Pääomamarkkinaunioni – tavoitteiltaan kunnianhimoinen hanke käynnistynyt hitaasti

Tiivistelmä

I

Pääomamarkkinaunioni on Euroopan unionin laajamittainen aloite, joka käynnistettiin virallisesti komission esittämällä toimintasuunnitelmalla vuonna 2015. Päätavoitteena on luoda pääoman sisämarkkinat, joilla yrityksillä ja erityisesti pk‑yrityksillä olisi nykyistä paremmat mahdollisuudet saada pankkisektorin ulkopuolista rahoitusta ja joilla syvennettäisiin ja yhdennettäisiin paikallisia pääomamarkkinoita. Tarkoituksena on, että pankkien luotonantoa täydentämällä, yksityistä riskinjakoa lisäämällä ja kokonaisriskejä vähentämällä pääomamarkkinaunionilla saataisiin aikaan nykyistä vakaampi rahoitusjärjestelmä, joka pystyisi edistämään kasvua, luomaan työpaikkoja ja houkuttelemaan EU:hun ulkomaisia investointeja nykyistä paremmin.

II

Vuonna 2015 julkaistuun pääomamarkkinaunionin luomista koskevaan toimintasuunnitelmaan ja sen vuonna 2017 julkaistuun väliarviointiin sisältyi suuri joukko toimenpiteitä, joiden kumulatiivisilla vaikutuksilla oli määrä luoda pääomamarkkinaunionin perusta vuoden 2019 loppuun mennessä. Koska komissio ja sidosryhmät pitävät tätä lippulaivahanketta erittäin tärkeänä, tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tämä kertomus annetaan oikeaan aikaan pääomamarkkinaunionin tulevan kehittämisen tukemisen kannalta. Kertomuksessa arvioidaan, kuinka hyvin komissio on huolehtinut tehtävästään. Lisäksi tuodaan esiin seikkoja, jotka voivat vaikuttaa pääomamarkkinaunionin onnistumiseen nyt ja tulevaisuudessa.

III

Tarkastuksessa tutkittiin, onnistuiko komissio toimissaan, joilla se pyrki luomaan tehokkaan pääomamarkkinaunionin. Tämän kokonaiskysymyksen käsittelemiseksi tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko komissio saavuttanut tavoitteensa monipuolistaa yritysten rahoituslähteitä, toteuttanut vaikuttavia toimia, joilla edistettiin yhdentyneempiä ja syvempiä pääomamarkkinoita riittävästi, poistanut markkinatoimijoilta valtioiden rajat ylittäviä esteitä ja huolehtinut pääomamarkkinaunionihankkeen suunnittelusta ja seurannasta asianmukaisesti.

IV

Tilintarkastustuomioistuimen yleinen johtopäätös on, että komissio on toteuttanut toimia saavuttaakseen pääomamarkkinaunionin luomista koskevan haastavan tavoitteen, mutta niiden tulokset ovat nähtävissä vasta tulevaisuudessa. Monet toimenpiteet, joita komissio pystyi toteuttamaan vastuualueellaan, kohdistuivat vain kapeaan alaan pääomamarkkinaunioniin liittyvistä tavoitteista. Nämä toimenpiteet eivät ole luonteeltaan sellaisia, että ne olisivat voineet saada aikaan merkittävää edistystä pääomamarkkinaunionin saavuttamisessa (esim. muut kuin lainsäädäntötoimenpiteet, kuten parhaiden käytäntöjen edistämiseen tähtäävät analyysit). Lisäksi komission työtä rajoitti se, että monet keskeisistä toimista voidaan toteuttaa vain jäsenvaltioiden täydellä tuella tai vain niiden toimesta.

V

Toimenpiteet, joiden avulla pyrittiin monipuolistamaan yritysten rahoituslähteitä, kohdentuivat kysymyksiin, jotka olivat liian kapea-alaisia sen kannalta, että toimenpiteiden avulla olisi voitu käynnistää ja edistää EU:ssa rakenteellista muutosta kohti laajamittaisempaa markkinarahoitusta. Toimenpiteiden vaikutus jäi näin ollen vähäiseksi. Lisäksi voidaan todeta, että vaikka arvopaperistamista koskeva lainsäädäntö onkin myönteinen askel, sen avulla ei ole vielä saatu aikaan odotettua finanssikriisin jälkeistä EU:n arvopaperistamismarkkinoiden elpymistä, eikä lainsäädäntö ole auttanut pankkeja lisäämään luotonantovalmiuksiaan esimerkiksi pk‑yritysten osalta. Transaktiot keskittyvät edelleen perinteisiin omaisuuserien luokkiin (eli kiinnitysluottoihin ja autolainoihin) sekä tiettyihin jäsenvaltioihin.

VI

Paikallisten pääomamarkkinoiden kehittämisen osalta komissio hyödynsi talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson prosessiin liittyvää koordinointitehtäväänsä. Komissio ei kuitenkaan kehittänyt EU:lle kattavaa ja selkeää strategiaa eikä suositellut uudistusten toteuttamista kaikille jäsenvaltioille, joissa pääomamarkkinat ovat heikommin kehittyneet. Komissio käytti kysyntään perustuvaa rakenneuudistusten tukiohjelmaa muun muassa pääomamarkkinaunioniin liittyvien hankkeiden rahoittamiseen. Vaikka rakenneuudistusten tukiohjelman toimintalogiikkaa ei ole virallisesti suunniteltu EU:n pääomamarkkinoiden erityistarpeita ajatellen, pääomamarkkinaunionin tavoitteet otettiin huomioon hanketasolla. Kysyntään perustuva lähestymistapa ei kuitenkaan edistänyt sitä, että kaikki jäsenvaltiot saisivat tarpeitaan vastaavaa tukea, eivätkä tulokset ole vielä nähtävissä.

VII

Tilintarkastustuomioistuin toteaa, ettei pääomamarkkinaunionia koskeva toimintasuunnitelma johtanut läpimurtoon rajat ylittäviä pääomavirtoja haittaavien keskeisten esteiden poistamisessa. Nämä esteet pohjautuvat usein talousvalistuksen puutteeseen tai kansalliseen lainsäädäntöön esimerkiksi maksukyvyttömyyslainsäädännön ja lähdeveron aloilla. Esteiden poistamisessa edistyttiin vain vähän, osittain siksi, etteivät jäsenvaltiot tukeneet asiaa.

VIII

Pääomamarkkinaunionin suunnittelusta voidaan todeta, etteivät asetetut tavoitteet olleet aina riittävän täsmällisiä tai tarpeeksi hyvin mitattavissa. Myöskään painopisteitä ei määritelty ennen hankkeen aloittamista. Komission suorittama seuranta rajoittui lainsäädäntötoimenpiteiden edistymisen seurantaan. Se ei seurannut säännöllisesti ja johdonmukaisesti, miten pääomamarkkinaunionin tavoitteiden saavuttamisessa edistytään.

IX

Jotta voitaisiin parantaa pääomamarkkinaunionia koskevan hankkeen vaikuttavuutta, tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komission olisi

1. ehdotettava hyvin kohdennettuja toimia, joilla helpotetaan edelleen pk‑yritysten pääsyä pääomamarkkinoille.
2. edistettävä nykyistä syvempiä ja yhdentyneempiä paikallisia pääomamarkkinoita.
3. puututtava keskeisiin rajat ylittävien investointien esteisiin.
4. kehitettävä erityistavoitteita, kriittisiä toimenpiteitä ja pääomamarkkinaunioniin liittyvää seurantaa.

X

Lisäksi tilintarkastustuomioistuin pyytää neuvostoa pohtimaan, miten voitaisiin viedä eteenpäin komission ehdotusta, joka koskee velkarahoituksen ja oman pääoman ehtoisen rahoituksen verotuskohtelun eroavaisuutta.

Johdanto

01

Pääoman vapaa liikkuvuus on yksi neljästä vapaudesta – tavaroiden, palvelujen ja työvoiman vapaan liikkuvuuden ohella – ja Euroopan unionin keskeinen tavoite. Euroopan pääomamarkkinoiden luomisen merkityksestä ja hyödyistä on keskusteltu jo pitkään. Asiaa käsitellään esimerkiksi Segré-raportissa (1966), Lamfalussy-raportissa (2001) ja aiemmissa komission tiedonannoissa (esimerkiksi vuosilta 1996, 1998 ja 2011). Vaikka pääomamarkkinoiden kehityksen ja yhdentymisen painotukset, ulottuvuudet ja haasteet ovat muuttuneet, EU ei ole koskaan saavuttanut hyvin toimivia yhdennettyjä pääomamarkkinoita.

02

Jäsenvaltioiden välillä on maantieteellisiä eroja paikallisten pääomamarkkinoiden koossa, likviditeetissä ja syvyydessä. Läntisillä ja pohjoisilla jäsenvaltioilla on yleensä syvemmät pääomamarkkinat ja itseään vahvistavia pääomakeskuksia, kun taas itäiset ja eteläiset jäsenvaltiot ovat jääneet tältä osin jälkeen (ks. kaavio 1). Lontoo on tähän asti ollut EU:n tärkein finanssikeskus. Yhdistyneen kuningaskunnan ero EU:sta on haaste pääomamarkkinaunionihankkeelle.

03

Finanssikriisin jälkeen toteutetuista toimista huolimatta useimmat EU:n jäsenvaltioiden talouksista tukeutuvat edelleen voimakkaammin pankkirahoitukseen kuin pääomamarkkinarahoitukseen (kuten yksityisiin pääomasijoituksiin, riskipääomaan tai joukkovelkakirjoihin). Eurooppalaiset pk‑yritykset valitsevat suhteellisesti edullisemman pankkirahoituksen, jonka avulla ne voivat säilyttää täyden omistuksen. Vaikka pankkisektorin ulkopuolisen rahoituksen merkitys on kasvanut viime vuosikymmenen aikana, pankkilainojen osuus rahoitusalan ulkopuolisten yritysten velkarahoituksen kokonaismäärästä oli vuonna 2018 euroalueella edelleen noin 45 prosenttia, eli osuus on pienentynyt vuoden 2007 noin 60 prosentista¹. Perinteet ja kulttuuri ovat tässä suhteessa tärkeä tekijä, mistä osoituksena on kotimarkkinakeskeisyys (eli pyrkimys sijoittaa pääosa salkusta kotimaisiin kohteisiin). Helposti saatavilla olevan yritystiedon puute sekä riittämätön finanssiosaamisen taso ovat lisäesteitä, jotka rajoittavat pääomamarkkinainstrumentteihin kohdistuvaa sijoittajien kysyntää.

04

Pääomamarkkinaunioni on komission laaja-alainen aloite. Se käynnistettiin alun perin komission vuonna 2015 julkaiseman toimintasuunnitelman yhteydessä. Tämä lippulaivahanke julkistettiin osana komission kymmentä painopistealuetta. Se on myös osa Euroopan investointiohjelman kolmatta pilaria, jolla pyrittiin parantamaan investointiympäristöä. Pääomamarkkinaunionilla on tarkoitus täydentää pankkiunionia lisäämällä yksityistä riskinjakoa ja varmistamalla kokonaisriskien väheneminen, ja siten lujittaa talous- ja rahaliittoa (EMU).

05

Pääomamarkkinaunionin tarve on nyt suurempi kuin koskaan. Brexit on korostanut poliittista tarvetta luoda EU:ssa entistä syvemmät ja yhdentyneemmät pääomamarkkinat, koska Yhdistynyt kuningaskunta, jossa on Euroopan suurimmat ja syvimmät pääomamarkkinat ja joka on Euroopan tärkein käynnistysvaiheessa olevien yritysten rahoituksen keskus, erosi EU:sta virallisesti 31. tammikuuta 2020. Lisäksi maailmanlaajuinen kilpailu lisääntyy, mistä on osoituksena muun muassa se, että innovatiiviset eurooppalaiset pk‑yritykset lähtevät EU:sta etsiäkseen parempaa rahoitusta ja ympäristöä, joka edistää paremmin nopeaa yrityskasvua. Viime kuukausina komissio on sisällyttänyt myös covid-19-pandemiasta aiheutuvan taloudellisen epävarmuuden niiden tekijöiden joukkoon, jotka puoltavat pääomamarkkinaunionia, joka voisi mahdollisesti mobilisoida yksityistä rahoitusta ja vauhdittaa talouden elpymistä.

Pääomamarkkinaunionin tavoitteet

06

Pääomamarkkinaunionin merkittävänä tavoitteena on vähentää erityisesti pk‑yritysten riippuvuutta pankkirahoituksesta ja niiden pääomanhankintakustannuksia. Komission mukaan tämä olisi toteutettava luomalla vakaampi rahoitusjärjestelmä, jossa syvemmät ja yhdentyneemmät pääomamarkkinat saisivat käyttöönsä suuremman osan kansalaisten säästöistä ja olisivat merkittävämmässä asemassa yritysten rahoituksessa. Myös EU:n pankkiala hyötyisi pääomamarkkinaunionista, joka käsittää toimenpiteitä EU:n arvopaperistamismarkkinoiden elvyttämiseksi.

07

Tarkoituksena on, että pankkiunionia täydentämällä ja jakamalla riskejä markkinatoimijoiden kesken pääomamarkkinaunionilla saataisiin aikaan nykyistä vakaampi rahoitusjärjestelmä, joka pystyisi edistämään kasvua, luomaan työpaikkoja ja houkuttelemaan EU:hun ulkomaisia investointeja nykyistä paremmin. Lisäksi yhdentyneemmät, likvidimmät ja syvemmät finanssimarkkinat lisäisivät EU:ssa valtioiden rajat ylittäviä investointivirtoja ja tukisivat samalla euron kansainvälisen aseman vahvistamista.

08

Vuonna 2015 julkaistuun toimintasuunnitelmaan ja sen vuonna 2017 julkaistuun väliarviointiin sisältyi joukko lainsäädäntötoimenpiteitä ja muita kuin lainsäädäntötoimenpiteitä, jotka on jaettu seitsemään toimenpidealaan ja joilta odotettiin esimerkiksi kumulatiivista vaikutusta, jonka myötä hajanainen lainsäädäntö yhdistyy yhtenäiseksi sääntelykehykseksi. Lainsäädäntökehyksellä ja muilla kuin lainsäädäntötoimenpiteillä on tarkoitus luoda investointiekosysteemi, joka edistää pääomamarkkinoille pääsyä ja talouskasvua. Sääntelyllä voidaan kuitenkin vain helpottaa markkinoiden toimintaa mutta ei sanella sitä.

09

Pääomamarkkinaunioni on keskeneräinen hanke, jota koskeva työ on meneillään. Tällä hetkellä suurin osa säädöksistä on joko vielä panematta täytäntöön tai on pantu täytäntöön vasta äskettäin. Uuden suunnitelman valmistelutyön aloittamiseksi komissio käynnisti pääomamarkkinaunionia käsittelevän korkean tason foorumin, joka koostuu 28:sta korkean tason pääomamarkkina-asiantuntijasta. Foorumin loppuraportti² julkaistiin kesäkuussa 2020. Raportti sisältää poliittisia suosituksia. Komissio julkaisi uuden toimintasuunnitelmansa³ syyskuussa 2020.

Pääomamarkkinaunioniin liittyvät tehtävät ja vastuualueet

10

Tietyt keskeiset pääomamarkkinaunioniin liittyvät politiikan alat (kuten verotus, maksukyvyttömyys ja talousvalistus) kuuluvat toissijaisuusperiaatteen mukaisesti jäsenvaltioiden vastuualueelle. Pääomamarkkinaunionia koskevan aloitteen onnistumiseen vaikuttavat siksi komission lisäksi myös Euroopan parlamentin, neuvoston ja jäsenvaltioiden poliittinen tahto ja tavoitteet.

11

Komissiossa vastuu pääomamarkkinaunionihankkeen suunnittelusta, yleisestä täytäntöönpanosta ja koordinoinnista on rahoitusvakauden, rahoituspalvelujen ja pääomamarkkinaunionin pääosastolla, vaikkakin työhön osallistuvat myös muut komission osastot. Vuonna 2020 komissioon perustettu rakenneuudistusten tuen pääosasto, joka korvasi rakenneuudistusten tukipalvelun, antaa teknistä tukea rakenneuudistusten tukiohjelman⁴ kautta muun muassa jäsenvaltioiden kansallisten pääomamarkkinoiden valmiuksien kehittämiseksi. Pääomamarkkinaunionihankkeen hoitamista varten ei ole erillisiä määrärahoja.

12

Muut keskeiset elimet pääomamarkkinaunionin toiminnan kannalta ovat kolme Euroopan valvontaviranomaista:

• Euroopan arvopaperimarkkinaviranomainen (ESMA), joka on EU:n arvopaperimarkkinoiden sääntelyviranomainen, joka ehdottaa toimenpiteiden toteuttamista ja määrittelee teknisiä sääntöjä
• Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomainen (EIOPA)
• Euroopan pankkiviranomainen (EPV).

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

13

Pääomamarkkinaunionin tärkeyden vuoksi tilintarkastustuomioistuin tarkasti hankkeen suunnittelun, täytäntöönpanon ja vaikuttavuuden. Kertomuksen tarkoituksena on antaa sidosryhmille tietoa ja komissiolle suosituksia pääomamarkkinaunionin tulevan kehittämisen tukemista silmällä pitäen.

14

Tilintarkastustuomioistuimen tutkimat toimet liittyivät pääomamarkkinaunionia koskevaan toimintasuunnitelmaan sisältyvistä seitsemästä toimenpidealasta neljään eli seuraaviin aloihin: i) innovaatiotoiminnan, uusien yritysten ja listaamattomien yritysten rahoittaminen, ii) toimet, joilla helpotetaan yritysten pääsyä julkisille markkinoille ja yritysten pääoman hankintaa julkisilta markkinoilta, iii) pankkikapasiteetin valjastaminen talouselämän tueksi ja iv) rajat ylittävien investointien helpottaminen.

15

Tarkastuksen yleiskysymyksenä oli, onnistuiko komissio toimissaan, joilla se pyrki luomaan tehokkaan pääomamarkkinaunionin. Kysymyksen käsittelemiseksi tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko komissio

1. auttanut monipuolistamaan yritysten ja erityisesti pk‑yritysten rahoitusta
2. edistänyt nykyistä syvempien ja yhdentyneempien paikallisten pääomamarkkinoiden kehittämistä
3. toteuttanut vaikuttavia toimia poistaakseen keskeisiä rajat ylittävien investointien esteitä
4. laatinut pääomamarkkinaunionia varten vakuuttavan tuloskehyksen.

16

Tarkastusta varten tilintarkastustuomioistuin tutki käytettävissä olevia komission asiakirjoja ja haastatteli komission henkilöstöä. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti kymmenen hankkeen otoksen kaikkiaan 54 hankkeesta, jotka liittyivät pääomamarkkinaunioniin ja joita rahoitettiin rakenneuudistuksen tukiohjelmasta ja sen valmistelutoimesta vuosina 2016–2019. Tilintarkastustuomioistuin poimi otoksen (ks. liitteessä I oleva hankeluettelo) ammatillisen harkinnan perusteella keskittyen hankkeisiin, jotka toteutettiin jäsenvaltioissa, joissa pääomamarkkinat ovat heikommin kehittyneet (ks. kaavio 1). Otokseen poimittujen hankkeiden täytäntöönpano oli edennyt suhteellisen pitkälle, joten niiden tulokset olivat todennäköisemmin havaittavissa.

17

Tietoja kerätäkseen tilintarkastustuomioistuin tapasi lisäksi viranomaisia ja sidosryhmien edustajia yhdeksässä tarkastukseen valitussa jäsenvaltiossa: Alankomaissa, Bulgariassa, Italiassa, Liettuassa, Luxemburgissa, Puolassa, Romaniassa, Tšekissä ja Virossa. Tilintarkastustuomioistuin haastatteli myös ESMAn, Euroopan investointipankin ja Euroopan investointirahaston henkilöstöä sekä Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD), Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankin (EBRD), eräiden elinkeino- ja sijoittajayhdistysten sekä pörssien asiantuntijoita ja edustajia.

18

Tilintarkastustuomioistuin toteutti kyselytutkimuksen paikallisten pääomamarkkinoiden sääntelystä ja valvonnasta vastaaville viranomaisille (valtiovarainministeriöt, kansalliset toimivaltaiset viranomaiset ja keskuspankit) kaikissa jäsenvaltioissa, eurooppalaisille ja kansallisille liike-elämän järjestöille, sijoittaja- ja pankkiyhdistyksille sekä EU:ssa toimiville pörsseille.

19

Tilintarkastustuomioistuin toimitti tarkastuksen syyskuun 2019 ja helmikuun 2020 välisenä aikana. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastustyö päättyi ennen covid-19-pandemian puhkeamista, joten tässä kertomuksessa ei oteta huomioon sellaista poliittista kehitystä tai muita muutoksia, jotka ovat seurausta pandemiasta.

Huomautukset

Pk‑yritysten rahoitusvaihtoehtojen monipuolistamiseen tähtäävillä komission toimenpiteillä ei ole tähän mennessä ollut katalyyttista vaikutusta

20

Pankkilainat ovat aina olleet EU:ssa yritysten, erityisesti pk‑yritysten, pääasiallinen rahoituslähde. Pääomamarkkinaunionia koskevan aloitteen ytimessä on ollut tavoite tuoda pk‑yritysten saataville uusia rahoituslähteitä täydentämällä pankkirahoitusta markkinarahoituksella (eli riskipääomalla tai yksityisillä pääomasijoituksilla).

21

Viime vuosikymmenten aikana Euroopassa on syntynyt monia innovatiivisia aloittelevia yrityksiä, niin kutsuttuja yksisarvisia, eli vähintään miljardin Yhdysvaltain dollarin arvoisia nopeasti kasvavia aloittelevia yrityksiä (ks. kaavio 2). Yhä useampi tällaisista yrityksistä muuttaa varhaisen kasvuvaiheen jälkeen EU:n ulkopuolelle kasvumahdollisuuksien vuoksi. Komissio on pyrkinyt estämään tätä kehitystä tukemalla pk‑yritysten listautumista useiden pääomamarkkinaunionihankkeen yhteydessä toteutettujen toimenpiteiden avulla.

22

Pk-yritykset ovat hyvin erilaisia kokonsa, toimialansa, ikänsä, toimintansa ja omistuksensa osalta. Myös eri maiden pk‑yritysten välillä on eroja. Nopeasti kasvavat pk‑yritykset muodostavat noin 11 prosenttia EU:n 25 miljoonasta yrityksestä⁵. Komissio on jo pitkään pyrkinyt helpottamaan nopeasti kasvavien pk‑yritysten mahdollisuuksia käyttää monipuolisempaa rahoituslähteiden valikoimaa, aina komission vuonna 1998 esittämästä riskipääomaa koskevasta toimintasuunnitelmasta⁶ lähtien. Pk‑yritysten rahoitusongelma, joka vaihtelee niiden kasvuvaiheen mukaan (ks. kaavio 3), on myös ollut monien komission toimien kohteena, kuten vuonna 2011 julkaistussa toimintasuunnitelmassa pk‑yritysten rahoituksen saannin parantamiseksi⁷. Vuonna 2015 julkaistu pääomamarkkinaunionia koskeva toimintasuunnitelma on jatkoa edellä mainituille aloitteille (ks. liite II).

23

Vuonna 2015 julkaistussa pääomamarkkinaunionia koskevassa toimintasuunnitelmassa ja sen vuonna 2017 julkaistussa päivityksessä komissio pyrki parantamaan pk‑yritysten rahoituksen saantia keskittymällä seuraaviin kahteen toimenpidealaan: i) innovaatiotoiminnan, uusien yritysten ja listaamattomien yritysten rahoittaminen sekä ii) toimet, joilla helpotetaan yritysten pääsyä julkisille markkinoille ja yritysten pääoman hankintaa julkisilta markkinoilta. Ehdotetut sääntelymuutokset olivat pääasiassa aiempien sääntöjen tarkistuksia (tarjousesite, pk‑yritysten kasvumarkkinat, eurooppalaiset riskipääomarahastot (EuVECA)).

24

Komission toimenpidealana oli lisäksi iii) pankkikapasiteetin vahvistaminen talouselämän tueksi. Toimenpideala käsitti katetut joukkolainat ja arvopaperistamisen. Tämä toimi ei liity suoraan pk‑yritysten rahoitukseen, vaan koskee pankkien mahdollisuutta purkaa velkavipua (eli supistaa tasetta) vähentämättä luotonantoa yksityiselle sektorille.

25

Sen tutkimiseksi, saavuttivatko pääomamarkkinaunioniin liittyvät toimenpiteet pk‑yritysten rahoituksen monipuolistamiseen liittyvän tavoitteensa, tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko komissio

1. parantanut yritysten mahdollisuuksia rahoittaa toimintansa laajentamista kasvuvaiheissa ennen pörssiin listautumista (ks. kaavio 3; muun muassa riskipääoma ja yksityiset pääomasijoitukset)
2. parantanut pk‑yritysten pääsyä julkisille markkinoille (pörssiin listautumisvaihe)
3. vähentänyt esteitä, jotka jarruttavat pk‑yritysten tiedonsaantia rahoituslähteistä ja mahdollisten sijoittajien tiedonsaantia sijoitusmahdollisuuksista
4. mahdollistanut sen, että pankit voivat vapauttaa lainanantokapasiteettiaan pk‑yritysten tukemiseen.

Osittaisia tuloksia riskipääomarahoituksen ja oman pääoman ehtoisen rahoituksen tukemisessa

26

Komissio käynnisti pääomamarkkinaunionia koskevan toimintasuunnitelman yhteydessä toimenpidepaketin, jolla pyrittiin tukemaan riskipääomarahoitusta ja oman pääoman ehtoista rahoitusta EU:ssa. Toimenpiteet käsittävät sääntelyuudistuksen, EU:n laajuisten rahasto-osuusrahastojen perustamisen ja verokannustimia koskevien parhaiden käytäntöjen edistämisen (ks. taulukko 1).

27

EU:n riskipääomamarkkinoille ja yksityisen pääomasijoittamisen markkinoille on yhä tyypillistä se, että jäsenvaltioiden välillä on suuria eroja sekä pk‑yritysten rahoitusvajeen koossa että niiden käytettävissä olevissa rahoituslähteissä, varsinkin yhteisösijoittajien osalta. Markkinat ovat EU:ssa valtavan hajaantuneet riskipääomasijoitusten ja yksityisten pääomasijoitusten keskusten ja reuna-alueiden kesken (eli varoja vastaanottavien portfolioyhtiöiden sijainnin osalta). Sijoitukset keskittyvät pääasiassa muutamaan jäsenvaltioon (Ranskaan, Saksaan, Alankomaihin, Tanskaan ja Ruotsiin).

28

EuVECA-asetuksen ja eurooppalaisista yhteiskunnalliseen yrittäjyyteen erikoistuneista rahastoista (EuSEF) annetun asetuksen uudelleentarkastelu oli ensimmäinen pääomamarkkinaunionia koskevaan toimintasuunnitelmaan sisältyvä lainsäädäntötoimenpide, jolla pyritään edistämään rajojen yli toimivia riskipääomayhtiöitä ja tukemaan Euroopan riskipääomamarkkinoiden vähemmän kehittyneiden alueiden kehitystä. Tämä toimenpide kuitenkin lisäsi EuVECA-rahastojen rekisteröintien määrää tosiasiallisesti vain niissä jäsenvaltioissa, joiden riskipääomamarkkinat ovat hyvin kehittyneet (kuten Ranskassa ja Alankomaissa).

29

Tilintarkastustuomioistuin analysoi EuVECA- ja EuSEF-rahastojen uusia rekisteröintejä koskevia tietoja ja haastatteli markkinatoimijoiden ja sidosryhmien edustajia ja havaitsi, että valtaosa riskipääomarahastoista ei vieläkään käytä EuVECA- ja EuSEF-nimityksiä ja etteivät ne osoittautuneet ratkaiseviksi uusille markkinoille laajentumisen ja pk‑yritysten rahoituksen kannalta. Tilintarkastustuomioistuimen EU:n viranomaisille tekemän kyselytutkimuksen tulokset osoittavat, ettei 22 prosenttia vastaajista katso EuVECA-asetukseen vuonna 2017 tehtyjen muutosten lisänneen investointeja EU:n riskipääomayhtiöihin, kun taas 45 prosenttia katsoi, että asiaa on liian aikaista arvioida.

30

Yleiseurooppalaisten rahasto-osuusrahastojen perustamisella rahoitetaan markkinoita EU:n talousarviosta potentiaalisesti 410 miljoonalla eurolla.⁸ Tämä toimenpide on ainoa pääomamarkkinaunionia koskevaan toimintasuunnitelmaan sisältyvä rahoitustoimi. Toimintasuunnitelman ulkopuolella komissio toimii aktiivisesti myös pk‑yritysten rahoittamisen alalla tarjoamalla merkittävää rahoitusta keskitetysti ja yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa hallinnoitujen ohjelmien kautta. Vaikka tavoite kerätä 2,1 miljardia euroa yksityisiltä tai julkisilta sijoittajilta (eli vivuttaa rahastoon käytetty määrä viisinkertaisesti) on vielä saavuttamatta, varojen kerääminen ja investointitoimet etenevät kolmen rahasto-osuusrahaston avulla. Ne houkuttelevat yksityisiä sijoituksia ja kasvattavat EU:n riskipääomamarkkinoita.

31

Komissio julkaisi yksityisen pääomasijoittamisen markkinoiden ja riskipääomamarkkinoiden tukemiseksi myös raportin riskipääomaa ja bisnesenkeleiden sijoituksia koskevista verokannustinjärjestelmistä sekä parhaista käytännöistä ja esitteli raportin kahdessa työpajassa. Jäsenvaltioissa ei toteutettu jatkotoimia tämän toimenpiteen perusteella.

32

Komissio esitti lainsäädäntöehdotuksen niin kutsuttuun velkarahoituksen edulliseen verokohteluun puuttumiseksi. Useimmissa jäsenvaltioissa lainojen korkoja ja oman pääoman tuottoja kohdellaan eri tavoin, mikä estää markkinoiden kehittämistä ja yhdentymistä. Koska korot ovat vähennettävissä yhteisöveropohjasta mutta oman pääoman tuotot eivät ole, velkarahoitukseen liittyy veroetuus, mikä vaikuttaa yritysten ja sijoittajien taloudellisiin päätöksiin. Oman pääoman kustannukset arvioitiin tämän vuoksi 45 prosenttia velkapääoman kustannuksia suuremmiksi.⁹

33

Komissio on yrittänyt ratkaista edellä esitetyn ongelman pääomamarkkinaunionihankkeen yhteydessä ehdottamalla osakkeiden liikkeeseen laskemiseen sovellettavan tasaavan yhteisöverovähennyksen käyttöönottoa osana yhteistä yhdistettyä yhteisöveropohjaa (CCCTB) koskevaa ehdotusta. Ehdotettua ratkaisua ei ole kuitenkaan vielä pantu täytäntöön, koska neuvosto, jolla on yksinomainen vastuu verotuskysymyksistä, ei ole päässyt siitä sopimukseen.

Pk‑yritysten pääsyä julkisille markkinoille on parannettava

34

Oman pääoman ehtoisen rahoituksen hankinta julkisilta markkinoilta on pk‑yrityksille vaikeampaa kuin suurille yrityksille, koska pk‑yritykset pelkäävät omistuksen menettämistä eikä niillä ole samoja valmiuksia noudattaa julkistamisvaatimuksia ja vastata varainhankinnan kustannuksista (jotka voivat olla jopa 15 prosenttia hankittujen varojen määrästä). Komissio on asettanut tavoitteen, jonka mukaan se pyrkii helpottamaan joukkolainojen ja osakkeiden liikkeeseen laskemista julkisille markkinoille ja alentamaan liikkeeseenlaskun kustannuksia ja varmistamaan samalla sijoittajansuojan. Komissio käynnisti tätä varten toimenpidepaketin (ks. taulukko 2).

35

Makrotaloudelliset olosuhteet, kuten markkinoiden likviditeetti, sijoittajien sijoittamishalukkuus, korkotaso, odotettu talouskasvu, odotettu verokanta ja inflaatioaste, voivat vaikuttaa tarjousesitteen julkaisukustannuksia enemmän ja ratkaista sen, päättääkö yritys ryhtyä listautumisantiin vai ei. Finanssikriisin jälkeen listautumisantien määrä on vaihdellut EU:ssa. Vuonna 2019 listautumisanteja oli yhteensä 90, mutta määrä oli pienempi kuin vuonna 2009 (ks. kaavio 4). Listautumisantien kokonaismäärä oli EU:ssa suurin vuonna 2011, jolloin listautumisanteja oli 415.¹⁰

36

Pk‑yritysten pääsy julkisille markkinoille ei ole tähän mennessä helpottunut merkittävästi eikä tullut edullisemmaksi, kuten tilintarkastustuomioistuimen tekemät haastattelut ja kyselytutkimukset osoittavat. Tarjousesitteen julkaisukustannukset vähenivät vain vähän, ja prosessi on yhä työläs ja pitkä. Esitteen julkaisemiseen liittyvistä neuvontapalveluista aiheutuvat kustannukset määräävät lisäksi suurimman osan julkaisukustannuksista, mihin on vaikea vaikuttaa komission toimilla.

37

Lisäksi eri maiden sääntelyerojen hyväksikäytölle on enemmän tilaa. Tämä johtuu sääntelymuutoksista ja siitä, ettei kansallisia sääntöjä ole yhdenmukaistettu sellaisten liikkeeseenlaskujen osalta, joiden arvo jää asetetun raja-arvon alapuolelle ja joiden osalta esitteen julkaisemista ei tästä syystä edellytetä. Yritykset, jotka suunnittelevat hankkivansa enintään kahdeksan miljoonaa euroa ja jotka ovat sijoittautuneet maahan, jossa esitteen julkaisemisvelvollisuuden raja-arvo on yli miljoona euroa, voivatkin toteuttaa rajat ylittävän osakkeiden liikkeeseenlaskun verkossa (eli osakepohjaisen joukkorahoituksen) sellaiseen toiseen maahan sijoittautuneen järjestelmän kautta, jossa esitteen julkaisemisvelvollisuutta ei sovelleta liikkeeseenlaskuihin, joiden arvo on enintään kahdeksan miljoonaa euroa.

38

Lisäksi tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että laatiessaan vuonna 2015 esitettyä, pääomamarkkinaunionia koskevaa toimintasuunnitelmaa komissio ei pohtinut pk‑yritysten listautumisantien tukemista rahoituksella, esimerkiksi julkisen ja yksityisen sektorin rahaston perustamisen avulla. Komissio kuitenkin ilmoitti maaliskuussa 2020 aikovansa perustaa julkisen ja yksityisen sektorin rahaston, joka investoi pk‑yritysten listautumisanteihin.¹¹

39

Toinen pääomamarkkinaunionia koskevaan toimintasuunnitelmaan sisältyvä toimenpide, pk‑yritysten kasvumarkkinoita koskeva asetus, käsitti markkinoiden väärinkäyttöasetukseen tehtyjä muutoksia ja lisämuutoksia tarjousesitteitä koskeviin sääntöihin, jotta pk‑yritysten olisi helpompi laskea liikkeeseen oman ja vieraan pääoman ehtoisia rahoitusvälineitä pk‑yritysten kasvumarkkinoilla. Komissio ehdotti myös lisäsääntöjä, joilla pyritään helpottamaan monenkeskisten kaupankäyntijärjestelmien rekisteröintiä pk‑yritysten kasvumarkkinoiksi ja parantamaan julkisesti noteerattujen pk‑yritysten osakkeiden likviditeettiä, jotta nämä markkinat olisivat houkuttelevampia sijoittajien, liikkeeseenlaskijoiden ja välittäjien kannalta. Lainsäädäntötoimenpide hyväksyttiin vuonna 2019, ja se tuli voimaan tammikuussa 2020. Tämän toimenpiteen toteuttaminen on ollut pk‑yritysekosysteemille myönteinen viesti siitä, että EU:n päätöksentekijät ovat valmiita tekemään muutoksia pk‑yritysten eduksi.

Tiedotusesteiden raivaamisessa saatu aikaan vain vähäisiä vaikutuksia

40

Tiedotusesteet lukeutuvat keskeisiin pk‑yritysten rahoitusmarkkinoiden kysyntä- ja tarjontapuoleen vaikuttaviin esteisiin. Kysyntäpuolella pk‑yrityksillä on vaikeuksia määrittää saatavilla olevia rahoitusvaihtoehtoja. Tarjontapuolella sijoittajilla on vaikeuksia arvioida pk‑yritysten luottokelpoisuutta. Komissio on pyrkinyt ratkaisemaan nämä molemmat ongelmat (ks. taulukko 3).

41

Kysyntäpuolella komissio edisti pankkiyhdistysten ja pk‑yritysten järjestöjen välistä ei-sitovaa sopimusta korkean tason periaatteista, joiden mukaan pankit antavat pk‑yrityksille palautetta niiden luottohakemusten hylkäämisen yhteydessä. Tilintarkastustuomioistuin huomauttaa, että aloite on täysin riippuvainen siitä, otetaanko se alalla käyttöön. Periaatteet eivät vieläkään ole koko pankkialan tiedossa. Tällainen palaute ei vaikuttaisi merkittävästi pk‑yritysten lainahakemuksiin, sillä niistä hylättiin euroalueella vain kuusi prosenttia vuonna 2019.

42

Tarjontapuolella toimet, joilla pyrittiin kehittämään yleiseurooppalainen pk‑yritysten tietoja sisältävä informaatiojärjestelmä, keskeytettiin, koska toimia ei pystytty toteuttamaan varojen ja asiantuntemuksen puutteen vuoksi. Komissio totesi, ettei EU:n toimenpiteellä saataisi lisäarvoa, elleivät paikalliset ja kansalliset viranomaiset löytäisi ensin sopivia ratkaisuja.

43

Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että EU:n laajuisen yritysten julkisia taloudellisia ja muita kuin taloudellisia tietoja sisältävän digitaalisen alustan eli eurooppalaisen keskitetyn yhteyspisteen perustamisesta on keskusteltu siitä lähtien, kun avoimuusdirektiivi hyväksyttiin vuonna 2013. Vaikka hanke voisi olla erittäin merkityksellinen pääomamarkkinaunioniin vaikuttavien informaatioesteiden raivaamisen kannalta, komissio ei sisällyttänyt hanketta toimintasuunnitelmaansa vaan siirsi sen ESMAlle. Vuonna 2017 ESMA katsoi, ettei hanke ole ensisijaisen tärkeä, koska ESMAlla ei ollut tarvittavia määrärahoja, jäsenvaltioiden toimittamat yrityksiä koskevat tiedot eivät olleet vertailukelpoisia eikä niiden validoiminen sisältynyt ESMAn toimeksiantoon.

Toimilla, joilla pyritään lisäämään pankkien pk‑yrityksille myöntämiä uusia lainoja, ei ole ollut havaittavissa olevaa vaikutusta

44

Toimenpidealalla, joka koskee pankkikapasiteetin valjastamista talouselämän tueksi, komissio pyrki pääomamarkkinaunioniin liittyvillä toimillaan edistämään sitä, että pankit rahoittavat yrityksiä ja talouselämää. Tilintarkastustuomioistuin tutki, olivatko arvopaperistamista koskevaan kehykseen, katettuihin joukkolainoihin ja eurooppalaisiin vakuudellisiin velkasitoumuksiin liittyvät komission toimet vaikuttavia pyrittäessä vahvistamaan pankkikapasiteettia EU:n yritysten tueksi (ks. taulukko 4).

45

Koska pk‑yrityksillä ei tavallisesti ole suoraa pääsyä pääomamarkkinoille, toimivien arvopaperistamismarkkinoiden avulla epälikvidit lainat voidaan muuntaa jälkimarkkinakelpoisiksi arvopapereiksi. Arvopaperistamista voidaan siten pitää pk‑yritysten epäsuorana rahoitusvälineenä. Pääomamarkkinaunionia koskevaan toimintasuunnitelmaan liittyvä toimenpide – yksinkertaista, läpinäkyvää ja standardoitua (YLS) arvopaperistamista koskeva kehys – oli aloite, jota edistivät sekä sääntelyviranomainen että toimiala ja jonka periaatteellisena ideana oli se, että luodaan niin sanottu kultainen standardi korkealaatuisimpien arvopaperistamisten osoittamiseksi.

46

Vaikka komissio piti ehdotustaan pääomamarkkinaunionia koskevassa toimintasuunnitelmassa helppona ratkaisuna, lainsäädäntöprosessi kesti yli kaksi vuotta. YLS-arvopaperistamisasetus on ollut voimassa tammikuusta 2019 alkaen, mutta suurin osa sekundäärilainsäädännöstä ja suuntaviivoista, jotka tarvitaan asetuksen tulkintaa ja noudattamisen varmistamista varten, tuli voimaan vasta syyskuussa 2020.

47

Tilintarkastustuomioistuin toteaa, ettei komissio esittänyt arvopaperistamisasetukseen liittyvässä vaikutustenarvioinnissa mitään tietoja tai arviota siitä, mikä osuus Euroopan arvopaperistamismarkkinoista täyttäisi uudet YLS-kriteerit. Sekundäärilainsäädännön ja suuntaviivojen hyväksymisen viivästymisestä aiheutuva oikeudellisen selkeyden puute vaikutti kielteisesti YLS-transaktioihin lyhyellä aikavälillä¹² (ensimmäinen YLS-transaktio toteutettiin 21. maaliskuuta 2019 eli lähes kolmen kuukauden kuluttua soveltamispäivästä). Tilanne kuitenkin parani vähitellen niin, että samana vuonna toteutettiin 143 arvopaperistamista. Kesäkuuhun 2020 mennessä oli tehty 165 ilmoitusta lisää, joten kokonaismäärä oli 308.

48

Vuonna 2019 YLS-nimike kattoi lähes puolet EU:n markkinaosuudesta (46 prosenttia eli noin 100 miljardia euroa; ks. kaavio 5), mutta arvopaperistamismarkkinoilla kokonaisuudessaan ei ollut merkkejä kasvusta. Arvopaperistamistransaktiot keskittyvät edelleen enimmäkseen perinteisiin omaisuuserien luokkiin, kuten kiinnitysluottoihin ja autolainoihin.

49

Tulosten osalta tilitarkastustuomioistuin panee merkille, että pk‑yritysten arvopaperistaminen kärsii yhä vuosien 2007 ja 2008 finanssikriisistä ja liikkeeseenlaskutaso on edelleen alhainen (10,6 prosenttia kokonaisliikkeeseenlaskusta vuonna 2019, ks. kaavio 6). Vuonna 2019 pk‑yrityslainojen liikkeeseenlaskun kokonaismäärä (23 miljardia euroa) oli pienempi kuin vuosina 2007 ja 2008 sekä pääomamarkkinaunionia edeltäneenä aikana vuosina 2014 ja 2015. Kesäkuuhun 2020 mennessä pk‑yritysten lainojen arvopaperistamisen osuus YLS-transaktioista oli vain yksi prosentti. Lisäksi pk‑yritysten arvopaperistaminen keskittyy vain muutamaan jäsenvaltioon (Belgiaan, Italiaan ja Espanjaan, kesäkuuhun 2020 mennessä liikkeessä olleen määrän perusteella).

50

Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että joulukuussa 2019 neuvosto pyysi komissiota arvioimaan pk‑yrityksiin liittyvien EU:n tunnusten mahdollista käyttöönottoa pk‑yritysten rahoitusedellytysten parantamiseksi, mukaan lukien ”pk‑yritysten arvopaperistaminen”, ”pk‑yritysten eurooppalaiset vakuudelliset velkasitoumukset”, ”pk‑yritysten sijoitusrahastot” ja lainanantoa harjoittavat rahastot¹³. Lisäksi komissio otti yhdessä EIP-ryhmän kanssa käyttöön arvopaperistamisvälineitä, joilla tuetaan pk‑yritysten rahoitusta lähinnä Keski-, Itä- ja Kaakkois-Euroopan alueella. Näillä transaktioilla ei ole kuitenkaan saatu aikaan yksityisten sijoitusten osuuden kasvua.

Paikallisten pääomamarkkinoiden kehittämiseen pyrkivissä toimissa on puutteita

51

Hyvin toimivat paikalliset markkinat tukevat yksityisen sektorin rahoitusta ja investointeja, mikä johtaa lopulta talouskasvuun ja työpaikkojen syntymiseen.¹⁴ EU:n pääomamarkkinat ovat edelleen epäyhtenäiset ja keskittyvät Länsi- ja Pohjois-Eurooppaan (ks. kaavio 1).

52

Pääomamarkkinaunionia koskevan toimintasuunnitelman tarkoituksena on kehittää paikallisia pääomamarkkinoita vahvistamalla niiden valmiuksia ja edistämällä niiden yhdentymistä. Toimenpiteissä on kuitenkin noudatettava täysimääräisesti toissijaisuusperiaatetta. Kansalliset ja alueelliset viranomaiset ovat ensisijaisessa vastuussa paikallisten markkinoiden kehittämisestä.

53

Komissio tukee pk‑yrityksiä myös tarjoamalla rahoituslähteitä (kuten riskipääomaa tai lainatakauksia) joko keskitetysti hallinnoimiensa ohjelmien (kuten yritysten kilpailukykyä ja pieniä ja keskisuuria yrityksiä koskevan ohjelman (COSME)) kautta tai yhteistyössä hallinnoitavien Euroopan rakenne- ja investointirahastojen (eli EU:n ja jäsenvaltioiden yhteistyössä hallinnoimien rahastojen) kautta. Nämä toimet eivät kuulu pääomamarkkinaunionia koskevan toimintasuunnitelman piiriin. EU:n tuki käsittää useita erilaisia rahoitusvälineitä (oman pääoman ehtoinen rahoitus ja velkarahoitus, lainatakaukset ja riskipääoma, valmiuksien kehittämistä koskevat rahoitusvälineet ja riskinjakorahoitusvälineet).¹⁵

54

Komissio voi edistää paikallisten pääomamarkkinoiden kehitystä myös talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson kautta. Se on vuonna 2010 käyttöön otettu talous- ja finanssipolitiikan vuotuinen koordinointiprosessi, jolla on tarkoitus parantaa EU:n taloudellista ja sosiaalista kestävyyttä. Komissio analysoi joka vuosi kunkin maan suunnitelmat, jotka koskevat talousarviouudistuksia sekä makrotaloudellisia ja rakenteellisia uudistuksia. Analyysinsa perusteella komissio antaa jäsenvaltioille seuraaville 12–18 kuukaudelle maakohtaisia suosituksia, jotka neuvosto vahvistaa ja joille neuvosto antaa virallisen hyväksyntänsä.

55

Rakenneuudistusten tukiohjelmassa EU tarjoaa jäsenvaltioille teknistä tukea institutionaalisia, hallinnollisia ja kasvua edistäviä uudistuksia varten, myös pääomamarkkinoiden kehittämiseen. Tukiohjelma on kysyntään perustuva, eli jäsenvaltiot päättävät itse, toimittavatko ne komissiolle hanke-ehdotuksia saadakseen rahoitusta.

56

Tilintarkastustuomioistuin arvioi,

1. onko komissiolla kattava strategia paikallisten pääomamarkkinoiden edistämistä varten
2. käytettiinkö talouspolitiikan eurooppalaista ohjausjaksoa pääomamarkkinaunioniin liittyvien uudistusten tukemiseen jäsenvaltioissa
3. auttoiko rakenneuudistusten tukiohjelmasta myönnetty tekninen tuki vaikuttavasti kehittämään pääomamarkkinoita.

Käytössä ei ole kattavaa strategiaa paikallisten pääomamarkkinoiden kehittämistä varten

57

Vuonna 2017 julkaistussa pääomamarkkinaunionia koskevan toimintasuunnitelman väliarvioinnissa komissio suunnitteli laativansa EU:lle kattavan strategian paikallisten ja alueellisten pääomamarkkinoiden tukemiseksi kaikkialla EU:ssa. Tämä oli yksi pääomamarkkinaunionin täytäntöönpanon yhdeksästä ensisijaisesta toimesta. Komissio ei antanut asiasta samankaltaista erillistä strategiakertomusta kuin se antoi esimerkiksi kestävästä rahoituksesta ja rahoitusteknologiasta maaliskuussa 2018¹⁶. Sen sijaan komissio vain raportoi¹⁷ yhdeksän kuukauden viiveellä toimista, joita voitaisiin toteuttaa kansallisella ja alueellisella tasolla pääomamarkkinoiden kehittämiseksi. Tämä ei vastannut väliarvioinnin perusteella syntyneitä odotuksia (ks. liite III). Kyseessä ei ollut strategia siinä mielessä, että siinä olisi esitetty pitkän aikavälin näkymät, jotka kattavat laaja-alaisesti kaikki pääomamarkkinoiden segmentit. Raporttiin ei myöskään sisältynyt mitään konkreettisia toimia, joihin komissio ryhtyisi.

58

Tilintarkastustuomioistuimen tekemässä kyselytutkimuksessa valtaosa jäsenvaltioiden viranomaisista oli sitä mieltä, että pääomamarkkinaunionia koskevassa toimintasuunnitelmassa noudatettiin pitkälti yhtä kaikkialla sovellettavaa lähestymistapaa ja ettei toimintasuunnitelma edistänyt erityisesti paikallisten markkinoiden kehitystä (ks. taulukko 5).

Talouspolitiikan eurooppalaista ohjausjaksoa ei hyödynnetä täysimääräisesti pääomamarkkinoiden uudistusten edistämiseen

59

Tilintarkastustuomioistuin tutki, tunnistetaanko maaraporteissa pääomamarkkinoiden kehitykseen liittyviä merkittäviä riskejä ja antoiko komissio maakohtaisia suosituksia jäsenvaltioille, joissa pääomamarkkinat ovat kehittymättömät.

60

Otoksensa perusteella tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että maaraporteissa tunnistettiin merkittäviä riskejä ja että maaraportit olivat hyvä perusta, kun muotoiltiin maakohtaisia suosituksia, joilla pyrittiin kehittämään pääomamarkkinoita ja parantamaan yritysten mahdollisuuksia käyttää vaihtoehtoisia rahoituslähteitä. Joissakin tapauksissa vuoden 2018 tai 2019 maaraporteissa olisi kuitenkin voitu ottaa paremmin huomioon esimerkiksi markkinoiden kehityksessä, hallinnossa ja valvonnassa esiintyneet haasteet. Yhdessäkään otokseen sisältyneessä maaraportissa ei myöskään ollut kansallisiin pääomamarkkinoihin liittyviä erityisiä indikaattoreita.

61

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että vuosina 2016–2019 eli pääomamarkkinaunionia koskevan toimintasuunnitelman hyväksymisen jälkeen yhdeksää jäsenvaltiota pyydettiin toteuttamaan uudistuksia, jotka koskivat pääomamarkkinoita ja pankkisektorin ulkopuolisen rahoituksen saannin parantamista. Liitteessä IV on luettelo suosituksista, jotka tilintarkastustuomioistuin otti huomioon.

62

Tilintarkastustuomioistuimen tekemä EU:n vähemmän kehittyneiden pääomamarkkinoiden analyysi (ks. liite V) osoitti, että ainakaan neljänä peräkkäisenä vuonna komissio ei suositellut suoraan pääomamarkkinoihin liittyviä uudistuksia kymmenelle jäsenvaltiolle, vaikka näissä jäsenvaltioissa pääomamarkkinat ovat yhä heikommin kehittyneet kuin EU:ssa keskimäärin. Näistä tapauksista viidessä (Bulgaria, Kreikka, Kroatia, Latvia ja Slovakia) komissio esitti suosituksia, jotka koskivat rahoitusalan laajempia haasteita, kuten rahoituspalvelujen valvontaa tai oikeusjärjestelmää, ja jotka voivat vaikuttaa paikallisiin pääomamarkkinoihin, tosin lähinnä välillisesti. Näin ollen viiden pääomamarkkinoiltaan vähemmän kehittyneen jäsenvaltion osalta ei laadittu maakohtaisia suosituksia, jotka olisivat olleet suoraan tai välillisesti relevantteja pääomamarkkinaunionia koskevien tavoitteiden kannalta¹⁸.

63

Tilintarkastustuomioistuin ymmärtää, että pääomamarkkinoiden kehittäminen on vain yksi monista toimintapoliittisista haasteista, joita talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson prosessissa on käsiteltävä. On kuitenkin todettava, ettei komissio dokumentoi selkeästi kriteerejä ja syitä, joiden perusteella maakohtaisten suositusten kohteet on valittu ja pantu tärkeysjärjestykseen¹⁹. Tilintarkastustuomioistuin ei myöskään havainnut erityisiä suosituksia, joilla olisi pyritty edistämään paikallisten pääomamarkkinoiden rajat ylittävää yhdentymistä asiaankuuluvien uudistusten suunnittelua ja toteutusta varten.

64

Kuten talouspolitiikan eurooppalaista ohjausjaksoa koskevassa erityiskertomuksessaan²⁰, tilintarkastustuomioistuin totesi lisäksi, että pääomamarkkinaunioniin liittyviä uudistuksia yhdistettiin yhdessä maakohtaisessa suosituksessa muihin politiikanaloihin, jopa aloihin, jotka eivät liittyneet asiaan (esimerkiksi työllisyys, sosiaalinen osallisuus). Pääomamarkkinoihin liittyvistä maakohtaisista suosituksista puuttuivat myös tavoitteet, joiden avulla edistymistä voitaisiin seurata selkeän toteutusaikataulun perusteella²¹.

65

Pääomamarkkinaunioniin liittyvistä vuosien 2016, 2017 ja 2018 maakohtaisista suosituksista tilintarkastustuomioistuin toteaa, että komission arvioinnissa oli todettu vuoden 2019 loppuun mennessä saavutetun edistyksen olleen osittaista. Yksikään asianomaisista jäsenvaltioista ei ollut toteuttanut suositeltuja uudistuksia kokonaan tai suurelta osin, mikä viittaa siihen, että määritelty ajanjakso oli liian lyhyt tai että jäsenvaltiot eivät olleet sitoutuneet maakohtaisten suositusten täytäntöönpanoon.

Teknistä tukea arvostetaan laajalti, mutta tulokset eivät ole vielä nähtävissä

66

Tilintarkastustuomioistuin arvioi, hyötyivätkö jäsenvaltiot, joissa pääomamarkkinat ovat heikommin kehittyneet, rakenneuudistusten tukiohjelman hankkeista, tuottivatko hankkeet lisäarvoa ja johtivatko ne myönteisiin tuloksiin jäsenvaltioissa.

67

Komissio sitoutui pääomamarkkinaunionia koskevassa toimintasuunnitelmassa laatimaan vuoden 2016 kolmanteen neljännekseen mennessä strategian teknisen tuen tarjoamiseksi jäsenvaltioille pääomamarkkinoiden valmiuksien kehittämisessä. Toimenpide oli lisätoimenpide paikallisia ja alueellisia pääomamarkkinoita koskevaan kattavaan EU:n strategiaan nähden (ks. kohta 57). Syyskuussa 2016, ennen rakenneuudistusten tukiohjelmaa koskevan asetuksen hyväksymistä komissio kuitenkin ilmoitti, että se oli luonut valmiudet antaa teknistä apua ja tekisi yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa ensisijaisten kohteiden yksilöimiseksi tekniselle avulle, mutta että se ei ollut julkaissut strategisia asiakirjoja.

68

Rakenneuudistusten tukiohjelmasta myönnetty tuki perustuu kysyntään eikä edellytä jäsenvaltioiden yhteisrahoitusta. Tuki kattaa koko prosessin hankkeen valmistelusta ja suunnittelusta toteutukseen. Vuosina 2016–2019 rakenneuudistusten tukiohjelmasta ja sen valmistelutoimesta rahoitettiin 20 jäsenvaltiossa 54:ää pääomamarkkinaunioniin liittyvää hanketta 14,31 miljoonalla eurolla.

69

Perustellessaan teknisen tuen hakemista kansalliset viranomaiset viittasivat kaikissa kymmenessä tilintarkastustuomioistuimen otokseen kuuluvassa pyynnössä siihen, että pääomamarkkinaunionin täytäntöönpano on unionin painopiste. Puolessa tapauksista (viisi pyyntöä) viranomaiset esittivät, että pyyntö oli maiden omien uudistusohjelmien mukainen. Vain yksi otokseen sisältyneistä jäsenvaltioista (Liettua) oli saanut pääomamarkkinaunioniin liittyvän maakohtaisen suosituksen, ja hanketta koskevassa pyynnössä viitattiin suositukseen merkityksellisenä seikkana. Kaksi muuta jäsenvaltiota (Bulgaria ja Italia) oli saanut laajempia maakohtaisia suosituksia (jotka liittyivät maksukyvyttömyyteen ja valvontaan), mutta maiden pyynnöt eivät liittyneet näihin maakohtaisiin suosituksiin.

70

Kaaviossa 7 esitetään hyväksyttyjen hankkeiden lukumäärä ja määrärahat jäsenvaltioittain. Kaaviosta käy ilmi, että sellaisten maiden välillä on merkittäviä eroja, joissa pääomamarkkinat ovat heikommin kehittyneet (esimerkiksi Kroatia ja Romania Bulgariaan, Slovakiaan ja Unkariin verrattuna).

71

Rakenneuudistusten tukipalvelu onnistui rahoittamaan useampaa kuin yhtä pääomamarkkinaunioniin liittyvää hanketta yhdeksässä jäsenvaltiossa. Tilintarkastustuomioistuin totesi kuitenkin, että kuusi jäsenvaltiota (Slovakia, Bulgaria, Unkari, Kreikka, Kypros ja Itävalta), joissa pääomamarkkinat ovat heikommin kehittyneet, ei ollut toteuttanut yhtään pääomamarkkinaunioniin liittyvää hanketta tai oli toteuttanut vain yhden tällaisen hankkeen. Kolme näistä jäsenvaltioista oli esittänyt pyyntöjä vain vähän (Slovakia ja Bulgaria molemmat vain yhden pyynnön) tai ei ollenkaan (Itävalta).

72

Vaikka rakenneuudistusten tukiohjelman toimintalogiikkaa ei ollut virallisesti suunniteltu EU:n pääomamarkkinoiden erityistarpeita ajatellen, pääomamarkkinaunionin tavoitteet otettiin huomioon kaikissa yksittäisissä hankkeissa. Valituissa hankkeissa oli lisäksi selvästi osoitettavissa yhteys yksilöityihin kansallisiin tarpeisiin. Hankkeissa käsiteltiin myös useimpia Wienin aloitteessa vuonna 2018 määriteltyjä politiikkatoimien painopisteitä²². Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että Keski-, Itä- ja Kaakkois-Euroopan alueen maissa esitetyistä kuudesta finanssiosaamiseen liittyvästä pyynnöstä valittiin vain yksi (Tšekki). Finanssiosaamisen puute on keskeinen ongelma vähemmän kehittyneillä pääomamarkkinoilla (ks. kohta 82). Muut hankkeet hylättiin. Syynä oli osittain hankkeiden puutteellinen täytäntöönpanovalmius.

73

Rakenneuudistusten tukipalvelun tarkoituksena oli soveltaa kolmivaiheista/asteittaista lähestymistapaa toimenpiteiden jaksottamisessa eli analysoida ensin kokonaisvaltaisesti pääomamarkkinoiden kehityksen nykytilanne, auttaa sitten parantamaan pääsyä markkinainfrastruktuuriin ja tukea lopuksi toimia, joilla syvennetään ja laajennetaan pääomamarkkinoille pääsyä. Rakenneuudistusten tukipalvelu määritteli tätä varten seitsemän laajaa alaa ja 26 pääomamarkkinaunioniin liittyvien hankkeiden tyyppiä, joita voitiin mahdollisesti tukea²³. Tätä lähestymistapaa kuvaava asiakirja annettiin tarkastukseen valituille jäsenvaltioille, joihin tehtiin tarkastuskäynti vuosina 2017 ja 2018.

74

Rakenneuudistusten tukipalvelu ei noudattanut tätä lähestymistapaa tiiviisti niissä kuudessa jäsenvaltiossa (Liettua, Slovenia, Slovakia, Unkari, Kreikka ja Kypros), jotka kuuluvat pääomamarkkinoiltaan suhteellisesti heikommin kehittyneiden 13 jäsenvaltion joukkoon. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, etteivätkö valitut hankkeet olisi olleet relevantteja tai että ne eivät olisi edistäneet pääomamarkkinoiden kehitystä. Vaikka näitä jäsenvaltioita varten ei ollut laadittu pääomamarkkina-analyysia tai strategiaa, rakenneuudistusten tukipalvelu hyväksyi näiden maiden esittämiä hankkeita, jotka koskivat niiden pääomamarkkinoiden erityisiä aloja.

75

Maaliskuuhun 2020 mennessä jäsenvaltiot olivat esittäneet vain kaksi useamman maan yhdessä esittämää pyyntöä. Pyynnön esittäjinä olivat molemmissa tapauksissa Viro, Latvia ja Liettua (ks. laatikko 1). Pyynnöt hyväksyttiin rakenneuudistusten tukiohjelman alaisuudessa. Vaikka tällaisten hankkeiden koordinointi kaikkien mukana olevien jäsenvaltioiden kesken voi olla hyvin haasteellista, hankkeiden mahdolliset tulokset ja vaikutukset kyseisellä alueella voivat olla merkittäviä.

76

Tilintarkastustuomioistuin totesi otokseensa sisältyvissä hankkeissa useita puutteita toteutusaikataulun noudattamisessa ja välitavoitteiden saavuttamisessa. Lähes kaikissa näistä hankkeista sopimuksenteko- ja täytäntöönpanovaiheet kestivät kauemmin kuin alun perin arvioitiin ja lopullisten tuotosten toimittamisessa oli viivästyksiä rakenneuudistusten tukipalvelun analyysissa esitettyyn alkuperäiseen aikatauluun verrattuna. Viiden hankkeen loppuun saattaminen on vienyt (tai vie todennäköisesti) huomattavasti aikaa pyynnön esittämisestä laskien (30–40 kuukautta), lähinnä edellä mainittujen viiveiden vuoksi.

77

Saavutetuista tuloksista ei voida vielä tehdä johtopäätöksiä, koska useimpien hankkeiden täytäntöönpano oli yhä meneillään tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen päättyessä. Myöskään tilintarkastustuomioistuimen tekemässä kyselytutkimuksessa valtaosa jäsenvaltioiden viranomaisista (57 prosenttia) ei kommentoinut maille annetun teknisen tuen merkitystä, koska viranomaiset katsoivat, ettei vielä voida tehdä luotettavaa arviointia. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että sen otoksen hankkeissa tähän mennessä saavutetut tulokset olivat vaihtelevia. Loppuun saatetuista kahdeksasta hankkeesta puolessa i) kansalliset viranomaiset eivät olleet sisällyttäneet loppuraporttiin kaikkia toimeksisaajan alun perin ehdottamia suosituksia tai harkinneet niiden toteuttamista ja ii) tutkimuksissa esitettyjen suositusten täytäntöönpano on kaiken kaikkeen suhteellisen vähäistä.

78

Kuten rakenneuudistusten tukiohjelmasta annetussa asetuksessa edellytetään, rakenneuudistusten tukipalvelu seuraa antamansa teknisen tuen tuloksia. Rakenneuudistusten tukipalvelu lähettää tätä varten kaksi kyselylomaketta tukea saaville viranomaisille. Markkinatoimijoita, jotka eivät osallistu hankkeen täytäntöönpanoon, ei ole pyydetty osallistumaan, vaikka ne voisivat antaa riippumatonta, käytännönläheistä ja laajempaa palautetta.

Komissio on toteuttanut joitakin toimia vastuualueellaan mutta ei ole täysin poistanut keskeisiä rajat ylittävien investointien esteitä

79

Kansallisten rajojen mukaan jakautuneet Euroopan markkinat heikentävät rajat ylittäviä investointeja. Markkinoiden yhdentymättömyyttä havainnollistaa sellaisten kollektiivisten sijoitusrahastojen (yhteissijoitusyritysten ja vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen) hallussa olevien varojen pieni osuus, jotka on rekisteröity myyntiä varten useammassa kuin kolmessa maassa. Tilastot osoittavat, että vaikka kollektiivisten sijoitusrahastojen markkinat ovat kasvaneet Euroopassa, markkinatoiminta keskittyy muutamaan maahan.²⁴ Kesäkuussa 2017 noin 70 prosenttia kaikista hoidettavina olleista varoista oli sellaisten sijoitusrahastojen hallussa, jotka on rekisteröity ainoastaan kotimaanmarkkinamyyntiä varten.²⁵

80

Komissio ja jäsenvaltiot yksilöivät 24. maaliskuuta 2017 annetussa komission kertomuksessa²⁶ kolmentyyppisiä esteitä, jotka estävät rajat ylittäviä pääomavirtoja investointisyklin eri vaiheissa. Kertomus johti toimia koskevaan yhteiseen suunnitelmaan, joka käsitti vain ne esteet, joihin jäsenvaltiot olivat valmiita puuttumaan. Komissio perusti pääomamarkkinaunionia koskevan toimintasuunnitelman yhteydessä vuonna 2016 asiantuntijaryhmän, eurooppalaisen kaupanjälkeisen foorumin (EPTF), arvioimaan laajasti arvopapereiden kaupankäynnin jälkeisessä toiminnassa ja Giovanninin raportissa mainittujen esteiden poistamisessa saavutettua edistystä (esteet koskivat tehottomuuksia, joita havaittiin rajat ylittävissä selvitystoimintajärjestelyissä vuosina 2001 ja 2003)²⁷. Myös EPTF toi esiin joitakin näistä komission ja jäsenvaltioiden yksilöimistä esteistä myöhemmässä, 15. toukokuuta 2017 julkaistussa raportissaan.²⁸ Molemmissa asiakirjoissa annetaan ymmärtää, että monet rajat ylittäviä pääomavirtoja haittaavista esteistä ovat olleet ratkaisematta vuosikymmeniä.

81

Komissio on ehdottanut edellä mainittujen kahden asiakirjan perusteella lainsäädäntötoimenpiteitä ja muita kuin lainsäädäntötoimenpiteitä, joilla pyritään madaltamaan rajat ylittävien pääomavirtojen esteitä. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti pääomamarkkinaunioniin liittyviä toimenpiteitä, jotka koskivat sijoittajien ja erityisesti pk‑yritysten finanssiosaamista, maksukyvyttömyyslainsäädäntöä ja lähdeveroa (ks. kaavio 8).

Komissio olisi voinut tehdä enemmän edistääkseen pk‑yritysten finanssiosaamista

82

Finanssiosaamista koskevat OECD:n tutkimukset vahvistavat, että finanssiosaamisen taso rahoitusta koskevalla tietämyksellä, talouskäyttäytymisellä ja asenteilla mitattuna on hyvin erilainen eri puolilla EU:ta. Lisäksi tutkimukset osoittavat, että sukupuoli, ikä, digitaaliset taidot ja taloudellinen häiriönsietokyky ovat merkittäviä tekijöitä finanssiosaamisen kannalta.²⁹ Edellä mainittu finanssiosaamisen tason vaihtelu on havaittavissa myös pk‑yritysten keskuudessa. Komission ja Euroopan keskuspankin SAFE-tutkimus³⁰ osoittaa, että useimpien pienten yritysten johtajat tuntevat olonsa epävarmaksi keskustellessaan rahoituksesta oman pääoman ehtoisen rahoituksen ja riskipääomarahoituksen tarjoajien kanssa, joten he keskustelevat mieluummin pankkien kanssa. Tämä on korostuneempaa Keski- ja Itä-Euroopassa kuin muualla EU:ssa.

83

Vaikka pääomamarkkinaunionia koskeva toimintasuunnitelma ei sisältänyt finanssiosaamista koskevaa erityistä sitoumusta, komissio ja jäsenvaltiot yksilöivät riittämättömän finanssiosaamisen esteeksi, joka estää sijoittajia ottamasta tai lisäämästä rajat ylittäviä riskejä. Komissio ja jäsenvaltiot sitoutuivat toimia koskevassa yhteisessä suunnitelmassa siihen, että ”käynnistetään parhaiden käytäntöjen vaihto finanssiosaamista koskevista ohjelmista ja otetaan huomioon rajat ylittävä ulottuvuus”.

84

Kroatian johtama 18 jäsenvaltion alaryhmä otti edellä mainitun sitoumuksen mukaisen tehtävän vastaan ja julkaisi vuonna 2018 epävirallisen asiakirjan, jonka pääoman vapaan liikkuvuuden esteitä käsittelevä komission ja jäsenvaltioiden yhteinen asiantuntijaryhmä hyväksyi. Epävirallisessa asiakirjassa suositeltiin muun muassa, että jäsenvaltiot mittaisivat finanssiosaamisen tasoa ja toteuttaisivat näyttöön perustuvia ja helposti saatavilla olevia talousvalistusohjelmia. Asiakirjassa todettiin niin ikään, että käynnissä ei ole aloitteita, jotka kohdentuisivat pk‑yritysten rajat ylittävään ulottuvuuteen. Lisäksi asiakirjan mukaan pk‑yritysten finanssiosaamiseen – siltä osin kuin on kyse sen rajat ylittävästä ulottuvuudesta – olisi vaikea kohdentaa toimia, sillä kansallisella tasolla on yhä paljon tehtävää. Eräät jäsenvaltiot kehottivat EU:ta käsittelemään tätä tärkeää asiaa.

85

Talousvalistus kuuluu jäsenvaltioiden ensisijaiseen toimivaltaan. Epävirallisessa asiakirjassa esitetyt suositukset jättävät avoimeksi sen, miten EU:n olisi käytettävä toimivaltaansa, jotta voitaisiin tukea jäsenvaltioita finanssiosaamisen edistämisessä esimerkiksi pk‑yritysten keskuudessa. Komissio ei ole vielä päättänyt, miten asiassa olisi edettävä. Tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimuksessa 73 prosenttia viranomaisista oli sitä mieltä, että komission olisi yhdessä jäsenvaltioiden kanssa pitänyt ehdottaa ja rahoittaa pääomamarkkinaunionia koskevan aloitteen puitteissa konkreettisia toimia, joilla lisättäisiin yksityissijoittajien ja yrittäjien finanssiosaamista. Samaan aikaan jäsenvaltiot eivät kuitenkaan tukeneet asiaa, minkä vuoksi pääoman vapaan liikkuvuuden esteitä käsittelevä asiantuntijaryhmä keskeytti toimintansa vuonna 2018.³¹

86

Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, ettei pääoman vapaan liikkuvuuden esteitä käsittelevän asiantuntijaryhmän epävirallisessa finanssiosaamista käsittelevässä asiakirjassa pohdittu järjestelmällisesti, miten olemassa olevia EU:n rahoitusohjelmia ja foorumeja, kuten Yritys-Eurooppa-verkostoa ja Euroopan investointineuvontakeskusta, jo käytetään finanssiosaamisen edistämiseen ja miten niitä voitaisiin mahdollisesti käyttää nykyistä tehokkaammin tähän tarkoitukseen. Komission vuonna 2008 käynnistämän Enterprise Europe Networkin on esimerkiksi tarkoitus auttaa yrityksiä innovoimaan ja kasvamaan kansainvälisessä mittakaavassa muun muassa tarjoamalla rahoitusneuvontaa. Samoin Euroopan investointineuvontakeskuksen kautta saatavilla oleviin palveluihin sisältyy rahoitusneuvonta, jolla pyritään parantamaan yritysten kykyä saada käyttöönsä riittävät rahoituslähteet.³²

Komission toimet eivät todennäköisesti johda maksukyvyttömyysmenettelyjen huomattavaan lähentymiseen

87

Vankat ja tehokkaat maksukyvyttömyysjärjestelyt edistävät rajat ylittäviä pääomamarkkinatransaktioita. Pääomamarkkinaunionia koskevan toimintasuunnitelman mukaan sijoittajien on nykyään vaikea arvioida luottoriskiä erityisesti rajat ylittävissä investoinneissa, koska maksukyvyttömyyslainsäädäntö on tehotonta ja vaihtelee maittain. Komissio toteaa, että maksukyvyttömyys- ja uudelleenjärjestelymenettelyjen lähentäminen lisäisi rajat ylittävää toimintaa harjoittavien sijoittajien oikeusvarmuutta ja voisi siten lisätä rajat ylittävää toimintaa.

88

Kuten pääomamarkkinaunionia koskevassa toimintasuunnitelmassa ja sen väliarvioinnissa ilmoitettiin, komissio ehdotti kahta lainsäädäntöaloitetta ja yhtä muuta kuin lainsäädäntötoimenpidettä, jotka koskevat maksukyvyttömyyttä.

• Varhaisen vaiheen uudelleenjärjestelyjä ja uuden mahdollisuuden antamista koskevassa direktiivissä³³ lähinnä vahvistetaan vähimmäisvaatimukset menettelyille, joilla toteutetaan uudelleenjärjestelyt elinkelpoisissa yrityksissä, ennen kuin ne tulevat maksukyvyttömiksi, ja menettelyille, jotka johtavat veloista vapauttamiseen.
• Ehdotuksella asetukseksi saatavien siirrosta kolmansille osapuolille aiheutuviin vaikutuksiin sovellettavasta laista³⁴ pyritään ottamaan käyttöön yhdenmukaiset lainvalintasäännöt, joilla selvennetään, mitä lakeja siirronsaajien on noudatettava saadakseen laillisen omistusoikeuden siirrettyihin saataviin.
• Arvopaperikauppojen esineoikeudellisiin vaikutuksiin sovellettavasta laista annetussa tiedonannossa³⁵ selvennetään, että käytössä on eri tapoja määrittää se, missä arvopaperitili sijaitsee tai missä sitä ylläpidetään ja että kaikki määrittelyt ovat yhtä valideja, kun määritetään, mitä lainvalintasääntöjä sovelletaan maksukyvyttömyystapauksessa tai muussa riita-asiassa.

89

Kumpaankaan säädöstä ei ole vielä hyväksytty neuvostossa tai saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä. On kuitenkin todettava, ettei kumpikaan niistä sovellu lähentämään maksukyvyttömyysmenettelyjä merkittävästi, koska säädöksissä käsitellään pääasiassa kysymyksiä, joita markkinatoimijat kohtaavat ennen maksukyvyttömyysmenettelyjen aloittamista, kuten elinkelpoisten yritysten uudelleenjärjestelyjä ja omistusoikeuksien selventämistä. Säädöksillä myös tuetaan markkinatoimijoita maksukyvyttömyyden seurausten yhteydessä, esimerkiksi kun markkinatoimijoilla on velkataakkaa tai vaikeuksia perustaa uusi yritys. Vaikka maksukyvyttömyysmenettelyjen lähentäminen ei ole pääomamarkkinaunionin päätavoitteita, komissio on pääomamarkkinaunionia koskevassa toimintasuunnitelmassa todennut aikovansa edistää maksukyvyttömyysmenettelyjen lähentämistä³⁶.

90

Toistaiseksi komissio on pidättäytynyt toteuttamasta lisätoimia, joilla yhdenmukaistettaisiin maksukyvyttömyysmenettelyjen keskeisiä tekijöitä. Tämä johtuu siitä, että aineellisoikeudellinen maksukyvyttömyyslainsäädäntö kuuluu jäsenvaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan ja että EU:n tehtävänä on vain kehittää oikeudellista yhteistyötä yksityisoikeudellisissa asioissa, joilla on rajatylittäviä vaikutuksia. Komission edustajien haastattelujen mukaan jäsenvaltioiden haluttomuus käsitellä maksukyvyttömyyslainsäädännön keskeisiä tekijöitä oli ilmeinen, kun neuvosto keskusteli uudelleenjärjestelyä ja maksukyvyttömyyttä koskevasta direktiiviehdotuksesta. Tilanne oli sama jo varsinaista ehdotusta edeltäneissä valmistelevissa kokouksissa, joissa jäsenvaltioita kuultiin.

91

Komission vuonna 2016 tilaama vertaileva tutkimus, joka koski EU:n jäsenvaltioiden aineellisoikeudellista maksukyvyttömyyslainsäädäntöä³⁷, viittasi kuitenkin siihen, että maksukyvyttömyysmenettelyjen näkökohtia voitaisiin yhdenmukaistaa. Toisaalta tutkimus osoitti, että kansallisissa maksukyvyttömyysjärjestelyissä on valtavia eroja, minkä vuoksi olisi vaikea sopia yhteistä lähestymistapaa siitä, mitä näkökohtia olisi yhdenmukaistettava. Toisaalta tutkimuksessa tuotiin esiin kysymyksiä, joiden kohdalla EU:n lainsäätäjä voisi harkita eteenpäin viemistä. Niitä olivat esimerkiksi maksukyvyttömyysmenettelyn selvittäjien pätevyys ja koulutus, maksunsaantijärjestys ja velkojien etuoikeusjärjestys, takaisinsaanti- ja mukauttamiskanteet sekä muodollisiin maksukyvyttömyysmenettelyihin liittyvät menettelylliset kysymykset.

92

Tilintarkastustuomioistuimen viranomaisille tekemässä kyselytutkimuksessa yli 50 prosenttia vastaajista oli sitä mieltä, että komission olisi ensisijaisesti pyrittävä löytämään yhteinen perusta seuraavien osalta: a) maksukyvyttömyysmenettelyjen aloittamisen edellytykset, b) maksukyvyttömyyden määritelmä ja c) maksunsaantijärjestys (ks. kaavio 9). Vastaajista 23 prosenttia ilmoitti, että komission olisi vahvistettava yhteinen perusta takaisinsaantikanteille.

Komissio julkaisi asianmukaiset lähdeveroa koskevat käytännesäännöt, mutta ne eivät ole sitovia

93

Lähdeverolla tarkoitetaan välitöntä veroa, joka peritään passiivisista tuloista, kuten koroista, osingoista, rojalteista ja luovutusvoitoista. Lähdeveron perii joko kotipaikkavaltio tai lähdevaltio taikka sen perivät molemmat, ja sijoittajan on haettava veron palautusta saadakseen maksamansa vero takaisin. Rajat ylittävien investointien esteitä koskevassa kertomuksessa (ks. kohta 80) komissio ja jäsenvaltiot yksilöivät syrjivät ja työläät lähdeveron alentamiseen sovellettavat menettelyt rajat ylittävien investointien esteeksi. Samoin EPTF katsoi, että tehottomat lähdeveron kantomenettelyt on otettava toimien painopisteeksi, jotta EU:ssa voidaan parantaa kaupanjälkeistä ympäristöä.³⁸

94

Edellä esitettyjen kysymysten käsittelemiseksi komissio julkaisi lähdeveroa koskevat käytännesäännöt 11. joulukuuta 2017. Niissä suositellaan lähinnä, että valtiot toteuttaisivat toimia pannakseen täytäntöön yksinkertaistetut veronpalautusmenettelyt esimerkiksi ottamalla käyttöön standardisoidun ja yhdenmukaistetun järjestelmän,jossa veron alennusta sovelletaan tulon lähteellä, jotta perussopimusten mukaiset oikeudet ja poikkeukset otetaan käyttöön ja niitä sovelletaan välittömästi. Käytännesäännöt eivät kuitenkaan ole sitovia eivätkä riittävän tiukkoja tietyiltä osin, kuten niiden määräaikojen osalta, joiden kuluessa jäsenvaltioiden viranomaisten on käsiteltävä palautuspyynnöt.

95

Vaikka komissio on edistänyt aktiivisesti lähdeveromenettelyjen yksinkertaistamista EU:ssa, se on toistaiseksi pidättäytynyt ehdottamasta velvoittamattomia käytännesääntöjä enempää, koska laajempien toimien oikeudelliset ja poliittiset esteet olisivat korkeita. Komissio otti huomioon esimerkiksi kansainvälisellä tasolla käytäviin keskusteluihin liittyvät vaikeudet, eikä ehdottanut direktiiviä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 115 artiklan perusteella, koska ehdottaminen edellyttäisi

• komission osoitusta siitä, että komission toimimatta jättäminen vaikuttaisi suoraan sisämarkkinoiden moitteettomaan toimintaan
• neuvoston yksimielisyyttä ja erityistä lainsäätämisjärjestystä.

96

Komissio on vuodesta 1975 alkaen pyrkinyt löytämään yhteisen ratkaisun osinkojen lähdeveroon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 115 artiklan perusteella, mutta ei ole onnistunut pyrkimyksissään. Valtaosa jäsenvaltioista hylkäsi äskettäisessä komission tiedonannossa³⁹ esitetyn ehdotuksen siitä, että verotuksen alalla siirryttäisiin asteittain määräenemmistöpäätöksiin.

97

Edellä esitetyn sijaan komissio on seurannut käytännesääntöjen noudattamista jäsenvaltioille osoitettujen kyselylomakkeiden ja työpajojen avulla. Molemmissa tulivat esiin muun muassa seuraavat kehityskohteet:

• digitalisoidaan palautushakemusten jättäminen
• otetaan käyttöön mahdollisuus hyväksyä vaihtoehtoisia verotuksellista kotipaikkaa koskevia todisteita.

98

Lisäksi jäsenvaltioiden verohallinnot sopivat toukokuussa 2020 verohallinnon EUhuippukokouksen puitteissa, että komissio perustaisi erityisen toimintahaaran, jotta voidaan selvittää lainsäädäntöaloitteita ja muita kuin lainsäädäntöaloitteita ja jotta kyetään puuttumaan lähdeveromenettelyjen nykyisiin haasteisiin – myös mahdollisen lähdeveron alentamisjärjestelmän osalta.

99

Komissio julkaisi oikeudenmukaista ja yksinkertaista verotusta koskevan toimintasuunnitelman⁴⁰ 15. heinäkuuta 2020. Koska verotukseen liittyvät esteet yhä haittaavat rajat ylittävää sijoitustoimintaa lähdeveroa koskevista käytännesäännöistä huolimatta, komissio ilmoitti aikovansa ehdottaa lainsäädäntöaloitetta yhteisen, standardisoidun ja EU:n laajuisen järjestelmän käyttöönottamiseksi alennetun lähdeverokannan soveltamiseksi tulon lähteellä sekä tällaiseen järjestelmään liittyvää mekanismia veroviranomaisten välistä tietojenvaihtoa ja yhteistyötä varten. Vuonna 2022 komissio aikoo julkaista vaikutustenarvioinnin, jonka perusteella laaditaan mahdollisesti komission ehdotus neuvoston direktiiviksi alennetun lähdeverokannan soveltamista tulon lähteellä koskevan järjestelmän käyttöönotosta.

Pääomamarkkinaunionihankkeella ei ollut vakuuttavaa tuloskehystä

100

Tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko komissio

1. asettanut täsmällisiä, mitattavia, saavutettavia, realistisia ja aikasidonnaisia tavoitteita ja priorisoinut toimenpiteitä riittävästi
2. tiedottanut pääomamarkkinaunionista suurelle yleisölle selkeästi
3. ottanut käyttöön kattavan seurantajärjestelmän.

Pääomamarkkinaunionin tavoitteet olivat melko epämääräisiä, ja painopisteet määriteltiin myöhään

101

Pääomamarkkinaunionia koskevaan toimintasuunnitelmaan ja sen väliarviointiin liittyi yksityiskohtainen taloudellinen analyysi. Pääomamarkkinaunionia koskevaa, komission vuonna 2015 julkaisemaa vihreää kirjaa ja sen vuonna 2017 julkaistua päivitystä varten järjestetystä kuulemisprosessista voidaan todeta, että komissio järjesti prosessin hyvin ja tiedotti tuloksista hyvin. Tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimus vahvisti tämän. Pääomamarkkinaunioni herätti kiinnostusta pääasiassa rahoitusalalla ja neljässä suuressa jäsenvaltiossa. Kiinnostus oli vähäisempää muiden yritysten / pk‑yritysten keskuudessa ja pääomamarkkinoiltaan vähemmän edistyneissä jäsenvaltioissa.

102

Pääomamarkkinaunionia koskeva toimintasuunnitelma perustuu kolmen tasoisiin tavoitteisiin: siinä on kaksi yleistä, kolme strategista ja kolme operatiivista tavoitetta. Operatiivisten tavoitteiden osalta toimintasuunnitelma jakautuu seitsemään toimenpidealaan, jotka puolestaan jakautuvat 25 erityistavoitteeksi. Erityistavoitteita toteutetaan yhteensä 71 toimenpiteen avulla. Tämä toimintalogiikka (eli tavoitepuu; ks. kaavio 10) esitetään yleisesti vain väliarvioinnissa. Tarkastettujen neljän toimenpidealan, niiden monien erityistavoitteiden, perustana olevien toimenpiteiden ja niiden keskinäisten vaikutusten välisiä yhteyksiä ei selitetty missään komission asiakirjassa, vaikka tätä edellytetään paremman sääntelyn kehyksessä⁴¹.

103

Toimien priorisointi ja jaksottaminen olisi ollut hankkeen kannalta tärkeää aivan alusta alkaen, koska sekä toimintasuunnitelma että väliarviointi sisälsivät paljon toimenpiteitä. Kaikilla toimenpiteillä ei ollut samaa painoarvoa: toiset olivat luonteeltaan valmistelevia, hallinnollisia tai seurantaan liittyviä, toiset taas liittyivät lainsäädäntöehdotuksiin tai muihin kuin lainsäädäntötoimenpiteisiin ja niiden oli tarkoitus olla luonteeltaan strategisia. Komissio ei asettanut vuonna 2015 julkaistussa toimintasuunnitelmassa toimia selkeästi tärkeysjärjestykseen. Sen sijaan toimien tärkeysjärjestys ilmeni vain epäsuorasti eri toimien ajoituksen perusteella, mikä kuvasi niiden toteuttamiskelpoisuutta ja valmistelutyön tarvetta.

104

Edellä esitetty johtui siitä, että toimintasuunnitelma laadittiin kiireisesti, joten käytettävissä ei ollut etukäteen tehtyä analyysia siitä, vaikuttaisivatko jotkin toimista toisia voimakkaammin. Vasta vuoden 2017 väliarvioinnissa esitettiin yhdeksän ensisijaista toimea. Tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimukset ja haastattelut osoittivat, että pääomamarkkinaunionihanketta ei kuvattu täysin selkeästi ja että sen näkyvyys rajoittui erikoistuneeseen kohdeyleisöön. Lisäksi jopa kunkin toimenpidealan erityistavoitteet olivat epämääräisiä, eivätkä ne olleet mitattavissa.

105

Komissio käytti toisinaan ylimalkaisia arvioita pääomamarkkinaunionin tavoitteiden asettamisen tukena (ks. laatikko 2).

106

Pääomamarkkinaunionia koskevassa toimintasuunnitelmassa ei välttämättä lueteltu kaikkia toimia, jotka olivat meneillään tai joita komissio harkitsi ja jotka vastasivat hankkeen tavoitteita. Esimerkki tästä on eurooppalainen keskitetty yhteyspiste (ks. kohta 43).

Pääomamarkkinaunioniin liittyvät toimenpiteet eivät kyenneet täyttämään komission korkeita odotuksia realistisesti

107

Markkinatoimijat pitivät pääomamarkkinaunionin käynnistämistä ja tähän lippulaivahankkeeseen liittyvää tiedonantoa komission merkittävänä sitoumuksena saada aikaan huomattavia myönteisiä vaikutuksia. Hanketta koskeva tiedonanto herätti odotuksia, jotka olivat suurempia kuin hankkeen avulla oli realistisesti saavutettavissa siinä ehdotetuilla ja sen vastuualueelle kuuluvilla toimenpiteillä.

108

Komissio aikoi vuonna 2015 julkaisemallaan toimintasuunnitelmalla luoda perustan toimivan pääomamarkkinaunionin luomiseksi vuoteen 2019 mennessä. EU:n yritysten riippuvuus pankkirahoituksesta ja EU:n pääomamarkkinoiden kehityksen puutteet ilmentävät monia erilaisia rakenteellisia tekijöitä, joita ei voida lievittää tai muuttaa toimintasuunnitelmalla muutamassa vuodessa. Tästä huolimatta komissio ilmoitti maaliskuussa 2019 tilannekatsauksessaan täyttäneensä lupauksensa määräaikaan mennessä.

109

Julkisten elinten (Kansainvälinen valuuttarahasto, Euroopan keskuspankki), yksityisten yhdistysten (Association for Financial Markets in Europe, Euroopan pankkiyhdistysten liitto), toimialan toteuttamien aloitteiden (Market4Europe) ja ajatushautomoiden (Bruegel, Centre for European Policy Studies, Eurofi) esittämä analyysi osoittaa kuitenkin, ettei pääomamarkkinaunionia ole toteutettu läheskään täysimääräisesti ja että vielä on paljon tehtävää. Tätä tukevat korkean tason markkinaindikaattorit, kuten Euroopan keskuspankin julkaisemat rahoitusmarkkinoiden yhdentymisen indikaattorit, velkarahoituksen ja pankkilainojen suhde tai kotitalouksien rahoitusvarojen koostumus. Itse asiassa nämä indikaattorit eivät ole muuttuneet paljoakaan pääomamarkkinaunionia koskevan toimintasuunnitelman käynnistämistä edeltäneeseen aikaan verrattuna.

110

Tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimuksessa vastaajien mielipiteet jakautuivat siitä, olivatko pääomamarkkinaunionia koskeva toimintasuunnitelma ja sen päivitys liian kunnianhimoisia, riittämättömän haastavia vai hyvin harkittuja ja tavoitteidensa mukaisia. Vastaajat, jotka pitivät pääomamarkkinaunionia liian kunnianhimoisena aloitteena, ilmoittivat syyksi lähinnä aloitteen monimutkaisuuden, joka heikensi sen toteutettavuutta. Toiseksi he totesivat, että komissio aliarvioi ajan, joka tarvitaan pääomamarkkinaunioniin ja väliarviointiin liittyvien toimenpiteiden hyväksyttämiseen lainsäädäntövallan käyttäjillä. Kuten tilintarkastustuomioistuimen haastattelemat sidosryhmien edustajat totesivat toistuvasti, pääomamarkkinaunionin tavoitteet olisi asetettava korkealle ja komission olisi edistettävä niitä, mutta hankkeen olisi silti oltava niin realistinen ja toteuttamiskelpoinen, että siinä edistytään.

111

Keskeiset toimet ja keinot ovat riippuvaisia muista toimijoista, erityisesti lainsäädäntövallan käyttäjistä ja jäsenvaltioista. Kuten edellä todettiin (esimerkiksi kohdat 85, 90 ja 96), jäsenvaltioiden tuki on ratkaisevan tärkeä aloilla, jotka kuuluvat kansalliseen toimivaltaan. Komissio totesi pääomamarkkinaunionia koskevassa toimintasuunnitelmassa ja väliarvioinnissa, ettei komissio voi luoda pääomamarkkinaunionia yksin ja että sen onnistuminen riippuu myös jäsenvaltioiden poliittisesta tahdosta ja siitä, miten toimiala hyödyntää pääomamarkkinaunionin osatekijöitä.

112

Lainsäädäntötoimenpiteissä komissio keskittyi melko suppeaan lainsäädäntöohjelmaan, joka käsitti 13 aloitetta (ks. liite VI). Useissa tapauksissa komission oli kuitenkin alennettava alkuperäisten tavoitteidensa tasoa merkittävästi, jotta lainsäädäntövallan käyttäjät pääsivät yksimielisyyteen, kuten Euroopan valvontaviranomaisten uudelleentarkastelun yhteydessä, tai jätettävä pääomamarkkinaunionin ulkopuolelle poliittisesti ristiriitaisia kysymyksiä, kuten euroalueen turvallinen sijoitusväline.

113

Joissakin muissa tapauksissa, jopa kun komissio esitti pääomamarkkinaunioniin liittyviä toimenpiteitä koskevat lainsäädäntöehdotuksensa kutakuinkin ajoissa, lainsäädäntöprosessi kesti odotettua kauemmin (ks. kohta 46). Samoin komission esittämän yhteistä yhdistettyä yhteisöveropohjaa koskevan direktiiviehdotuksen käsittely keskeytyi neuvostossa (ks. kohta 33). Ehdotus olisi tärkeä velkarahoituksen edullisen verokohtelun poistamisen kannalta. Kaiken kaikkiaan 12 lainsäädäntötoimenpidettä (yhteensä 13 toimenpiteestä) on hyväksytty ja tullut voimaan tähän mennessä, suurin osa pääomamarkkinaunionin luomista koskevan määräajan loppupuolella. Voimaan tulleista säädöksistä vain viittä sovelletaan jo täysimääräisesti tai osittain, kun taas muita seitsemää on tarkoitus soveltaa vaiheittain ja ne tulevat voimaan vuoden 2022 puoliväliin mennessä tai jopa myöhemmin (ks. liite VI).

114

Valtaosa muista kuin lainsäädäntötoimenpiteistä (eli asiantuntijoiden tekemistä tutkimuksista, parhaista käytännöistä ja kuulemisista) oli hyödyllisiä markkinoiden eri osia koskevan tietämyksen lisäämisen ja jakamisen kannalta. Joissakin tapauksissa toimenpiteet johtivat lainsäädäntöehdotukseen (esimerkiksi joukkorahoitusta ja katettuja joukkolainoja koskevat ehdotukset). Koska toimenpiteet olivat luonteeltaan valmistelevia ja ei-sitovia, niillä ei kuitenkaan voitu saada aikaan todellista muutosta. Esimerkki tästä on arvopaperikauppojen esineoikeudellisiin vaikutuksiin sovellettavasta laista annettu komission tiedonanto, joka ei parantanut oikeusvarmuutta merkittävästi aiempaan tilanteeseen verrattuna.

Komissio ei seurannut säännöllisesti pääomamarkkinaunionin tavoitteiden saavuttamisen yleistä edistymistä

115

Seuranta on välttämätöntä, jotta päätöksentekijät ja sidosryhmät voivat tarkistaa, onko toimintapolitiikan täytäntöönpano oikeilla raiteilla, ja jotta saadaan tietoja, joita voidaan käyttää arvioitaessa, onko toimintapolitiikalla saavutettu asetetut tavoitteet.⁴⁴ Seurantaa voidaan toteuttaa eri tasoilla (eli strategisella tasolla tai yksittäisten toimenpiteiden tasolla), eri ajankohtina (toimintapolitiikan täytäntöönpanon käynnistyessä, sen aikana tai sen jälkeen) ja erilaisin väliajoin (kuten vuosittain tai neljännesvuosittain).

116

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti, onko komissio ottanut käyttöön riittävät järjestelyt pääomamarkkinaunionin täytäntöönpanon edistymisen seurantaa varten. Tähän sisältyvät pääomamarkkinaunionin kehityksen seurantaan valitut indikaattorit ja niistä raportoimiseen käytettävät tiedot.

117

Komissio on tähän mennessä käyttänyt muutamia välineitä (ks. kaavio 11) pääomamarkkinaunioniin liittyvien toimien ja pääomamarkkinoiden kehityksen tarkasteluun ja niistä raportoimiseen. Mitään välineistä ei ole kuitenkaan tarkoitettu erityisesti seuraamaan säännöllisesti yleistä edistymistä pääomamarkkinaunionin seitsemällä toimenpidealalla.

118

Komissio alkoi arvioida pääomamarkkinaunionin seitsemän toimenpidealan⁴⁵ kannalta merkityksellistä pääomamarkkinoiden kehitystä vuoden 2016 Economic and Financial Stability Integration Review -asiakirjassa, joka on vuodesta 2007 alkaen julkaistu yleisjulkaisu. Komissio ei kuitenkaan päivittänyt tätä kehystä myöhemmin. Lisäksi monilta vuoden 2016 julkaisussa esitetyiltä keskeisiltä indikaattoreilta puuttuivat perustasot ja tavoitearvot.

119

Komissio ei ylläpitänyt edellä mainitussa vuoden 2016 julkaisussa esitettyä seurantajärjestelmää pääasiassa siksi, että pääomamarkkinaunioni oli vasta orastavassa vaiheessa, kun monet toimenpiteistä olivat vielä hyväksymättä, ja että rahoitusrakenteiden muutokset näkyvät määrällisissä tilastoissa huomattavalla viiveellä. Nämä seikat eivät olisi kuitenkaan saaneet estää komissiota toteuttamasta seurantajärjestelyjä ja kehittämästä niitä ajan mittaan.

120

Vuonna 2020 eli viisi vuotta pääomamarkkinaunionihankkeen aloittamisen jälkeen ja neuvoston kehotuksesta komissio tilasi tutkimuksen, jotta voitaisiin kehittää keskeisten tulosindikaattorien kokoelma pääomamarkkinaunionin edistymisen seuraamista varten. Toimeksisaaja pyrki ehdotuksen mukaisesti luomaan näyttöön perustuvan toimintalogiikan. Tätä lähestymistapaa soveltaessaan toimeksisaaja pyrki määrittämään, miten pääomamarkkinaunioniin liittyvien toimenpiteiden (esimerkiksi listautumiskustannukset) välittömimpien tulosten muutokset vaikuttivat pääomamarkkinaunionin päätavoitteisiin (esimerkiksi finanssialan ulkopuolisten yritysten julkisesti noteerattujen oman ja vieraan pääoman ehtoisten rahoitusvälineiden osuus suhteessa pankkilainoihin).

121

Loppuraporttinsa luonnoksessa konsultti ehdotti yli 50:tä, neljä alaa⁴⁶ kattavaa indikaattoria sisällytettäväksi mahdollisesti indikaattorikokoelmaan ja suositteli, että komissio pohtisi vielä keskeisten tulosindikaattorien kokoelmaa suunnitellessaan sen tarkoitusta, käyttäjäryhmää, rakennetta ja ylläpitoa. Komissio on sittemmin toteuttanut toimia kehittääkseen muita indikaattoreita esimerkiksi markkinoiden yhdentymistä varten, koska toimeksisaajan työ osoitti, että monia toimintalogiikkaa varten tarvittavista välittömämpien tulosten indikaattoreista joko ei ollut saatavilla tai ne eivät olleet soveltuvia, koska ne ylittivät jonkin kolmesta punaisesta viivasta⁴⁷.

122

Indikaattoreista raportoimiseksi tarvitaan sopivia tietoja. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että pääomamarkkinaunioniin liittyvien yksittäisten toimenpiteiden edistymisen seuraamiseksi tarvittavia tietoja ei toisinaan ollut saatavilla tai saatavilla ei ollut riittävän laadukkaita ja tarkkoja tietoja. Tämä saattaa myös heikentää mahdollisuuksia pyrkiä mittaamaan pääomamarkkinaunionin täytäntöönpanon yleistä edistymistä. Sijoitusrahastojen rajatylittävää markkinointia koskevien luotettavien tietojen puute on erityisesti hyvin tunnettu tietojen puute, jonka ESMA myönsi tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen aikana.

123

Pääomamarkkinaunionihankkeen perustamisvaiheessa komissio yritti selviytyä tilanteesta parhaan kykynsä mukaan keräämällä tietoja useista lähteistä, myös ESMAlta. ESMA esimerkiksi tallentaa tietoja EuVECA- ja EuSEF-rahastoja koskevien rekisteröintien määrästä, kun taas muita tietoja, kuten hankittuja varoja ja tehtyjä sijoituksia koskevia tietoja, saatiin komission ulkopuolisista lähteistä, kuten Invest Europe yhdistykseltä. Lisäksi ESMA käyttää suurelta osin yksityisiä lähteitä (kuten BAML:ää) muita kuin YLS-arvopaperistamismarkkinoita koskevia arvioitaan varten. Yksityisten tietolähteiden käyttö voi olla ongelmallista, koska tietojen kokoaminen on aikaa vievää ja usein kallista eikä komissio ehkä aina pysty arvioimaan tietojen laatua.

124

Komissio on toteuttanut toimia tietoja koskevien säännösten sisällyttämiseksi pääomamarkkinaunionia koskevaan lainsäädäntöön, jotta voidaan varmistaa seurantaa ja arviointia varten tarvittavien tietojen kerääminen, jos niitä ei ole saatavissa ja käytettävissä muiden lähteiden avulla. Esimerkiksi uudessa pääomamarkkinaunionia koskevassa lainsäädännössä⁴⁸ ESMA velvoitetaan ylläpitämään vuodesta 2022 alkaen EU:n laajuista rekisteriä, jossa on tietoja yhteissijoitusrahastojen, vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen ja muiden rahastojen rajatylittävästä markkinoinnista. Komissio on painottanut, että toimialalle asetettujen raportointia koskevien lisävaatimusten on oltava huolellisesti perusteltuja.

Johtopäätökset ja suositukset

125

EU:n rahoitusjärjestelmä perustuu ensisijaisesti lainoihin ja on vahvasti riippuvainen pankkirahoituksesta. Komissio on toteuttanut toimia, jotta voitaisiin lisätä markkinarahoituksen käyttöä ja täydentää pankkiunionia pääomamarkkinaunionilla. Pääomamarkkinaunionin keskeisenä tavoitteena oli edistää EU:n pääomamarkkinoiden kehitystä ja yhdentymistä ja lisätä pk‑yritysten vaihtoehtoista rahoitusta. Tilintarkastustuomioistuimen yleinen johtopäätös on, että komissio on ottanut ensi askeleet saavuttaakseen tämän haastavan tavoitteen, mutta tulokset ovat nähtävissä vasta tulevaisuudessa.

126

Monet toimenpiteistä, joita komissio pystyi toteuttamaan vastuualueellaan, ovat pieniä askelia kohti asetettuja tavoitteita, mutta toimenpiteet eivät ole tähän mennessä voineet toimia muutoksen katalysaattorina EU:ssa. Vaikka ei-sitovat muut kuin lainsäädäntötoimenpiteet, kuten tutkimukset tai parhaat käytännöt, lisäsivät tietämystä pääomamarkkinoiden eri osista, monilla toimista oli luonteensa vuoksi melko vähäinen vaikutus. Lisäksi komission työtä rajoitti se, että monet keskeisistä toimista voidaan toteuttaa vain jäsenvaltioiden täydellä tuella tai vain niiden toimesta.

127

Vuonna 2015 julkaistu pääomamarkkinaunionia koskeva toimintasuunnitelma on jatkoa aiemmille suunnitelmille. Toimintasuunnitelmassa käsitellään pääasiassa jo aiemmin esitettyjä ideoita, ja se sisältää toimenpiteitä, jotka ovat jo meneillään, tai siinä ehdotetaan nykyisen lainsäädännön (kuten tarjousesite- ja EuVECA-säädösten) tarkistamista, jotta voidaan edistyä pääomamarkkinoiden tiettyjen osien osalta. Monet pk‑yritysten rahoituslähteiden monipuolistamiseen tähtäävistä toimenpiteistä kohdentuivat liian kapea-alaisiin kysymyksiin sen kannalta, että toimenpiteiden avulla olisi voitu käynnistää ja edistää EU:ssa rakenteellista muutosta kohti markkinarahoituksen lisäämistä (ks. kohdat 20–39).

128

Pääomamarkkinaunionia koskevaan toimintasuunnitelmaan liittyvistä komission toimista huolimatta sen toimet, joilla pyritään raivaamaan pk‑yritysten rahoitusta haittaavat informaatioesteet, ovat edistäneet vain hyvin vähän rahoitusta etsivien ja tarjoavien markkinatoimijoiden yhteen saattamista. Komissio ei sisällyttänyt pääomamarkkinaunionia koskevaan toimintasuunnitelmaan asian kannalta merkityksellistä hanketta, eurooppalaista keskitettyä yhteyspistettä, josta keskusteltiin ennen pääomamarkkinanunionia koskevaa vuoden 2015 suunnitelmaa. Tämän vuoksi kysyntä- ja tarjontapuolella on edelleen informaatioesteitä (ks. kohdat 40–43).

129

Pankkien myöntämää rahoitusta koskevan haasteen osalta komissio teki aloitteita, joilla pyrittiin parantamaan niiden valmiuksia lainoittaa EU:n yrityksiä. YLS-arvopaperistamista koskevalla aloitteella ei ole vielä saatu aikaan odotettua vaikutusta EU:n arvopaperistamismarkkinoilla, eikä aloite ole helpottanut pk‑yritysten rahoitusta, vaikka aloite olikin myönteinen askel. Arvopaperistamistransaktiot keskittyvät edelleen pitkälti perinteisiin omaisuuserien luokkiin (eli kiinnitysluottoihin ja autolainoihin) sekä tiettyihin jäsenvaltioihin (ks. kohdat 44–50).

Suositus 1 – Ehdotetaan hyvin kohdennettuja toimia, joilla helpotetaan edelleen pk‑yritysten pääsyä pääomamarkkinoille

Komission olisi esitettävä

1. toimenpiteitä, joilla lisätään oman pääoman ehtoisen rahoituksen ja julkisen liikkeeseenlaskun houkuttelevuutta yritysten, erityisesti pk‑yritysten, kannalta
2. toimenpiteitä, joilla vähennetään pääoman tarjoajien sekä pk‑yritysten ja muiden pääoman käyttäjien välisen tiedon epäsymmetrian vaikutuksia (esimerkiksi perustamalla eurooppalainen keskitetty yhteyspiste)
3. muutoksia säädöskehykseen, jotta pk‑yritysten arvopaperistamisesta tulee houkuttelevampaa, ottaen kuitenkin mahdolliset riskit asianmukaisesti huomioon.

Tavoiteajankohta: Vuoden 2022 ensimmäinen neljännes

130

Komissio oli ilmoittanut tavoitteekseen edistää jäsenvaltioiden pääomamarkkinoiden kehitystä erityisesti niissä maissa, joissa oli paljon kiinni otettavaa. Komissio käytti tähän tarkoitukseen laajempia EU:n koordinointiprosesseja, kuten talouspolitiikan eurooppalaista ohjausjaksoa, ja rahoitusvälineitä, esimerkiksi rakenneuudistusten tukiohjelmaa. Komissio ei kuitenkaan soveltanut erityisesti tätä varten laadittua kattavaa ja selkeää EU:n strategiaa (ks. kohdat 51–58).

131

Talouspolitiikan eurooppalaisessa ohjausjaksossa yksilöidään enimmäkseen pääomamarkkinaunionin kannalta merkityksellisiä haasteita. Komissio ei ollut kuitenkaan suositellut suoraan pääomamarkkinaunioniin liittyvien uudistusten toteuttamista kymmenelle jäsenvaltiolle, joiden pääomamarkkinat ovat heikommin kehittyneet, vaikka pääomamarkkinaunionia koskeva toimintasuunnitelma oli hyväksytty vuonna 2015 ja asian merkitys kasvaa brexitin jälkeen (ks. kohdat 59–65).

132

Vaikka komissio antaa rakenneuudistusten tukiohjelmasta teknistä tukea, josta jäsenvaltioille aiheutuva taloudellinen ja hallinnollinen rasitus on vähäinen, tukea ei ole sisällytetty erityiseen strategiaan. Kysyntään perustuva teknisen tuen malli ei edistänyt jäsenvaltioiden tarpeita vastaavan tuen antamista niille. Useampia maita käsittävät hankkeet ovat lisäksi yhä poikkeuksia rakenneuudistusten tukiohjelmassa. Useimmat hankkeet olivat vielä meneillään tai vasta päätökseen saatettuja. Tilintarkastustuomioistuimen otos osoitti kuitenkin, että tulokset olivat vaihtelevia uudistusten laajuuden ja edistymisen osalta. Useimmissa tapauksissa ei myöskään noudatettu alkuperäistä aikataulua eikä rakenneuudistusten tukipalvelun analyysissa tuotu asianmukaisesti esiin täytäntöönpanoon liittyviä riskejä (ks. kohdat 66–78).

Suositus 2 – Edistetään nykyistä syvempiä ja yhdentyneempiä paikallisia pääomamarkkinoita

Komission olisi

1. laadittava kattava strategia paikallisten pääomamarkkinoiden tarpeiden käsittelemistä varten
2. annettava maakohtaisia suosituksia jäsenvaltioille, joissa on tarpeen edistyä markkinarahoituksen osalta
3. parannettava teknisen tuen nykyistä kysyntään perustuvaa mallia, jotta voidaan tavoittaa ne jäsenvaltiot, jotka tarvitsevat tukea eniten, ja keskittyä samalla tuloksiin.

Tavoiteajankohta: Vuoden 2022 viimeinen neljännes

133

Monet rajat ylittäviä pääomavirtoja haittaavista esteistä ovat olleet ratkaisematta vuosikymmeniä. Komission mukaan tällaiset esteet ovat usein lähtöisin esimerkiksi maksukyvyttömyyttä ja lähdeveroa koskevasta kansallisesta lainsäädännöstä tai talousvalistuksen puutteesta. Komissio laatikin siksi neuvoston pyynnöstä yhdessä jäsenvaltioiden kanssa esteiden käsittelyä varten suunnitelman, johon otettiin mukaan vain ne esteet, joihin jäsenvaltiot olivat valmiita puuttumaan (ks. kohdat 79–81).

134

Pääoman vapaan liikkuvuuden kansallisia esteitä käsittelevä asiantuntijaryhmä suositteli vuonna 2018, että jäsenvaltiot mittaisivat finanssiosaamisen tasoa ja toteuttaisivat talousvalistusohjelmia OECD:n periaatteiden mukaisesti. Komissio ei ole vielä esittänyt, tukeeko se tai miten se tukee jäsenvaltioiden toimia. Komissio voisi esimerkiksi tarkistaa asiaan liittyviä EU:n rahoitusohjelmia niin, että niillä voitaisiin edistää nykyistä paremmin kuluttajien, sijoittajien ja pk‑yritysten finanssiosaamista eri puolilla Eurooppaa (ks. kohdat 82–86).

135

Maksukyvyttömyyttä koskevilla komission toimilla voidaan mahdollisesti selventää omistusoikeuksia, helpottaa varhaisen vaiheen uudelleenjärjestelyjä ja antaa yrittäjille uusi mahdollisuus. Toimet eivät todennäköisesti kuitenkaan johda maksukyvyttömyysmenettelyjen lähentymiseen. Koska aineellisoikeudellinen maksukyvyttömyyslainsäädäntö kuuluu jäsenvaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan, komissiolla on hyvin vähän liikkumavaraa edetä ilman niiden tukea (ks. kohdat 87–92).

136

Komission julkaisemissa lähdeveroa koskevissa käytännesäännöissä esitetään parhaita käytäntöjä työläiden lähdeveron alentamis- ja palautusmenettelyjen poistamista varten. Käytännesääntöjen noudattaminen perustuu kuitenkin jäsenvaltioiden vapaaehtoisiin sitoumuksiin ja käytännesääntöjen suosituksiin perustuva sitovampi kansallisten käytäntöjen lähentäminen edellyttää neuvoston yksimielisyyttä. Aiemmat yritykset uudistaa lähdeveromenettelyjä tältä pohjalta eivät ole onnistuneet (ks. kohdat 93–99).

Suositus 3 – Puututaan keskeisiin rajat ylittävien investointien esteisiin

Komission olisi

1. arvioitava, kuinka se voi paremmin edistää finanssiosaamista muun muassa pk‑yritysten keskuudessa ja tukea jäsenvaltioiden toimia tällä alalla
2. arvioitava mahdollisuuksia kansallisten maksukyvyttömyysmenettelyjen lähentämiseen, jotta voidaan yhdenmukaistaa tiettyjä tekijöitä, kuten maksukyvyttömyysmenettelyn käynnistämisen perusteita, maksunsaantijärjestystä, velkojien etuoikeusjärjestystä ja takaisinsaantikanteita, sekä edistää samanaikaisia uudistuksia
3. ehdotettava neuvostolle vaikutustenarvioinnin tuloksesta riippuen direktiiviä järjestelmästä, joka koskee alennetun lähdeverokannan soveltamista tulon lähteellä.

Tavoiteajankohta: Vuoden 2022 viimeinen neljännes

137

Komission asettamat pääomamarkkinaunionin tavoitteet olivat usein epämääräisiä. Painopisteet määriteltiin vasta prosessin myöhäisessä vaiheessa. Hanketta koskeva komission tiedonanto herätti odotuksia, jotka olivat suurempia kuin mitä hankkeen omilla toimenpiteillä oli saavutettavissa. Joissakin tapauksissa lainsäädäntövallan käyttäjät alensivat komission alkuperäisten ehdotusten tavoitteiden tasoa merkittävästi tai ehdotusten käsittely keskeytyi neuvostossa hyväksynnän puuttumisen vuoksi (ks. kohdat 100–114).

138

Komission suorittama seuranta rajoittui lainsäädäntötoimenpiteiden edistymisen seurantaan. Se ei ole seurannut säännöllisesti ja johdonmukaisesti, edistyykö se pääomamarkkinaunionin keskeisten tavoitteiden saavuttamisessa. Komissio ei myöskään tällä hetkellä pysty arvioimaan, kuinka paljon sen toteuttamat lainsäädäntötoimet ja muut kuin lainsäädäntötoimet edistävät pääomamarkkinaunionin tavoitteiden saavuttamista. Pääomamarkkinaunionin tavoitteiden saavuttamisen edistymisen seuraamiseksi tarvittavien tietojen kokoaminen on lisäksi aikaa vievää ja usein kallista eikä komissio ehkä aina pysty arvioimaan tietojen laatua. Riittävän laadukkaita ja yksityiskohtaisia tietoja ei ole aina helposti saatavissa. Nämä puutteet ovat erityisen haitallisia pääomamarkkinaunionia koskevan toisen toimintasuunnitelman julkaisuajankohdan (syyskuu 2020) kannalta (ks. kohdat 115–119).

139

Viisi vuotta pääomamarkkinaunionihankkeen aloittamisen jälkeen komissio on toteuttanut toimia indikaattorikokoelman kehittämiseksi. Indikaattorikokoelmaa voidaan käyttää arvioimaan koko pääomamarkkinaunionihankkeen onnistumista. Kokoelman olisi pohjauduttava näyttöön perustuvaan toimintalogiikkaan ja sopivien indikaattoreiden valikoimaan. Indikaattoreiden laatimiseen tarvittavia tietoja olisi oltava saatavilla. Samalla on kuitenkin pidettävä mielessä, että toimialan raportointirasite on rajoitettava vain välttämättömään (ks. kohdat 120–124).

Suositus 4 – Kehitetään erityistavoitteita, kriittisiä toimenpiteitä ja pääomamarkkinaunioniin liittyvää seurantaa

Komission olisi

1. määriteltävä varhaisessa vaiheessa erityistavoitteet ja yksilöitävä kriittiset toimenpiteet, joilla pääomamarkkinaunionin tavoitteet voidaan saavuttaa tehokkaasti
2. seurattava säännöllisesti pääomamarkkinaunionin tavoitteiden saavuttamisen edistymistä ja raportoitava siitä
3. valittava indikaattorit, jotka ovat tarkoituksenmukaisia ja perustuvat luotettaviin, oikea-aikaisiin ja saatavissa oleviin tietoihin.

Tavoiteajankohta: Vuoden 2021 viimeinen neljännes

Tilintarkastustuomioistuimen IV jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Alex Brenninkmeijerin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 20. lokakuuta 2020.

Liitteet

Liite I – Yhteenveto tarkastetuista rakenneuudistusten tukiohjelmasta vuosina 2017–2018 tuetuista pääomamarkkinaunioniin liittyvistä hankkeista

Jäsenvaltio	Hankkeen tunnus	Tukiohjelman hanke	Päätuotokset maaliskuuhun 2020 mennessä	Määrärahat (euroa)
Bulgaria	SRSP2017/445	Keskitetyn asiointipisteen kehittäminen markkinatoimijoiden tietojen esittämistä ja jakamista varten (’keskitetty asiointipiste’)	Keskitetyn asiointipistejärjestelmän teknisten eritelmien ja toimintasuunnitelman luonnokset (21.2.2020)	425 000
Tšekki	SRSP2017/360	Tšekin bisnesenkeleiden analyysi ja bisnesenkeleiden kannustaminen	Tutkimus, jossa kuvataan maassa toimivien bisnes­enkeleiden sijoitustoiminnan nykytilanne (16.10.2018)	70 000
Tšekki	SRSP2017/446	Tšekin pääomamarkkinoiden kehittämistä koskevan kansallisen strategian laatiminen	Kommentoiva raportti Tšekin pääomamarkkinoiden kehittämistä koskevasta kansallisesta strategiasta 2019–2023 (hyväksytty maaliskuussa 2019)	62 000
Viro	SRSP2017/344	Pääomamarkkinoiden analyysi	Viron pääomamarkkinoiden analyysiin perustuva raportti (15.2.2019)	100 000
Viro	SRSP2017/39	Katettujen joukkolainojen ja arvopaperistamisen lainsäädäntö- ja sääntelykehyksen uudistus	Katettuja joukkolainoja koskeva lakiluonnos ja perustelut (hyväksytty 13.2.2019)	150 000
Italia	SRSP2017/508	Italian pääomamarkkinat ja pääomamarkkinaunioni – rahoituksen saatavuus – analyysi	Katsaus Italian pääomamarkkinoista 2020 (31.1.2020)	550 000
Liettua	SRSP2017/444	Yhteisösijoittajien investointiympäristön parantaminen	Diagnostinen tutkimus (heinäkuu 2018) ja esitys (syyskuu 2018)	150 000
Puola	SRSP2017/42	Pääomamarkkinoiden kehittämistä koskevan strategian laatiminen	Puolan pääomamarkkinoiden kehittämistä koskeva strategia (hyväksytty 1.10.2019)	150 000
Romania	SRSP2017/44	Romanian kansallisen kehityspankin perustaminen – Romanian kehityspankki – EximBank S.A.	Toteutusta koskeva tutkimus Romanian kehityspankkia varten (18.7.2019)	448 125
Liettua	SRSP2018/31	Oman pääoman ehtoinen tukiväline pk‑yrityksille	Lainsäädännön ja täytäntöönpanosuunnitelman luonnokset, mukaan lukien toiminnalliset muutokset (7.8.2019)	65 000

Huom. Tuensaaja oli kaikissa tapauksissa kansallinen valtiovarainministeriö tai vastaava (Italia: talous- ja valtiovarainministeriö; Romania: julkisen talouden ministeriö).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin rakenneuudistusten tukipalvelun perusteella.

Liite II – Komission vuonna 2015 julkaisema pääomamarkkinaunionia koskeva toimintasuunnitelma ja sen edeltäjät – tarkastukseen valitut rahoituksen saantiin keskittyvät toimet

Riskipääomaa koskeva toimintasuunnitelma 1998	Toimintasuunnitelma pk‑yritysten rahoituksen saannin parantamiseksi 2011	Pääomamarkkinaunionia koskeva toimintasuunnitelma 2015
Tarjousesite – suurille yrityksille ja pk‑yrityksille menettelyt, joiden ansiosta ne voivat käyttää samaa esitettä kaikkialla yhteisössä	Esitedirektiivin muutos, jolla otettiin käyttöön pk‑yrityksiin sovellettava suhteutettu julkistamisjärjestelmä	EU:n esiteasetus (voimassa heinäkuusta 2019 lähtien)
Eurooppalaisten yritysten vieraan ja oman pääoman ehtoisen rahoituksen kustannusten yksityiskohtainen tarkastelu	Pk‑yritysten kasvumarkkinoiden alaluokan määrittely rahoitusmarkkinadirektiivissä	Markkinoiden väärinkäyttöasetusta muuttava pk‑yritysten kasvumarkkinoista annettu asetus
Riskipääomarahastot: erityiset suljetut rahastot kattava yhteisön lainsäädäntö	EuVECA-/EuSEF-asetusta koskeva ensimmäinen säädösehdotus (ei hyväksytty)	EuVECA-/EuSEF-asetuksen uudelleentarkastelu (hyväksytty ja voimassa vuodesta 2018 lähtien)
Riskipääomarahastojen verotus – verotusympäristön selventäminen	Rajat ylittäviä riskipääomasijoituksia haittaavia verotuksellisia esteitä koskeva tutkimus	Tutkimus riskipääomaa ja bisnesenkeleitä koskevista kansallisista verokannustimista
Vieraan ja oman pääoman ehtoisen rahoituksen verotusta koskeva tutkimus	Ei toimia	Yhteistä yhdistettyä yhteisöveropohjaa (CCCTB) koskeva säädösehdotus, johon sisältyy velkarahoituksen edullisen verokohtelun käsittely
Ei toimia	EU:n tason keskitetty tiedotuspiste, josta saa lainsäädännössä määriteltyjä tietoja	Yleiseurooppalaisten informaatiojärjestelmien kehittämistä koskeva selvitys
Ei toimia	Oman pääoman ehtoinen rahoitus pk‑yrityksille: COSME- ja Horisontti 2020 -ohjelmista rahoitettava oman pääoman ehtoinen EU:n rahoitusväline – rahastojen rahastot; EIP:n/EIR:n toteuttama pk‑yrityslainasalkkujen arvopaperistaminen	EIP:n/EIR:n alainen yleiseurooppalaisten rahasto-osuusrahastojen ohjelma (Venture EU)
Ei toimia	Yritys-Eurooppa-verkoston valmiuksien parantaminen, jotta pk‑yrityksille voitaisiin tarjota parempia tietoja
Ei toimia	Pk‑yrityslainamarkkinoiden, myös lainanantokäytäntöihin liittyvien avoimuusmenettelyjen, tarkastelu	Eurooppalaiset korkean tason periaatteet, joita sovelletaan pankkien pk‑yrityksille niiden luottohakemusten hylkäämisen yhteydessä antamaan palautteeseen

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Liite III – Paikallisten pääomamarkkinoiden kehittämistä koskevat pääomamarkkinaunioniin liittyvät toimet

Liite IV – Yhteenveto jäsenvaltioille vuosina 2014–2019 annetuista suoraan pääomamarkkinaunioniin liittyvistä maakohtaisista suosituksista

Ennen toimintasuunnitelman hyväksymistä		Pääomamarkkinaunionia koskevan toimintasuunnitelman hyväksymisen (syyskuu 2015) jälkeen
2014	2015	Jäsenvaltio	2016	2017	2018	2019
		Belgia	x	x
		Bulgaria
		Tšekki
		Tanska
	x	Saksa	x	x	x
		Viro
x		Irlanti			x
Ohjelma	Ohjelma	Kreikka	Ohjelma	Ohjelma	Ohjelma
x		Espanja
x		Ranska
		Kroatia
x		Italia			x	x
Ohjelma	Ohjelma	Kypros	x	x	x	x
		Latvia
		Liettua	x
		Luxemburg
x	x	Unkari
x	x	Malta
x	x	Alankomaat
		Itävalta		x	x	x
		Puola
x	x	Portugali	x	x	x
		Romania
	x	Slovenia	x	x	x	x
		Slovakia
		Suomi
x	x	Ruotsi
x		Yhdistynyt kuningaskunta
10/26 38 %	7/26 27 %	Jäsenvaltiot, joille annettiin pääomamarkkina­unioniin liittyvä maakohtainen suositus	6/27 22 %	6/27 22 %	7/27 26 %	4/28 14 %
157	102	Maakohtaisten suositusten kokonaismäärä	89	78	73	97

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin CESAR-tietokannan perusteella; Euroopan parlamentin talouden hallinnan tukiyksikön (EGOV) katsaus Country-specific recommendations: An overview, syyskuu 2019.

Liite V – Yhteenveto vuosina 2016–2019 annetuista suoraan pääomamarkkinaunioniin liittyvistä ja laajemmista maakohtaisista suosituksista niille jäsenvaltioille, joissa pääomamarkkinat ovat heikommin kehittyneet

Sijaluku	Jäsenvaltio	Suoraan pääomamarkkinaunioniin liittyvät maakohtaiset suositukset	Laajemmat maakohtaiset suositukset
28	Liettua	Rahoituksen saanti (2016)	EI SUOSITUKSIA
27	Romania	EI SUOSITUKSIA
26	Slovenia	Rahoituksen saanti (2016–2019)	EI SUOSITUKSIA
25	Slovakia	EI SUOSITUKSIA	Oikeusjärjestelmä (2017)
24	Bulgaria	EI SUOSITUKSIA	Valvonta (2016, 2017, 2019), maksukyvyttömyys (2016–2019)
23	Latvia	EI SUOSITUKSIA	Maksukyvyttömyys (2016)
22	Viro	EI SUOSITUKSIA
21	Unkari	EI SUOSITUKSIA
20	Kroatia	EI SUOSITUKSIA	Maksukyvyttömyys (2017)
19	Kreikka	EI SUOSITUKSIA	Maksukyvyttömyys (2019)
18	Puola	EI SUOSITUKSIA
17	Tšekki	EI SUOSITUKSIA
16	Kypros	Rahoituksen saanti (2016–2019)	Maksukyvyttömyys (2016–2018), valvonta (2019)
15	Itävalta	Rahoituksen saanti (2017–2019)	EI SUOSITUKSIA

Huom. 1) Sijaluku perustuu paikallisten pääomamarkkinoiden syvyyteen, joka esitetään seuraavassa julkaisussa: Asimakopoulos & Wright, A new sense of urgency: The future of Capital Markets Union, New Financial, marraskuu 2019. 2) Suoraan pääomamarkkinaunioniin liittyviksi maakohtaisiksi suosituksiksi tilintarkastustuomioistuin katsoi komission sisäisen luokittelun mukaisista luokista pääasiassa luokat ”rahoituksen saanti” ja ”velkarahoituksen edullisen verokohtelun vähentäminen”. Jotta suosituksia ei olisi luokiteltu pääomamarkkinaunionin kannalta olennaisiksi liian usein, tilintarkastustuomioistuin luokitteli suositukset, joissa käsiteltiin myös pankkialaa koskevia kysymyksiä, ”laajemmiksi maakohtaisiksi suosituksiksi”. Näitä olivat esimerkiksi maksukyvyttömyysmenettelyt, rahoitusalan valvonta ja järjestämättömien lainojen myynti. 3) Koska Kreikka toteutti talouden sopeutusohjelmia vuoteen 2018 asti, Kreikka sai maakohtaisia suosituksia vain vuonna 2019.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission CESAR-tietokannan perusteella.

Liite VI – Yhteenveto pääomamarkkinaunioniin liittyvistä lainsäädäntötoimenpiteistä, tilanne heinäkuussa 2020

	Toimenpide	Määräaika	Komissio	Euroopan parlamentti	Neuvosto	Hyväksyminen	Soveltamisen alkamis­ajankohta
1	EuVECA-/ EuSEF-uudelleentarkastelu	Vuoden 2016 kolmas neljännes	Heinäkuu 2016			Lokakuu 2017	Maaliskuu 2018
2	Esiteasetus (uudelleentarkastelu)	Vuoden 2015 viimeinen neljännes	Marraskuu 2015			Kesäkuu 2017	Heinäkuu 2019
3	YLS-arvopaperistamisasetus	Vuoden 2015 kolmas neljännes	Syyskuu 2015			Joulukuu 2017	Tammikuu 2019
4	Yleiseurooppalainen yksilöllinen eläketuote (PEPP)	Vuoden 2017 toinen neljännes	Kesäkuu 2017			Kesäkuu 2019	12 kuukauden kuluttua delegoitujen säädösten julkaisemisesta
5	Euroopan valvontaviranomaisten uudelleentarkastelu, rahanpesun torjuntaa koskevat säännöt mukaan luettuina	Vuoden 2017 kolmas neljännes	Annettu 20.9.2017	Neuvotteluvaltuutus saatu joulukuussa 2018	Neuvotteluvaltuutus saatu helmikuussa 2019	Joulukuu 2019	Tammikuu 2020 ja tammikuu 2022
6	Sijoituspalveluyrityksiä koskeva uudelleentarkastelu	Vuoden 2018 toinen neljännes	Annettu 20.12.2017			Marraskuu 2019	Kesäkuu 2021
7	Joukkorahoitus	Vuoden 2017 viimeinen neljännes (vaikutusten­arviointi) Vuoden 2018 ensimmäinen neljännes	Annettu 8.3.2018	Neuvotteluvaltuutus saatu marraskuussa 2018	Neuvotteluvaltuutus saatu kesäkuussa 2019	Vuoden 2020 viimeinen neljännes	Vuoden 2021 viimeinen neljännes
8	Katetut joukkolainat	Vuoden 2018 ensimmäinen neljännes	Annettu 12.3.2018	Neuvotteluvaltuutus saatu marraskuussa 2018	Neuvotteluvaltuutus saatu marraskuussa 2018	Marraskuu 2019	Heinäkuu 2022
9	Sijoitusrahastojen rajatylittävä markkinointi	Vuoden 2018 ensimmäinen neljännes (vaikutusten­arviointi) Vuoden 2018 toinen neljännes	Annettu 12.3.2018			Kesäkuu 2019	Elokuu 2021
10	Säännöt, joilla helpotetaan pk-yritysten pääsyä kasvumarkkinoille	Vuoden 2018 toinen neljännes (vaikutusten­arviointi) Vuoden 2018 kolmas neljännes	Annettu 24.5.2018			Marraskuu 2019	Joulukuu 2019 tai tammikuu 2021
11	Euroopan markkinarakenneasetus (valvonta)	Vuoden 2017 toinen neljännes	Annettu 13.6.2017	Neuvottelu­valtuutus saatu toukokuussa 2018	Neuvottelu­valtuutus saatu joulukuussa 2018	Toukokuu 2019	kesäkuu – joulukuu 2019 – kesäkuu 2020 tai kesäkuu 2021
12	Ennaltaehkäiseviä uudelleenjärjestelyjä koskevat puitteet, uusi mahdollisuus ja toimenpiteet uudelleenjärjestelyä, maksu-kyvyttömyyttä ja veloista vapauttamista koskevien menettelyjen tehostamiseksi (oikeus- ja kuluttaja-asioiden pääosasto)	Vuoden 2016 viimeinen neljännes	Annettu 22.11.2016			Kesäkuu 2019	Heinäkuu 2021, heinäkuu 2024 ja heinäkuu 2026
13	Laki, jota sovelletaan saatavien siirrosta kolmansille osapuolille aiheutuviin vaikutuksiin (oikeus- ja kuluttaja-asioiden pääosasto)	Vuoden 2017 viimeinen neljännes	Annettu 12.3.2018	Neuvottelu­valtuutus saatu helmikuussa 2019	Ei vielä hyväksytty

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin Euroopan komission tietojen perusteella.

Lyhenteet

AIFMD: Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajia koskeva direktiivi

AIF-rahasto: Vaihtoehtoinen sijoitusrahasto

BAML: Bank of America Merrill Lynch

CCCTB: Yhteinen yhdistetty yhteisöveropohja (Common Consolidated Corporate Tax Base)

EFAMA: Euroopan sijoitusrahastojen ja yhtiöiden yhdistys (European Fund and Asset Management Association)

ESMA: Euroopan arvopaperimarkkinaviranomainen

EuSEF: Eurooppalainen yhteiskunnalliseen yrittäjyyteen erikoistunut rahasto

EuVECA: Eurooppalainen riskipääomarahasto

Pk-yritykset: Pienet ja keskisuuret yritykset

YLS-arvopaperistaminen: ”Yksinkertainen, läpinäkyvä ja standardoitu” arvopaperistaminen

Sanasto

Arvopaperistaminen: Käytäntö, jonka yhteydessä kootaan yhteen erityyppisiä epälikvidejä rahoitusvaroja, kuten kiinnitysluottoja, lainoja ja leasingsopimuksia, ja myydään ne sijoittajille likvideinä jälkimarkkinakelpoisina arvopapereina, kuten joukkolainoina.

Asetus eurooppalaisista riskipääomarahastoista (EuVECA): Asetus, joka muodostaa perustan vapaaehtoiselle, koko EU:n alueella voimassa olevalle passille, joka voidaan myöntää vaatimukset täyttäville riskipääomarahastoille ja rahastoyhtiöille.

Asetus eurooppalaisista yhteiskunnalliseen yrittäjyyteen erikoistuneista rahastoista (EuSEF): Asetus, joka muodostaa perustan vapaaehtoiselle, koko EU:n alueella voimassa olevalle passille, joka voidaan myöntää vaatimukset täyttäville yhteiskunnallisiin yrityksiin keskittyville vaihtoehtoisille investointijärjestelmille.

Eurooppalainen keskitetty yhteyspiste: Suunnitteilla oleva EU:n verkkoportaali, jonka avulla pörssiyhtiöitä koskevat lakisääteiset tiedot olisivat saatavilla nopeasti ja helposti.

Katettu joukkolaina: Pankin tai muun luottolaitoksen liikkeeseen laskema vakuudellinen joukkolaina, jonka vakuutena on tavallisesti kiinnitysluottoja tai julkisen sektorin lainoja.

Listautumisanti: Yrityksen osakkeiden myynti yleisölle ensimmäistä kertaa.

Markkinoiden syvyys: Markkinoilla tapahtuvan kaupankäynnin volyymiä kuvaava indikaattori.

Monenkeskinen kaupankäyntijärjestelmä: Rahoitusvälineillä käytävään kauppaan sovellettava itsesääntelyyn perustuva järjestelmä, joka tarjoaa vaihtoehdon perinteisille pörsseille. Pörssitoimintaa voivat harjoittaa vain valtuutetut markkinatoimijat, mutta kaupankäyntijärjestelmässä toimijoina voivat olla myös sijoitusyhtiöt.

Pk-yritysten kasvumarkkinat: Eräänlainen monenkeskinen kaupankäyntijärjestelmä, jota sovelletaan sellaisten yritysten kolmen edeltävän vuoden aikana liikkeelle laskemiin osakkeisiin, joiden keskimääräinen markkina-arvo on alle 200 miljoonaa euroa.

Pääomamarkkinaunionia käsittelevä työryhmä: Wienin aloitteen yhteydessä perustettu foorumi, jonka tehtävänä on tukea tiedonvaihtoa rahoitusalan kehityksestä Keski-, Itä- ja Kaakkois-Euroopan alueen maissa ja kehittää näin paikallisia pääomamarkkinoita. Foorumiin osallistuu julkisen ja yksityisen sektorin edustajia asianomaisista maista ja kansainvälisistä instituutioista. Komissio koordinoi foorumin toimintaa.

Rahasto-osuusrahasto: Osuuksiin perustuva investointirahasto, joka sijoittaa muihin rahastoihin eikä suoraan arvopapereihin.

Rahoitusmarkkinadirektiivi (MiFID): EU:n säädöskehys, jonka avulla säännellään rahoitusmarkkinoita ja parannetaan sijoittajien suojaa. MiFID II korvasi alkuperäisen direktiivin vuonna 2018.

Rakenneuudistusten tukiohjelma: EUohjelma, jonka avulla tarjotaan räätälöityä tukea jäsenvaltioiden institutionaalisiin, hallinnollisiin ja kasvua edistäviin uudistuksiin. Tuki ei edellytä kansallista osarahoitusta.

Riskipääomarahasto: Sijoitusrahasto, joka hoitaa sellaisten ammattimaisten sijoittajien varoja, jotka haluavat sijoittaa pk‑yrityksiin, joilla on suuri kasvupotentiaali.

Syvät pääomamarkkinat: Markkinat, joilla käydään kauppaa suurella arvopaperivolyymilla siten, että osto- ja myyntikurssien erotus on pieni.

Talouspolitiikan eurooppalainen ohjausjakso: Vuotuinen sykli, joka muodostaa kehyksen EU:n jäsenvaltioiden talouspolitiikkojen koordinoinnille ja edistymisen seurannalle.

Vaihtoehtoiset sijoitusrahastot: Kaikki sijoitusrahastot, jotka eivät kuulu yhteissijoitusyrityksistä EU:ssa annetun direktiivin soveltamisalaan vaan kuuluvat vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajista annetun direktiivin soveltamisalaan. Vaihtoehtoisia sijoitusrahastoja ovat hedgerahastot, riskipääomarahastot, pääomasijoitusrahastot ja kiinteistörahastot.

Velkarahoituksen edullinen verokohtelu: Talouden vääristymä, joka aiheutuu siitä, että lainojen korkokulut ovat useimmissa yhteisöverojärjestelmissä vähennyskelpoisia, mutta oman pääoman ehtoiseen rahoitukseen liittyvät osinkojen maksut puolestaan eivät ole.

Veron alentaminen tulon lähteellä: Verohelpotus, joka tapahtuu lähdeverotuksen avulla.

Wienin aloite: Tammikuussa 2009 perustettu foorumi, joka kokosi yhteen kaikki EU:n pankkialan keskeiset julkiset ja yksityiset sidosryhmät. Foorumin tavoitteena oli auttaa Euroopan kehittyviä talouksia selviytymään maailmanlaajuisesta talouskriisistä.

Yhteinen yhdistetty yhteisöveropohja (Common Consolidated Corporate Tax Base, CCTB): Yhteisten sääntöjen kokonaisuus, jonka mukaisesti yritysten verotettava tulo lasketaan unionissa.

Yhteissijoitusyritys: Sijoitusväline, joka kokoaa sijoittajien pääoman ja sijoittaa sen kollektiivisesti esim. osakkeista, joukkolainoista ja muista arvopapereista koostuvan rahoitusvälinesalkun avulla. Yhteissijoitusyritykset kuuluvat EUdirektiivin soveltamisalaan. Yhteissijoitusyritysten osuuksia voidaan markkinoida julkisesti yksityissijoittajille koko EU:n alueella yhden jäsenvaltion myöntämän yhden ainoan luvan perusteella.

Yksisarvinen: Yksityisomistuksessa oleva aloitteleva yritys, jonka arvo on yli miljardi Yhdysvaltain dollaria. Nimitys perustuu tämäntyyppisten yritysten harvinaisuuteen.

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi IV tarkastusjaosto, jonka erikoisalat ovat markkinoiden sääntely ja kilpailukykyinen talous. Tarkastusjaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Alex Brenninkmeijer. Tarkastus toimitettiin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Rimantas Šadžiusin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Mindaugas Pakštys ja kabinettiavustaja Tomas Mackevičius, toimialapäällikkö Marion Colonerus, tehtävävastaava Anna Ludwikowska sekä tarkastajat Athanasios Koustoulidis, Ezio Guglielmi, Nadiya Sultan ja Karolina Beneš. Kielellisissä kysymyksissä avustivat Victoria Gilson ja Richard Moore.

Loppuviitteet

¹ Euroopan tilintarkastustuomioistuin Euroopan keskuspankin vuosikertomuksen 2017 (s. 36) perusteella.

² Pääomamarkkinaunionia käsittelevän korkean tason foorumin loppuraportti, A New Vision for Europe’s Capital Markets, 10.6.2020.

³ Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle, Pääomamarkkinaunioni ihmisille ja yrityksille – uusi toimintasuunnitelma, COM(2020) 590 final, 24.9.2020.

⁴ Asetukset (EU) 2017/825 ja (EU) 2018/1671.

⁵ Tietolähde: www.statista.com

⁶ SEC(1998) 552 final, 31.3.1998.

⁷ KOM(2011) 870 lopullinen.

⁸ Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 17/2019, kohta 20.

⁹ SWD(2015) 183 final.

¹⁰ IPO Watch Europe 2011 ja IPO Watch Europe 2019.

¹¹ Poliittiset suuntaviivat seuraavalle Euroopan komissiolle 2019–2024.

¹² EUROFI Regulatory Update – April 2020, Relaunching securitisation in the EU, s. 21.

¹³ Neuvoston päätelmät pääomamarkkinaunionin syventämisestä, 5. joulukuuta 2019.

¹⁴ OECD:n raportti G20-maiden valtiovarainministereille ja keskuspankkien pääjohtajille – syyskuu 2015; Wienin aloitteeseen kuuluvan pääomamarkkinaunionia käsittelevän työryhmän raportti.

¹⁵ Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 17/2019 ja erityiskertomus nro 2/2020.

¹⁶ Financing a sustainable European Economy – Final report 2018.

¹⁷ SWD(2019) 99 final.

¹⁸ Puola, Romania, Tšekki, Unkari ja Viro.

¹⁹ Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 16/2020, kohdat 49 ja 50.

²⁰ Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 16/2020, laatikko 5.

²¹ Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 16/2020, kohdat 51 ja 63 sekä suositus 4.

²² Wienin aloitteeseen kuuluvan pääomamarkkinaunionia käsittelevän työryhmän raportti s. 67.

²³ Rakenneuudistusten tukipalvelu, Euroopan komissio: Technical assistance in the area of Capital Markets Union, 1. versio, huhtikuu 2017.

²⁴ Ks. esimerkiksi EFAMA, Quarterly Statistical Release, maaliskuu 2019, nro 76; ESMA Annual Statistical Report 2020 ja ALFI, Global Fund Distribution 2019.

²⁵ COM(2018) 92 final.

²⁶ COM(2017) 147 final.

²⁷ The Giovannini Group (marraskuu 2001), Cross-Border Clearing and Settlement Arrangements in the European Union.

²⁸ COM(2015) 468 final.

²⁹ OECD/INFE (2020), International Survey of Adult Financial Literacy.

³⁰ Vienna Initiative (12.3.2018). Report by the Working Group on Capital Markets Union. (Wienin aloitteeseen kuuluvan pääomamarkkinaunionia käsittelevän työryhmän raportti.) http://vienna-initiative.com/resources/themes/vienna/wp-content/uploads/2018/03/VI-CMU-Working-Group-Final-Report-March-2018.pdf

³¹ Rahoituspalvelukomitean kokouksen pöytäkirja, 3.5.2018.

³² https://eiah.eib.org/about/index

³³ Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2019/1023, annettu 20 päivänä kesäkuuta 2019, ennaltaehkäiseviä uudelleenjärjestelyjä koskevista puitteista, veloista vapauttamisesta ja elinkeinotoiminnan harjoittamiskiellosta sekä toimenpiteistä uudelleenjärjestelyä, maksukyvyttömyyttä ja veloista vapauttamista koskevien menettelyjen tehostamiseksi sekä direktiivin (EU) 2017/1132 muuttamisesta (direktiivi uudelleenjärjestelystä ja maksukyvyttömyydestä) (EUVL L 172, 26.6.2019).

³⁴ COM(2018) 96 final.

³⁵ COM(2018) 89 final.

³⁶ COM(2015) 468 final, s. 30.

³⁷ EU:n julkaisu, Study on a new approach to business failure and insolvency, 2016.

³⁸ EPTF Report, 15.5.2017.

³⁹ Kohti tehokkaampaa ja demokraattisempaa päätöksentekoa EU:n veropolitiikan alalla, COM(2019) 8 final, 15.1.2019.

⁴⁰ COM(2020) 312 final.

⁴¹ Tool 16 “How to set objectives” of the Better Regulation Tool Box (Paremman sääntelyn välineistö, Väline 16, Tavoitteiden asettaminen).

⁴² Vihreä kirja pääomamarkkinaunionin muodostamisesta ja https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/MEMO_15_5733

⁴³ Ian Bell et al., Relaunching securitisation in the EU, julkaisussa Eurofi, Regulatory Update, huhtikuu 2020, s. 20, 22–24.

⁴⁴ Euroopan komissio, Better Regulation Tool # 41 Monitoring Arrangements and Indicators (Paremman sääntelyn välineistö, Väline 41, Seurantajärjestelyt ja indikaattorit) https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/file_import/better-regulation-toolbox-41_en_0.pdf

⁴⁵ Seitsemäs toimenpideala – valvonnan tehostaminen – erotettiin rajat ylittävien investointien helpottamisesta vuonna 2017 julkaistussa väliarvioinnissa.

⁴⁶ Kyseiset alat olivat 1) yritysten rahoittaminen julkisilla oman pääoman ehtoisen rahoituksen markkinoilla ja velkamarkkinoilla, 2) innovaatiotoiminnan, uusien yritysten ja listaamattomien yritysten rahoittaminen, 3) pääomamarkkinoiden käyttäminen pankkikapasiteetin lujittamiseksi, 4) yksityisinvestointien edistäminen.

⁴⁷ Indikaattorit hylättiin, jos ne ylittivät jonkin seuraavista kolmesta ”punaisesta viivasta”: ei toistettavissa, ei maantieteellistä kattavuutta eikä aikasarjaa ja vaihtelua maiden välillä.

⁴⁸ Asetus (EU) 2019/1156, 12 artiklan 1 kohta.

⁴⁹ Komission mukaan tarkoituksena on innostaa ja motivoida julkisia ja yksityisiä markkinatoimijoita kasvattamaan ja yhdentämään pääomamarkkinoita edelleen jäsenvaltioissaan ja alueillaan.

⁵⁰ Julkaisussa ainoastaan viitataan yleisesti vuoden 2018 Economic and Financial Stability Integration Review -asiakirjassa esitettyyn tulokseen, jonka mukaan Keski-, Itä- ja Kaakkois-Euroopan alueen maiden osuus EU:n BKT:stä on kahdeksan prosenttia, mutta niiden osuus EU:n pääomamarkkinoista on vain kolme prosenttia.

⁵¹ Ruotsin valtiontalouden tarkastusvirasto totesi vuoden 2018 tarkastuksessa, että sijoitussäästötileistä on voinut aiheutua lähes neljän miljardin euron (42 miljardin Ruotsin kruunun) kustannukset menetettyinä verotuloina.

⁵² Euroalueen yritysten rahoituksen saantia kartoittava tutkimus ”Survey on the Access to Finance of Enterprises in the euro area”, https://www.ecb.europa.eu/stats/ecb_surveys/safe/html/index.en.html

⁵³ COM(2020) 281 final ja COM(2020) 280 final.

⁵⁴ COM(2020) 282 final.

⁵⁵ COM(2020) 590 final.

⁵⁶ Lähde: InvestEurope, 2020.

⁵⁷ COM(2020) 281 final.

⁵⁸ Asetus (EU) 2017/1129.

⁵⁹ Asetus (EU) 2017/1129.

⁶⁰ COM(2019) 136 final ja SWD(2019) 99 final.

⁶¹ Asetus (EU) 2017/825.

⁶² Asetukset (EU) 2017/1991, 2017/2402, 2019/1238 ja 2019/1156 sekä direktiivit (EU) 2019/1160 ja 2019/2162.

⁶³ COM(2018) 113 final.

⁶⁴ Direktiivi (EU) 2019/1023.

⁶⁵ COM(2020) 590 final.

⁶⁶ https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/PDF/?uri=CELEX:32009H0784&from=EN

⁶⁷ COM(2020) 282 final.

⁶⁸ Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi teknisen tuen välineen perustamisesta (COM(2020) 409 final, 28.5.2020).

⁶⁹ COM(2020) 590 final.

Tarkastuksen eteneminen

Tapahtuma	Päivämäärä
Tarkastuksen suunnittelumuistio hyväksytty / tarkastus alkoi	16.7.2019
Kertomusluonnos lähetetty virallisesti komissioon (tai muulle tarkastuskohteelle)	5.8.2020
Lopullinen kertomus hyväksytty kuulemismenettelyn jälkeen	20.10.2020
Komission (tai muun tarkastuskohteen) viralliset vastaukset saatu kaikilla kielillä	9.11.2020

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2020

PDF	ISBN 978-92-847-5432-8	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/2455	QJ-AB-20-023-FI-N
HTML	ISBN 978-92-847-5409-0	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/420863	QJ-AB-20-023-FI-Q

TEKIJÄNOIKEUDET

© Euroopan unioni, 2020.

Datan ja asiakirjojen uudelleenkäyttöä koskevat Euroopan tilintarkastustuomioistuimen periaatteet pannaan täytäntöön avoimen datan politiikkaa ja asiakirjojen uudelleen käyttämistä koskevalla Euroopan tilintarkastustuomioistuimen päätöksellä 6-2019.

Ellei toisin ilmoiteta (esimerkiksi yksittäisissä tekijänoikeusilmoituksissa), Euroopan tilintarkastustuomioistuimen sisältöihin, jotka EU omistaa, myönnetään käyttöoikeudet Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licence käyttöoikeuden nojalla. Tämä merkitsee, että uudelleenkäyttö on sallittua, jos sisällön tuottaja mainitaan asianmukaisesti ja sisältöön tehdyistä muutoksista ilmoitetaan. Uudelleenkäyttäjä ei saa vääristää asiakirjojen alkuperäistä merkitystä tai sanomaa. Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa mistään seurauksista, jotka johtuvat uudelleenkäytöstä.

Uudelleenkäyttäjän on hankittava tarvittavat lisäoikeudet, jos tietyssä sisällössä (esimerkiksi Euroopan tilintarkastustuomioistuimen henkilöstöstä otetuissa valokuvissa) esitetään tunnistettavissa olevia henkilöitä tai jos sisällössä on mukana kolmansien tahojen töitä. Jos tällainen lisäoikeus saadaan, yllä mainittu yleinen käyttöoikeus peruuntuu. Lisäoikeutta koskevassa luvassa on selvästi ilmoitettava käyttöoikeuden rajoitukset.

Jos sisällöt eivät ole EU:n omaisuutta, voi olla, että lupa niiden käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä suoraan asianomaisilta tekijänoikeuksien haltijoilta:

Kaavio 8: Icons © 2010–2020 Freepik Company S.L. Kaikki oikeudet pidätetään.

Tietokoneohjelmistot tai asiakirjat, joihin kohdistuu teollisoikeuksia, kuten patentteja, tavaramerkkejä, rekisteröityjä malleja, logoja ja nimiä, eivät kuulu Euroopan tilintarkastustuomioistuimen uudelleenkäyttöperiaatteiden piiriin, eikä niiden käyttöön anneta lupaa.

EU:n toimielinten verkkosivuilla (joiden verkkotunnuksen loppuosa on europa.eu) on linkkejä ulkopuolisille verkkosivuille. Koska Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa näistä sivustoista, on suositeltavaa, että tutustutte niiden tietosuoja- ja tekijänoikeusperiaatteisiin.

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logon käyttäminen

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logoa ei saa käyttää ilman tilintarkastustuomioistuimen ennakkosuostumusta.

Yhteydenotot EU:hun

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Tietoa EU:sta

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/index_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1952 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp/fi) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.