controlenormen omvatten controlenormen die zijn opgesteld door verschillende openbare en professionele normalisatie-instellingen, zoals de „International Standards on Auditing” (ISA’s), die zijn uitgebracht door de „International Auditing and Assurance Standards Board” (IAASB), of de Internationale Standaarden van hoge controle-instanties (ISSAI), die zijn uitgebracht door de internationale organisatie van hoge controle-instanties (INTOSAI).

Jaarlijks activiteitenverslag (JAV): een jaarlijks door elk directoraat-generaal gepubliceerd verslag met gedetailleerde informatie over zijn prestaties, de genomen initiatieven en de middelen die het in de loop van het jaar heeft gebruikt. Het jaarlijkse activiteitenverslag van DG AGRI bevat ook een beoordeling van de werking en de resultaten van de GLB-beheers- en controlesystemen op het niveau van de betaalorganen.

Procedure voor de financiële goedkeuring: leidt tot de jaarlijkse financiële beschikking van de Commissie met betrekking tot de volledigheid, nauwkeurigheid en waarachtigheid van de jaarrekeningen van elk geaccrediteerd betaalorgaan.

Programmaperiode: meerjarig kader voor de planning en uitvoering van EU-beleid. De huidige programmaperiode loopt van 2014 tot en met 2020 en in het kader van dit meerjarig financieel kader worden door het ELFPO gefinancierde programma’s voor plattelandsontwikkeling beheerd; het ELFO wordt beheerd op jaarbasis.

Afkortingen

BA: bevoegde autoriteit van de lidstaat (hier meestal het Ministerie van Landbouw)

BO: betaalorgaan

BV: beheersverklaring

CF: Cohesiefonds

CI: certificerende instantie

DG AGRI: Directoraat-generaal Landbouw en Plattelandsontwikkeling

EFRO: Europees Fonds voor regionale ontwikkeling

Elfpo: Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling

ELGF: Europees Landbouwgarantiefonds

ERR: foutenpercentage

ESF: Europees Sociaal Fonds

GBCS: geïntegreerd beheers- en controlesysteem

GLB: gemeenschappelijk landbouwbeleid

IRR: niet-nalevingspercentage

ISA’s: International Standards on Auditing (internationale controlenormen)

ISSAI’s: International Standards of Supreme Audit Institutions (internationale standaarden van hoge controle-instanties)

JAV: jaarlijks activiteitenverslag

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheidscontroles en nalevingsgerichte controles van specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Dit verslag werd vastgesteld door ERK-controlekamer I, die onder leiding staat van ERK-lid Phil Wynn Owen en verantwoordelijk is voor de controle van het duurzame gebruik van natuurlijke hulpbronnen. De controle werd geleid door ERK-lid João Figueiredo, ondersteund door Paula Betencourt, attaché, Sylvain Lehnhard, interim-hoofdmanager, Luis Rosa, taakleider en Marius Cerchez, adjunct-taakleider. Het controleteam bestond uit Ioan Alexandru Ilie, Jindrich Dolezal, Michal Machowski, Michael Spang, Antonella Stasia en Heike Walz. Michael Pyper heeft ondersteuning verleend bij het schrijven van het verslag.

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

De nieuwe rol van de certificerende instanties bij GLB-uitgaven: een goede stap naar een single audit-model maar nog aanzienlijke tekortkomingen op te lossen
(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2017

© Europese Unie, 2017

WAAR ZIJN EU-PUBLICATIES VERKRIJGBAAR?

Gratis publicaties:

• één exemplaar:
  • via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
• meerdere exemplaren of posters/kaarten:
  • bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),
  • bij de delegaties in niet-EU-landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),
  • door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm),
  • door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).

Betaalde publicaties:

• via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).