Sertifikācijas struktūru jaunā loma saistībā ar KLP izdevumiem: pozitīvs solis vienotas revīzijas modeļa virzienā, bet vēl jārisina ievērojamas nepilnības

Kopsavilkums

Kopējās lauksaimniecības politikas (KLP) budžets 2014.–2020. gada periodam ir 363 miljardi EUR (2011. gada cenās) jeb apmēram 38 % no 2014.–2020. gada daudzgadu finanšu shēmas kopējās summas. KLP dalīti pārvalda Komisija un dalībvalstis. Komisija deleģē budžeta izpildi dalībvalstu izraudzītām maksājumu aģentūrām, bet tā uzņemas galīgo atbildību, tātad tai ir jānodrošina, ka ES finansiālās intereses ir aizsargātas tikpat labi, kā gadījumā, ja Komisija pati pildītu deleģētos budžeta izpildes uzdevumus.

Tāpēc kopš 1996. gada darbojas dalībvalstu ieceltas sertifikācijas struktūras, kuras ir maksājumu aģentūru neatkarīgie revidenti. Kopš 2015. finanšu gada sertifikācijas struktūrām ir arī jāsniedz atzinums saskaņā ar starptautiski atzītiem revīzijas standartiem par to, vai izdevumi, kurus prasa segt Komisijai, ir likumīgi un pareizi. Tātad 2015. finanšu gads bija pirmais gads, kurā Komisija varēja izmantot sertifikācijas struktūru izvērstāko darbu attiecībā uz likumību un pareizību.

Šajā kontekstā mēs novērtējām, vai Komisijas izveidotais satvars ļāva sertifikācijas struktūrām sniegt atzinumu par KLP izdevumu likumību un pareizību saskaņā ar piemērojamiem ES tiesību aktiem un starptautiski atzītiem revīzijas standartiem, tādējādi piedāvājot ticamus rezultātus Komisijas pārliecības iegūšanas modelim. Mēs secinām, ka satvaram, ko Komisijas ir izstrādājusi pirmajam gadam, kurā sertifikācijas struktūrām ir jāveic jaunais darbs, piemīt ievērojamas nepilnības. Tā rezultātā sertifikācijas struktūru atzinumi svarīgos aspektos pilnībā neatbilst piemērojamajiem standartiem un noteikumiem.

Sertifikācijas struktūru jaunā loma ir pozitīvs solis vienotas revīzijas modeļa virzienā, jo to darba rezultāts var palīdzēt dalībvalstīm nostiprināt kontroles sistēmas, samazina revīzijas un kontroles izmaksas un ļauj Komisijai iegūt neatkarīgu papildu pārliecību par izdevumu likumību un pareizību.

Ņemot vērā šo stāvokli, mēs analizējām Komisijas pašreizējo pārliecības iegūšanas modeli, kā arī izmaiņas, kuras radījusi sertifikācijas struktūru izvērstā loma. Mēs novērojām, ka Komisijas pārliecības iegūšanas modelis joprojām ir balstīts uz dalībvalstu ziņotajiem kontroles rezultātiem. Sertifikācijas struktūru atzinumi par likumību un pareizību 2015. finanšu gadā bija tikai viens no faktoriem, ko Komisija ņēma vērā, aprēķinot dalībvalstu kontroles statistikā ziņoto kļūdu korekcijas. Tā kā šie atzinumi ir vienīgais avots, kas katru gadu sniedz neatkarīgu pārliecību par likumību un pareizību, sertifikācijas struktūru darbam, ja tas veikts uzticamā veidā, jākļūst par Komisijas pārliecības galveno elementu.

Izskatījuši to, kā Komisijas vadlīnijas atbilst piemērojamajiem tiesību aktiem un starptautiski atzītiem revīzijas standartiem, mēs konstatējām turpmāk uzskaitītās nepilnības.

1. Saistībā ar riska novērtēšanas procedūru mēs novērojām, ka Komisija prasa sertifikācijas struktūrām izmantot akreditācijas matricu, kura rada risku, ka varētu pārāk pieaugt pārliecības līmenis, ko sertifikācijas struktūras spēj iegūt no maksājumu aģentūru iekšējās kontroles sistēmām.
2. Sertifikācijas struktūru piemērotā darījumu izlases veidošanas metode, kas balstās uz maksājumu aģentūru gadījumpārbaužu uz vietas sarakstiem, radīja vairākus papildu riska faktorus, kuri nav novērsti: īpaši, sertifikācijas struktūru darbs var būt reprezentatīvs tikai tad, ja sākotnēji maksājumu aģentūru izraudzītās izlases ir reprezentatīvas. Daļa izlases, kurā ietilpst darījumi, kuri nav IAKS darījumi, nereprezentē visus izdevumus, tātad nereprezentē arī revidēto finanšu gadu.
3. Attiecībā uz padziļinātajām pārbaudēm Komisija prasīja sertifikācijas struktūrām daļā izlašu tikai atkārtot maksājumu aģentūru administratīvās pārbaudes.
4. Komisija prasīja, lai, veicot padziļinātās pārbaudes, sertifikācijas struktūras tikai atkārtotu maksājumu aģentūru sākotnējās pārbaudes. Kaut arī pārbaužu atkārtošana ir pamatota revīzijas pierādījumu ievākšanas metode, starptautiski atzītos revīzijas standartos ir arī noteikts, ka revidentiem jāizvēlas un jāveic visi revīzijas soļi un procedūras, ko tie paši uzskata par piemērotiem, lai iegūtu pietiekamus revīzijas pierādījumus, uz kuru pamata izstrādāt atzinumu par pamatotu pārliecību.
5. Attiecībā uz revidenta secinājuma izdarīšanu mēs konstatējām, ka vadlīnijās ir prasīts, lai sertifikācijas struktūras aprēķinātu divus dažādus likumības un pareizības kļūdu īpatsvarus, un ka ne sertifikācijas struktūras, ne AGRI ĢD tos neizmantoja piemēroti.
6. Visbeidzot, mēs secinājām, ka sertifikācijas struktūru atzinums par izdevumu likumību un pareizību ir balstīts uz nepietiekami novērtētu kopējo kļūdu līmeni. Kļūdu līmeņa aplēsē sertifikācijas struktūras neņēma vērā maksājumu aģentūru atklātās un kontroles statistikā paziņotās kļūdas.

Lai novērstu konstatētos trūkumus, mēs sniedzam vairākus ieteikumus.

1. Tiklīdz sertifikācijas struktūru darbs ir definēts un veikts saskaņā ar piemērojamajiem noteikumiem un starptautiski atzītiem revīzijas standartiem, Komisijai tas jāizmanto kā galvenais elements savā pārliecības iegūšanas modelī attiecībā uz izdevumu likumību un pareizību.

2. Komisijai ir jāpārstrādā vadlīnijas:

   1. sertifikācijas struktūru izstrādātajā likumību un pareizību apdraudošā riska novērtējumā galvenā uzmanība jāpievērš Komisijas jau izmantotajiem galvenajiem un papildu kontroles mehānismiem;
   2. jāprasa sertifikācijas struktūrām, lai, atlasot IAKS darījumus no saraksta, kurā iekļauti maksājumu aģentūru pārbaudēm uz vietas gadījumizlasē izraudzīti atbalsta pieteikumi, tiktu ieviesti pienācīgi aizsardzības mehānismi, kuri nodrošinātu, ka sertifikācijas struktūru izlases ir reprezentatīvas, ka to pārbaudes uz vietas ir savlaicīgas un ka to izlases neizpauž maksājumu aģentūrām;
   3. attiecībā uz to izdevumu izlases veidošanu, kuri nav IAKS darījumi, jāprasa sertifikācijas struktūrām veidot izlasi tieši no maksājumu sarakstiem;
   4. jāļauj sertifikācijas struktūrām veikt jebkuru revidēto darījumu pārbaudes uz vietas, kā arī visus revīzijas soļus un procedūras, ko tās pašas uzskata par piemērotām, neaprobežojoties ar maksājumu aģentūru sākotnējo pārbaužu atkārtošanu;
   5. jāprasa sertifikācijas struktūrām aprēķināt tikai vienu likumības un pareizības kļūdu īpatsvaru;
   6. attiecībā uz IAKS darījumiem, kuru izlasi ņem no maksājumu aģentūru gadījumpārbaužu sarakstiem, sertifikācijas struktūrām, lai tās spētu sniegt atzinumu par izdevumu likumību un pareizību, aprēķinātajā vispārējā kļūdu līmenī jāiekļauj arī maksājumu aģentūru kontroles statistikā paziņotais kļūdu līmenis, ko ekstrapolē uz pārējiem maksājumu aģentūru pārbaudēs uz vietas neskatītiem darījumiem. Sertifikācijas struktūrām ir jāpārliecinās, ka maksājumu aģentūru sagatavotā kontroles statistika ir pilnīga un precīza.

Ievads

Kopējās lauksaimniecības politikas izdevumi

ES atbalstu lauksaimniecībai piešķir, izmantojot Eiropas Lauksaimniecības garantiju fondu (ELGF) un Eiropas Lauksaimniecības fondu lauku attīstībai (ELFLA). Kopējais piešķīrums šiem diviem fondiem 2014.–2020. gada plānošanas periodam ir 363 miljardi EUR (2011. gada cenās) jeb apmēram 38 % no kopējās daudzgadu finanšu shēmas 2014.–2020. gadam¹.

Kopējās lauksaimniecības politikas (KLP) izdevumus ar abu minēto fondu starpniecību var iedalīt divās grupās:

• izdevumi, kuri iekļauti integrētajā administrācijas un kontroles sistēmā (IAKS) un kuri ir balstīti uz maksājumtiesībām² un galvenokārt ir ikgadēji uz hektāru balstīti maksājumi.
• izdevumi, kuri nav iekļauti IAKS un kuri ir atlīdzinājuma maksājumi, kas galvenokārt ir ieguldījumi lauku saimniecībās un infrastruktūrā, kā arī intervence lauksaimniecības tirgos.

1. attēlā ir parādīts abu fondu (attiecīgi apmēram 86 % un 14 % no KLP izdevumiem) 2015. finanšu gada izdevumu iedalījums atkarībā no tā, vai tie ir vai nav iekļauti IAKS.

KLP dalītās pārvaldības tiesiskais un institucionālais satvars

Atbildību par KLP pārvaldību dala Komisija un dalībvalstis. Aptuveni 99 % KLP budžeta tērē, piemērojot dalīto pārvaldību, kā tas noteikts Finanšu regulā³. KLP horizontālā regula⁴ nosaka tieši KLP finansēšanas, pārvaldības un uzraudzības pamata noteikumus. Komisija ir pilnvarota izstrādāt sīkākus noteikumus, pieņemot īstenošanas regulas⁵ un vadlīnijas.

Piemērojot dalīto pārvaldību, Komisijai ir galīgā atbildība par budžetu, bet tā deleģē budžeta izpildi dalībvalstu īpaši izraudzītām iestādēm – maksājumu aģentūrām. Komisijas Lauksaimniecības un lauku attīstības ģenerāldirektorāts (AGRI ĢD) pārrauga, kā maksājumu aģentūras izpilda budžetu, proti, tas pārbauda un atlīdzina ik mēnesi (ELGF gadījumā) un ik ceturksni (ELFLA gadījumā) deklarētos izdevumus un noslēgumā, izmantojot atbilstīguma noskaidrošanas procedūru⁶, novērtē, vai izdevumi ir bijuši likumīgi un pareizi. Ja atbilstīguma noskaidrošanas procedūrā atklājas maksājumu aģentūras kontroles sistēmas nepilnības, kuras finansiāli ietekmē ES budžetu, Komisija attiecīgajai maksājumu aģentūrai var piemērot finanšu korekcijas. I pielikumā ir attēlots AGRI ĢD dalītās pārvaldības modelis un norādīti dažādu iesaistīto struktūru pienākumi⁷.

Dalībvalstu līmenī KLP budžetu pārvalda attiecīgās dalībvalsts kompetentās iestādes akreditētas maksājumu aģentūras⁸. Maksājumu aģentūras administratīvajās pārbaudēs skata visus atbalsta saņēmēju iesniegtos projektu pieteikumus un maksājuma pieprasījumus, kā arī saistībā ar lielāko daļu atbalsta pasākumu uz vietas pārbauda vismaz 5 % izlasi⁹. Pēc šīm pārbaudēm maksājumu aģentūras izmaksā atbalsta saņēmējiem attiecīgās summas, kuras deklarē katru mēnesi (ELGF gadījumā) vai katru ceturksni (ELFLA gadījumā) Komisijai atlīdzības maksājuma saņemšanai. Visas izmaksātās summas tiek iegrāmatotas maksājumu aģentūras gada pārskatā, ko aģentūras direktors iesniedz Komisijai kopā ar savu deklarāciju (pārvaldības ticamības deklarāciju) attiecībā uz aģentūras kontroles sistēmu efektivitāti. Šajā deklarācijā cita starpā ir arī apkopoti kļūdu līmeņi, kas atklāti kontroles statistikā¹⁰. Komisijas kredītrīkotājs (AGRI ĢD ģenerāldirektors, kurš atbild par KLP) ņem vērā šos gada pārskatus un deklarācijas, sagatavojot AGRI ĢD gada darbības pārskatu.

Saskaņā ar Finanšu regulu, uzticot maksājumu aģentūrām KLP budžeta izpildes uzdevumus dalītās pārvaldības kārtībā, Komisijai jānodrošina, ka ES finansiālās intereses ir aizsargātas tikpat labi, kā tas būtu tad, ja Komisija šos uzdevumus pildītu pati¹¹. Tas nozīmē, ka ir arī jābūt pienācīgi piešķirtai kontroles un revīzijas atbildībai, tostarp attiecībā uz pārskatu pārbaudīšanu un apstiprināšanu. KLP īstenošanā revīzijas atbildību dalībvalstu līmenī uzņemas sertifikācijas struktūras.

Sertifikācijas struktūru loma un pienākumi

Sertifikācijas struktūras ir bijušas maksājumu aģentūru neatkarīgie revidenti kopš 1996. finanšu gada¹². Pildot šo funkciju, sertifikācijas struktūras atbilstoši starptautiski atzītiem revīzijas standartiem izdod sertifikātu, kurā tās atzīst, vai Komisijai iesniedzamie pārskati ir patiesi, pilnīgi un pareizi un vai iekšējās kontroles procedūras darbojas apmierinoši, īpaši attiecībā pret akreditācijas kritērijiem.

Līdz ar jaunās Finanšu regulas¹³ un KLP horizontālās regulas ieviešanu¹⁴ sertifikācijas struktūru loma un pienākumi ir izvērsti. Papildus atbildībai par pārskatiem un iekšējo kontroli sertifikācijas struktūras kopš 2015. gada sniedz arī atzinumu par to, vai Komisijai atlīdzībai deklarētie izdevumi ir bijuši likumīgi un pareizi. Šajā atzinumā, ko izstrādā atbilstoši starptautiski atzītiem revīzijas standartiem, ir jānorāda arī, vai veiktā pārbaude liek apšaubīt pārvaldības ticamības deklarācijā izteiktos apgalvojumus.

KLP horizontālajā regulā noteikts arī, ka sertifikācijas struktūrai ir jābūt kompetentās iestādes izraudzītai publiskai vai privātai revīzijas iestādei, ka tās rīcībā ir jābūt vajadzīgajām tehniskajām zināšanām un ka tai ir jādarbojas neatkarīgi no maksājumu aģentūras un no attiecīgo maksājumu aģentūru akreditējušās iestādes. 2015. finanšu gadā KLP izdevumus 28 dalībvalstīs administrēja kopā 80 maksājumu aģentūras, ko savukārt revidēja 64 sertifikācijas struktūras¹⁵. 46 no šīm sertifikācijas struktūrām bija publiskas iestādes¹⁶ un 18 – privāti revīzijas uzņēmumi.

Sertifikācijas struktūru saistībā ar likumību un pareizību veiktā darba mērķis ir palielināt AGRI ĢD pārliecību par izdevumu likumību un pareizību. Sertifikācijas struktūru loma AGRI ĢD pārliecības iegūšanas modelī ir aprakstīta II pielikumā. Iespējamie veidi, kādos sertifikācijas struktūru darbu varētu izmantot saistībā ar “vienotas revīzijas modeli”, ir aprakstīti 24.–28. punktā.

Komisija kā pamatu sertifikācijas struktūru revīzijas darbam ir pieņēmusi īstenošanas regulu¹⁷ un papildu vadlīnijas¹⁸. Saskaņā ar šo regulu un nolūkā saņemt no sertifikācijas struktūrām ticamus ziņojumus un atzinumus, Komisijai jānodrošina, ka

1. Komisijas vadlīnijas sniedz pienācīgas instrukcijas atbilstoši starptautiski atzītiem revīzijas standartiem¹⁹,
2. darbs, ko sertifikācijas struktūras veic atbilstoši šīm vadlīnijām, ir pietiekošs un pienācīgi kvalitatīvs.

Revīzijas tvērums un pieeja

Revīzijas tvērums

Jaunā prasība sertifikācijas struktūrām sniegt atzinumu par izdevumu likumību un pareizību ir svarīgs elements Komisijas pārliecības iegūšanas modelī 2014.–2020. gada plānošanas periodā.

Šajā revīzijā mūsu galvenais darbs bija analizēt satvaru, ko Komisijas ir ieviesusi sertifikācijas struktūru darbam saistībā ar likumību un pareizību un kas attiecas uz pirmo jaunās kārtības īstenošanas gadu (2015. finanšu gadu). Mēs nevērtējām sertifikācijas struktūru veiktās padziļinātās pārbaudes.

Revīzijas mērķis bija novērtēt, vai sertifikācijas struktūru jaunā loma ir solis uz priekšu vienotās revīzijas pieejas virzienā un vai Komisija to pienācīgi ņem vērā savā pārliecības iegūšanas modelī. Revīzijas mērķis bija arī novērtēt, vai Komisijas ieviestais satvars ļauj sertifikācijas struktūrām sniegt atzinumu par KLP izdevumu likumību un pareizību saskaņā ar piemērojamajiem ES noteikumiem un starptautiski atzītiem revīzijas standartiem.

Cita starpā mēs pārbaudījām, vai Komisijas vadlīnijas sertifikācijas struktūrām nodrošināja to, ka

• sertifikācijas struktūras sagatavo pienācīgu riska novērtējumu un izlases ir reprezentatīvas,
• pienācīgā apmērā notiek padziļinātās pārbaudes,
• pareizi tiek aplēsts kļūdu līmenis un izstrādāts pienācīgs revīzijas atzinums.

Kad bijām pabeiguši praktisko revīzijas darbu (2016. gada septembrī), Komisija 2017. gada janvārī bija pabeigusi izstrādāt jaunās vadlīnijas, kuras sertifikācijas struktūrām būs jāpiemēro, sākot ar 2018. finanšu gadu. Mūsu darbs neaptvēra šīs pārstrādātās vadlīnijas.

Revīzijas pieeja

Revīzijas pierādījumi tika vākti gan Komisijā (AGRI ĢD), gan dalībvalstīs. Darbs sākās ar attiecīgā tiesiskā regulējuma analīzi, lai apzinātu prasības, kuras attiecas uz visām ieinteresētajām personām: Komisiju, kompetentajām iestādēm un sertifikācijas struktūrām.

Komisijā tika veikts šāds darbs:

• revidenti izskatīja Komisijas vadlīnijas, kuras attiecās uz sertifikācijas struktūrām 2015. finanšu gadā, kā arī ar šo jomu saistītu darbību dokumentus, tostarp ekspertu grupu sanāksmju²⁰ dokumentus (mēs piedalījāmies kā novērotāji 2016. gada 14. un 15. jūnijā sanāksmē Briselē);
• revidenti izvērtēja dokumentārās pārbaudes, kurās Komisija bija skatījusi sertifikācijas struktūru ziņojumus un atzinumus par 25 maksājumu aģentūrām 17 dalībvalstīs, turklāt 17 gadījumos no šiem revidenti izvērtēja arī AGRI ĢD ziņojumus par revīzijas apmeklējumiem sertifikācijas struktūrās. Mēs analizējām arī AGRI ĢD 2015. gada darbības pārskatu un to, kā tajā izmantots sertifikācijas struktūru darbs saistībā ar likumību un pareizību;
• tika rīkotas tikšanās ar attiecīgajiem AGRI ĢD darbiniekiem.

Dalībvalstīs tika veikts šāds darbs:

• revidenti aptaujāja 20 kompetentās iestādes un sertifikācijas struktūras 13 dalībvalstīs²¹, kuras atlasīja, pamatojoties uz apliecināto izdevumu vērtību (kopā šī izlase aptvēra 63 % ES KLP izdevumu 2014. gadā), kā arī pamatojoties uz sertifikācijas struktūru juridisko statusu (t. i., publiska vai privāta iestāde). Cita starpā aptaujās uzdeva jautājumus par Komisijas vadlīnijām un sertifikācijas struktūrām sniegto atbalstu;
• tika rīkoti seši²² apmeklējumi dalībvalstīs, kuru laikā notika tikšanās ar kompetento iestāžu un sertifikācijas struktūru pārstāvjiem, lai labāk izprastu aptaujā sniegtās atbildes un lai pārbaudītu sertifikācijas struktūru līgumu noteikumus, revīzijas procedūru termiņus un darba galvenos rezultātus, kādi tie atspoguļoti viņu revīzijas ziņojumos un atzinumos attiecībā uz 2015. finanšu gadu.

Mēs salīdzinājām iegūtos konstatējumus ar attiecīgajiem noteikumiem 2014.–2020. gada plānošanas perioda regulās un ar prasībām, kuras noteiktas attiecīgajos starptautiskajos augstāko revīzijas iestāžu standartos (ISSAI) vai starptautiskajos revīzijas standartos (ISA).

Apsvērumi

Sertifikācijas struktūru jaunā loma saistībā ar KLP izdevumu likumību un pareizību ir pozitīvs solis vienotas revīzijas modeļa virzienā

Lai gan terminam “vienota revīzija” nav vienas atzītas definīcijas, jēdziens ietver vajadzību izvairīties no nekoordinētām pārbaudēm un revīzijām, kuras var pārklāties. Saistībā ar ES budžetu un īpaši dalītās pārvaldības jomu “vienotai revīzijai” būtu jāsniedz pārliecība par izdevumu likumību un pareizību divos līmeņos: no vienas puses, vadībai (iekšējā kontrole) un, no otras puses, revīzijai. Vienotas revīzijas pieejai jābūt efektīvam kontroles satvaram, kurā katrs līmenis var balstīties uz citos līmeņos iegūto pārliecību.

Kohēzijas jomā²³ dalībvalstu revīzijas iestādes kopš 2007.–2013. gada plānošanas perioda ir bijušas viens no galvenajiem informācijas avotiem Komisijas pārliecības iegūšanas satvarā saistībā ar izdevumu likumību un pareizību. Arī Atzinumā Nr. 2/2004²⁴ mēs analizējām “vienotas revīzijas” modeli iekšējās kontroles nolūkiem, t. i., kā pārliecības iegūšanas avotu Komisijas vadībai. Turklāt īpašajā ziņojumā Nr. 16/2013²⁵ mēs devām konkrētus ieteikumus, kuru izpilde ļautu uzlabot Komisijas procedūras attiecībā uz valsts revīzijas iestāžu darba izmantošanu kohēzijas jomā.

Saistībā ar KLP izdevumiem Komisija iegūst pārliecību par izdevumu likumību un pareizību no trim informācijas avotiem, kuri ir: maksājumu aģentūru veiktās pārbaudes, sertifikācijas struktūru revīzijas darbs un Komisijas veikto šo aspektu pārbaužu rezultāti. Ja iegūtā pārliecība uzskatāma par nepietiekamu, Komisija, kurai jāuzņemas galīgā atbildība par likumību un pareizību, veic atbilstīguma noskaidrošanas procedūras, kuru rezultātā var tikt piemērotas finanšu korekcijas.

Sertifikācijas struktūru jaunais pienākums sniegt atzinumu par izdevumu likumību un pareizību varētu 2014.–2020. gada plānošanas periodā ievērojami nostiprināt “vienotas revīzijas” modeli, kas palīdzētu Komisijai pārvaldīt lauksaimniecības izdevumus. AGRI ĢD uzskata, ka šāds modelis dos lielāku pārliecību par kontroles sistēmu pienācīgu darbību²⁶ un ka būs iespējams iegūt papildu pārliecību vadības nolūkiem no sertifikācijas struktūru veiktā revīzijas darba, nevis tikai no AGRI ĢD pašas pārbaudēm²⁷.

Sertifikācijas struktūru revīzijas darbs var veicināt “vienotas revīzijas” modeļa sekmīgu darbību saistībā ar KLP izdevumiem,

• palīdzot dalībvalstīm nostiprināt kontroles sistēmas,
• palīdzot samazināt revīziju un pārbaužu izmaksas un
• ļaujot Komisijai iegūt neatkarīgu papildu pārliecību par izdevumu likumību un pareizību.

Mēs uzskatām, ka “vienotas revīzijas” pieeja ir pareizais veids, kādā iegūt pārliecību par izdevumu likumību un pareizību dalībvalstu līmenī. Tāpat kā atbilstoši ES tiesību aktiem Eiropas Revīzijas palāta ir visa ES budžeta ārējais revidents, tā sertifikācijas struktūras darbojas kā lauksaimniecības izdevumu neatkarīgi revidenti dalībvalsts/reģiona līmenī. Hronoloģiski šīs struktūras ir pirmie revidenti, kuri sniedz pārliecību par lauksaimniecības izdevumu likumību un pareizību, un ir vienīgais šādas pārliecības avots valsts/reģiona līmenī²⁸. Sertifikācijas struktūras iegūst pārliecību, kombinējot savas padziļinātās pārbaudes un maksājumu aģentūru kontroles sistēmas. Saistībā ar KLP 2014.–2020. gada izdevumu “vienotas revīzijas” modeli Komisija varētu izmantot šādi iegūto pārliecību, kā norādīts 2. attēlā, ar nosacījumu, ka ir nodrošināta pienācīga revīzijas taka.

Avots: Eiropas Revīzijas palāta.

Mēs uzskatām, ka Komisija, uzņemdamās galīgo atbildību par KLP līdzekļu pārvaldību un par spēkā esošajām normatīvajām prasībām, “vienotas revīzijas” modelī varētu vairākos veidos izmantot sertifikācijas struktūru darbu saistībā ar likumību un pareizību, tiklīdz tas būs uzticams:

• uzlabot veidu, kādā tā aplēš atlikušo kļūdu līmeni un formulē atrunas gada darbības pārskatā²⁹;
• noteikt, vai aplēstais kļūdu līmenis pārsniedz 50 000 EUR vai 2 % no attiecīgajiem izdevumiem³⁰, tātad noteikt, vai ir jāsāk atbilstīguma noskaidrošanas procedūra vai ne;
• precīzāk un pilnīgāk noteikt no ES budžeta izslēdzamās summas un plašāk izmantot ekstrapolētas finanšu korekcijas³¹;
• novērtēt, vai jālūdz dalībvalstīm pārskatīt maksājumu aģentūru akreditācijas statusu gadījumos, kad nav pietiekamu garantiju par maksājumu likumību un pareizību³².

AGRI ĢD pārliecības iegūšanas modelis joprojām ir balstīts uz dalībvalstu ziņotajiem kontroles rezultātiem

Finanšu regulā³³ ir noteikts, ka AGRI ĢD ģenerāldirektoram ir jāsagatavo gada darbības pārskats, kurā apliecināta viņa pamatotā pārliecība par to, ka ieviestās kontroles procedūras sniedz vajadzīgās garantijas par pakārtoto darījumu likumību un pareizību.

AGRI ĢD līdz 2015. finanšu gadam šim nolūkam izmantotajā pārliecības iegūšanas modelī, saskaņā ar kuru tika noteiktas likumības un pareizības aspektā riskam pakļautās summas, izejas punkts bija dalībvalstu paziņotā kontroles statistika. Riskam pakļautās summas tika palielinātas, ja atklājās nepilnības AGRI ĢD atbilstīguma revīziju gaitā vai mūsu revīzijas darbā. AGRI ĢD nācās palielināt kļūdu līmeni, ja tas konstatēja, ka maksājumu aģentūras nebija atklājušas daļu kļūdu un tādējādi tās nebija atspoguļotas dalībvalstu ziņotajos kontroles rezultātos. Šā aprēķina rezultātā tika iegūts koriģētais kļūdu īpatsvars katrai maksājumu aģentūrai un katram fondam.

Apkopotie koriģētie kļūdu īpatsvari par 2014. un 2015. gadu liecina, ka AGRI ĢD turpināja izdarīti korekcijas papildus maksājumu aģentūru kontroles statistikā paziņotajiem kļūdu līmeņiem (sk. 1. tabulu). Sertifikācijas struktūru jaunajos atzinumos par likumību un pareizību iekļautā informācija tikai nelielā mērā ietekmēja 2015. finanšu gada korekcijas.

2015. gada darbības pārskatā³⁴ AGRI ĢD paskaidroja, ka “ļoti ierobežoti” bija izmantojis sertifikācijas struktūru atzinumus par likumību un pareizību, galvenokārt tāpēc, ka tas bija pirmais gads, kurā sertifikācijas struktūras šos atzinumus izstrādāja, kā arī tādu iemeslu dēļ kā šo struktūru darba termiņi, viņu tehnisko iemaņu un juridisko zināšanu trūkums, viņu nepiemērotās revīzijas stratēģijas un revidēto izlašu nepietiekamais lielums. Papildus AGRI ĢD norādītajiem iemesliem mēs uzskatām, pamatojoties uz mūsu konstatējumiem, ka arī veids, kādā Komisija vadlīnijās bija definējusi sertifikācijas struktūru darbu, vērā ņemami ietekmēja šā darba uzticamību.

Faktiski AGRI ĢD pārliecības iegūšanas modelis joprojām ir balstīts uz dalībvalstu ziņotajiem kontroles rezultātiem. Attiecībā uz 2015. finanšu gadu sertifikācijas struktūru atzinumi par likumību un pareizību bija tikai viens no faktoriem, ko Komisija ņēma vērā, aprēķinot dalībvalstu kontroles statistikā ziņoto kļūdu korekcijas. Sertifikācijas struktūru atzinumi par likumību un pareizību ir vienīgais avots, kas katru gadu dod neatkarīgu pārliecību par likumību un pareizību. Tāpēc mēs uzskatām, ka, tiklīdz šis darbs būs veikts uzticamā veidā, Komisijas AGRI ĢD ģenerāldirektoram šī neatkarīgā pārliecība ir jāizmanto kā galvenais elements, novērtējot izdevumu likumību un pareizību.

AGRI ĢD 2015. gada darbības pārskatā ir apstiprināts, ka joprojām galvenā uzmanība tiek pievērsta no maksājumu aģentūru vadības un kontroles sistēmām izrietošajai kontroles statistikai: “atzinumam par likumību un pareizību būtu jāapstiprina kļūdu līmenis dalībvalstīs ieviestajās KLP vadības un kontroles sistēmās”³⁵. Turklāt “veicot darījumu pārbaudes (pamatojoties uz statistisku izlasi), no sertifikācijas struktūru revidentiem tiek prasīts apstiprināt kļūdu līmeni, kādu maksājumu aģentūras ir konstatējušas sākotnējās attiecināmības pārbaudēs, un, ja tas neapstiprinās, sniegt atzinu ar iebildēm”³⁶.

Daži svarīgi Komisijas vadlīniju aspekti, tostarp še turpmāk uzskaitītie, kurus mēs aplūkojam šajā ziņojumā, tādējādi ir īpaši ieviesti, lai atbalstītu AGRI ĢD pašreizējo pārliecības iegūšanas modeli, kurš ir balstīts uz maksājumu aģentūru kontroles rezultātu apstiprināšanu:

• tiek izmantotas divas izlases, no kurām 1. izlasi ņem no maksājumu aģentūru uz vietas veikto pārbaužu saraksta (sk. 48.–58. punktu);
• sertifikācijas struktūru pārbaudes uz vietas ir ierobežotas: tās veic tikai 1. izlasei (sk. 62.–67. punktu);
• sertifikāciju struktūru darba joma ir ierobežota: tās var tikai atkārtot maksājumu aģentūru pārbaudes uz vietas un administratīvās pārbaudes (sk. 68.–71. punktu);
• tiek aprēķināti divi kļūdu īpatsvari, un AGRI ĢD izmanto “neatbilstību” īpatsvaru, nevis kļūdu īpatsvaru (sk. 72.–78. punktu);
• ir nepietiekami novērtēti kļūdu īpatsvari, uz kuriem sertifikācijas struktūras balsta savus atzinumus (sk. 79.–85. punktu).

Turklāt, lai piemērotu Komisijas modeli, sertifikācijas struktūrām ir jāveic vairāk darba nekā tas prasīts KLP horizontālajā regulā, jo maksājumu aģentūru pārvaldības ticamības deklarācijās apkopotā kontroles statistika tiek aprēķināta atsevišķi IAKS un ārpus IAKS darījumiem (sk. 2. punktu). AGRI ĢD arī aprēķina koriģētos kļūdu īpatsvarus katrai no šīm divām datu kopām. Tas nozīmē, ka sertifikācijas struktūrām prasa arī apstiprināt kontroles statistiku datu kopu līmenī (IAKS / ārpus IAKS), ne tikai fondu līmenī (ELGF/ELFLA). Lai savāktu pietiekamus pierādījumus šīs statistikas apstiprināšanai datu kopu līmenī, sertifikācijas struktūrām nākas ievērojami palielināt izlašu lielumu salīdzinājumā ar scenāriju, kurā būtu prasīts apstiprinājums tikai fondu līmenī.

Nākamajās šā ziņojuma iedaļās ir aplūkots, vai Komisijas vadlīnijas atbilst starptautiski atzītiem revīzijas standartiem attiecībā uz dažādiem revīzijas procesa posmiem (riska novērtējums, izlases veidošanas metode, padziļinātās pārbaudes, secinājums un revīzijas atzinums).

Riska novērtējums un izlases veidošanas metode

Ja riska novērtējums balstās uz akreditācijas matricu, varētu pārāk pieaugt pārliecības līmenis, ko sertifikācijas struktūras spēj iegūt no maksājumu aģentūru iekšējās kontroles sistēmām

Saskaņā ar AGRI ĢD vadlīnijām³⁷ sertifikācijas struktūras iegūst vispārējo pārliecības līmeni attiecībā uz likumību un pareizību no diviem avotiem: sava maksājumu aģentūru kontroles vides novērtējuma un savām darījumu padziļinātajām pārbaudēm. Šis modelis atbilst starptautiski atzītiem revīzijas standartiem, kuros noteikts, ka revidentam “ir jāizprot kontroles vide un attiecīgie iekšējās kontroles mehānismi un jāapsver, vai tie varētu nodrošināt atbilstību”³⁸.

Jo labāks ir sertifikācijas struktūru novērtējums par maksājumu aģentūru iekšējās kontroles sistēmām (tātad, jo lielāku pārliecību no šīm sistēmām var iegūt), jo mazākam skaitam darījumu ir jāveic padziļinātās pārbaudes. 2. tabulā ir parādīta šī apgrieztā attiecība, izmantojot AGRI ĢD vadlīnijās sniegto informāciju³⁹.

AGRI ĢD uzdeva sertifikācijas struktūras novērtēt maksājumu aģentūru iekšējās kontroles sistēmas, izmantojot matricu, pēc kuras novērtē aģentūru atbilstību akreditācijas kritērijiem (“akreditācijas matrica”). KLP izdevumus drīkst pārvaldīt tikai akreditētas maksājumu aģentūras, t. i., aģentūras, kuras atbilst akreditācijas kritērijiem⁴⁰.

Kā parādīts III pielikumā⁴¹, akreditācijas matricā ietilpst sešas funkcijas un astoņi novērtējuma kritēriji, kas kopā veido 48 novērtējuma parametrus. Katram parametram ir iespējama atzīme skalā no viens (“nedarbojas”) līdz četri (“darbojas labi”) un kopējais svērums. Kopējā akreditācijas matricā iegūtā atzīme ir šo 48 novērtējuma parametru vidējais svērtais rādītājs.

Šo vispārējo atzīmi izmanto gan kompetentās iestādes, lai novērtētu, vai attiecīgā maksājumu aģentūra var saglabāt akreditāciju, gan sertifikācijas struktūras, lai pieņemtu atzinumu par to, vai maksājumu aģentūras iekšējās kontroles sistēmas darbojas pienācīgi.

Tomēr nevajadzētu izmantot vispārējo akreditācijas matricā iegūto atzīmi, lai vērtētu maksājumu aģentūru iekšējās kontroles sistēmas saistībā ar izdevumu likumību un pareizību, jo šie rādītāji ir galvenokārt saistīti tikai ar diviem no 48 novērtēšanas parametriem – ar pieprasījumu apstrādes administratīvajām pārbaudēm un pārbaudēm uz vietas, aptverot apstiprināšanu un pilnvarošanu (“Kontroles darbības”).

AGRI ĢD ierosinātajā satvarā tad, ja pēc šiem diviem parametriem atzīmes ir zemas, tās var kompensēt ar citu parametru augstākām atzīmēm (piem., informācija un komunikācija, uzraudzība). Šie citi faktori nav tieši saistīti ar likumību un pareizību, un tāpēc tos nevajadzētu izmantot kompensējoši. Tā kā šie divi parametri ir tik svarīgi likumības un pareizības aspektā, minētā kompensēšana var nozīmēt, ka sertifikācijas struktūras pārāk pozitīvi novērtē iekšējās kontroles sistēmas un iegūst no tām vairāk pārliecības nekā pienāktos. Turklāt piemērotajā satvarā nav pietiekami ņemtas vērā sistēmiskās nepilnības, par kurām agrāk ziņojis AGRI ĢD un Revīzijas palāta, pamatojoties uz maksājumu aģentūru un galasaņēmēju revīzijām.

Trijās⁴² no sešām apmeklētajām dalībvalstīm mēs konstatējām, ka sertifikācijas struktūras nebija sistēmu novērtējumos pietiekami ņēmušas vērā zināmās nepilnības. 1. izcēlumā ir aprakstīts stāvoklis, kādu mēs konstatējām vienā no šīm dalībvalstīm, proti, Vācijā (Bavārijā), kam pretnostatīts Rumānijā konstatētais stāvoklis, kur sertifikācijas struktūras novērtējumā bija pilnībā ņēmušas vērā zināmās nepilnības. Šī situācija pamato mūsu viedokli, ka akreditācijas matrica nav piemērots līdzeklis iekšējās kontroles sistēmu darbības novērtēšanai saistībā ar likumību un pareizību.

Veicot atbilstīguma noskaidrošanai vajadzīgo izpēti, AGRI ĢD izmanto galvenos un papildu kontroles mehānismus (definīcijas sk. 2. izcēlumā), lai novērtētu, vai dalībvalstī ieviestās iekšējās kontroles sistēmas spēj garantēt izdevumu likumību un pareizību.

Lai gan AGRI ĢD pats izmanto galvenos un papildu kontroles mehānismus, lai novērtētu, vai maksājumu aģentūru iekšējās kontroles sistēmas garantē izdevumu likumību un pareizību, tomēr tas prasa sertifikācijas struktūrām šim pašam nolūkam izmantot atšķirīgu līdzekli, proti, akreditācijas matricu, kas šim nolūkam nav piemērota.

Sertifikācijas struktūru piemērotā IAKS darījumu izlases veidošanas metode, kas balstās uz maksājumu aģentūru gadījumpārbaužu uz vietas sarakstiem, radīja vairākus riska faktorus, kuri nebija novērsti

Kā jau iepriekš minēts, saskaņā ar KLP horizontālo regulu sertifikācijas struktūrām ir jāsniedz atzinums par to izdevumu likumību un pareizību, par kuriem revidētajā finanšu gadā Komisijai ir iesniegts atlīdzināšanas pieprasījums. Tāpēc, veidojot revīzijas izlasi, sertifikācijas struktūras “novērtē revīzijas procedūras mērķi un izmantojamās datu kopas raksturīgās īpašības”⁴⁴.

AGRI ĢD vadlīnijās⁴⁵ padziļināto pārbaužu darbs ir iedalīts divās izlasēs:

• 1. izlase: sertifikācijas struktūras to veido no saraksta, kurā iekļauti maksājumu aģentūru pārbaudēm uz vietas gadījumizlasē⁴⁶ izraudzīti atbalsta saņēmēji (sk. 6. punktu). 1. izlases darījumiem sertifikācijas struktūras atkārto gan maksājumu aģentūru veiktās pārbaudes uz vietas, gan visas administratīvās pārbaudes (pieprasījuma saņemšana, attiecināmības pārbaudes, izdevumu apstiprinājuma pārbaudes, tostarp attiecīgā maksājuma pilnvarošana, veikšana un iegrāmatošana).
• 2. izlase: sertifikācijas struktūras to veido no visiem attiecīgā gada maksājumiem. 2. izlasei sertifikācijas struktūras atkārto tikai administratīvās pārbaudes, bet ne pārbaudes uz vietas (sk. 62. –67. punktu).

IV pielikumā ir norādīti termiņi, kādos sertifikācijas struktūras veic padziļinātās pārbaudes un iesniedz ziņojumus Komisijai.

1. izlases darījumus atlasa no saraksta, kurā iekļautas gadījumizlasē izraudzītas maksājumu aģentūru veiktās pārbaudes uz vietas attiecībā uz pieprasījumiem, kuri, ja tie ir IAKS darījumi, visticamāk nozīmēs maksājumus attiecīgajā finanšu gadā. Tātad sertifikācijas struktūru pārbaužu rezultāti ne tikai tiek izmantoti, lai sniegtu atzinumu par izdevumu likumību un pareizību, bet arī palīdz sertifikācijas struktūrām izstrādāt atzinumu par maksājumu aģentūru iekšējās kontroles sistēmu darbību, kas ir viens no pārējiem KLP horizontālajā regulā paredzētajiem revīzijas mērķiem.

To darījumu skaits, kuriem sertifikācijas struktūras atkārto visas maksājumu aģentūru pārbaudes (sk. 3. tabulu aiz 64. punkta), bieži ir ievērojami lielāks nekā to darījumu skaits, kuri parasti jāizraugās, lai veiktu iekšējās kontroles sistēmu atbilstības pārbaudes⁴⁷. Tas dod sertifikācijas struktūrām lielāku pārliecību, ka maksājumu aģentūru sistēmas, kas attiecas uz administratīvajām pārbaudēm un pārbaudēm uz vietas, atbilst piemērojamajiem noteikumiem.

Lai revīzijas rezultāti būtu ticami, ir svarīgi, ka visas padziļinātajām pārbaudēm izmantotās izlases ir reprezentatīvas. Lai tās būtu reprezentatīvas, izlases ir jāveido no visas datu kopas, izmantojot statistiski derīgas metodes, un tām ir jāpaliek nemainīgām. Tā kā sertifikācijas struktūras daļēji ņem izlases no maksājumu aģentūru izlasēm, viņu darba rezultāti var būt reprezentatīvi tikai tad, ja maksājumu aģentūru izlases ir reprezentatīvas. Turklāt, ja tiek aizstāti sākotnējā izlasē iekļautie darījumi, tas ir pienācīgi jāpamato un jādokumentē.

AGRI ĢD prasa no sertifikācijas struktūrām novērtēt maksājumu aģentūru izlašu reprezentivitāti. Taču, lai šo prasību izpildītu, gan maksājumu aģentūrām, gan sertifikācijas struktūrām ir jāsaglabā pietiekama un ticama revīzijas taka, lai varētu apstiprināt, ka izlases ir reprezentatīvas, ņemtas no visas datu kopas un ir palikušas nemainītas.

AGRI ĢD prasa, lai 1. izlases IAKS darījumus padziļinātajām pārbaudēm izraudzītos, pamatojoties uz lauksaimnieku pieprasītajām summām (uz pieprasījumiem balstīta izlase), nevis, pamatojoties uz viņiem faktiski izmaksātajām summām⁴⁸. Tas tāpēc, lai sertifikācijas struktūras varētu atkārtot pārbaudes, cik vien drīz iespējams pēc maksājumu aģentūru veiktajām pārbaudēm uz vietas. Uz pieprasījumiem balstītas izlases priekšrocība ir tāda, ka apstākļi laikā, kad sertifikācijas struktūras uz vietas pārbauda atlasītās saimniecības, būs ļoti līdzīgi apstākļiem, kādos pārbaudes veica maksājumu aģentūras.

Tomēr, lai šī metode darbotos, kā iecerēts, ir svarīgi, lai maksājumu aģentūras cieši sadarbotos un sazinātos ar sertifikācijas struktūrām. Sertifikācijas struktūrām regulāri ir jāsaņem informācija par maksājumu aģentūru veiktajām pārbaudēm, lai sertifikācijas struktūras varētu tās atkārtot drīz pēc maksājumu aģentūru apmeklējumiem. Mēs konstatējām, ka trijās no piecām apmeklētajām dalībvalstīm, kur sertifikācijas struktūras bija atkārtojušas IAKS pārbaudes uz vietas⁴⁹, šis nosacījums nebija ievērots (sk. 3. izcēlumu).

Tāpat, lai šī pieeja būtu pamatota, sertifikācijas struktūrām ir tūlīt jābūt pieejamam sākotnēji maksājumu aģentūru atlasīto pārbaužu uz vietas sarakstam, lai nodrošinātu to, ka šis saraksts vēlāk netiek mainīts. Turklāt sertifikācijas struktūras nedrīkst izslēgt no savas izlases darījumus, ja saistībā ar tiem iekavējas maksājumu aģentūras lēmums par attiecīgā atbalsta piešķiršanu. Ja sertifikācijas struktūrām ir ļauts izslēgt šādus darījumus no izlases, pieaug risks, ka maksājumu aģentūras tīšām iekavē lēmumus un maksājumus dažiem darījumiem, kas varētu izraisīt kļūdas sertifikācijas struktūru aprēķinos. Tādi gadījumi ne tikai vājina rezultātu reprezentivitāti un noderību, kāda ir to ekstrapolācijai uz visiem izdevumiem, bet var arī izraisīt sertifikācijas struktūru konstatētā kļūdu īpatsvara nepareizu samazinājumu (sk. 4. izcēlumu).

Piemērojot uz pieprasījumiem balstītu izlases metodi, ir arī svarīgi, lai sertifikācijas struktūras neizpaustu maksājumu aģentūrām atlasītos darījumus, pirms maksājumu aģentūras nav pabeigušas savas pārbaudes. Tas tāpēc, lai maksājumu aģentūras nezinātu, kurus darījumus sertifikācijas struktūras vēlāk skatīs (arī Komisija ir atzinusi šo risku gadījumos, kad sertifikācijas struktūras pavada maksājumu aģentūras sākotnējās pārbaudēs)⁵¹. Tomēr mēs konstatējām, ka Itālijā tas netika nodrošināts (sk. 5. izcēlumu).

To darījumu daļa, kuri nav IAKS darījumi un kuriem sertifikācijas struktūras veic padziļinātās pārbaudes, labi nereprezentē revidētā finanšu gada izdevumus

Attiecībā uz darījumiem, kuri nav IAKS darījumi (gan ELGF, gan ELFLA), ir vērā ņemama atšķirība starp

• laika posmu, uz kuru attiecas pārbaužu uz vietas ziņojumi un kurš ir kalendārais gads (šajā gadījumā saistībā ar 2015. finanšu gadu no 2014. gada 1. janvāra līdz 31. decembrim), un
• laika posmu, par kuru atlīdzina izdevumus un kurš saistībā ar 2015. finanšu gadu ir no 2014. gada 16. oktobra līdz 2015. gada 15. oktobrim.

Tā rezultātā daži atbalsta saņēmēji, kurus 2014. kalendārajā gadā pārbaudīja uz vietas, nesaņēma atlīdzības maksājumu 2015. finanšu gadā⁵². Sertifikācijas struktūras nevar izmantot šo darījumu rezultātus, lai aprēķinātu kļūdu īpatsvaru attiecīgajā finanšu gadā. Šos rezultātus var izmantot tikai tam, lai sniegtu atzinumu par iekšējās kontroles sistēmas darbību un formulētu viedokli par pārvaldības ticamības deklarācijās izteiktajiem apgalvojumiem un ar tiem saistīto kontroles statistiku.

Tātad samazinās to darījumu skaits, kurus sertifikācijas struktūras var izmantot vispārējā kļūdu līmeņa aprēķinā, un līdz ar ko mazinās arī aprēķina precizitāte, kas savukārt ietekmē ticamību, kāda ir sertifikācijas struktūru atzinumiem par attiecīgā finanšu gada izdevumu likumību un pareizību.

Padziļinātās pārbaudes

Attiecībā uz lielāko daļu darījumu vadlīnijās nav prasīts, lai sertifikācijas struktūras veiktu pārbaudes uz vietas galasaņēmēju līmenī

Atbilstoši starptautiski atzītiem revīzijas standartiem “veicot pamatotas pārliecības revīziju, publiskā sektora revidenti ievāc pietiekamus un piemērotus revīzijas pierādījumus, lai iegūtu pamatu revidentu secinājumiem”⁵³. Šim nolūkam viņiem jāizmanto dažādi paņēmieni, tostarp novērošana, uzskaites pārbaude, izziņas darbs, pārbaužu atkārtošana, apstiprināšana un analītiskās procedūras. Turklāt saskaņā ar ES tiesību aktiem sertifikācijas iestāžu veiktajās izdevumu padziļinātajās pārbaudēs ir jāaptver arī pakārtoto darījumu likumības un pareizības apstiprinājuma pārbaudes galasaņēmēju līmenī⁵⁴.

Uzskaites pārbaudēs skata grāmatvedību, ierakstus un citus elementus (piemēram, atbalsta saņēmēja tiesības izmantot attiecīgo zemi, mēslošanas reģistrus, būvniecības atļaujas u. c.) vai fiziskos aktīvus (piemēram, zemi, dzīvniekus, iekārtas u. c.). Izziņas darbā iegūst informāciju un paskaidrojumus no galasaņēmējiem vai nu rakstiski, vai arī neformālāk mutiskās pārrunās.

Kā minēts iepriekš, Komisijas vadlīnijās no sertifikācijas struktūrām tiek prasīts 2. izlasei tikai atkārtot administratīvās pārbaudes (sk. 49. punktu). 3. tabulā mēs esam aprēķinājuši 2. izlases darījumu proporcionālo daļu sešu apmeklēto dalībvalstu kopējā izlasē.

1 Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA) ir viena no Itālijas 11 maksājumu aģentūrām.

Kā redzams tabulā, četrās no apmeklētajām dalībvalstīm/reģioniem 2. izlase, kuras darījumiem neveic pārbaudes uz vietas, veidoja lielāko daļu no kopējās izlases, ko sertifikācijas struktūras izmantoja padziļinātajām pārbaudēm.

Ja 2. izlasei pierādījumus ievāc tikai atkārtotās pārbaudēs maksājumu aģentūru līmenī, sertifikācijas struktūras bieži neiegūst pietiekamus un piemērotus revīzijas pierādījumus, kā to prasa 4200. ISSAI. Šādā veidā sertifikācijas struktūras neizmanto divas revīzijas pierādījumu ievākšanas metodes, kuras ir ļoti svarīgas KLP izdevumu kontekstā, proti, uzskaites pārbaudes un izziņas darbu. Neizmantojot šīs metodes, nav iespējams ievākt svarīgus revīzijas pierādījumus, piemēram, pierādījumus par to, ka lauksaimnieki izmanto zemi, kā norādīts viņu deklarācijās, un pierādījumus par ieguldījumu projektu ietvaros iegādāto fizisko aktīvu reālu pastāvēšanu. Tātad, piemērojot šo pieeju, nav pilnībā ievēroti starptautiski atzīti revīzijas standarti.

Pietiekamā apmērā neveicot pārbaudes uz vietas, sertifikācijas struktūras varētu nespēt iegūt pamatotu pārliecību par attiecīgo izdevumu likumību un pareizību: kā esam norādījuši mūsu gada pārskatos, kļūdas KLP izdevumos (īpaši IAKS darījumos) galvenokārt tiek atklātas uz vietas⁵⁵.

Vadlīnijās ir prasīts tikai tas, lai sertifikācijas struktūras atkārtotu maksājumu aģentūru sākotnējās pārbaudes, nevis veiktu visas revīzijas procedūras, ko tās uzskata par vajadzīgām pamatotas pārliecības iegūšanai

“Veikto procedūru veidu, grafiku un apmēru (..) nosaka publiskā sektora revidenti, piemērojot profesionālo spriedumu”⁵⁶. Par standartiem, kuri jāpiemēro revīzijā pamatotas pārliecības iegūšanai, sk. arī 62. punktu.

Atbilstoši AGRI ĢD norādēm sertifikācijas struktūrām, veicot padziļinātās pārbaudes, ir tikai jāatkārto (jāapstiprina) maksājumu aģentūru sākotnējās pārbaudes gan 1. izlases, gan 2. izlases darījumiem⁵⁷. Piemēram, ja maksājumu aģentūras bija veikušas sākotnējās pārbaudes uz vietas, izmantojot tālizpētes metodi⁵⁸, sertifikācijas struktūrām bija vienmēr jāatkārto pārbaudes, izmantojot to pašu sākotnējo metodi⁵⁹.

Atkārtošana starptautiski atzītos revīzijas standartos⁶⁰ ir definēta kā “neatkarīga tādu procedūru atkārtošana, kuras jau ir veikusi revidējamā vienība”, šajā gadījumā – maksājumu aģentūra. Piemēram, sertifikācijas struktūras var atkārtot administratīvās pārbaudes, lai pārliecinātos, vai maksājumu aģentūras bija pieņēmušas pareizos lēmumus, piešķirot atbalstu.

Kaut arī atkārtošana ir pamatota revīzijas pierādījumu ievākšanas metode, mēs uzskatām, ka Komisijai nevajadzētu prasīt no sertifikācijas struktūrām izmantot tikai šo metodi visiem darījumiem, kuriem piemēro padziļinātās pārbaudes, bet gan ļaut sertifikācijas struktūrām pašām noteikt šīs metodes izmantošanas apmēru. Sertifikācijas struktūras varētu izvēlēties un veikt revīzijas soļus un procedūras, ko tās pašas uzskata par piemērotām, ne tikai atkārtošanu. Ja padziļinātajās pārbaudes izmanto tikai atkārtošanu, sertifikācijas struktūras varētu nespēt iegūt pietiekamus revīzijas pierādījumus, uz kuru pamata sniegt atzinumu par pamatotu pārliecību.

Secinājums un revīzijas atzinums

Saskaņā ar vadlīnijām sertifikācijas struktūrām ir jāaprēķina divi dažādi kļūdu īpatsvari, un veids, kādā tos izmanto sertifikācijas struktūras un AGRI ĢD, nav piemērots

Lai būtu ievērotas AGRI ĢD vadlīnijas⁶¹, sertifikācijas struktūrām ir jāaprēķina divi kļūdu īpatsvari saistībā ar likumību un pareizību (sk. 4. tabulu).

Saskaņā ar KLP horizontālās regulas 9. pantu sertifikācijas struktūrām ir jāsniedz “ierobežots” (negatīvs) secinājums par pārliecību⁶² saistībā ar pārvaldības ticamības deklarācijām. Lai šādu secinājumu izdarītu, nav vajadzīgs pilnīgs revīzijas darbs, bet tikai pārbaude, kas parasti ir tikai analītiskās procedūras un izziņas darbs. Detalizētas pārbaudes, piemēram, darījumu padziļinātās pārbaudes, netiek prasītas. Tātad pārbaude ierobežotas pārliecības iegūšanai dod zemāka līmeņa pārliecību nekā revīzija pamatotas pārliecības iegūšanai. Secinājumu par ierobežotu pārliecību parasti formulē šādi: “Mūsu rīcībā nav nonākusi informācija, kas liecinātu, ka subjekts visos būtiskajos aspektos neatbilstu noteiktajiem kritērijiem”.

Tātad, lai būtu ievēroti starptautiski atzīti revīzijas standarti, secinājumu par pārvaldības ticamības deklarācijām var izdarīt, pamatojoties uz rezultātiem, kas iegūti revīzijā attiecībā uz pārskatu ticamību, iekšējās kontroles sistēmas pienācīgu darbību un darījumu likumību un pareizību (tostarp, kļūdu īpatsvars), t. i., kā šā darba “blakusproduktu”. Taču AGRI ĢD vadlīnijās sertifikācijas struktūrām ir papildus uzdots aprēķināt neatbilstību īpatsvaru, lai izdarītu secinājumu par pārvaldības ticamības deklarācijām.

Turklāt 2015. gada darbības pārskatā⁶³ AGRI ĢD paskaidroja, ka principā tas plānoja izmantot neatbilstību īpatsvaru, lai aplēstu koriģēto kļūdu īpatsvaru attiecībā uz likumību un pareizību. Tātad, lai gan sertifikācijas struktūru atzinumi par izdevumu likumību un pareizību balstās uz kļūdu īpatsvaru, AGRI ĢD pārliecības iegūšanas modeļa vajadzībām tiek izmantots cits kļūdu rādītājs – neatbilstību īpatsvars –, lai aplēstu riskam pakļautās summas likumības un pareizības aspektā.

Neatbilstību īpatsvars neraksturo kļūdu līmeni izdevumos, bet gan maksājumu aģentūru administratīvajās pārbaudēs un pārbaudēs uz vietas konstatēto nepilnību finansiālo ietekmi.

AGRI ĢD vadlīnijās ir noteikts, ka sertifikācijas struktūrām ir jāizmanto likumības un pareizības aspektā aprēķinātais kļūdu īpatsvars, arī lai sniegtu atzinumu par maksājumu aģentūru gada pārskatu pilnīgumu, pareizību un patiesumu (sk. 4. tabulu). Veicot maksājumu aģentūru pārskatu ikgadējo izskatīšanu (“finansiālās noskaidrošanas procedūra”), AGRI ĢD arī izmanto likumības un pareizības aspektā noteikto kļūdu īpatsvaru, lai novērtētu maksājumu aģentūru pārskatu ticamību.

Tomēr tas ir pretrunā KLP horizontālajai regulai⁶⁴, kurā saistībā ar finansiālās noskaidrošanas procedūru maksājumu aģentūru pārskatu ticamības aspekts ir skaidri nodalīts no izdevumu likumības un pareizības aspekta. Šis nošķīrums ir piemērots, jo, piemēram, maksājums var būt pareizi iegrāmatots, lai gan tas nav likumīgs un pareizs (piem., lauksaimnieks pieprasījis atbalstu par zemi, kuru apstrādā cits lauksaimnieks), un otrādi, maksājums var būt likumīgs un pareizs, lai gan tas ir nepareizi iegrāmatots (piem., iegrāmatots kā atlīdzības maksājums par investīciju projektu, nevis kā ikgadējs platībatkarīgs maksājums). Ņemot vērā šo nošķīrumu, nav piemēroti, ka AGRI ĢD izmanto kļūdu īpatsvaru, lai novērtētu maksājumu aģentūru pārskatu ticamību.

Sertifikācijas struktūru atzinums par izdevumu likumību un pareizību ir balstīts uz nepietiekami novērtētu kopējo kļūdu līmeni

Abus kļūdu rādītājus (kļūdu īpatsvaru un neatbilstību īpatsvaru) aprēķina kā atšķirību starp to, ko sertifikācijas struktūra uzskata par attiecināmu, un to, ko iepriekš ir apstiprinājusi maksājumu aģentūra. Atšķirību starp to, ko atbalsta saņēmēji ir pieprasījuši, un to, ko maksājumu aģentūras ir apstiprinājušas pēc pārbaudēm uz vietas (proti, maksājumu aģentūru kontroles statistikā paziņotās kļūdas), neņem vērā sertifikācijas struktūru noteiktajā kļūdu īpatsvarā.

Kā minēts 6. punktā, parasti maksājumu aģentūras pārbaudēs uz vietas skata tikai 5 % pieprasījumu. Tomēr sešās apmeklētajās dalībvalstīs maksājumu aģentūru pārbaudēs uz vietas skatīto darījumu daļa sertifikācija struktūru kopējā revidētajā izlasē (sk. 3. tabulu) ir 38 % ELGF gadījumā un 44 % ELFLA gadījumā. Tātad šādu darījumu ir pārāk daudz kopējās sertifikācijas struktūru izlasēs. 3. attēlā ir ilustrēts šis stāvoklis, izmantojot ELGF vidējos skaitļus.

Avots: Eiropas Revīzijas palāta.

Ja darījumi jau iepriekš ir skatīti pārbaudēs uz vietas, maksājumu aģentūra jau ir atklājusi kļūdas un ziņojusi par tām kontroles statistikā. Sertifikācijas struktūras, salīdzinot savus rezultātus ar maksājumu aģentūru rezultātiem, vairs šīs kļūdas neapzinās. Taču iespējamās kļūdas paliks nelabotas atlikušajā 95 % datu kopā, kurai neveica pārbaudes uz vietas.

Tātad sertifikācijas struktūrām precīzi jāatspoguļo iepriekš pārbaudēs uz vietas skatīto 1. izlases darījumu proporcionālā daļa, lai nodrošinātu visas datu kopas pazīmju patiesu atspoguļošanu. Tāpēc sertifikācijas struktūrām maksājumu aģentūru kontroles statistikā norādītais kļūdu īpatsvars būtu jāpieskaita pašām savam kļūdu īpatsvaram, kas iegūts no nejaušas izlases kārtībā izraudzītām pārbaudēm uz vietas attiecībā uz 1. izlases darījumu daļu, kas pārsniedz 5 %⁶⁵ un kam iepriekš jau veiktas šādas pārbaudes.

Maksājumu aģentūru kontroles statistikā norādītais kļūdu īpatsvars būtu jāpieskaita arī sertifikācijas struktūru kļūdu īpatsvaram, kas iegūts no tiem 2. izlases darījumiem, kurus ne maksājumu aģentūras⁶⁶, ne sertifikācijas struktūras nav pārbaudījušas uz vietas.

Šī korekcija ir vajadzīga, jo sertifikācijas struktūrām ir jāsniedz atzinums par visas maksājumu datu kopas likumību un pareizību, ne tikai par maksājumu aģentūru pārbaudēm uz vietas piemēroto procedūru efektivitāti. Ja šādu korekciju neveic, ļoti iespējams, ka kļūdu īpatsvars ir lielā mērā novērtēts par zemu kā 1. izlasei, tā 2. izlasei.

Papildus korekcijas neveikšanai, kļūdu īpatsvars, ko sertifikācijas struktūras izmanto likumības un pareizības atzinumam, iespējams, ir novērtēts par zemu arī to nepilnību dēļ, uz kurām norādīts šā ziņojuma 56., 57., 58., 67. un 71. punktā.

Secinājumi un ieteikumi

KLP budžets 2014.–2020. gada plānošanas periodam ir 363 miljardi EUR (2011. gada cenās), un to dalīti pārvalda Komisija un dalībvalstis. Komisija deleģē budžeta izpildi dalībvalstu izraudzītām maksājumu aģentūrām, bet tā uzņemas galīgo atbildību, tātad tai ir jānodrošina, ka ES finansiālās intereses ir aizsargātas tikpat kvalitatīvi, kā gadījumā, ja Komisija pati pildītu deleģētos budžeta izpildes uzdevumus.

Komisija iegūst pārliecību par izdevumu likumību un pareizību no trim informācijas avotiem, kuri ir: maksājumu aģentūru veiktās pārbaudes, sertifikācijas struktūru revīzijas darbs un Komisijas veikto šo aspektu pārbaužu rezultāti. Ja iegūtā pārliecība uzskatāma par nepietiekamu, Komisija, kurai jāuzņemas galīgā atbildība par likumību un pareizību, veic atbilstīguma noskaidrošanas procedūras, kuru rezultātā var tikt piemērotas finanšu korekcijas.

Sertifikācijas struktūras darbojas kā maksājumu aģentūru neatkarīgie revidenti kopš 1996. gada. Sākumā to pienākums bija sagatavot sertifikātu par pārskatu ticamību un par iekšējās kontroles procedūrām, bet 2014.–2020. gada periodā to loma ir izvērsta. Kopš 2015. finanšu gada sertifikācijas struktūrām ir arī atbilstoši starptautiski atzītiem revīzijas standartiem jāsniedz atzinums par to izdevumu likumību un pareizību, kuru atmaksāšana ir pieprasīta no Komisijas. Tātad 2015. gads bija pirmais gads, kurā Komisija gada darbības pārskatā varēja izmantot sertifikācijas struktūru izvērsto darbu attiecībā uz likumību un pareizību.

Šajā kontekstā mūsu revīzijas ziņojumā ir novērtēts, vai sertifikācijas struktūru jaunā loma ir solis uz priekšu vienotas revīzijas modeļa virzienā un vai Komisija to pienācīgi ņem vērā savā pārliecības iegūšanas modelī. Mēs novērtējām arī, vai Komisijas ieviestais satvars ļāva sertifikācijas struktūrām sniegt atzinumu par KLP izdevumu likumību un pareizību saskaņā ar piemērojamajiem ES noteikumiem un starptautiski atzītiem revīzijas standartiem.

Mēs secinām, ka, lai gan sertifikācijas struktūru jaunā loma ir pozitīvs solis vienotas revīzijas modeļa virzienā, Komisija guva tikai ļoti ierobežotu pārliecību no sertifikācijas struktūru darba attiecībā uz likumību un pareizību. Mēs arī secinām, ka satvaram, ko Komisijas ir ieviesusi pirmajam gadam, kurā sertifikācijas struktūrām ir jāveic jaunais darbs, piemīt ievērojamas nepilnības. Tā rezultātā sertifikācijas struktūru atzinumi svarīgos aspektos pilnībā neatbilst piemērojamajiem standartiem un noteikumiem.

Uzskatām, ka sertifikācijas struktūru jaunā loma saistībā ar izdevumu likumību un pareizību ir pozitīvs solis vienotas revīzijas modeļa virzienā, kad kontroles un revīzijas dažādi slāņi viens otru papildina un tādējādi ir iespējams izvairīties no nekoordinētam, dubultām pārbaudēm un revīzijām. Tas tādēļ, ka sertifikācijas struktūru darba rezultāti var palīdzēt dalībvalstīm nostiprināt kontroles sistēmas, samazina revīzijas un kontroles izmaksas un ļauj Komisijai iegūt neatkarīgu papildu pārliecību par izdevumu likumību un pareizību. Turklāt sertifikācija struktūru darbs saistībā ar likumību un pareizību var arī palīdzēt Komisijai uzlabot veidu, kādā tā aplēš vispārējo atlikušo kļūdu īpatsvaru, novērtēt vajadzību pēc atbilstīguma revīzijām, precīzāk un pilnīgāk noteikt no ES budžeta atvelkamās summas, plašāk izmantot ekstrapolētas finanšu korekcijas un pārskatīt maksājumu aģentūru akreditācijas statusu (22.–28. punkts).

Ņemot vērā šo stāvokli, mēs analizējām Komisijas pašreizējo pārliecības iegūšanas modeli, kā arī izmaiņas, kuras radījusi sertifikācijas struktūru izvērstā loma. Mēs novērojām, ka Komisijas pārliecības iegūšanas modelis joprojām ir balstīts uz dalībvalstu ziņotajiem kontroles rezultātiem. Sertifikācijas struktūru atzinumi par likumību un pareizību 2015. finanšu gadā bija tikai viens no faktoriem, ko Komisija ņēma vērā, aprēķinot dalībvalstu kontroles statistikā ziņoto kļūdu korekcijas. 2014. un 2015. finanšu gadam Komisija palielināja vispārējo atlikušo kļūdu līmeni divas līdz četras reizes pretstatā dalībvalstu ziņotajam līmenim. Sertifikācijas struktūru atzinumi par likumību un pareizību ir vienīgais avots, kas katru gadu dod neatkarīgu pārliecību par likumību un pareizību. Tāpēc mēs uzskatām, ka, tiklīdz šis darbs būs veikts uzticamā veidā, Komisijas AGRI ĢD ģenerāldirektoram šī neatkarīgā pārliecība ir jāizmanto kā galvenais elements, novērtējot izdevumu likumību un pareizību (29. –36. punkts).

1. ieteikums. Pārliecība, kas jāiegūst no sertifikācijas struktūru darba saistībā ar likumību un pareizību

Tiklīdz sertifikācijas struktūru darbs ir definēts un veikts saskaņā ar piemērojamajiem noteikumiem un starptautiski atzītiem revīzijas standartiem, Komisijai tas jāizmanto kā galvenais elements savā pārliecības iegūšanas modelī attiecībā uz izdevumu likumību un pareizību.

Mēs pārbaudījām arī, vai Komisijas vadlīnijas attiecībā uz dažādiem revīzijas posmiem atbilst piemērojamajiem noteikumiem un starptautiski atzītiem revīzijas standartiem. Saistībā ar riska novērtēšanas procedūru mēs novērojām, ka, lai noteiktu, kādā mērā sertifikācijas struktūras var paļauties uz maksājumu aģentūru iekšējās kontroles sistēmām, Komisija ir uzdevusi sertifikācijas struktūrām izmantot akreditācijas matricu. Sertifikācijas struktūras izmanto akreditācijas matricu, lai novērtētu maksājumu aģentūru atbilstību akreditācijas kritērijiem. Matricā ietilpst 48 novērtējuma parametri, bet tikai divi no tiem ievērojami ietekmē izdevumu likumību un pareizību: pieprasījumu apstrādei vajadzīgās administratīvās pārbaudes un pārbaudes uz vietas.

Tātad nav piemēroti izmantot šo matricu likumības un pareizības novērtēšanai, jo var palielināties sertifikācijas struktūru no maksājumu aģentūru iekšējās kontroles sistēmām iegūtā pārliecība un samazināties to padziļinātajām pārbaudēm izveidoto izlašu lielums. Veicot atbilstīguma noskaidrošanai vajadzīgo izziņas darbu, Komisija izmanto citu paņēmienu maksājumu aģentūru iekšējās kontroles sistēmu efektivitātes novērtēšanai, proti, galvenos un papildu kontroles mehānismus, kuri ietver administratīvās pārbaudes un fiziskās pārbaudes uz vietas, kā arī citas administratīvas darbības, kas vajadzīgas, lai nodrošinātu pareizu izmaksājamo summu aprēķinu (38.–47. punkts).

2. ieteikums. Riska novērtējums, kas balstītos uz galvenajiem un papildu kontroles mehānismiem

Komisijai jāpārskata vadlīnijas, lai sertifikācijas struktūru riska novērtējums likumības un pareizības aspektā galvenokārt balstītos uz Komisijas jau izmantotajiem galvenajiem un papildu kontroles mehānismiem, kam var pievienot citus pierādījumus, ko sertifikācijas struktūras uzskata par piemērotiem saskaņā ar starptautiski atzītiem revīzijas standartiem.

Attiecībā uz darījumu izlases veidošanu Komisija lika sertifikācijas struktūrām izmantot divas izlases, kuru rezultātus beigās apvieno: 1. izlasi ņem no maksājumu aģentūru pārbaudēm uz vietas gadījumizlasē izraudzītu atbalsta saņēmēju saraksta, un 2. izlasi ņem no visa attiecīgā finanšu gada maksājumiem. Šī pieeja ļauj sertifikācijas struktūrām pārbaudīt ievērojamu skaitu darījumu (1. izlase), kurus uz vietas ir pārbaudījušas arī maksājumu aģentūras, tā ka sertifikācijas struktūras ievāc pierādījumus par maksājumu aģentūru iekšējās kontroles sistēmu darbību un aģentūru kontroles statistikas ticamību, ja ir paziņoti maksājumu aģentūru pārbaužu uz vietas rezultāti. Taču, tā kā sertifikācijas struktūras ņem 1. izlasi no maksājumu aģentūru gadījumizlasē izraudzītām pārbaudēm uz vietas, to darbs var būt reprezentatīvs tikai tad, ja sākotnēji maksājumu aģentūru izraudzītās izlases pašas ir reprezentatīvas.

Turklāt IAKS darījumiem, kuri pārsvarā ir ikgadēji platībatkarīgi maksājumi, 1. izlasi veidoja, pamatojoties uz lauksaimnieku pieprasītajām summām, pirms maksājumu aģentūras bija noteikušas izmaksājamās summas. Komisija izvēlējās šo risinājumu tāpēc, lai sertifikācijas struktūras varētu atkārtot pārbaudes pēc iespējas drīz pēc maksājumu aģentūru pārbaudēm, kamēr, sertifikācijas struktūrām pārbaudot izlasē iekļautās saimniecības, apstākļi būtu ļoti līdzīgi tiem, kādos pārbaudes veica maksājumu aģentūras. Tomēr šis risinājums rada vairākus riska faktorus, tostarp: nepietiekama maksājumu aģentūru un sertifikācijas struktūru sadarbība, kas ievērojami iekavē sertifikācijas struktūru pārbaudes; risks, ka kļūdainos darījumus varētu būt iespējams aizstāt sertifikācijas struktūras izlasē ar citiem darījumiem; risks, ka sertifikācijas struktūras izpauž plānotos apmeklējumus, pirms maksājumu aģentūras ir veikušas sākotnējās pārbaudes (48.–58. punkts).

3. ieteikums. No maksājumu aģentūru pārbaudēm uz vietas veidoto IAKS darījumu izlašu pareiza nodrošināšana

Komisijai ir jāpārskata vadlīnijas attiecībā uz to, kā sertifikācijas struktūras izraugās IAKS darījumus no maksājumu aģentūru pārbaudēm uz vietas gadījumizlasē izraudzītu pieprasījumu saraksta, prasot sertifikācijas struktūrām ieviest pienācīgus aizsardzības mehānismus, ar kuru palīdzību

• nodrošināt, lai sertifikācijas struktūru izlases būtu reprezentatīvas, lai tās tiktu paziņotas Komisijai, ja tā to lūdz, un lai tiktu saglabāta pienācīga revīzijas taka. Tas nozīmē, ka sertifikācijas struktūrām ir jāpārbauda, vai maksājumu aģentūru izlases ir reprezentatīvas;
• ļaut sertifikācijas struktūrām plānot un veikt revīzijas apmeklējumus drīz pēc tam, kad maksājumu aģentūras ir veikušas savas pārbaudes uz vietas;
• nodrošināt, lai sertifikācijas struktūras neizpaustu savas izlases maksājumu aģentūrām, pirms aģentūras ir veikušas savas pārbaudes uz vietas.

Izdevumiem, kuri nav IAKS darījumi un kuri galvenokārt ir atlīdzināmi izdevumi par investīcijām saimniecībās un lauku infrastruktūrā, nesaskan periods, par kuru paziņo maksājumu aģentūru pārbaužu uz vietas rezultātus (piem., attiecībā uz 2015. finanšu gadu – no 2014. gada 1. janvāra līdz 31. decembrim), un periods, par kuru veic izdevumus (piem., attiecībā uz 2015. finanšu gadu – no 2014. gada 16. oktobra līdz 2015. gada 15. oktobrim). Tas nozīmē, ka izdevumi, kuri veikti pirms 2014. gada 16. oktobra vai pēc 2015. gada 15. oktobra, nereprezentēs 2015. finanšu gada izdevumus (59.–61. punkts).

4. ieteikums. To darījumu izlases veidošana, kuri nav IAKS darījumi, pamatojoties uz maksājumiem

Komisijai jāpārskata vadlīnijas attiecībā uz to izdevumu izlases veidošanu, kuri nav IAKS darījumi, lai šīs sertifikācijas struktūru izlases tiktu ņemtas tieši no revidētajā finanšu gadā veikto maksājumu saraksta.

Komisija uzdeva sertifikācijas struktūrām 2. izlasei tikai atkārtot maksājumu aģentūru administratīvās pārbaudes. Lielākajā daļā apmeklēto dalībvalstu 2. izlase veidoja lielāko daļu no kopējās sertifikācijas struktūru izlases, ko izmantoja padziļinātajām pārbaudēm. Taču, ja pierādījumus ievāc tikai maksājumu aģentūru līmenī veiktās dokumentārās pārbaudēs, neveicot pārbaudes uz vietas galasaņēmēju līmenī, bieži sertifikācijas struktūras neiegūs pietiekamus un piemērotus revīzijas pierādījumus, kā tas prasīts starptautiski atzītos revīzijas standartos, jo revidentiem nav ļauts izmantot divas KLP izdevumu kontekstā ļoti svarīgas revīzijas pierādījumu vākšanas metodes: uzskaites pārbaudes un izziņas darbu (62.–67. punkts).

Atbilstoši Komisijas norādēm sertifikācijas struktūrām, veicot padziļinātās pārbaudes, ir tikai jāatkārto (jāapstiprina) maksājumu aģentūru sākotnējās pārbaudes gan 1. izlases, gan 2. izlases darījumiem. Atkārtošana starptautiski atzītos revīzijas standartos ir definēta kā “neatkarīga tādu procedūru atkārtošana, kuras jau ir veikusi revidējamā vienība”, šajā gadījumā – maksājumu aģentūra. Tomēr šajos standartos ir noteikts, ka revidentiem jāizvēlas un jāveic visi revīzijas soļi un procedūras, ko viņi paši uzskata par piemērotām. Pašreiz tāpēc, ka Komisija ierobežo sertifikācijas struktūru metodes un pieļauj tikai pārbaužu atkārtošanu, padziļinātās pārbaudes nav pilnīgas un nesniedz revidentiem pietiekamus revīzijas pierādījumus, uz kuru pamata sniegt atzinumu par pamatotu pārliecību (68.–71. punkts).

5. ieteikums. Padziļinātās pārbaudes uz vietas

Komisijai jāpārskata vadlīnijas, lai sertifikācijas struktūras varētu

• uz vietas pārbaudīt jebkuru revidēto darījumu;
• veikt visus revīzijas soļus un procedūras, kuras pašas sertifikācijas struktūras uzskata par piemērotām, ne tikai aprobežoties ar maksājumu aģentūru sākotnējo pārbaužu atkārtošanu.

Komisija ir uzdevusi sertifikācijas struktūrām aprēķināt divus kļūdu rādītājus attiecībā uz likumību un pareizību:

• kļūdu īpatsvaru, kas balstās uz sertifikācijas struktūru veikto revīziju attiecībā uz maksājumu aģentūru visu kontroles procesu, sākot ar pieprasījuma saņemšanu līdz maksājuma veikšanai un iegrāmatošanai, un ko izmanto, lai sniegtu atzinumu par izdevumu likumību un pareizību, un
• neatbilstību īpatsvaru, ar ko mēra tikai maksājumu aģentūru sākotnējās attiecināmības pārbaudēs (administratīvajās pārbaudēs un pārbaudēs uz vietas) konstatēto kļūdu finansiālo ietekmi pirms sankciju piemērošanas un ko izmanto, lai novērtētu, vai sertifikācijas struktūru veiktās pārbaudes liek apšaubīt pārvaldības ticamības deklarācijās izteiktos apgalvojumus, tostarp maksājumu aģentūru kontroles statistikā ziņotās kļūdas.

Taču KLP horizontālajā regulā ir prasīta tikai ierobežota pārliecība par pārvaldības ticamības deklarācijām, kura parasti balstās uz darbu, kas aprobežojas ar analītiskajām procedūrām un izziņas darbu, neveicot detalizētas pārbaudes.

Neatbilstību īpatsvars nav vajadzīgs, lai būtu ievēroti starptautiski atzīti revīzijas standarti, jo secinājumu par pārvaldības ticamības deklarācijām var izdarīt, pamatojoties uz rezultātiem, kas iegūti revīzijā attiecībā uz pārskatu ticamību, iekšējās kontroles sistēmas pienācīgu darbību un darījumu likumību un pareizību. Turklāt Komisija paredz izmantot neatbilstību īpatsvaru, nevis kļūdu īpatsvaru, lai aprēķinātu koriģēto kļūdu īpatsvaru, lai gan neatbilstību īpatsvars neatspoguļo kļūdu līmeni izdevumos, bet gan maksājumu aģentūru administratīvo pārbaužu un pārbaužu uz vietas nepilnību finansiālo ietekmi. No otras puses, gan sertifikācijas struktūras, gan Komisija ir nepareizi izmantojusi kļūdu īpatsvaru, lai izteiktu viedokli par maksājumu aģentūru pārskatu pilnīgumu, pareizību un patiesumu (72.–78. punkts).

6. ieteikums. Viens kļūdu īpatsvars saistībā ar likumību un pareizību

Komisijai jāpārskata vadlīnijas, lai tajās nebūtu prasīts aprēķināt divus dažādus īpatsvarus saistībā ar likumību un pareizību. KLP horizontālās regulas prasības būtu ievērotas, aprēķinot vienu kļūdu īpatsvaru, uz kura pamata sertifikācijas struktūras varētu sniegt atzinumu par pamatotu pārliecību attiecībā uz izdevumu likumību un pareizību un secinājumu par ierobežotu pārliecību attiecībā uz pārvaldības ticamības deklarācijā izteiktajiem apgalvojumiem.

Komisijai un sertifikācijas struktūrām nevajadzētu izmantot šo kļūdu īpatsvaru saistībā ar likumību un pareizību tam, lai vērtētu maksājumu aģentūru gada pārskatu pilnīgumu, pareizību un patiesumu.

Kļūdu īpatsvaru aprēķina kā atšķirību starp to, ko sertifikācijas struktūra uzskata par attiecināmu, un to, ko iepriekš ir apstiprinājusi maksājumu aģentūra. Atšķirību starp to, ko atbalsta saņēmēji ir pieprasījuši, un to, ko maksājumu aģentūras ir apstiprinājušas pēc pārbaudēm uz vietas (proti, maksājumu aģentūru kontroles statistikā paziņotās kļūdas), neņem vērā sertifikācijas struktūru noteiktajā kļūdu īpatsvarā, kurš veido pamatu sertifikācijas struktūru atzinumam par izdevumu likumību un pareizību. Ja darījumi jau iepriekš ir skatīti pārbaudēs uz vietas, maksājumu aģentūras jau ir atklājušas kļūdas un ziņojušas par tām kontroles statistikā. Sertifikācijas struktūras, salīdzinot savus rezultātus ar maksājumu aģentūru rezultātiem, vairs šīs kļūdas neapzinās, tāpēc sertifikācijas struktūras droši vien šādos darījumos konstatēs mazāk kļūdu. Tātad, jo vairāk sertifikācijas struktūru izlasē ir tādi darījumi, kurus jau iepriekš ir pārbaudījušas maksājumu aģentūras, jo zemāks būs sertifikācijas struktūru konstatētais vispārējais kļūdu līmenis.

Sešās apmeklētajās dalībvalstīs maksājumu aģentūru pārbaudēs uz vietas skatīto darījumu vidējā daļa sertifikācijas struktūru kopējā revidētajā izlasē bija 38 % ELGF gadījumā un 44 % ELFLA gadījumā. Tomēr parasti tādu darījumu procentuālā daļa kopējā datu kopā, kurus maksājumu aģentūras ir pārbaudījušas uz vietas, ir tikai 5 %. Tātad sertifikācijas struktūru vispārējās izlasēs bija pārāk daudz tādu darījumu, kurus maksājumu aģentūras bija iepriekš pārbaudījušas uz vietas (tāpēc sertifikācijas struktūras tajos atklāja mazāk kļūdu). Tā rezultātā sertifikācijas struktūras paziņoja pārāk zemu novērtētus kļūdu līmeņus, jo tās neveica korekcijas, lai nodrošinātu, ka patiesi ir reprezentētas daudz mazākās proporcionālās daļas, ko maksājumu aģentūras iepriekš bija pārbaudījušas uz vietas faktiskajā datu kopā (79.–85. punkts).

7. ieteikums. Kļūdu īpatsvars, kurš labi reprezentētu revīzijas atzinumā aptverto datu kopu

Komisijai ir jāpārstrādā vadlīnijas, lai

• attiecībā uz IAKS darījumiem, kuru izlasi ņem no maksājumu aģentūru gadījumpārbaužu uz vietas sarakstiem, sertifikācijas struktūru aprēķinātais vispārējais kļūdu līmenis ietvertu arī maksājumu aģentūru kontroles statistikā ziņoto kļūdu līmeni, ko ekstrapolē uz pārējiem maksājumu aģentūru pārbaudēs uz vietas neskatītiem darījumiem. Sertifikācijas struktūrām ir jāpārliecinās, ka maksājumu aģentūru sagatavotā kontroles statistika ir pilnīga un precīza.
• attiecībā uz darījumiem, kurus sertifikācijas struktūras iekļauj izlasē tieši no maksājumu pilnās datu kopas, šāda korekcija nav vajadzīga, jo izlase labi reprezentēs pakārtotās revidētās datu kopas.

2.–7. ieteikuma izpildes mērķtermiņš ir nākamā reize, kad tiks pārstrādātas Komisijas vadlīnijas, kuras attieksies uz 2018. finanšu gadu un nākamajiem finanšu gadiem. Komisija 2017. gada janvārī bija pabeigusi izstrādāt jaunās vadlīnijas, kuras sertifikācijas struktūrām jāpiemēro, sākot no 2018. finanšu gada. Mēs neesam skatījuši šīs pārstrādātās vadlīnijas (sk. 17. punktu).

Šo ziņojumu 2017. gada 22. marta sēdē Luksemburgā pieņēma I apakšpalāta, kuru vada Revīzijas palātas loceklis Phil WYNN OWEN.

Revīzijas palātas vārdā –

priekšsēdētājs

Klaus-Heiner LEHNE

Glosārijs

Administratīvās pārbaudes: oficiālas visu pieteikumu dokumentārās pārbaudes, kuras veic maksājumu aģentūras, lai pārbaudītu, vai pieteikumi atbilst atbalsta sniegšanas noteikumiem. IAKS apstrādātiem izdevumiem tās ir automātiskas sasaistu pārbaudes, kurās informācija nāk no IT datubāzēm.

Akreditācija: process, kurā tiek apliecināts, ka maksājumu aģentūrām ir administratīva organizācija un iekšējās kontroles sistēma, kas sniedz pietiekamas garantijas tam, ka maksājumi ir likumīgi un pareizi un ka tie ir pienācīgi uzskaitīti. Dalībvalstis akreditē maksājumu aģentūras, ja tās atbilst kritēriju kopumam (“akreditācijas kritēriji”) attiecībā uz iekšējo vidi, kontroles darbībām, informāciju, komunikāciju un uzraudzību.

Atbilstīguma noskaidrošanas procedūra: Komisijas procedūra, kura balstās uz maksājumu aģentūru iekšējās kontroles sistēmu novērtējumu un kuras mērķis ir nodrošināt to, ka dalībvalstis piemēro ES un valstu tiesību aktus un ka izdevumus, kuri vienā vai vairākos finanšu gados tiesību aktiem neatbilst, izslēdz no ES finansējuma, piemērojot finanšu korekciju.

Eiropas Lauksaimniecības fonds lauku attīstībai (ELFLA): no šā fonda finansē Savienības finanšu ieguldījumu lauku attīstības programmās.

Eiropas Lauksaimniecības garantiju fonds (ELGF): sniedz finansējumu tiešajiem maksājumiem lauksaimniekiem, lauksaimniecības tirgu pārvaldībai un informēšanas un popularizēšanas pasākumiem.

Finansiālās noskaidrošanas procedūra: tās iznākumā Komisija pieņem ikgadēju finansiālu lēmumu par katras akreditētās maksājumu aģentūras gada pārskatu pilnīgumu, pareizību un patiesumu.

Finanšu korekcijas: korekcijas, ar kurām Komisija izslēdz no ES finansējuma izdevumus, kurus dalībvalstis nav veikušas saskaņā ar piemērojamajiem ES un valstu tiesību aktiem. Attiecībā uz KLP izdevumiem izslēgšana vienmēr izpaužas kā finanšu korekcijas, kuras iegrāmato kā piešķirtos ieņēmumus.

Gada darbības pārskats (GDP): katra ģenerāldirektorāta ik gadu publicēts pārskats, kurā ir aprakstīti sasniegumi, gada laikā īstenotās iniciatīvas un izmantotie resursi. Lauksaimniecības un lauku attīstības ĢD (AGRI ĢD) gada darbības pārskatā ir iekļauts arī maksājumu aģentūrās ieviesto KLP vadības un kontroles sistēmu darbības un rezultātu novērtējums.

Integrētā administrācijas un kontroles sistēma (IAKS): integrēta sistēma, kurā apkopotas datubāzes, proti, saimniecību, pieteikumu, lauksaimniecības zemju, dzīvnieku un, attiecīgos gadījumos, maksājumtiesību datubāzes. Šīs datubāzes izmanto, lai veiktu administratīvās sasaistu pārbaudes attiecībā uz atbalsta pieteikumiem uz maksājumiem par platību un dzīvniekiem.

Kontroles statistika: ikgadēji ziņojumi, kurus dalībvalstis iesniedz Komisijai un kuros ir maksājumu aģentūru veikto administratīvo pārbaužu un pārbaužu uz vietas rezultāti.

Koriģētais kļūdu īpatsvars: Komisijas aplēse par atlikušo kļūdu līmeni KLP maksājumos, kurus maksājumu aģentūras izmaksā atbalsta saņēmējiem, pēc tam, kad ir veiktas visas pārbaudes. Komisija aprēķina šo aplēsi un publicē to gada darbības pārskatā.

Maksājumu aģentūra (MA): struktūra(-as), kas dalībvalstī ir atbildīga(-as) par KLP izdevumu pārvaldību un kontroli, īpaši par KLP atbalsta pārbaudēm, aprēķināšanu un izmaksāšanu saņēmējiem un par ziņojumu iesniegšanu Komisijai. Daļu MA darba var veikt pilnvarotas struktūras, bet tas neattiecas uz atbalsta izmaksāšanu saņēmējiem un uz ziņojumu iesniegšanu Komisijai.

Pārbaudes uz vietas: maksājumu aģentūru inspektoru veiktas pārbaudes, kurās pārliecinās, vai galasaņēmēji ievēro piemērojamos noteikumus. Tās var būt tradicionālas pārbaudes uz vietas (pārbauda lauksaimniecības uzņēmumus vai atbalstītas investīcijas) vai tālizpēte (zemes gabalu jaunāko satelītattēlu pārskatīšana), ko šaubu gadījumā var papildināt ar lauku ātru fizisku apskati.

Pārvaldības ticamības deklarācija (PTD): maksājumu aģentūras direktora ikgadēja deklarācija par pārskatu pilnīgumu, pareizību un patiesumu, iekšējās kontroles sistēmu pienācīgu darbību un pakārtoto darījumu likumību un pareizību. PDT ir vairāki pielikumi, tostarp pielikums, kurā ir apkopota statistika par maksājumu aģentūru visu veikto administratīvo pārbaužu un pārbaužu uz vietas rezultātiem (“kontroles statistika”).

Plānošanas periods: daudzgadu sistēma ES politikas plānošanai un īstenošanai. Pašreizējais plānošanas periods ilgst no 2014. gada līdz 2020. gadam. No ELFLA finansētās lauku attīstības programmas pārvalda, piemērojot šo daudzgadu sistēmu; ELGF pārvalda uz ikgadējas bāzes.

Starptautiski atzīti revīzijas standarti (IAAS): revīzijas standarti, ko nosaka dažādas publiskās un profesionālās standartizācijas iestādes, piemēram, starptautiskie revīzijas standarti (ISA), ko izdevusi Starptautiskā revīzijas un apliecinājuma standartu padome (IAASB), vai starptautiskie augstāko revīzijas iestāžu standarti (ISSAI), ko izdevusi Starptautiskā Augstāko revīzijas iestāžu organizācija (INTOSAI).

Saīsinājumi

AGRI ĢD: Lauksaimniecības un lauku attīstības ģenerāldirektorāts

ELFLA: Eiropas Lauksaimniecības fonds lauku attīstībai

ELGF: Eiropas Lauksaimniecības garantiju fonds

ERAF: Eiropas Reģionālās attīstības fonds

ESF: Eiropas Sociālais fonds

GDP: gada darbības pārskats

IAKS: integrēta administrācijas un kontroles sistēma

ISA: starptautiskie revīzijas standarti

ISSAI: starptautiskie augstāko revīzijas iestāžu standarti

KF: Kohēzijas fonds

KI: dalībvalsts kompetentā iestāde (parasti lauksaimniecības ministrijas)

KLP: kopējā lauksaimniecības politika

MA: maksājumu aģentūra

PTD: pārvaldības ticamības deklarācija

Sert. s.: sertifikācijas struktūra

Revīzijas darba grupa

ERP īpašajos ziņojumos tiek atspoguļoti rezultāti, kas iegūti atsevišķu budžeta jomu vai vadības aspektu lietderības un atbilstības revīzijās. ERP atlasa un izstrādā šos revīzijas uzdevumus tā, lai tiem būtu pēc iespējas lielāka ietekme, konkrēti, tiek ņemts vērā risks, kādam pakļauta lietderība vai atbilstība, attiecīgo ienākumu un izdevumu apjoms, paredzamie notikumi, kā arī politiskās un sabiedrības intereses.

Šo ziņojumu pieņēma ERP I revīzijas apakšpalāta, kuru vada Palātas loceklis Phil Wynn Owen un kura revidē dabas resursu ilgtspējīgu izmantošanu. Revīziju vadīja ERP loceklis João Figueiredo, un revīzijas vadības darbā piedalījās arī locekļa biroja atašejs Paula Betencourt, atbildīgā vadītāja vietas izpildītājs Sylvain Lehnhard, darbuzdevuma vadītājs Luis Rosa un darbuzdevuma vadītāja vietnieks Marius Cerchez. Revīzijas darba grupā strādāja Ioan Alexandru Ilie, Jindrich Dolezal, Michal Machowski, Michael Spang, Antonella Stasia un Heike Walz. Ziņojuma lingvistiskais redaktors bija Michael Pyper.

Kontaktinformācija

EIROPAS REVĪZIJAS PALĀTA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Sertifikācijas struktūru jaunā loma saistībā ar KLP izdevumiem: pozitīvs solis vienotas revīzijas modeļa virzienā, bet vēl jārisina ievērojamas nepilnības
(saskaņā ar LESD 287. panta 4. punkta otro daļu)

Plašāka informācija par Eiropas Savienību ir pieejama portālā Europa (http://europa.eu).

Luksemburga: Eiropas Savienības Publikāciju birojs, 2017. gads

© Eiropas Savienība, 2017. gads

KĀ PASŪTĪT ES IZDEVUMUS

Bezmaksas izdevumi

• Viens eksemplārs:
  • ar EU Bookshop starpniecību (http://bookshop.europa.eu);
• Vairāk nekā viens eksemplārs vai plakāti/kartes:
  • Eiropas Savienības pārstāvniecībās (http://ec.europa.eu/represent_lv.htm),
  • Eiropas Savienības delegācijās valstīs, kas nav ES dalībvalstis (http://eeas.europa.eu/delegations/index_lv.htm),
  • ar Europe Direct dienesta starpniecību (http://europa.eu/contact/index_lv.htm)
  • vai piezvanot uz tālruņa numuru 00 800 6 7 8 9 10 11 (zvanīšana bez maksas no jebkuras vietas Eiropas Savienībā) (*).

Maksas izdevumi

• Ar EU Bookshop starpniecību (http://bookshop.europa.eu).