Il nuovo ruolo degli organismi di certificazione in materia di spesa PAC: un passo avanti verso un modello di audit unico, ma restano da affrontare debolezze significative

Sintesi

La politica agricola comune (PAC), per la quale è prevista una dotazione finanziaria di 363 miliardi di euro (a prezzi 2011) per il periodo 2014-2020 (circa il 38 % dell’ammontare complessivo del quadro finanziario pluriennale per lo stesso periodo), è sottoposta alla gestione concorrente della Commissione e degli Stati membri. La Commissione, pur delegando l’esecuzione della spesa agli organismi pagatori (OP) designati dagli Stati membri, mantiene la responsabilità ultima ed è tenuta a fare in modo che gli interessi finanziari dell’UE siano tutelati come se fosse essa stessa a svolgere i compiti delegati di esecuzione del bilancio.

A tal fine, gli organismi di certificazione (OC) designati dagli Stati membri sono stati investiti, dal 1996, del ruolo di auditor indipendenti degli OP. Dall’esercizio finanziario 2015, sono tenuti anche a esprimere «un parere, redatto in conformità degli standard riconosciuti a livello internazionale in materia di audit,» sulla legittimità e regolarità delle spese per le quali è stato chiesto il rimborso alla Commissione. Il 2015 è stato quindi il primo esercizio finanziario per il quale la Commissione ha potuto sfruttare l’analisi approfondita degli OC sulla legittimità e regolarità della spesa.

In questo contesto, la Corte ha verificato se il quadro di riferimento istituito dalla Commissione abbia consentito agli OC di formulare un parere sulla legittimità e regolarità della spesa PAC in osservanza dei regolamenti UE applicabili e dei princìpi di audit riconosciuti a livello internazionale, fornendo così risultati attendibili per il modello di affidabilità della Commissione. La Corte conclude che il sistema concepito dalla Commissione per il primo esercizio di esecuzione dei nuovi compiti assegnati agli OC presenta notevoli debolezze. Pertanto, in ambiti importanti i pareri degli OC non sono pienamente conformi ai princìpi e alle norme applicabili.

Il nuovo ruolo degli OC è un passo avanti verso un modello di audit unico, in quanto l’attività svolta dagli OC è potenzialmente utile agli Stati membri per rafforzare i propri sistemi di controllo, ridurre i costi dell’audit e dei controlli e consentire alla Commissione di ottenere ulteriori garanzie indipendenti sulla legittimità e regolarità della spesa.

In questo contesto, la Corte ha analizzato il modello di affidabilità esistente della Commissione e le modifiche introdotte per tener conto del ruolo rafforzato degli OC. La Corte ha osservato che il modello di affidabilità della Commissione resta imperniato sui risultati dei controlli degli Stati membri. Per l’esercizio finanziario 2015, il parere degli OC su legittimità e regolarità è stato solo uno dei fattori considerati dalla Commissione nel calcolare gli aggiustamenti degli errori indicati nelle statistiche di controllo degli Stati membri. Poiché detti pareri sono l’unica fonte che dia garanzie indipendenti sulla legittimità e regolarità della spesa con cadenza annuale, il lavoro degli OC, una volta eseguito in modo affidabile, dovrebbe divenire l’elemento cruciale della garanzia fornita dalla Commissione.

Dall’esame svolto dalla Corte sulla conformità delle linee direttrici della Commissione ai regolamenti applicabili e ai princìpi di audit riconosciuti a livello internazionale emergono i seguenti punti deboli.

1. Quanto alla procedura di valutazione dei rischi, la Corte ha osservato che la Commissione ha richiesto agli OC di utilizzare la «matrice dei criteri di riconoscimento»: ciò comporta il rischio di sopravvalutare il livello di affidabilità che l’OC può desumere dai sistemi di controllo interno degli OP.
2. Il metodo di campionamento delle operazioni applicato dagli OC e basato sugli elenchi stilati dagli OP dei controlli in loco selezionati in maniera casuale ha comportato una serie di rischi aggiuntivi contro i quali non ci si è tutelati: in particolare, il lavoro svolto dagli OC può essere rappresentativo solo se i campioni selezionati inizialmente dagli OP sono a loro volta rappresentativi. Una parte del campionamento per le operazioni che esulano dal sistema integrato di gestione e controllo (ossia non-SIGC) non è rappresentativa della spesa e, pertanto, non è rappresentativa dell’esercizio finanziario controllato.
3. Per quanto concerne le verifiche di convalida, la Commissione ha chiesto agli OC di effettuare, per parte del campionamento, solo una riesecuzione dei controlli amministrativi svolti dagli OP.
4. Secondo le prescrizioni della Commissione, gli OC dovevano soltanto, per le verifiche di convalida, rieseguire i controlli inizialmente svolti dagli OP. Sebbene la riesecuzione dei controlli sia un valido metodo di acquisizione di elementi utili ai fini dell’audit, i princìpi di audit riconosciuti a livello internazionale statuiscono anche che gli auditor dovrebbero scegliere ed espletare tutte le fasi e procedure di audit che essi stessi ritengano opportune per ottenere elementi probatori sufficienti a formulare un giudizio con ragionevole certezza.
5. In base a quanto riscontrato dalla Corte, per giungere a una conclusione di audit gli OC devono calcolare, in osservanza delle linee direttrici, due tassi di errore diversi riguardo alla legittimità e regolarità della spesa e questi tassi non sono stati utilizzati in modo appropriato né dagli OC né dalla DG AGRI.
6. Infine, la Corte ha concluso che l’errore totale su cui era basato il parere degli OC sulla legittimità e regolarità della spesa era sottostimato. Infatti, nel calcolare il livello di errore stimato, gli OC non avevano preso in considerazione gli errori rilevati e comunicati dagli OP nelle statistiche di controllo.

La Corte formula una serie di raccomandazioni per fronteggiare i problemi rilevati:

1. La Commissione dovrebbe utilizzare i risultati degli OC – se il lavoro è definito e svolto in conformità della normativa applicabile e dei princìpi di audit riconosciuti a livello internazionale – quale elemento fondamentale del proprio modello di affidabilità riguardante la legittimità e regolarità della spesa.

2. la Commissione dovrebbe rivedere le proprie linee direttrici in modo da:

   1. incentrare sui controlli «essenziali» e «complementari» già in uso alla Commissione la valutazione effettuata dagli OC sui rischi per la legittimità e regolarità della spesa;
   2. richiedere agli OC, per la selezione da essi operata sulle operazioni SIGC presenti nell’elenco di domande selezionate su base casuale dagli OP per i controlli in loco, di porre in atto misure adeguate che assicurino la rappresentatività dei campioni degli OC, la tempestività delle visite in loco da parte degli OC, la non-comunicazione del campione degli OC agli OP;
   3. esigere, per il campionamento della spesa non-SIGC, che gli OC ricavino i propri campioni direttamente dall’elenco dei pagamenti;
   4. consentire agli OC di effettuare verifiche in loco per qualunque operazione controllata, nonché di esperire tutte le fasi e le procedure di audit che essi stessi ritengano opportune, senza doversi limitare alla riesecuzione dei controlli iniziali svolti dagli OP;
   5. richiedere agli OC di calcolare un unico tasso di errore in materia di legittimità e regolarità della spesa;
   6. quanto alle operazioni SIGC che costituiscono i campioni estratti dall’elenco dei controlli in loco eseguiti dagli OP su base casuale, gli OC – per poter emettere un parere sulla legittimità e regolarità della spesa – dovrebbero calcolare l’errore globale includendo anche il livello di errore indicato dagli OP nelle statistiche di controllo, dopo averlo estrapolato alle operazioni restanti che non sono state sottoposte ai controlli in loco degli OP. Gli OC devono far sì che le statistiche di controllo compilate dagli OP siano complete ed esatte.

Introduzione

La spesa a titolo della politica agricola comune

Per l’attività agricola, il sostegno dell’UE viene erogato attraverso il Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR). La dotazione finanziaria complessiva per questi due fondi ammonta a 363 miliardi di euro (a prezzi 2011) per il periodo di programmazione 2014-2020, ossia al 38 % circa del quadro finanziario pluriennale per il periodo 2014-2020¹.

La spesa per la politica agricola comune (PAC) a titolo dei due fondi può essere scomposta in due categorie:

• la spesa nell’ambito del sistema integrato di gestione e controllo (SIGC), basata sui diritti all’aiuto², è costituita principalmente da pagamenti annui per ettaro;
• la spesa non-SIGC, costituita da pagamenti basati su rimborsi, si compone prevalentemente di investimenti in aziende agricole e infrastrutture rurali, nonché di interventi nei mercati agricoli.

La ripartizione della spesa tra SIGC e non-SIGC (rispettivamente l’86 % e il 14 % circa della spesa PAC) per i due fondi nell’esercizio finanziario 2015 è riportata di seguito nel grafico 1.

Il quadro giuridico e istituzionale per la gestione concorrente nell’ambito della PAC

La gestione della PAC è una competenza condivisa fra la Commissione e gli Stati membri. Circa il 99 % del bilancio PAC è speso nell’ambito della gestione concorrente, come definita dal regolamento finanziario³. Il «regolamento orizzontale della PAC»⁴ stabilisce le norme di base specifiche per il finanziamento, la gestione e il monitoraggio della PAC. La Commissione ha la facoltà di precisare ulteriormente dette norme attraverso regolamenti di esecuzione⁵ e linee direttrici.

Nell’ambito della gestione concorrente, la responsabilità ultima del bilancio resta in capo alla Commissione, che però ne delega l’esecuzione agli organismi designati allo scopo dagli Stati membri: gli organismi pagatori (OP). La direzione generale Agricoltura e sviluppo rurale (DG AGRI) della Commissione sovrintende all’esecuzione del bilancio effettuata dagli OP, accertando e rimborsando la spesa dichiarata dagli OP con cadenza mensile (per il FEAGA) o trimestrale (per il FEASR) e, in ultima istanza, verificando se la spesa sia legittima e regolare mediante la procedura di verifica della conformità⁶. Qualora a seguito di tale procedura si rilevino debolezze nel sistema di controllo dell’OP con un’incidenza finanziaria sul bilancio dell’UE, la Commissione può applicare rettifiche finanziarie all’OP in questione. Il modello di gestione concorrente della DG AGRI, che definisce i ruoli delle varie parti coinvolte, è illustrato nell’allegato I⁷.

A livello di Stato membro, la dotazione finanziaria della PAC è gestita dall’OP riconosciuto dall’autorità competente dello Stato membro in questione⁸. Gli OP eseguono controlli amministrativi su tutte le domande per progetto e le domande di pagamento presentate dai beneficiari, nonché controlli in loco su un campione minimo del 5 % per la gran parte delle misure di sostegno⁹. Dopo tali controlli, gli OP versano ai beneficiari gli importi dovuti e li dichiarano con frequenza mensile (FEAGA) o trimestrale (FEASR) alla Commissione per ottenerne il rimborso. Tutti gli importi corrisposti sono quindi iscritti nei conti annuali degli OP. Il direttore di ciascun OP trasmette alla Commissione tali conti annuali, unitamente a una dichiarazione («dichiarazione di gestione») riguardo all’efficacia dei sistemi di controllo, in cui sono riassunti anche i livelli di errore ricavati dalle proprie statistiche di controllo¹⁰. L’ordinatore della Commissione (il direttore generale della DG AGRI per la PAC) tiene conto di questi conti annuali e dichiarazioni di gestione nella relazione annuale di attività (RAA) della DG AGRI.

In virtù del regolamento finanziario, nel demandare agli OP i compiti di esecuzione del bilancio per la PAC nell’ambito della gestione concorrente, la Commissione è tenuta a provvedere affinché gli interessi finanziari dell’UE siano tutelati come se fosse essa stessa ad assolvere tali compiti¹¹. Vi rientra la definizione di adeguate responsabilità di controllo e di audit, come l’esame e l’accettazione dei conti. Per la PAC, è l’organismo di certificazione ad assumere tali responsabilità di audit a livello di Stato membro.

Ruolo e responsabilità degli organismi di certificazione

Gli OC svolgono il ruolo di revisori indipendenti degli OP sin dall’esercizio finanziario 1996¹². In virtù di tale ruolo, gli OC dovevano redigere una «certificazione», in conformità con i princìpi di audit riconosciuti a livello internazionale, in cui si precisava se i conti da trasmettere alla Commissione fossero completi, esatti e veritieri e se le procedure di controllo interno avessero funzionato in modo soddisfacente, con particolare riguardo alle «condizioni richieste per il riconoscimento».

Il regolamento finanziario¹³ e il regolamento orizzontale della PAC¹⁴ hanno ampliato il ruolo e le responsabilità degli OC. Oltre alle competenze in materia di conti e controllo interno, gli OC sono tenuti a formulare, a partire dall’esercizio finanziario 2015, un parere in cui attestano se la spesa per la quale è stato chiesto il rimborso alla Commissione è legittima e regolare. Questo parere, stilato in conformità con i princìpi di audit riconosciuti a livello internazionale, deve indicare inoltre «se l’esame mette in dubbio le affermazioni contenute nella dichiarazione di gestione».

Il regolamento orizzontale della PAC statuisce inoltre che l’OC deve essere un «organismo di revisione» pubblico o privato designato dall’autorità competente, possedere la competenza tecnica necessaria ed essere operativamente indipendente dall’organismo pagatore, nonché dall’autorità che ha riconosciuto tale organismo. Per l’esercizio finanziario 2015, la spesa PAC nei 28 Stati membri è stata amministrata da 80 OP in tutto, a loro volta sottoposti all’audit di 64 OC¹⁵. Di questi OC, 46 erano organismi pubblici¹⁶ e 18 erano «organismi di revisione» privati.

L’attività svolta dall’OC in materia di legittimità e regolarità della spesa è finalizzata ad accrescere le certezze acquisite al riguardo dalla DG AGRI. Il ruolo degli OC nel modello di affidabilità della DG AGRI è descritto nell’allegato II. I possibili impieghi del lavoro degli OC nel contesto di un «modello di audit unico» sono illustrati nel dettaglio ai paragrafi 24-28.

La Commissione ha istituito il quadro di riferimento per l’attività di audit degli OC mediante un regolamento di esecuzione¹⁷ e linee direttrici aggiuntive¹⁸. Ai sensi di detto regolamento e al fine di ottenere dagli OC relazioni e pareri affidabili, la Commissione deve far sì che:

1. le linee direttrici da essa stessa predisposte impartiscano opportune istruzioni in conformità ai princìpi di audit riconosciuti a livello internazionale¹⁹;
2. il lavoro svolto dagli OC sulla base di tali orientamenti sia sufficiente e di un livello qualitativo adeguato.

Estensione e approccio dell’audit

Estensione dell’audit

Il nuovo obbligo degli OC di formulare un parere sulla legittimità e regolarità della spesa svolge un ruolo importante nel modello di affidabilità della Commissione per il periodo 2014-2020.

Nel presente audit, la Corte ha incentrato la propria analisi sul quadro di riferimento istituito dalla Commissione per l’attività che gli OC dovevano svolgere in materia di legittimità e regolarità nel primo anno di attuazione (esercizio finanziario 2015), mentre non ha valutato le verifiche di convalida eseguite dagli OC.

L’audit era inteso a stabilire se il nuovo ruolo degli OC abbia costituito un progresso verso un approccio di audit unico e se la Commissione ne abbia tenuto debitamente conto nel proprio modello di affidabilità. Aveva inoltre lo scopo di verificare se il quadro di riferimento istituito dalla Commissione consenta agli OC di formulare un parere sulla legittimità e regolarità della spesa PAC in osservanza dei regolamenti UE applicabili e dei princìpi di audit riconosciuti a livello internazionale.

La Corte ha valutato, in particolare, se le linee direttrici impartite dalla Commissione agli OC garantissero:

• un’adeguata valutazione dei rischi da parte degli OC e un campionamento rappresentativo;
• un livello appropriato di verifiche di convalida;
• una stima del livello di errore e, quindi, un giudizio di audit corretti.

Dopo che nel settembre 2016 gli auditor della Corte avevano portato a termine l’attività di audit in loco, nel gennaio 2017 la Commissione ha definito nuove linee direttrici, che dovranno essere applicate dagli OC a decorrere dall’esercizio finanziario 2018. Queste nuove linee direttrici non sono state esaminate dalla Corte.

Approccio dell’audit

Gli elementi probatori di audit sono stati ottenuti a livello sia di Commissione (DG AGRI) sia di Stato membro. I lavori hanno preso le mosse da un’analisi del quadro normativo applicabile, al fine di individuare gli obblighi che incombono a tutte le parti in causa: la Commissione, le autorità competenti e gli OC.

A livello della Commissione, l’audit ha compreso:

• l’analisi delle linee direttrici della Commissione rivolte agli OC e applicabili all’esercizio finanziario 2015, nonché dei documenti relativi ad attività di supporto come le riunioni di gruppi di esperti²⁰ (gli auditor della Corte hanno partecipato in qualità di osservatori a una riunione di questo tipo, tenutasi a Bruxelles il 14 e 15 giugno 2016);
• una valutazione dell’esame documentale operato dalla Commissione sulle relazioni e sui pareri degli OC per 25 OP di 17 Stati membri, che in 17 casi hanno compreso anche un’analisi delle relazioni della DG AGRI sulle visite di audit svolte presso gli OC. La Corte ha inoltre esaminato la RAA 2015 della DG AGRI e l’impiego che vi è fatto del lavoro svolto dagli OC in materia di legittimità e regolarità;
• colloqui con il personale competente della DG AGRI.

A livello di Stato membro, l’audit ha compreso:

• un’indagine svolta presso 20 autorità competenti e OC di 13 Stati membri²¹, selezionati in base al valore della spesa certificata (in totale, la selezione rappresentava il 63 % della spesa PAC dell’UE nel 2014) e allo status giuridico degli OC (ossia se si trattava di un ente pubblico o privato). L’indagine verteva, fra l’altro, sugli orientamenti e sul sostegno della Commissione agli OC;
• la visita a sei Stati membri²², intrattenendo colloqui con i rappresentanti delle autorità competenti e degli OC al fine di comprendere meglio le informazioni fornite nelle risposte all’indagine, nonché esaminando le disposizioni contrattuali degli OC, verificando la tempestività delle rispettive procedure di audit ed esaminando i principali risultati della loro attività presentata nelle relazioni e nei pareri di audit riguardo all’esercizio finanziario 2015.

Quanto riscontrato dalla Corte è stato messo a confronto con le disposizioni pertinenti dei regolamenti relativi al periodo di programmazione 2014-2020 e con i requisiti stabiliti nei pertinenti princìpi internazionali delle istituzioni superiori di controllo (ISSAI) e princìpi di revisione internazionali (ISA).

Osservazioni

Il nuovo ruolo degli OC in relazione alla legittimità e regolarità della spesa PAC è un passo avanti verso un modello di audit unico

Benché non sussista una definizione univoca riconosciuta di «audit unico», il concetto rimanda all’esigenza di evitare controlli e audit non coordinati e/o sovrapposti. Nel contesto del bilancio UE, e in particolare nel caso della gestione concorrente, l’»audit unico» offrirebbe certezze quanto alla legittimità e regolarità della spesa sotto due profili: da un lato, ai fini della gestione (controllo interno) e, dall’altro, ai fini dell’audit. Un approccio di audit unico dovrebbe essere un quadro di controllo efficace in cui ciascun livello prende le mosse dalle garanzie fornite da altri.

Nel settore della coesione²³, le autorità di audit degli Stati membri hanno costituito, sin dal periodo 2007-2013, una delle principali fonti di informazione nel quadro di garanzia della Commissione per la legittimità e regolarità della spesa. La Corte ha analizzato il modello di «audit unico» ai fini del controllo interno, cioè come fonte di garanzia per la gestione della Commissione, anche nel parere n. 2/2004²⁴. Inoltre, nella relazione speciale n. 16/2013²⁵, la Corte ha formulato raccomandazioni specifiche per migliorare le procedure della Commissione volte a utilizzare il lavoro delle autorità di audit nazionali nel settore della coesione.

Per la spesa PAC, la Commissione ottiene garanzie sulla legittimità e regolarità della spesa da tre livelli di informazione: i controlli espletati degli OP, il lavoro di audit svolto dagli OC e i risultati delle verifiche eseguite dalla Commissione su entrambe queste attività. Quando tali garanzie sono giudicate insufficienti, la Commissione assolve il proprio ruolo di responsabile ultima per quanto riguarda la legittimità e la regolarità della spesa attuando procedure di verifica della conformità, che possono tradursi in rettifiche finanziarie.

Durante il periodo 2014-2020, il nuovo ruolo degli OC di formulare un parere sulla legittimità e regolarità della spesa ha le potenzialità di rafforzare in misura considerevole un modello di «audit unico» per la gestione della spesa agricola da parte della Commissione. Secondo la DG AGRI, un modello simile offre maggiori garanzie circa il corretto funzionamento dei sistemi di controllo²⁶ e consente di ottenere ulteriori garanzie di gestione dal lavoro di audit svolto dagli OC anziché limitarsi esclusivamente ai controlli effettuati dalla DG AGRI stessa²⁷.

Il lavoro di audit degli OC può consentire un efficiente funzionamento del modello di «audit unico» per la spesa PAC, in quanto:

• aiuta gli Stati membri a rafforzare i propri sistemi di controllo;
• concorre alla riduzione dei costi di audit e controllo;
• consente alla Commissione di ottenere ulteriori garanzie indipendenti circa la legittimità e la regolarità della spesa.

La Corte ritiene che l’approccio di «audit unico» sia il modo giusto per ottenere garanzie circa la legittimità e regolarità della spesa a livello degli Stati membri. Nel diritto dell’UE, proprio come la Corte dei conti europea funge da revisore esterno per il bilancio dell’UE nel suo complesso, gli OC fungono da autorità di audit, indipendente sotto il profilo operativo, della spesa agricola a livello di Stato membro e/o regionale. Essi sono i primi auditor, in ordine cronologico, a fornire garanzie sulla legittimità e regolarità della spesa agricola e costituiscono l’unica fonte di garanzie analoghe a livello nazionale/regionale²⁸. Gli OC ricavano le loro certezze combinando le proprie verifiche di convalida con i sistemi di controllo degli OP. Come si evince dal grafico 2, nel contesto di un modello di «audit unico» per la PAC del periodo 2014-2020, tali garanzie potrebbero essere potenzialmente utilizzate dalla Commissione, purché sia assicurata una pista di audit adeguata.

Fonte: Corte dei conti europea.

La Corte ritiene che la Commissione, in quanto responsabile ultima della gestione dei fondi PAC e del rispetto degli obblighi previsti dalla normativa in vigore, potrebbe utilizzare il lavoro degli OC in materia di legittimità e regolarità (qualora sia affidabile) nell’ambito di un approccio di «audit unico» per:

• migliorare il modo in cui stima l’errore residuo ed emette riserve per la propria relazione annuale di attività²⁹;
• determinare se il livello di errore stimato supera o meno i 50 000 euro o il 2 % della spesa interessata³⁰ e, quindi, se avviare o meno una procedura di verifica della conformità;
• determinare con maggiore precisione e completezza gli importi da escludere dal bilancio UE, facendo un più ampio ricorso alle rettifiche finanziarie estrapolate³¹;
• valutare se chiedere agli Stati membri di rivedere lo stato del riconoscimento degli OP laddove vi siano garanzie insufficienti circa la legittimità e regolarità dei pagamenti³².

Il modello di affidabilità della DG AGRI resta imperniato sui risultati dei controlli degli Stati membri

Ai sensi del regolamento finanziario³³, il direttore generale della DG AGRI è tenuto a redigere una RAA, in cui dichiara di avere la ragionevole certezza che le procedure di controllo predisposte danno le necessarie garanzie quanto alla legittimità e regolarità delle operazioni sottostanti.

Il modello di affidabilità utilizzato a tal fine dalla DG AGRI fino all’esercizio finanziario 2015, con cui sono stati determinati gli importi a rischio sotto il profilo della legittimità e regolarità, ha avuto come punto di partenza le statistiche di controllo comunicate dagli Stati membri. Queste sono state in seguito integrate da informazioni su debolezze note rilevate da audit di conformità della DG AGRI e anche dall’attività di audit della Corte. La DG AGRI ha dovuto aumentare il livello di errore laddove aveva riscontrato che una parte degli errori non era stata rilevata dagli OP e quindi non veniva rispecchiata nei risultati dei controlli degli Stati membri. Tale calcolo ha dato luogo a un tasso di errore aggiustato per ciascun OP e ciascun fondo.

I tassi di errore aggiustati aggregati per gli esercizi finanziari 2014 e 2015 mostrano che la DG AGRI ha continuato a operare adeguamenti in aggiunta ai livelli di errore indicati nelle statistiche di controllo degli OP (cfr. tabella 1). Le informazioni desunte dai nuovi pareri degli OC in materia di legittimità e regolarità hanno avuto un effetto solo marginale su tali adeguamenti per l’esercizio finanziario 2015.

Nella RAA 2015³⁴ la DG AGRI ha spiegato di essersi avvalsa in maniera molto limitata dei pareri degli OC sulla legittimità e regolarità. Ciò era imputabile soprattutto al fatto che si trattava del primo esercizio in cui gli OC avevano formulato tali pareri, alla tempistica di tale attività, alla carenza di competenze tecnico-giuridiche, all’inadeguatezza delle loro strategie di audit e alle dimensioni insufficienti dei campioni controllati. Sulla base di quanto riscontrato, la Corte ritiene che, oltre alle motivazioni addotte dalla DG AGRI, l’affidabilità del lavoro degli OC risenta considerevolmente anche del modo in cui la DG AGRI ha definito tale lavoro nelle linee direttrici.

Di fatto, il modello di affidabilità della DG AGRI resta imperniato sui risultati dei controlli. Per l’esercizio finanziario 2015, i pareri degli OC su legittimità e regolarità sono stati solo uno dei fattori considerati dalla Commissione nel calcolare gli aggiustamenti degli errori indicati nelle statistiche di controllo degli Stati membri. Detti pareri degli OC sono l’unica fonte che fornisca garanzie indipendenti sulla legittimità e regolarità della spesa con cadenza annuale. Pertanto, una volta che il lavoro degli OC viene eseguito in modo affidabile, tali garanzie indipendenti dovrebbero divenire, a giudizio della Corte, l’elemento essenziale di cui si avvale il direttore generale della DG AGRI presso la Commissione nel valutare la legittimità e regolarità della spesa.

Il fatto che le statistiche di controllo desunte dai sistemi di gestione e controllo degli OP continuino a costituire l’elemento cardine è confermato dalla DG AGRI nella RAA 2015, in cui si afferma che il parere sulla legittimità e regolarità dovrebbe confermare il livello degli errori nel sistema di gestione e controllo della PAC che viene gestito dagli Stati membri³⁵. La DG AGRI afferma inoltre che, attraverso la verifica delle operazioni (sulla base di un campione statistico), si chiede agli auditor dell’organismo di certificazione di confermare il livello degli errori rilevati nei controlli di ammissibilità iniziali svolti dall’organismo pagatore o, in difetto, di formulare un giudizio con rilievi³⁶.

Alcuni aspetti importanti delle linee direttrici della Commissione, come quelli elencati di seguito che la Corte analizza nella presente relazione, sono stati quindi contemplati proprio per adattarsi al modello di affidabilità in uso alla DG AGRI, che si basa sulla convalida dei risultati dei controlli eseguiti dagli OP:

• l’uso di due campioni, dove il primo è tratto dall’elenco dei controlli in loco espletati dagli OP (cfr. paragrafi 48-58);
• la limitazione delle verifiche in loco effettuate dagli OC alle operazioni del primo campione (cfr. paragrafi 62-67);
• il fatto che la competenza degli OC sia limitata alla riesecuzione dei controlli in loco e amministrativi degli OP (cfr. paragrafi 68-71);
• il calcolo di due tassi di errore e l’uso, da parte della DG AGRI, del tasso di non conformità (TNC) anziché del tasso di errore (ERR) (cfr. paragrafi 72-78);
• la sottovalutazione dei tassi di errore sulla cui base sono formulati i pareri degli OC (cfr. paragrafi 79-85).

Inoltre, per applicare il modello della Commissione, gli OC devono espletare un volume di lavoro maggiore rispetto a quanto strettamente previsto dal regolamento orizzontale della PAC. Questo perché le statistiche di controllo riassunte nelle dichiarazioni di gestione degli OP sono calcolate separatamente per gli strati SIGC e non-SIGC (cfr. paragrafo 2). La DG AGRI calcola anche i tassi di errore aggiustati per ciascuno dei due strati. Ciò significa che gli OC sono altresì tenuti a convalidare le statistiche di controllo a livello di strato (SIGC / non-SIGC) e non solo a livello di fondo (FEAGA/FEASR). Per ottenere elementi probatori sufficienti alla convalida di tali statistiche a livello di strato, gli OC devono accrescere in misura significativa l’entità dei propri campioni rispetto a una situazione in cui viene richiesta unicamente una convalida a livello di fondo.

Nelle prossime sezioni viene inoltre esaminata la misura in cui le linee direttrici della Commissione sono conformi ai princìpi di audit riconosciuti a livello internazionale nei vari stadi del processo di audit (valutazione dei rischi e metodo di campionamento, verifiche di convalida, conclusione e giudizio di audit).

Valutazione dei rischi e metodo di campionamento

Il fatto che la valutazione dei rischi si basi sulla matrice dei criteri di riconoscimento può «gonfiare» il livello di affidabilità che gli OC riescono a ricavare dai sistemi di controllo interno degli OP

Secondo le linee direttrici della DG AGRI³⁷, gli OC ottengono il livello di affidabilità complessivo circa la legittimità e regolarità della spesa da due fonti: la propria valutazione dell’ambiente di controllo degli OP e le verifiche di convalida che essi stessi effettuano sulle operazioni. Tale modello è in linea con i princìpi di audit riconosciuti a livello internazionale, in base ai quali l’auditor dovrebbe comprendere l’ambiente di controllo e i controlli interni pertinenti nonché valutare se è probabile che assicurino la conformità³⁸.

Quanto migliore è la valutazione degli OC sui sistemi di controllo interno degli OP, e quindi quanto maggiori sono le garanzie che essi desumono da tali sistemi, tanto minore è il numero di operazioni che saranno sottoposte a verifiche di convalida. La tabella 2 illustra questa relazione inversamente proporzionale sulla base delle informazioni ricavate dalle linee direttrici della DG AGRI³⁹:

La DG AGRI ha chiesto agli OC di basare la loro valutazione dei sistemi di controllo interni degli OP su una matrice volta a valutare il rispetto, da parte degli OP stessi, dei criteri di riconoscimento («matrice dei criteri di riconoscimento»). Solo gli OP riconosciuti (ossia che soddisfano i criteri di riconoscimento) possono gestire la spesa PAC⁴⁰.

Come si può vedere nell’allegato III⁴¹, la matrice dei criteri di riconoscimento annovera sei funzioni e otto criteri di valutazione, per un totale di 48 parametri di valutazione. A ciascun parametro viene assegnato un punteggio da 1 («Non funziona») a 4 («Funziona in modo soddisfacente») e una ponderazione. Il punteggio totale ottenuto con la matrice dei criteri di riconoscimento corrisponde alla media ponderata di questi 48 parametri di valutazione.

Questo punteggio complessivo è utilizzato sia dalle autorità competenti (per valutare se un OP debba mantenere il riconoscimento) sia dagli OC (come elemento utile a giudicare se i sistemi di controllo interno degli OP stiano funzionando correttamente).

Non è tuttavia opportuno impiegare l’intero punteggio ottenuto con la matrice dei criteri di riconoscimento per valutare i sistemi di controllo interno degli OP in relazione alla legittimità e regolarità della spesa, in quanto questi ultimi sono principalmente interessati da solo due dei 48 parametri di valutazione: i controlli amministrativi e i controlli in loco sul trattamento delle domande, comprese la convalida e l’autorizzazione (nell’ambito delle «attività di controllo»).

Nel quadro di riferimento proposto dalla DG AGRI, un punteggio basso di questi due parametri può essere compensato da punteggi più alti in altri parametri (riguardanti, ad esempio, l’informazione e la comunicazione oppure il monitoraggio). Questi altri fattori non sono direttamente collegati alla legittimità e regolarità della spesa e non dovrebbero quindi essere utilizzati per una simile compensazione. Ai fini della legittimità e regolarità, data la soverchiante importanza dei due parametri menzionati, una tale compensazione può indurre gli OC a sopravvalutare i sistemi di controllo interno e a desumere da essi maggiori garanzie di quanto non sia giustificato. Inoltre, questo quadro di riferimento non tiene in debita considerazione le debolezze già segnalate sia dalla DG AGRI sia dalla Corte in esito agli audit espletati presso gli OP e i beneficiari finali.

In tre⁴² dei sei Stati membri visitati, gli auditor della Corte hanno riscontrato che gli OC non avevano tenuto sufficientemente conto delle debolezze note nella valutazione dei sistemi. Il seguente riquadro 1 illustra la situazione osservata dagli auditor in uno di questi Stati membri (Germania (Baviera)) unitamente a quella opposta rilevata in Romania, dove l’OC ha di fatto tenuto pienamente conto di tali note debolezze ai fini della propria valutazione. Queste situazioni corroborano il parere della Corte che la matrice dei criteri di riconoscimento è uno strumento inappropriato per valutare il funzionamento dei sistemi di controllo interno sotto il profilo della legittimità e regolarità.

Durante le indagini di verifica della conformità, la DG AGRI si avvale di controlli essenziali e complementari (per le definizioni cfr. riquadro 2) per stabilire se i sistemi di controllo interno in essere a livello di Stato membro siano in grado di assicurare la legittimità e regolarità della spesa.

La DG AGRI, pur ricorrendo essa stessa ai controlli essenziali e complementari per valutare se i sistemi di controllo interno degli OP assicurano la legittimità e regolarità della spesa, esige che gli OC utilizzino uno strumento diverso per la medesima finalità: la matrice dei criteri di riconoscimento, che non è adatta a tale scopo.

Il metodo di campionamento degli OC per le operazioni SIGC, basato sugli elenchi dei controlli in loco selezionati su base casuale dagli OP, ha comportato una serie di rischi contro i quali non ci si è tutelati

Come già ricordato, in forza del regolamento orizzontale della PAC gli OC sono tenuti a formulare un parere sulla legittimità e regolarità della spesa per la quale è stato chiesto il rimborso alla Commissione nel corso dell’esercizio finanziario oggetto di audit. Pertanto, nel definire un campione di audit, gli OC devono «considerare lo scopo della procedura di revisione e le caratteristiche della popolazione da cui verrà estratto il campione»⁴⁴.

Le linee direttrici della DG AGRI⁴⁵ suddividono l’attività per le verifiche di convalida in due campioni:

• campione 1: estratto a cura degli OC dall’elenco dei beneficiari selezionati su base casuale⁴⁶ dagli OP per i controlli in loco (cfr. paragrafo 6). Per le operazioni del campione 1, gli OC sono tenuti a rieseguire sia i controlli in loco effettuati dagli OP sia l’intera gamma di controlli amministrativi (controlli sul ricevimento della domanda e sull’ammissibilità, convalida della spesa, comprese l’autorizzazione, l’esecuzione e l’iscrizione contabile del pagamento corrispondente);
• campione 2: estratto a cura degli OC tra tutti i pagamenti per l’esercizio in questione. Per il campione 2, gli OC devono rieseguire solo i controlli amministrativi, non i controlli in loco (cfr. paragrafi 62-67).

Il calendario delle verifiche di convalida e delle comunicazioni alla Commissione a cura degli OC è descritto nell’allegato IV.

Le operazioni del campione 1 sono scelte da un elenco di controlli selezionati su base casuale ed eseguiti dagli OP su domande che, nell’ambito del SIGC, con ogni probabilità danno luogo a pagamenti nell’esercizio finanziario corrispondente. Pertanto, i risultati delle verifiche eseguite dagli OC non sono finalizzati esclusivamente alla formulazione di un parere sulla legittimità e regolarità della spesa, ma anche ad aiutare gli OC a pronunciarsi sul funzionamento dei sistemi di controllo interno degli OP, ossia su uno degli altri obiettivi di audit sanciti dal regolamento orizzontale della PAC.

Il numero di operazioni sulle quali gli OC rieseguono tutti i controlli degli OP (cfr. tabella 3 in calce al paragrafo 64) è spesso nettamente superiore al numero di operazioni solitamente necessario per svolgere una verifica di conformità sui sistemi di controllo interno⁴⁷. Gli OC ottengono così maggiori garanzie del rispetto, da parte dei sistemi degli OP per i controlli amministrativi e in loco, dei regolamenti applicabili.

Perché i risultati di audit siano affidabili, è importante che tutti i campioni utilizzati per le verifiche di convalida siano rappresentativi. A tal fine, questi devono essere estratti dall’intera popolazione utilizzando metodi statisticamente validi e non subire variazioni. Poiché gli OC estraggono i propri campioni in parte dai campioni degli OP, i risultati del loro lavoro possono essere rappresentativi solo se lo sono i campioni degli OP stessi. Inoltre, qualsiasi sostituzione di operazioni contenute nei campioni iniziali deve essere debitamente motivata e documentata.

La DG AGRI chiede agli OC di valutare la rappresentatività dei campioni degli OP. Tuttavia, per ottemperare a tale prescrizione, sia gli OP sia gli OC devono mantenere una pista di audit sufficiente e attendibile che confermi che i campioni sono rappresentativi, sono stati estratti dall’intera popolazione e non hanno subito variazioni.

La DG AGRI esige che il campione 1 delle operazioni SIGC sia selezionato, ai fini delle verifiche di convalida, sulla base degli importi dichiarati dagli agricoltori (selezione basata sulle domande) anziché sugli importi da questi effettivamente percepiti⁴⁸, in modo che gli OC possano eseguire le proprie contro-verifiche appena possibile dopo i controlli in loco degli OP. La selezione basata sulle domande presenta il vantaggio che le condizioni rilevate dagli OC durante l’ispezione in loco delle aziende selezionate saranno molto simili a quelle riscontrate dagli OP.

Tuttavia, perché questo metodi funzioni come auspicato, è importante una stretta collaborazione e la comunicazione tra OP e OC. Gli OC devono essere regolarmente aggiornati sui controlli eseguiti dall’OP in modo da poterli rieseguire subito dopo la visita di quest’ultimo. La Corte ha riscontrato che in tre dei cinque Stati membri visitati in cui gli OC hanno rieseguito i controlli in loco nell’ambito del SIGC⁴⁹, questa condizione non era soddisfatta (cfr. riquadro 3).

Perché questo approccio sia valido, inoltre, gli OC devono avere accesso immediato all’elenco dei controlli in loco inizialmente selezionati dagli OP, per assicurarsi che tale elenco non venga in seguito modificato. Peraltro, non dovrebbe essere consentito a un OC di escludere operazioni dal proprio campione in seguito a ritardi nella decisione dell’OP di concedere l’aiuto pertinente. Se si consente all’OC di escludere tali operazioni dal campione aumenta il rischio che gli OP ritardino appositamente le proprie decisioni e i pagamenti per determinate operazioni; di qui potrebbero discendere errori nei calcoli eseguiti dagli OC. Tali circostanze non solo compromettono la rappresentatività dei risultati e la validità della loro estrapolazione all’intera spesa, ma possono anche determinare una riduzione non corretta del tasso di errore rilevato dagli OC (cfr. riquadro 4).

L’applicazione della selezione basata sulle domande si fonda anche sul fatto che gli OC non comunichino agli OP le operazioni selezionate prima che questi ultimi eseguano i propri controlli, in modo che gli OP non sappiano quali operazioni gli OC analizzeranno in seguito (la Commissione ha riconosciuto questo rischio anche nel caso in cui gli OC accompagnino gli OP nei loro controlli iniziali)⁵¹. La Corte ha riscontrato tuttavia che, in Italia, tali salvaguardie non erano poste in essere (cfr. riquadro 5).

Una parte delle operazioni non-SIGC su cui gli OC svolgono verifiche di convalida non è rappresentativa della spesa dell’esercizio finanziario sottoposto ad audit

Per le operazioni non-SIGC (sia FEAGA che FEASR), vi è una significativa discrepanza tra:

• il periodo riguardo al quale vengono comunicati i controlli in loco, che è l’anno civile (dal 1° gennaio al 31 dicembre 2014 per l’esercizio finanziario 2015, in questo caso) e
• il periodo riguardo al quale vengono eseguite le spese, che per l’esercizio finanziario 2015 va dal 16 ottobre 2014 al 15 ottobre 2015.

Di conseguenza, alcuni dei beneficiari sottoposti a controlli in loco durante l’anno civile 2014 non sono stati rimborsati nell’esercizio finanziario 2015⁵². Gli OC non possono utilizzare i risultati di queste operazioni ai fini del calcolo del tasso di errore per l’esercizio finanziario in causa. I suddetti risultati possono essere utilizzati unicamente per formulare un giudizio sul funzionamento dei sistemi di controllo interno e fornire una dichiarazione sulle informazioni contenute nella «dichiarazione di gestione» e sulle relative statistiche di controllo.

Di conseguenza, il numero di operazioni usato dagli OC per calcolare il tasso di errore globale è inferiore: ciò rende meno preciso il risultato ottenuto e, a sua volta, incide sull’attendibilità dei giudizi sulla legittimità e regolarità della spesa espressi dagli OC per l’esercizio finanziario in causa.

Verifiche di convalida

Per la maggior parte delle operazioni, le linee direttrici non richiedono che gli OC procedano a controlli in loco a livello del beneficiario finale

In base ai princìpi di audit riconosciuti a livello internazionale, nello svolgere un audit atto a fornire una ragionevole garanzia, gli auditor del settore pubblico devono acquisire elementi probatori di audit adeguati e sufficienti su cui basare le proprie conclusioni⁵³. A tal fine, devono utilizzare varie tecniche, come l’osservazione, l’ispezione, l’indagine, la riesecuzione, la conferma e le procedure analitiche. Inoltre, in base alla normativa UE, le verifiche di convalida (verifiche sostanziali) degli OC sulle spese devono comprendere la verifica della legittimità e della regolarità delle operazioni sottostanti a livello dei beneficiari finali⁵⁴.

L’ispezione consiste nell’esame di registri, documenti e altri elementi (come il diritto d’uso dei beneficiari per i terreni in questione, i registri delle applicazioni di fertilizzante, le licenze edilizie, ecc.) o nella verifica fisica dei beni materiali (come terreni, animali, impianti, ecc.). L’indagine consiste nel richiedere informazioni e spiegazioni ai beneficiari finali, sotto forma di dichiarazioni scritte o affermazioni orali più informali.

Come sopra indicato, le linee direttrici della DG AGRI richiedono agli OC, per il campione 2, solo di rieseguire i controlli amministrativi (cfr. paragrafo 49). Nella tabella 3 viene calcolata la percentuale delle operazioni del campione 2 sul campione totale per i sei Stati membri visitati.

1 L’Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA) è uno degli 11 organismi pagatori italiani.

Come mostra la tabella precedente, in quattro degli Stati membri/regioni visitati, il campione 2, sul quale non vengono eseguiti controlli in loco, rappresentava la maggior parte del campione globale utilizzato dagli OC per le verifiche di convalida.

Per il campione 2, se gli elementi probatori sono acquisiti unicamente attraverso la riesecuzione dei controlli amministrativi a livello di OP, gli OC spesso non disporranno di elementi probatori adeguati e sufficienti, come invece richiede l’ISSAI 4200. Così facendo, gli OC non si avvalgono di due metodi di acquisizione degli elementi probatori particolarmente importanti nel contesto della spesa della PAC: l’ispezione e l’indagine. Senza il ricorso a tali metodi, è impossibile acquisire importanti elementi probatori, comprovanti ad esempio che gli agricoltori stanno utilizzando i terreni come indicato nelle dichiarazioni o l’esistenza dei beni materiali acquistati nel quadro di progetti di investimento. Questo approccio si rivela quindi non conforme ai princìpi di audit riconosciuti a livello internazionale.

Senza sufficienti controlli in loco, gli OC potrebbero non essere in grado di ottenere la ragionevole garanzia che le spese in questione sono legittime e regolari: come dimostrato nelle relazioni annuali della Corte, gli errori nella spesa della PAC (in particolare quella soggetta al SIGC) sono per la maggior parte individuati in loco⁵⁵.

Secondo le linee direttrici, gli OC sono soltanto tenuti a rieseguire i controlli inizialmente effettuati dagli OP e non a espletare tutte le procedure di audit che ritengano necessarie al fine di ottenere una ragionevole garanzia

«I revisori del settore pubblico determinano la natura, il calendario e la portata delle procedure di controllo eseguite […] esercitando il proprio giudizio professionale»⁵⁶. Per quanto riguarda i princìpi applicabili nello svolgimento di audit atti a fornire una ragionevole garanzia, cfr. anche il paragrafo 62.

Per le verifiche di convalida, la DG AGRI ha richiesto agli OC soltanto di rieseguire (ri-verificare) i controlli inizialmente effettuati dagli OP, sia per le operazioni del campione 1 che del campione 2⁵⁷. Ad esempio, se gli OP avevano svolto i controlli iniziali in loco utilizzando il telerilevamento⁵⁸, gli OC erano sempre tenuti a rieseguire i controlli utilizzando lo stesso metodo⁵⁹.

La riesecuzione è definita dai princìpi di audit riconosciuti a livello internazionale⁶⁰ come «l’esecuzione indipendente delle stesse procedure già svolte dall’entità sottoposta ad audit», in questo caso l’OP. Ad esempio, gli OC potrebbero rieseguire i controlli amministrativi per verificare se gli OP abbiano preso la decisione giusta nel concedere gli aiuti.

Anche se la riesecuzione è un metodo valido per l’acquisizione di elementi probatori di audit, la Commissione non dovrebbe, a giudizio della Corte, richiedere agli OC di utilizzare unicamente questo metodo per tutte le operazioni che sottopongono a verifiche di convalida, ma piuttosto lasciare agli OC la discrezionalità di decidere in che misura farvi ricorso. Gli OC potrebbero scegliere ed eseguire le attività e le procedure che ritengono adeguate, che non dovrebbero essere limitate alla riesecuzione. Le verifiche di convalida basate unicamente sulla riesecuzione potrebbero non consentire agli OC di acquisire elementi probatori di audit sufficienti a formulare un giudizio con ragionevole garanzia.

Conclusione e giudizio di audit

Le linee direttrici richiedono che gli OC calcolino due diversi tassi di errore e l’utilizzo di questi tassi da parte degli OC e della DG AGRI è inadeguato

In base alle linee direttrici della DG AGRI⁶¹, gli OC devono calcolare due tassi di errore ai fini della valutazione della legittimità e regolarità (cfr. tabella 4):

L’articolo 9 del regolamento orizzontale della CAP prevede che gli OC formulino una conclusione con garanzia «limitata» (negativa)⁶² in relazione alla «dichiarazione di gestione». Tale conclusione non richiede di svolgere un vero o proprio audit, ma semplicemente un esame, generalmente limitato a procedure analitiche e ad indagini. Non sono richieste verifiche di dettaglio, come le verifiche di convalida sulle operazioni. Un esame atto a fornire una garanzia limitata fornisce pertanto un livello di garanzia inferiore rispetto ad un audit atto a fornire una ragionevole garanzia. La conclusione di un esame atto a fornire una garanzia limitata è formulata generalmente come segue: «non abbiamo rilevato alcun elemento indicante che l’oggetto in esame non sia conforme, sotto tutti gli aspetti rilevanti, ai criteri sopra descritti».

Pertanto, a fini di conformità con princìpi di audit riconosciuti a livello internazionale, la conclusione relativa alla dichiarazione di gestione può essere tratta sulla base dei risultati dell’attività di audit riguardante l’affidabilità dei conti, l’adeguato funzionamento dei sistemi di controllo interno e la legittimità e regolarità delle operazioni (compreso il tasso di errore (ERR)), essere cioè un sottoprodotto di tale lavoro. Secondo le linee direttrici della DG AGRI, tuttavia, gli OC devono calcolare anche il tasso di non conformità (TNC) al fine di formulare una conclusione sulle dichiarazioni di gestione.

Inoltre, nella relazione annuale di attività 2015⁶³, la DG AGRI spiegava che, in linea di principio, intendeva usare il TNC per stimare il tasso di errore aggiustato ai fini della valutazione della legittimità e regolarità. Quindi, anche se i pareri degli OC sulla legittimità e regolarità della spesa sono basati sull’ERR, il modello di affidabilità della DG AGRI utilizza un diverso indicatore di errore, il TNC, per stimare gli importi a rischio dal punto di vista della legittimità e regolarità.

Il TNC non rappresenta il livello di errore nella spesa, ma piuttosto l’impatto finanziario delle debolezze esistenti nei controlli amministrativi e in loco svolti dall’OP.

Le linee direttrici della DG AGRI richiedono che l’OC utilizzi l’ERR calcolato ai fini della valutazione della legittimità e regolarità anche per esprimere un parere sulla completezza, esattezza e veridicità dei conti annuali dell’OP (cfr. tabella 4). Nell’esame annuale dei conti degli OP (la «procedura di liquidazione finanziaria»), la stessa DG AGRI usa il tasso di errore ai fini della legittimità e regolarità per valutare l’affidabilità dei conti degli OP.

Ciò non è però conforme alle disposizioni del regolamento orizzontale della PAC⁶⁴ che, per quanto riguarda la procedura di liquidazione finanziaria dei conti, distingue chiaramente la questione dell’affidabilità dei conti da quella della legittimità e regolarità della spesa. Questa distinzione è adeguata perché, ad esempio, un pagamento potrebbe essere adeguatamente contabilizzato pur non essendo legittimo e regolare (ad esempio, perché un agricoltore ha richiesto un aiuto per un terreno coltivato da un altro agricoltore); viceversa, un pagamento potrebbe essere legittimo e regolare pur essendo stato contabilizzato in modo irregolare (ad esempio, registrato come rimborso per un progetto di investimento invece che come un pagamento annuale per aiuti basati sulla superficie). Data questa distinzione, l’utilizzo, da parte della DG AGRI, dell’ERR per valutare l’affidabilità dei conti degli OP è inadeguato.

Il parere degli OC sulla legittimità e regolarità della spesa è basato su un errore totale sottostimato

Entrambi gli indicatori di errore (ERR e TNC) sono calcolati come differenza tra ciò che l’OC considera ammissibile e ciò che l’OP ha convalidato in precedenza. L’ERR dell’OC non tiene conto delle differenze tra quello che i beneficiari avevano dichiarato e quello che l’OP ha convalidato dopo aver svolto i controlli in loco, ossia delle differenze riportate come errori dagli OP nelle statistiche di controllo.

Come indicato al paragrafo 6, di norma solo il 5 % delle dichiarazioni sono sottoposte a controlli in loco da parte degli OP. E tuttavia, per i sei Stati membri visitati, la percentuale media delle operazioni sottoposte a controllo in loco dall’OP nel campione globale sottoposto ad audit dall’OC (cfr. tabella 3) è del 38 % per il FEAGA e del 44 % per il FEASR. Quindi, tali operazioni sono sovrarappresentate nei campioni globali dell’OC. La figura 3 illustra tale situazione con le cifre medie per il FEAGA.

Fonte: Corte dei conti europea.

Laddove le operazioni sono state sottoposte in precedenza a controlli in loco, l’OP ha già individuato e comunicato gli errori ad esse relativi nelle statistiche di controllo. Questi errori non verranno più individuati dagli OC al momento di confrontare i loro risultati con quelli degli OP. Tuttavia, gli errori potenziali resteranno non corretti per il 95 % della popolazione non sottoposta a controlli in loco.

Quindi, gli OC devono riflettere con precisione la proporzione delle operazioni del campione 1 che è stata precedentemente sottoposta a controlli in loco al fine di garantire una rappresentazione fedele delle caratteristiche della popolazione totale. Pertanto, devono aggiungere al tasso di errore da loro ottenuto il tasso di errore calcolato dall’OP, tratto dalle statistiche di controllo, per i controlli in loco casuali svolti sulla percentuale delle operazioni del campione 1 al di là del 5 %⁶⁵ già sottoposto a tali controlli.

Il tasso di errore ottenuto dall’OP, e riportato nelle statistiche di controllo, deve essere aggiunto al tasso di errore dell’OC anche per le operazioni del campione 2 che non sono state sottoposte ad alcun controllo in loco, sia dall’OP⁶⁶ che dall’OC.

Questo aggiustamento è necessario perché gli OC sono tenuti ad esprimere un parere sulla legittimità e regolarità dell’intera popolazione di pagamenti, e non solo sull’efficacia delle procedure attuate dagli OP per i controlli in loco. In assenza di tali aggiustamenti, è probabile che l’ERR sia significativamente sottovalutato sia per il campione 1 che per il campione 2.

Oltre alla mancanza di questi aggiustamenti, anche le debolezze illustrate ai paragrafi 56, 57, 58, 67 e 71 della presente relazione determinano probabilmente una sottovalutazione del tasso di errore usato dagli OC nel loro parere sulla legittimità e regolarità.

Conclusioni e raccomandazioni

La spesa per la politica agricola comune (PAC), per la quale nel periodo di programmazione 2014-2020 è prevista una dotazione finanziaria di 363 miliardi di euro (a prezzi 2011), è sottoposta alla gestione concorrente della Commissione e degli Stati membri. La Commissione, pur delegando l’esecuzione della spesa a organismi pagatori (OP) designati dagli Stati membri, mantiene la responsabilità ultima ed è tenuta a fare in modo che gli interessi finanziari dell’UE siano tutelati come se fosse essa stessa a svolgere i compiti delegati di esecuzione del bilancio.

La Commissione ottiene garanzie sulla legittimità e regolarità della spesa da tre livelli di informazione: i controlli espletati dagli OP, il lavoro di audit svolto dagli OC e i risultati delle verifiche eseguite dalla Commissione su entrambe queste attività. Quando tali garanzie sono giudicate insufficienti, la Commissione assolve il proprio ruolo di responsabile ultima per quanto riguarda la legittimità e la regolarità della spesa attuando procedure di verifica della conformità, che possono tradursi in rettifiche finanziarie.

Agli OC è stato affidato il ruolo di organismi di revisione indipendenti degli OP sin dal 1996. Anche se inizialmente erano responsabili del rilascio di un certificato sull’affidabilità dei conti e delle procedure di controllo interno, per il periodo 2014-2020 i loro compiti sono stati ampliati. Dall’esercizio finanziario 2015, gli OC sono tenuti anche a esprimere un parere, redatto in conformità dei princìpi di audit riconosciuti a livello internazionale, sulla legittimità e regolarità delle spese per le quali è stato chiesto il rimborso alla Commissione. Il 2015 è stato quindi il primo esercizio finanziario per il quale la Commissione ha potuto sfruttare l’analisi approfondita degli OC sulla legittimità e regolarità della spesa per redigere la propria relazione annuale di attività.

In tale contesto, la presente relazione ha valutato se il nuovo ruolo affidato agli OC abbia rappresentato un passo avanti verso un modello di audit unico e se la Commissione ne abbia tenuto debitamente conto nel proprio modello di affidabilità. La Corte ha inoltre esaminato se il quadro di riferimento istituito dalla Commissione abbia consentito agli OC di formulare un parere sulla legittimità e regolarità della spesa PAC in osservanza dei regolamenti UE applicabili e dei princìpi di audit riconosciuti a livello internazionale.

La Corte conclude che, sebbene il nuovo ruolo degli OC rappresenti un passo avanti verso un modello di audit unico, la Commissione ha potuto trarre solo garanzie molto limitate dal lavoro svolto dagli OC in materia di legittimità e regolarità della spesa. La Corte conclude, inoltre, che il sistema concepito dalla Commissione per il primo esercizio di esecuzione dei nuovi compiti assegnati agli OC presenta notevoli debolezze. Pertanto, in ambiti importanti i pareri degli OC non sono pienamente conformi ai princìpi e alle norme applicabili.

Essa ritiene che il nuovo ruolo degli OC in relazione alla legittimità e regolarità della spesa PAC costituisca un passo avanti verso un modello di audit unico, in cui i diversi livelli di controllo e di audit possono essere complementari tra loro, favorendo il coordinamento ed evitando sovrapposizioni. I risultati ottenuti dagli OC potrebbero infatti aiutare gli Stati membri a rafforzare i propri sistemi di controllo, ridurre i costi dell’audit e dei controlli e consentire alla Commissione di ottenere ulteriori garanzie indipendenti sulla legittimità e regolarità della spesa. Inoltre, il lavoro svolto dagli OC in relazione alla legittimità e regolarità può anche aiutare la Commissione a migliorare il metodo con cui stima il tasso di errore residuo globale, valutare la necessità di audit di conformità, determinare in modo più preciso ed esaustivo gli importi da escludere dal bilancio dell’UE, utilizzare maggiormente le rettifiche finanziarie estrapolate ed esaminare il riconoscimento degli OC (paragrafi 22-28).

In questo contesto, la Corte ha analizzato il modello di affidabilità attualmente utilizzato dalla Commissione e le modifiche introdotte per tener conto del maggior ruolo affidato agli OC. La Corte ha osservato che il modello di affidabilità della Commissione resta imperniato sui risultati dei controlli degli Stati membri. Per l’esercizio finanziario 2015, i pareri degli OC su legittimità e regolarità hanno costituito solo uno dei fattori di cui la Commissione ha tenuto conto nel calcolare gli aggiustamenti degli errori indicati nelle statistiche di controllo degli Stati membri. Per gli esercizi finanziari 2014 e 2015, la Commissione ha proceduto a integrazioni che hanno portato il tasso di errore residuo globale ad aumentare da due a quattro volte rispetto a quanto comunicato dagli Stati membri. I pareri degli OC sulla legittimità e regolarità della spesa sono l’unica fonte che fornisca garanzie indipendenti a tale riguardo con cadenza annuale. Pertanto, una volta che il lavoro degli OC viene eseguito in modo affidabile, tali garanzie indipendenti dovrebbero divenire, a giudizio della Corte, l’elemento essenziale di cui si avvale il direttore generale della DG AGRI presso la Commissione nel valutare la legittimità e regolarità della spesa (paragrafi 29-36).

Raccomandazione 1 – Garanzie ottenute dal lavoro degli OC sulla legittimità e regolarità

La Commissione dovrebbe utilizzare i risultati degli OC – se il lavoro è definito e svolto in conformità della normativa applicabile e dei princìpi di audit riconosciuti a livello internazionale – quale elemento fondamentale del proprio modello di affidabilità riguardante la legittimità e regolarità della spesa.

La Corte ha poi esaminato in che misura le linee direttrici della Commissione fossero conformi alla normativa applicabile e a princìpi di audit riconosciuti a livello internazionale nelle diverse fasi del processo di audit. Quanto alla procedura di valutazione dei rischi, la Corte ha osservato che la Commissione ha chiesto agli OC di utilizzare la «matrice dei criteri di riconoscimento» al fine di stabilire in che misura fosse possibile fare affidamento sui sistemi di controllo interno degli OP. La «matrice dei criteri di riconoscimento» è utilizzata dagli OC per valutare la conformità degli OP ai criteri di riconoscimento e contiene 48 parametri di valutazione, di cui solo due hanno un impatto significativo sulla legittimità e regolarità della spesa: i controlli amministrativi e i controlli in loco sul trattamento delle domande.

Pertanto, non è opportuno impiegare questa matrice per la valutazione della legittimità e regolarità in quanto essa potrebbe sopravvalutare il livello di affidabilità che l’OC può desumere dai sistemi di controllo interno degli OP e far ridurre la dimensione dei campioni utilizzati per le verifiche di convalida. Durante le indagini di verifica della conformità, la Commissione utilizza un diverso strumento per valutare l’efficacia dei sistemi di controllo interno degli OP: un elenco dei controlli essenziali e complementari, che comprendono i controlli amministrativi e controlli fisici in loco, nonché altre operazioni di carattere amministrativo necessarie per assicurare il calcolo esatto degli importi da corrispondere (paragrafi 38-47).

Raccomandazione 2 – Valutazione dei rischi incentrata sui controlli essenziali e complementari

La Commissione dovrebbe rivedere le linee direttrici in modo che la valutazione effettuata dagli OC sui rischi per la legittimità e regolarità della spesa sia incentrata sui controlli «essenziali» e «complementari» già in uso alla Commissione, e completata da qualsiasi altro elemento probatorio che gli OC giudichino necessario conformemente ai princìpi riconosciuti a livello internazionale.

Per il campionamento delle operazioni, la Commissione ha chiesto agli OC di utilizzare due campioni i cui risultati sono poi accorpati: il campione 1, estratto dall’elenco dei beneficiari selezionati su base casuale dagli OP per i controlli in loco, e il campione 2, estratto tra tutti i pagamenti per l’esercizio finanziario in questione. Questo approccio consente agli OC di verificare un numero significativo di operazioni (campione 1) che sono state controllate in loco anche dagli OP, in modo da ottenere riscontri sul funzionamento dei sistemi di controllo interno degli OP e sull’affidabilità delle statistiche di controllo degli OP in cui vengono riportati i risultati dei controlli in loco da questi svolti. Tuttavia, poiché gli OC estraggono il campione 1 dalla popolazione dei controlli in loco su base casuale svolti dall’OP, il loro lavoro può essere rappresentativo unicamente se i campioni inizialmente selezionati dall’OP erano essi stessi rappresentativi.

Inoltre, per le operazioni SIGC, che sono prevalentemente pagamenti annuali basati sulle superfici, il campione 1 era selezionato sulla base degli importi dichiarati dagli agricoltori prima che l’OP avesse stabilito gli importi da pagare. La Commissione ha scelto questa soluzione per far sì che gli OC potessero rieseguire i controlli il prima possibile dopo i controlli degli OP, quando le condizioni riscontrate dagli OC durante le visite in loco alle aziende agricole selezionate potevano essere ancora molto simili a quelle rilevate dagli OP. Tale soluzione comporta però molteplici rischi: il rischio che l’insufficiente cooperazione tra gli OP e gli OC ritardi significativamente i controlli degli OC, il rischio che le operazioni potenzialmente inficiate da errore siano sostituite nel campione dell’OC o il rischio che gli OC annuncino la loro visita prima che gli OP abbiano effettuato i loro controlli iniziali (paragrafi 48-58).

Raccomandazione 3 – Misure per il campionamento SIGC basato sui controlli in loco degli OP

Riguardo alla selezione delle operazioni SIGC da parte degli OC a partire dall’elenco delle dichiarazioni selezionate su base casuale dagli OP per i controlli in loco, la Commissione dovrebbe rafforzare le linee direttrici richiedendo agli OC di adottare misure adeguate per:

• far sì che i campioni da essi utilizzati siano rappresentativi e siano trasmessi su richiesta alla Commissione, nonché assicurare che venga mantenuta una adeguata pista di audit. Ciò significa che gli OC devono verificare se i campioni degli OP sono rappresentativi;
• poter pianificare ed effettuare le visite subito dopo che gli OP hanno eseguito i controlli in loco;
• fare in modo di non rendere noto il proprio campione agli OP prima che questi ultimi abbiano effettuato i controlli in loco.

Per la spesa non soggetta al SIGC, costituita prevalentemente da pagamenti basati su rimborsi per investimenti in aziende agricole e infrastrutture rurali, vi è una disparità tra il periodo per il quale i controlli in loco eseguiti dagli OP vengono comunicati (ossia dal 1° gennaio 2014 al 31 dicembre 2014 per l’esercizio finanziario 2015) ed il periodo per il quale la spesa è eseguita (ossia dal 16 ottobre 2014 al 15 ottobre 2015 per l’esercizio finanziario 2015). Ciò significa che i pagamenti eseguiti prima del 16 ottobre 2014 o dopo il 15 ottobre 2015 non rappresenteranno la spesa per l’esercizio finanziario 2015 (paragrafi 59-61).

Raccomandazione 4 – Campionamento delle spese non soggette al SIGC basato sui pagamenti

La Commissione dovrebbe rivedere le linee direttrici per quanto riguarda il metodo di campionamento delle spese non soggette al SIGC, in modo che il campione degli OC per le spese non soggette al SIGC sia estratto direttamente dall’elenco dei pagamenti eseguiti durante l’esercizio finanziario sottoposto ad audit.

Per quanto concerne il campione 2, la Commissione ha chiesto agli OC di effettuare solo una riesecuzione dei controlli amministrativi svolti dagli OP. Nella maggior parte degli Stati membri visitati, il campione 2 costituiva la maggioranza del campione totale usato dagli OC per le verifiche di convalida. Tuttavia, se gli elementi probatori vengono acquisiti unicamente attraverso un esame documentale a livello degli OP, senza procedere a controlli in loco a livello dei beneficiari finali, gli OC spesso non disporranno degli elementi probatori di audit adeguati e sufficienti richiesti dai princìpi di audit riconosciuti a livello internazionale, in quanto gli auditor non potranno applicare due metodi di acquisizione degli elementi probatori che sono molto importanti nel contesto della spesa della PAC: l’ispezione e l’indagine (paragrafi 62-67).

La Commissione ha richiesto che gli OC, per le verifiche di convalida, si limitino a rieseguire (ri-verificare) i controlli inizialmente svolti dagli OP, sia per il campione 1 che per il campione 2. La riesecuzione è definita dai princìpi di audit riconosciuti a livello internazionale come «l’esecuzione indipendente delle stesse procedure già svolte dall’entità sottoposta ad audit», in questo caso l’OP. Tuttavia, in base a questi princìpi, gli auditor dovrebbero scegliere ed eseguire tutte le attività e le procedure ritenute adeguate. In tal modo, poiché la Commissione limita il ruolo degli OC alla riesecuzione, le verifiche di convalida da questi svolte sono incomplete e non forniscono elementi probatori di audit sufficienti per esprimere un giudizio con ragionevole certezza (paragrafi 68-71).

Raccomandazione 5 – Verifiche di convalida eseguite in loco

La Commissione dovrebbe rivedere le linee direttrici per consentire agli OC di effettuare:

• controlli in loco per qualsiasi operazione sottoposta ad audit;
• tutte le attività e le procedure di audit ritenute adeguate, senza doversi limitare alla riesecuzione dei controlli inizialmente svolti dagli OP.

La Commissione richiede agli OC di calcolare due indicatori di errore in relazione alla legittimità e regolarità:

• l’ERR, che è basato sugli audit svolti dagli OC sull’intera procedura di controllo applicata dagli OP, dalla ricezione delle dichiarazioni fino al pagamento ed alla contabilizzazione, ed è utilizzato per esprimere un parere sulla legittimità e regolarità della spesa e
• il TNC, che misura unicamente l’impatto finanziario degli errori nei controlli di ammissibilità primari eseguiti dall’OP (controlli amministrativi ed in loco) prima che vengano applicate sanzioni e che è utilizzato per valutare se l’esame svolto dagli OC metta in dubbio le affermazioni contenute nella dichiarazione di gestione, nonché i livelli di errore indicati dagli OP nelle statistiche di controllo.

Tuttavia, il regolamento orizzontale della CAP richiede soltanto che venga svolto un esame atto ad ottenere una garanzia limitata sulla dichiarazione di gestione; detta garanzia è generalmente basata su un lavoro circoscritto alle procedure analitiche e alle indagini e non include verifiche di dettaglio.

Il TNC non è necessario per garantire la conformità ai princìpi di audit riconosciuti a livello internazionale, giacché la conclusione sulla dichiarazione di gestione può provenire da audit relativi all’affidabilità dei conti, all’adeguato funzionamento dei sistemi di controllo interno e alla legittimità e regolarità delle operazioni. Inoltre, la Commissione ha previsto di utilizzare il TNC invece dell’ERR per il calcolo del tasso di errore aggiustato, nonostante il fatto che il TNC non rappresenti il livello di errore nella spesa, ma piuttosto l’impatto finanziario delle debolezze esistenti nei controlli amministrativi e in loco svolti dall’OP. D’altra parte, però, l’ERR è stato erroneamente utilizzato sia dagli OC che dalla Commissione per esprimere un parere sulla completezza, esattezza e veridicità dei conti annuali dell’OP (cfr. paragrafo 72-78).

Raccomandazione 6 – Un tasso di errore unico relativo alla legittimità e regolarità

La Commissione dovrebbe rivedere le proprie linee direttrici in modo che non richiedano il calcolo di due diversi tassi di errore relativi alla legittimità e regolarità. Un tasso di errore unico, sulla cui base gli OC hanno formulato con ragionevole garanzia il parere sulla legittimità e regolarità della spesa e con garanzia limitata la conclusione sulle affermazioni contenute nella dichiarazione di gestione, soddisferebbe i requisiti del regolamento orizzontale della CAP.

La Commissione e gli OC non dovrebbero usare tale tasso di errore ai fini della legittimità e regolarità per valutare la completezza, esattezza e veridicità dei conti annuali dell’OP.

L’ERR è calcolato come differenza tra ciò che l’OC considera ammissibile e ciò che l’OP ha precedentemente convalidato. L’ERR, su cui poggia il parere degli OC in merito alla legittimità e regolarità della spesa, non tiene conto delle differenze tra ciò che i beneficiari hanno dichiarato e ciò che l’OP ha convalidato dopo i controlli in loco, differenze che costituiscono gli errori riportati dagli OP nelle statistiche di controllo. Laddove le operazioni siano state sottoposte in precedenza a controlli in loco, gli OP hanno già individuato e comunicato gli errori corrispondenti nelle loro statistiche di controllo. Questi errori non verranno più individuati dagli OC al momento di confrontare i loro risultati con quelli degli OP ed è probabile quindi che gli OC trovino in tali operazioni un numero inferiore di errori. Di conseguenza, quanto maggiore è il numero di operazioni precedentemente controllate dagli OP nel campione degli OC, tanto minore sarà il livello di errore globale rilevato dagli OC.

Nei sei Stati membri visitati, la percentuale media di operazioni sottoposte dall’OP a controllo in loco sul campione globale sottoposto ad audit dall’OC è stata del 38 % per il FEAGA e del 44 % per il FEASR. Tuttavia, di norma, la percentuale delle operazioni sottoposta a controlli in loco da parte degli OP rispetto alla popolazione totale è solo del 5 %. Quindi, nei campioni degli OC, le operazioni che erano state precedentemente sottoposte a controlli in loco da parte degli OP, e che risultavano pertanto meno inficiate da errore nelle verifiche degli OC, erano sovrarappresentate nei campioni globali degli OC. Ciò ha fatto sì che gli OC ottenessero livelli di errore sottovalutati, giacché non avevano effettuato alcun aggiustamento per garantire una rappresentazione fedele della proporzione molto inferiore di operazioni precedentemente sottoposta a controlli in loco da parte degli OP rispetto alla popolazione effettiva (paragrafi 79-85).

Raccomandazione 7 – Un tasso di errore rappresentativo della popolazione a cui si riferisce il giudizio di audit

La Commissione dovrebbe rivedere le proprie linee direttrici in modo tale che:

• per le operazioni SIGC dei campioni estratti dall’elenco dei controlli in loco eseguiti dagli OP su base casuale, l’errore globale calcolato dagli OC comprenda anche il livello di errore indicato dagli OP nelle statistiche di controllo, dopo averlo estrapolato alle operazioni restanti che non sono state sottoposte ai controlli in loco degli OP. Gli OC devono far sì che le statistiche di controllo compilate dagli OP siano complete ed esatte;
• per le operazioni estratte dagli OC direttamente dalla popolazione completa di pagamenti, tali aggiustamenti non sono necessari perché il campione sarebbe rappresentativo della popolazione sottoposta ad audit.

Per le precedenti raccomandazioni da 2 a 7, l’obiettivo per l’attuazione è la prossima revisione delle linee direttrici della Commissione applicabili a partire dall’esercizio finanziario 2018. Nel gennaio 2017, la Commissione ha ultimato la definizione delle nuove linee direttrici che gli OC dovranno applicare a partire dall’esercizio finanziario 2018. Queste ultime non sono state esaminate dalla Corte (cfr. paragrafo 17).

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione I, presieduta da Phil WYNN OWEN, Membro della Corte, a Lussemburgo, nella riunione del 22 marzo 2017.

Per la Corte dei conti europea

Klaus-Heiner LEHNE

Presidente

Glossario

Controlli amministrativi: controlli documentali formalizzati che gli OP effettuano su tutte le domande, al fine di verificarne la conformità alle condizioni stabilite per la concessione degli aiuti. Per la spesa nell’ambito del sistema integrato di gestione e controllo (SIGC), le informazioni presenti nelle banche dati informatiche vengono utilizzate per i controlli incrociati automatici.

Controlli in loco: verifiche espletate dagli ispettori dell’OP per accertarsi che i beneficiari finali rispettino la normativa applicabile. Possono assumere la forma delle tipiche visite in loco (presso le aziende agricole o gli investimenti che usufruiscono di aiuti) oppure del telerilevamento (costituito dall’esame di immagini satellitari recenti delle parcelle) da integrare con rapide visite sul campo in caso di dubbi.

Dichiarazione di gestione: dichiarazione annuale dei direttori di ciascun OP riguardante la completezza, l’esattezza e la veridicità dei conti e il corretto funzionamento dei sistemi di controllo interno, nonché la legittimità e regolarità delle operazioni sottostanti. Tale dichiarazione è corredata di vari allegati, tra cui uno riguardante le statistiche sui risultati di tutti i controlli amministrativi e in loco svolti dall’OP («statistiche di controllo»).

Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA): fondo che finanzia i pagamenti diretti agli agricoltori, la gestione dei mercati agricoli e azioni di informazione e promozione.

Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR): fondo tramite il quale viene erogato il contributo finanziario dell’Unione ai programmi di sviluppo rurale.

Organismo pagatore (OP): uno o più enti incaricati, all’interno di uno Stato membro, della gestione e del controllo della spesa PAC, in particolare per quanto concerne le verifiche, il calcolo e la corresponsione ai beneficiari degli aiuti PAC, nonché la relativa comunicazione alla Commissione. I compiti dell’OP possono essere svolti in parte da organismi delegati, salvo per quanto concerne i pagamenti ai beneficiari e le comunicazioni alla Commissione.

Periodo di programmazione: quadro pluriennale per la pianificazione e l’attuazione delle politiche UE. L’attuale periodo di programmazione va dal 2014 al 2020. I programmi di sviluppo rurale finanziati dal FEASR sono gestiti nell’ambito di questo quadro pluriennale, mentre il FEAGA viene gestito su base annua.

Princìpi di audit riconosciuti a livello internazionale (Internationally Accepted Audit Standards, IAAS): princìpi di audit stabiliti da vari organismi di normazione pubblici e di categoria, quali i princìpi di revisione internazionali (ISA) emanati dall’International Auditing and Assurance Standards Board (IAASB) oppure i princìpi internazionali delle istituzioni superiori di controllo (International Standards of Supreme Audit Institutions, ISSAI) emanati dall’International Organisation of Supreme Audit Institutions (INTOSAI).

Procedura di liquidazione finanziaria: procedura che porta alla decisione finanziaria annuale della Commissione riguardante la completezza, l’esattezza e la veridicità dei conti annuali di ciascun organismo pagatore riconosciuto.

Procedura di verifica della conformità: procedura della Commissione basata su una valutazione dei sistemi di controllo interno degli OP, volta a far sì che gli Stati membri applichino la normativa dell’UE e nazionale e che qualsiasi spesa che la violi in uno o più esercizi finanziari sia esclusa dal finanziamento UE mediante una rettifica finanziaria.

Relazione annuale di attività (RAA): relazione annuale pubblicata da ciascuna direzione generale (DG), in cui sono illustrati i risultati conseguiti, le iniziative intraprese nel corso dell’anno e le risorse utilizzate. La relazione annuale di attività della DG Agricoltura e sviluppo rurale (DG AGRI) comprende anche una valutazione riguardante il funzionamento e i risultati dei sistemi di gestione e di controllo della PAC a livello degli OP.

Rettifiche finanziarie: operazioni con cui la Commissione esclude dal finanziamento UE la spesa che gli Stati membri non hanno eseguito in conformità della normativa dell’UE e nazionale applicabile. Per la spesa PAC, tali operazioni di esclusione assumono sempre la forma di rettifiche finanziarie assimilate a entrate con destinazione specifica.

Riconoscimento: procedura con cui si certifica che gli organismi pagatori dispongono di un’organizzazione amministrativa e di un sistema di controllo interno che offrono garanzie sufficienti in ordine alla legittimità, regolarità e corretta contabilizzazione dei pagamenti. Detta certificazione viene effettuata dagli Stati membri sulla base del soddisfacimento, da parte degli organismi pagatori, di una serie di criteri («criteri di riconoscimento») riguardo all’ambiente interno, alle attività di controllo, all’informazione e alla comunicazione nonché al monitoraggio.

Sistema integrato di gestione e controllo (SIGC): sistema integrato costituito da banche dati relative ad aziende, domande, animali, parcelle agricole e, ove applicabile, diritti all’aiuto. Tali banche dati sono utilizzate per i controlli amministrativi incrociati sulle domande di aiuto concernenti pagamenti basati sulla superficie o sui capi di bestiame.

Statistiche di controllo: relazioni annuali presentate dagli Stati membri alla Commissione, contenenti i risultati dei controlli amministrativi e in loco effettuati dagli organismi pagatori.

Tasso di errore aggiustato: stima, effettuata dalla Commissione, del livello di errore residuo nei pagamenti eseguiti a titolo della politica agricola comune (PAC) dagli organismi pagatori (OP) ai beneficiari, dopo che sono stati svolti tutti i controlli. La Commissione calcola detti tassi e li pubblica nella RAA.

Abbreviazioni

AC: Autorità competente dello Stato membro (in genere, il ministero dell’Agricoltura)

DdG: Dichiarazione di gestione

DG AGRI: Direzione generale Agricoltura e sviluppo rurale

ERR: Tasso di errore

FC: Fondo di coesione

FEAGA: Fondo europeo agricolo di garanzia

FEASR: Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale

FESR: Fondo europeo di sviluppo regionale

FSE: Fondo sociale europeo

ISA: International Standards on Auditing («princìpi di revisione internazionali»)

ISSAI: International Standards of Supreme Audit Institutions (princìpi internazionali delle istituzioni superiori di controllo)

OC: Organismo di certificazione

OP: Organismo pagatore

PAC: Politica agricola comune

RAA: Relazione annuale di attività

SIGC: Sistema integrato di gestione e controllo

TNC: Tasso di non conformità

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e degli audit di conformità su specifici settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Questa relazione è stata adottata dalla Sezione di audit I della Corte dei conti europea – presieduta da Phil Wynn Owen, Membro della Corte – che è competente per l’audit sull’uso sostenibile delle risorse naturali. L’audit è stato diretto da João Figueiredo, Membro della Corte, coadiuvato da: Paula Betencourt, attaché di Gabinetto; Sylvain Lehnhard, primo manager ad interim; Luis Rosa, capo incarico e Marius Cerchez, vice capo incarico. L’équipe di audit era composta da Ioan Alexandru Ilie, Jindrich Dolezal, Michal Machowski, Michael Spang, Antonella Stasia, Heike Walz. Alla stesura della relazione ha collaborato Michael Pyper.

Per contattare la Corte

CORTE DEI CONTI EUROPEA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Il nuovo ruolo degli organismi di certificazione in materia di spesa PAC: un passo avanti verso un modello di audit unico, ma restano da affrontare debolezze significative
(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, secondo comma, del TFUE)

Numerose altre informazioni sull’Unione europea sono disponibili su Internet consultando il portale Europa (http://europa.eu).

Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2017

© Unione europea, 2017

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