Nouveau rôle des organismes de certification concernant les dépenses de la PAC: une avancée vers un modèle de contrôle unique, malgré d’importantes faiblesses à surmonter

Synthèse

Avec un budget de 363 milliards d’euros (aux prix de 2011) pour la période 2014-2020 (soit près de 38 % du montant total du cadre financier pluriannuel 2014-2020), la politique agricole commune (PAC) est mise en œuvre dans le cadre d’une gestion partagée entre la Commission et les États membres. Si la Commission délègue l’exécution du budget aux organismes payeurs (OP) désignés par les États membres, elle reste responsable en dernier ressort et est tenue de veiller à ce que les intérêts financiers de l’UE soient protégés comme si elle effectuait elle-même les tâches d’exécution budgétaire déléguées.

À cette fin, les organismes de certification (OC) désignés par les États membres se sont vu confier le rôle d’auditeurs indépendants des organismes payeurs en 1996. Depuis l’exercice 2015, ils sont également chargés d’exprimer une opinion, élaborée conformément aux normes d’audit internationalement reconnues, indiquant si les dépenses dont le remboursement a été demandé à la Commission sont légales et régulières. L’exercice 2015 a donc été le premier pour lequel la Commission a pu utiliser les travaux approfondis des organismes de certification sur la légalité et la régularité.

Dans ce contexte, nous avons évalué si le cadre mis en place par la Commission permettait aux organismes de certification d’exprimer une opinion sur la légalité et la régularité des dépenses au titre de la PAC conformément à la réglementation de l’UE applicable et aux normes d’audit internationalement reconnues, fournissant ainsi des résultats fiables pour le modèle d’assurance de la Commission. Nous sommes parvenus à la conclusion que le cadre conçu par la Commission pour la première année de mise en œuvre des nouveaux travaux des OC présentait des faiblesses significatives. En conséquence, les opinions des OC ne sont pas pleinement conformes aux normes et règles applicables dans des domaines importants.

Le nouveau rôle des organismes de certification constitue une avancée vers un modèle de contrôle unique dans la mesure où leurs constatations pourraient aider les États membres à renforcer leurs systèmes de contrôle, contribuer à réduire les coûts d’audit et de contrôle et permettre à la Commission d’obtenir une assurance indépendante supplémentaire quant à la légalité et la régularité des dépenses.

Dans ce contexte, nous avons analysé le modèle d’assurance actuel de la Commission ainsi que les modifications introduites pour tenir compte du rôle accru des organismes de certification. Nous avons constaté que le modèle d’assurance de la Commission restait fondé sur les résultats des contrôles des États membres. Pour l’exercice 2015, les opinions des OC sur la légalité et la régularité des dépenses ne constituaient qu’un des éléments pris en compte par la Commission lors du calcul des ajustements à apporter aux erreurs mentionnées dans les statistiques de contrôle des États membres. Puisque ces opinions sont la seule source fournissant, sur une base annuelle, une assurance indépendante quant à la légalité et à la régularité, les travaux des OC, lorsqu’ils sont effectués de manière fiable, devraient devenir l’élément principal de l’assurance de la Commission.

Notre examen de la conformité des lignes directrices de la Commission avec les règlements applicables et les normes d’audit internationalement reconnues a permis de déceler les faiblesses suivantes:

1. Concernant la procédure d’évaluation des risques, nous avons constaté que la Commission demandait aux organismes de certification d’utiliser la matrice d’agrément, ce qui crée un risque de surévaluer le niveau d’assurance que les OC peuvent obtenir à partir des systèmes de contrôle interne des organismes payeurs;
2. La méthode d’échantillonnage des opérations appliquée par les organismes de certification, fondée sur les listes des contrôles sur place sélectionnés de manière aléatoire par les organismes payeurs, comportait une série de risques supplémentaires qui n’ont pas été surmontés: en particulier, les travaux des organismes de certification ne peuvent être représentatifs que si les échantillons initialement sélectionnés par les organismes payeurs sont eux-mêmes représentatifs. Une partie de l’échantillonnage pour les opérations hors SIGC n’est pas représentative des dépenses et n’est donc pas représentative de l’exercice financier contrôlé;
3. Concernant les tests de validation, la Commission demandait aux organismes de certification, pour une partie de l’échantillonnage, de procéder seulement à la réexécution des contrôles administratifs des organismes payeurs;
4. La Commission demandait aux organismes de certification, dans le cadre de leurs tests de validation, de se limiter à la réexécution des contrôles initiaux des organismes payeurs. Bien que la réexécution soit une méthode valable de collecte d’informations d’audit, les normes d’audit internationalement reconnues prévoient également que les auditeurs choisissent et appliquent toutes les mesures et procédures d’audit qu’eux-mêmes considèrent appropriées afin d’obtenir des éléments probants suffisants pour exprimer une opinion assortie d’une assurance raisonnable;
5. En ce qui concerne l’établissement de la conclusion de l’auditeur, nous avons constaté que les lignes directrices préconisaient que les OC calculent deux taux d’erreur différents pour ce qui est de la légalité et de la régularité, et que l’utilisation faite de ces taux, non seulement par les OC, mais aussi par la DG AGRI, n’était pas appropriée;
6. Enfin, nous avons conclu que l’opinion de l’OC sur la légalité et la régularité des dépenses était fondée sur un niveau d’erreur global sous-estimé. En effet, les erreurs détectées et mentionnées par les OP dans leurs statistiques de contrôle n’étaient pas prises en compte par les OC dans le calcul de leur niveau estimatif d’erreur.

Nous formulons un certain nombre de recommandations en vue de remédier aux problèmes soulevés dans ces observations.

1. La Commission devrait utiliser les résultats des organismes de certification, lorsque les travaux sont définis et réalisés conformément aux règlements en vigueur et aux normes d’audit internationalement reconnues, comme élément principal de son modèle d’assurance concernant la légalité et la régularité des dépenses.

2. La Commission devrait réviser ses lignes directrices comme suit:

   1. axer l’évaluation des risques effectuée par les OC quant à la légalité et la régularité sur les contrôles clés et secondaires déjà utilisés par la Commission;
   2. demander aux OC, lorsqu’ils sélectionnent des opérations relevant du SIGC à partir de la liste des demandes sélectionnées de manière aléatoire par les OP aux fins de contrôles sur place, de mettre en place les garanties appropriées concernant la représentativité des échantillons des OC, la réalisation en temps voulu des visites sur place par les OC et la non-divulgation de l’échantillon des OC aux OP;
   3. pour l’échantillonnage des dépenses ne relevant pas du SIGC, demander aux OC de sélectionner leurs échantillons directement dans les listes de paiements;
   4. autoriser les OC à effectuer des vérifications sur place pour toute opération contrôlée et à appliquer toutes les mesures et procédures d’audit qu’eux-mêmes considèrent appropriées, sans être limités à la réexécution des vérifications initiales de l’OP;
   5. demander aux OC de ne calculer qu’un seul taux d’erreur en ce qui concerne la légalité et la régularité;
   6. pour les opérations relevant du SIGC qui sont prélevées dans les listes des contrôles sur place réalisés de manière aléatoire par les OP, le taux d’erreur global calculé par les OC pour pouvoir exprimer une opinion sur la légalité et la régularité des dépenses devrait également inclure le niveau d’erreur indiqué par les OP dans leurs statistiques de contrôle, extrapolé aux opérations restantes non soumises à des contrôles sur place de la part des OP. Les OC doivent garantir que les statistiques de contrôle établies par les OP sont complètes et exactes.

Introduction

Dépenses effectuées au titre de la politique agricole commune

Pour l’agriculture, le soutien de l’UE est octroyé par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader). L’enveloppe totale allouée à ces deux Fonds s’élève à 363 milliards d’euros (aux prix de 2011) pour la période de programmation 2014-2020, ce qui représente près de 38 % du CFP total pour cette période¹.

Les dépenses de la politique agricole commune (PAC) au titre des deux Fonds peuvent être regroupées en deux catégories:

• les dépenses relevant du système intégré de gestion et de contrôle (SIGC), qui sont fondées sur les droits² et comprennent principalement les paiements annuels par hectare;
• les dépenses hors-SIGC, qui sont des paiements basés sur les remboursements et qui se composent principalement d’investissements dans des exploitations agricoles et des infrastructures rurales ainsi que d’interventions sur les marchés agricoles.

La ventilation entre les dépenses relevant ou non du SIGC pour les deux Fonds (respectivement près de 86 % et 14 % des dépenses de la PAC) pour l’exercice 2015 est présentée à la figure 1 ci-dessous:

Le cadre juridique et institutionnel applicable à la gestion partagée dans le cadre de la PAC

La responsabilité de la gestion de la PAC est partagée entre la Commission et les États membres. Près de 99 % du budget de la PAC est dépensé dans le cadre de la gestion partagée, telle que définie dans le règlement financier³. Le règlement horizontal relatif à la PAC⁴ établit des règles de base portant spécifiquement sur le financement, la gestion et le suivi de la PAC. La Commission a été habilitée à spécifier davantage ces règles au moyen de règlements d’exécution⁵ et de lignes directrices.

Dans le cadre de la gestion partagée, la Commission reste responsable en dernier ressort du budget, mais délègue son exécution à des entités spécialement désignées par les États membres: les organismes payeurs (OP). La direction générale de l’agriculture et du développement rural (DG AGRI) supervise l’exécution du budget par les OP, en vérifiant et en remboursant les dépenses déclarées mensuellement (pour le FEAGA) et trimestriellement (pour le Feader) par ces derniers et, à terme, en évaluant si les dépenses sont légales et régulières au moyen de la procédure d’apurement de conformité⁶. Si cette procédure révèle des insuffisances au niveau du système de contrôle d’un OP qui ont un impact financier sur le budget de l’UE, la Commission peut appliquer des corrections financières à cet OP. Le modèle de gestion partagée de la DG AGRI, qui définit les rôles des différentes parties concernées, est présenté à l’annexe I⁷.

Au niveau des États membres, le budget de la PAC est géré par des organismes payeurs agréés par l’autorité compétente de l’État membre concerné⁸. Les organismes payeurs procèdent à des contrôles administratifs pour toutes les demandes de projets et de paiement émanant des bénéficiaires, ainsi qu’à des contrôles sur place portant sur un échantillon couvrant au moins 5 % des demandes pour la grande majorité des mesures de soutien⁹. À la suite de ces contrôles, les OP paient les montants dus aux bénéficiaires et les déclarent mensuellement (FEAGA) ou trimestriellement (Feader) à la Commission pour remboursement. Tous les montants versés sont ensuite enregistrés dans les comptes annuels des OP. Le directeur de chaque organisme payeur transmet ces comptes annuels à la Commission, accompagnés de sa déclaration (la déclaration de gestion) concernant l’efficacité des systèmes de contrôle de l’OP, qui présente également une synthèse des niveaux d’erreur découlant des statistiques de contrôle de ce dernier¹⁰. L’ordonnateur délégué de la Commission (le directeur général chargé de la PAC à la DG AGRI) prend ces comptes annuels et déclarations de gestion en considération dans le rapport annuel d’activité (RAA) de la DG AGRI.

Le règlement financier prévoit que, lorsque la Commission confie aux OP des tâches d’exécution budgétaire en gestion partagée dans le domaine de la PAC, elle s’assure que les intérêts financiers de l’UE soient protégés dans la même mesure que si elle se chargeait elle-même de l’exécution de ces tâches¹¹. Cela implique de définir des responsabilités appropriées en matière de contrôle et d’audit, telles que l’examen et l’approbation des comptes. Pour la PAC, c’est l’organisme de certification (OC) qui assume ces responsabilités en matière d’audit au niveau de l’État membre.

Rôle et responsabilités des organismes de certification

Les organismes de certification exercent leur rôle d’auditeurs indépendants des OP depuis l’exercice 1996¹². À ce titre, ils sont tenus d’émettre un certificat, conformément aux normes d’audit internationalement reconnues, indiquant si les comptes à transmettre à la Commission sont fidèles, complets et exacts, et si les procédures de contrôle interne ont été appliquées de manière satisfaisante, notamment en ce qui concerne les critères d’agrément.

Le règlement financier¹³ et le règlement horizontal relatif à la PAC¹⁴ ont renforcé le rôle et les responsabilités des OC. En plus de leur responsabilité en matière de comptabilité et de contrôle interne, les organismes de certification sont tenus, depuis l’exercice 2015, d’exprimer une opinion indiquant si les dépenses dont le remboursement a été demandé à la Commission sont légales et régulières. Cette opinion, établie conformément aux normes d’audit internationalement reconnues, doit également préciser «si l’examen met en doute les affirmations figurant dans la déclaration de gestion».

Le règlement horizontal relatif à la PAC prévoit en outre qu’un organisme de certification doit être un organisme d’audit public ou privé désigné par l’autorité compétente et qu’il doit disposer de la compétence technique nécessaire; du point de vue de son fonctionnement, il doit être indépendant à la fois de l’organisme payeur et de l’autorité ayant agréé ce dernier. Pour l’exercice financier 2015, les dépenses de la PAC dans les 28 États membres ont été gérées par 80 organismes payeurs au total, qui ont eux-mêmes été audités par 64 organismes de certification¹⁵. Sur l’ensemble de ces OC, 46 étaient des organismes publics¹⁶ et 18 étaient des cabinets d’audit privés.

L’objectif des travaux des organismes de certification sur la légalité et la régularité est de renforcer l’assurance de la DG AGRI quant à la légalité et la régularité des dépenses. Le rôle des organismes de certification dans le cadre du modèle d’assurance de la DG AGRI est décrit à l’annexe II. Les utilisations possibles des travaux des OC dans le contexte d’un «modèle de contrôle unique» sont détaillées aux points 24 à 28.

La Commission a établi le cadre pour les travaux d’audit des organismes de certification au moyen d’un règlement d’application¹⁷ et de lignes directrices supplémentaires¹⁸. Conformément à ce règlement, et afin d’obtenir des rapports et opinions fiables de la part des organismes de certification, la Commission doit veiller à ce que:

1. ses lignes directrices fournissent des instructions appropriées en conformité avec les normes d’audit internationalement reconnues¹⁹;
2. les travaux effectués par les OC sur la base de ces orientations soient suffisants et de qualité appropriée.

Étendue et approche de l’audit

Étendue de l’audit

La nouvelle exigence relative à l’émission, par les organismes de certification, d’une opinion sur la légalité et la régularité des dépenses joue un rôle clé dans le modèle d’assurance de la Commission pour la période 2014-2020.

Pour le présent audit, nous avons centré notre analyse sur le cadre établi par la Commission pour les travaux des organismes de certification sur la légalité et la régularité pour la première année de mise en œuvre (exercice 2015). L’audit n’a pas comporté d’évaluation des tests de validation effectués par les OC.

L’audit avait pour objectif d’évaluer si le nouveau rôle des OC constituait une avancée vers une approche de contrôle unique et si la Commission en tenait dûment compte dans son modèle d’assurance. Il visait également à évaluer si le cadre mis en place par la Commission permettait aux organismes de certification d’exprimer une opinion sur la légalité et la régularité des dépenses au titre de la PAC, conformément à la réglementation de l’UE applicable et aux normes d’audit internationalement reconnues.

En particulier, nous avons examiné si les orientations de la Commission à l’intention des OC permettaient d’assurer:

• une évaluation appropriée des risques par les OC et un échantillonnage représentatif;
• un niveau approprié de tests de validation;
• une estimation correcte du niveau d’erreur et une opinion d’audit adéquate.

Après l’achèvement de nos travaux d’audit sur le terrain (septembre 2016), la Commission a finalisé, en janvier 2017, de nouvelles lignes directrices que les OC devront appliquer à partir de l’exercice 2018. Nous n’avons pas examiné ces lignes directrices actualisées.

Approche d’audit

Les éléments probants ont été recueillis aux niveaux de la Commission (DG AGRI) et des États membres. Le point de départ des travaux a été l’analyse du cadre juridique pertinent, afin de définir les exigences applicables à l’ensemble des parties concernées, à savoir la Commission, les autorités compétentes et les organismes de certification.

Au niveau de la Commission, l’audit a comporté:

• un examen des lignes directrices de la Commission à l’intention des organismes de certification applicables à l’exercice 2015, ainsi que des documents découlant des activités d’appui, telles que les réunions des groupes d’experts²⁰ (nous avons participé à l’une de ces réunions en tant qu’observateurs à Bruxelles, les 14 et 15 juin 2016);
• une évaluation des contrôles documentaires des rapports et opinions des organismes de certification effectués par la Commission pour 25 organismes payeurs dans 17 États membres. Dans 17 cas, cette évaluation a également comporté un examen des rapports établis par la DG AGRI sur les visites d’audit effectuées dans les OC. Nous avons également examiné le RAA 2015 de la DG AGRI et l’utilisation qui y était faite des travaux des OC sur la légalité et la régularité;
• des entretiens avec les agents de la DG AGRI concernés.

Au niveau des États membres, l’audit a comporté:

• une enquête réalisée auprès de 20 autorités compétentes et organismes de certification dans 13 États membres²¹, sélectionnés par rapport à la valeur des dépenses certifiées (au total, la sélection représentait 63 % des dépenses totales de l’UE pour la PAC en 2014) et au statut juridique de l’organisme de certification (entité publique ou privée). Les thèmes couverts par l’enquête concernaient, entre autres, les orientations de la Commission et le soutien aux organismes de certification;
• six visites dans les États membres²², dans le cadre desquelles les auditeurs ont mené des entretiens avec des représentants des autorités compétentes et des organismes de certification afin de mieux comprendre les informations fournies dans les réponses à l’enquête, examiné les dispositions contractuelles des OC, vérifié la rapidité de leurs procédures d’audit et examiné les principaux résultats de leurs travaux, tels qu’ils sont présentés dans leurs rapports et opinions d’audit couvrant l’exercice 2015.

Nos constatations ont été examinées à la lumière des dispositions applicables de la réglementation relative à la période de programmation 2014-2020 ainsi que des exigences définies dans les normes internationales des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (ISSAI) ou des normes internationales d’audit (ISA) pertinentes.

Observations

Le nouveau rôle des organismes de certification en ce qui concerne la légalité et la régularité des dépenses de la PAC constitue une avancée vers un modèle de contrôle unique

Bien qu’il n’existe pas de définition unanimement reconnue de la notion de «contrôle unique», le concept repose sur la nécessité d’éviter que des contrôles et des audits mal coordonnés ne se chevauchent. Dans le cadre du budget de l’UE, et en particulier pour la gestion partagée, le «contrôle unique» permettrait de fournir une assurance quant à la légalité et à la régularité des dépenses sur deux plans: à des fins de gestion (contrôle interne), d’une part, et d’audit, d’autre part. Une approche de contrôle unique devrait constituer un cadre de contrôle efficace dans lequel chaque étape repose sur l’assurance fournie par les précédentes.

Dans le domaine de la cohésion²³, les autorités d’audit des États membres constituent, depuis la période 2007-2013, l’une des principales sources d’information pour le cadre d’assurance de la Commission concernant la légalité et la régularité des dépenses. Dans notre avis n° 2/2004²⁴, nous avons analysé le modèle de «contrôle unique» en ce qui concerne le contrôle interne, c’est-à-dire comme source d’assurance pour la gestion de la Commission. En outre, dans notre rapport spécial n° 16/2013²⁵, nous avons formulé des recommandations spécifiques concernant l’amélioration des procédures relatives à l’utilisation, par la Commission, des travaux des autorités d’audit nationales dans le domaine de la cohésion.

Pour les dépenses de la PAC, la Commission obtient l’assurance que les dépenses sont légales et régulières en s’appuyant sur trois couches d’information: les contrôles effectués par les OP, les travaux d’audit effectués par les OC et les résultats de ses propres vérifications y afférentes. Lorsqu’une telle assurance est considérée comme insuffisante, la Commission exerce sa responsabilité finale en matière de légalité et de régularité en appliquant ses propres procédures d’apurement de conformité, qui peuvent donner lieu à des corrections financières.

Le nouveau rôle des organismes de certification, consistant à exprimer une opinion sur la légalité et la régularité des dépenses, devrait permettre, au cours de la période 2014-2020, de renforcer considérablement un modèle de «contrôle unique» pour la gestion des dépenses agricoles par la Commission. La DG AGRI est d’avis qu’un tel modèle offrira une plus grande assurance quant au fonctionnement satisfaisant des systèmes de contrôle²⁶ et permettra d’obtenir une assurance de gestion supplémentaire à partir des travaux d’audit des OC plutôt que par le biais de ses seuls contrôles²⁷.

Les travaux d’audit des organismes de certification peuvent permettre un fonctionnement efficace du modèle de «contrôle unique» pour les dépenses de la PAC:

• en aidant les États membres à renforcer leurs systèmes de contrôle;
• en contribuant à réduire les coûts de contrôle et d’audit;
• en permettant à la Commission d’obtenir une assurance indépendante supplémentaire quant à la légalité et à la régularité des dépenses.

Nous considérons que l’approche de «contrôle unique» constitue un bon moyen d’obtenir une assurance quant à la légalité et à la régularité des dépenses au niveau des États membres. En vertu du droit de l’Union, au même titre que la Cour des comptes européenne agit en tant qu’auditeur externe du budget de l’UE dans son ensemble, les organismes de certification agissent en tant que contrôleurs indépendants, sur le plan opérationnel, des dépenses agricoles au niveau des États membres/régional. D’un point de vue chronologique, ils sont les premiers auditeurs à fournir une assurance quant à la légalité et à la régularité des dépenses agricoles, et représentent la seule source d’une telle assurance au niveau national/régional²⁸. Les organismes de certification obtiennent leur assurance en s’appuyant à la fois sur leurs propres tests de validation et sur les systèmes de contrôle des organismes payeurs. Dans le cadre d’un modèle de «contrôle unique» pour la PAC 2014-2020, une telle assurance pourrait potentiellement être utilisée par la Commission comme indiqué à la figure 2 ci-dessous, à condition de garantir une piste d’audit appropriée.

Source: Cour des comptes européenne.

Nous sommes d’avis que la Commission, responsable en dernier ressort de la gestion des fonds de la PAC et des exigences réglementaires en vigueur, pourrait utiliser les travaux des organismes de certification sur la légalité et la régularité dans le cadre de l’approche de «contrôle unique», lorsque ces travaux sont fiables, pour:

• améliorer la manière dont elle estime le taux d’erreur résiduel et émet des réserves dans son rapport annuel d’activité²⁹;
• déterminer si le niveau d’erreur estimatif excède ou non 50 000 euros ou 2 % des dépenses concernées³⁰ et, par conséquent, s’il convient de lancer ou non une procédure d’apurement de conformité;
• déterminer de manière plus précise et exhaustive les montants devant être exclus du budget de l’UE, en recourant plus souvent à des corrections financières extrapolées³¹;
• évaluer s’il convient de demander aux États membres de revoir le statut d’agrément des organismes payeurs dans les cas où les garanties quant à la légalité et la régularité des paiements ne sont pas suffisantes³².

Le modèle d’assurance de la DG AGRI reste fondé sur les résultats des contrôles des États membres

Le règlement financier³³ prévoit que le directeur général de la DG AGRI prépare un rapport annuel d’activité, dans lequel il déclare avoir une assurance raisonnable que les procédures de contrôle mises en place offrent les garanties nécessaires quant à la légalité et à la régularité des opérations sous-jacentes.

Le modèle d’assurance utilisé à cette fin par la DG AGRI jusqu’à l’exercice 2015, qui permettait de déterminer les montants à risque du point de vue de la légalité et de la régularité, se fondait sur les statistiques de contrôle communiquées par les États membres. Des ajustements à la hausse étaient ensuite appliqués sur la base des faiblesses connues mises en évidence par les audits de conformité de la DG AGRI ainsi que par nos travaux d’audit. La DG AGRI devait augmenter le niveau d’erreur lorsqu’elle constatait qu’une partie des erreurs n’avait pas été détectée par les OP et que ces dernières ne figuraient donc pas dans les résultats des contrôles de l’État membre. Il en résultait un taux d’erreur ajusté pour chaque organisme payeur et chaque fonds.

Les taux d’erreur ajustés agrégés pour les exercices 2014 et 2015 montrent que la DG AGRI a continué d’ajuster à la hausse les niveaux d’erreur mentionnés dans les statistiques de contrôle des organismes payeurs (voir tableau 1). Les informations figurant dans les nouvelles opinions des organismes de certification sur la légalité et la régularité n’ont eu qu’une incidence marginale sur ces ajustements pour l’exercice 2015.

Dans son RAA 2015³⁴, la DG AGRI a expliqué avoir fait un usage très limité des opinions des organismes de certification sur la légalité et la régularité. Cela tient principalement au fait qu’il s’agissait de la première année où les OC fournissaient de telles opinions, ainsi qu’au calendrier de leurs travaux, à leur manque de compétences techniques et d’expertise juridique, à leurs stratégies d’audit inadaptées et à la taille insuffisante des échantillons audités. Outre les raisons indiquées par la DG AGRI, nous considérons, sur la base de nos constatations, que la manière dont la Commission a défini les travaux des OC dans ses lignes directrices a également un impact important sur leur fiabilité.

En fait, le modèle d’assurance de la DG AGRI reste fondé sur les résultats des contrôles. Pour l’exercice 2015, les opinions des OC sur la légalité et la régularité des dépenses ne constituaient qu’un des éléments pris en compte par la Commission lors du calcul des ajustements à apporter aux erreurs mentionnées dans les statistiques de contrôle des États membres. Les opinions des OC sur la légalité et la régularité sont la seule source fournissant, sur une base annuelle, une assurance indépendante quant à la légalité et à la régularité. C’est pourquoi, lorsque les travaux des OC sont effectués de manière fiable, cette assurance indépendante devrait, selon nous, devenir l’élément principal permettant au directeur général de la DG AGRI d’évaluer si les dépenses sont légales et régulières.

La DG AGRI confirme dans son RAA 2015 que l’accent continue d’être mis sur les statistiques de contrôle émanant des systèmes de gestion et de contrôle des OP. En effet, elle indique que l’opinion sur la légalité et la régularité devrait confirmer le niveau d’erreur affectant le système de gestion et de contrôle de la PAC mis en œuvre dans les États membres³⁵. Elle indique en outre que les auditeurs de l’OC doivent confirmer, au moyen de tests sur les opérations (fondés sur un échantillon statistique), le niveau d’erreur constaté lors des contrôles d’éligibilité initiaux effectués par l’OP et, s’il n’est pas confirmé, exprimer une opinion avec réserve³⁶.

Certains aspects importants des lignes directrices de la Commission, tels que ceux énumérés ci-dessous et qui sont évalués dans le présent rapport, ont donc été spécifiquement mis en place pour s’adapter au modèle d’assurance existant de la DG AGRI, fondé sur la validation des résultats des contrôles des organismes payeurs:

• utilisation de deux échantillons, dont le premier choisi dans la liste des contrôles sur place réalisés par les organismes payeurs (voir points 48 à 58);
• limitation des contrôles sur place effectués par les organismes de certification aux opérations de l’échantillon n° 1 (voir points 62 à 67);
• limitation de la marge de manœuvre des organismes de certification en ce qui concerne la réexécution des contrôles sur place et administratifs des OP (voir points 68 à 71);
• calcul de deux taux d’erreur et utilisation, par la DG AGRI, du taux de non-conformité au lieu du taux d’erreur (voir points 72 à 78);
• sous-estimation des taux d’erreur sur lesquels les OC fondent leurs opinions (voir points 79 à 85).

Par ailleurs, le modèle de la Commission implique pour les organismes de certification un volume de travail plus important que ce qui est strictement requis par le règlement horizontal relatif à la PAC. Cela est dû au fait que les statistiques de contrôle synthétisées dans les déclarations de gestion des OP sont calculées séparément pour les strates relevant du SIGC et celles hors SIGC (voir point 2). La DG AGRI calcule également les taux d’erreur ajustés pour chacune des deux strates. Cela signifie que les OC sont également tenus de valider les statistiques de contrôle au niveau des strates (SIGC et hors SIGC) et pas seulement au niveau des Fonds (FEAGA/Feader). Pour avoir des éléments de preuve suffisants pour valider ces statistiques au niveau des strates, les organismes de certification doivent considérablement augmenter la taille de leurs échantillons par rapport à un scénario dans lequel seule une validation au niveau des Fonds est nécessaire.

Les sections suivantes examinent également la mesure dans laquelle les lignes directrices de la Commission sont conformes aux normes d’audit internationalement reconnues aux différents stades du processus d’audit (évaluation des risques et méthode d’échantillonnage, tests de validation, conclusion et opinion d’audit).

Évaluation des risques et méthode d’échantillonnage

Le fait de fonder l’évaluation des risques sur la matrice d’agrément peut avoir pour effet de surévaluer le niveau d’assurance que les organismes de certification peuvent obtenir à partir des systèmes de contrôle interne des organismes payeurs

Selon les orientations de la DG AGRI³⁷, les organismes de certification obtiennent leur niveau d’assurance global en matière de légalité et de régularité en se fondant sur deux sources: leur évaluation de l’environnement de contrôle des organismes payeurs, d’une part, et leurs tests de validation sur les opérations, d’autre part. Ce modèle est conforme aux normes d’audit internationalement reconnues, qui prévoient que l’auditeur doit «connaître l’environnement de contrôle et les contrôles internes correspondants et vérifier s’ils sont susceptibles d’assurer la conformit黳⁸.

Plus l’évaluation, par les OC, des systèmes de contrôle interne des organismes payeurs est positive et partant, plus l’assurance qu’ils obtiennent à partir de ces systèmes est grande, moins le nombre d’opérations soumises à des tests de validation est important. Le tableau 2 illustre cette relation inversement proportionnelle en se fondant sur les informations figurant dans les lignes directrices de la DG AGRI³⁹:

La DG AGRI a demandé aux OC de fonder leur appréciation des systèmes de contrôle interne des organismes payeurs sur une matrice permettant d’évaluer le respect, par ces derniers, des critères d’agrément (la «matrice d’agrément»). Seuls les organismes payeurs agréés (c’est-à-dire ceux qui remplissent les critères d’agrément) peuvent gérer les dépenses de la PAC⁴⁰.

Comme le montre l’annexe III⁴¹, la matrice d’agrément comprend six fonctions et huit critères d’évaluation, soit au total 48 paramètres d’évaluation. Une note allant de 1 («Ne fonctionne pas») à 4 («Fonctionne bien») et une pondération sont attribuées pour chaque paramètre. La note globale obtenue à partir de la matrice d’agrément représente la moyenne pondérée de ces 48 paramètres d’évaluation.

Cette note globale est utilisée à la fois par les autorités compétentes (AC) (pour évaluer si les OP méritent de conserver leur agrément) et par les OC (pour les aider à évaluer le bon fonctionnement ou non des systèmes de contrôle interne des OP).

Toutefois, il n’est pas approprié d’utiliser la note globale obtenue grâce à la matrice d’agrément pour évaluer les systèmes de contrôle interne des OP en ce qui concerne la légalité et la régularité des dépenses, dans la mesure où ces derniers ne dépendent principalement que de deux des 48 paramètres d’évaluation: les contrôles administratifs et les contrôles sur place relatifs à la gestion des demandes, y compris leur validation et leur ordonnancement (sous «Activités de contrôle»).

Dans le cadre proposé par la DG AGRI, de faibles notes pour ces deux paramètres peuvent être compensées par des notes plus élevées pour d’autres (par exemple, l’information et la communication ou le suivi). Ces autres facteurs ne sont pas directement liés à la légalité et à la régularité et ne devraient pas, de ce fait, être utilisés à cette fin. En ce qui concerne la légalité et la régularité, compte tenu de l’importance cruciale de ces deux paramètres, une telle compensation pourrait conduire les OC à surestimer les systèmes de contrôle interne et à en retirer une assurance plus importante qu’il ne faudrait. En outre, ce cadre ne tient pas suffisamment compte des faiblesses systémiques précédemment relevées aussi bien par la DG AGRI que par nous à la suite d’audits réalisés auprès des organismes payeurs et des bénéficiaires finals.

Dans trois⁴² des six États membres visités, nous avons constaté que les OC n’avaient pas suffisamment tenu compte des faiblesses déjà connues dans leur évaluation des systèmes. L’encadré 1 ci-dessous présente la situation que nous avons pu observer dans l’un de ces États membres (Allemagne (Bavière)), ainsi que la situation inverse, constatée en Roumanie, où l’organisme de certification a pleinement tenu compte des insuffisances connues dans son appréciation. Ces situations viennent étayer notre point de vue selon lequel la matrice d’agrément n’est pas un outil approprié pour évaluer le fonctionnement des systèmes de contrôle interne en ce qui concerne la légalité et la régularité.

Dans le cadre de ses enquêtes d’apurement de conformité, la DG AGRI a recours aux contrôles-clés et aux contrôles secondaires (voir encadré 2 pour les définitions) pour évaluer si les systèmes de contrôle interne en place au niveau des États membres sont à même de garantir la légalité et la régularité des dépenses.

Bien que la DG AGRI elle-même ait recours aux contrôles clés et aux contrôles secondaires pour évaluer si les systèmes de contrôle interne des organismes payeurs garantissent la légalité et la régularité des dépenses, elle demande aux OC d’utiliser un outil différent dans le même but, à savoir la matrice d’agrément, qui n’est pas adaptée à cet effet.

La méthode d’échantillonnage des organismes de certification pour les opérations relevant du SIGC, fondée sur les listes de contrôles sur place sélectionnés de manière aléatoire par les OP, comporte une série de risques qui n’ont pas été surmontés

Comme nous l’avons mentionné plus haut, le règlement horizontal relatif à la PAC oblige les OC à exprimer une opinion sur la légalité et la régularité des dépenses dont le remboursement a été demandé à la Commission au cours de l’exercice faisant l’objet de l’audit. Ainsi, lors de la définition de l’échantillon, les OC doivent «tenir compte des objectifs de la procédure d’audit et des attributs de la population dont sera extrait l’échantillon»⁴⁴.

Les lignes directrices de la DG AGRI⁴⁵ scindent les travaux relatifs aux tests de validation en deux échantillons:

• l’échantillon n° 1, prélevé par les OC dans la liste des bénéficiaires sélectionnés de manière aléatoire⁴⁶ par les organismes payeurs aux fins de contrôles sur place (voir point 6). Pour les opérations de l’échantillon n° 1, les organismes de certification sont tenus de réexécuter les contrôles sur place effectués par les organismes payeurs ainsi que la gamme complète des contrôles administratifs (réception de la demande et contrôles d’éligibilité, validation des dépenses, y compris l’ordonnancement, l’exécution et l’enregistrement comptable des paiements correspondants);
• l’échantillon n° 2, prélevé par les OC sur l’ensemble des paiements pour l’exercice concerné. Pour cet échantillon, les OC ne sont tenus de réexécuter que les contrôles administratifs, pas les contrôles sur place (voir points 62 à 67).

Le calendrier pour l’exécution des tests de validation par les OC et la communication de leurs rapports à la Commission figure à l’annexe IV.

Les opérations de l’échantillon n° 1 sont choisies à partir d’une liste de contrôles sur place sélectionnés de manière aléatoire et réalisés par les organismes payeurs pour des demandes qui, si elles sont couvertes par le SIGC, sont très susceptibles de donner lieu à des paiements au cours de l’exercice correspondant. Par conséquent, les résultats des tests effectués par les OC ne leur servent pas seulement à exprimer une opinion sur la légalité et la régularité des dépenses, mais leur permettent aussi d’exprimer une opinion sur le fonctionnement des systèmes de contrôle interne des organismes payeurs, ce qui constitue l’un des autres objectifs d’audit définis dans le règlement horizontal relatif à la PAC.

Le nombre d’opérations par rapport auxquelles les organismes de certification réexécutent l’ensemble des vérifications effectuées par les OP (voir tableau 3 après le point 64) est souvent bien plus élevé que le nombre d’opérations habituellement requis pour les tests de conformité sur les systèmes de contrôle interne⁴⁷. Les OC en retirent une plus grande assurance quant à la conformité des systèmes des organismes payeurs relatifs aux contrôles administratifs et aux contrôles sur place avec la réglementation en vigueur.

Pour que les résultats d’audit soient fiables, il est important que tous les échantillons utilisés pour les tests de validation soient représentatifs. Pour être représentatifs, les échantillons doivent être prélevés sur la totalité de la population à l’aide de méthodes statistiquement valables et ne doivent pas être modifiés. Compte tenu du fait que les OC extraient leurs échantillons en partie des échantillons des OP, les résultats de leurs travaux ne peuvent être représentatifs que si les échantillons des OP le sont. Par ailleurs, un éventuel remplacement des opérations comprises dans les échantillons initiaux doit être dûment justifié et documenté.

La DG AGRI demande aux OC d’évaluer la représentativité des échantillons des OP. Toutefois, pour se conformer à cette exigence, les organismes payeurs et les organismes de certification doivent maintenir une piste d’audit suffisante et fiable pour confirmer que les échantillons sont représentatifs, tirés de l’ensemble de la population et qu’ils n’ont pas été modifiés.

La DG AGRI demande à ce que les opérations de l’échantillon n° 1 relevant du SIGC et sélectionnées en vue de tests de validation le soient sur la base des montants déclarés par les agriculteurs (sélection fondée sur les demandes) plutôt que sur les montants réellement payés⁴⁸, de sorte que les organismes de certification puissent effectuer leurs vérifications dès que possible après la réalisation des contrôles sur place par les organismes payeurs. L’avantage d’une sélection fondée sur les demandes réside dans le fait que, lors de leurs contrôles sur place dans les exploitations concernées, les OC trouveront des conditions très proches de celles constatées par les OP.

Toutefois, pour que cette méthode fonctionne comme prévu, il importe que les organismes payeurs et les organismes de certification coopèrent étroitement et communiquent efficacement. Les organismes de certification doivent être informés régulièrement des contrôles effectués par l’organisme payeur, afin de pouvoir réexécuter ces contrôles peu de temps après la visite de l’OP. Nous avons constaté que, dans trois des cinq États membres visités où l’OC a réexécuté les contrôles sur place dans le cadre du SIGC⁴⁹, cette condition n’était pas remplie (voir encadré 3).

De même, pour que cette approche soit valable, les organismes de certification doivent avoir un accès immédiat à la liste des contrôles sur place initialement sélectionnés par les organismes payeurs afin de garantir que cette dernière n’a pas été modifiée ultérieurement. En outre, un OC ne doit pas être autorisé à exclure certaines opérations de son échantillon au motif que l’OP a pris du retard dans l’adoption de sa décision d’octroi de l’aide. Le fait d’autoriser les OC à exclure de telles opérations de l’échantillon augmente le risque que les OP retardent intentionnellement leurs décisions et leurs paiements pour certaines opérations, ce qui pourrait donner lieu à des erreurs dans les calculs des OC. Ces cas portent non seulement atteinte à la représentativité des résultats et à la validité de leur extrapolation à l’ensemble des dépenses, mais peuvent également engendrer une réduction incorrecte du taux d’erreur constaté par les OC (voir encadré 4).

L’application de la méthode de sélection fondée sur les demandes s’appuie également sur le fait que les organismes de certification n’informent les organismes payeurs des opérations choisies qu’après que ceux-ci ont effectué leurs contrôles, de manière à ce qu’ils ne sachent pas quelles opérations les organismes de certification réexamineront par la suite (la Commission a également reconnu ce risque dans les cas où les organismes de certification accompagnent les organismes payeurs lors de leurs contrôles initiaux)⁵¹. Toutefois, nous avons constaté qu’en Italie, de telles garanties n’étaient pas en place (voir encadré 5).

Une partie des opérations hors SIGC sur lesquelles les OC effectuent des tests de validation n’est pas représentative des dépenses pour l’exercice contrôlé

Pour les opérations hors SIGC (FEAGA et FEADER), il existe une importante disparité entre:

• la période pour laquelle les contrôles sur place sont déclarés, qui correspond à l’année civile (du 1^er janvier au 31 décembre 2014 pour l’exercice 2015, dans le cas présent), et
• la période pour laquelle les dépenses sont payées qui, pour l’exercice 2015, s’étend du 16 octobre 2014 au 15 octobre 2015.

En conséquence, certains des bénéficiaires ayant fait l’objet de contrôles sur place au cours de l’année civile 2014 n’ont pas été remboursés durant l’exercice 2015⁵². Les OC ne peuvent pas utiliser les résultats de telles opérations dans leur calcul du taux d’erreur pour l’exercice concerné. De tels résultats ne peuvent être utilisés que pour exprimer une opinion sur le fonctionnement du système de contrôle interne et fournir une déclaration sur les affirmations figurant dans la déclaration de gestion et les statistiques de contrôle sous-jacentes.

Dès lors, le nombre d’opérations utilisées par les organismes de certification pour calculer le taux d’erreur global est moindre, ce qui réduit l’exactitude de ce dernier et, par conséquent, affecte la fiabilité des opinions des OC sur la légalité et la régularité des dépenses de l’exercice.

Tests de validation

Pour la plupart des opérations, les lignes directrices ne préconisent pas que les organismes de certification effectuent des contrôles sur place au niveau du bénéficiaire final

Selon les normes d’audit internationalement reconnues, «lorsqu’ils effectuent une mission d’assurance raisonnable, les auditeurs du secteur public recueillent des éléments probants suffisants et appropriés pour pouvoir étayer leurs conclusions»⁵³. Ils doivent pour cela avoir recours à une palette de techniques telles que l’observation, l’inspection, la demande d’informations, la réexécution, la confirmation et les procédures analytiques. En outre, en vertu du droit de l’UE, les tests de validation des dépenses effectués par les OC doivent porter sur la vérification de la légalité et de la régularité des opérations sous-jacentes au niveau des bénéficiaires finals⁵⁴.

L’inspection comprend l’examen des livres, registres et autres éléments (tels que le droit des bénéficiaires à utiliser les terres concernées, les registres de fertilisation, les permis de construire, etc.) ou des actifs corporels (tels que les terres, les animaux, les équipements, etc.). Les demandes d’informations consistent à obtenir des informations et des explications de la part des bénéficiaires finals, sous forme de déclarations écrites ou de discussions orales plus informelles.

Comme nous l’avons mentionné plus haut, pour l’échantillon n° 2, les lignes directrices de la Commission préconisent que les OC se limitent à la réexécution des contrôles administratifs (voir point 49). Dans le tableau 3, nous avons calculé la proportion d’opérations de l’échantillon n° 2 dans l’échantillon total pour les six États membres visités.

1 La «Agenzia per le erogazioni in agricoltura» (AGEA) est l’un des 11 organismes payeurs italiens.

Comme le montre le tableau ci-dessus, dans quatre des États membres/régions visité(e)s, l’échantillon n° 2, pour lequel aucun contrôle sur place n’est effectué, représentait la majeure partie de l’échantillon global utilisé par les organismes de certification pour les tests de validation.

Pour cet échantillon, la collecte d’éléments probants sur la seule base d’une réexécution des contrôles administratifs au niveau de l’OP ne permet souvent pas aux OC de recueillir des éléments probants suffisants et appropriés comme le prévoit la norme ISSAI 4200. En procédant ainsi, les OC n’utilisent pas deux méthodes de collecte très importantes dans le contexte des dépenses de la PAC: l’inspection et la demande d’informations. Sans ces méthodes, d’importants éléments probants ne peuvent être collectés, tels que les preuves que les agriculteurs utilisent leurs terres comme indiqué dans leurs déclarations et les preuves de l’existence d’actifs corporels achetés dans le cadre de projets d’investissement. Cette approche ne satisfait donc pas aux normes d’audit internationalement reconnues.

Sans contrôles sur place suffisants, les OC pourraient ne pas obtenir une assurance raisonnable quant à la légalité et la régularité des dépenses concernées: comme nous l’avons démontré dans nos rapports annuels, la plupart des erreurs relatives aux dépenses de la PAC (notamment pour le SIGC) sont décelées sur place⁵⁵.

Les lignes directrices préconisent que les organismes de certification se limitent à la réexécution des contrôles initiaux des organismes payeurs au lieu de réaliser l’ensemble des procédures d’audit qu’ils estiment nécessaires pour obtenir une assurance raisonnable

«Les auditeurs du secteur public exercent leur jugement professionnel pour déterminer la nature, le calendrier et la portée des procédures mises en œuvre»⁵⁶. Concernant les normes applicables lors de la réalisation d’une mission d’assurance raisonnable, voir également le point 62.

Pour les tests de validation, la DG AGRI a demandé aux organismes de certification de se limiter à la réexécution (nouvelle vérification) des contrôles initiaux des organismes payeurs, aussi bien pour l’échantillon n° 1 que pour l’échantillon n° 2⁵⁷. Par exemple, si les contrôles sur place initiaux avaient été effectués à distance (télédétection)⁵⁸ par les organismes payeurs, les organismes de certification devaient systématiquement réexécuter les contrôles en suivant la même méthode⁵⁹.

La réexécution est définie par les normes d’audit internationalement reconnues⁶⁰ comme étant «la réalisation, de manière indépendante, de procédures identiques à celles effectuées par l’entité auditée», qui, dans le cas présent, est l’organisme payeur. Par exemple, les organismes de certification peuvent réexécuter les contrôles administratifs pour vérifier si les organismes payeurs ont pris les bonnes décisions lors de l’octroi de l’aide.

Bien que la réexécution soit une méthode valable de collecte d’informations probantes d’audit, la Commission ne devrait pas, selon nous, demander aux OC de se limiter à cette méthode pour toutes les opérations faisant l’objet de tests de validation, mais les laisser libres de déterminer l’étendue de son utilisation. Les organismes de certification peuvent choisir et appliquer les mesures et les procédures de contrôle qu’eux-mêmes considèrent appropriées, ce qui ne devrait pas se limiter à la réexécution. Les tests de validation fondés uniquement sur la réexécution risquent de ne pas permettre aux OC d’obtenir des informations probantes suffisantes pour exprimer une opinion assortie d’une assurance raisonnable.

Conclusion et opinion d’audit

Les lignes directrices préconisent que les OC calculent deux taux d’erreur différents, et l’utilisation qui est faite de ces taux par les OC et la DG AGRI n’est pas appropriée

Pour se conformer aux lignes directrices de la DG AGRI⁶¹, les OC sont tenus de calculer deux taux d’erreur aux fins de l’évaluation de la légalité et la régularité (voir tableau 4).

L’article 9 du règlement horizontal de la PAC prévoit que les organismes de certification formulent une conclusion assortie d’une assurance «limitée» (négative)⁶² concernant la déclaration de gestion. Une telle conclusion ne nécessite pas des travaux d’audit complets, mais seulement un examen, habituellement limité à des procédures analytiques et des demandes d’informations. Des vérifications de détails, tels que des tests de validation portant sur les opérations, ne sont pas exigées. Le niveau d’assurance que fournit une mission d’assurance limitée est donc inférieur à celui d’une mission d’assurance raisonnable. La conclusion assortie d’une assurance limitée est généralement formulée comme suit: Nous n’avons eu connaissance d’aucun élément indiquant que le sujet considéré n’est pas conforme, dans tous ses aspects significatifs, aux critères établis.

Ainsi, pour être conforme aux normes d’audit internationalement reconnues, la conclusion concernant la déclaration de gestion peut découler des résultats des travaux d’audit effectués aux fins d’évaluer la fiabilité des comptes, le bon fonctionnement du système de contrôle interne ainsi que la légalité et la régularité des opérations (y compris le taux d’erreur), comme un «sous-produit» de ces travaux. Toutefois, selon les lignes directrices de la DG AGRI, les OC sont également tenus de calculer le taux de non-conformité en vue de formuler une conclusion concernant la déclaration de gestion.

En outre, dans son rapport d’activité annuel 2015⁶³, la DG AGRI a expliqué qu’elle envisageait en principe d’utiliser le taux de non-conformité pour calculer un taux d’erreur ajusté aux fins de l’évaluation de la légalité et de la régularité. Ainsi, tandis que les opinions des OC sur la légalité et la régularité des dépenses sont fondées sur le taux d’erreur, le modèle d’assurance de la DG AGRI utilise un indicateur d’erreur différent, le taux de non-conformité, pour estimer les montants à risque du point de vue de la légalité et de la régularité.

Le taux de non-conformité ne représente pas le niveau d’erreur dans les dépenses, mais plutôt l’impact financier des faiblesses affectant les contrôles administratifs et les contrôles sur place des organismes payeurs.

Les lignes directrices de la DG AGRI préconisent que les OC utilisent également le taux d’erreur calculé aux fins de l’évaluation de la légalité et de la régularité pour exprimer une opinion sur l’exhaustivité, l’exactitude et la véracité des comptes annuels des OP (voir tableau 4). Dans le cadre de son examen annuel des comptes des organismes payeurs (ci-après la «procédure d’apurement financier»), la DG AGRI elle-même utilise également le taux d’erreur en ce qui concerne la légalité et la régularité pour évaluer la fiabilité des comptes des organismes payeurs.

Cela est toutefois contraire aux dispositions du règlement horizontal relatif à la PAC⁶⁴ qui, concernant la procédure d’apurement des comptes, distingue clairement la question de la fiabilité des comptes des organismes payeurs de celle de la légalité et de la régularité des dépenses. Cette distinction est opportune dans la mesure où, par exemple, un paiement peut être correctement comptabilisé alors qu’il n’est pas légal et régulier (par exemple parce qu’un agriculteur a demandé des aides pour des terres exploitées par un autre agriculteur); et inversement, un paiement peut être légal et régulier mais mal comptabilisé (par exemple enregistré à titre de remboursement d’un projet d’investissement au lieu de paiement annuel lié à la surface). Compte tenu de cette distinction, l’utilisation, par la DG AGRI, du taux d’erreur pour évaluer la fiabilité des comptes de l’OP n’est pas appropriée.

L’opinion de l’organisme de certification sur la légalité et la régularité des dépenses est fondée sur un taux d’erreur total sous-estimé

Les deux indicateurs d’erreur (taux d’erreur et taux de non-conformité) correspondent à la différence entre ce que l’OC considère comme éligible et ce que l’OP a précédemment validé. Les différences entre ce que les bénéficiaires ont déclaré et ce que l’OP a validé à l’issue de ses contrôles sur place, qui constituent les erreurs mentionnées par les organismes payeurs dans les statistiques de contrôle, ne sont pas prises en compte dans le taux d’erreur des OC.

Comme indiqué au point 6, en règle générale, seuls 5 % des demandes font l’objet de contrôles sur place par les OP. Or pour les six États membres visités, la part moyenne des opérations soumises à des contrôles sur place par les OP dans l’échantillon global audité par les OC (voir tableau 3) s’élève à 38 % pour le FEAGA et 44 % pour le Feader. Partant, ces opérations sont surreprésentées dans les échantillons globaux des OC. La figure 3 ci-dessous illustre cette situation avec les données moyennes pour le FEAGA.

Source: Cour des comptes européenne.

Lorsque des opérations ont précédemment fait l’objet de contrôles sur place, l’organisme payeur a déjà décelé et mentionné les erreurs y relatives dans les statistiques de contrôle. Ces erreurs ne seront plus relevées par les organismes de certification lors de la comparaison de leurs résultats avec ceux des organismes payeurs. Toutefois, des erreurs potentielles resteront non corrigées pour les 95 % de la population qui ne sont pas soumis à des contrôles sur place.

Il importe donc que les OC tiennent précisément compte de la proportion d’opérations de l’échantillon n° 1 qui ont précédemment fait l’objet de contrôles sur place pour garantir une représentation fidèle des caractéristiques de la population totale. En conséquence, ils doivent ajouter à leur propre taux d’erreur celui mentionné par l’OP dans ses statistiques pour ses contrôles aléatoires sur place. Le taux de l’OP doit être pondéré de la part des opérations de l’échantillon n° 1 supérieure à 5 %⁶⁵ déjà soumises à ces contrôles.

De manière similaire, le taux d’erreur de l’OP mentionné dans les statistiques de contrôle doit être ajouté au taux d’erreur de l’OC pour les opérations de l’échantillon n° 2 qui n’ont pas fait l’objet de contrôles sur place, que ce soit par l’OP⁶⁶ ou par l’OC.

Cet ajustement est nécessaire parce que les organismes de certification sont tenus d’exprimer une opinion sur la légalité et la régularité de l’ensemble de la population des paiements, et pas seulement sur l’efficacité des procédures des organismes payeurs relatives aux contrôles sur place. À défaut de tels ajustements, le taux d’erreur risque d’être considérablement sous-estimé aussi bien pour l’échantillon n °1 que pour l’échantillon n° 2.

Outre l’absence de tels ajustements, les insuffisances signalées aux points 56, 57, 58, 67 et 71 du présent rapport sont également susceptibles d’entraîner une sous-estimation du taux d’erreur utilisé par les OC pour leur opinion sur la légalité et la régularité des opérations.

Conclusions et recommandations

Avec un budget de 363 milliards d’euros (aux prix de 2011) pour la période de programmation 2014-2020, les dépenses au titre de la PAC font l’objet d’une gestion partagée entre la Commission et les États membres. Si la Commission délègue l’exécution du budget aux OP désignés par les États membres, elle reste responsable en dernier ressort et est tenue de veiller à ce que les intérêts financiers de l’UE soient protégés aussi bien que si elle effectuait elle-même les tâches d’exécution budgétaire déléguées.

La Commission obtient l’assurance que les dépenses sont légales et régulières en s’appuyant sur trois couches d’information: les contrôles effectués par les OP, les travaux d’audit effectués par les OC et les résultats de ses propres vérifications y afférentes. Lorsqu’une telle assurance est considérée comme insuffisante, la Commission exerce sa responsabilité finale en matière de légalité et de régularité en appliquant ses propres procédures d’apurement de conformité, qui peuvent donner lieu à des corrections financières.

Les OC se sont vu confier le rôle d’auditeurs indépendants des OP en 1996. Alors qu’ils étaient initialement chargés d’établir un certificat sur la fiabilité des comptes et sur les procédures de contrôle interne, leurs responsabilités ont été accrues pour la période 2014-2020. Depuis l’exercice 2015, ils sont également tenus d’exprimer une opinion, élaborée conformément aux normes d’audit internationalement reconnues, indiquant si les dépenses pour lesquelles un remboursement a été demandé à la Commission sont légales et régulières. L’exercice 2015 a donc été le premier pour lequel la Commission a pu utiliser les travaux approfondis des organismes de certification sur la légalité et la régularité pour élaborer son RAA.

Dans ce contexte, le présent rapport avait pour objectif d’évaluer si le nouveau rôle des OC constituait une avancée vers un modèle de contrôle unique et si la Commission en tenait dûment compte dans son modèle d’assurance. Nous avons également vérifié si le cadre mis en place par la Commission permettait aux organismes de certification d’exprimer une opinion sur la légalité et la régularité des dépenses au titre de la PAC conformément à la réglementation de l’UE applicable et aux normes d’audit internationalement reconnues.

Nous estimons, en conclusion, que bien que le nouveau rôle des OC constitue une avancée vers un modèle de contrôle unique, la Commission n’a pu obtenir qu’une assurance très limitée à partir des travaux des OC sur la légalité et la régularité. En outre, nous sommes parvenus à la conclusion que le cadre conçu par la Commission pour la première année de mise en œuvre des nouveaux travaux des OC présentait des faiblesses significatives. En conséquence, les opinions des OC ne sont pas pleinement conformes aux normes et règles applicables dans des domaines importants.

Nous considérons que le nouveau rôle des organismes de certification en ce qui concerne la légalité et la régularité des dépenses constitue une avancée vers un modèle d’audit unique, dans le cadre duquel les différents niveaux de contrôle et d’audit peuvent être complémentaires, évitant ainsi que des contrôles et des audits mal coordonnés ne se chevauchent. En effet, les constatations des organismes de certification pourraient aider les États membres à renforcer leurs systèmes de contrôle, contribuer à réduire les coûts d’audit et de contrôle et permettre à la Commission d’obtenir une assurance indépendante supplémentaire quant à la légalité et la régularité des dépenses. En outre, les travaux des organismes de certification sur la légalité et la régularité peuvent également aider la Commission à améliorer la manière dont elle évalue le taux d’erreur résiduel global, à évaluer la nécessité de réaliser des audits de conformité, à déterminer de manière plus précise et exhaustive les montants devant être exclus du budget de l’UE, à recourir plus souvent à des corrections financières extrapolées et à revoir le statut d’agrément des organismes payeurs (points 22 à 28).

Dans ce contexte, nous avons analysé le modèle d’assurance actuel de la Commission et les modifications introduites pour prendre en considération le rôle accru des organismes de certification. Nous avons constaté que le modèle d’assurance de la Commission restait fondé sur les résultats des contrôles des États membres. Pour l’exercice 2015, les opinions des OC sur la légalité et la régularité des dépenses ne constituaient qu’un des éléments pris en compte par la Commission lors du calcul des ajustements à apporter aux erreurs mentionnées dans les statistiques de contrôle des États membres. Pour les exercices 2014 et 2015, la Commission a appliqué des ajustements à la hausse qui ont multiplié entre deux et quatre fois le taux d’erreur résiduel global communiqué par les États membres. Les opinions des OC sur la légalité et la régularité sont la seule source fournissant, sur une base annuelle, une assurance indépendante quant à la légalité et à la régularité. C’est pourquoi, lorsque les travaux des OC sont effectués de manière fiable, cette assurance indépendante devrait, selon nous, devenir l’élément principal permettant au directeur général de la DG AGRI d’évaluer si les dépenses sont légales et régulières (points 29 à 36).

Recommandation n° 1 - Assurance obtenue à partir des travaux des organismes de certification sur la légalité et la régularité

La Commission devrait utiliser les résultats des organismes de certification, lorsque les travaux sont définis et réalisés conformément aux règlements en vigueur et aux normes d’audit internationalement reconnues, comme élément principal de son modèle d’assurance concernant la légalité et la régularité des dépenses.

Nous avons ensuite examiné le degré de conformité des lignes directrices de la Commission aux règlements en vigueur et aux normes d’audit internationalement reconnues aux différents stades du processus d’audit. Concernant la procédure d’évaluation des risques, nous avons constaté que la Commission demandait aux organismes de certification d’utiliser la matrice d’agrément pour déterminer la mesure dans laquelle ils devaient s’appuyer sur les systèmes de contrôle interne des organismes payeurs. La matrice d’agrément est utilisée par les OC pour évaluer le respect des critères d’agrément par les OP et comprend 48 paramètres d’évaluation, dont seuls deux ont un impact significatif sur la légalité et la régularité des dépenses: les contrôles administratifs et les contrôles sur place de la gestion des demandes.

Il n’est donc pas approprié d’utiliser cette matrice aux fins de l’évaluation de la légalité et de la régularité, car cela pourrait augmenter le niveau d’assurance que les OC obtiennent à partir des systèmes de contrôle interne des OP et diminuer la taille de leurs échantillons pour les tests de validation. Dans le cadre de ses enquêtes d’apurement de conformité, la Commission utilise un outil différent pour évaluer l’efficacité des systèmes de contrôle interne des OP: une liste des contrôles clés et secondaires, qui comprennent les contrôles administratifs et les contrôles physiques sur place, ainsi que d’autres opérations administratives, nécessaires pour garantir l’exactitude du calcul des montants à payer (points 38 à 47).

Recommandation n° 2 – Évaluation des risques axée sur les contrôles clés et secondaires

La Commission devrait revoir ses lignes directrices afin de faire en sorte que l’évaluation des risques effectuée par les OC quant à la légalité et la régularité soit axée sur les contrôles clés et secondaires déjà utilisés par la Commission, complétés par tout autre élément probant que les OC jugeraient approprié conformément aux normes d’audit internationalement reconnues.

Concernant l’échantillonnage des opérations, la Commission a demandé aux OC d’utiliser deux échantillons dont les résultats sont ensuite fusionnés: l’échantillon n° 1, prélevé dans la liste de bénéficiaires sélectionnés de manière aléatoire par les OP aux fins de contrôles sur place, et l’échantillon n° 2, prélevé sur la totalité des paiements pour l’exercice en question. Cette approche permet aux OC de vérifier un nombre important d’opérations (échantillon n° 1) qui ont également été contrôlées sur place par les OP et, partant, de recueillir des éléments probants concernant le fonctionnement du système de contrôle interne et la fiabilité des statistiques de contrôle des OP lorsque ces derniers ont communiqué le résultat de leurs contrôles sur place. Or, étant donné que les organismes de certification extraient l’échantillon n° 1 à partir des contrôles aléatoires sur place des organismes payeurs, leurs travaux ne peuvent être représentatifs que si les échantillons initialement sélectionnés par les organismes payeurs sont eux-mêmes représentatifs.

En outre, pour les opérations relevant du SIGC, qui sont principalement des paiements annuels liés à la surface, l’échantillon n° 1 a été sélectionné sur la base des montants déclarés par les agriculteurs, avant que les montants à payer n’aient été déterminés par les OP. La Commission a choisi cette solution afin que les organismes de certification puissent effectuer de nouvelles vérifications dès que possible après les contrôles des organismes payeurs, de telle sorte que les conditions observées par les OC au moment des contrôles sur place des exploitations sélectionnées soient très proches de celles constatées par les OP. Toutefois, cette solution comporte entre autres les risques suivants: une coopération insuffisante entre les organismes payeurs et les organismes de certification qui retarde considérablement le calendrier des vérifications des OC, le risque que les opérations susceptibles d’être affectées par des erreurs soient remplacées dans l’échantillon de l’OC ou encore que les OC annoncent leur visite avant que les organismes payeurs effectuent leurs contrôles initiaux (points 48 à 58).

Recommandation n° 3 – Garanties concernant l’échantillonnage SIGC fondé sur les contrôles sur place des organismes payeurs

Concernant la sélection, par les OC, des opérations relevant du SIGC à partir de la liste de demandes sélectionnées de manière aléatoire par les OP aux fins de contrôles sur place, la Commission devrait renforcer ses lignes directrices, pour demander aux OC de mettre en place des garanties appropriées aux fins suivantes:

• garantir que les échantillons des OC sont représentatifs, sont transmis sur demande à la Commission, et qu’une piste d’audit appropriée est maintenue. Cela signifie que les OC doivent vérifier si les échantillons des OP sont représentatifs;
• permettre aux OC de planifier et d’effectuer leurs visites peu de temps après la réalisation des contrôles sur place par les OP;
• garantir que les OC ne communiquent pas le contenu de leur échantillon aux OP avant que ces derniers n’effectuent leurs contrôles sur place.

Pour les dépenses hors SIGC, qui correspondent essentiellement à des dépenses fondées sur les remboursements relatives à des investissements dans les exploitations agricoles et les infrastructures rurales, il existe une différence entre la période pour laquelle les contrôles sur place des organismes payeurs sont communiqués (par exemple, du 1^er janvier au 31 décembre 2014 pour l’exercice 2015) et la période pour laquelle les dépenses sont effectuées (par exemple, du 16 octobre 2014 au 15 octobre 2015 pour l’exercice 2015). Cela signifie que les paiements exécutés avant le 16 octobre 2014 ou après le 15 octobre 2015 ne représenteront pas les dépenses de l’exercice 2015 (points 59 à 61).

Recommandation n° 4 – Échantillonnage hors SIGC fondé sur les paiements

La Commission devrait réviser ses lignes directrices concernant la méthode d’échantillonnage des dépenses hors-SIGC, de manière à ce que les organismes de certification échantillonnent ces dernières directement à partir de la liste des paiements exécutés au cours de l’exercice audité.

Pour l’échantillon n° 2, la Commission a demandé aux organismes de certification de procéder seulement à la réexécution des contrôles administratifs des organismes payeurs. Dans la plupart des États membres visités, l’échantillon n° 2 représentait la majeure partie de l’échantillon total de l’OC utilisé pour les tests de validation. Cependant, la collecte d’éléments probants sur la seule base d’un examen documentaire au niveau de l’OP, sans aucun contrôle sur place au niveau du bénéficiaire final, ne permet souvent pas aux OC de recueillir des éléments probants suffisants et appropriés comme le prévoient les normes d’audit internationalement reconnues, dans la mesure où elle prive l’auditeur de deux méthodes de collecte très importantes dans le contexte des dépenses de la PAC: l’inspection et les demandes d’information (points 62 à 67).

Pour les tests de validation, la Commission a demandé aux organismes de certification de se limiter à la réexécution (nouvelle vérification) des contrôles initiaux des organismes payeurs, aussi bien pour l’échantillon n° 1 que pour l’échantillon n° 2. La réexécution est définie par les normes d’audit internationalement reconnues comme étant «la réalisation, de manière indépendante, de procédures identiques à celles effectuées par l’entité auditée» qui, dans le cas présent, est l’organisme payeur. Toutefois, ces normes prévoient que les auditeurs devraient choisir et appliquer toutes les mesures et procédures qu’eux-mêmes considèrent appropriées. Ainsi, dans la mesure où la Commission limite les OC à la réexécution, leurs tests de validation sont incomplets et ne leur fournissent pas d’éléments probants suffisants pour exprimer une opinion assortie d’une assurance raisonnable (points 68 à 71).

Recommandation n° 5 – Tests de validation effectués sur place

La Commission devrait réviser ses lignes directrices pour permettre aux OC:

• d’effectuer des contrôles sur place pour toute opération contrôlée;
• d’appliquer toutes les mesures et procédures d’audit qu’eux-mêmes considèrent appropriées, sans être limités à la réexécution des contrôles initiaux des OP.

La Commission demande aux OC de calculer deux indicateurs d’erreur en ce qui concerne la légalité et la régularité:

• le taux d’erreur, établi sur la base de l’audit de l’OC portant sur l’ensemble du processus de contrôle de l’OP, de la réception des demandes jusqu’au paiement et à l’enregistrement comptable, et qui est utilisé pour exprimer une opinion sur la légalité et la régularité des dépenses;
• le taux de non-conformité, qui mesure uniquement l’impact financier des erreurs dans les contrôles primaires d’éligibilité de l’OP (contrôles administratifs et contrôles sur place) avant que des sanctions ne soient appliquées, et qui sert à évaluer si l’examen des organismes de certification met en doute les affirmations figurant dans la déclaration de gestion, y compris les niveaux d’erreur communiqués par les organismes payeurs dans les statistiques de contrôle.

Toutefois, le règlement horizontal relatif à la PAC n’exige qu’une assurance limitée concernant les déclarations de gestion, généralement fondée sur des travaux limités aux procédures analytiques et aux demandes d’informations, sans vérifications de détails.

Le taux de non-conformité n’est pas nécessaire pour garantir la conformité avec les normes d’audit internationalement reconnues, dans la mesure où la conclusion concernant les déclarations de gestion peut découler des résultats des travaux d’audit effectués aux fins d’évaluer la fiabilité des comptes, le bon fonctionnement du système de contrôle interne ainsi que la légalité et la régularité des opérations. En outre, la Commission a envisagé d’utiliser le taux de non-conformité au lieu du taux d’erreur dans le calcul du taux d’erreur ajusté, malgré le fait que le taux de non-conformité ne représente pas le niveau d’erreur dans les dépenses, mais plutôt l’impact financier des faiblesses affectant les contrôles administratifs et sur place des organismes payeurs. Par ailleurs, le taux d’erreur a été utilisé à mauvais escient aussi bien par les OC que par la Commission pour évaluer l’exhaustivité, l’exactitude et la véracité des comptes des organismes payeurs (points 72 à 78).

Recommandation n° 6 – Un taux d’erreur unique concernant la légalité et la régularité

La Commission devrait réviser ses lignes directrices de manière à ce qu’elles ne préconisent pas le calcul de deux taux d’erreur différents en ce qui concerne la légalité et la régularité. Un taux d’erreur unique, sur la base duquel les OC exprimeraient une opinion assortie d’une assurance raisonnable quant à la légalité et la régularité des dépenses et une conclusion assortie d’une assurance limitée sur les affirmations contenues dans la déclaration de gestion, répondrait aux exigences du règlement horizontal relatif à la PAC.

La Commission et les OC ne devraient pas utiliser le taux d’erreur en ce qui concerne la légalité et la régularité pour évaluer l’exhaustivité, l’exactitude et la véracité des comptes annuels de l’organisme payeur.

Le taux d’erreur correspond à la différence entre ce que l’OC considère comme éligible et ce que l’OP a précédemment validé. Les différences entre ce que les bénéficiaires ont déclaré et ce que l’OP a validé à l’issue de ses contrôles sur place, qui constituent les erreurs mentionnées par les organismes payeurs dans les statistiques de contrôle, ne sont pas prises en compte dans le taux d’erreur, qui sert de base à l’opinion des OC sur la légalité et la régularité des dépenses. Lorsque des opérations ont précédemment fait l’objet de contrôles sur place, les organismes payeurs ont déjà décelé et mentionné les erreurs correspondantes dans leurs statistiques de contrôle. Ces erreurs ne seront plus relevées par les OC lors de la comparaison de leurs résultats avec ceux des OP, et les OC devraient donc déceler moins d’erreurs pour ces opérations. Ainsi, plus il y a d’opérations ayant précédemment fait l’objet de contrôles par l’OP dans l’échantillon de l’OC, plus bas sera le taux d’erreur global constaté par les OC.

Dans les six États membres visités, la part moyenne des opérations soumises à des contrôles sur place par les OP dans l’échantillon global audité par les OC s’est élevée à 38 % pour le FEAGA et 44 % pour le Feader. Cependant, en règle générale, le pourcentage d’opérations soumises à des contrôles sur place par l’organisme payeur par rapport à la population totale n’est que de 5 %. Ainsi, dans les échantillons des OC, les opérations qui avaient précédemment fait l’objet de contrôles sur place par les OP - et qui étaient donc moins affectées par des erreurs dans les tests des OC - étaient surreprésentées dans les échantillons globaux des OC. Cela a entraîné une sous-estimation des niveaux d’erreur communiqués par les OC, car ces derniers n’avaient procédé à aucun ajustement pour garantir une représentation fidèle de la proportion bien plus faible des opérations précédemment soumises à des contrôles sur place par les OP dans la population réelle (points 79 à 85).

Recommandation n° 7 – Un taux d’erreur représentatif de la population couverte par l’opinion d’audit

La Commission devrait réviser ses lignes directrices afin que:

• pour les opérations relevant du SIGC qui sont prélevées dans les listes des contrôles sur place réalisés de manière aléatoire par les OP, le taux d’erreur global calculé par les OC inclue également le niveau d’erreur indiqué par les OP dans leurs statistiques de contrôle, extrapolé aux opérations restantes non soumises à des contrôles sur place de la part des OP. Les OC doivent garantir que les statistiques de contrôle établies par les OP sont complètes et exactes;
• pour les opérations échantillonnées par les OC directement à partir de l’ensemble de la population de paiements, un tel ajustement n’est pas nécessaire parce que l’échantillon serait représentatif des populations sous-jacentes auditées.

Les recommandations 2 à 7 ci-dessus ont pour objectif de mise en œuvre la prochaine révision des lignes directrices de la Commission, applicables pour l’exercice 2018 et au delà. En janvier 2017, la Commission a finalisé de nouvelles lignes directrices que les OC devront appliquer à partir de l’exercice 2018. Nous n’avons pas examiné ces lignes directrices actualisées (voir point 17).

Le présent rapport a été adopté par la Chambre I, présidée par M. Phil WYNN OWEN, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 22 mars 2017.

Par la Cour des comptes

Klaus-Heiner LEHNE

Président

Glossaire

Agrément: Processus visant à certifier que les organismes payeurs sont dotés d’une organisation administrative et d’un système de contrôle interne offrant suffisamment de garanties pour que les paiements soient effectués de manière légale et régulière et soient convenablement comptabilisés. Cette certification doit être délivrée par les États membres et être fondée sur le respect, par les organismes payeurs, d’un ensemble de critères («critères d’agrément»), concernant l’environnement interne, les activités de contrôle, l’information et la communication, ainsi que le suivi.

Contrôles administratifs: Contrôles documentaires formalisés effectués par les organismes payeurs sur l’ensemble des demandes afin de vérifier que ces dernières respectent les conditions d’octroi de l’aide. Pour les dépenses relevant du SIGC, les informations contenues dans les bases de données informatiques sont utilisées dans le cadre des contrôles croisés automatiques.

Contrôles sur place: Contrôles effectués par les inspecteurs des organismes payeurs afin de vérifier que les bénéficiaires finals respectent les règles applicables. Ils peuvent consister en une visite sur place classique (pour les exploitations agricoles ou les investissements faisant l’objet de l’aide) ou en un contrôle par télédétection (examen d’images satellites récentes des parcelles) qui peut être complété par une visite sur place rapide en cas de doute.

Corrections financières: Dépenses écartées, par la Commission, du financement de l’UE lorsque celles-ci n’ont pas été effectuées par les États membres conformément à la législation nationale et de l’UE applicable. Pour les dépenses de la PAC, ces exclusions prennent toujours la forme de corrections financières assimilées à des recettes affectées.

Déclaration de gestion: Déclaration annuelle émanant des directeurs de chaque organisme payeur concernant l’exhaustivité, l’exactitude et la véracité des comptes, le bon fonctionnement des systèmes de contrôle interne ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes. Plusieurs annexes accompagnent cette déclaration, dont une concernant les statistiques des résultats de tous les contrôles administratifs et contrôles sur place effectués par l’OP («statistiques de contrôle»).

Fonds européen agricole de garantie (FEAGA): Permet de soutenir les agriculteurs sous la forme de paiements directs et de financer la gestion des marchés agricoles ainsi que les mesures d’information et de promotion.

Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader): Finance la contribution financière de l’Union aux programmes de développement rural.

Les normes d’audit internationalement reconnues comprennent des normes d’audit établies par différents organismes publics et professionnels de normalisation, telles que les normes d’audit internationales (ISA) publiées par le Conseil des normes internationales d’audit et d’assurance (IAASB) ou les normes internationales des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (ISSAI) publiées par l’Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (Intosai).

Organisme payeur (OP): Instance(s) chargée(s), au sein d’un État membre, de la gestion et du contrôle des dépenses de la PAC, notamment du contrôle, du calcul et du versement aux bénéficiaires des aides au titre de la PAC ainsi que de la communication de ces paiements à la Commission. Certaines tâches de l’organisme payeur peuvent être accomplies par des organismes délégués, à l’exception des paiements aux bénéficiaires et de leur communication à la Commission.

Période de programmation: Cadre pluriannuel de planification et de mise en œuvre des politiques de l’UE. La période de programmation actuelle court de 2014 à 2020. La gestion des programmes de développement rural financés par le Feader relève de ce cadre pluriannuel, tandis que le FEAGA est géré sur une base annuelle.

Procédure d’apurement de conformité: Procédure de la Commission fondée sur une évaluation des systèmes de contrôle interne des organismes payeurs, visant à assurer que les États membres appliquent le droit de l’Union et de l’État membre et que les dépenses non conformes à ces règles pour un ou plusieurs exercices sont exclues du financement de l’UE par l’application de corrections financières.

Procédure d’apurement financier: Aboutit à une décision financière annuelle de la Commission concernant l’exhaustivité, l’exactitude et la véracité des comptes annuels de chaque OP agréé.

Rapport annuel d’activité (RAA): Rapport annuel publié par chaque direction générale, présentant en détail ses réalisations, les initiatives prises au cours de l’année et les ressources utilisées. Le rapport annuel d’activité de la DG AGRI comporte également une évaluation du fonctionnement et des résultats des systèmes de gestion et de contrôle de la PAC au niveau des OP.

Statistiques de contrôle: Rapports annuels présentés par les États membres à la Commission et contenant les résultats des contrôles administratifs et des contrôles sur place réalisés par les organismes payeurs.

Système intégré de gestion et de contrôle (SIGC): Un système intégré constitué de bases de données des exploitations agricoles, des demandes, des zones agricoles, des animaux et, le cas échéant, des droits au paiement. Ces bases de données sont utilisées dans le cadre des contrôles administratifs croisés portant sur les demandes d’aide pour des paiements liés aux surfaces et aux animaux.

Taux d’erreur ajusté: Estimation, par la Commission, du taux d’erreur résiduel affectant les paiements de la PAC effectués par les OP en faveur des bénéficiaires après que l’ensemble des contrôles ont été effectués. Ces taux sont calculés et publiés par la Commission dans son RAA.

Abréviations

AC: Autorité compétente de l’État membre (habituellement le ministère de l’agriculture)

DG AGRI: Direction générale de l’agriculture et du développement rural

ERR: Taux d’erreur

FC: Fonds de cohésion

Feader: Fonds européen agricole pour le développement rural

FEAGA: Fonds européen agricole de garantie

FEDER: Fonds européen de développement régional

FSE: Fonds social européen

ISA: Normes internationales d’audit

ISSAI: Normes internationales des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (International Standards of Supreme Audit Institutions)

OC: Organisme de certification

OP: Organisme payeur

PAC: Politique agricole commune

RAA: Rapport annuel d’activité

SIGC: Système intégré de gestion et de contrôle

TNC: Taux de non-conformité

Équipe d’audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs à des domaines budgétaires ou des questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d’audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l’importance politique et de l’intérêt du public.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre I de la Cour des comptes européenne, présidée par M. Phil Wynn Owen, Membre de la Cour, et compétente pour l’audit relatif à l’utilisation durable des ressources naturelles. L’audit a été effectué sous la responsabilité de M. João Figueiredo, Membre de la Cour, assisté de: M^me Paula Betencourt, attachée de cabinet; M. Sylvain Lehnhard, manager principal faisant fonction; M. Luis Rosa, chef de mission; M. Marius Cerchez, chef de mission adjoint. L’équipe d’audit était composée de MM. Ioan Alexandru Ilie, Jindrich Dolezal, Michal Machowski et Michael Spang, ainsi que de M^mes Antonella Stasia et Heike Walz. M. Michael Pyper a apporté une assistance à la rédaction du rapport.

Contact

COUR DES COMPTES EUROPÉENNE
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Nouveau rôle des organismes de certification concernant les dépenses de la PAC: une avancée vers un modèle de contrôle unique, malgré d’importantes faiblesses à surmonter
(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, deuxième alinéa, du TFUE)

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