Новата роля на сертифициращите органи в областта на разходите за ОСП: положителна стъпка към модела за единен одит, но със съществени слабости, които следва да се преодолеят

Кратко изложение

С бюджет от 363 млрд. евро (по цени за 2011 г.) за периода 2014—2020 г. (около 38 % от общия размер на разходите на многогодишната финансова рамка за периода 2014—2020 г.) Общата селскостопанска политика (ОСП) се осъществява при споделено управление между Комисията и държавите членки. Въпреки че Комисията делегира изпълнението на бюджета на разплащателните агенции (РА), определени от държавите членки, тя запазва крайната отговорност и е задължена да гарантира, че финансовите интереси на ЕС са защитени така, както биха били, ако делегираните задачи по изпълнението на бюджета се извършваха от самата Комисия.

За тази цел от 1996 г. на сертифициращите органи (СО), определени от държавите членки, е поверена ролята на независими одитори на РА. От финансовата 2015 година те са задължени да дават също и становище, изготвено в съответствие с международно приетите одитни стандарти, като посочват дали разходите, заявени за възстановяване пред Комисията, са законосъобразни и редовни. Поради това финансовата 2015 година е първата година, в която Комисията може да използва засилената функция на сертифициращите органи относно законосъобразността и редовността.

В този контекст Сметната палата провери дали създадената от Комисията рамка е позволила на СО да изготвят становище относно законосъобразността и редовността на разходите за ОСП в съответствие с приложимите разпоредби на ЕС и международно приетите одитни стандарти, като по този начин осигуряват надеждни резултати за модела на Комисията за получаване на увереност. Сметната палата заключава, че създадената от Комисията рамка за първата година на изпълнение на новите дейности на СО е засегната от съществени слабости. В резултат на това становищата на СО не са изцяло в съответствие с приложимите стандарти и правила в някои важни области.

Новата роля на СО е положителна стъпка напред към модела за единен одит, тъй като резултатите на СО имат потенциал да помогнат на държавите членки да укрепят системите си за контрол, да намалят разходите за одит и контрол и да позволят на Комисията да получи допълнителна независима увереност относно законосъобразността и редовността на разходите.

Имайки предвид това Сметната палата анализира съществуващия модел на Комисията за получаване на увереност, както и промените, въведени, за да се отчете по-голямата роля на СО. Сметната палата констатира, че моделът за получаване на увереност на Комисията остава съсредоточен върху резултатите от контрола на държавите членки. За финансовата 2015 г. становищата на СО относно законосъобразността и редовността на разходите са само един фактор, взет под внимание при изчисляването от страна на Комисията на корекциите на грешките, докладвани в статистиката за контрола на държавите членки. Тъй като тези становища са единственият източник, който предоставя независима увереност относно законосъобразността и редовността на разходите на годишна база, дейността на СО, когато започне да бъде извършвана по надежден начин, следва да стане основният елемент за увереност на Комисията.

Нашата проверка на съответствието на насоките на Комисията с приложимите разпоредби и международно приетите одитни стандарти установи следните слабости:

1. По отношение на процедурата за оценка на риска Сметната палата установи, че Комисията е изискала от СО да използват матрицата за акредитация, което поражда риск от завишаване на степента на увереност, която СО могат да получат от системите за вътрешен контрол на РА;
2. Методът на СО за формиране на извадки, основан на списъците на РА с проверки на място, избрани на случаен принцип, поражда редица допълнителни рискове, които не са преодолени: по-специално работата на СО може да бъде представителна, само ако първоначално избраните от СО извадки са били представителни. Част от извадките за операции извън ИСАК не са представителни за разходите, а следователно и за одитираната финансова година;
3. По отношение на проверките по същество Комисията изисква от СО, за част от извадките, да извършват само повторна проверка на административните проверки на РА;
4. Комисията изисква от СО, по отношение на техните проверки по същество, да извършват само повторна проверка на първоначалните проверки на РА. Въпреки че повторните проверки са валиден метод за одит, съгласно международно приетите одитни стандарти одиторите също така следва да изберат и извършат всички стъпки и процедури на одита, които самите те считат за уместни, за да получат достатъчно одитни доказателства и да изготвят становище с достатъчна увереност;
5. По отношение на изготвянето на одитно заключение Сметната палата установи, че в насоките се изисква СО да изчислят два различни процента на грешка във връзка със законосъобразността и редовността на разходите, както и че не само СО, но и ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ не са използвали тези проценти по подходящ начин;
6. Накрая Сметната палата заключи, че становището на СО относно законосъобразността и редовността на разходите се основава на занижен общ процент грешки. Действително, откритите и докладвани грешки от РА в тяхната статистика за контрола не са взети под внимание от СО при изчисляването на техния прогнозен процент на грешки.

Сметната палата отправя няколко препоръки по отношение на тези констатации:

1. Комисията следва да използва резултатите на СО, когато дейността е определена и извършена в съответствие с приложимите разпоредби и международно приетите одитни стандарти, като основен елемент на своя модел за получаване на увереност по отношение на законосъобразността и редовността на разходите.

2. Комисията следва да преразгледа насоките си по следния начин:

   1. оценката на риска на СО по отношение на законосъобразността и редовността на разходите да бъде насочена към ключовите и допълнителните контроли, които Комисията вече използва;
   2. да изиска от СО, когато те избират операции в ИСАК от списъка на РА за проверки на място на произволно избрани заявки за плащания, да въведат подходящи гаранции за представителността на извадките на СО; навременно извършване на посещения на място от СО; неоповестяване пред РА на извадката на СО;
   3. при формирането на извадки от разходи извън ИСАК, да изисква от СО да съставят извадките си директно от списъците с плащания;
   4. да позволи на СО да извършват: проверка на място за всяка одитирана операция и да осъществяват всички стъпки и процедури на одита, които самите те считат за уместни, без да се ограничават само до повторно извършване на първоначалните проверки на РА;
   5. да изиска от СО да изчисляват само един процент грешки по отношение на законосъобразността и редовността;
   6. за операциите от ИСАК, подбрани от списъка на произволните проверки на място на РА, общият процент грешки, изчислен от СО, за да може да бъде изготвено становище относно законосъобразността и редовността на разходите, следва да включва и процента на грешки, докладван от РА в статистиката за контрола, екстраполиран спрямо останалите операции, които не са подложени на проверки на място от РА. СО следва да гарантират, че статистиката за контрола, изготвена от РА, е пълна и точна.

Въведение

Разходи в рамките на общата селскостопанска политика

Подкрепата от ЕС в областта на земеделието се предоставя чрез Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР). Общият размер на отпуснатите средства за тези два фонда възлиза на 363 млрд. евро (по цени за 2011 г.) за програмния период 2014—2020 г., което представлява около 38 % от общия бюджет на МФР за периода 2014—2020 г.¹.

Разходите за общата селскостопанска политика (ОСП) по двата фонда могат да бъдат групирани в две категории:

• Разходи в рамките на интегрираната система за администриране и контрол (ИСАК), които се основават на права² и се състоят предимно от годишни плащания на хектар.
• разходите извън ИСАК, които са плащания, подлежащи на възстановяване, се състоят главно от инвестиции в земеделски стопанства и инфраструктура в селските райони, както и от интервенции на селскостопанските пазари.

Разпределението на разходите в рамките на и извън ИСАК за двата фонда (съответно около 86 % и 14 % от разходите за ОСП) за финансовата 2015 година е показано на фигура 1 по-долу:

Правната и институционална рамка за споделено управление в рамките на ОСП

Отговорността за управлението на ОСП е споделена между Комисията и държавите членки. Около 99 % от бюджета на ОСП се изразходват при споделено управление, както е определено във Финансовия регламент³. В хоризонталния регламент за ОСП⁴ се определят основни правила конкретно за финансирането, управлението и мониторинга на ОСП. Комисията е оправомощена да определя допълнително тези правила чрез регламенти за изпълнение⁵ и насоки.

При споделеното управление Комисията носи крайната отговорност за бюджета, но делегира неговото изпълнение на специално определени органи от държавите членки: разплащателните агенции (РА). Генерална дирекция „Земеделие и развитие на селските райони“ (ГД AGRI) на Комисията контролира изпълнението на бюджета от РА, като проверява и възстановява разходите, декларирани месечно (за ЕФГЗ) и на тримесечие (за ЕЗФРСР) от РА и накрая преценява дали тези разходи са законосъобразни и редовни посредством процедурата за уравняване с оглед на съответствието⁶. Ако тази процедура разкрие слабости в системата за контрол на РА, които имат финансово отражение върху бюджета на ЕС, Комисията може да наложи финансови корекции на тази РА. В приложение І⁷ е представен моделът за споделено управление на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“, в който се определят ролите на различните участници.

На равнището на държавите членки бюджетът на ОСП се управлява от РА, акредитирани от съответния компетентен орган (КО) на държавата членка⁸. РА извършват административни проверки на всички заявления за проекти и заявки за плащане, получени от бенефициентите, както и проверки на място на минимална извадка от 5 % за повечето мерки за подпомагане⁹. След тези проверки РА изплащат дължимите суми на бенефициентите и декларират тези суми за възстановяване от Комисията месечно (за ЕФГЗ)/на три месеца (за ЕЗФРСР). Впоследствие всички изплатени суми се вписват в годишните счетоводни отчети на РА. Директорът на всяка РА представя на Комисията тези годишни счетоводни отчети, заедно със своята декларация (декларация за управлението (ДУ) относно ефективността на системите за контрол, в която също така се обобщават процентите грешки, произтичащи от статистиката за контрола¹⁰. Разпоредителят с бюджетните кредити на Комисията (генералният директор на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ за ОСП) взема под внимание тези годишни счетоводни отчети и ДУ в годишния отчет за дейността на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ (ГОД).

Финансовият регламент изисква от Комисията, когато възлага на РА задачи по изпълнението на бюджета за ОСП в режим на споделено управление, да гарантира, че финансовите интереси на ЕС са защитени в същата степен, както биха били, ако тези задачи се извършваха от самата Комисия¹¹. Това включва определянето на съответните отговорности за контрол и одит, като например проверка и приемане на отчети. За ОСП сертифициращият орган (СО) поема тези одитни задължения на равнището на държавите членки.

Роля и отговорности на сертифициращите органи

СО изпълняват своята роля на независими одитори на РА от финансовата 1996 година насам¹². Тази роля изисква от СО да издават сертификати в съответствие с международно приетите одитни стандарти, в които посочват дали отчетите, които трябва да бъдат предадени на Комисията, са достоверни, изчерпателни и точни, и дали процедурите за вътрешен контрол са приложени в задоволителна степен, като се позовават по-специално на критериите за акредитация.

Финансовият регламент¹³ и хоризонталният регламент за ОСП¹⁴ засилват ролята и отговорностите на СО. Освен поемането на отговорност за отчетите и вътрешния контрол, от финансовата 2015 година СО са задължени да представят становище, в което посочват дали разходите, за които е поискано възстановяване от Комисията, са законосъобразни и редовни. В това становище, изготвено в съответствие с международно приетите одитни стандарти, трябва да се посочи също и „дали прегледът поставя под съмнение твърденията от декларацията за управлението“.

В хоризонталния регламент за ОСП също така се предвижда, че СО трябва да бъде публичен или частен одитен орган, определен от КО, и че той трябва да разполага с необходимия технически опит и да бъде оперативно независим както от РА, така и от органа, който е акредитирал тази агенция. За финансовата 2015 година разходите за ОСП в 28-те държави членки са управлявани от общо 80 РА, които на свой ред са одитирани от 64 СО¹⁵. Четиридесет и шест от тези СО са публични органи¹⁶, а 18 са частни одиторски дружества.

Целта на работата на СО в областта на законосъобразността и редовността е да увеличи увереността на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ относно законосъобразността и редовността на разходите. Ролята на СО в модела за получаване на увереност на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ е описана в приложение ІІ. Възможностите за използване на работата на СО в контекста на „модел за единен одит“ са разгледани подробно в точки 24—28.

Комисията е установила рамката за одитната дейност на СО чрез регламент за изпълнение¹⁷ и допълнителни насоки¹⁸. Съгласно този регламент и за да получи надеждни доклади и становища от СО, Комисията трябва да гарантира, че:

1. нейните насоки предоставят подходящи указания в съответствие с международно приетите одитни стандарти¹⁹;
2. извършената работа от СО въз основа на тези насоки е достатъчна и с подходящо качество.

Обхват и подход на одита

Обхват на одита

Новото изискване СО да представят становище относно законосъобразността и редовността на разходите играе ключова роля в модела на Комисията за получаване на увереност за периода 2014—2020 г.

В настоящия одит Сметната палата насочи анализа си към установената рамка от Комисията за работата на СО относно законосъобразността и редовността за първата година на изпълнение (финансовата 2015 година). Този одит не разглежда проверките по същество, извършени от СО.

Одитът има за цел да провери дали новата роля на СО е стъпка напред към подхода за единен одит и дали Комисията е отчела това по подобаващ начин в своя модел за получаване на увереност. Целта на одита е също така да оцени дали създадената от Комисията рамка е позволила на СО да изготвят становище относно законосъобразността и редовността на разходите за ОСП в съответствие с приложимите разпоредби на ЕС и с международно приетите одитни стандарти.

Сметната палата провери по-специално дали насоките на Комисията към СО са гарантирали:

• подходяща оценка на риска от СО и представителни извадки;
• подходящо ниво на проверки по същество; и
• правилна оценка на процента грешки и одитното становище.

След финализирането на одитната работа на място (септември 2016 г.) Комисията финализира през януари 2017 г. нови насоки, които СО ще започнат да прилагат от финансовата 2018 г. Тези ревизирани насоки не са били подложени на преглед от ЕСП.

Подход на одита

Одитните доказателства са получени на равнището на Комисията (ГД „Земеделие и развитие на селските райони“) и на равнището на държавите членки. Отправна точка за работата е анализът на съответната правна рамка с цел да се определят изискванията, приложими за всички участници: Комисията, КО и СО.

На равнището на Комисията одитът включи:

• преглед на насоките на Комисията за СО, приложими за финансовата 2015 година, както и документи от подпомагащи дейности като заседания на експертни групи²⁰ (Сметната палата участва като наблюдател на едно такова заседание в Брюксел на 14 и 15 юни 2016 г.);
• оценка на документните проверки от Комисията на докладите и становищата на СО за 25 РА в 17 държави членки, които в 17 случая съдържат и преглед на докладите на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ относно одитните посещения на СО. Сметната палата провери и ГОД за 2015 г. на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ и използваната в него дейност на СО във връзка със законосъобразността и редовността;
• събеседвания със съответните служители на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“.

На равнището на държавите членки одитът включи:

• проучване на 20 КО и СО в 13 държави членки²¹, избрани въз основа на размера на сертифицираните от тях разходи (избраните разходи съставляват общо 63 % от разходите на ЕС за ОСП през 2014 г.) и на правния статут на СО (т.е. дали са били публичен или частен субект). Сред обхванатите от проучванията теми бяха, наред с други, насоките на Комисията и подкрепата за СО;
• шест посещения²² в държави членки, провеждане на събеседвания с представители от КО и СО с цел да се постигне по-добро разбиране на предоставената информация в отговорите на проучването, както и преглед на договорните споразумения на СО, проверка на навременността на техните одитни процедури и преглед на основните резултати от работата им, представени в техните одитни доклади и становища за финансовата 2015 година.

Констатациите на Сметната палата бяха разгледани в контекста на съответните разпоредби в регламентите за програмния период 2014—2020 г. и изискванията, определени в международните стандарти на върховните одитни институции (МСВОИ) или международните одитни стандарти (МОС).

Констатации и оценки

Новата роля на СО по отношение на законосъобразността и редовността на разходите за ОСП е положителна стъпка към модел за единен одит

Въпреки че няма единно признато определение на термина „единен одит“, понятието се основава на необходимостта от избягване на некоординирани, дублиращи се проверки и одити. В контекста на бюджета на ЕС, и по-специално на споделеното управление, „единният одит“ би предоставил увереност по отношение на законосъобразността и редовността на разходите в две насоки: от една страна, за целите на управлението (вътрешния контрол), а от друга – за целите на одита. Подходът за единен одит следва да бъде ефективна рамка за контрол, в която всяко ниво надгражда увереността, предоставена от другите.

В областта на сближаването²³ от периода 2007—2013 г. насам одитните органи на държавите членки са един от основните източници на информация в рамката на Комисията за получаване на увереност за законосъобразността и редовността на разходите. Също така в своето становище № 2/2004²⁴ Сметната палата анализира модела за „единен одит“ за целите на вътрешния контрол, т.е. като източник на увереност за управлението на Комисията. Освен това в Специален доклад № 16/2013²⁵ Сметната палата отправи конкретни препоръки за подобряване на процедурите на Комисията за използване на работата на националните одитни органи в областта на сближаването.

Относно разходите в областта на ОСП, Комисията получава увереност, че разходите са законосъобразни и редовни от три нива на информация: проверките, извършвани от РА, одитната дейност, извършвана от СО, и резултатите от проверките на Комисията във връзка с това. Когато тази увереност се счита за недостатъчна, Комисията упражнява крайната си отговорност за законосъобразността и редовността чрез своите процедури за уравняване с оглед на съответствието, които може да доведат до финансови корекции.

Новата роля на СО да изготвят становище относно законосъобразността и редовността на разходите има потенциал през периода 2014—2020 г. значително да укрепи модела за „единен одит“ за управлението от Комисията на разходите в областта на земеделието. Според ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ този модел ще даде по-голяма увереност, че системите за контрол работят добре²⁶, и това ще даде възможност за получаване на допълнителна увереност на ръководството от одитната дейност, извършвана от СО, а не само от собствените проверки²⁷ на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“.

Одитната дейност на СО може да позволи моделът за „единен одит“ да действа ефективно по отношение на разходите за ОСП:

• като помогне на държавите членки да укрепят системите си за контрол;
• като допринесе за намаляване на разходите за одит и контрол;
• като даде възможност на Комисията да получи допълнителна независима увереност по отношение на законосъобразността и редовността на разходите.

Сметната палата счита, че подходът за „единен одит“ е правилният начин за получаване на увереност по отношение на законосъобразността и редовността на разходите на равнището на държавите членки. Съгласно законодателството на ЕС, така както Европейската сметна палата действа като външен одитор за бюджета на ЕС като цяло, СО изпълняват ролята на оперативно независими одитори на разходите в областта на земеделието на равнището на държавите членки и на регионално равнище. Хронологически те са първите одитори, които предоставят увереност по отношение на законосъобразността и редовността на разходите в областта на земеделието и те са единственият източник на такава увереност на национално/регионално²⁸ равнище. СО получават своята увереност от съвкупността от собствените им проверки по същество и от системите за контрол на РА. В контекста на модела за „единен одит“ за ОСП за периода 2014—2020 г. тази увереност би могла да се използва от Комисията, както е посочено на фигура 2 по-долу, при условие че е гарантирана подходяща одитна следа.

Източник: Европейска сметна палата.

Сметната палата счита, че Комисията, която носи крайната отговорност за управлението на средствата за ОСП и за действащите регулаторни изисквания, би могла да използва работата на СО в областта на законосъобразността и редовността в рамките на подхода за „единен одит“, когато тази работа е надеждна, по следния начин:

• за подобряване на начина, по който изчислява процента остатъчни грешки и изразява резерви за своя годишен отчет за дейността²⁹;
• за да определи дали изчисленият процент грешки надхвърля 50 000 евро или 2 % от съответните разходи³⁰, а оттам и дали да започне процедура за уравняване с оглед на съответствието;
• за да определя по-точно и изчерпателно сумите, които трябва да бъдат изключени от бюджета на ЕС, като използва по-широко екстраполирани финансови корекции³¹;
• за да прецени дали да изиска от държавите членки да преразгледат акредитационния статус на РА в случаите, когато липсват достатъчно гаранции, че плащанията са законосъобразни и редовни³².

Моделът за получаване на увереност на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ остава съсредоточен върху резултатите от контрола на държавите членки

Финансовият регламент³³ изисква от генералния директор на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ да изготви ГОД, в който да декларира, че разполага с достатъчна увереност за това че съществуващите процедури за контрол предоставят необходимите гаранции относно законосъобразността и редовността на съответните операции.

Моделът за получаване на увереност, използван за тази цел от ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ до финансовата 2015 година, който е определял изложените на риск суми от гледна точка на законосъобразността и редовността, е приел за отправна точка статистиката за контрола, докладвана от държавите членки. Впоследствие е добавено допълнително увеличение на средствата въз основа на известните слабости, изтъкнати в одитите на съответствието на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“, а също и в одитната дейност на Сметната палата. ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ е трябвало да увеличи процента грешки когато е установявала, че част от грешките не са установени от РА и следователно не са отразени в резултатите от контрола на държавите членки. Това изчисление е довело до коригиран процент грешки за всяка РА и за всеки фонд.

Обобщените коригирани проценти грешки за финансовите години 2014 и 2015 показват, че ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ е продължила да извършва корекции в допълнение към докладваните проценти грешки в статистиката за контрола на РА (вж. таблица 1). Информацията от новите становища на СО относно законосъобразността и редовността е имала само незначителен ефект върху тези корекции за финансовата 2015 година:

В своя ГОД за 2015 г.³⁴ ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ обяснява, че е използвала „в много ограничена степен“ становищата на СО относно законосъобразността и редовността. Това се дължи главно на факта, че това е била първата година, в която СО са изготвяли такива становища, на графика на тяхната работа, на липсата на технически умения и правен експертен опит, на неподходящите одитни стратегии и на недостатъчния размер на одитираните извадки. Освен посочените от ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ причини, въз основа на своите констатации Сметната палата счита, че начинът, по който Комисията е определила в своите насоки дейността на СО, също е оказал съществено въздействие върху надеждността на тяхната работа.

Всъщност моделът за получаване на увереност на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ остава съсредоточен върху резултатите от контрола. За финансовата 2015 г. становището на СО относно законосъобразността и редовността на разходите е само един фактор, взет под внимание при изчисляването от страна на Комисията на корекциите на грешките, докладвани в статистиката за контрола на държавите членки. Становищата на СО относно законосъобразността и редовността са единственият източник, който предоставя независима увереност относно законосъобразността и редовността на разходите на годишна база. Поради това Сметната палата счита, че след като дейността на СО бъде извършвана по надежден начин, тази независима увереност следва да стане основният елемент за увереност на Генералния директор на Комисията за ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ при извършването на неговата оценка на законосъобразността и редовността на разходите.

Продължаващият акцент върху статистиката за контрола, произтичащ от системите на РА за управление и контрол, се потвърждава от ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ в нейния ГОД за 2015 г., където се посочва, че „становището относно законосъобразността и редовността следва да потвърждава процента грешки в системата за управление и контрол на ОСП, която се прилага в държавите членки“³⁵. ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ посочва също, че „чрез проверка на операциите (основана на статистическа извадка) одиторите на сертифициращия орган са длъжни да потвърдят процента грешки, установен при първоначалните проверки за допустимост, извършени от разплащателната агенция, и ако той не бъде потвърден, да дадат становище с резерви³⁶.

Следователно някои важни аспекти на насоките на Комисията, като например посочените по-долу, които са предмет на анализ в настоящия доклад, са създадени специално, за да отразят съществуващия модел на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ за получаване на увереност, базиран върху удостоверяването на валидността на резултатите от контрола на РА:

• използване на две извадки, като извадка 1 е съставена от списък на проверките на място, извършени от РА (вж. точки 48—58);
• ограничаване на проверките на място от СО до операциите от извадка 1 (вж. точки 62—67);
• ограничаване на възможността на СО за повторно извършване на проверки на място и административни проверки на РА (вж. точки 68—71);
• изчисляване на два процента грешки и използване от ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ на равнището на „несъответствие“ (РН) вместо на процента грешки (ПГ) (вж. точки 72—78);
• занижаване на процентите грешки, въз основа на които СО изразяват своите становища (вж. точки 79—85).

Освен това, за да приложат модела на Комисията, СО трябва да извършват по-голям обем работа от стриктно изискваната от хоризонталния регламент за ОСП. Това е така, защото обобщената статистика за контрола в декларациите за управлението на РА се изчислява поотделно за стратите в рамките на и извън ИСАК (вж. точка 2). ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ изчислява и коригираните проценти грешки за всяка от двете страти. Това означава, че СО са длъжни да удостоверяват валидността на статистиката за контрола също и на равнището на стратите (ИСАК/извън ИСАК), а не само на равнището на фондовете (ЕФГЗ/ЕЗФРСР). За да разполагат с достатъчно доказателства за удостоверяване на валидността на тези статистически данни на равнището на стратите, СО трябва значително да увеличат размера на своите извадки в сравнение със сценария, при който се изисква удостоверяване само на равнището на фондовете.

В следващите раздели се разглежда и въпросът до каква степен насоките на Комисията съответстват на международно признатите одитни стандарти на различните етапи от одитния процес (оценка на риска и метод за формиране на извадки, проверки по същество, заключение и одитно становище).

Оценка на риска и метод за формиране на извадки

Основаването на оценката на риска на матрицата за акредитация може да завиши степента на увереност, която СО могат да получат от системите за вътрешен контрол на РА

Съгласно насоките на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“³⁷ СО получават своята обща степен на увереност по отношение на законосъобразността и редовността от два източника: тяхната оценка на контролната среда на РА и проверките по същество на операциите. Този модел е в съответствие с международно приетите одитни стандарти, съгласно които одиторът следва да „разбира контролната среда и съответните вътрешни проверки и да прецени дали те могат да осигурят съответствие“³⁸.

Колкото по-високо СО оценяват системите за вътрешен контрол на РА, а следователно и колкото по-голяма увереност получават от тези системи, толкова по-малко операции ще бъдат подложени на проверки по същество. В таблица 2 е показана тази обратнопропорционална връзка, като е използвана информация от насоките на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“³⁹:

ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ е изискала от СО да основат оценката си на системите за вътрешен контрол на РА на матрица за оценяване на спазването на критериите за акредитация от РА („матрица за акредитация“). Само акредитирани РА (т.е. тези, които изпълняват критериите за акредитация) могат да управляват разходите за ОСП⁴⁰.

Както е показано в приложение ІІІ⁴¹, матрицата за акредитация се състои от шест функции и осем критерия за оценка, съставляващи общо 48 параметъра за оценка. Всеки един параметър получава оценка от едно („Не функционира“) до четири („Функционира добре“) и корекционен коефициент. Общата оценка, получена от матрицата за акредитация, представлява среднопретеглената стойност на тези 48 параметъра за оценка.

Тази обща оценка се използва както от КО (за да преценят дали РА следва да запазят акредитацията си), така и от СО (за да им помогне да изготвят становището си относно това дали системите за вътрешен контрол на РА функционират правилно).

Въпреки това е нецелесъобразно да се използва общата оценка, получена от матрицата за акредитация, за оценка на системите за вътрешен контрол на РА по отношение на законосъобразността и редовността на разходите, тъй като те зависят основно само от два от 48-те параметъра за оценка: административните проверки и проверките на място относно обработването на заявките за плащания, включително тяхното валидиране и разрешаване (в рамките на „Контролните дейности“).

Съгласно предложената рамка от ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ ниските оценки по тези два параметъра могат да бъдат компенсирани с по-високи оценки по други (например информация и комуникация, мониторинг). Тези други фактори не са пряко свързани със законосъобразността и редовността и поради това не следва да се използват за компенсиране по този начин. За целите на законосъобразността и редовността, предвид огромното значение на тези два параметъра, подобна компенсация може да доведе до надценяване на системите за вътрешен контрол от СО и получаване на по-голяма увереност от тях, отколкото е оправдано. Освен това тази рамка не отчита в достатъчна степен вече докладваните системни слабости както от ГД „Земеделие и развитие на селските райони“, така и от Сметната палата след одитите на РА и крайните бенефициенти.

В три⁴² от шестте посетени държави членки Сметната палата установи, че СО не са отчели в достатъчна степен известните слабости в техните оценки на системите. В каре 1 по-долу е представена ситуацията, установена от Сметната палата в една от тези държави членки (Германия (Бавария), както и противоположната ситуация, установена в Румъния, където СО действително са използвали пълноценно тези известни слабости в своята оценка. Тези ситуации подкрепят нашето становище, че матрицата за акредитация е неподходящ инструмент за оценка на функционирането на системите за вътрешен контрол на законосъобразността и редовността.

По време на своите проучвания във връзка с уравняването с оглед на съответствието ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ използва ключови и допълнителни контроли (вж. каре 2 за определения), за да прецени дали действащите системи за вътрешен контрол на равнището на държавите членки могат да гарантират законосъобразността и редовността на разходите.

Въпреки че самата ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ използва ключови и допълнителни контроли, за да прецени дали системите за вътрешен контрол на РА гарантират законосъобразността и редовността на разходите, тя изисква от СО да използват различен инструмент за същата цел: матрицата за акредитация, която не е подходяща за тази цел.

Методът на СО за формиране на извадки за операциите в рамките на ИСАК, основан на списъците на РА с произволно избрани проверки на място, поражда редица рискове, които не са преодолени

Както е посочено по-горе, в хоризонталния регламент за ОСП от СО се изисква да дадат становище относно законосъобразността и редовността на разходите, за които е поискано възстановяване от Комисията през одитираната финансова година. Ето защо при формирането на одитна извадка, СО „разглеждат целта на одитната процедура и характеристиките на популацията, от която ще бъде съставена извадката“⁴⁴.

Насоките на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“⁴⁵ разделят работата за проверките по същество в две извадки:

• Извадка 1: съставена от СО от списък на бенефициенти, избрани произволно⁴⁶ от РА за проверките на място (вж. точка 6). За операциите от извадка 1 СО са задължени да извършат повторно както проверките на място, извършени от РА, така и пълния набор от административни проверки (получаване на заявката за плащане и проверки за допустимост, валидиране на разходите, включително разрешаване, изпълнение и записване в сметките на съответното плащане).
• Извадка 2: съставена от СО от всички плащания за въпросната година. За извадка 2 СО трябва да извършат повторно само административните проверки, но не и проверките на място (вж. точки 62—67).

Графикът за провеждане на проверките по същество на СО и за докладване на Комисията е описан в приложение ІV.

Операциите от извадка 1 се избират от списък с произволно избрани проверки на място, извършени от РА на заявки за плащане, които, ако са в рамките на ИСАК, е много вероятно да доведат до плащания през съответната финансова година. Следователно резултатите от проверките на СО служат не само за изразяване на становище относно законосъобразността и редовността на разходите, но и помагат на СО да формират становище относно функционирането на системите на РА за вътрешен контрол, което е една от другите цели на одита, определени в хоризонталния регламент за ОСП.

Броят на операциите, за които СО извършват повторно всички проверки на РА (вж. таблица 3 под точка 64) често е значително по-голям от броя на операциите, които обикновено се изискват за проверка на съответствието на системите за вътрешен контрол⁴⁷. Това им дава по-голяма увереност, че системите на РА за административни проверки и проверки на място спазват приложимите разпоредби.

За да бъдат надеждни резултатите от одита, е важно всички извадки, използвани за проверките по същество, да бъдат представителни. За да бъдат представителни, извадките трябва да са съставени от общата популация чрез използване на статистически валидни методи и да останат непроменени. Тъй като СО отчасти формират извадките си от извадките на РА, резултатите от тяхната работа могат да бъдат представителни само ако самите извадки на РА са такива. Освен това, всяка замяна на операции, съдържащи се в първоначалните извадки, трябва да бъде надлежно обоснована и документирана.

ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ изисква от СО да оценяват представителността на извадките на РА. За да спазят това изискване обаче, РА и СО трябва да поддържат достатъчна и надеждна одитна следа, за да потвърдят, че извадките са представителни, съставени са от цялата популация и са останали непроменени.

ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ изисква операциите в рамките на ИСАК от извадка 1 за проверките по същество да бъдат избрани въз основа на поисканите суми от земеделските стопани (подбор въз основа на заявките за плащания), а не на действително изплатените им суми⁴⁸, за да може СО да извършат повторните си проверки във възможно най-кратък срок след проверките на място на РА. Предимството на подбора въз основа на заявките за плащания е, че условията, които ще открият на място СО при инспекциите на избраните стопанства, ще бъдат много сходни с установените от РА.

За да функционира този метод съгласно предназначението си обаче, са важни тясното сътрудничество и комуникацията между РА и СО. СО трябва да бъдат редовно информирани за извършените проверки от РА, за да могат СО да извършат повторно тези проверки скоро след посещението на РА. Сметната палата установи, че в три от петте посетени държави членки, където СО са извършили повторно проверките на място в рамките на ИСАК⁴⁹, това условие не е спазено (вж. каре 3).

Също така, за да бъде валиден този подход, СО трябва да имат непосредствен достъп до списъка на първоначално подбраните от РА проверки на място, за да бъдат сигурни, че този списък няма да бъде променен впоследствие. Освен това не бива да се позволява на даден СО да изключва операции от извадката си вследствие на закъснения при вземането на решение от РА за предоставяне на съответната помощ. Като се позволи на СО да изключват тези операции от извадката, се увеличава рискът РА умишлено да забавят решенията си и плащанията за определени операции, което може да доведе до грешки в изчисленията на СО. Подобни случаи не само нарушават представителността на резултатите и валидността на тяхното екстраполиране спрямо общите разходи, но може да доведат и до неправилно намаляване на процента грешки, установен от СО (вж. каре 4).

Прилагането на метод на подбор, основан на заявките за плащания, също зависи от това СО да не уведомяват РА кои операции са избрали, докато последните не извършат проверките си, така че РА да не знаят кои операции ще проверят СО впоследствие (Комисията също призна този риск в случаите, когато СО придружават РА при първоначалните им проверки)⁵¹. Сметната палата обаче установи, че в Италия не съществуват подобни гаранции (вж. каре 5).

Част от операциите извън ИСАК, за които СО извършват проверки по същество, не са представителни за разходите през одитираната финансова година

За операциите извън ИСАК (по ЕФГЗ и ЕЗФРСР) съществува значително несъответствие между:

• периода, за който са докладвани проверките на място и който е календарната година (в този случай от 1 януари до 31 декември 2014 г. за финансовата 2015 година), и
• периода, за който са заплатени разходите, който за финансовата 2015 година е от 16 октомври 2014 г. до 15 октомври 2015 г.

Вследствие на това някои бенефициенти, подложени на проверки на място през календарната 2014 година, не са получили възстановяване на разходите през финансовата 2015 година⁵². СО не могат да използват резултатите от тези операции в своето изчисление на процента грешки за съответната финансова година. Тези резултати може да се използват само за изразяване на становище относно функционирането на системата за вътрешен контрол и за предоставяне на отчет за твърденията от декларацията за управлението и съответната статистика за контрола.

Вследствие на това броят на операциите, които СО използват за изчисляване на общия процент грешки е по-малък, което води до намаляване на точността и на свой ред се отразява върху надеждността на техните становища относно законосъобразността и редовността на разходите за финансовата година.

Проверки по същество

За повечето операции насоките не изискват от СО да извършват проверки на място при крайните бенефициенти

Съгласно международно приетите одитни стандарти „при извършването на одит за предоставяне на разумна увереност одиторите в публичния сектор събират достатъчно уместни одитни доказателства, които служат като основа за формиране на одитни заключения.“⁵³ За тази цел те следва да използват различни техники като наблюдение, инспекция, проучващи запитвания, повторно извършване на първоначалните проверки, потвърждение и аналитични процедури. Освен това, съгласно правото на ЕС проверките по същество от СО на разходите включват потвърждаване на законността и редовността на съответните трансакции на равнище окончателни бенефициенти⁵⁴.

Проверката включва преглед на счетоводни книги, записи и други елементи (като например правото на ползване на въпросната земя, регистрите за наторяване, разрешителните за строеж и т.н.) или материални активи (като например земя, животни, оборудване и т.н.). Запитването е свързано с получаване на информация и обяснения от крайните бенефициенти под формата на писмени декларации или по-неформални устни обсъждания.

Както е посочено по-горе, за извадка 2 в насоките на Комисията от СО се изисква само да извършат повторно административните проверки (вж. точка 49). В таблица 3 Сметната палата е изчислила дела на операциите от извадка 2 в общата извадка за шестте посетени държави членки.

1Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA) е една от 11-те РА в Италия.

Както показва таблицата по-горе, в четири от посетените държави членки/региони извадка 2, за която не са извършени проверки на място, съставлява по-голямата част от общата извадка, използвана от СО за проверките по същество.

За извадка 2 събирането на доказателства, основано само на повторно извършване на административните проверки на равнището на РА, често не осигурява достатъчно уместни одитни доказателства на СО, както се изисква от МСВОИ 4200. По този начин СО не използват два одитни метода за събиране на данни, които са много важни в контекста на разходите за ОСП: проверка и запитване. Без тези методи не могат да се съберат важни одитни доказателства, като например доказателства, че земеделските стопани използват земята си съгласно посоченото в техните декларации, както и доказателство за наличието на материални активи, закупени чрез инвестиционни проекти. Следователно този подход не отговаря на международно приетите одитни стандарти.

Без достатъчно проверки на място СО може да не успеят да получат достатъчна увереност, че съответните разходи са законосъобразни и редовни: както показа Сметната палата в годишните си доклади, по-голямата част от грешките в разходите за ОСП (особено за ИСАК) се установяват на място⁵⁵.

Насоките изискват от СО само да извършват повторно първоначалните проверки на РА, а не да извършват всички одитни процедури, които СО счетат за необходими за получаване на разумна увереност

„Естеството, времетраенето и обхватът на процедурите […] се определят въз основа на професионалната преценка на одиторите в публичния сектор“⁵⁶. По отношение на приложимите стандарти при извършване на одит за получаване на разумна увереност, вж. също и точка 62.

ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ е изисквала от СО при техните проверки по същество само да извършват повторно (да проверят отново) първоначалните проверки на РА за операциите от извадки 1 и 2⁵⁷. Например ако първоначалните проверки на място са извършени от РА чрез дистанционно наблюдение⁵⁸, от СО винаги се е изисквало да ги извършат повторно, като използват същия метод⁵⁹.

Повторното извършване се определя от международно приетите одитни стандарти⁶⁰ като „независимо изпълнение на вече извършени от одитирания обект процедури“, в този случай РА. Например СО могат да извършат повторно административните проверки, за да проверят дали РА са взели правилни решения при предоставянето на помощ.

Въпреки че повторното извършване е валиден метод за събиране на одитни доказателства, Сметната палата счита, че Комисията следва да не изисква от СО да се ограничават до този метод за всички операции, подлежащи на проверки по същество, а следва да оставят на СО да определят степента на неговото използване. СО биха могли да избират и да извършват одитни стъпки и процедури, които самите те считат за уместни и които следва да не се ограничават само до повторното извършване на проверки. Проверките по същество, основани само на повторно извършване на първоначалните проверки, може да не позволят на СО да получат достатъчно одитни доказателства, за да изготвят становище с достатъчна увереност.

Заключение и одитно становище

Насоките изискват от СО да изчислят два различни процента грешки, а използването на тези проценти от СО и ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ не е целесъобразно

За да спазят насоките на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“⁶¹, СО трябва да изчислят два процента грешки по отношение на законосъобразността и редовността (вж. таблица 4):

Член 9 от хоризонталния регламент за ОСП изисква от СО да изразяват „ограничено“ (отрицателно) заключение относно увереността⁶² по отношение на ДУ. Подобно заключение не изисква пълноценна одитна дейност, а само преглед, който обикновено се ограничава до аналитични процедури и запитвания. Не са необходими проверки на подробни данни, като например проверки по същество на операциите. Следователно ограничената проверка с оглед на увереността предоставя по-ниска степен на увереност от одита за предоставяне на разумна увереност. Обикновено заключението за ограничена увереност се формулира по следния начин: „не установихме нищо, което може да бъде възприето като индикация за несъответствие, във всички съществени аспекти, със зададените критерии“.

Следователно, за да бъде в съответствие с международно приетите одитни стандарти, заключението относно ДУ може да бъде направено от резултатите на извършената одитна дейност във връзка с надеждността на отчетите, доброто функциониране на системата за вътрешен контрол и законосъобразността и редовността на операциите (включително ПГ), т.е. като „съпътстващ продукт“ на тази дейност. Насоките на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ обаче определят допълнителни изисквания към СО да изчисляват РН, за да направят заключение относно ДУ.

Освен това, в своя годишен отчет за дейността за 2015 г.⁶³ ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ е пояснила, че по принцип възнамерява да използва РН за изчисляване на коригиран процент грешки за целите на законосъобразността и редовността. Следователно, докато становищата на СО относно законосъобразността и редовността на разходите се основават на ПГ, моделът на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ за получаване на увереност използва различен показател за грешки — РН, за да изчисли сумите, изложени на риск от гледна точка на законосъобразността и редовността.

РН не представлява процента грешки в разходите, а по-скоро финансовото отражение на слабостите в административните проверки и проверките на място на РА.

Насоките на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ изискват от СО да използват ПГ, изчислен за целите на законосъобразността и редовността, също и за да формират становище относно изчерпателността, точността и достоверността на годишните отчети на РА (вж. таблица 4). В своя годишен преглед на отчетите на РА („процедурата за финансово уравняване на сметките“) самата ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ също използва процента грешки за целите на законосъобразността и редовността, за да оцени надеждността на отчетите на РА.

Това обаче противоречи на хоризонталния регламент за ОСП⁶⁴, който, по отношение на процедурата за финансово уравняване на сметките, ясно разграничава въпроса за надеждността на отчетите на РА от този за законосъобразността и редовността на разходите. Това разграничение е уместно, тъй като например едно плащане може да е отчетено правилно, въпреки че не е законосъобразно и редовно (например защото един земеделски стопанин е поискал помощ за земя обработвана от друг земеделски стопанин); и обратно, едно плащане може да е законосъобразно и редовно, въпреки че е неправилно отчетено (например отчетено като възстановяване на инвестиционен проект, вместо като годишно плащане на площ). С оглед на това разграничение, използването на ПГ от ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ за оценяване на надеждността на отчетите на РА е нецелесъобразно.

Становището на СО относно законосъобразността и редовността на разходите се основава на занижен общ процент грешки

Двата показателя за грешки (ПГ и РН) се изчисляват като разлика между това, което СО счита за допустимо, и това, което РА вече е валидирала. Разликите между размера на заявените от бенефициентите суми и вече валидираните от РА след нейните проверки на място, които съставляват грешките, докладвани от РА в статистиката за контрола, не се вземат под внимание в ПГ на СО.

Както е посочено в точка 6, като общо правило само 5 % от заявките за плащане подлежат на проверки на място от РА. Въпреки това за шестте посетени държави членки средният дял на операциите, подложени на проверки на място от РА в общата извадка, одитирана от СО (вж. таблица 3), е 38 % за ЕФГЗ и 44 % за ЕЗФРСР. Следователно тези операции са прекомерно представени в общите извадки на СО. На фигура 3 по-долу е представена тази ситуация със средните данни за фонда ЕФГЗ.

Източник: Европейска сметна палата.

Когато операциите са били подложени преди това на проверки на място, РА вече е открила и докладвала грешките за тях в статистиката за контрола. Тези грешки вече няма да бъдат установени от СО при сравняването на техните резултати с тези на РА. Потенциалните грешки обаче ще останат некоригирани за 95 % от популацията, които не са подложени на проверки на място.

Следователно СО трябва да отразят точно дела на операциите от извадка 1, които са били подложени преди това на проверки на място, за да гарантират реално представяне на характеристиките на общата популация. Поради това те трябва да прибавят към собствения си процент грешки този на РА от статистиката за контрола за нейните случайни проверки на място за дела на операциите от извадка 1, надхвърлящ 5 %⁶⁵, който е бил подложен преди това на такива проверки.

Процентът грешки на РА от статистиката за контрола също трябва да бъде прибавен към процента грешки на СО от онези операции от извадка 2, които не са подлагани на проверки на място нито от РА⁶⁶, нито от СО.

Тази корекция е необходима, защото от СО се изисква да изразят становище относно законосъобразността и редовността на цялата популация плащания, а не само относно ефективността на процедурите на РА за проверки на място. При липса на такава корекция има вероятност ПГ да бъде съществено занижено както за извадка 1, така и за извадка 2.

Освен липсата на такива корекции, докладваните слабости в точки 56, 57, 58, 67 и 71 от настоящия доклад може да доведат и до занижаване на процента грешки, използван от СО за тяхното становище относно законосъобразността и редовността.

Заключения и препоръки

С бюджет от 363 млрд. евро (по цени за 2011 г.) за програмния период 2014—2020 г. разходите за ОСП се осъществяват при споделено управление между Комисията и държавите членки. Въпреки че Комисията делегира изпълнението на бюджета на РА, определени от държавите членки, тя запазва крайната отговорност и е задължена да гарантира, че финансовите интереси на ЕС са защитени в същата степен, както биха били, ако делегираните задачи по изпълнението на бюджета се извършваха от самата Комисия.

Комисията получава увереност, че разходите са законосъобразни и редовни от три нива на информация: проверките, извършвани от РА, одитната дейност, извършвана от СО, и резултатите от проверките на Комисията във връзка с това. Когато тази увереност се счита за недостатъчна, Комисията упражнява крайната си отговорност за законосъобразността и редовността чрез своите процедури за уравняване с оглед на съответствието, които може да доведат до финансови корекции.

От 1996 г. на СО е поверена ролята на независими одитори на РА. Въпреки че първоначално те са били отговорни за издаването на сертификат относно надеждността на отчетите и процедурите за вътрешен контрол, техните отговорности са се увеличили в периода 2014—2020 г. От финансовата 2015 година насам СО са задължени да дават също и становище, изготвено в съответствие с международно приетите одитни стандарти, като посочат дали разходите, за които е поискано възстановяване от Комисията, са законосъобразни и редовни. Следователно финансовата 2015 година е първата година, в която Комисията е могла да използва засилената функция на СО относно законосъобразността и редовността при изготвянето на своя ГОД.

В този контекст настоящият доклад проверява дали новата роля на СО представлява стъпка напред към един модел за единен одит и дали Комисията е отчела това по подобаващ начин в своя модел за получаване на увереност. Сметната палата също така провери дали създадената от Комисията рамка е позволила на СО да изготвят своето становище относно законосъобразността и редовността на разходите за ОСП в съответствие с приложимите разпоредби на ЕС и международно приетите одитни стандарти.

Сметната палата заключава, че въпреки че новата роля на СО е положителна стъпка напред към модела за единен одит, Комисията е получила много ограничена увереност от дейността на СО във връзка със законосъобразността и редовността. Освен това Сметната палата заключава, че създадената от Комисията рамка за първата година на изпълнение на новите дейности на СО е засегната от съществени слабости. В резултат на това становищата на СО не са изцяло в съответствие с приложимите стандарти и правила в някои важни области.

Считаме, че новата роля на СО във връзка със законосъобразността и редовността на разходите е положителна стъпка към модела за единен одит, в който различните нива на контрол и одит могат да се допълват, като по този начин се избягват некоординирани и дублиращи се проверки и одити. Това е така, защото резултатите на СО имат потенциал да помогнат на държавите членки да укрепят своите системи за контрол, да намалят разходите за одит и контрол и да позволят на Комисията да получи допълнителна независима увереност относно законосъобразността и редовността на разходите. Освен това работата на СО относно законосъобразността и редовността също така може да помогне на Комисията да подобри начина, по който тя изчислява общия процент остатъчни грешки, да преценява необходимостта от одити на съответствието, да определя по-точно и изчерпателно сумите, които трябва да бъдат изключени от бюджета на ЕС, като използва по-широко екстраполирани финансови корекции, и да преразглежда акредитационния статус на РА (точки 22—28).

В този контекст Сметната палата анализира съществуващия модел на Комисията за получаване на увереност и промените, въведени, за да се отчете по-голямата роля на СО. Сметната палата констатира, че моделът за получаване на увереност на Комисията остава съсредоточен върху резултатите от контрола на държавите членки. За финансовата 2015 г. становищата на СО относно законосъобразността и редовността на разходите са само един фактор, взет под внимание при изчисляването от страна на Комисията на корекциите на грешките докладвани в статистиката за контрола на държавите членки. За финансовите 2014 и 2015 години Комисията е извършила допълнителни увеличения, които са повишили общия процент остатъчни грешки два до четири пъти спрямо докладвания от държавите членки. Становищата на СО относно законосъобразността и редовността са единственият източник, който предоставя независима увереност относно законосъобразността и редовността на разходите на годишна база. Поради това Сметната палата счита, че след като дейността на СО бъде извършвана по надежден начин, тази независима увереност следва да стане основният елемент за увереност на Генералния директор на Комисията за ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ при извършването на неговата оценка на законосъобразността и редовността на разходите (точки 29—36).

Препоръка 1 – Получаване на увереност от дейността на СО във връзка със законосъобразността и редовността

Комисията следва да използва резултатите на СО, когато дейността е определена и извършена в съответствие с приложимите разпоредби и международно приетите одитни стандарти, като основен елемент на своя модел за получаване на увереност по отношение на законосъобразността и редовността на разходите.

Сметната палата провери също и до каква степен насоките на Комисията са в съответствие с приложимите разпоредби и международно приетите одитни стандарти на различните етапи от одитния процес. По отношение на процедурата за оценка на риска Сметната палата установи, че Комисията е изискала от СО да използват матрицата за акредитация, за да определят до каква степен следва да разчитат на системите за вътрешен контрол на РА. Матрицата за акредитация се използва от СО, за да оценят спазването от РА на критериите за акредитация и съдържа 48 параметъра за оценка, от които само два имат съществено отражение върху законосъобразността и редовността на разходите: административните проверки и проверките на място на обработването на заявките за плащания.

Следователно е нецелесъобразно да се използва тази матрица за целите на законосъобразността и редовността, тъй като това може да завиши степента на увереност, която СО получават от системите за вътрешен контрол на РА, и да намали размера на техните извадки за проверки по същество. По време на своите проучвания във връзка с уравняването с оглед на съответствието Комисията използва различен инструмент, за да оцени ефективността на системите за вътрешен контрол на РА: списък на ключови и допълнителни контроли, които включват административните проверки и физическите проверки на място, както и други административни операции, необходими за гарантиране на правилното изчисляване на сумите, които трябва да бъдат изплатени (точки 38—47).

Препоръка 2 – Оценка на риска, насочена към ключовите и допълнителните контроли

Комисията следва да преразгледа насоките си така, че оценката на риска на СО по отношение на законосъобразността и редовността да бъде насочена към вече използваните от Комисията ключови и допълнителни контроли, допълнени от всички други доказателства, които СО счетат за подходящи в съответствие с международно приетите одитни стандарти.

За подбора на операциите Комисията е изискала от СО да използват две извадки, чиито резултати впоследствие се обединяват: извадка 1, съставена от списък на бенефициенти, избрани на случаен принцип от РА за проверки на място, и извадка 2, съставена от всички плащания за въпросната финансова година. Този подход позволява на СО да проверят значителен брой операции (извадка 1), които са проверени на място и от РА, така че СО да съберат доказателства относно функционирането на системите за вътрешен контрол на РА и надеждността на статистиката за контрола на РА, където се отчитат резултатите от проверките на място. Тъй като обаче СО формират извадка 1 от произволните проверки на място на РА, тяхната работа може да бъде представителна само ако и първоначално избраните от РА извадки са представителни.

Освен това, за операциите в рамките на ИСАК, които са предимно годишни плащания на площ, извадка 1 е подбрана въз основа на поисканите суми от земеделските стопани, преди РА да са определили сумите за изплащане. Комисията е избрала това решение, за да може СО да извършват повторните си проверки във възможно най-кратък срок след проверките на РА, когато установените условия от СО при проверката на избраните земеделски стопанства ще бъдат много сходни с установените от РА. Това решение обаче поражда редица рискове, като например: недостатъчно сътрудничество между РА и СО, което съществено забавя графика на проверките на СО, както и риск потенциално засегнатите от грешки операции да бъдат заменени в извадката на СО или СО да обявяват посещенията си, преди РА да са извършили първоначалните си проверки (точки 48—58).

Препоръка 3 – Гаранции за извадките от ИСАК, формирани въз основа на проверки на място на РА

При подбора на СО на операции в ИСАК от списъка със заявки за плащания, произволно избрани от РА за проверки на място, Комисията следва да подобри насоките си и да изисква от СО да въведат подходящи гаранции, които да:

• гарантират, че извадките на СО са представителни, че се изпращат на Комисията при поискване и че се поддържа подходяща одитна следа. Това означава, че СО трябва да проверяват дали извадките на РА са представителни;
• позволяват на СО да планират и извършват посещенията си скоро след като РА са извършили своите проверки на място;
• гарантират, че СО не оповестяват си пред РА, преди последните да са извършили своите проверки на място.

За разходите извън ИСАК, които са предимно разходи за инвестиции в стопанства и инфраструктура в селски райони, подлежащи на възстановяване, съществува несъответствие между периода, за който са докладвани проверките на място на РА (например от 1 януари до 31 декември 2014 г. за финансовата 2015 година), и периода, за който са извършени разходите (например от 16 октомври 2014 г. до 15 октомври 2015 г. за финансовата 2015 година). Това означава, че плащанията, извършени преди 16 октомври 2014 г. или след 15 октомври 2015 г., няма да представляват разходи за финансовата 2015 година (точки 59—61).

Препоръка 4 – Извадки извън ИСАК, основани на плащания

Комисията следва да преразгледа насоките си по отношение на метода на формиране на извадки за разходите извън ИСАК, така че СО да избират разходите извън ИСАК директно от списъка с плащания, извършени през одитираната финансова година.

За извадка 2 Комисията е изискала от СО да извършват само повторна проверка на административните проверки на РА. В повечето посетени държави членки извадка 2 съставлява по-голямата част от общата извадка на СО, използвана за проверките по същество. Въпреки това събирането на доказателства единствено въз основа на документна проверка, без проверка на място при крайните бенефициенти, често не предоставя на СО достатъчно и подходящи одитни доказателства, както изискват международно приетите одитни стандарти, тъй като това лишава одитора от два одитни метода за събиране на доказателства, които са много важни в контекста на разходите за ОСП: инспекция и проучващо запитване (точки 62—67).

Комисията е изисквала от СО при техните проверки по същество само да извършват повторно (да проверят отново) първоначалните проверки на РА за операциите от извадки 1 и 2. Повторното извършване се определя от международно приетите одитни стандарти като „независимо изпълнение на вече извършени от одитирания обект процедури“, в този случай РА. В тези стандарти обаче се посочва, че одиторите следва да избират и да извършват всички одитни стъпки и процедури, които самите те считат за подходящи. По този начин, тъй като Комисията ограничава повторното извършване на проверки от СО, техните проверки по същество са непълни и не им осигуряват достатъчно одитни доказателства, за да формират становище с разумна увереност (точки 68—71).

Препоръка 5 –Проверки по същество, извършвани на място

Комисията следва да преразгледа насоките си, за да позволи на СО да извършват:

• проверки на място за всяка одитирана операция;
• всички одитни стъпки и процедури, които самите те считат за подходящи, без да се ограничават до повторно извършване на първоначалните проверки на РА.

Комисията изисква от сертифициращите органи да изчисляват два показателя на грешки във връзка със законосъобразността и редовността:

• ПГ, който се основава на одита на СО на целия процес на контрол на РА – от получаването на заявките за плащане до плащането и осчетоводяването, и се използва за изразяване на становище относно законосъобразността и редовността на разходите; и
• РН, което измерва само финансовото отражение на грешките в първичната проверка на допустимостта от РА (административни проверки и проверки на място) преди налагането на санкции и се използва, за да се прецени дали прегледът на СО поставя под съмнение твърденията от декларациите за управлението, включително процента грешки, докладван от РА в статистиката за контрола.

Хоризонталният регламент за ОСП обаче изисква само ограничена увереност по отношение на ДУ, която обикновено се основава на работа, ограничена до аналитични процедури и запитвания, без проверки на подробните данни.

РН не е необходимо за осигуряване на съответствие с международно приетите одитни стандарти, тъй като заключението относно ДУ може да бъде направено от резултатите на извършената одитна дейност във връзка с надеждността на отчетите, доброто функциониране на системата за вътрешен контрол и законосъобразността и редовността на операциите. Освен това Комисията е предвидила РН да се използва вместо ПГ при изчисляването на коригирания процент грешки въпреки факта, че РН не представлява процента грешки при разходите, а по-скоро финансовото отражение на слабостите в административните проверки и проверките на място, провеждани от РА. От друга страна обаче, ПГ е използван погрешно от СО и от Комисията за формиране на становище относно изчерпателността, точността и достоверността на отчетите на РА (точки 72—78).

Препоръка 6 – Единен процент грешки по отношение на законосъобразността и редовността

Комисията следва да преразгледа насоките си, така че те да не изискват изчисляването на два различни процента грешки по отношение на законосъобразността и редовността. Единният процент грешки, въз основа на който СО изразяват своето становище с разумна увереност относно законосъобразността и редовността на разходите и правят заключение с ограничена увереност относно посочените твърдения в декларацията за увереност, ще изпълни изискванията на хоризонталния регламент за ОСП.

Комисията и СО следва да не използват този процент грешки за законосъобразността и редовността, за да преценяват изчерпателността, точността и достоверността на годишните отчети на РА.

ПГ се изчислява като разликата между това, което СО счита за допустимо, и това, което РА вече е валидирала. Разликите между размера на заявените от бенефициентите суми и вече валидираните от РА след нейните проверки на място, които представляват грешките, докладвани от РА в статистиката за контрола, не се вземат под внимание в ПГ, който е в основата на становището на СО относно законосъобразността и редовността на разходите. Когато операциите са били подложени преди това на проверки на място, РА вече е открила и докладвала съответните грешките в статистиката за контрола. Тези грешки няма да бъдат отбелязвани по-нататък от СО при сравняването на своите резултати с тези на РА, поради което има вероятност СО да открият по-малко грешки за тези операции. Следователно, колкото повече операции са били подложени на проверки преди това от РА в извадката на СО, толкова по-нисък ще бъде общият процент грешки, установен от СО.

В шестте посетени държави членки средният дял на операциите, подложени на проверки на място от РА в общата извадка, одитирана от СО, е 38 % за ЕФГЗ и 44 % за ЕЗФРСР. Като общо правило обаче процентът на операциите в общата популация, подложена на проверки на място от РА, е само 5 %. Следователно в извадките на СО операциите, които са били подложени на проверки на място преди това от РА – и които поради това са засегнати в по-малка степен от грешки в проверките на СО – са прекомерно представени в общите извадки на СО. Това е довело до докладване от СО на занижен процент грешки, тъй като те не са извършили корекции, за да гарантират достоверно представяне на много по-малкия дял операции, подложени на проверки на място преди това от РА в реалната популация (точки 79—85).

Препоръка 7 – Процент грешки, представителен за популацията, обхваната от одитното становище

Комисията следва да преразгледа своите насоки, така че:

• за операциите в ИСАК, подбрани от списъка на произволните проверки на място на РА, общият процент грешки, изчислен от СО, да включва и процента на грешки, докладван от РА в статистиката за контрола, екстраполиран спрямо останалите операции, които не са подложени на проверки на място от РА. СО следва да гарантират, че статистиката за контрола, изготвена от РА, е пълна и точна.
• за операциите, подбрани от СО директно от цялата популация плащания, не е необходима такава корекция, тъй като извадката ще бъде представителна за съответните одитирани популации.

Целевата дата на изпълнение на горепосочените препоръки 2—7 е следващото преразглеждане на насоките на Комисията, което ще влезе в сила от финансовата 2018 година. През януари 2017 г. Комисията финализира нови насоки, които СО ще започнат да прилагат от финансовата 2018 г. Тези ревизирани насоки не са били подложени на преглед от ЕСП (вж. точка 17).

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав I с ръководител Phil WYNN OWEN — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 22 март 2017 г.

За Сметната палата

Klaus-Heiner LEHNE

Председател

Речник на термините

Административни проверки: Формализирани документни проверки, извършвани от разплащателните агенции по отношение на всички заявления с цел проверка на съответствието им с условията за отпускане на помощта. По отношение на разходите в рамките на ИСАК информацията от базите данни се използва за автоматични кръстосани проверки.

Акредитация: Процес, чрез който се удостоверява, че разплащателните агенции разполагат с административна организация и система за вътрешен контрол, предоставящи достатъчно гаранции, че плащанията са законосъобразни и редовни и че са надлежно отчетени. Това удостоверяване се извършва от държавите членки въз основа на спазването на набор от критерии от страна на разплащателните агенции („критерии за акредитация“) по отношение на вътрешната среда, контролните дейности, информацията и комуникацията, както и мониторинга.

Годишен отчет за дейността (ГОД): Годишен отчет, публикуван от всяка генерална дирекция, в който подробно се описват нейните постижения, предприетите инициативи през годината и използваните ресурси. Годишният отчет за дейността на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ съдържа и оценка на функционирането и резултатите на системите за управление и контрол на ОСП на ниво РА.

Декларация за управлението (ДУ): Годишна декларация на директорите на всяка РА относно изчерпателността, точността и достоверността на отчетите и доброто функциониране на системите за вътрешен контрол, както и относно законосъобразността и редовността на съответните операции. ДУ се придружава от няколко приложения, сред които и приложение относно статистическите данни за резултатите от всички административни проверки и проверки на място, извършени от РА („статистика за контрола“).

Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР): Финансира финансовата вноска на ЕС в програмите за развитие на селските райони.

Европейски фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ): Предоставя финансиране за директни плащания за земеделските стопани, за управлението на селскостопанските пазари и за информация и мерки за насърчаване.

Интегрирана система за администриране и контрол (ИСАК): Интегрирана система, която се състои от бази данни за стопанства, заявления, земеделски площи, животни и когато приложимо — права на плащане. Тези бази данни се използват за кръстосани административни проверки на заявленията за помощ за плащания, свързани с площ и с животни.

Коригиран процент грешки: Това е оценката на Комисията на равнището на остатъчни грешки, които засягат плащанията на РА по ОСП към бенефициентите след извършване на всички проверки. Комисията ги изчислява и ги публикува в своя ГОД.

Международно приетите одитни стандарти (IAAS): включват стандарти за одит, определени от различни публични и професионални органи, изготвящи стандарти, като например международните одитни стандарти (МОС), издадени от Съвета по международни одиторски стандарти и стандарти за изразяване на сигурност (СМОССИС) или международните стандарти на върховните одитни институции (МСВОИ), издадени от Международната организация на висшите одитни институции (ИНТОСАЙ).

Проверки на място: Проверки, извършвани от инспектори на РА, за да се провери дали крайните бенефициенти спазват приложимите правила. Те могат да бъдат под формата на класически проверки на място (на земеделски стопанства или инвестиции, подлежащи на подпомагане) или на дистанционно наблюдение (преглед на последните сателитни изображения на парцелите), което да бъде допълнено с бързи посещения на място в случай на съмнения.

Програмен период: Многогодишна рамка за планиране и изпълнение на политиките на ЕС. Настоящият програмен период е от 2014 г. до 2020 г. Програмите за развитие на земеделските райони, финансирани от ЕЗФРСР, се управляват по тази многогодишна рамка, а ЕФГЗ се управлява на годишна база.

Процедура за уравняване с оглед на съответствието: Процедура на Комисията, основана на оценка на системите за вътрешен контрол на разплащателните агенции, за да се гарантира, че държавите членки прилагат правото на ЕС и националното право и че всички разходи, които нарушават тези правила през една или повече финансови години, се изключват от финансиране със средства на ЕС посредством финансова корекция.

Процедура за финансово уравняване на сметките: Завършва с годишно финансово решение на Комисията, което се отнася до изчерпателността, точността и достоверността на годишните отчети на всяка акредитирана разплащателна агенция.

Разплащателна агенция (РА): Органът (органите), който отговаря за управлението и контрола на разходите по ОСП в държавата членка, по-специално за контрола, изчислението и изплащането на помощта по ОСП към бенефициентите, както и за тяхното докладване на Комисията. Част от дейността на РА може да бъде извършвана от делегирани органи, но не и плащанията към бенефициентите, както и тяхното докладване на Комисията.

Статистика за контрола: Годишни доклади, предоставяни от държавите членки на Комисията, които съдържат резултати от административните проверки и проверките на място на разплащателните агенции.

Финансови корекции: Изключване от финансиране със средства на ЕС от страна на Комисията на дадени разходи, които държавите членки не са извършили в съответствие с приложимото право на ЕС и национално право. За разходите по ОСП изключването винаги става под формата на финансови корекции, третирани като целеви приходи.

Съкращения

ГД AGRI: Генерална дирекция „Земеделие и развитие на селските райони“

ГОД: Годишен отчет за дейността

ДУ: Декларация за управлението

ЕЗФРСР: Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони

ЕСФ: Европейски социален фонд

ЕФГЗ: Европейски фонд за гарантиране на земеделието

ЕФРР: Европейски фонд за регионално развитие

ИСАК: Интегрирана система за администриране и контрол

КО: Компетентен орган на държавата членка (обикновено министерството на земеделието)

КФ: Кохезионен фонд

МОС: Международни одитни стандарти

МСВОИ: Международни стандарти на върховните одитни институции

ОСП: Обща селскостопанска политика

ПГ: Процент грешки

РА: Разплащателна агенция

РН: Равнище на „несъответствие“

СО: Сертифициращ орган

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от извършени от нея одити на изпълнението или на съответствието по конкретни бюджетни области или теми на управлението. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав I, с ръководител Phil Wynn Owen — член на ЕСП. Този състав отговаря за одита на разходите за устойчиво използване на природните ресурси. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП João Figueiredo, със съдействието на Paula Betencourt — аташе в неговия кабинет; Sylvain Lehnhard — временно изпълняващ длъжността главен ръководител; Luis Rosa — ръководител на задача и Marius Cerchez — заместник-ръководител на задача. Одитният екип беше в следния състав: Ioan Alexandru Ilie, Jindrich Dolezal, Michal Machowski, Michael Spang, Antonella Stasia, Heike Walz. Michael Pyper помогна при изготвянето на доклада.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Новата роля на сертифициращите органи в областта на разходите за ОСП: положителна стъпка към модела за единен одит, но със съществени слабости, които следва да се преодолеят
(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея от ДФЕС)

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2017 г.

© Европейски съюз, 2017 г.

КАК ДА СЕ СДОБИЕМ С ПУБЛИКАЦИИТЕ НА ЕС?

Безплатни публикации:

• един екземпляр:
  • чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
• повече от един екземпляр или постери/карти:
  • от представителствата на Европейския съюз (http://ec.europa.eu/represent_bg.htm),
  • от делегациите в страни извън Европейския съюз (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),
  • като се свържете с услугата Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_bg.htm)
  • или като се обадите на 00 800 6 7 8 9 10 11 (безплатен номер в ЕС) (*).

Платени публикации:

• чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).