Die neue Rolle der Bescheinigenden Stellen im Bereich der GAP-Ausgaben: ein positiver Schritt hin zum Modell der „Einzigen Prüfung“, doch sind noch erhebliche Schwachstellen anzugehen

Zusammenfassung

Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) ist für den Zeitraum 2010-2014 mit einem Haushalt von 363 Milliarden Euro (zu Preisen des Jahres 2011) ausgestattet, was rund 38 % des Gesamtvolumens des mehrjährigen Finanzrahmens 2014-2020 entspricht. Im Rahmen der GAP getätigte Ausgaben unterliegen der geteilten Mittelverwaltung zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten. Obwohl die Kommission die Ausführung des Haushalts den von den Mitgliedstaaten benannten Zahlstellen überträgt, behält sie die oberste Verantwortung und muss sicherstellen, dass die finanziellen Interessen der EU in der gleichen Weise geschützt werden, als würde die Kommission die übertragenen Haushaltsvollzugsaufgaben selbst wahrnehmen.

Zu diesem Zweck wurde den von den Mitgliedstaaten benannten Bescheinigenden Stellen 1996 die Rolle als unabhängige Abschlussprüfer der Zahlstellen übertragen. Seit dem Haushaltsjahr 2015 müssen sie ferner eine im Einklang mit den international anerkannten Prüfungsnormen erstellte Stellungnahme (Prüfungsurteil) abgeben, in der sie erklären, ob die Ausgaben, deren Erstattung bei der Kommission beantragt wurde, rechtmäßig und ordnungsgemäß sind. Das Haushaltsjahr 2015 war somit das erste Jahr, für das die Kommission die verstärkte Arbeit der Bescheinigenden Stellen in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit nutzen konnte.

In diesem Zusammenhang bewertete der Hof, ob der von der Kommission eingerichtete Rahmen es den Bescheinigenden Stellen ermöglicht hat, eine Stellungnahme zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der GAP-Ausgaben gemäß den geltenden EU-Vorschriften und international anerkannten Prüfungsnormen zu erstellen und somit verlässliche Ergebnisse für das Zuverlässigkeitsmodell (assurance model) der Kommission bereitzustellen. Der Hof kommt zu dem Schluss, dass der von der Kommission für das erste Jahr, in dem die Bescheinigenden Stellen ihre neuen Aufgaben wahrnahmen, konzipierte Rahmen erhebliche Schwachstellen aufweist. Infolgedessen stehen die Stellungnahmen der Bescheinigenden Stellen in wichtigen Bereichen nicht voll und ganz im Einklang mit den geltenden Normen und Vorschriften.

Die neue Rolle der Bescheinigenden Stellen ist ein positiver Schritt hin zu einem Modell der „Einzigen Prüfung“, da die Beurteilungen der Bescheinigenden Stellen es den Mitgliedstaaten gestatten, ihre Kontrollsysteme zu verstärken und die Prüfungs- und Kontrollkosten zu senken, und es der Kommission ermöglichen, von unabhängiger Seite zusätzliche Prüfungssicherheit für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben zu erlangen.

Vor diesem Hintergrund hat der Hof das bestehende Zuverlässigkeitsmodell der Kommission und die zur Berücksichtigung der erweiterten Rolle der Bescheinigenden Stelle eingeführten Änderungen analysiert. Er stellte fest, dass das Zuverlässigkeitsmodell der Kommission auch weiterhin auf den Kontrollergebnissen der Mitgliedstaaten basiert. Für das Haushaltsjahr 2015 bildeten die Stellungnahmen der Bescheinigenden Stellen zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit lediglich einen der Faktoren, welche die Kommission berücksichtigte, um die Anpassung der in den Kontrollstatistiken der Mitgliedstaaten angegebenen Fehlerquoten zu berechnen. Da diese Stellungnahmen die einzige Quelle sind, die auf jährlicher Basis Prüfungssicherheit von unabhängiger Seite für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit bietet, sollte die Arbeit der Bescheinigenden Stellen, wenn auf zuverlässige Weise durchgeführt, zum zentralen Element des Zuverlässigkeitsmodells der Kommission werden.

Im Rahmen der Überprüfung der Leitlinien der Kommission auf Einhaltung der geltenden Vorschriften und international anerkannten Prüfungsnormen ermittelte der Hof folgende Schwachstellen:

1. Im Hinblick auf die Risikobewertung stellte der Hof fest, dass die Kommission die Bescheinigenden Stellen aufgefordert hat, die Zulassungsmatrix anzuwenden. Dadurch entsteht das Risiko, dass die Prüfungssicherheit, die die Bescheinigenden Stellen aus den internen Kontrollsystemen der Zahlstellen ableiten können, aufgebläht wird.
2. Das Stichprobenverfahren, das von den Bescheinigenden Stellen bei Vorgängen basierend auf den von den Zahlstellen aufgelisteten, nach dem Zufallsprinzip ausgewählten Vor-Ort-Kontrollen angewendet wurde, barg eine Reihe zusätzlicher Risiken, die nicht überwunden wurden: Insbesondere kann die Arbeit der Bescheinigenden Stellen nur dann repräsentativ sein, wenn die anfänglich von den Zahlstellen ausgewählten Stichproben selbst repräsentativ sind. Ein Teil der Strichproben bei nicht dem InVeKoS unterliegenden Vorgängen ist nicht für die Ausgaben und somit auch nicht für das geprüfte Haushaltsjahr repräsentativ.
3. In Bezug auf die vertieften Prüfungen forderte die Kommission die Bescheinigenden Stellen auf, bei einem Teil der Stichproben lediglich einen Nachvollzug der Verwaltungskontrollen der Zahlstellen vorzunehmen.
4. Die Kommission verlangte von den Bescheinigenden Stellen bei ihren vertieften Prüfungen lediglich einen Nachvollzug der ersten Kontrollen der Zahlstellen. Beim Nachvollzug handelt es sich zwar um eine anerkannte Methode zum Einholen von Prüfungsnachweisen, doch ist in den international anerkannten Prüfungsnormen auch vorgesehen, dass die Prüfer alle Prüfungsschritte und Prüfungshandlungen auswählen und durchführen, die sie selbst als angemessen erachten, um ausreichende Prüfungsnachweise für ein Prüfungsurteil mit hinreichender Prüfungssicherheit zu erlangen.
5. Was die Ziehung der Schlussfolgerung durch den Abschlussprüfer anbelangt, so wurde festgestellt, dass die Bescheinigenden Stellen gemäß den Leitlinien zwei verschiedene Fehlerquoten in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit berechnen mussten, dass aber nicht nur die Bescheinigenden Stellen, sondern auch die GD AGRI diese Quoten nicht angemessen genutzt haben.
6. Schließlich gelangte der Hof zu dem Schluss, dass die Stellungnahmen der Bescheinigenden Stellen zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben auf einer unterbewerteten Gesamtfehlerquote basierten. Der Grund hierfür war, dass die Bescheinigenden Stellen die von den Zahlstellen in ihren Kontrollstatistiken festgestellten und gemeldeten Fehler bei der Berechnung der geschätzten Fehlerquote nicht berücksichtigten.

Im Lichte dieser Bemerkungen spricht der Hof eine Reihe von Empfehlungen aus:

1. Die Kommission sollte die Ergebnisse der Bescheinigenden Stellen, wenn deren Arbeit im Einklang mit den geltenden Vorschriften und international anerkannten Prüfungsnormen gestaltet und durchgeführt wird, als zentrales Element ihres Zuverlässigkeitsmodells in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben nutzen.

2. Die Kommission sollte ihre Leitlinien überarbeiten, indem sie

   1. den Schwerpunkt der Risikobewertung der Bescheinigenden Stellen in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit auf die Schlüssel- und Zusatzkontrollen legt, die von ihr bereits genutzt werden;
   2. die Bescheinigenden Stellen auffordert, für die von ihnen getroffene Auswahl der dem InVeKoS unterliegenden Vorgänge aus der Liste der Anträge, die von den Zahlstellen nach dem Zufallsprinzip für Vor-Ort-Kontrollen ausgewählt wurden, geeignete Vorsichtsmaßnahmen in Bezug auf den repräsentativen Charakter ihrer Stichproben, die Rechtzeitigkeit ihrer Vor-Ort-Besuche und die Nichtoffenlegung ihrer Stichproben gegenüber den Zahlstellen vorzusehen;
   3. die Bescheinigenden Stellen auffordert, ihre Stichproben bei nicht dem InVeKoS unterliegenden Ausgaben direkt aus der Liste der Zahlungen zu ziehen;
   4. den Bescheinigenden Stellen gestattet, sämtliche geprüften Vorgänge Vor-Ort-Prüfungen zu unterziehen sowie alle Prüfungsschritte und Prüfungshandlungen durchzuführen, die sie selbst als angemessen erachten, ohne auf den Nachvollzug der ersten Kontrollen der Zahlstellen beschränkt zu sein;
   5. die Bescheinigenden Stellen auffordert, nur eine einzige Fehlerquote in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit zu berechnen;
   6. festlegt, dass bei dem InVeKoS unterliegenden Vorgängen, die stichprobenweise aus der Liste der nach dem Zufallsprinzip vorgenommenen Vor-Ort-Kontrollen der Zahlstellen ausgewählt werden, in der von den Bescheinigenden Stellen berechneten Gesamtfehlerquote - damit eine Stellungnahme zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben abgegeben werden kann - auch die von den Zahlstellen in den Kontrollstatistiken gemeldeten Fehlerquoten, hochgerechnet auf den Anteil der den Vor-Ort-Kontrollen der Zahlstellen nicht unterliegenden Vorgänge, berücksichtigt werden; die Bescheinigenden Stellen müssen sicherstellen, dass die von den Zahlstellen erstellten Kontrollstatistiken vollständig und exakt sind.

Einleitung

Ausgaben im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik

Im Bereich der Landwirtschaft wird die EU-Unterstützung über den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) gewährt. Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 sind diese beiden Fonds mit insgesamt 363 Milliarden Euro (zu Preisen des Jahres 2011) ausgestattet. Dies entspricht rund 38 % des Gesamtvolumens des mehrjährigen Finanzrahmens für den Zeitraum 2014-2020¹.

Die Ausgaben der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) im Rahmen der beiden Fonds lassen sich in zwei Kategorien einteilen:

• Ausgaben, die dem Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem (InVeKoS) unterliegen, anspruchsbasiert² sind und hauptsächlich aus jährlichen Zahlungen je Hektar bestehen;
• Ausgaben, die nicht dem InVeKoS unterliegen, wobei es sich um erstattungsbasierte Zahlungen handelt, die hauptsächlich aus Investitionen in landwirtschaftliche Betriebe und ländliche Infrastruktur sowie Interventionsmaßnahmen an landwirtschaftlichen Märkten bestehen.

Die Aufschlüsselung zwischen dem InVeKoS unterliegenden und nicht dem InVeKoS unterliegenden Ausgaben bei den beiden Fonds (rund 86 % bzw. 14 % der GAP-Ausgaben) für das Haushaltsjahr 2015 ist in Abbildung 1 dargestellt:

Rechtlicher und institutioneller Rahmen für die geteilte Mittelverwaltung im Rahmen der GAP

Die Zuständigkeiten für die Verwaltung der GAP sind zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten geteilt. Rund 99 % des GAP-Haushalts werden im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung gemäß der Haushaltsordnung ausgegeben³. Die Grundregeln für die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der GAP sind in der horizontalen GAP-Verordnung⁴ festgelegt. Die Kommission wurde ermächtigt, diese Vorschriften durch Durchführungsverordnungen⁵ und Leitlinien näher zu spezifizieren.

Im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung bleibt die Kommission letztendlich für den Haushalt verantwortlich, überträgt aber gewisse Haushaltsvollzugsaufgaben speziell von den Mitgliedstaaten benannten Einrichtungen: den Zahlstellen. Die Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung (GD AGRI) der Kommission überwacht die Ausführung des Haushalts durch die Zahlstellen, indem sie die Ausgaben, die von den Zahlstellen monatlich (für den EGFL) und vierteljährlich (für den ELER) gemeldet werden, überprüft und erstattet und schließlich im Rahmen des Konformitätsabschlussverfahrens bewertet, ob die Ausgaben rechtmäßig und ordnungsgemäß sind⁶. Wenn in diesem Verfahren Schwachstellen im Kontrollsystem einer Zahlstelle festgestellt werden, die sich auf den EU-Haushalt auswirken, kann die Kommission Finanzkorrekturen bei dieser Zahlstelle vornehmen. Das Modell der geteilten Mittelverwaltung der GD AGRI, in dem die Rollen der verschiedenen beteiligten Parteien festgelegt sind, wird in Anhang I⁷ dargestellt.

Auf der Ebene des Mitgliedstaats wird der GAP-Haushalt durch die Zahlstellen verwaltet, die von der jeweiligen zuständigen Behörde des Mitgliedstaats zugelassen wurden⁸. Die Zahlstellen führen Verwaltungskontrollen bei allen von Begünstigten eingehenden Projekt- und Zahlungsanträgen sowie Vor-Ort-Kontrollen bei einer Mindeststichprobe von 5 % für die Mehrzahl der Stützungsmaßnahmen durch⁹. Im Anschluss an diese Kontrollen zahlen die Zahlstellen den Begünstigten die fälligen Beträge aus und reichen diese monatlich (EGFL) bzw. vierteljährlich (ELER) bei der Kommission zur Erstattung ein. Alle ausgezahlten Beträge werden dann im Jahresabschluss der Zahlstellen erfasst. Die Leiter der Zahlstellen legen der Kommission diese Jahresabschlüsse zusammen mit ihrer Erklärung (Verwaltungserklärung) in Bezug auf die Wirksamkeit ihrer Kontrollsysteme vor, in der auch die aus ihren Kontrollstatistiken hervorgehenden Fehlerquoten zusammengefasst werden¹⁰. Der Anweisungsbefugte der Kommission (Generaldirektor der GD AGRI für die GAP) berücksichtigt diese Jahresabschlüsse und Verwaltungserklärungen im Jährlichen Tätigkeitsbericht der GD AGRI.

Gemäß der Haushaltsordnung muss die Kommission bei der Übertragung von Haushaltsvollzugsaufgaben für die GAP an die Zahlstellen sicherstellen, dass die finanziellen Interessen der EU genauso umfassend geschützt werden, als würde die Kommission diese Aufgaben selbst wahrnehmen¹¹. Dies umfasst die Festlegung der Zuständigkeiten für Kontrollen und Prüfungen, wie beispielsweise die Überprüfung und Annahme der Rechnungslegung. Für die GAP übernimmt die Bescheinigende Stelle diese Prüfungsverantwortung auf mitgliedstaatlicher Ebene.

Rolle und Zuständigkeiten der Bescheinigenden Stellen

Die Bescheinigenden Stellen erfüllen ihre Rolle als unabhängige Abschlussprüfer der Zahlstellen seit dem Haushaltsjahr 1996¹². Demnach mussten die Bescheinigenden Stellen im Einklang mit den international anerkannten Prüfungsnormen eine Bescheinigung ausstellen, in der sie erklären, ob die an die Kommission zu übermittelnden Rechnungen vollständig, richtig und genau waren und ob die internen Kontrollverfahren, insbesondere im Hinblick auf die Zulassungskriterien, zufriedenstellend funktioniert hatten.

Durch die Haushaltsordnung¹³ und die horizontale GAP-Verordnung¹⁴ wurden Rolle und Zuständigkeiten der Bescheinigenden Stellen ausgeweitet. Zusätzlich zu ihrer Zuständigkeit für die Rechnungslegung und interne Kontrolle müssen die Bescheinigenden Stellen seit dem Haushaltsjahr 2015 eine Stellungnahme dahin gehend abgeben, ob die Ausgaben, deren Rückerstattung bei der Kommission beantragt wurde, rechtmäßig und ordnungsgemäß sind. In dieser Stellungnahme, die gemäß den international anerkannten Prüfungsnormen erstellt wird, muss außerdem angegeben werden, „ob die Prüfung Zweifel hinsichtlich der Aussagen der Verwaltungserklärung aufkommen lässt“.

In der horizontalen GAP-Verordnung ist außerdem festgelegt, dass eine Bescheinigende Stelle eine von der zuständigen Behörde benannte öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Prüfeinrichtung ist und dass sie über das erforderliche Fachwissen verfügen und in ihrer Funktion von der Zahlstelle sowie von der Behörde, die die Zahlstelle zugelassen hat, unabhängig sein muss. Für das Haushaltsjahr 2015 wurden die GAP-Ausgaben in den 28 Mitgliedstaaten von insgesamt 80 Zahlstellen verwaltet, die wiederum von 64 Bescheinigenden Stellen geprüft wurden¹⁵. Bei 46 dieser Bescheinigenden Stellen handelte es sich um öffentliche Einrichtungen¹⁶ und bei 18 um Wirtschaftsprüfungsgesellschaften.

Ziel der Arbeit der Bescheinigenden Stellen in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit ist es, die von der GD AGRI erlangte Prüfungssicherheit in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben zu erhöhen. Die Rolle der Bescheinigenden Stellen innerhalb des Zuverlässigkeitsmodells der GD AGRI ist in Anhang II beschrieben. Der mögliche Nutzen aus der Arbeit der Bescheinigenden Stellen im Rahmen eines Modells der „Einzigen Prüfung“ wird in den Ziffern 24-28 im Detail erläutert.

Die Kommission hat den Rahmen für die Prüfungsarbeit der Bescheinigenden Stellen im Wege einer Durchführungsverordnung¹⁷ und zusätzlicher Leitlinien¹⁸ festgelegt. Gemäß dieser Verordnung und um verlässliche Berichte und Stellungnahmen von den Bescheinigenden Stellen zu erhalten, muss die Kommission Folgendes sicherstellen:

1. Ihre Leitlinien enthalten angemessene Anweisungen im Einklang mit den international anerkannten Prüfungsnormen¹⁹.
2. Die Arbeit der Bescheinigenden Stellen auf der Basis solcher Leitlinien ist ausreichend und von geeigneter Qualität.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

Prüfungsumfang

Die neue Verpflichtung der Bescheinigenden Stellen zur Abgabe einer Stellungnahme in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben spielt im Zuverlässigkeitsmodell der Kommission für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 eine zentrale Rolle.

Den Schwerpunkt dieser Prüfung bildete eine Analyse des Rahmens, den die Kommission für das erste Jahr (Haushaltsjahr 2015), in dem die Bescheinigenden Stellen ihre Arbeit in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit durchgeführt haben, eingerichtet hat. Eine Bewertung der von den Bescheinigenden Stellen vorgenommenen vertieften Prüfungen war nicht Gegenstand dieser Prüfung.

Vielmehr sollte im Zuge dieser Prüfung beurteilt werden, ob die neue Rolle der Bescheinigenden Stellen einen Schritt hin zu einem Modell der „Einzigen Prüfung“ bildete und ob die Kommission dies in ihrem Zuverlässigkeitsmodell gebührend berücksichtigt hat. Ferner sollte bewertet werden, ob der von der Kommission eingerichtete Rahmen es den Bescheinigenden Stellen ermöglicht hat, eine Stellungnahme zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der GAP-Ausgaben gemäß den geltenden EU-Vorschriften und international anerkannten Prüfungsnormen zu erstellen.

Insbesondere überprüfte der Hof, ob durch die Leitlinien der Kommission für Bescheinigende Stellen Folgendes sichergestellt wird:

• eine geeignete Risikobewertung durch die Bescheinigenden Stellen und eine repräsentative Stichprobenauswahl;
• ein geeignetes Ausmaß der vertieften Prüfungen;
• eine korrekte Schätzung der Fehlerquote und eine korrekte Stellungnahme.

Nach Abschluss der Prüfungsarbeit des Hofes (September 2016) stellte die Kommission im Januar 2017 neue Leitlinien fertig, die von den Bescheinigenden Stellen ab dem Haushaltsjahr 2018 anzuwenden sind. Diese überarbeiteten Leitlinien waren nicht Gegenstand der Prüfung.

Prüfungsansatz

Die Prüfungsnachweise wurden sowohl auf der Ebene der Kommission (GD AGRI) als auch auf der Ebene der Mitgliedstaaten erlangt. Ausgangspunkt bildete eine Analyse des geltenden rechtlichen Rahmens, um die für alle beteiligten Parteien geltenden Anforderungen herauszustellen: Kommission, zuständige Behörden und Bescheinigende Stellen.

Auf Kommissionsebene umfasste die Prüfung:

• eine Durchsicht der für das Haushaltsjahr 2015 geltenden Leitlinien der Kommission für Bescheinigende Stellen sowie der Unterlagen aus unterstützenden Tätigkeiten wie beispielsweise Sitzungen der Expertengruppe²⁰ (der Hof nahm als Beobachter an einer solchen Sitzung in Brüssel am 14. und 15. Juni 2016 teil);
• eine Bewertung der von der Kommission durchgeführten Überprüfungen der Berichte und Stellungnahmen der Bescheinigenden Stellen für 25 Zahlstellen in 17 Mitgliedstaaten, die in 17 Fällen auch eine Überprüfung der von der GD AGRI erstellten Berichte über Prüfbesuche bei Bescheinigenden Stellen umfasste. Der Hof überprüfte auch den Jährlichen Tätigkeitsbericht der GD AGRI für 2015 und wie die Arbeit der Bescheinigenden Stellen in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit darin genutzt wurde;
• Gespräche mit den zuständigen Bediensteten der GD AGRI.

Auf mitgliedstaatlicher Ebene umfasste die Prüfung:

• eine Erhebung bei 20 zuständigen Behörden und Bescheinigenden Stellen in 13 Mitgliedstaaten²¹, die basierend auf dem Wert der von ihnen bescheinigten Ausgaben (insgesamt umfasste die Auswahl 63 % der GAP-Ausgaben der EU im Jahr 2014) und dem rechtlichen Status der Bescheinigenden Stellen (d. h. ob es sich um eine öffentliche oder private Einrichtung handelte) ausgewählt wurden. In den Erhebungen wurden u. a. Themen wie die Leitlinien der Kommission und die Unterstützung gegenüber den Bescheinigenden Stellen abgedeckt;
• sechs Prüfbesuche²² in Mitgliedstaaten, bei denen Gespräche mit Vertretern aus den zuständigen Behörden und Bescheinigenden Stellen zum besseren Verständnis der Informationen, die in den Antworten auf die Erhebung enthalten waren, durchgeführt wurden, und die vertraglichen Vereinbarungen der Bescheinigenden Stellen untersucht, die rechtzeitige Durchführung ihrer Prüfungsverfahren kontrolliert und die wichtigsten Ergebnisse ihrer Arbeit, wie in ihren Prüfberichten und Stellungnahmen für das Haushaltsjahr 2015 dargelegt, überprüft wurden.

Die Feststellungen wurden anhand der einschlägigen Bestimmungen in den Verordnungen für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 und der festgelegten Anforderungen in den relevanten Internationalen Normen für Oberste Rechnungskontrollbehörden (ISSAI) oder International Standards on Auditing (ISA) überprüft.

Bemerkungen

Die neue Rolle der Bescheinigenden Stellen in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der GAP-Ausgaben ist ein positiver Schritt hin zu einem Modell der „Einzigen Prüfung“

Obwohl es für den Begriff „Einzige Prüfung“ keine anerkannte einzige Definition gibt, basiert das Konzept auf der Notwendigkeit, unkoordinierte, sich überschneidende Kontrollen und Prüfungen zu vermeiden. Im Rahmen des EU-Haushalts und insbesondere für die geteilte Mittelverwaltung würde die „Einzige Prüfung“ an zwei Fronten Prüfungssicherheit für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben bieten: zu Verwaltungszwecken (interne Kontrolle) einerseits und zu Prüfungszwecken andererseits. Ein Modell der „Einzigen Prüfung“ sollte einen wirksamen Kontrollrahmen bereitstellen, in dem sich jede Ebene auf die von anderen Ebenen gebotene Prüfungssicherheit stützt.

Im Bereich der Kohäsion²³ sind die Prüfbehörden der Mitgliedstaaten seit dem Zeitraum 2007-2013 eine der Hauptinformationsquellen im Zuverlässigkeitsrahmen der Kommission für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben. In seiner Stellungnahme Nr. 2/2004²⁴ analysierte der Hof das Modell der „Einzigen Prüfung“ für die Zwecke der internen Kontrolle, d. h. als Quelle für die Erlangung von Prüfungssicherheit für die Verwaltung der Kommission. Darüber hinaus gab der Hof in seinem Sonderbericht Nr. 16/2013²⁵ spezifische Empfehlungen ab, um die Verfahren der Kommission zur Nutzung der Arbeit der nationalen Prüfbehörden im Bereich der Kohäsion zu verbessern.

Bei den GAP-Ausgaben erlangt die Kommission Sicherheit hinsichtlich der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben über drei Informationsebenen: die von den Zahlstellen durchgeführten Kontrollen, die von den Bescheinigenden Stellen durchgeführte Prüfungsarbeit und die Ergebnisse der diesbezüglichen Kontrollen der Kommission. Wird die so erlangte Prüfungssicherheit als unzureichend betrachtet, nimmt die Kommission ihre oberste Verantwortung für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben über ihre eigenen Konformitätsabschlussverfahren wahr, was Finanzkorrekturen nach sich ziehen kann.

Durch die neue Rolle der Bescheinigenden Stellen im Hinblick auf die Abgabe einer Stellungnahme zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben könnte im Programmplanungszeitraum 2014-2020 das Modell der „Einzigen Prüfung“ bei der Verwaltung der landwirtschaftlichen Ausgaben durch die Kommission erheblich gestärkt werden. Nach Ansicht der GD AGRI lässt sich durch ein solches Modell die Gewähr erhöhen, dass die Kontrollsysteme korrekt funktionieren²⁶ und auf Verwaltungsebene höhere Prüfungssicherheit aus den von den Bescheinigenden Stellen durchgeführten Prüfungen ableiten, als dies aus den eigenen Kontrollen der GD AGRI²⁷ alleine möglich wäre.

Durch die Prüfungen der Bescheinigenden Stellen kann sichergestellt werden, dass das Modell der „Einzigen Prüfung“ für die GAP-Ausgaben effizient funktioniert, wie im Folgenden dargelegt:

• Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Verstärkung ihrer Kontrollsysteme;
• Beitrag zur Senkung der Prüfungs- und Kontrollkosten;
• Unterstützung der Kommission bei der Erlangung von zusätzlicher Prüfungssicherheit von unabhängiger Seite in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben.

Der Hof erachtet das Modell der „Einzigen Prüfung“ als richtigen Weg, um Prüfungssicherheit in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben auf der Ebene des Mitgliedstaats zu erlangen. Nach EU-Recht fungieren die Bescheinigenden Stellen als operativ unabhängige Abschlussprüfer der Agrarausgaben auf mitgliedstaatlicher Ebene bzw. regionaler Ebene, genauso wie der Hof als externer Prüfer für den EU-Haushalt insgesamt fungiert. Chronologisch betrachtet sorgen sie als erste Prüfer für Prüfungssicherheit in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Agrarausgaben und sind die einzige Quelle einer solchen Prüfungssicherheit auf nationaler bzw. regionaler Ebene²⁸. Die Bescheinigenden Stellen stützen sich dabei auf eine Kombination aus eigenen vertieften Prüfungen und den Kontrollsystemen der Zahlstellen. Im Rahmen eines Modells der „Einzigen Prüfung“ für die GAP 2014-2020 könnte eine solche Prüfungssicherheit von der Kommission wie in Abbildung 2 nachstehend dargestellt genutzt werden, sofern ein entsprechender Prüfpfad sichergestellt wird.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Der Hof ist der Ansicht, dass die Kommission vor dem Hintergrund, dass sie letztendlich für die Verwaltung der GAP-Mittel und die geltenden rechtlichen Anforderungen verantwortlich zeichnet, die Arbeit der Bescheinigenden Stellen in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit - sofern diese Arbeit zuverlässig ist - im Rahmen eines Modells der „Einzigen Prüfung“ wie folgt nutzen könnte:

• zur Verbesserung der Art und Weise, wie die Kommission die Restfehlerquote schätzt und Vorbehalte für ihren Jährlichen Tätigkeitsbericht festlegt²⁹;
• zur Feststellung, ob die geschätzte Fehlerquote 50 000 Euro oder 2 % der entsprechenden Ausgaben überschreitet³⁰ und somit ob ein Konformitätsabschlussverfahren eingeleitet werden soll oder nicht;
• zur exakteren und vollständigeren Bestimmung der Beträge, die aus dem EU-Haushalt ausgeschlossen werden sollten, indem extrapolierte Finanzkorrekturen stärker genutzt werden³¹;
• zur Beurteilung, ob die Mitgliedstaaten zur Überprüfung des Zulassungsstatus der Zahlstellen in Fällen aufgefordert werden müssen, in denen keine hinreichenden Garantien für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Zahlungen vorliegen³².

Das Zuverlässigkeitsmodell der GD AGRI beruht auch weiterhin auf den Kontrollergebnissen der Mitgliedstaaten

Gemäß der Haushaltsordnung³³ muss der Generaldirektor der GD AGRI einen Jährlichen Tätigkeitsbericht erstellen, in dem er erklärt, dass er über hinreichende Gewähr dafür verfügt, dass die eingerichteten Kontrollverfahren die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge angemessen gewährleisten.

Ausgangspunkt des Zuverlässigkeitsmodells, das die GD AGRI bis zum Haushaltsjahr 2015 hierzu verwendet hat und durch das die in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit fraglichen Beträge ermittelt wurden, waren die von den Mitgliedstaaten gemeldeten Kontrollstatistiken. Dann wurden auf der Grundlage der bekannten Schwachstellen, die durch die Konformitätsprüfung der GD AGRI und auch durch die Prüfungsarbeit des Hofes aufgedeckt wurden, Erhöhungen vorgenommen. Die GD AGRI musste die Fehlerquote anheben, wenn sie feststellte, dass ein Teil der Fehler von den Zahlstellen nicht aufgedeckt wurde und somit in den Kontrollergebnissen der Mitgliedstaaten nicht erfasst war. Diese Berechnung führte zu einer angepassten Fehlerquote für jede Zahlstelle und jeden Fonds.

Die aggregierten angepassten Fehlerquoten für die Haushaltsjahre 2014 und 2015 zeigen, dass die GD AGRI die in den Kontrollstatistiken der Zahlstellen übermittelten Fehlerquoten weiterhin angehoben hat (siehe Tabelle 1). Die Informationen aus den neuen Stellungnahmen der Bescheinigenden Stelle zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit haben sich nur in geringem Maß auf diese Anpassungen für das Haushaltsjahr 2015 ausgewirkt:

Die GD AGRI erläuterte in ihrem Jährlichen Tätigkeitsbericht für 2015³⁴, dass sie die Stellungnahmen der Bescheinigenden Stellen zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit nur „sehr begrenzt“ nutzen würde. Dies lag vor allem daran, dass dies das erste Jahr war, in dem die Bescheinigenden Stellen solche Stellungnahmen erstellt hatten, sowie an der zeitlichen Einteilung ihrer Arbeit, ihrer mangelnden fachlichen und rechtlichen Sachkenntnis, ihren ungeeigneten Prüfungsstrategien und der unzureichende Größe der geprüften Stichproben. Zusätzlich zu den von der GD AGRI vorgetragenen Gründen ist der Hof auf der Grundlage seiner eigenen Feststellungen der Auffassung, dass die Art und Weise, wie die Kommission die Arbeit der Bescheinigenden Stellen in ihren Leitlinien definiert hat, ebenfalls große Auswirkungen auf die Zuverlässigkeit der Arbeit dieser Stellen hat.

In der Tat beruht das Zuverlässigkeitsmodell der GD AGRI auch weiterhin auf den Kontrollergebnissen. Für das Haushaltsjahr 2015 bildeten die Stellungnahmen der Bescheinigenden Stellen zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit lediglich einen der Faktoren, welche die Kommission berücksichtigte, um die Anpassung der in den Kontrollstatistiken der Mitgliedstaaten angegebenen Fehlerquoten zu berechnen. Die Stellungnahmen der Bescheinigenden Stellen zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit sind die einzige Quelle, die auf jährlicher Basis und von unabhängiger Seite Prüfungssicherheit für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit bietet. Deshalb sollte - wenn die Arbeit der Bescheinigenden Stellen auf zuverlässige Weise durchgeführt wird - diese Prüfungssicherheit von unabhängiger Seite nach Ansicht des Hofes das zentrale Element sein, auf das sich der Generaldirektor der GD AGRI der Kommission bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben stützt.

Die anhaltende Fokussierung auf die Kontrollstatistiken, die aus den Verwaltungs- und Kontrollsystemen der Zahlstellen stammen, wird von der GD AGRI in ihrem Jährlichen Tätigkeitsbericht für 2015 bestätigt, in dem sie angab, dass in der Stellungnahme zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit die Fehlerquoten im Verwaltungs- und Kontrollsystem der GAP, das in den Mitgliedstaaten betrieben wird, bestätigt werden sollten³⁵. Die GD AGRI erklärte ferner, dass durch die Prüfung der Vorgänge (auf der Basis einer statistischen Stichprobe) die Prüfer der Bescheinigenden Stelle aufgefordert werden, die festgestellten Fehlerquoten in den anfänglichen Förderfähigkeitskontrollen, die von der Zahlstelle durchgeführt wurden, zu bestätigen, und im Falle der Nichtbestätigung eine eingeschränkte Stellungnahme abzugeben³⁶.

Einige wichtige Aspekte der Leitlinien der Kommission, wie beispielsweise die nachfolgend genannten Aspekte, die der Hof in diesem Bericht bewertet, wurden somit speziell für das bestehende Zuverlässigkeitsmodell der GD AGRI, das auf der Validierung der Kontrollergebnisse der Zahlstellen beruht, festgelegt:

• Verwendung von zwei Stichproben, wobei Stichprobe 1 aus der Liste der von den Zahlstellen durchgeführten Vor-Ort-Kontrollen ausgewählt wird (siehe Ziffern 48-58);
• Beschränkung der Vor-Ort-Prüfungen der Bescheinigenden Stellen auf Vorgänge aus Stichprobe 1 (siehe Ziffern 62-67);
• Beschränkung des Aufgabenbereichs der Bescheinigenden Stellen auf den Nachvollzug der Vor-Ort- und Verwaltungskontrollen der Zahlstellen (siehe Ziffern 68-71);
• Berechnung von zwei Fehlerquoten und Nutzung der Nichtübereinstimmungsquote anstelle der Fehlerquote (siehe Ziffern 72-78);
• Unterbewertung der Fehlerquoten, auf die sich die Bescheinigenden Stellen in ihren Stellungnahmen stützen (siehe Ziffern 79-85).

Darüber hinaus müssen die Bescheinigenden Stellen zur Anwendung des Modells der Kommission ein höheres Arbeitsvolumen bewältigen, als durch die horizontale GAP-Verordnung gefordert. Dies liegt daran, dass die in den Verwaltungserklärungen der Zahlstellen zusammengefassten Kontrollstatistiken für die innerhalb und außerhalb des InVeKoS verwalteten Schichten getrennt berechnet werden (siehe Ziffer 2). Die GD AGRI ermittelt ferner die jeweiligen angepassten Fehlerquoten für die beiden Schichten. Dies bedeutet, dass die Bescheinigenden Stellen die Kontrollstatistiken ebenfalls auf Schichtebene (InVeKoS/Nicht-InVeKoS) und nicht nur auf Fondsebene (EGFL/ELER) validieren müssen. Um ausreichende Nachweise für die Validierung dieser Statistiken auf Schichtebene zu erhalten, müssen die Bescheinigenden Stellen die Größe ihrer Stichproben im Vergleich zu einem Szenario, bei dem nur eine Validierung auf Fondsebene erforderlich ist, deutlich erhöhen.

In den nächsten Abschnitten wird untersucht, inwieweit die Leitlinien der Kommission den international anerkannten Prüfungsnormen auf den verschiedenen Stufen des Prüfungsprozesses (Risikobewertung und Stichprobenverfahren, vertiefte Prüfung, Schlussfolgerung und Prüfstellungnahme) entsprechen.

Risikobewertung und Stichprobenverfahren

Die Prüfungssicherheit in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit, die von den Bescheinigenden Stellen aus den internen Kontrollsystemen der Zahlstellen abgeleitet werden kann, wird eventuell aufgebläht, wenn die Zulassungsmatrix als Basis für die Risikobewertung verwendet wird

Gemäß den Leitlinien der GD AGRI³⁷ erlangen die Bescheinigenden Stellen ihre allgemeine Prüfungssicherheit in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit aus zwei Quellen: ihrer Bewertung des Kontrollumfelds der Zahlstellen und ihrer vertieften Prüfung von Vorgängen. Ein solches Modell steht im Einklang mit den international anerkannten Prüfungsnormen, nach denen der Prüfer das Kontrollumfeld und die einschlägigen internen Kontrollen verstehen und prüfen sollte, ob mit diesen wahrscheinlich eine Einhaltung geltenden Rechts gewährleistet wird³⁸.

Je höher die Bescheinigenden Stellen die internen Kontrollsysteme der Zahlstellen einstufen, desto höher ist die Prüfungssicherheit, die sie aus diesen Systemen ableiten können, und desto weniger Vorgänge werden einer vertieften Prüfung unterzogen. Tabelle 2 zeigt das umgekehrte Verhältnis anhand von Informationen aus den Leitlinien der GD AGRI³⁹:

Die GD AGRI forderte die Bescheinigenden Stellen auf, sich bei der Einstufung der internen Kontrollsysteme der Zahlstellen auf eine Matrix zur Bewertung der Einhaltung der Zulassungskriterien durch die Zahlstellen („Zulassungsmatrix“) zu stützen. GAP-Ausgaben dürfen nur von zugelassenen Zahlstellen (d. h. Zahlstellen, die die Zulassungskriterien erfüllen) verwaltet werden⁴⁰.

Wie aus Anhang III⁴¹ ersichtlich, besteht die Zulassungsmatrix aus sechs Funktionen und acht Bewertungskriterien, sodass es insgesamt 48 Bewertungsparameter gibt. Jedem einzelnen Parameter wird eine Punktzahl von 1 („Unzuverlässig“) bis 4 („Sehr zuverlässig“) und eine Gewichtung zugewiesen. Die Gesamtpunktzahl, die sich aus der Zulassungsmatrix ergibt, entspricht dem gewichteten Durchschnitt dieser 48 Bewertungsparameter.

Diese Gesamtpunktzahl wird sowohl von den zuständigen Behörden (zur Bewertung, ob die Zahlstellen ihre Zulassung behalten sollten) als auch von den Bescheinigenden Stellen (als Hilfestellung bei ihrer Stellungnahme, ob die internen Kontrollsysteme der Zahlstellen ordnungsgemäß funktionieren) verwendet.

Jedoch kann die Gesamtpunktzahl, die aus der Zulassungsmatrix ermittelt wird, nicht bei der Bewertung der internen Kontrollsysteme der Zahlstellen in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit herangezogen werden, da diese nur von zwei der 48 Bewertungsparameter abhängen: den Verwaltungskontrollen und den Vor-Ort-Kontrollen bei der Bearbeitung von Anträgen, einschließlich ihrer Validierung und Genehmigung (unter „Kontrollen“).

In dem von der GD AGRI vorgeschlagenen Rahmen können niedrige Punktzahlen bei diesen beiden Parametern durch höhere Punktzahlen bei anderen Parametern (z. B. Information und Kommunikation, Überwachung) ausgeglichen werden. Diese anderen Faktoren stehen nicht direkt mit der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit im Zusammenhang und sollten daher nicht für einen solchen Ausgleich verwendet werden. Im Hinblick auf die Bewertung der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit kann ein solcher Ausgleich angesichts der enormen Bedeutung dieser beiden Parameter dazu führen, dass die Bescheinigenden Stellen die internen Kontrollsysteme überbewerten und eine höhere Prüfungssicherheit daraus ableiten als gegeben ist. Darüber hinaus werden bei diesem Rahmen systemische Schwachstellen, über die die GD AGRI und der Hof zuvor - nach Prüfungen bei Zahlstellen und Endbegünstigten - berichtet hatte, nicht hinreichend berücksichtigt.

In drei⁴² der sechs besuchten Mitgliedstaaten wurde festgestellt, dass die Bescheinigenden Stellen bekannte Schwachstellen in ihren Systembewertungen nicht hinreichend berücksichtigt hatten. In Kasten 1 nachfolgend wird die Situation, die der Hof in einem dieser Mitgliedstaaten (Deutschland (Bayern)) vorgefunden hat, neben der in Rumänien angetroffenen gegenteiligen Situation dargestellt, wo die Bescheinigende Stelle solche bekannten Schwachstellen in ihrer Bewertung vollständig berücksichtigt hat. Diese Situationen untermauern die Ansicht des Hofes, dass die Zulassungsmatrix kein geeignetes Instrument darstellt, um die Funktionsweise der internen Kontrollsysteme in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit zu bewerten.

Während ihrer Nachforschungen im Rahmen des Konformitätsabschlusses bewertet die GD AGRI im Rahmen von Schlüssel- und Zusatzkontrollen (zu Definitionen siehe Kasten 2), ob die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben durch die internen Kontrollsysteme auf mitgliedstaatlicher Ebene sichergestellt werden kann.

Auch wenn die GD AGRI selbst im Rahmen von Schlüssel- und Zusatzkontrollen bewertet, ob die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben durch die internen Kontrollsysteme der Zahlstellen sichergestellt wird, müssen die Bescheinigenden Stellen ein anderes Instrument für diesen Zweck verwenden: die Zulassungsmatrix, die für diesen Zweck ungeeignet ist.

Das Stichprobenverfahren der Bescheinigenden Stellen für dem InVeKoS unterliegende Vorgänge, das auf den von den Zahlstellen aufgelisteten nach dem Zufallsprinzip ausgewählten Vor-Ort-Kontrollen basiert, barg verschiedene Risiken, die nicht überwunden wurden

Wie oben erwähnt, müssen die Bescheinigenden Stellen gemäß der horizontalen GAP-Verordnung eine Stellungnahme zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben, deren Erstattung während des geprüften Haushaltsjahrs bei der Kommission beantragt wurde, erstellen. Bei der Auswahl einer Prüfungsstichprobe muss die Bescheinigende Stelle den Zweck der Prüfungshandlung und die Merkmale der Grundgesamtheit, aus der die Stichprobe gezogen wird, berücksichtigen⁴⁴.

In den Leitlinien der GD AGRI⁴⁵ wird die vertiefte Prüfung in zwei Stichproben aufgeteilt:

• Stichprobe 1: von den Bescheinigenden Stellen aus der Liste der Begünstigten gezogen, die von den Zahlstellen nach dem Zufallsprinzip⁴⁶ für Vor-Ort-Kontrollen ausgewählt wurden (siehe Ziffer 6). Bei Vorgängen der Stichprobe 1 müssen die Bescheinigenden Stellen sowohl die von den Zahlstellen durchgeführten Vor-Ort-Kontrollen als auch die gesamte Palette der Verwaltungskontrollen nachvollziehen (Eingang des Antrags und Förderfähigkeitskontrollen, Validierung der Ausgaben, einschließlich der Genehmigung, Ausführung und Verbuchung der entsprechenden Zahlung).
• Stichprobe 2: von den Bescheinigenden Stellen aus allen Zahlungen für das geprüfte Jahr gezogen. Bei Stichprobe 2 müssen die Bescheinigenden Stellen nur die Verwaltungskontrollen, jedoch nicht die Vor-Ort-Kontrollen, nachvollziehen (siehe Ziffern 62-67).

Der Zeitplan für die vertieften Prüfungen der Bescheinigenden Stellen und die Berichterstattung an die Kommission wird in Anhang IV beschrieben.

Die Auswahl der Vorgänge der Stichprobe 1 erfolgt aus einer Liste der nach dem Zufallsprinzip ausgewählten und von den Zahlstellen durchgeführten Vor-Ort-Kontrollen bei Anträgen, die, sofern sie dem InVeKoS unterliegen, sehr wahrscheinlich zu Zahlungen während des entsprechenden Haushaltsjahrs führen werden. Somit dienen die Ergebnisse der Prüfungen der Bescheinigenden Stellen nicht nur der Abgabe einer Stellungnahme zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben, sondern helfen den Bescheinigenden Stellen auch dabei, eine Stellungnahme zur Funktionsweise der internen Kontrollsysteme der Zahlstellen abzugeben, was eines der anderen Prüfungsziele gemäß der horizontalen GAP-Verordnung darstellt.

Die Anzahl der Vorgänge, bei denen die Bescheinigenden Stellen alle Kontrollen der Zahlstellen nachvollziehen (siehe Tabelle 3 unter Ziffer 64), ist häufig deutlich höher als die Anzahl der Vorgänge, die normalerweise bei Übereinstimmungsprüfungen an internen Kontrollsystemen erforderlich sind⁴⁷. Dadurch erlangen sie eine höhere Sicherheit, dass die von den Zahlstellen betriebenen Systeme für Verwaltungs- und Vor-Ort-Kontrollen den geltenden Verordnungen entsprechen.

Um die Zuverlässigkeit der Prüfungsergebnisse sicherzustellen, müssen alle Stichproben, die einer vertieften Prüfung unterzogen werden, unbedingt repräsentativ sein. Hierzu müssen die Stichproben unter Anwendung von statistisch gültigen Methoden aus der Grundgesamtheit ausgewählt werden und unverändert bleiben. Da die Bescheinigenden Stellen ihre Stichproben teilweise aus den Stichproben der Zahlstellen ziehen, können die Ergebnisse ihrer Arbeit nur dann repräsentativ sein, wenn die Stichproben der Zahlstellen selbst repräsentativ sind. Darüber hinaus muss der Austausch von Vorgängen, die in den anfänglichen Stichproben enthalten waren, hinreichend begründet und dokumentiert werden.

Die GD AGRI verlangt von den Bescheinigenden Stellen, den repräsentativen Charakter der Stichproben der Zahlstellen zu bewerten. Um eine solche Anforderung jedoch zu erfüllen, müssen sowohl die Zahlstellen als auch die Bescheinigenden Stellen einen angemessenen, zuverlässigen Prüfpfad sicherstellen, um zu bestätigen, dass die Stichproben repräsentativ sind, aus der kompletten Grundgesamtheit gezogen wurden und unverändert sind.

Die GD AGRI gibt vor, dass dem InVeKoS unterliegende Vorgänge der Stichprobe 1 basierend auf den von den Landwirten beantragten Beträgen (antragsbasierte Auswahl) und nicht auf den tatsächlich an sie ausgezahlten Beträgen für die vertiefte Prüfung ausgewählt werden⁴⁸, damit die Bescheinigenden Stellen ihre Überprüfungen sobald wie möglich nach den Vor-Ort-Kontrollen der Zahlstellen durchführen können. Der Vorteil der antragsbasierten Auswahl besteht darin, dass die Bedingungen, die von den Bescheinigenden Stellen beim Besuch der ausgewählten Betriebe vor Ort angetroffen werden, denjenigen sehr ähnlich sind, die die Zahlstellen vorgefunden hatten.

Damit dieses Verfahren jedoch wie beabsichtigt funktioniert, sind eine enge Kooperation und Kommunikation zwischen den Zahlstellen und den Bescheinigenden Stellen notwendig. Die Bescheinigenden Stellen müssen regelmäßig über die von den Zahlstellen durchgeführten Kontrollen informiert werden, sodass sie diese Kontrollen kurz nach dem Besuch der Zahlstelle nachvollziehen können. Der Hof stellte fest, dass in drei der fünf besuchten Mitgliedstaaten, in denen die Bescheinigenden Stellen die dem InVeKoS unterliegenden Vor-Ort-Kontrollen nachvollzogen hatten⁴⁹, diese Bedingung nicht erfüllt war (siehe Kasten 3).

Damit dieser Ansatz greifen kann, müssen die Bescheinigenden Stellen unmittelbar Zugriff auf die Liste der von den Zahlstellen anfänglich ausgewählten Vor-Ort-Kontrollen haben, um sicherzustellen, dass diese Liste in der Folge nicht geändert wird. Darüber hinaus darf es einer Bescheinigenden Stelle nicht gestattet sein, Vorgänge aus ihrer Stichprobe auszuschließen, weil die Zahlstelle mit Verzögerung über die Bewilligung der betreffenden Beihilfe entschieden hat. Gestattet man es den Bescheinigenden Stellen, solche Vorgänge aus der Stichprobe auszuschließen, erhöht sich das Risiko, dass die Zahlstellen ihre Entscheidungen und Zahlungen bei bestimmten Vorgängen absichtlich verzögern, was zu Fehlern in den Berechnungen der Bescheinigenden Stellen führen könnte. Solche Fälle unterminieren nicht nur den repräsentativen Charakter der Ergebnisse und die Gültigkeit ihrer Extrapolation auf die Gesamtausgaben, sondern verursachen auch eine unrichtige Reduzierung der Fehlerquote, die von den Bescheinigenden Stellen festgestellt wird (siehe Kasten 4).

Die Anwendung des antragsbasierten Auswahlverfahrens stützt sich ferner darauf, dass die Bescheinigenden Stellen die Zahlstellen erst dann informieren, welche Vorgänge sie ausgewählt haben, nachdem diese ihre Kontrollen durchgeführt haben, sodass die Zahlstellen nicht wissen, welche Vorgänge die Bescheinigenden Stellen später genauestens prüfen werden (die Kommission sieht dieses Risiko auch in Fällen, in denen die Bescheinigenden Stellen die Zahlstellen bei ihren ersten Kontrollen begleiten)⁵¹. Allerdings stellte der Hof fest, dass in Italien solche Vorsichtsmaßnahmen nicht eingerichtet waren (siehe Kasten 5).

Ein Teil der nicht dem InVeKoS unterliegenden Vorgänge, bei denen die Bescheinigenden Stellen eine vertiefte Prüfung durchführen, ist nicht repräsentativ für die Ausgaben im geprüften Haushaltsjahr

Bei nicht dem InVeKoS unterliegenden Vorgängen (EGFL und ELER) besteht ein deutliches Missverhältnis zwischen:

• dem Berichtszeitraum für die Vor-Ort-Kontrollen, der dem Kalenderjahr entspricht (vom 1. Januar bis zum 31. Dezember 2014 für das Haushaltsjahr 2015 in diesem Fall), und
• dem Zeitraum, für den die Ausgaben gezahlt wurden, was für das Haushaltsjahr 2015 dem Zeitraum vom 16. Oktober 2014 bis zum 15. Oktober 2015 entspricht.

Infolgedessen erhielten einige der Begünstigten, die den Vor-Ort-Kontrollen im Kalenderjahr 2014 unterlagen, keine Rückerstattung im Haushaltsjahr 2015⁵². Die Bescheinigenden Stellen können die Ergebnisse solcher Vorgänge in ihrer Berechnung der Fehlerquote für das betreffende Haushaltsjahr nicht berücksichtigen. Solche Ergebnisse können lediglich herangezogen werden, um eine Stellungnahme zur Funktionsweise des internen Kontrollsystems sowie zu den Aussagen in der Verwaltungserklärung und der zugrunde liegenden Kontrollstatistik abzugeben.

Infolgedessen ist die Anzahl der Vorgänge, die von den Bescheinigenden Stellen bei der Berechnung der Gesamtquote herangezogen wurden, geringer, was die Genauigkeit vermindert und wiederum die Zuverlässigkeit ihrer Stellungnahmen zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben für das Haushaltsjahr beeinträchtigt.

Vertiefte Prüfungen

Laut den Leitlinien müssen die Bescheinigenden Stellen bei den meisten Vorgängen keine Vor-Ort-Prüfungen bei den Endbegünstigten durchführen

Nach den international anerkannten Prüfungsnormen sind bei „Prüfungen mit hinreichender Prüfungssicherheit […] Prüfungsnachweise zu erheben, die als Grundlage für das Prüfungsurteil ausreichen“⁵³. Zu diesem Zweck sollten sie verschiedene Methoden anwenden, wie beispielsweise Beobachtung, Inaugenscheinnahme, Befragung, Nachvollzug, Bestätigungen und analytische Verfahren. Darüber hinaus müssen die vertieften Prüfungen der Bescheinigenden Stellen nach EU-Recht eine Überprüfung der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge bei den Endbegünstigten umfassen⁵⁴.

Die Inaugenscheinnahme umfasst die Durchsicht von Büchern, Aufzeichnungen und sonstigen Elementen (wie beispielsweise das Nutzungsrecht des Endbegünstigten für das betreffende Grundstück, Fertilisationsregister, Baugenehmigungen usw.) oder Sachanlagen (wie beispielsweise Grundstücke, Tiere, Geräte usw.). Die Befragung besteht in der Einholung von Informationen und Erläuterungen bei den Endbegünstigten in Form von schriftlichen Erklärungen oder informelleren Gesprächen.

Wie oben erwähnt, müssen die Bescheinigenden Stellen laut den Leitlinien der Kommission bei Stichprobe 2 die Verwaltungskontrollen lediglich nachvollziehen (siehe Ziffer 49). Tabelle 3 zeigt den Anteil der Vorgänge der Stichprobe 2 in der Gesamtstichprobe für die sechs besuchten Mitgliedstaaten.

1 Die „Agenzia per le erogazioni in agricoltura“ (AGEA) ist eine der 11 Zahlstellen Italiens.

Aus der obigen Tabelle geht hervor, dass in vier der besuchten Mitgliedstaaten/Regionen die Stichprobe 2, bei der keine Vor-Ort-Prüfung durchgeführt wird, den überwiegenden Teil der Gesamtstichprobe ausmachte, die von den Bescheinigenden Stellen einer vertieften Prüfung unterzogen wurde.

Bei Stichprobe 2 werden sich die Bescheinigenden Stellen, wenn sie Nachweise lediglich durch Nachvollzug der Verwaltungskontrollen auf der Ebene der Zahlstellen einholen, oftmals keine ausreichenden und geeigneten Prüfungsnachweise im Sinne von ISSAI 4200 verschaffen. Bei dieser Vorgehensweise wenden die Bescheinigenden Stellen zwei Methoden zum Einholen von Prüfungsnachweisen nicht an, die im Rahmen der GAP-Ausgaben sehr wichtig sind, nämlich Inaugenscheinnahme und Befragung. Ohne diese Methoden können wichtige Prüfungsnachweise nicht erlangt werden, wie beispielsweise Nachweise, dass Landwirte ihre Flächen wie in ihren Erklärungen angegeben nutzen, sowie Nachweise für die Existenz von Sachanlagen, die im Rahmen von Investitionsprojekten angeschafft wurden. Daher werden bei diesem Ansatz die international anerkannten Prüfungsnormen nicht eingehalten.

Ohne ausreichende Vor-Ort-Prüfungen können die Bescheinigenden Stellen keine hinreichende Prüfungssicherheit dafür erlangen, dass die betreffenden Ausgaben rechtmäßig und ordnungsgemäß sind: Wie der Hof in seinen Jahresberichten belegte, werden bei den GAP-Ausgaben (insbesondere bei InVeKoS) die meisten Fehler vor Ort festgestellt⁵⁵.

Laut den Leitlinien müssen die Bescheinigenden Stellen die ersten Kontrollen der Zahlstellen lediglich nachvollziehen und nicht sämtliche Prüfungshandlungen ausführen, die sie zur Erlangung einer hinreichenden Prüfungssicherheit als erforderlich erachten

„Art, Zeitpunkt und Umfang der Prüfungsverfahren […] werden von den Prüfern nach pflichtgemäßem Ermessen festgelegt“⁵⁶. Zu den einschlägigen Normen bei der Durchführung von Prüfungen mit hinreichender Sicherheit siehe auch Ziffer 62.

Die GD AGRI verlangte von den Bescheinigenden Stellen, dass sie bei ihren vertieften Prüfungen die ersten Kontrollen der Zahlstellen lediglich nachvollziehen, was sowohl für Vorgänge der Stichprobe 1 als auch Stichprobe 2 galt⁵⁷. Wenn die ersten Vor-Ort-Kontrollen von den Zahlstellen mithilfe der Fernerkundung durchgeführt wurden⁵⁸, waren die Bescheinigenden Stellen grundsätzlich gehalten, diese unter Anwendung derselben Methode nachzuvollziehen⁵⁹.

Nachvollzug ist in den international anerkannten Prüfungsnormen⁶⁰ wie folgt definiert: „Hierbei wird ein von der geprüften Stelle [in diesem Fall die Zahlstelle] bereits durchgeführtes Verfahren unabhängig nachvollzogen“. Beispielsweise können die Bescheinigenden Stellen Kontrollen nachvollziehen, um zu prüfen, ob die Zahlstellen bei der Gewährung der Beihilfe korrekt entschieden haben.

Obwohl es sich beim Nachvollzug um eine anerkannte Methode zum Einholen von Prüfungsnachweisen handelt, sollte die Kommission nach Ansicht des Hofes nicht fordern, dass sich die Bescheinigenden Stellen bei allen der vertieften Prüfung unterliegenden Vorgängen auf eine solche Methode beschränken, sondern es stattdessen den Bescheinigenden Stellen überlassen, inwieweit sie diese Methode anwenden. Die Bescheinigenden Stellen könnten Prüfungsschritte und -handlungen auswählen und durchführen, die sie selbst als angemessen erachten und nicht auf den Nachvollzug beschränkt sein sollten. Durch vertiefte Prüfungen, die lediglich auf dem Nachvollzug basieren, können die Bescheinigenden Stellen unter Umständen keine ausreichenden Prüfungsnachweise für eine Stellungnahme mit hinreichender Prüfungssicherheit gewinnen.

Schlussfolgerung und Prüfstellungnahme

Laut den Leitlinien müssen die Bescheinigenden Stellen zwei verschiedene Fehlerquoten berechnen, wobei diese beiden Quoten von den Bescheinigenden Stellen und der GD AGRI nicht angemessen genutzt werden

Zur Einhaltung der Leitlinien der GD AGRI⁶¹ müssen die Bescheinigenden Stellen zwei Fehlerquoten für die Zwecke der Bewertung der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit berechnen (siehe Tabelle 4):

Gemäß Artikel 9 der horizontalen GAP-Verordnung müssen die Bescheinigenden Stellen hinsichtlich der Verwaltungserklärung eine Schlussfolgerung mit „eingeschränkter“ (negativ formulierter) Prüfungssicherheit⁶² abgeben. Eine solche Schlussfolgerung erfordert keine vollumfängliche Prüfungsarbeit, sondern lediglich eine prüferische Durchsicht, die gewöhnlich auf analytische Verfahren und Erhebungen beschränkt ist. Einzelfallprüfungen, wie beispielsweise vertiefte Prüfungen von Vorgängen, sind nicht erforderlich. Eine prüferische Durchsicht zur Erlangung eingeschränkter Zuverlässigkeitsgewähr bietet daher geringere Sicherheit als eine Prüfung zur Erlangung hinreichender Prüfungssicherheit. Eine Schlussfolgerung mit begrenzter Prüfungssicherheit ist in der Regel wie folgt formuliert: „Nach unseren Feststellungen gibt es keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass der Prüfungsgegenstand in wesentlichen Belangen gegen die angegebenen Kriterien verstößt.“

Zur Einhaltung der international anerkannten Prüfungsnormen kann die Schlussfolgerung zur Verwaltungserklärung somit aus den Ergebnissen der Prüfungsarbeit im Zusammenhang mit der Zuverlässigkeit der Rechnungslegung, der ordnungsgemäßen Funktionsweise der internen Kontrollsysteme sowie der Recht- und Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge (einschließlich der Fehlerquote), d. h. als Nebenprodukt dieser Arbeit, gezogen werden. Allerdings sind die Bescheinigenden Stellen gemäß den Leitlinien der GD AGRI außerdem gehalten, die Nichtübereinstimmungsquote zu ermitteln, um eine Schlussfolgerung zur Verwaltungserklärung zu ziehen.

Darüber hinaus erläuterte die GD AGRI in ihrem Jährlichen Tätigkeitsbericht für 2015⁶³, dass sie grundsätzlich beabsichtigen würde, auf der Grundlage der Nichtübereinstimmungsquote eine angepasste Fehlerquote für die Zwecke der Bewertung der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit einzuschätzen. Obwohl die Stellungnahmen der Bescheinigenden Stellen zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben auf der Fehlerquote basieren, wird im Zuverlässigkeitsmodell der GD AGRI ein anderer Fehlerindikator, nämlich die Nichtübereinstimmungsquote, herangezogen, um die Risikobeträge aus der Sicht der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit einzuschätzen.

Die Nichtübereinstimmungsquote entspricht nicht der Fehlerquote bei den Ausgaben, sondern vielmehr den finanziellen Auswirkungen von Schwachstellen in den Verwaltungs- und Vor-Ort-Kontrollen der Zahlstellen.

Gemäß den Leitlinien der GD AGRI müssen die Bescheinigenden Stellen die zur Bewertung der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit berechneten Fehlerquoten heranziehen, um auch eine Stellungnahme zur Vollständigkeit, Genauigkeit und sachlichen Richtigkeit der Jahresabschlüsse der Zahlstelle abzugeben (siehe Tabelle 4). Bei der jährlichen Überprüfung der Rechnungslegung der Zahlstellen („Rechnungsabschluss“) zieht die GD AGRI die Fehlerquote in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit heran, um die Zuverlässigkeit der Rechnungslegung der Zahlstellen zu beurteilen.

Dies steht jedoch im Widerspruch zur Horizontalen GAP-Verordnung⁶⁴, in der in Bezug auf den Rechnungsabschluss eindeutig zwischen dem Aspekt der Zuverlässigkeit der Rechnungslegung der Zahlstellen und demjenigen der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben unterschieden wird. Diese Unterscheidung ist angemessen, da beispielsweise eine Zahlung korrekt verbucht worden sein kann, obwohl sie weder rechtmäßig noch ordnungsgemäß war (da ein Landwirt z. B. Beihilfe für Flächen beantragt hat, die von einem anderen Landwirt bewirtschaftet werden), und umgekehrt kann eine Zahlung rechtmäßig und ordnungsgemäß sein und dennoch falsch verbucht worden sein (z. B. als Rückerstattung eines Investitionsprojekts und nicht als flächenbezogene jährliche Zahlung erfasst). Angesichts dieser Unterscheidung ist die von der GD AGRI angewandte Nutzung der Fehlerquote als Bewertungsgrundlage für die Zuverlässigkeit der Rechnungslegung unangemessen.

Die Stellungnahme der Bescheinigenden Stellen zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben basiert auf einer unterbewerteten Gesamtfehlerquote

Die beiden Fehlerindikatoren (Fehlerquote und Nichtübereinstimmungsquote) werden als Differenz zwischen dem, was die Bescheinigende Stelle als förderfähig erachtet, und dem, was die Zahlstelle bereits validiert hat, berechnet. Die Differenzen zwischen dem, was die Begünstigten beantragten, und dem, was die Zahlstelle nach ihren Vor-Ort-Kontrollen validierten, woraus die von den Zahlstellen in ihren Kontrollstatistiken übermittelten Fehler gebildet werden, fließen in die Fehlerquoten der Bescheinigenden Stellen nicht ein.

Wie in Ziffer 6 angegeben, werden als allgemeine Regel lediglich 5 % der Anträge von den Zahlstellen einer Vor-Ort-Kontrolle unterzogen. Und dennoch beläuft sich in den sechs besuchten Mitgliedstaaten der durchschnittliche Anteil der Vorgänge, die Vor-Ort-Kontrollen durch die Zahlstelle unterzogen wurden, in der von den Bescheinigenden Stellen geprüften Gesamtstichprobe (siehe Tabelle 3) auf 38 % für den ELER bzw. auf 44 % für den EGFL. Somit sind diese Vorgänge in den Gesamtstichproben der Bescheinigenden Stellen überrepräsentiert. In der nachstehenden Abbildung 3 wird diese Situation anhand der durchschnittlichen Zahlen für den ELER veranschaulicht.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Sofern Vorgänge im Vorfeld Vor-Ort-Kontrollen unterzogen wurden, hat die Zahlstelle bereits die Fehler bei diesen Vorgängen erfasst und in der Kontrollstatistik gemeldet. Diese Fehler lassen sich von den Bescheinigenden Stellen beim Vergleich ihrer Ergebnisse mit den Ergebnissen der Zahlstellen nicht mehr erkennen. Jedoch bleiben potenzielle Fehler bei 95 % der Grundgesamtheit, die nicht Vor-Ort-Kontrollen unterzogen werden, unberichtigt.

Somit müssen die Bescheinigenden Stellen den Anteil der Vorgänge der Stichprobe 1, die bereits Vor-Ort-Kontrollen unterzogen wurden, genau überprüfen, sodass eine wahrheitsgetreue Darstellung der Merkmale der Grundgesamtheit sichergestellt wird. Aus diesem Grund müssen sie für ihre nach dem Zufallsprinzip vorgenommenen Vor-Ort-Kontrollen bezüglich des über 5 %⁶⁵ liegenden Anteils der Vorgänge der Stichprobe 1, die bereits solchen Vor-Ort-Kontrollen unterzogen wurden, die Fehlerquote der Zahlstelle aus der Kontrollstatistik zu ihrer eigenen Fehlerquote hinzuaddieren.

Bei Vorgängen der Stichprobe 2, die weder von der Zahlstelle⁶⁶ noch von der Bescheinigenden Stelle Vor-Ort-Kontrollen unterzogen wurden, muss die Fehlerquote der Zahlstelle aus der Kontrollstatistik ebenfalls zur Fehlerquote der Bescheinigenden Stelle für diese Vorgänge addiert werden.

Diese Anpassung ist notwendig, da die Bescheinigenden Stellen eine Stellungnahme zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der gesamten Grundgesamtheit an Zahlungen und nicht nur zur Wirksamkeit der Verfahren der Zahlstellen bei den Vor-Ort-Kontrollen abgeben müssen. Werden solche Anpassungen nicht vorgenommen, wird die Fehlerquote sowohl bei Stichprobe 1 als auch bei Stichprobe 2 wahrscheinlich deutlich unterbewertet.

Neben dem Fehlen solcher Anpassungen führen die Schwachstellen, auf die in den Ziffern 56, 57, 58, 67 und 71 dieses Berichts eingegangen wird, wahrscheinlich ebenfalls dazu, dass die von den Bescheinigenden Stellen für ihre Stellungnahme zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit herangezogene Fehlerquote unterbewertet wird.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) ist für den Zeitraum 2014-2020 mit einem Haushalt von 363 Milliarden Euro (zu Preisen des Jahres 2011) ausgestattet. Im Rahmen der GAP getätigte Ausgaben unterliegen der geteilten Mittelverwaltung zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten. Obwohl die Kommission die Ausführung des Haushalts den von den Mitgliedstaaten benannten Zahlstellen überträgt, behält sie die oberste Verantwortung und muss sicherstellen, dass die finanziellen Interessen der EU genauso umfassend geschützt werden, als würde die Kommission die übertragenen Haushaltsvollzugsaufgaben selbst wahrnehmen.

Die Kommission erlangt Sicherheit hinsichtlich der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben aufgrund von drei Informationsebenen: die von den Zahlstellen durchgeführten Kontrollen, die von den Bescheinigenden Stellen durchgeführte Prüfungsarbeit und die Ergebnisse der diesbezüglichen Kontrollen der Kommission. Wird die so erlangte Prüfungssicherheit als unzureichend betrachtet, nimmt die Kommission ihre oberste Verantwortung für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben über ihre eigenen Konformitätsabschlussverfahren wahr, was Finanzkorrekturen nach sich ziehen kann.

Die Bescheinigenden Stellen wurden 1996 mit der Rolle als unabhängige Prüfer der Zahlstellen betraut. Anfänglich waren sie für die Ausstellung einer Bescheinigung über die Zuverlässigkeit der Rechnungslegung und die internen Kontrollverfahren zuständig, ihr Zuständigkeitsbereich wurde aber für den Zeitraum 2014-2020 ausgedehnt. Seit dem Haushaltsjahr 2015 müssen die Bescheinigenden Stellen ferner eine im Einklang mit den international anerkannten Prüfungsnormen erstellte Stellungnahme abgeben, in der sie erklären, ob die Ausgaben, deren Rückerstattung bei der Kommission beantragt wurde, rechtmäßig und ordnungsgemäß sind. Das Haushaltsjahr 2015 war somit das erste Jahr, für das die Kommission die verstärkte Arbeit der Bescheinigenden Stellen in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit bei der Erstellung ihres Jährlichen Tätigkeitsberichts nutzen konnte.

Vor diesem Hintergrund wird im vorliegenden Bericht bewertet, ob die neue Rolle der Bescheinigenden Stellen ein Schritt hin zu einem Modell der „Einzigen Prüfung“ ist und ob dies von der Kommission in ihrem Zuverlässigkeitsmodell hinreichend berücksichtigt wurde. Ferner wird bewertet, ob der von der Kommission eingerichtete Rahmen es den Bescheinigenden Stellen nunmehr ermöglicht, eine Stellungnahme zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der GAP-Ausgaben gemäß den geltenden EU-Vorschriften und international anerkannten Prüfungsnormen zu erstellen.

Der Hof gelangt zu dem Schluss, dass die neue Rolle der Bescheinigenden Stellen zwar ein positiver Schritt hin zu einem Modell der „Einzigen Prüfung“ ist, die Kommission aus der Arbeit der Bescheinigenden Stellen zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit jedoch nur sehr begrenzte Prüfungssicherheit erlangen konnte. Der Hof kommt ferner zu dem Schluss, dass der von der Kommission für das erste Jahr, in dem die Bescheinigenden Stellen ihre neuen Aufgaben wahrnahmen, konzipierte Rahmen erhebliche Schwachstellen aufweist. Infolgedessen stehen die Stellungnahmen der Bescheinigenden Stellen in wichtigen Bereichen nicht voll und ganz im Einklang mit den geltenden Normen und Vorschriften.

Der Hof betrachtet die neue Rolle der Bescheinigenden Stellen im Bereich Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit als einen positiven Schritt hin zu einem Modell der „Einzigen Prüfung“, in dem sich die verschiedenen Kontroll- und Prüfungsebenen ergänzen und somit unkoordinierte, sich überschneidende Kontrollen und Prüfungen vermieden werden können. Dies liegt daran, dass die Beurteilungen der Bescheinigenden Stellen es den Mitgliedstaaten gestatten, ihre Kontrollsysteme zu verstärken und die Prüfungs- und Kontrollkosten zu senken, und es der Kommission ermöglichen, zusätzliche Prüfungssicherheit von unabhängiger Seite in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben zu erlangen. Darüber hinaus kann die Arbeit der Bescheinigenden Stellen in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit zu Verbesserungen aufseiten der Kommission beitragen, und zwar im Hinblick darauf, wie sie die Gesamtrestfehlerquote schätzt, die Notwendigkeit von Konformitätsprüfungen bewertet, die aus dem EU-Haushalt auszuschließenden Beträge exakter und vollständiger bestimmt, indem extrapolierte Finanzkorrekturen stärker genutzt werden, und den Zulassungsstatus der Zahlstellen überprüft (Ziffern 22-28).

Vor diesem Hintergrund hat der Hof das bestehende Zuverlässigkeitsmodell der Kommission und die zur Berücksichtigung der erweiterten Rolle der Bescheinigenden Stelle eingeführten Änderungen analysiert. Er stellte fest, dass das Zuverlässigkeitsmodell der Kommission auch weiterhin auf den Kontrollergebnissen der Mitgliedstaaten basiert. Für das Haushaltsjahr 2015 bildeten die Stellungnahmen der Bescheinigenden Stellen zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit lediglich einen der Faktoren, welche die Kommission berücksichtigte, um die Anpassung der in den Kontrollstatistiken der Mitgliedstaaten angegebenen Fehlerquoten zu berechnen. Für die Haushaltsjahre 2014 und 2015 nahm die Kommission Erhöhungen vor, wodurch sich die Gesamtrestfehlerquote um das Doppelte bis Vierfache dessen erhöhte, was von den Mitgliedstaaten gemeldet worden war. Die Stellungnahmen der Bescheinigenden Stellen zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit sind die einzige Quelle, die auf jährlicher Basis Prüfungssicherheit von unabhängiger Seite für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit bietet. Deshalb sollte - wenn die Arbeit der Bescheinigenden Stellen auf zuverlässige Weise durchgeführt wird - diese Prüfungssicherheit von unabhängiger Seite nach Ansicht des Hofes das zentrale Element sein, auf das sich der Generaldirektor der GD AGRI der Kommission bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben stützt (siehe Ziffern 29-36).

Empfehlung 1 – Erlangung von Prüfungssicherheit aus der Arbeit der Bescheinigenden Stellen in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit

Die Kommission sollte die Ergebnisse der Bescheinigenden Stellen, wenn deren Arbeit im Einklang mit den geltenden Vorschriften und international anerkannten Prüfungsnormen gestaltet und durchgeführt wird, als zentrales Element ihres Zuverlässigkeitsmodells in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben nutzen.

Es wurde auch überprüft, inwieweit die Leitlinien der Kommission den geltenden Vorschriften und international anerkannten Prüfungsnormen auf den verschiedenen Stufen des Prüfungsprozesses entsprachen. Im Hinblick auf die Risikobewertung stellte der Hof fest, dass die Kommission die Bescheinigenden Stellen aufgefordert hat, anhand der Zulassungsmatrix zu bestimmen, inwieweit sie sich auf die internen Kontrollsysteme der Zahlstellen stützen sollten. Die Zulassungsmatrix wird von den Bescheinigenden Stellen genutzt, um die Einhaltung der Zulassungskriterien durch die Zahlstellen zu beurteilen, und umfasst 48 Bewertungsparameter, von denen sich nur zwei wesentlich auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben auswirken: die Verwaltungskontrollen und die Vor-Ort-Kontrollen bei der Bearbeitung von Anträgen.

Diese Matrix eignet sich somit nicht für die Zwecke der Bewertung der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit, da sich dadurch die Prüfungssicherheit, die von den Bescheinigenden Stellen aus den internen Kontrollsystemen der Zahlstellen gewonnen wird, erhöhen und die Größe ihrer Stichproben für vertiefte Prüfungen verringern kann. Während ihrer Nachforschungen im Rahmen des Konformitätsabschlusses setzt die Kommission ein anderes Instrument ein, um die Wirksamkeit der internen Kontrollsysteme der Zahlstellen zu bewerten: eine Liste von Schlüssel- und Zusatzkontrollen, die sich aus Verwaltungskontrollen und physischen Vor-Ort-Kontrollen zusammensetzen, sowie sonstige erforderliche Verwaltungsabläufe, um die korrekte Berechnung der zu zahlenden Beträge sicherzustellen (Ziffern 38-47).

Empfehlung 2 – Risikobewertung mit dem Schwerpunkt auf Schlüssel- und Zusatzkontrollen

Die Kommission sollte ihre Leitlinien dahin gehend überarbeiten, dass die von den Bescheinigenden Stellen durchgeführte Risikobewertung in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit auf die Schlüssel- und Zusatzkontrollen, die bereits von der Kommission eingesetzt werden, fokussiert und durch sonstige Nachweise, die nach Ermessen der Bescheinigenden Stellen nach den international anerkannten Prüfungsnormen geeignet sind, ergänzt wird.

Im Hinblick auf die stichprobenweise Prüfung von Vorgängen hat die Kommission die Bescheinigenden Stellen aufgefordert, zwei Stichproben auszuwählen, deren Ergebnisse dann zusammengeführt werden: Stichprobe 1, die aus der Liste der Begünstigten, die von den Zahlstellen nach dem Zufallsprinzip für Vor-Ort-Kontrollen ausgewählt wurden, gezogen wird, und Stichprobe 2, die aus allen Zahlungen für das geprüfte Haushaltsjahr gezogen wird. Dieser Ansatz gestattet es den Bescheinigenden Stellen, eine erhebliche Anzahl von Vorgängen (Stichprobe 1), die auch von den Zahlstellen vor Ort kontrolliert wurden, zu prüfen, sodass die Bescheinigenden Stellen Nachweise für die Funktionsweise der internen Kontrollsysteme der Zahlstellen und die Zuverlässigkeit der Kontrollstatistiken der Zahlstellen, in denen die Ergebnisse der Vor-Ort-Kontrollen der Zahlstellen übermittelt werden, einholen können. Da die Bescheinigenden Stellen die Stichprobe 1 aus den nach dem Zufallsprinzip vorgenommenen Vor-Ort-Kontrollen der Zahlstellen ziehen, kann ihre Arbeit nur dann repräsentativ sein, wenn die von den Zahlstellen anfänglich ausgewählten Stichproben selbst repräsentativ sind.

Darüber hinaus wurde die Stichprobe 1 bei dem InVeKoS unterliegenden Vorgängen, bei denen es sich überwiegend um jährliche flächenbezogene Zahlungen handelt, auf der Grundlage der von den Landwirten beantragten Beträge ausgewählt, bevor die Zahlstellen die zu zahlenden Beträge ermittelt hatten. Die Kommission hat diese Lösung gewählt, damit die Bescheinigenden Stellen ihre Nachprüfung möglichst zeitnah nach den Kontrollen der Zahlstellen durchführen können, wenn die Bedingungen, die von den Bescheinigenden Stellen beim Besuch der ausgewählten Betriebe vor Ort antreffen werden, denjenigen sehr ähnlich sind, die die Zahlstellen vorgefunden haben. Allerdings sind mit dieser Lösung verschiedene Risiken verbunden: unzureichende Zusammenarbeit zwischen den Zahlstellen und den Bescheinigenden Stellen, wodurch sich der Zeitpunkt der Prüfungen durch die Bescheinigenden Stellen erheblich verzögert; Risiko, dass potenziell von Fehlern betroffene Vorgänge in der Stichprobe der Bescheinigenden Stelle ausgetauscht werden; Risiko, dass die Bescheinigenden Stellen ihren Besuch ankündigen, bevor die Zahlstellen ihre ersten Kontrollen durchgeführt haben (Ziffern 48-58).

Empfehlung 3 – Vorsichtsmaßnahmen bei InVeKoS-Stichproben, die auf den Vor-Ort-Kontrollen der Zahlstellen basieren

Die Kommission sollte ihre Leitlinien für die von den Bescheinigenden Stellen getroffene Auswahl der dem InVeKoS unterliegenden Vorgänge aus der Liste der Anträge, die von den Zahlstellen nach dem Zufallsprinzip für Vor-Ort-Kontrollen ausgewählt wurden, nachbessern und verlangen, dass die Bescheinigenden Stellen geeignete Vorsichtsmaßnahmen treffen,

• durch die sichergestellt ist, dass die Stichproben der Bescheinigenden Stellen repräsentativ sind und der Kommission auf Anfrage übermittelt werden und dass ein entsprechender Prüfpfad gewährleistet wird; die Bescheinigenden Stellen müssen folglich prüfen, ob die Stichproben der Zahlstellen repräsentativ sind;
• die es den Bescheinigenden Stellen ermöglichen, ihre Besuche kurz nach den Vor-Ort-Kontrollen durch die Zahlstellen zu planen und durchzuführen;
• die gewährleisten, dass die Bescheinigenden Stellen ihre Stichprobe nicht gegenüber den Zahlstellen offenlegen, bevor Letztere ihre Vor-Ort-Kontrollen durchgeführt haben.

Bei nicht dem InVeKoS unterliegenden Ausgaben, bei denen es sich in erster Linie um erstattungsbasierte Ausgaben für Investitionen in landwirtschaftliche Betriebe und ländliche Infrastruktur handelt, besteht ein Missverhältnis zwischen dem Zeitraum, für den die Vor-Ort-Kontrollen der Zahlstellen gemeldet werden (z. B. vom 1. Januar bis zum 31. Dezember 2014 für das Haushaltsjahr 2015), und dem Zeitraum, für den die Ausgaben getätigt werden (z. B. vom 16. Oktober 2014 bis zum 15. Oktober 2015 für das Haushaltsjahr 2015). Dies bedeutet, dass die vor dem 16. Oktober 2014 oder nach dem 15. Oktober 2015 getätigten Zahlungen keine Ausgaben für das Haushaltsjahr 2015 darstellen (Ziffern 59-61).

Empfehlung 4 – Nicht-InVeKoS-Stichproben, die auf Zahlungen basieren

Die Kommission sollte ihre Leitlinien im Hinblick auf das Stichprobenverfahren für nicht dem InVeKoS unterliegende Ausgaben dahin gehend überarbeiten, dass die Bescheinigenden Stellen solche Nicht-InVeKoS-Ausgaben direkt aus der Liste der Zahlungen, die während des geprüften Jahres getätigt wurden, stichprobenweise auswählen.

In Bezug auf Stichprobe 2 hat die Kommission die Bescheinigenden Stellen aufgefordert, die Verwaltungskontrollen der Zahlstellen lediglich nachzuvollziehen. In den meisten besuchten Mitgliedstaaten machte Stichprobe 2 den Großteil der Gesamtstichprobe aus, die von den Bescheinigenden Stellen für vertiefte Prüfungen herangezogen wurde. Allerdings werden die Bescheinigenden Stellen, wenn sie sich zur Einholung von Nachweisen lediglich auf eine Durchsicht der Unterlagen auf der Ebene der Zahlstelle stützen und keine Vor-Ort-Prüfungen bei den Endbegünstigten durchführen, in vielen Fällen keine ausreichenden und geeigneten Prüfungsnachweise im Sinne der international anerkannten Prüfungsnormen erlangen, da zwei Methoden zur Erlangung von Prüfungsnachweisen, die im Rahmen der GAP-Ausgaben sehr wichtig sind, vernachlässigt werden: Inaugenscheinnahme und Befragung (Ziffern 62-67).

Die Kommission verlangte von den Bescheinigenden Stellen, dass sie bei ihren vertieften Prüfungen die ersten Kontrollen der Zahlstellen lediglich nachvollziehen (erneut prüften), was sowohl für Vorgänge der Stichprobe 1 als auch Stichprobe 2 galt. Nachvollzug ist in den international anerkannten Prüfungsnormen wie folgt definiert: „Hierbei wird ein von der geprüften Stelle bereits durchgeführtes Verfahren unabhängig nachvollzogen“ (in diesem Fall die Zahlstelle). Allerdings ist in diesen Normen vorgesehen, dass die Prüfer alle Prüfungsschritte und -handlungen auswählen und durchführen, die sie selbst als angemessen erachten. Da die Kommission die Bescheinigenden Stellen auf den Nachvollzug beschränkt, sind deren vertiefte Prüfungen unvollständig, sodass sie keine ausreichenden Prüfungsnachweise für eine Stellungnahme mit hinreichender Prüfungssicherheit erlangen können (Ziffern 68-71).

Empfehlung 5 – Vor-Ort durchgeführte vertiefte Prüfungen

Die Kommission sollte ihre Leitlinien dahin gehend überarbeiten, dass die Bescheinigenden Stellen Folgendes durchführen dürfen:

• Vor-Ort-Prüfung bei sämtlichen geprüften Vorgängen;
• alle Prüfungsschritte und -handlungen, die sie selbst als angemessen erachten, ohne auf den Nachvollzug der ersten Kontrollen der Zahlstellen beschränkt zu sein.

Die Kommission verlangt von den Bescheinigenden Stellen, zwei Fehlerindikatoren in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit zu berechnen:

• Fehlerquote, die auf der Prüfung des gesamten Kontrollprozesses der Zahlstellen - vom Eingang der Anträge bis zur Zahlung und Verbuchung - durch die Bescheinigenden Stellen beruht und als Grundlage für die Stellungnahme zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben herangezogen wird, und
• Nichtübereinstimmungsquote, bei der nur die finanziellen Auswirkungen der Fehler in den primären Förderfähigkeitskontrollen der Zahlstelle (Verwaltungs- und Vor-Ort-Kontrollen), bevor Sanktionen verhängt werden, ermittelt werden und die als Grundlage für die Bewertung dient, ob die Prüfung durch die Bescheinigenden Stellen Zweifel hinsichtlich der Aussagen der Verwaltungserklärungen, einschließlich der von den Zahlstellen in den Kontrollstatistiken gemeldeten Fehlerquoten, aufkommen lässt.

Jedoch ist nach der horizontalen GAP-Verordnung nur eine eingeschränkte Prüfungssicherheit in Bezug auf die Verwaltungserklärungen gefordert, was normalerweise Prüfungsarbeiten impliziert, die auf analytische Prüfungshandlungen und Erhebungen ohne Einzelfallprüfungen beschränkt sind.

Zur Einhaltung der international anerkannten Prüfungsnormen ist die Nichtübereinstimmungsquote nicht erforderlich, da die Schlussfolgerung zu den Verwaltungserklärungen aus den Ergebnissen der Prüfungsarbeit hinsichtlich der Zuverlässigkeit der Rechnungslegung, der ordnungsgemäßen Funktionsweise der internen Kontrollsysteme sowie der Recht- und Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge gezogen werden kann. Darüber hinaus beabsichtigte die Kommission, die Nichtübereinstimmungsquote anstelle der Fehlerquote bei der Berechnung der angepassten Fehlerquote heranzuziehen, obwohl die Nichtübereinstimmungsquote nicht der Fehlerquote bei den Ausgaben, sondern vielmehr den finanziellen Auswirkungen von Schwachstellen in den Verwaltungs- und Vor-Ort-Kontrollen der Zahlstellen entspricht. Andererseits wurde die Fehlerquote sowohl von den Bescheinigenden Stellen als auch von der Kommission fälschlicherweise verwendet, um sich ein Bild von der Vollständigkeit, Genauigkeit und sachlichen Richtigkeit der Rechnungslegung der Zahlstellen zu verschaffen (Ziffern 72-78).

Empfehlung 6 – Eine einzige Fehlerquote in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit

Die Kommission sollte ihre Leitlinien dahin gehend überarbeiten, dass darin nicht die Berechnung von zwei verschiedenen Fehlerquoten in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit gefordert wird. Eine einzige Fehlerquote, auf deren Grundlage die Bescheinigenden Stellen ihre Stellungnahme mit hinreichender Prüfungssicherheit zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben und ihre Schlussfolgerung mit eingeschränkter Prüfungssicherheit zu den Aussagen in der Verwaltungserklärung abgeben, würde den Anforderungen gemäß der horizontalen GAP-Verordnung genügen.

Die Kommission und die Bescheinigenden Stellen sollten eine solche Fehlerquote in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit nicht als Grundlage für die Beurteilung der Vollständigkeit, Genauigkeit und sachlichen Richtigkeit der Jahresabschlüsse der Zahlstelle verwenden.

Die Fehlerquote wird als Differenz zwischen dem, was die Bescheinigende Stelle als förderfähig erachtet, und dem, was die Zahlstelle bereits validiert hat, berechnet. Die Differenzen zwischen dem, was die Begünstigten beantragten, und dem, was die Zahlstellen nach ihren Vor-Ort-Kontrollen validierten, woraus sich die von den Zahlstellen in ihren Kontrollstatistiken übermittelten Fehler ergeben, werden in der Fehlerquote, die die Grundlage für die Stellungnahme der Bescheinigenden Stellen zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben ist, nicht berücksichtigt. Sofern Vorgänge im Vorfeld Vor-Ort-Kontrollen unterzogen wurden, haben die Zahlstellen bereits die entsprechenden Fehler bei diesen Vorgängen erfasst und in ihren Kontrollstatistiken gemeldet. Diese Fehler werden von den Bescheinigenden Stellen beim Vergleich ihrer Ergebnisse mit den Ergebnissen der Zahlstellen nicht mehr erkannt, sodass die Bescheinigenden Stellen bei solchen Vorgängen wahrscheinlich weniger Fehler finden. Je mehr Vorgänge in der Stichprobe der Bescheinigenden Stelle bereits der Kontrolle durch die Zahlstelle unterzogen wurden, desto geringer ist die Gesamtfehlerquote, die von der Bescheinigenden Stelle ermittelt wird.

In den sechs besuchten Mitgliedstaaten betrug der durchschnittliche Anteil der Vorgänge, die Vor-Ort-Kontrollen durch die Zahlstelle unterzogen wurden, in der von den Bescheinigenden Stellen geprüften Gesamtstichprobe 38 % für den ELER und 44 % für den EGFL. Jedoch unterliegen grundsätzlich lediglich 5 % der Vorgänge in der Grundgesamtheit Vor-Ort-Kontrollen durch die Zahlstellen. In den Gesamtstichproben der Bescheinigenden Stellen waren somit die Vorgänge, die bereits den Vor-Ort-Kontrollen durch die Zahlstellen unterzogen wurden und daher bei der Prüfung durch die Bescheinigenden Stellen mit weniger Fehlern behaftet waren, überrepräsentiert. Dies führte dazu, dass die von den Bescheinigenden Stellen gemeldeten Fehlerquoten unterbewertet waren, da die Bescheinigenden Stellen keine Anpassungen vorgenommen hatten, um eine wahrheitsgetreue Darstellung des wesentlich geringeren Anteils an Vorgängen, die bereits Vor-Ort-Kontrollen durch die Zahlstellen unterzogen worden waren, in der tatsächlichen Grundgesamtheit sicherzustellen (Ziffern 79-85).

Empfehlung 7 – Eine für die Grundgesamtheit repräsentative Fehlerquote, die Gegenstand der Stellungnahme ist

Die Kommission sollte ihre Leitlinien dahin gehend überarbeiten, dass

• bei dem InVeKoS unterliegenden Vorgängen, die stichprobenweise aus der Liste der nach dem Zufallsprinzip vorgenommenen Vor-Ort-Kontrollen der Zahlstellen ausgewählt werden, die von den Bescheinigenden Stellen berechnete Gesamtfehlerquote auch die von den Zahlstellen in der Kontrollstatistik gemeldete Fehlerquote, hochgerechnet auf den Anteil der nicht den Vor-Ort-Kontrollen der Zahlstelle unterliegenden Vorgänge, enthält; die Bescheinigenden Stellen müssen sicherstellen, dass die von den Zahlstellen erstellten Kontrollstatistiken vollständig und exakt sind;
• bei den Vorgängen, die von den Bescheinigenden Stellen direkt aus der vollständigen Grundgesamtheit der Zahlungen stichprobenweise geprüft werden, keine solche Anpassung notwendig ist, da die Stichprobe für die zugrunde liegenden geprüften Grundgesamtheiten repräsentativ wäre.

Die vorstehenden Empfehlungen 2 bis 7 sollten bei der nächsten Überarbeitung der Leitlinien der Kommission, die ab dem Haushaltsjahr 2018 gelten, umgesetzt werden. Die Kommission stellte im Januar 2017 neue Leitlinien fertig, die von den Bescheinigenden Stellen ab dem Haushaltsjahr 2018 anzuwenden sind. Diese überarbeiteten Leitlinien waren nicht Gegenstand der Prüfung (siehe Ziffer 17).

Dieser Bericht wurde von Kammer I unter Vorsitz von Herrn Phil WYNN OWEN, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 22. März 2017 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Klaus-Heiner LEHNE

Präsident

Glossar

Angepasste Fehlerquote: Von der Kommission geschätzte Restfehlerquote bei den GAP-Zahlungen der Zahlstellen an Begünstigte nach Durchführung sämtlicher Kontrollen. Die Kommission berechnet diese Quote und veröffentlicht sie in ihrem Jährlichen Tätigkeitsbericht.

Europäischer Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL): Aus diesem Fonds werden Direktzahlungen für Landwirte, die Verwaltung der Agrarmärkte sowie Informations- und Absatzförderungsmaßnahmen finanziert.

Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER): Aus diesem Fonds wird die finanzielle Beteiligung der Union an den Programmen zur Entwicklung des ländlichen Raums finanziert.

Finanzkorrekturen: Von der Kommission beschlossener Ausschluss von Ausgaben, die von den Mitgliedstaaten nicht im Einklang mit dem geltenden EU- und nationalen Recht getätigt wurden, von der EU-Finanzierung. Bei GAP-Ausgaben erfolgt der Ausschluss immer in Form von Finanzkorrekturen, die wie zweckgebundene Einnahmen behandelt werden.

Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem (InVeKoS): Integriertes System, dass aus Datenbanken über Betriebe, Anträge, landwirtschaftliche Flächen, Tiere und gegebenenfalls Zahlungsansprüche besteht. Anhand dieser Datenbanken werden Anträge auf Zahlung flächen- und tierbezogener Beihilfen administrativen Gegenkontrollen unterzogen.

International anerkannte Prüfungsnormen (IAAS) umfassen Prüfungsnormen, die von verschiedenen standardsetzenden öffentlichen Einrichtungen und Berufsverbänden festgelegt werden, darunter die vom International Auditing and Assurance Standards Board (IAASB) herausgegebenen International Standards on Auditing (ISA) oder die von der Internationalen Organisation der Obersten Rechnungskontrollbehörden (INTOSAI) herausgegebenen Internationalen Normen für Oberste Rechnungskontrollbehörden (ISSAI).

Jährlicher Tätigkeitsbericht (JTB): Jährlicher Bericht, der von jeder Generaldirektion veröffentlicht wird und ausführliche Angaben zu den von ihr erzielten Ergebnissen, die im Verlauf des Jahres ergriffenen Initiativen und die aufgewendeten Ressourcen enthält. Der Jährliche Tätigkeitsbericht der GD AGRI enthält ferner eine Beurteilung der Funktionsweise und Ergebnisse der GAP-Verwaltungs- und -Kontrollsysteme auf der Ebene der Zahlstelle.

Konformitätsabschluss: Von der Kommission durchgeführtes Verfahren, das auf einer Bewertung der internen Kontrollsysteme der Zahlstellen basiert und mit dem sichergestellt werden soll, dass die Mitgliedstaaten das Unionsrecht und das nationale Recht anwenden und dass sämtliche Ausgaben, die in einem oder mehreren Haushaltsjahren unter Verletzung dieser Vorschriften getätigt wurden, durch eine Finanzkorrektur von der EU-Finanzierung ausgeschlossen werden.

Kontrollstatistiken: Von den Mitgliedstaaten jährlich an die Kommission übermittelte Berichte, die die Ergebnisse der Verwaltungs- und Vor-Ort-Kontrollen der Zahlstellen enthalten.

Programmplanungszeitraum: Mehrjahresrahmen zur Planung und Umsetzung von EU-Strategien. Der derzeitige Programmplanungszeitraum läuft von 2014 bis 2020. Dieser Mehrjahresrahmen kommt bei der Verwaltung der aus dem ELER finanzierten Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums zum Tragen. Der EGFL wird hingegen auf jährlicher Basis verwaltet.

Rechnungsabschluss: Führt zum jährlichen Beschluss der Kommission hinsichtlich der Vollständigkeit, Genauigkeit und sachlichen Richtigkeit der von den zugelassenen Zahlstellen vorgelegten Jahresabschlüsse.

Verwaltungserklärung: Jährliche Erklärung des Leiters einer Zahlstelle hinsichtlich der Vollständigkeit, Genauigkeit und sachlichen Richtigkeit der Rechnungslegung und der ordnungsgemäßen Funktionsweise der internen Kontrollsysteme sowie in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge. Zur Verwaltungserklärung gehören mehrere Anhänge, darunter ein Anhang in Bezug auf die Statistik der Ergebnisse sämtlicher von der Zahlstelle durchgeführten Verwaltungs- und Vor-Ort-Kontrollen („Kontrollstatistik“).

Verwaltungskontrollen: Formalisierte Kontrollen von Unterlagen, die von den Zahlstellen bei allen Anträgen durchgeführt werden, um zu überprüfen, ob die Bedingungen für die Gewährung der Beihilfe erfüllt sind. Im Fall von InVeKoS-Ausgaben werden die in den IT-Datenbanken enthaltenen Informationen für automatische Gegenkontrollen verwendet.

Vor-Ort-Kontrollen: Von den Kontrolleuren der Zahlstellen durchgeführte Kontrollen zur Überprüfung, dass die Begünstigten die geltenden Vorschriften erfüllen. Diese können in Form von klassischen Vor-Ort-Besuchen (bei geförderten landwirtschaftlichen Betrieben oder Investitionen) oder im Wege der Fernerkundung (Durchsicht der neuesten Satellitenbilder der Parzellen) erfolgen, wobei Schnellbesuche vor Ort vorzunehmen sind, falls Zweifel bestehen.

Zahlstelle (ZS): Die in einem Mitgliedstaat für die Verwaltung und Kontrolle der GAP-Ausgaben zuständige(n) Stelle(n). Zu ihren Aufgaben gehören insbesondere Kontrollen, die Berechnung und Zahlung der GAP-Beihilfen an die Begünstigten sowie die Berichterstattung über diese Zahlungen an die Kommission. Ein Teil der Arbeit einer Zahlstelle kann von nachgeordneten Einrichtungen übernommen werden, wobei Zahlungen an die Begünstigten und die diesbezügliche Berichterstattung an die Kommission von dieser Möglichkeit ausgenommen sind.

Zulassung: Verfahren zur Bescheinigung, dass die Zahlstellen über eine Verwaltungsstruktur und ein internes Kontrollsystem verfügen, die ausreichende Garantien dafür bieten, dass die Zahlungen rechtmäßig und ordnungsgemäß erfolgen und korrekt verbucht werden. Eine solche Bescheinigung wird von den Mitgliedstaaten unter der Voraussetzung erteilt, dass die Zahlstellen verschiedene Kriterien („Zulassungskriterien“) in Bezug auf das interne Umfeld, Kontrollen, Information und Kommunikation sowie Überwachung erfüllen.

Abkürzungen

BS: Bescheinigende Stelle

EFRE: Europäischer Fonds für regionale Entwicklung

EGFL: Europäischer Garantiefonds für die Landwirtschaft

ELER: Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums

ERR: Error rate (Fehlerquote)

ESF: Europäischer Sozialfonds

GAP: Gemeinsame Agrarpolitik

GD AGRI: Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung

InVeKoS: Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem

IRR: Incompliance rate (Nichtübereinstimmungsquote)

ISA: International Standards on Auditing

ISSAI: International Standards of Supreme Audit Institutions (Internationale Normen für Oberste Rechnungskontrollbehörden)

JTB: Jährlicher Tätigkeitsbericht

KF: Kohäsionsfonds

MD: Management declaration (Verwaltungserklärung)

ZB: Zuständige Behörde des Mitgliedstaats (normalerweise das Ministerium für Landwirtschaft)

ZS: Zahlstelle

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance-Prüfungen zu spezifischen Haushaltsbereichen oder Managementthemen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Dieser Bericht wurde von Prüfungskammer I des Hofes - Ausgabenbereich „Nachhaltige Nutzung natürlicher Ressourcen“ - unter Vorsitz von Phil Wynn Owen, Mitglied des Hofes, angenommen. Die Prüfung stand unter der Leitung von João Figueiredo, Mitglied des Hofes. Herr Figueiredo wurde unterstützt von Paula Betencourt, Attachée im Kabinett, Sylvain Lehnhard, Leitender Manager m.d.W.d.G.b., Luis Rosa, Aufgabenleiter und Marius Cerchez, stellvertretender Aufgabenleiter. Zum Prüferteam gehörten Ioan Alexandru Ilie, Jindrich Dolezal, Michal Machowski, Michael Spang, Antonella Stasia und Heike Walz. Michael Pyper leistete sprachliche Unterstützung bei der Abfassung des Berichts.

Kontakt

EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Die neue Rolle der Bescheinigenden Stellen im Bereich der GAP-Ausgaben: ein positiver Schritt hin zum Modell der „Einzigen Prüfung“, doch sind noch erhebliche Schwachstellen anzugehen
(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)

Zahlreiche weitere Informationen zur Europäischen Union sind verfügbar über Internet, Server Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2017

© Europäische Union, 2017

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