Sertifitseerimisasutuste uus roll ÜPP kulude puhul: positiivne samm ühtse auditi mudeli suunas, kuid olulised puudused tuleb kõrvaldada

Kokkuvõte

Perioodil 2014–2020 on ühise põllumajanduspoliitika (ÜPP) eelarve on 363 miljardit eurot (2011. aasta hindades), mis moodustab ca 38% kogu mitmeaastase finantsraamistiku 2014–2020 kogueelarvest, ning seda täidab komisjon koostöös liikmesriikidega. Kuigi komisjon on eelarve täitmise liikmesriikide poolt määratud makseasutustele delegeerinud, kannab ta lõplikku vastutust ELi eelarve täitmise eest ja ta peab tagama, et ELi finantshuvid oleksid kaitstud selliselt nagu siis, kui komisjon teostaks neid delegeeritud eelarve täitmise ülesandeid ise.

Sel eesmärgil on makseasutuste sõltumatu auditeerimine alates aastast 1996 usaldatud liikmesriikide määratud sertifitseerimisasutustele. Alates eelarveaastast 2015 on nad pidanud esitama ka rahvusvaheliselt tunnustatud auditeerimisstandardite alusel koostatava arvamuse, kus kinnitatakse, kas kulud, mille hüvitamist komisjonilt on taotletud, on seaduslikud ja korrektsed. Seega oli eelarveaasta 2015 esimene aasta, mille kohta sai komisjon kasutada sertifitseerimisasutuste tõhustatud tööd seoses seaduslikkuse ja korrektsusega.

Kirjeldatud kontekstis hindas kontrollikoda, kas komisjoni loodud raamistik võimaldas sertifitseerimisasutustel koostada arvamuse ÜPP kulude seaduslikkuse ja korrektsuse kohta kooskõlas kohaldatavate ELi määruste ja rahvusvaheliselt tunnustatud auditeerimisstandarditega, andes seeläbi usaldusväärseid tulemusi komisjoni kindluse tagamise mudeli jaoks. Kontrollikoda järeldab, et komisjoni poolt sertifitseerimisasutuste uue töö rakendamise esimeseks aastaks loodud raamistikku mõjutavad olulised puudused. Seetõttu ei vasta sertifitseerimisasutuste arvamused olulistes valdkondades täiel määral kohaldatavatele standarditele ja eeskirjadele.

Sertifitseerimisasutuste uus roll on positiivne samm ühtse auditi mudeli suunas, kuna sertifitseerimisasutuste töö abil on võimalik aidata liikmesriikide kontrollisüsteeme tugevdada, vähendada auditi- ja kontrollikulusid ning võimaldada komisjonil saada täiendavat sõltumatut kindlust kulude seaduslikkuse ja korrektsuse kohta.

Selle taustal analüüsis kontrollikoda komisjonis kasutatavat kindluse tagamise mudelit ja sertifitseerimisasutuste suurendatud rolliga seoses tehtud muudatusi. Kontrollikoda märkis, et komisjoni kindlustandev mudel põhineb endiselt liikmesriikide kontrollide tulemustel. Eelarveaasta 2015 puhul moodustasid sertifitseerimisasutuste seaduslikkuse ja korrektsuse kohta avaldatud arvamused vaid ühe faktori, mida komisjon võttis arvesse liikmesriikide kontrollistatistikas esitatud vigade kohanduste arvutamisel. Kuna nimetatud arvamused on ainuke allikas, mis annab seaduslikkuse ja korrektsuse kohta iga-aastast sõltumatut kindlust, peaks sertifitseerimisasutuste tööst (kui see on muutunud usaldusväärseks) saama komisjoni saadava kindluse põhielement.

Kontrollikoda uuris, kas komisjoni suunised on kooskõlas kohaldatavate määruste ja rahvusvaheliselt tunnustatud auditeerimisstandarditega, ning leidis järgmised puudused:

1. kontrollikoda leidis, et riskihindamise menetluse puhul oli komisjon nõudnud sertifitseerimisasutustelt akrediteerimismaatriksi kasutamist, millega kaasneb oht, et sertifitseerimisasutuste poolt makseasutuste sisekontrollisüsteemidest saadava kindluse määra näidatakse tegelikust suuremana;
2. sertifitseerimisasutuste poolt makseasutuste koostatud juhuslikkuse alusel valitud kohapealsete kontrollide nimekirjal põhinevate tehingute puhul kasutatav valimi moodustamise meetod sisaldas mitmeid kõrvaldamata lisariske, eriti seda, et sertifitseerimisasutuste tegevus on esinduslik vaid juhul, kui makseasutuste endi algselt valitud valimid on esinduslikud. Osa IACSiga hõlmamata tehingute valimi moodustamisest ei ole kulude puhul esinduslik ning seetõttu ei ole ka auditeeritud eelarve aasta puhul esinduslik;
3. vastavalt komisjoni nõudmisele pidid sertifitseerimisasutused ühe osa valimi moodustamisega seotud substantiivse testimise puhul makseasutuste halduskontrollid vaid uuesti tegema;
4. komisjoni juhiste kohaselt pidid sertifitseerimisasutused substantiivse testimise puhul uuesti tegema vaid makseasutuste algsed kontrollid. Varasemate kontrollide uuesti tegemine on küll asjakohane auditi tõendusmaterjali kogumise meetod, kuid rahvusvaheliselt tunnustatud auditeerimisstandardites sedastatakse ka, et audiitorid peavad valima ja teostama kõik auditietapid ja -menetlused, mida nad peavad vajalikuks, et saada mõistliku kindluse tagamise arvamuse jaoks piisavat auditi tõendusmaterjali;
5. kontrollikoda leidis, et audiitori järelduse tegemiseks nõuti suunistes, et sertifitseerimisasutused arvutaksid seaduslikkuse ja korrektsuse puhul kaks eri veamäära, ning et peale sertifitseerimisasutuste ei olnud nende määrade kasutamine nõuetekohane ka põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadis;
6. kontrollikoda järeldas, et sertifitseerimisasutuste arvamus kulude seaduslikkuse ja korrektsuse kohta põhines tegelikust väiksemal veamääral. Sertifitseerimisasutused ei võtnud oma hinnangulise veamäära arvutamisel arvesse makseasutuste leitud ja nende kontrollistatistikas esitatud vigu.

Kontrollikoda esitab nende tähelepanekute käsitlemiseks mitu soovitust:

1. kui sertifitseerimisasutuste tehtud töö on määratletud ja tehtud vastavalt kohaldatavatele määrustele ja rahvusvaheliselt tunnustatud auditeerimisstandarditele, peaks komisjon kasutama selle tulemusi kulude seaduslikkuse ja korrektsusega seotud kindluse tagamise mudeli peamise allikana;

2. komisjon peaks muutma oma suuniseid järgnevalt:

   1. suunama sertifitseerimisasutuste riskihindamise seaduslikkuse ja korrektsuse komponendi raames põhitähelepanu komisjonis juba kasutusel olevatele põhi- ja lisakontrollidele;
   2. nõudma sertifitseerimisasutustelt, et nad kehtestaksid makseasutuste poolt juhuslikkuse alusel valitud kohapealsete kontrollide käigus kontrollitud taotluste nimekirjas sisalduvate IACSiga hõlmatud tehingute sertifitseerimisasutuste poolsele valimisele asjakohased kaitsemehhanismid sertifitseerimisasutuste valimite esinduslikkuse, sertifitseerimisasutuste kohapealsete kontrollide õigeaegsuse ning sertifitseerimisasutuste valimi makseasutustele mitteavaldamise jaoks;
   3. nõudma IACSiga mittehõlmatud kulude valimi moodustamisel, et sertifitseerimisasutused moodustaksid oma valimid otse maksete nimekirja põhjal;
   4. lubama sertifitseerimisasutustel teha mistahes auditeeritud tehingute kohapealseid külastusi ja teostada kõiki auditietappe ja -menetlusi, mida nad vajalikuks peavad, mitte piirduma vaid makseasutuste algsete kontrollide uuesti tegemisega;
   5. nõudma sertifitseerimisasutustelt ainult ühe seaduslikkuse ja korrektsusega seotud veamäära arvutamist;
   6. makseasutuste juhuslike kohapealsete kontrollide nimekirja alusel moodustatud valimisse kuuluvate IACSiga hõlmatud tehingute puhul peaks sertifitseerimisasutuste poolt arvutatud veamäär (mida vajatakse kulude seaduslikkuse ja korrektsuse kohta arvamuse avaldamiseks) sisaldama ka makseasutuste kontrollistatistikas esitatud veamäära, mida on ekstrapoleeritud makseasutuste kohapealsete kontrollidega hõlmamata ülejäänud tehingutele. Sertifitseerimisasutused peavad tagama, et makseasutuste koostatud kontrollistatistika on täielik ja täpne.

Sissejuhatus

Ühise põllumajanduspoliitika kulutused

Põllumajanduses antakse ELi toetusi Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondi (EAGF) ja Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi (EAFRD) kaudu. Nimetatud kahele fondile on programmitöö perioodil 2014–2020 eraldatud 363 miljardit eurot (2011. aasta hindades), mis moodustab ca 38% kogu mitmeaastase finantsraamistiku 2014–2020 kogueelarvest¹.

Mõlema fondi raames tehtavad ühise põllumajanduspoliitika (ÜPP) kulutused jagunevad kahte kategooriasse

• toetusõigustel² põhinevad ja peamiselt iga-aastastest hektaripõhistest toetustest koosnevad integreeritud haldus- ja kontrollisüsteemiga (IACS) hõlmatud kulud;
• IACSiga mittehõlmatud kulud, mis on kulude hüvitamisel põhinevad toetused, koosnevad peamiselt põllumajandusettevõtetesse ja maapiirkondade taristusse tehtavatest investeeringutest ning põllmajandusturgudel sekkumistest.

IACSiga hõlmatud ja mittehõlmatud kulude jaotus eelarveaastal 2015 nende kahe fondi vahel (vastavalt ca 86% ja 14% ÜPP kulutustest) on esitatud joonisel 1:

ÜPP raames koostöös liikmesriikidega toimuva eelarve täitmise õigus- ja institutsiooniline raamistik

ÜPP juhtimise eest vastutab komisjon koostöös liikmesriikidega. Ligikaudu 99% ÜPP eelarvest täidetakse koostöös liikmesriikidega tehtava haldusega, nagu sätestatud finantsmääruses³. ÜPP horisontaalne määrus⁴ sätestab ÜPP rahastamise, haldamise ja järelevalve põhieeskirjad. Komisjonile on antud volitused nende eeskirjade edasiseks täpsustamiseks rakendusmääruste⁵ ja suuniste abil.

Koostöös liikmesriikidega toimuva eelarve täitmise raames on komisjonil lõplik vastutus eelarve täitmise eest, kuid ta delegeerib eelarve täitmise liikmesriikide poolt spetsiaalselt määratud asutustele - makseasutustele. Komisjoni põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat teeb järelevalvet selle üle, kuidas makseasutused eelarvet täidavad, igakuiselt (EAGFi puhul) ja kvartalipõhiselt (EAFRD puhul) deklareeritud kulusid kontrollivad ja hüvitavad, ning lõpuks hindab kulude seaduslikkust ja korrektsust vastavuse kontrolli menetluse abil⁶. Kui nimetatud menetluse käigus ilmnevad makseasutuse kontrollisüsteemis puudused, millel on ELi eelarvele rahaline mõju, võib komisjon kõnealusele makseasutusele kohaldada finantskorrektsioone. Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi liikmesriikidega koostöös toimuva eelarve täitmise mudel, milles on kehtestatud asjaomaste poolte rollid, on esitatud I lisas⁷.

Liikmesriikide tasandil haldavad ÜPP eelarvet liikmesriikide pädeva ametiasutuse poolt akrediteeritud makseasutused⁸. Makseasutused teevad halduskontrolle kõikide toetusesaajate esitatud projektitaotluste ja maksetaotluste puhul ning samuti kohapealseid kontrolle, mis hõlmavad vähemalt 5% enamikust toetusmeetmetest⁹. Pärast nimetatud kontrolle maksavad makseasutused toetusesaajatele maksmisele kuuluvad summad välja ning deklareerivad need (EAGFi puhul igakuiselt ja EAFRD puhul kvartalipõhiselt) komisjonile hüvitamiseks. Kõik väljamakstud summad kajastatakse seejärel makseasutuse raamatupidamise aastaaruandes. Kõikide makseasutuste direktorid esitavad need raamatupidamise aastaaruanded komisjonile koos kinnitava avaldusega (vahendite haldaja kinnitus) nende kontrollisüsteemide mõjususe kohta, milles esitatakse kokkuvõtlikult ka nende kontrollistatistikast tulenevad veamäärad¹⁰. Komisjoni eelarvevahendite käsutaja (ÜPP puhul põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi peadirektor) võtab neid raamatupidamise aastaaruandeid ja vahendite haldaja kinnitusi põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi aasta tegevusaruandes arvesse.

Finantsmääruse kohaselt peab komisjon koostöös liikmesriikidega täidetavate ÜPP rahaliste vahenditega seotud ülesannete täitmiseks valitud makseasutuste puhul tagama, et ELi finantshuvid oleksid kaitstud selliselt nagu siis, kui komisjon teostaks neid delegeeritud eelarve täitmise ülesandeid ise¹¹. Selle käigus tuleb kehtestada ka nõuetekohased kontrolli- ja auditeerimiskohustused, nagu raamatupidamisaruannete kontrollimine ja heakskiitmine. ÜPP puhul täidab neid kohustusi liikmesriigi tasandil sertifitseerimisasutus.

Sertifitseerimisasutuste roll ja ülesanded

Sertifitseerimisasutused on täitnud makseasutuste sõltumatu audiitori rolli alates eelarveaastast 1996¹². Sertifitseerimisasutuste rolli kohaselt peavad nad kooskõlas rahvusvaheliselt tunnustatud auditeerimisstandarditega esitama kontrollitõendi, milles märgitakse, kas komisjonile edastatavad aruanded on tõesed, täielikud ja korrektsed ning kas sisekontrollisüsteem toimib rahuldavalt, pöörates erilist tähelepanu akrediteerimiskriteeriumidele.

Finantsmääruse¹³ ja ÜPP horisontaalse määrusega¹⁴ on sertifitseerimisasutuste rolli ja kohustuste hulka suurendatud. Alates eelarveaastast 2015 on nad lisaks raamatupidamisaruannete ja sisekontrolliga seotud ülesannetele pidanud esitama ka arvamuse, milles märgitakse, kas kulud, mille hüvitamist komisjonilt on taotletud, on seaduslikud ja korrektsed. Kõnealuses arvamuses, mis koostatakse vastavalt rahvusvaheliselt tunnustatud auditeerimisstandarditele, peab olema märgitud ka see, kas kontroll seab kahtluse alla vahendite haldaja kinnituses esitatud väited.

ÜPP horisontaalses määruses sätestatakse veel, et sertifitseerimisasutus peab olema pädeva ametiasutuse poolt nimetatud avalik või eraõiguslik auditeerimisasutus ning et tal peavad olema vajalikud tehnilised ekspertteadmised ja ta tema tegevus peab olema sõltumatu nii makseasutusest kui ka makseasutuse akrediteerinud ametiasutusest. Eelarveaastal 2015 haldas ÜPP kulutusi 28 liikmesriigis 80 makseasutust, keda omakorda auditeerisid 64 sertifitseerimisasutust¹⁵. Neist sertifitseerimisasutustest 46 on avalik-õiguslikud asutused¹⁶ ja 18 erasektori audiitorühingud.

Sertifitseerimisasutuste seaduslikkuse ja korrektsusega seotud töö eesmärk on suurendada põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi poolt seaduslikkuse ja korrektsuse puhul saadavat kindlust. Sertifitseerimisasutuse rolli põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi kindluse tagamise mudelis kirjeldatakse II lisas. Sertifitseerimisasutuse poolt ühtse auditi mudeli kontekstis tehtava töö võimalikku kasutust on täpsemalt kirjeldatud punktides 24–28.

Komisjon kehtestas rakendusmääruse¹⁷ ja täiendavate suuniste¹⁸ kaudu sertifitseerimisasutuste audititegevuse raamistiku. Määruse kohaselt ning sertifitseerimisasutustelt usaldusväärsete aruannete ja arvamuste saamiseks peab komisjon tagama, et

1. tema suunistega antakse nõuetekohaseid juhiseid kooskõlas rahvusvaheliselt tunnustatud auditeerimisstandarditega¹⁹;
2. suuniste alusel sertifitseerimisasutuste poolt tehtud töö on piisav ja nõuetekohase kvaliteediga.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

Auditi ulatus

Uus nõue, mille kohaselt sertifitseerimisasutused peavad esitama arvamuse kulude seaduslikkuse ja korrektsuse kohta, on komisjoni kindluse tagamise mudelis perioodil 2014–2020 keskse tähtsusega.

Käesolevas auditis keskendus kontrollikoja analüüs komisjoni poolt sertifitseerimisasutuste seaduslikkuse ja korrektsuse alasele tööle kehtestatud raamistikule selle esimesel rakendamisaastal (eelarveaasta 2015). Auditiga ei hinnatud sertifitseerimisasutuste tehtud substantiivseid teste.

Auditi eesmärk oli hinnata, kas sertifitseerimisasutuste uus roll oli samm ühtse auditi lähenemisviisi suunas ja kas komisjon võttis seda oma kindluse tagamise mudelis nõuetekohaselt arvesse. Auditis hinnati ka seda, kas komisjoni loodud raamistik võimaldas sertifitseerimisasutustel koostada arvamuse ÜPP kulude seaduslikkuse ja korrektsuse kohta kooskõlas kohaldatavate ELi määruste ja rahvusvaheliselt tunnustatud auditeerimisstandarditega.

Eelkõige uuris kontrollikoda, kas komisjoni poolt sertifitseerimisasutustele antud suunistega tagati

• sertifitseerimisasutuste poolne asjakohane riskihindamine ja esindusliku valimi koostamine;
• substantiivse testimise asjakohane tase, ja
• õige hinnanguline veamäär ja sellel põhinev auditiarvamus.

Komisjon lõpetas sertifitseerimisasutusele mõeldud uute suuniste (mida hakatakse rakendama alates eelarveaastast 2018) koostamise jaanuaris 2017, st peale kontrollikoja kohapealse auditöö lõppu septembris 2016. Neid muudetud suuniseid kontrollikoda läbi ei vaadanud.

Auditi lähenemisviis

Auditi tõendusmaterjali koguti nii komisjoni (põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat) kui liikmesriikide tasandil. Kõigepealt tehti asjaomase õigusraamistiku analüüs, et määrata kindlaks kõikidele kaasatud pooltele (komisjon, pädevad ametiasutused ja sertifitseerimisasutused) kohaldatavad nõuded.

Komisjoni tasandil hõlmas audit järgnevat:

• eelarveaastal 2015 kohaldatavad sertifitseerimisasutustele mõeldud komisjoni suuniste ning samuti toetavate tegevustega, nagu eksperdirühmade kohtumised²⁰ (kontrollikoda osales ühel sellisel kohtumisel vaatlejana Brüsselis 14. ja 15. juunil 2016), seotud dokumentide läbivaatamine;
• 17 liikmesriigi 25 makseasutuse kohta sertifitseerimisasutuste poolt koostatud aruannete ja arvamuste, mis 17 juhul hõlmasid ka põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi aruandeid sertifitseerimisasutustesse tehtud auditikülastuste kohta, komisjonipoolse dokumendikontrolli hindamine. Hiljem vaatas kontrollikoda läbi ka põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi 2015. aasta tegevusaruande ja uuris, mil määral oli selles kasutatud sertifitseerimisasutuste seaduslikkuse ja korrektsuse alast tööd;
• intervjuud põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi asjaomaste töötajatega.

Liikmesriikide tasandil hõlmas audit järgnevat:

• küsimustik, mis hõlmas 13 liikmesriigi²¹ 20 pädevat ametiasutust ja sertifitseerimisasutust, mis valiti nende poolt sertifitseeritud kulude summa (valik moodustas kokku 63% ELi ÜPP 2014. aasta kulutustest) ja sertifitseerimisasutuse õigusliku seisundi (st kas avaliku või erasektori üksus) põhjal. Küsimustikuga hõlmatud teemad sisaldusid komisjoni poolt sertifitseerimisasutustele antud suunistes ja tugimaterjalides;
• kuus külastust liikmesriikidesse²², mille käigus tehti pädevate ametiasutuste ja sertifitseerimisasutuste esindajatega intervjuusid, et paremini mõista küsimustikule esitatud vastustes sisalduvat teavet, uurida sertifitseerimisasutuste lepingutingimusi, kontrollida nende auditimenetluste õigeaegsust ja vaadata läbi nende töö peamised tulemused, mida on kajastatud nende auditiaruannetes ja arvamustes eelarveaastal 2015.

Kontrollikoja leide vaadeldi programmitöö perioodi 2014–2020 asjaomaste määruste sätete ning kõrgeimate kontrolliasutuste rahvusvahelistes standardites ja rahvusvahelistes auditeerimisstandardites sätestatud asjaomaste nõuete taustal.

Tähelepanekud

Sertifitseerimisasutuste uus roll seoses ÜPP kulutuste seaduslikkuse ja korrektsusega on positiivne samm ühtse auditi mudeli suunas

Kuigi ühtse auditi mõiste puhul ei ole ühte tunnustatud määratlust, põhineb selle kontseptsioon vajadusel vältida koordineerimata ja kattuvaid kontrolle ning auditeid. ELi eelarve kontekstis ja eelkõige koostöös liikmesriikidega täidetava eelarve puhul annaks ühtne audit seaduslikkuse ja korrektsusega alal kindlust kahes valdkonnas: juhtimises (sisekontroll) ja auditis. Ühtse auditi lähenemisviis peaks olema mõjus kontrolliraamistik, mille iga tasand põhineb teiste tasanditega saadud kindlusel.

Ühtekuuluvuse valdkonnas²³ on liikmesriikide auditeerimisasutused olnud alates perioodist 2007–2013 komisjoni kulude seaduslikkuse ja korrektsuse alase kindluse tagamise raamistikus üks peamistest teabeallikatest. Kontrollikoja arvamuses nr 2/2004²⁴ analüüsiti ühtse auditi mudelit sisekontrolli eesmärkidel, st komisjoni juhtimisalase kindluse allikana. Lisaks anti kontrollikoja eriaruandes nr 16/2013²⁵ konkreetseid soovitusi, et parandada komisjoni menetlusi liikmesriikide auditeerimisasutuste poolt ühtekuuluvuse valdkonnas tehtud töö kasutamisel.

ÜPP kulude seaduslikkuse ja korrektsuse kohta saab komisjon kindlust kolmelt teabetasandilt: makseasutuste tehtavatest kontrollidest, sertifitseerimisasutuste tehtavast audititööst ja selle komisjonipoolse kontrollimise tulemustest. Kui seda kindlust peetakse piisavaks, täidab komisjon oma lõplikku vastutust seaduslikkuse ja korrektsuse eest, kasutades selleks vastavuse kontrollimise menetlusi, mille tulemusel võidakse teha finantskorrektsioone.

Sertifitseerimisasutuste uue rolliga (avaldada arvamust kulude seaduslikkuse ja korrektsuse kohta) võidakse perioodil 2014–2020 oluliselt tugevdada ühtse auditi mudeli kasutamist komisjoni põllumajanduskulutuste juhtimisel. Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat leiab, et sellise mudeliga saadakse suuremat kindlust selle kohta, kas süsteemid toimivad hästi²⁶, ning sellega on võimalik saada täiendavat juhtimisalast kindlust sertifitseerimisasutuste poolt tehtud audititegevuse kohta (lisaks põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi enda kontrollidele)²⁷.

Sertifitseerimisasutuste audititegevus võimaldab ühtse auditi mudelil ÜPP kulutuste puhul mõjusalt toimida, kuna see

• aitab tugevdada liikmesriikide kontrollisüsteeme;
• aitab vähendada auditi- ja kontrollikulusid;
• võimaldab komisjonil saada täiendavat sõltumatut kindlust kulude seaduslikkuse ja korrektsuse kohta.

Kontrollikoda leiab, et ühtse auditi mudel on õige viis liikmesriikide tasandil kulude seaduslikkuse ja korrektsuse kohta kindluse saamiseks. ELi õigus näeb ette, et nii nagu Euroopa Kontrollikoda tegutseb kogu ELi eelarve välisaudiitorina, tegutsevad sertifitseerimisasutused põllumajanduskulutuste sõltumatute audiitoritena liikmesriigi/piirkonna tasandil. Kronoloogilises mõistes tähendab see, et nemad on esimesed audiitorid, kes annavad põllumajanduskulutuste seaduslikkuse ja korrektsuse alast kindlust, ning nemad on ainsad sellise kindluse andjad riiklikul/piirkondlikul²⁸ tasandil. Sertifitseerimisasutused kasutavad kindluse saamiseks oma substantiivse testimise ja makseasutuste kontrollisüsteemide kombinatsiooni. Nõuetekohase auditijälje olemasolu korral võiks ka komisjon perioodi 2014–2020 ÜPP ühtse auditi mudeli kontekstis sellisel moel omandatud kindlust kasutada (nagu näidatud joonisel 2).

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Kontrollikoda on arvamusel, et komisjon, kellel on lõplik vastutus ÜPP vahendite haldamise ja kehtivate regulatiivsete nõuete eest, võiks kasutada sertifitseerimisasutuste poolt tehtavat seaduslikkuse ja korrektsuse alast tööd (kui see on usaldusväärne) ühtse auditi mudeli raamistikus järgmiselt:

• parandama hinnangulise allesjäänud veamäära arvutamist ja oma iga-aastases tegevusaruandes reservatsioonide kehtestamist²⁹;
• tegema otsuse selle kohta, kas hinnanguline veamäär ületab 50 000 eurot ehk 2% asjaomastest kulutustest³⁰ või mitte, ning kas sellest lähtuvalt alustada vastavuskontrolli menetlust või mitte;
• määrama täpsemalt ja täielikumalt kindlaks ELi eelarvest mittehüvitatavad summad, kasutades selleks suuremal hulgal ekstrapoleeritud finantskorrektsioone³¹;
• hindama, kas paluda liikmesriikidel üle vaadata makseasutustele antud akrediteeringud juhul, kui puuduvad piisavad tagatised maksete seaduslikkuse ja korrektsuse kohta³².

Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi kindlustandev mudel põhineb endiselt liikmesriikide kontrollide tulemustel

Finantsmääruse³³ kohaselt peab põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi peadirektor koostama aasta tegevusaruande, milles ta kinnitab, et tal on piisav kindlus selle kohta, et kasutuselolevad kontrollimehhanismid tagavad nõuetekohaselt alustehingute seaduslikkuse ja korrektsuse.

Kuni 2015. aastani põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadis sel eesmärgil kasutatud kindluse tagamise mudel, millega määrati kindlaks seaduslikkuse ja korrektsuse seisukohast ohustatud summad, põhines liikmesriikide edastatud kontrollistatistikal. Seejärel suurendati veamäärasid vastavalt põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi vastavusauditite ja kontrollikoja audititegevusega leitud teadaolevatele puudustele. Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat pidi seda tegema juhtudel, kui leiti, et makseasutusel oli osa vigadest avastamata jäänud ja seetõttu ei sisaldunud need ka liikmesriigi kontrollitulemustes. Nii arvutati iga makseasutuse ja fondi jaoks kohandatud veamäär.

Eelarveaastate 2014 ja 2015 kohandatud veamäärade koondandmed näitavad, et põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat jätkas makseasutuste kontrollistatistikas esitatud veamäärade (vt tabel 1) ülespoole kohandamist ning sertifitseerimisasutuste uutes seaduslikkuse ja korrektsuse alastes arvamustes sisalduv teave mõjutas neid kohandusi eelarveaastal 2015 vaid vähesel määral.

Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi 2015. aasta tegevusaruandes³⁴ selgitati, et peadirektoraat kasutas sertifitseerimisasutuste arvamusi seaduslikkuse ja korrektsuse kohta üksnes väga vähesel määral. See oli peamiselt põhjustatud sellest, et kõnealune aasta oli esimene aasta, kui sertifitseerimisasutused selliseid arvamusi koostasid, tegevuse ajakavast, tehniliste oskuste ja õigusalase pädevuse puudumisest, ebapiisavatest auditistrateegiatest ja auditeeritud valimite ebapiisavast suurusest. Lisaks põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi toodud põhjustele leiab kontrollikoda oma leidudele tuginedes, et sertifitseerimisasutuste töö usaldusväärsust mõjutab oluliselt viis, kuidas nende töö on komisjon suunistes määratletud.

Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi kindlustandev mudel põhineb tegelikult endiselt kontrollide tulemustel. Eelarveaastal 2015 moodustasid sertifitseerimisasutuste seaduslikkuse ja korrektsuse kohta avaldatud arvamused vaid ühe faktori, mida komisjon liikmesriikide kontrollistatistikas esitatud vigade kohanduste arvutamisel arvesse võttis. Sertifitseerimisasutuste seaduslikkuse ja korrektsuse kohta avaldatud arvamused on ainuke allikas, mis annab iga-aastast sõltumatut kindlust seaduslikkuse ja korrektsuse kohta. Seega peaks põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat kontrollikoja hinnangul tulevikus kasutama sertifitseerimisasutuste antavat sõltumatut kindlust (juhul, kui töö on tehtud usaldusväärselt) kulude seaduslikkuse ja korrektsuse hindamise peamise elemendina.

Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi 2015. aasta tegevusaruandes kinnitati, et jätkatakse makseasutuste juhtimis- ja kontrollisüsteemidest pärinevale kontrollistatistikale keskendumist, öeldes, et „arvamus seaduslikkuse ja korrektsuse kohta peaks kinnitama liikmesriikides kasutatavas ÜPP juhtimis- ja kontrollisüsteemis sisalduvat veamäära”³⁵. Lisaks märkis põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat, et „sertifitseerimisasutuse audiitoritel palutakse tehingute testimise kaudu (statistilise valimi põhjal) kinnitada makseasutuste poolt tehtud algsetes toetuskõlblikkuse kontrollides leitud veamäära ja kui seda ei kinnitata, siis esitada märkusega arvamus”³⁶.

Mõningad komisjoni suuniste olulised aspektid, nagu need allpool loetletud punktid, mida kontrollikoda käesolevas aruandes hindab, on sinna lisatud just selleks, et need sobiksid põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi olemasolevasse kindluse tagamise mudelisse, mis põhineb makseasutuste kontrollistatistika kinnitamisel:

• kahe valimi kasutamine, kusjuures valim 1 koostatakse makseasutuste tehtud kohapealsetest kontrollidest (vt punktid 48–58);
• sertifitseerimisasutuste kohapealse testimisel piirdumine ainult valimi 1 tehingutega (vt punktid 62–67);
• sertifitseerimisasutuste poolt makseasutuste kohapealsete ja halduskontrollide uuesti tegemise ulatuse piiramine (vt punktid 68–71);
• kahe veamäära arvutamine ning põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi poolt veamäära asemel nn mittevastavuse määra kasutamine (vt punktid 72–78);
• sertifitseerimisasutuste arvamuste aluseks olevate veamäärade tegelikust väiksemana näitamine (vt punktid 79–85).

Lisaks peavad sertifitseerimisasutused komisjoni mudeli kasutamiseks tegema rohkem tööd, kui seda on ÜPP horisontaalses määruses rangelt nõutud. Seda põhjustab asjaolu, et makseasutuste vahendite haldaja kinnitustes kokkuvõtlikult esitatud kontrollistatistika arvutatakse IACSiga hõlmatud ja IACSiga mittehõlmatud kihtide kohta eraldi (vt punkt 2). Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat arvutab ka kohandatud veamäärad mõlema nimetatud andmekihi jaoks eraldi. See tähendab, et sertifitseerimisasutused peavad tõendama kontrollistatistikat ka kihtide tasandil (IACSiga hõlmatud / IACSiga mittehõlmatud) ja mitte ainult fondide tasandil (EAGF/EAFRD). Selle statistika kihtide tasandil kinnitamiseks vajaliku piisava tõendusmaterjali saamiseks peavad sertifitseerimisasutused võrreldes fondide tasandil toimuva kinnitamisega oma valimeid oluliselt suurendama.

Järgmistes osades uuritakse ka seda, mil määral vastavad komisjoni suunised auditiprotsessi eri etappides (riskihindamine ja valimi koostamise meetod, substantiivne testimine, järeldus ja auditiarvamus) rahvusvaheliselt tunnustatud auditeerimisstandarditele.

Riskihindamine ja valimi moodustamise metoodika

Akrediteerimismaatriksi kasutamisega riskihindamise alusena võib kaasneda oht, et sertifitseerimisasutuste poolt makseasutuste sisekontrollisüsteemidest saadava kindluse määra näidatakse tegelikust suuremana

Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi suuniste³⁷ kohaselt saavad sertifitseerimisasutused seaduslikkuse ja korrektsuse kohta üldise kindluse kahest allikast: makseasutuste kontrollikeskkonna hindamisest ja tehingute substantiivsest testimisest. Selline mudel on kooskõlas rahvusvaheliselt tunnustatud auditeerimisstandarditega, milles sätestatakse, et audiitor peaks mõistma kontrollikeskkonda ja asjaomaseid sisekontrolle ning otsustama, kas nendega tõenäoliselt tagatakse nõuetele vastavus³⁸.

Mida kõrgem on sertifitseerimisasutuste hinnang makseasutuste sisekontrollisüsteemidele (sellisel juhul on suurem ka neist süsteemidest saadav kindlus), seda vähem tehinguid tuleb substantiivselt testida. Tabelis 2 kirjeldatakse seda pöördvõrdelist seost põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi suunistes esitatud teabe alusel³⁹.

Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi nõudel peavad sertifitseerimisasutused võtma makseasutuste sisekontrollisüsteemide hindamise aluseks maatriksi, millega hinnatakse makseasutuste poolset akrediteerimiskriteeriumide täitmist (akrediteerimismaatriks). ÜPP kulutusi võivad hallata ainult akrediteeritud makseasutused (st need, kes täidavad akrediteerimiskriteeriume)⁴⁰.

Nagu näidatud III lisas⁴¹, koosneb akrediteerimismaatriks kuuest funktsioonist ja kaheksast hindamiskriteeriumist, mis kokku moodustavad 48 hindamisparameetrit. Iga parameetrit iseloomustab hinnang skaalal ühest („ei toimi”) neljani („toimib hästi”) ja osakaal. Akrediteerimismaatriksiga saadud üldine punktisumma moodustab neist 48 hindamisparameetrist kaalutud keskmise väärtuse.

Üldist punktisummat kasutavad nii pädevad ametiasutused (otsustamaks, kas makseasutused säilitavad oma akrediteeringu) kui sertifitseerimisasutused (aitamaks neil teha otsust makseasutuste sisekontrollisüsteemide nõuetekohase toimimise kohta).

Akrediteerimismaatriksiga saadud üldist punktisummat ei ole aga asjakohane kasutada makseasutuste sisekontrollisüsteemides kulude seaduslikkuse ja korrektsuse hindamiseks, kuna need sõltuvad 48 parameetrist peamiselt vaid kahest: taotluste menetlemisega seotud haldus- ja kohapealsetest kontrollidest, sh nende kinnitamine ja heakskiitmine (kontrollitegevuse raames).

Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi esitatud raamistik näeb ette, et nende kahe parameetri madalaid punktisummasid võib kompenseerida teiste parameetrite (nt teave ja teavitamine, järelevalve) kõrgemate punktisummadega. Muud asjaolud ei ole otseselt seaduslikkuse ja korrektsusega seotud ning neid ei tohiks seetõttu sellisel viisil kompenseerimiseks kasutada. Arvestades nimetatud kahe parameetri ülimat olulisust, võib kulude seaduslikkuse ja korrektsuse hindamiseks tehtav kompenseerimine põhjustada olukorra, kus sertifitseerimisasutused ülehindavad sisekontrollisüsteemide kvaliteeti ja saavad neist rohkem kindlust kui põhjendatud. Lisaks ei võeta selles raamistikus piisavalt arvesse eelnevalt nii põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi kui kontrollikoja poolt pärast makseasutustesse ja lõplike toetusesaajate juurde tehtud audititega leitud süsteemipuudusi.

Kuuest külastatud liikmesriigist kolmes⁴² leidis kontrollikoda, et sertifitseerimisasutused ei olnud oma süsteemide hindamistes teadaolevaid puudusi piisavalt arvesse võtnud. 1. selgituses kirjeldatakse kontrollikoja poolt ühes neist liikmesriikidest (Saksamaa (Baieri liidumaa)) leitud olukorda kui vastupidist olukorda Rumeenias, kus sertifitseerimisasutus oli oma hindamises neid teadaolevaid puudusi täiel määral arvesse võtnud. Kirjeldatud juhtumid kinnitavad kontrollikoja seisukohta, et akrediteerimismaatriks on ebasobiv vahend sisekontrollisüsteemide toimimise seaduslikkuse ja korrektsuse hindamiseks.

Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat kasutab vastavuse tõendamise kontrolli jaoks põhi- ja lisakontrolle (definitsioonid on toodud 2. selgituses), hindamaks, kas liikmesriikide tasandil loodud sisekontrollisüsteemidega on võimalik tagada kulude seaduslikkus ja korrektsus.

Kuigi põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat kasutab põhi- ja lisakontrolle, et hinnata, kas makseasutuste sisekontrollisüsteemidega tagatakse kulude seaduslikkus ja korrektsus, nõuab ta sertifitseerimisasutustelt sama ülesande täitmiseks erinevat vahendit – akrediteerimismaatriksit, mis ei ole selleks otstarbeks sobilik.

Sertifitseerimisasutuste poolt IACSi tehingutest valimi koostamise meetod, mis põhineb makseasutuste koostatud juhuslikkuse alusel valitud kohapealsete kontrollide nimekirjal, sisaldab mitmeid kõrvaldamata riske

Nagu eespool mainitud, peavad sertifitseerimisasutused vastavalt ÜPP horisontaalsele määrusele esitama auditeeritava eelarveaasta jooksul arvamuse komisjonile hüvitamiseks esitatud kulude seaduslikkuse ja korrektsuse kohta. Sellest tulenevalt peavad sertifitseerimisasutused auditivalimi kavandamisel võtma arvesse auditimenetluse eesmärki ja valimi moodustamiseks kasutatava üldkogumi tunnuseid⁴⁴.

Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi suunistes⁴⁵ jagatakse substantiivse testimisega seotud töö kahte valimisse

• valim 1: selle moodustab sertifitseerimisasutus makseasutuse poolt juhuvalimi⁴⁶ alusel kohapealseteks kontrollideks valitud toetusesaajate nimekirjast (vt punkt 6). Valimi 1 tehingute puhul peavad sertifitseerimisasutused tegema uuesti nii makseasutuste tehtud kohapealsed kontrollid kui kõik halduskontrollid (taotluste vastuvõtmise ja toetuskõlblikkuse kontrollid, kulude tõendamine, sh vastava makse kinnitamine, tegemine ja raamatupidamisarvestus kajastamine);
• valim 2: selle moodustavad sertifitseerimisasutused kõigist asjaomase aasta maksetest. Valimi 2 puhul peavad sertifitseerimisasutused uuesti tegema ainult halduskontrollid, kohapealseid kontrolle tegema ei pea (vt punktid 62–67).

Sertifitseerimisasutuste substantiivse testimise ja sellealase aruandluse komisjonile esitamise ajakava on toodud IV lisas.

Valimi 1 tehingud valib makseasutus kohapealsete kontrollide käigus juhuvalimi alusel kontrollitud taotluste nimekirjast, mis tähendab, et, juhul kui nad on IACSiga hõlmatud, tehakse väga tõenäoliselt nende tulemusel väljamaksed asjaomasel eelarveaastal. Sellest tulenevalt aitavad sertifitseerimisasutuste testimise tulemused lisaks kulude seaduslikkuse ja korrektsuse kohta arvamuse avaldamisele ka sertifitseerimisasutustel koostada arvamus makseasutuste sisekontrollisüsteemide toimimise kohta, mis on üks muudest ÜPP horisontaalses määruses sätestatud auditieesmärkidest.

Tehingute hulk, mille puhul sertifitseerimisasutused teevad kõik makseasutuste kontrollid uuesti (vt tabel 3 punktis 64) on sageli oluliselt suurem kui nende tehingute hulk, mida on tavaliselt vaja sisekontrollisüsteemide nõuetele vastavuse testimiseks⁴⁷. See annab sertifitseerimisasutustele suurema kindluse selle kohta, et makseasutuste haldus- ja kohapealsete kontrollide süsteemid vastavad kohaldatavatele määrustele.

Audititulemuste usaldusväärsuse tagamiseks on oluline, et kõik substantiivse testimise aluseks olevad valimid oleksid esinduslikud. Esinduslikkus eeldab, et valimite koostamise aluseks on terve üldkogum, need koostatakse statistiliselt õigete meetoditega ja püsivad muutumatuna. Kuna sertifitseerimisasutused kasutavad oma valimite koostamiseks osaliselt makseasutuste valimeid, on nende töö tulemused esinduslikud vaid juhul, kui makseasutuste endi valimid on esinduslikud. Lisaks peab algsetes valimites sisalduvate tehingute asendamine olema alati nõuetekohaselt põhjendatud ja dokumenteeritud.

Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi juhiste kohaselt peavad sertifitseerimisasutused andma hinnangu makseasutuste valimite esinduslikkusele. Nimetatud tingimuse täitmiseks peab aga nii makseasutustel kui sertifitseerimisasutustel olema piisav ja usaldusväärne auditijälg, mis kinnitab, et valimid on esinduslikud, koostatud kogu üldkogumi põhjal ja püsinud muutumata.

Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi juhiste kohaselt tuleb substantiivseks testimiseks valimi 1 IACSiga hõlmatud tehingud valida tegelikult väljamakstud summade asemel⁴⁸ põllumajandustootjate taotlustes sisalduvate summade alusel (taotluspõhine valik), mis võimaldab sertifitseerimisasutustel korduskontrollid teha esimesel võimalusel pärast makseasutuste kohapealseid kontrolle. Maksetaotluspõhise valiku eeliseks on asjaolu, et tingimused, mida sertifitseerimisasutused valitud põllumajandusettevõtete kohapealsel kontrollimisel leiavad, on väga sarnased makseasutuste leitud tingimustega.

Nimetatud meetodi kavakohaseks toimimiseks peavad makseasutused ja sertifitseerimisasutused tihedat koostööd tegema ja omavahel teavet vahetama. Makseasutused peavad sertifitseerimisasutustele tehtud kontrollide kohta regulaarselt ajakohastatud teavet edastama, et sertifitseerimisasutustel oleks võimalik need kontrollid kohe pärast makseasutuste külastusi uuesti teha. Kontrollikoda leidis, et viiest külastatud liikmesriigist kolmes, kus sertifitseerimisasutus tegi IACSi kohapealseid kontrolle uuesti⁴⁹, seda tingimust ei täidetud (vt 3. selgitus).

Ka selle lähenemisviisi toimimiseks vajavad sertifitseerimisasutused kohest juurdepääsu makseasutuste poolt algselt valitud kohapealsete kontrollide nimekirjale, veendumaks, et seda nimekirja hiljem ei muudeta. Pealegi ei tohiks sertifitseerimisasutusel lubada oma valimist tehinguid välja jätta seetõttu, et makseasutuse asjaomase toetuse andmise otsus on tehtud hilinemisega. Kui sertifitseerimisasutustel lubatakse sellised tehingud oma valimist välja jätta, siis suureneb oht, et makseasutused hakkavad teatud tehingute puhul tahtlikult oma otsuste ja maksete tegemisega viivitama, mis võib põhjustada vigu sertifitseerimisasutuste arvutustes. Sellised juhtumid ei vähenda mitte ainult tulemuste esinduslikkust ja nende ekstrapoleerimise õigsust kogukuludele, vaid võib põhjustada ka sertifitseerimisasutuste poolt leitud veamäära ebaõiget vähendamist (vt 4. selgitus).

Maksetaotluste põhise valikumeetodi kohaldamine tugineb samuti sellele, et sertifitseerimisasutused ei teavita makseasutusi tehingute valikust enne, kui on oma kontrollid juba lõpule viinud, et makseasutused ei teaks, milliseid tehinguid sertifitseerimisasutus hiljem kontrollima hakkab (komisjon on seda riski samuti tunnistanud juhtudel, kui sertifitseerimisasutused osalevad makseasutuste algsete kontrollide tegemisel)⁵¹. Samas leidis kontrollikoda, et Itaalias ei ole selliseid kaitsemeetmeid rakendatud (vt 5. selgitus).

IACSiga hõlmamata tehingute osakaal, mida sertifitseerimisasutused substantiivselt testivad, ei ole auditeeritud eelarveaasta kulude jaoks esinduslik

IACSiga mittehõlmatud (nii EAGFi kui EAFRD) tehingute puhul on olulised erinevused alljärgnevas:

• kohapealsete kontrollide aruandlusperiood, milleks on kalendriaasta (antud juhul alates 1. jaanuarist kuni 31. detsembrini 2014 eelarveaastal 2015), ja
• kulude väljamaksmise periood, mis eelarveaastal 2015 on alates 16. oktoobrist 2014 kuni 15. oktoobrini 2015.

Selle tagajärjel ei saanud osa 2014. aastal tehtud kohapealsete kontrollidega hõlmatud toetusetaotlejatest hüvitisi eelarveaastal 2015⁵². Sertifitseerimisasutustel ei ole võimalik selliste tehingute tulemusi asjaomase eelarveaasta veamäära arvutamisel kasutada. Selliseid tulemusi võib kasutada ainult sisekontrollisüsteemi toimimise kohta arvamuse avaldamiseks ja vahendite haldaja kinnituses sisalduva avalduse ning selle aluseks oleva kontrollistatistika kohta kinnituse esitamiseks.

Selle tagajärjel on sertifitseerimisasutuste poolt üldise veamäära arvutamises kasutatav tehingute arv väiksem, mis vähendab ka seeläbi selle täpsust ja mõjutab omakorda nimetatud asutuste arvamusi eelarveaasta kulude seaduslikkuse ja korrektsuse kohta.

Substantiivne testimine

Enamiku tehingute puhul ei nõuta suunistes sertifitseerimisasutustelt kohapealse testimise tegemist lõpliku toetusesaaja tasandil

Rahvusvaheliselt tunnustatud auditeerimisstandardite kohaselt koguvad avaliku sektori audiitorid piisava kindluse auditi tegemisel oma järelduste tegemiseks piisavalt asjakohast auditi tõendusmaterjali⁵³. Selleks peavad nad kasutama erinevaid tehnikaid, nagu jälgimine, kontrollimine, uurimine, kontrollide uuesti tegemine, kinnitamine ja analüütilised protseduurid. Lisaks peab sertifitseerimisasutuste poolne kulude substantiivne testimine ELi õiguse kohaselt sisaldama ka alustehingute seaduslikkuse ja korrektsuse kontrollimist lõpliku toetusesaaja tasandil⁵⁴.

Kontrollimise käigus uuritakse raamatupidamisarvestust, muid dokumente ja elemente (nagu toetusesaaja poolne asjaomase maa kasutusõigus, kasutatud väetiste registrid, ehitusload jne) või füüsilist vara (nagu maa, loomad, seadmed jne). Uurimise käigus kogutakse lõplikelt toetusesaajatelt teavet ja selgitusi kas kirjalike avalduste vormis või vähemametlike suuliste vestluste käigus.

Nagu eelnevalt valimi 2 kohta mainitud, nõutakse komisjon suunistes sertifitseerimisasutustelt üksnes halduskontrollide uuesti tegemist (vt punkt 49). Tabelis 3 arvutas kontrollikoda kuue külastatud liikmesriigi valimi 2 tehingute osakaalu substantiivsetes testides.

1 Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA) on üks 11st Itaalia makseasutusest.

Tabelis on näidatud, et neljas külastatud liikmesriigis/piirkonnas moodustas valim 2, mille puhul kohapealset testimist ei tehtud, enamiku sertifitseerimisasutuste poolt substantiivses testimises kasutatud üldvalimist.

Ainult makseasutuse tasandil toimuval halduskontrollide uuesti tegemisel põhinev tõendusmaterjali kogumine ei anna tavaliselt sertifitseerimisasutustele piisavat ja asjakohast auditi tõendusmaterjali, nagu seda nõutakse ISSAI 4200-s. Sellisel juhul jätavad sertifitseerimisasutused kasutamata kaks ÜPP kulutuste kontekstis väga olulist auditi tõendusmaterjali kogumise meetodit: kontrollimise ja uurimise. Ilma nimetatud meetoditeta ei ole võimalik koguda olulist auditi tõendusmaterjali, nagu tõendeid selle kohta, kas põllumajandustootjad kasutavad oma maad vastavalt esitatud deklaratsioonile, või kas investeerimisprojektide abil soetatud füüsiline vara on ikka olemas. Nimetatud lähenemisviis ei vasta seetõttu rahvusvaheliselt tunnustatud auditeerimisstandarditele.

Ilma piisava kohapealse testimiseta ei pruugi sertifitseerimisasutused saada piisavat kindlust asjaomaste kulude seaduslikkuse ja korrektsuse kohta: kontrollikoja aastaaruannetes on näidatud, et enamik ÜPP kulutustega seotud vigadest (eriti IACSi puhul) leitakse kohapealsete kontrollide käigus⁵⁵.

Suunistega nõutakse sertifitseerimisasutustelt ainult makseasutuste varasemate kontrollide uuesti tegemist, mitte aga seda, et sertifitseerimisasutused teostaksid kõik auditiprotseduurid, mida nad piisava kindluse saamiseks vajalikuks peavad

Teostatavate protseduuride olemuse, ajakava ja ulatuse [---] määravad kindlaks avaliku sektori audiitorid, kasutades oma kutsealast otsustust⁵⁶. Piisava kindluse saamise auditi tegemisel kohaldatavate standardite kohta vt ka punkt 62.

Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi juhiste kohaselt peavad sertifitseerimisasutused substantiivse testimise puhul uuesti tegema vaid makseasutuste algsed kontrollid, seda nii valimi 1 kui valimi 2 tehingute puhul⁵⁷. Näiteks, kui makseasutus oli teinud algsed kohapealsed kontrollid kaugseire⁵⁸ abil, pidid ka sertifitseerimisasutused oma kontrollides sama meetodit kasutama⁵⁹.

Rahvusvaheliselt tunnustatud auditeerimisstandardites⁶⁰ defineeritakse kontrollide uuesti tegemine kui auditeeritud üksuse (ehk antud juhul makseasutuse) poolt tehtud protseduuride sõltumatu uuesti tegemine. Näiteks võivad sertifitseerimisasutused uuesti teha kontrolle, et testida, kas makseasutuste toetuste andmise otsused olid õigeid.

Kontrollide uuesti tegemine on küll usaldusväärne tõendusmaterjali kogumise meetod, kuid komisjon ei peaks kontrollikoja arvates nõudma, et sertifitseerimisasutused piirduksid kõigi substantiivselt testitavate tehingute puhul vaid selle meetodi kasutamisega, vaid lubama sertifitseerimisasutustel ise otsustada meetodi kasutamise ulatuse üle. Sertifitseerimisasutused võiksid valida ja teostada auditeerimisetappe ja -protseduure, mida nad ise asjakohaseks peavad, ning see ei peaks piirduma ainult kontrollide uuesti tegemisega. Ainult kontrollide uuesti tegemisel põhinev substantiivne testimine ei pruugi sertifitseerimisasutustele piisava kindluse kohta arvamuse avaldamiseks küllaldast auditi tõendusmaterjali anda.

Järeldus ja auditiarvamus

Suunistes nõutakse, et sertifitseerimisasutused arvutaksid kaks eri veamäära; nende kasutus sertifitseerimisasutuste ja põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadis ei ole aga asjakohane

Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi suuniste⁶¹ järgimiseks peavad sertifitseerimisasutused seaduslikkuse ja korrektsuse jaoks arvutama kaks veamäära (vt tabel 4):

ÜPP horisontaalse määruse artikli 9 kohaselt peavad sertifitseerimisasutused vahendite haldaja kinnitusega seoses esitama kindluse kohta piiratud (negatiivse) järelduse⁶². Selline järeldus ei vaja täiemahulist audititööd, vaid üksnes läbivaatamist, mis piirdub tavaliselt analüütiliste protseduuride ja päringutega. Üksikasjade testimist, nt substantiivset testimist, ei nõuta. Piiratud kindluse saamiseks tehtav läbivaatus annab vähem kindlust kui piisava kindluse saamise audit. Piiratud kindluse järeldus sõnastatakse tavaliselt järgmiselt: „ei ilmnenud midagi sellist, mis näitaks, et uurimise ese ei vasta kõigis olulistes aspektides kirjeldatud kriteeriumidele”.

Rahvusvaheliselt tunnustatud auditeerimisstandardite järgimiseks võib vahendite haldaja kinnitus seega tugineda järelduse tegemiseks raamatupidamise aastaaruande usaldusväärsuse, sisekontrollisüsteemi nõuetekohase toimimise ning tehingute seaduslikkuse ja korrektsusega (sh veamäär) seotud audititöö tulemustel ning olla seega n-ö auditiöö kõrvalsaadus. Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi suuniste kohaselt peavad sertifitseerimisasutused aga vahendite haldaja kinnituse kohta järelduse tegemiseks arvutama mittevastavuse määra.

Lisaks selgitati põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi 2015. aasta tegevusaruandes⁶³, et põhimõtteliselt kavatseti mittevastavuse määra kasutada seaduslikkuse ja korrektsuse eesmärgil kohandatud veamäära hindamiseks. Kuigi sertifitseerimisasutuste kulude seaduslikkuse ja korrektsust käsitlevate arvamuste aluseks on veamäärad, kasutatakse põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi kindluse tagamise mudelis seaduslikkuse ja korrektsuse seisukohast veariski sisaldavate summade hindamiseks erinevat veamäära näitajat – mittevastavuse määra.

Mittevastavuse määr ei kajasta kulude veamäära, vaid pigem makseasutuste haldus- ja kohapealsetes kontrollides sisalduvate puuduste finantsmõju.

Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi suuniste kohaselt peavad sertifitseerimisasutused kasutama seaduslikkuse ja korrektsuse eesmärkidel arvutatud veamäärasid ka makseasutuste raamatupidamise aastaaruannete täielikkuse, täpsuse ja õigsuse kohta arvamuse esitamiseks (vt tabel 4). Makseasutuste raamatupidamisarvestuse iga-aastase läbivaatamise käigus (raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise menetlus) kasutab põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat makseasutuste raamatupidamisarvestuse usaldusväärsuse hindamiseks ka ise seaduslikkust ja korrektsust peegeldavat veamäära.

See on aga vastuolus ÜPP horisontaalse määrusega⁶⁴, mis raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise menetluse puhul näeb ette, et makseasutuste raamatupidamisarvestuse usaldusväärsus ning kulude seaduslikkus ja korrektsus on kaks täiesti erinevat teemat. Sellise eristuse tegemine on asjakohane, kuna nt mõni makse võib olla raamatupidamisarvestuses nõuetekohaselt kajastatud, kuigi see pole seaduslik ja korrektne (nt üks põllumajandustootja taotles toetust maa eest, millel tegutseb mõni teine põllumajandustootja); ja vastupidi – makse võib olla seaduslik ja korrektne, kuigi see on raamatupidamisarvestuses ebaõigesti kajastatud (nt kajastatud mõne investeerimisprojekti eest hüvitatud kuludena, mitte iga-aastase pindalatoetusena). Kirjeldatud eristusest lähtuvalt ei peaks põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat kasutama makseasutuste raamatupidamisarvestuse usaldusväärsuse hindamiseks veamäära.

Sertifitseerimisasutuste arvamus kulude seaduslikkuse ja korrektsuse kohta põhineb tegelikust väiksemal veamääral

Need kaks veanäitajat (veamäär ja mittevastavuse määr) arvutatakse sertifitseerimisasutuste poolt toetuskõlblikuks loetud ja makseasutuse poolt varasemalt kinnitatud väärtuste vahena. Sertifitseerimisasutuste veamääras ei võeta arvesse toetusesaajate poolt esitatud ja makseasutuse poolt pärast kohapealseid kontrolle kinnitatud summade vahelisi erinevusi, mida väljendatakse makseasutuste kontrollistatistikas esitatud vigadena.

Nagu näidatud punktis 6, teevad makseasutused üldreeglina kohapealseid kontrolle ainult 5% puhul taotlustest. Sellegipoolest on kuues külastatud liikmesriigis sertifitseerimisasutuste poolt auditeeritud koguvalimis sisalduvate makseasutuste kohapealsete kontrollidega hõlmatud tehingute keskmine osakaal (vt tabel 3) EAGFi puhul 38% ja EAFRD puhul 44%. Seega on kõnealused tehingud sertifitseerimisasutuste koguvalimites üleesindatud. Joonisel 3 kirjeldatakse nimetatud olukorda EAGFi keskmiste arvnäitajate abil.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Kui tehingute puhul oli eelnevalt kohapealseid kontrolle tehtud, oli makseasutus nende käigus leitud vead oma kontrollistatistikas juba kajastanud. Kui sertifitseerimisasutus võrdleb enda saadud tulemusi makseasutuste omadega, siis ta neid vigu enam ei avasta. Potentsiaalsed vead jäävad aga parandamata 95% puhul üldkogumist, mille puhul kohapealseid kontrolle ei tehta.

Tagamaks, et üldkogumi omadused õigesti arvesse võetakse, peab sertifitseerimisasutus seetõttu täpselt ära märkima valimi 1 tehingute varem kohapeal kontrollitud tehingute osakaalu. Valimis 1 sisalduvate ja juba varem kontrollitud 5% määra⁶⁵ ületavate tehingute juhuvalimil põhinevaks kohapealseks kontrollimiseks peavad sertifitseerimisasutused seega enda veamäärale lisama makseasutuste kontrollistatistikast saadava veamäära.

Makseasutuse kontrollistatistikast pärinev veamäär tuleb samuti lisada sertifitseerimisasutuste veamäärale nende valimi 2 tehingute puhul, mida ei ole kohapealsete kontrollidega kontrollinud ei makse-⁶⁶ ega sertifitseerimisasutused.

Kõnealune kohandus on vajalik, kuna sertifitseerimisasutused peavad esitama arvamuse maksete üldkogumi seaduslikkuse ja korrektsuse, mitte ainult makseasutuste kohapealsete kontrollide protseduuride mõjususe kohta. Kui nimetatud kohandusi ei tehta, esitatakse veamäär tõenäoliselt oluliselt väiksemana nii valimis 1 kui valimis 2.

Lisaks selliste kohanduste puudumisele põhjustavad käesoleva aruande punktides 56, 57, 58, 67 ja 71 loetletud puudused ka tõenäoliselt seda, et sertifitseerimisasutuste poolt seaduslikkuse ja korrektsuse kohta esitatud arvamuses kasutatud veamäär on näidatud tegelikust väiksemana.

Järeldused ja soovitused

Programmitöö perioodil 2014–2020 on ÜPP eelarve 363 miljardit eurot (2011. aasta hindades) ning seda täidab komisjon koostöös liikmesriikidega. Kuigi komisjon on eelarve täitmise liikmesriikide määratud makseasutustele delegeerinud, kannab ta lõplikku vastutust ELi eelarve täitmise eest ja peab tagama, et ELi finantshuvid oleksid kaitstud samade standardite kohaselt nagu siis, kui komisjon täidaks eelarvet ise.

Komisjon saab kulude seaduslikkuse ja korrektsuse kohta kindlust kolmelt tasandilt: makseasutuste kontrollidest, sertifitseerimisasutuste audititööst ja selle komisjonipoolse kontrollimise tulemustest. Kui saadud kindlust ei peeta piisavaks, kasutab komisjon seaduslikkuse ja korrektsuse eest lõpliku vastutuse võtmiseks vastavuse kontrollimise menetlusi, mille tulemusel võidakse teha finantskorrektsioone.

Sertifitseerimisasutustele on alates aastast 1996 usaldatud makseasutuste sõltumatu auditeerimine. Kui esialgu vastutasid sertifitseerimisasutused raamatupidamise aastaaruande usaldusväärsuse ja sisekontrollimenetluste kohta arvamuse esitamise eest, siis perioodil 2014–2020 nende vastutusvaldkonda laiendati. Alates eelarveaastast 2015 on sertifitseerimisasutused pidanud esitama ka rahvusvaheliselt tunnustatud auditeerimisstandarditega kooskõlas koostatava arvamuse, milles avaldatakse, kas kulud, mille hüvitamist komisjonilt on taotletud, on seaduslikud ja korrektsed. Seega oli eelarveaasta 2015 esimene aasta, mille kohta komisjonil oli võimalik oma iga-aastase tegevusaruande koostamisel kasutada sertifitseerimisasutuste tõhustatud tööd seoses seaduslikkuse ja korrektsusega.

Selles kontekstis oli auditi eesmärk hinnata, kas sertifitseerimisasutuste uus roll oli samm ühtse auditi mudeli suunas ja kas komisjon võttis seda oma kindluse tagamise mudelis nõuetekohaselt arvesse. Kontrollikoda hindas ka seda, kas komisjoni loodud raamistik võimaldas sertifitseerimisasutustel koostada arvamuse ÜPP kulude seaduslikkuse ja korrektsuse kohta kooskõlas kohaldatavate ELi määruste ja rahvusvaheliselt tunnustatud auditeerimisstandarditega.

Kontrollikoda järeldab, et kuigi sertifitseerimisasutuste uus roll on positiivne samm ühtse auditi mudeli suunas, ei võtnud komisjon nende seaduslikkuse ja korrektsuse alast tööd oma kindluse tagamise mudelis piisavalt arvesse. Lisaks järeldab kontrollikoda, et komisjoni poolt sertifitseerimisasutuste uue töö rakendamise esimeseks aastaks loodud raamistikul on olulisi puudusi. Seetõttu ei vasta sertifitseerimisasutuste arvamused olulistes valdkondades täiel määral kohaldatavatele standarditele ja nõuetele.

Kontrollikoja hinnangul on sertifitseerimisasutuste uus roll seoses kulude seaduslikkuse ja korrektsusega positiivne samm ühtse auditi mudeli suunas, milles erinevad kontrolli- ja audititasandid võivad üksteist täiendada, mis aitab vältida koordineerimata ja kattuvaid kontrolle ja auditeid. See tuleb asjaolust, et sertifitseerimisasutuste väljunditega on potentsiaalselt võimalik tugevdada liikmesriikide kontrollisüsteeme, vähendada auditi- ja kontrollikulusid ning võimaldada komisjonil saada täiendavat sõltumatut kindlust kulude seaduslikkuse ja korrektsuse kohta. Lisaks võib sertifitseerimisasutuste seaduslikkuse ja korrektsuse alane tegevus aidata komisjonil parandada üldise allesjäänud veamäära hindamist, vastavusauditite tegemise vajaduse prognoosimist, ELi eelarvest mittehüvitatavate summade täpsemat ja täielikumat kindlaks määramist, ekstrapoleeritud finantskorrektsioonide suuremal määral kasutamist ja makseasutuste akrediteeringute läbivaatamist (punktid 22–28).

Selle taustal analüüsis kontrollikoda komisjonis kasutatavat kindluse tagamise mudelit ja seoses sertifitseerimisasutuste suurendatud rolliga tehtud muudatusi. Kontrollikoda märkis, et komisjoni kindlustandev mudel põhineb endiselt liikmesriikide kontrollide tulemustel. Eelarveaasta 2015 puhul moodustasid sertifitseerimisasutuste seaduslikkuse ja korrektsuse kohta avaldatud arvamused vaid ühe faktori, mida komisjon võttis arvesse liikmesriikide kontrollistatistikas esitatud vigade kohanduste arvutamisel. Eelarveaastate 2014 ja 2015 puhul suurendas komisjon veamäärasid, mis suurendas kaks kuni neli korda ka liikmesriikide esitatud üldist allesjäänud veamäära. Sertifitseerimisasutuste seaduslikkuse ja korrektsuse kohta avaldatud arvamused on ainuke allikas, mis annab iga-aastast sõltumatut kindlust seaduslikkuse ja korrektsuse kohta. Seega peaks põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat kontrollikoja hinnangul tulevikus kasutama sertifitseerimisasutuste antavat sõltumatut kindlust (juhul, kui töö on tehtud usaldusväärselt) kulude seaduslikkuse ja korrektsuse hindamise peamise elemendina (punktid 29–36).

1. soovitus. Sertifitseerimisasutuste seaduslikkuse ja korrektsuse alasest tööst saadav kindlus

Kui sertifitseerimisasutuste tehtud töö on määratletud ja tehtud vastavalt kohaldatavatele määrustele ja rahvusvaheliselt tunnustatud auditeerimisstandarditele, peaks komisjon kasutama selle tulemusi kulude seaduslikkuse ja korrektsusega seotud kindluse tagamise mudeli peamise elemendina.

Seejärel uuris kontrollikoda, mil määral vastavad komisjoni suunised rahvusvaheliselt tunnustatud auditeerimisstandarditele auditiprotsessi eri etappides Kontrollikoda leidis, et riskihindamise menetluse puhul oli komisjon kohustanud sertifitseerimisasutusi kasutama akrediteerimismaatriksit, et määrata kindlaks, kui suurel määral nad peaksid tuginema makseasutuste sisekontrollisüsteemidele. Sertifitseerimisasutused kasutavad akrediteerimismaatriksit, et hinnata makseasutuste poolset akrediteerimiskriteeriumide täitmist, ja see sisaldab 48 hindamisparameetrit, millest kulude seaduslikkust ja korrektsust mõjutavad oluliselt ainult kaks: taotluste menetlemise haldus- ja kohapealsed kontrollid.

Seetõttu ei ole maatriksit sobiv kasutada seaduslikkuse ja korrektsuse eesmärkidel, kuna see võib suurendada sertifitseerimisasutuste poolt makseasutuste sisekontrollisüsteemidest saadavat kindlust ja vähendada substantiivse testimise valimite suurust. Komisjon kasutab oma vastavuse kontrollimise menetluse raames tehtavates päringutes makseasutuste sisekontrollisüsteemide mõjususe hindamiseks eraldi vahendit: põhi- ja lisakontrollide nimekirja, mis sisaldab haldus- ja füüsilisi kohapealseid kontrolle ning muid haldustoiminguid, mida vajatakse väljamakstavate summade õigeks arvutamiseks (punktid 38–47).

2. soovitus. Põhi- ja lisakontrollidele suunatud riskihindamine

Komisjon peaks muutma oma suuniseid nii, et sertifitseerimisasutuste tehtav seaduslikkuse ja korrektsuse alane riskihindamine oleks suunatud komisjonis juba kasutatavatele põhi- ja lisakontrollidele, millele lisataks mistahes muu tõendusmaterjal, mida sertifitseerimisasutused vastavalt rahvusvaheliselt tunnustatud auditeerimisstandarditele asjakohaseks peavad.

Tehingute testimise puhul kohustas komisjon sertifitseerimisasutusi kasutama kahte valimit, mille tulemused hiljem liidetakse: valim 1 moodustatakse makseasutuse poolt juhuvalimi alusel kohapeal kontrollitud toetusesaajate nimekirjast ja valim 2 kõigist kõnealuse eelarveaasta maksetest. Selline lähenemisviis võimaldab sertifitseerimisasutustel testida olulise arvu makseasutuste poolt juba kohapeal kontrollitud tehinguid (valim 1), et koguda tõendusmaterjali makseasutuste sisekontrolli toimimise ja makseasutuste kontrollistatistika, milles esitatakse kohapealsete kontrollide tulemused, usaldusväärsuse kohta. Kuna sertifitseerimisasutused koostavad valim 1 makseasutuste juhuvalimi alusel tehtud kohapealsetest kontrollidest, on nende tegevus esinduslik vaid juhul, kui makseasutuste endi algselt moodustatud valimid on esinduslikud.

Lisaks koostati IACSiga hõlmatud tehingute kohta, mis on põhiliselt iga-aastased pindalatoetused, valim 1 põllumajandustootjate poolt deklareeritud summade alusel enne, kui makseasutused olid otsustanud väljamakstavate summade suuruse. Komisjon valis sellise lahenduse, et sertifitseerimisasutustel oleks võimalik makseasutuse kontrolle korrata võimalikult kiiresti pärast makseasutuste kontrolle, kui sertifitseerimisasutuste poolt valitud põllumajandusettevõtete kohapealsel kontrollimisel leitud olukord on väga sarnane makseasutuste poolt täheldatud olukorraga. Kõnealune lahendus sisaldab aga mitmeid riske – näiteks ebapiisav koostöö makseasutuste ja sertifitseerimisasutuste vahel, mis põhjustab sertifitseerimisasutuste testimise ajakavas olulisi viivitusi; oht, et potentsiaalselt vigadest mõjutatud tehingud asendatakse sertifitseerimisasutuste valimis teistega; ja oht, et sertifitseerimisasutused kuulutavad oma külastuse välja enne makseasutuste algsete kontrollide tegemist (punktid 48–58).

3. soovitus. IACSiga hõlmatud valimi koostamise kaitsemehhanism, mis põhineb makseasutuste kohapealsetel kontrollidel

Makseasutuste poolt juhuslikkuse alusel valitud kohapealsete kontrollide käigus kontrollitud taotluste nimekirjas sisalduvate IACSiga hõlmatud tehingute sertifitseerimisasutuste poolset valimist puudutavaid komisjoni suuniseid tuleks rangemaks muuta, nõudes sertifitseerimisasutustelt asjakohaste kaitsemehhanismide loomist, millega

• tagada, et sertifitseerimisasutuste valimite esinduslikkus, nende edastamine (nõudmise korral) komisjonile ja nõuetekohase auditijälje hoidmine. See tähendab, et sertifitseerimisasutused peavad kontrollima makseasutuste valimite esinduslikkust;
• võimaldada sertifitseerimisasutustel teha kontrollkülastusi kohe pärast makseasutuste poolseid kohapealseid kontrolle;
• tagada, et sertifitseerimisasutuste valimid ei saaks makseasutustele teatavaks enne, kui need on oma kohapealsed kontrollid lõpule viinud.

IACSiga mittehõlmatud kulude, mis on põhiliselt põllumajandusettevõtetesse ja maapiirkondade taristusse tehtud investeeringute kulude hüvitamine, puhul on makseasutuste kohapealsete kontrollide tegemise ajavahemik (nt eelarveaasta 2015 puhul alates 1. jaanuarist kuni 31. detsembrini 2014) ja kulude kandmise ajavahemik (nt eelarveaasta 2015 puhul 16. oktoobrist 2014 kuni 15. oktoobrini 2015) erinevad. See tähendab, et enne 16. oktoobrit 2014 või pärast 15. oktoobrit 2015 tehtud makseid ei kajastata eelarveaasta 2015 kuludena (punktid 59–61).

4. soovitus. IACSiga mittehõlmatud maksete valimi koostamine

Komisjon peaks muutma oma IACSiga mittehõlmatud kulutustega seotud valimite koostamise meetodi suuniseid nii, et sertifitseerimisasutused koostaksid IACSiga mittehõlmatud kulude valimi otse auditeeritava eelarveaasta jooksul tehtud maksete nimekirjast.

Valimi 2 kohta pidid sertifitseerimisasutused vastavalt komisjoni nõudmisele uuesti tegema vaid makseasutuste halduskontrollid; Enamikus külastatud liikmesriikidest moodustas valim 2 suurema osa sertifitseerimisasutuste substantiivsete testide aluseks olnud üldvalimist. Ainult makseasutuse dokumentide kontrollil põhinev tõendusmaterjali kogumine, ilma lõpliku toetusesaaja juures kohapealsete kontrollide tegemiseta, ei anna sageli sertifitseerimisasutustele piisavalt asjakohast auditi tõendusmaterjali, nagu seda nõutakse rahvusvaheliselt tunnustatud auditeerimisstandardites; sellisel juhul ei saa sertifitseerimisasutused kasutada kahte ÜPP kulutuste kontekstis väga olulist auditi tõendusmaterjali kogumise meetodit: kontrollimist ja uurimist (punktid 62–67).

Komisjoni kohustas sertifitseerimisasutusi substantiivse testimise käigus uuesti tegema vaid makseasutuste nii valimi 1 kui valimi 2 tehingute algsed kontrollid. Rahvusvaheliselt tunnustatud auditeerimisstandardites defineeritakse kontrollide uuesti tegemine kui auditeeritud üksuse (ehk antud juhul makseasutuse) tehtud protseduuride sõltumatu kordamine. Nimetatud standardites sedastatakse, et audiitorid peaksid siiski valima ja teostama kõik auditietapid ja -protseduurid, mida nad ise vajalikuks peavad. Kuna komisjon seab sertifitseerimisasutuste poolsele kontrollide uuesti tegemisele piirangud, ei ole sertifitseerimisasutuste tehtav substantiivne testimine täielik ega anna neile ka piisava kindluse arvamuse esitamiseks piisavalt auditi tõendusmaterjali (punktid 68–71).

5. soovitus. Kohapealne substantiivne testimine

Komisjon peaks muutma oma suuniseid nii, et sertifitseerimisasutustel oleks võimalik teha

• mistahes auditeeritud tehingu kohapealset kontrollimist;
• kõiki auditietappe ja -menetlusi, mida nad vajalikuks peavad, mitte piirduma vaid makseasutuste algsete kontrollide uuesti tegemisega.

Komisjoni nõudmiste kohaselt peavad sertifitseerimisasutused seaduslikkuse ja korrektsuse puhul arvutama kaks veanäitajat

• veamäär, mille aluseks on sertifitseerimisasutuste poolne makseasutuse kogu kontrolliprotsessi auditeerimine, alates maksetaotlustest kuni väljamaksete tegemise ja raamatupidamisarvestuses kajastamiseni, ning seda kasutatakse kulude seaduslikkuse ja korrektsuse kohta arvamuse esitamiseks; ja
• mittevastavuse määr, millega mõõdetakse ainult makseasutuse esmastes toetuskõlblikkuse kontrollides (haldus- ja kohapealsed kontrollid) leitud vigade finantsmõju enne karistuste kohaldamist; mittevastavuse määra abil hinnatakse, kas sertifitseerimisasutuste poolne kontrollimine seab kahtluse alla vahendite haldaja kinnitustes esitatud väited, sh makseasutuste kontrollistatistikas esitatud veamäärad.

ÜPP horisontaalses määruses nõutakse vahendite haldaja kinnituse puhul aga ainult piiratud kindlust, mis tavaliselt piirdub analüütiliste protseduuride ja päringutega, ega eelda üksikasjade testimist.

Rahvusvaheliselt tunnustatud auditeerimisstandardite järgimiseks ei vajata mittevastavuse määra, kuna vahendite haldaja kinnituse kohta järelduse tegemiseks võib kasutada raamatupidamise aastaaruande usaldusväärsuse, sisekontrollisüsteemi nõuetekohase toimimise ning tehingute seaduslikkuse ja korrektsusega seotud audititöö tulemusi. Lisaks plaanis komisjon kohandatud veamäära arvutamisel kasutada veamäära asemel mittevastavuse määra, kuigi mittevastavuse määr ei näita kulude veamäära vaid pigem makseasutuse haldus- ja kohapealsetes kontrollides sisalduvate puuduste finantsmõju. Teisest küljest on makseasutuste raamatupidamise aastaaruannete täielikkuse, täpsuse ja õigsuse kohta arvamuse avaldamisel veamäära valesti kasutanud aga nii sertifitseerimisasutused kui komisjon (punktid 72–78).

6. soovitus. Üksainus veamäär seaduslikkuse ja korrektsuse hindamiseks

Komisjon peaks oma suuniseid muutma nii, et neis ei nõutaks seaduslikkuse ja korrektsuse puhul kahe eri veamäära arvutamist. ÜPP horisontaalse määruse nõuetele vastaks üksainus veamäär, mille alusel sertifitseerimisasutused esitavad oma piisava kindluse arvamuse kulude seaduslikkuse ja korrektsuse ning piiratud kindluse arvamuse vahendite haldaja kinnituses esitatud väidete kohta.

Komisjon ja sertifitseerimisasutused ei tohiks seda veamäära seaduslikkuse ja korrektsuse puhul kasutada makseasutuste raamatupidamise aastaaruande täielikkuse, täpsuse ja õigsuse hindamiseks.

Veamäära arvutamise aluseks võetakse sertifitseerimisasutuste poolt toetuskõlblikuks peetava ja makseasutuse poolt varasemalt kinnitatud summa suhe. Toetusesaajate esitatud ja makseasutuse poolt pärast kohapealseid kontrolle kinnitatud summade vahelisi erinevusi, mida väljendatakse makseasutuste kontrollistatistikas esitatud vigadena, ei võeta arvesse veamääras, millel põhinevad sertifitseerimisasutuste arvamused kulude seaduslikkuse ja korrektsuse kohta. Kui tehingute puhul oli eelnevalt kohapealseid kontrolle tehtud, olid makseasutused nende käigus leitud vastavad vead oma kontrollistatistikas juba kajastanud. Kui sertifitseerimisasutus võrdleb enda saadud tulemusi makseasutuste omadega, siis ta neid vigu enam ei avasta ja leiab sellistes tehingutes tõenäoliselt vähem vigu. Mida rohkem sertifitseerimisasutuse valimis sisalduvaid tehinguid on makseasutus eelnevalt kontrollinud, seda madalam on sertifitseerimisasutuste leitav üldine veamäär.

Kuues külastatud liikmesriigis sertifitseerimisasutuste poolt auditeeritud üldvalimis sisalduvate makseasutuste kohapealsete kontrollidega hõlmatud tehingute keskmine osakaal oli EAGFi puhul 38% ja EAFRD puhul 44%. Üldreeglina tehakse makseasutuse kohapealseid kontrolle üldkogumis sisalduvatest tehingutest aga ainult 5% puhul. Seega olid sertifitseerimisasutuste valimis sisalduvad tehingud, mida makseasutus oli kohapeal kontrollid ja mis olid sellest tulenevalt sertifitseerimisasutuse testimises vähem vigadest mõjutatud, sertifitseerimisasutuste valimites üleesindatud. Selle tagajärjel oli sertifitseerimisasutuste poolt esitatud veamäär alahinnatud, kuna nad ei olnud teinud kohandusi, mis oleks taganud tõese ülevaate makseasutuste poolt eelnevalt kohapeal kontrollitud tehingute palju väiksemast osast tegelikus üldkogumis (punktid 79–85).

7. soovitus. Auditiarvamusega hõlmatud üldkogumi suhtes esinduslik veamäär

Komisjon peaks oma suuniseid muutma järgnevalt:

• makseasutuste juhuslike kohapealsete kontrollide nimekirja alusel moodustatud valimisse kuuluvate IACSiga hõlmatud tehingute puhul sisaldab sertifitseerimisasutuste arvutatud veamäär ka makseasutuste kontrollistatistikas esitatud veamäära, mida on ekstrapoleeritud makseasutuste kohapealsete kontrollidega hõlmamata ülejäänud tehingutele. Sertifitseerimisasutused peavad tagama makseasutuste koostatud kontrollistatistika täielikkuse ja täpsuse;
• sellist kohandust ei ole vaja tehingute puhul, mille sertifitseerimisasutus kaasab valimisse kõigi maksete seast otse, kuna kõnealune valim on aluseks olevate auditeeritavate tehingute suhtes esinduslik.

Soovituste 2–7 elluviimise tähtaeg on alates eelarveaastast 2018 kehtima hakkavate komisjoni suuniste järgmine läbivaatamine. Komisjon lõpetas sertifitseerimisasutusele mõeldud uute suuniste (mida hakatakse rakendama alates eelarveaastast 2018) koostamise jaanuaris 2017. Neid muudetud suuniseid kontrollikoda läbi ei vaadanud (vt punkt 17).

I auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Phil WYNN OWEN, võttis käesoleva aruande vastu 22. märtsi 2017. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

president

Klaus-Heiner LEHNE

Mõisted

Aasta tegevusaruanne: kõikide peadirektoraatide iga-aastane aruanne, milles kirjeldatakse nende saavutusi, aasta jooksul tehtud algatusi ja kasutatud ressursse. Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi aasta tegevusaruanne sisaldab ka ÜPP juhtimis- ja kontrollisüsteemide toimimise ja tulemuste hindamist makseasutuste tasandil.

Akrediteerimine: protsess, millega kinnitatakse, et makseasutuste halduslik ülesehitus ja sisekontrollisüsteem annavad piisava tagatise selle kohta, et maksed on seaduslikud ja korrektsed ning raamatupidamisarvestuses nõuetekohaselt kajastatud. Liikmesriigi poolne kinnitamine toimub vastavalt sellele, kuidas makseasutused täidavad kriteeriume (akrediteerimiskriteeriumid), mis käsitlevad sisekeskkonda, kontrollitegevust, teavet ja teavitamist ning järelevalvet.

Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfond (EAFRD): fondi kaudu antakse ELi toetust maaelu arengu programmidele.

Euroopa Põllumajanduse Tagatisfond (EAGF): fondist rahastatakse põllumajandustootjatele makstavaid otsetoetusi, põllumajandusturgude juhtimist ning teavitus- ja edendusmeetmeid.

Finantskontrolli menetlus: selle tulemuseks on komisjoni iga-aastane finantsotsus, mis hõlmab kõigi akrediteeritud makseasutuste esitatud raamatupidamise aastaaruannete täielikkust, täpsust ja õigsust.

Finantskorrektsioonid: komisjoni poolt ELi rahastamisest väljajäetavad kulud, mida liikmesriigid ei ole kandnud kooskõlas kohaldatava ELi ja riigisisese õigusega. ÜPP kulude puhul toimub rahastamisest välja jätmine alati finantskorrektsioonide vormis, mida käsitletakse kui sihtotstarbelist tulu.

Halduskontrollid: makseasutuste poolt kõigi toetustaotluste kohta läbiviidavad formaliseeritud dokumentide kontrollid, mille eesmärk on veenduda, et need vastavad toetuse andmise tingimustele. IACSiga hõlmatud kulude puhul kasutatakse IT-andmebaasides sisalduvat teavet automaatsete ristkontrollide tegemiseks.

Kohandatud veamäär: komisjoni hinnanguline allesjäänud veamäär, mis mõjutab makseasutustelt toetusesaajatele tehtud ÜPP makseid pärast seda, kui kõik kontrollid on läbi viidud. Komisjon arvutab allesjäänud veamäärad ja avaldab need oma aasta tegevusaruandes.

Kohapealsed kontrollid: makseasutuste inspektorite tehtavad kontrollid, mille eesmärk on veenduda, et lõplikud toetusesaajad täidavad neile kohaldatavaid eeskirju. Kontrolle võidakse teha nii klassikaliste kohapealsete kontrollide vormis (põllumajandusettevõtete või toetust saanud investeeringute kontrollimine) või kaugseirena (maatükkidest tehtud ajakohastatud satelliitfotode vaatamine), mida võib kahtlusi tekitavate juhtumite korral täiendada kohapealsete kiirkontrollidega.

Kontrollistatistika: liikmesriikide poolt komisjonile esitatavad aastaaruanded, mis sisaldavad makseasutuste haldus- ja kohapealsete kontrollide tulemusi.

Makseasutus: liikmesriigi ametkond (ametkonnad), mille ülesanneteks on ÜPP kulutuste juhtimine ja kontroll - eelkõige kontrollimehhanismid, arvutamine, ÜPP summade toetusesaajatele välja maksmine ja komisjonile esitatav aruandlus. Osa makseasutuse tööst (välja arvatud toetusesaajatele tehtavad maksed ja nende kohta komisjonile esitatav aruandlus) võivad teha delegeeritud asutused.

Programmiperiood: mitmeaastane raamistik, mille raames kavandatakse ja rakendatakse ELi poliitikaid. Käimasoleva programmitöö perioodi ajavahemik on 2014-2020 ning selles mitmeaastases raamistikus toimub ka EAFRD rahastatavate maaelu arengu programmide juhtimine; EAGF toimib aastapõhiselt.

Rahvusvaheliselt tunnustatud auditeerimisstandardid (IAAS) koosnevad erinevate avaliku sektori ja erialaste standardiorganisatsioonide määratletud auditeerimisstandarditest, nagu auditeerimis- ja kindlustusstandardite nõukogu (IAASB) koostatud rahvusvahelised auditeerimisstandardid (ISAd) või kõrgeimate kontrolliasutuste rahvusvahelise organisatsiooni (INTOSAI) koostatud kõrgeimate kontrolliasutuste rahvusvahelised standardid (ISSAI).

Vahendite haldaja kinnitus: iga makseasutuse direktori iga-aastane kinnitav avaldus raamatupidamise aastaaruande täielikkuse, täpsuse ja õigsuse, sisekontrollisüsteemide nõuetekohase toimimise ning raamatupidamisarvestuse aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse kohta. Vahendite haldaja kinnitusel on mitu lisa, millest üks sisaldab makseasutuse tehtud kõigi kohapealsete ja halduskontrollide tulemuste statistikat (kontrollistatistika).

Vastavuskontrolli menetlus: komisjoni sisekontrollisüsteemide hindamisel põhineva põllumajanduse peadirektoraadi menetluse eesmärk on tagada, et liikmesriigid kohaldavad ELi ja riigisiseseid õigusakte ning et kõik kulud, mis ühel või mitmel eelarveaastal neile eeskirjadele ei vasta, jäetakse finantskorrektsiooni kaudu ELi-poolsest rahastamisest välja.

Ühtne haldus- ja kontrollisüsteem (IACS): integreeritud süsteem, mis koosneb põllumajandustootjate, toetustaotluste, põllumajandusmaa, loomade ja vajadusel ka toetusõiguste andmebaasidest. Neid andmebaase kasutatakse pindala ja loomadega seotud toetustaotluste haldusalasteks ristkontrollideks.

Lühendid

EAFRD: Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfond

EAGF: Euroopa Põllumajanduse Tagatisfond

ERF: Euroopa Regionaalarengu Fond

ESF: Euroopa Sotsiaalfond

ÜF: Ühtekuuluvusfond

ÜPP: ühine põllumajanduspoliitika

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate tulemus- ja vastavusauditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Käesoleva aruande võttis vastu loodusvarade säästva kasutamise valdkonna auditeerimisega tegelev kontrollikoja I auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Phil Wynn Owen. Auditit juhtis kontrollikoja liige João Figueiredo, keda toetasid kabineti atašee Paula Betencourt, valdkonnajuhi kohusetäitja Sylvain Lehnhard, auditijuht Luis Rosa ja auditijuhi asetäitja Marius Cerchez. Auditirühma kuulusid Ioan Alexandru Ilie, Jindrich Dolezal, Michal Machowski, Michael Spang, Antonella Stasia, Heike Walz. Aruande koostamisel oli abiks Michael Pyper.

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Sertifitseerimisasutuste uus roll ÜPP kulude puhul: positiivne samm ühtse auditi mudeli suunas, kuid olulised puudused tuleb kõrvaldada
(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõike 4 teisele lõigule)

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2017

© Euroopa Liit, 2017

KUST SAAB ELi VÄLJAANDEID?

Tasuta väljaanded:

• üksikeksemplarid:
  • EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu);
• rohkem eksemplare ning plakatid ja kaardid:
  • Euroopa Liidu esindustest (http://ec.europa.eu/represent_et.htm),
  • delegatsioonidest väljaspool ELi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_et.htm),
  • kasutades Europe Direct’i teenistust (http://europa.eu/europedirect/index_et.htm)
  • või helistades infotelefonile 00 800 6 7 8 9 10 11 (kõikjalt EList helistades tasuta) (*).

Tasulised väljaanded:

• EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu).