Unie kapitálových trhů – pomalý rozjezd na cestě k ambicióznímu cíli

Shrnutí

I

Unie kapitálových trhů (UKT) je rozsáhlá iniciativa Evropské unie, která byla oficiálně zahájena akčním plánem Komise v roce 2015. Hlavním cílem unie kapitálových trhů je vytvořit jednotný kapitálový trh, na kterém budou mít společnosti, zejména malé a střední podniky, lepší přístup k nebankovním financím a na kterém dojde k prohloubení místních kapitálových trhů a jejich lepší integraci. Unie kapitálových trhů by díky zpřístupnění doplňkového financování z jiných než bankovních zdrojů, posílením sdílení soukromých rizik a celkovým snížením rizika měla vést k vytvoření stabilnějšího finančního systému, který bude mít lepší předpoklady pro podporu růstu, vytváření pracovních míst a zvyšování atraktivity Evropy pro zahraniční investice.

II

Akční plán pro unii kapitálových trhů z roku 2015 a jeho přezkum v polovině období z roku 2017 obsahovaly velké množství opatření, která měla ve svém souhrnném účinku vybudovat do konce roku 2019 základy pro vytvoření unie kapitálových trhů. Domníváme se, že vzhledem k tomu, jak velkou prioritu Komise i zúčastněné strany této stěžejní iniciativě přikládají, je tato zpráva dobře načasována tak, aby mohla podpořit další rozvoj unie kapitálových trhů. Naše zpráva se zabývá tím, jak dobře Komise plnila svou úlohu, a upozorňuje na záležitosti, které by mohly ovlivnit úspěch unie kapitálových trhů nyní a v budoucnu.

III

Při auditu jsme zjišťovali, zda jsou opatření Komise zaměřená na vybudování efektivně fungující unie kapitálových trhů úspěšná. S ohledem na tuto celkovou otázku jsme posuzovali, zda Komise dosáhla svých cílů, pokud jde o diversifikaci zdrojů financování společností, zda přijala účinná opatření, která v dostatečné míře podporují větší integraci a prohlubování kapitálových trhů, zda odstranila přeshraniční překážky pro účastníky trhu a zda projekt unie kapitálových trhů vhodným způsobem naplánovala a monitorovala.

IV

Náš celkový závěr je takový, že Komise vynaložila na dosažení náročného cíle vybudování unie kapitálových trhů značné úsilí, ale jeho výsledky se musí teprve dostavit. Řada opatření, která Komise mohla v rámci své působnosti přijmout, se týkala pouze úzkých oblastí na cestě k dosažení unie kapitálových trhů. Tato opatření (například některá „měkká“ opatření, jako je provádění analýz s cílem prosazovat osvědčené postupy) ze své podstaty nedokázala napomoci k výraznějšímu pokroku při realizaci unie kapitálových trhů. Dalším omezením byla pro Komisi skutečnost, že mnoho klíčových opatření může být přijato pouze členskými státy nebo s jejich plnou podporou.

V

Opatření na diverzifikaci zdrojů financování pro společnosti byla zaměřena na záležitosti, které mají příliš úzký záběr na to, aby spustily nebo katalyzovaly strukturální posun směrem k většímu tržnímu financování v EU, a měla jen omezený dopad. Sekuritizační právní předpisy navíc – byť představují pozitivní krok – nepřinesly dosud očekávané oživení evropského sekuritizačního trhu po finanční krizi a nepomohly bankám zvýšit schopnost poskytovat úvěry, mimo jiné pro malé a střední podniky. Transakce jsou i nadále soustředěny v tradičních třídách aktiv (tj. hypotéky, půjčky na automobily) a jen v některých členských státech.

VI

Pokud jde o rozvoj místních kapitálových trhů, Komise využila svou koordinační roli v procesu evropského semestru. Nevypracovala však pro EU komplexní a jasnou strategii a nevydala doporučení, aby všechny členské státy s méně rozvinutými kapitálovými trhy provedly příslušné reformy. K financování projektů souvisejících mezi jiným i s unií kapitálových trhů Komise použila program na podporu strukturálních reforem (SRSP). Ačkoli intervenční logika programu na podporu strukturálních reforem se formálně nezaměřuje na specifické potřeby kapitálových trhů EU, cíle unie kapitálových trhů se řešily na projektové úrovni. Přístup založený na poptávce však nevedl k tomu, aby podpora byla poskytována všem členským státům podle jejich potřeb, ale výsledky tohoto přístupu se teprve ukážou.

VII

Konstatujeme, že akční plán pro unii kapitálových trhů nevedl k žádné průlomové změně, pokud jde o odstranění hlavních překážek bránících přeshraničním kapitálovým tokům. Tyto překážky jsou často důsledkem vnitrostátních zákonů, například v oblasti insolvenčního práva a srážkové daně, nebo nedostatku finančního vzdělávání. V řešení překážek se podařilo dosáhnout jen omezeného pokroku, částečně i kvůli nedostatečné podpoře ze strany členských států.

VIII

Pokud jde o koncepci unie kapitálových trhů, její cíle nebyly vždy dostatečně konkrétní a měřitelné. Před zahájením projektu nebyly navíc stanoveny žádné priority. Komise monitorovala pouze vývoj legislativních opatření, ale pokrok při plnění cílů unie kapitálových trhů pravidelně ani soustavně nesledovala.

IX

Aby se zvýšila účinnost projektu unie kapitálových trhů, doporučujeme Komisi, aby:

1. navrhla dobře cílená opatření, která v ještě větší míře usnadní přístup malých a středních podniků na kapitálové trhy;
2. podporovala prohlubování a lepší integraci místních kapitálových trhů;
3. se zabývala řešením nejvýznamnějších přeshraničních překážek, které brání investicím;
4. aby stanovila konkrétní cíle, zásadní opatření a monitorování unie kapitálových trhů.

X

Rovněž vyzýváme Radu, aby zvážila, jak zajistit širší dosah návrhu Komise, pokud jde o řešení asymetrického daňového zacházení s vlastním kapitálem a s dluhem.

Úvod

01

Volný pohyb kapitálu je jednou ze čtyř svobod – spolu s volným pohybem zboží, služeb a pracovních sil – a jedním z klíčových cílů Evropské unie. O významu a přínosech vytvoření evropského kapitálového trhu se diskutuje již dlouho. Stačí připomenout Segrého zprávu z roku 1966, Lamfalussyho zprávu z roku 2001 či dřívější sdělení Komise (např. z let 1996, 1998 a 2011). Důrazy, rozměry a výzvy týkající se rozvoje a integrace kapitálových trhů se mění, nicméně EU nikdy nedosáhla dobře fungujících integrovaných kapitálových trhů.

02

Mezi členskými státy existují geografické rozdíly, pokud jde o kapitalizaci, likviditu a hloubku jejich místních kapitálových trhů. Členské státy na západě a severu mají zpravidla hlubší kapitálové trhy a samostatně rostoucí kapitálová centra, zatímco členské státy na východě a na jihu zaostávají (viz obrázek 1). Nejdůležitějším finančním centrem EU byl až doposud Londýn. Vystoupení Spojeného království z EU představuje pro projekt unie kapitálových trhů určitou výzvu.

03

Navzdory úsilí, které bylo po finanční krizi vynaloženo, se většina ekonomik členských států EU stále spoléhá ve větší míře na bankovní financování než na financování prostřednictvím kapitálového trhu (např. formou soukromého kapitálu, rizikového kapitálu, dluhopisů). Malé a střední podniky v Evropě dávají přednost financování prostřednictvím bank, které je ve srovnání s jinými způsoby financování levnější a umožňuje jim zachovat si plné vlastnictví. Ačkoli nebankovní financování má v posledním desetiletí vzrůstající význam, v roce 2018 představovaly bankovní úvěry stále asi 45 % celkového dluhového financování nefinančních podniků v eurozóně, což je pokles oproti přibližně 60% podílu v roce 2007¹. Důležitým činitelem jsou v tomto ohledu tradice a kultura, čehož dokladem je upřednostňování domácích investic (tzv. home bias, čili tendence investovat větší část portfolia do domácích aktiv). Dalšími překážkami, které omezují poptávku investorů po nástrojích kapitálových trhů, je nedostatek snadno dostupných informací o společnostech a malá úroveň finanční gramotnosti.

04

Unie kapitálových trhů (UKT) je rozsáhlá iniciativa Evropské komise. Oficiálně byla zahájena akčním plánem Komise v roce 2015. Tento stěžejní projekt byl vyhlášen jako součást deseti politických priorit Komise a jako jeden z prvků třetího pilíře Investičního plánu pro Evropu, jehož cílem bylo zlepšit investiční prostředí. Unie kapitálových trhů má doplňovat bankovní unii posílením soukromého sdílení rizik a zajištěním celkového snížení rizik a vposled by měla vést i k posílení hospodářské a měnové unie (HMU).

05

Potřeba unie kapitálových trhů nebyla nikdy tak silná jako dnes. Brexit zdůraznil politickou potřebu vybudovat v EU hlubší a integrovanější kapitálové trhy, protože Spojené království, největší a nejhlubší kapitálový trh a nejdůležitější evropské centrum počátečního financování, oficiálně vystoupilo dne 31. ledna 2020 z Evropské unie. Globální konkurence se nadále zvyšuje, o čemž svědčí mimo jiné i to, že evropské inovativní malé a střední podniky odcházejí z EU, protože hledají lepší možnosti financování a prostředí, které bude příznivější pro financování rychle rostoucích firem. V posledních měsících začala Komise ve svých vyjádřeních používat hospodářskou nejistotu, kterou vyvolala pandemie onemocnění covid-19, jako další faktor ve prospěch unie kapitálových trhů, který by mohl potenciálně mobilizovat soukromé financování a urychlit oživení ekonomiky.

Cíle unie kapitálových trhů

06

Důležitým cílem unie kapitálových trhů je pomoci snížit vysokou závislost na financování bank a snížit náklady na získávání kapitálu, zejména pro malé a střední podniky. Podle Komise by tohoto cíle mělo být dosaženo vybudováním stabilního finančního systému, ve kterém budou hlubší a integrované kapitálové trhy absorbovat větší množství občanských úspor a plnit významnější úlohu při financování podniků. Unie kapitálových trhů má být přínosná rovněž pro bankovnictví EU, protože zahrnuje opatření na oživení evropského sekuritizačního trhu.

07

Tím, že bude doplňovat bankovní unii a rozkládat rizika mezi širší okruh účastníků trhu, by unie kapitálových trhů měla přispět k vytvoření stabilnějšího finančního systému, který bude mít lepší předpoklady pro podporu růstu, vytváření pracovních míst a zvyšování atraktivity Evropy pro zahraniční investice. Integrovanější, likvidnější a hlubší finanční trhy v Evropě by pak také nejen zvýšily přeshraniční investiční toky, ale posílily by i mezinárodní význam eura.

08

Akční plán pro unii kapitálových trhů z roku 2015 a jeho přezkum v polovině období z roku 2017 obsahovaly soubor legislativních a nelegislativních opatření, která byla rozdělena podle sedmi oblastí intervence a která měla ve svém souhrnném účinku mimo jiné vytvořit z neuspořádaného množství dílčích finančních právních předpisů soudržný regulační rámec. Legislativní rámec a nelegislativní opatření mají za cíl vybudovat investiční ekosystém, který bude stimulovat přístup na kapitálové trhy a hospodářský růst. Tato regulace může ovšem fungování trhu pouze usnadnit, ale sama jej nemůže nastolit.

09

Unie kapitálových trhů je nedokončený projekt, na jehož uskutečňování se stále pracuje. Většina legislativních aktů zatím buď nebyla provedena, nebo byla provedena teprve nedávno. Za účelem zahájení přípravných prací na novém plánu zřídila Komise fórum na vysoké úrovni pro unii kapitálových trhů, které tvoří 28 renomovaných odborníků na kapitálový trh. Závěrečná zpráva fóra byla zveřejněna v červnu 2020 a obsahuje soubor politických doporučení². Svůj nový akční plán³ zveřejnila Komise v září 2020.

Úlohy a povinnosti v rámci unie kapitálových trhů

10

Podle zásady subsidiarity spadají určité klíčové oblasti týkající se politiky unie kapitálových trhů (např. daně, insolvence a finanční vzdělávání) do působnosti členských států. Úspěch iniciativy unie kapitálových trhů závisí tedy nejen na Komisi, ale také na politické vůli a ambicích Evropského parlamentu, Rady a členských států.

11

V rámci Komise má plánování, celkovou realizaci a koordinaci projektu unie kapitálových trhů na starost Generální ředitelství pro finanční stabilitu, finanční služby a unii kapitálových trhů (GŘ FISMA), ale podílejí se na něm i některé další útvary Komise. Generální ředitelství Komise pro podporu strukturálních reforem (GŘ REFORM), které bylo zřízeno v roce 2020 namísto Útvaru na podporu strukturálních reforem (SRSS), poskytuje technickou podporu v rámci programu na podporu strukturálních reforem⁴, jejímž účelem je mimo jiné posílit kapacity domácích kapitálových trhů jednotlivých členských států. S fungováním unie kapitálových trhů není spojen žádný konkrétní rozpočet.

12

Dalšími klíčovými orgány, které jsou pro fungování unie kapitálových trhů důležité, jsou tři evropské orgány dohledu (ESA):

• Evropský orgán pro cenné papíry a trhy (ESMA), který je regulátorem trhu s cennými papíry v EU a který navrhuje prováděcí opatření a stanovuje technická pravidla,
• Evropský orgán pro pojišťovnictví a zaměstnanecké penzijní pojištění,
• Evropský orgán pro bankovnictví.

Rozsah a koncepce auditu

13

Vzhledem k významu unie kapitálových trhů jsme prověřovali její koncepci, realizaci a efektivitu. Záměrem naší zprávy je informovat zúčastněné strany a poskytnout Komisi doporučení, a podpořit tak další vývoj unie kapitálových trhů.

14

Opatření, jimiž jsme se zabývali, se týkají čtyř ze sedmi oblastí intervence uvedených v akčním plánu pro unii kapitálových trhů, a sice: i) financování inovací, začínajících podniků a nekotovaných společností, ii) usnadnění vstupu podniků na veřejné trhy a získávání kapitálu na těchto trzích, iii) posílení bankovní kapacity na podporu hospodářství obecně a iv) usnadnění přeshraničních investic.

15

Předmětem auditu byla obecná otázka, zda opatření Komise zaměřená na vybudování efektivně fungující unie kapitálových trhů jsou úspěšná. S ohledem na řešení této celkové otázky jsme posuzovali, zda Komise:

1. napomohla diverzifikovat financování společností, zejména malých a středních podniků;
2. napomohla rozvoji hlubších a lépe integrovaných místních kapitálových trhů;
3. přijala účinná opatření k odstranění hlavních přeshraničních překážek;
4. vytvořila pro unii kapitálových trhů přesvědčivý výkonnostní rámec.

16

Pro účely našeho auditu jsme prozkoumali dokumentaci dostupnou v informačních materiálech Komise a provedli rozhovory s příslušnými pracovníky Komise. Přezkoumali jsme vzorek deseti z 54 projektů souvisejících s unií kapitálových trhů, které byly financovány z programu podpory strukturálních reforem a v rámci jeho přípravné akce na období 2016–2019. Vzorek jsme vybrali na základě svého profesionálního úsudku (viz příloha I, kde je uveden seznam projektů), přičemž jsme se zaměřili na projekty realizované v členských státech s méně rozvinutými kapitálovými trhy (viz obrázek 1). Vybrané projekty byly v poměrně pokročilé fázi realizace, takže bylo pravděpodobnější, že jejich výsledky již bude možné vidět.

17

Při shromažďování informací jsme se navíc setkali s orgány a zúčastněnými stranami z devíti vybraných členských států, tj. Bulharska, České republiky, Estonska, Itálie, Litvy, Lucemburska, Nizozemska, Polska a Rumunska. Provedli jsme také rozhovory s pracovníky Evropského orgánu pro cenné papíry a trhy (ESMA), Evropské investiční banky, Evropského investičního fondu a odborníky a zástupci Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD), Evropské banky pro obnovu a rozvoj (EBRD), řady obchodních a investorských sdružení a burzy cenných papírů.

18

Ve všech členských státech jsme prováděli šetření u orgánů odpovědných za regulaci a dohled nad místními kapitálovými trhy (ministerstva financí, příslušné vnitrostátní orgány a centrální banky), u evropských a národních obchodních sdružení, asociací investorů a bank i na burzách cenných papírů v EU.

19

Auditní práci jsme prováděli od září 2019 do února 2020. Jelikož tato práce byla dokončena ještě před rozšířením onemocnění covid-19, není v ní zohledněn nový vývoj opatření či další změny, k nimž došlo v rámci odezvy na pandemii.

Připomínky

Opatření Komise směřující k diverzifikaci možností financování malých a středních podniků neměla dosud žádný katalytický účinek

20

V EU byly bankovní půjčky vždy hlavním zdrojem finančních prostředků pro financování společností, zejména malých a středních podniků. Hlavním cílem iniciativy unie kapitálových trhů bylo zpřístupnit nové zdroje financování pro malé a střední podniky, a to doplněním bankovního financování o tržní financování (tj. rizikový kapitál, soukromý kapitál).

21

V posledních desetiletích vzniklo v Evropě mnoho inovativních začínajících podniků, takzvaných „jednorožců“, tedy začínajících podniků s vysokým růstem, jejichž hodnota přesahuje miliardu dolarů (viz obrázek 2). Stále větší počet společností tohoto typu se poté, co projdou počáteční růstovou fází, přesouvá kvůli možnostem dalšího růstu mimo EU. Komise se snaží tento trend zastavit tím, že prostřednictvím několika opatření v rámci unie kapitálových trhů podporuje kotaci malých a středních podniků.

22

V populaci malých a středních podniků existuje velká různorodost co do velikosti, odvětví, stáří, činnosti a vlastnictví, a je mezi nimi i řada přeshraničních rozdílů. Rychle rostoucí malé a střední podniky tvoří přibližně 11 % z 25 milionů společností⁵ v EU. Usnadňovat rychle rostoucím malým a středním podnikům přístup k různým zdrojům financování je pro Komisi dlouhodobou politikou, která začala už v roce 1998 akčním plánem Komise pro rizikový kapitál⁶. Na problémy financování malých a středních podniků, které se liší rovněž v závislosti na fázi jejich růstu (viz obrázek 3), se zaměřila také řada politik Komise, jako například akční plán z roku 2011 ke zlepšení přístupu malých a středních podniků k financování⁷. Na výše uvedené iniciativy pak navázal akční plán pro unii kapitálových trhů z roku 2015 (viz příloha II).

23

V akčním plánu pro unii kapitálových trhů z roku 2015 a v jeho aktualizovaném znění z roku 2017 si Komise klade za cíl zlepšit přístup malých a středních podniků k financování, přičemž se zaměřuje na dvě intervenční oblasti: i) financování inovací, začínajících podniků a nekotovaných společností a ii) usnadnění vstupu podniků na veřejné trhy a získávání kapitálu na těchto trzích. Navrhované regulační změny spočívaly především v revizi předchozích pravidel (prospekt, trhy pro růst malých a středních podniků, evropské fondy rizikového kapitálu (EuVECA)).

24

Další intervenční oblastí Komise bylo iii) posilování schopnosti bankovního sektoru podporovat celé hospodářství, což zahrnovalo kryté dluhopisy a sekuritizaci. Toto opatření přímo nesouvisí s financováním malých a středních podniků, ale je zaměřeno na možnost snižovat zadluženost bank (tj. snižování jejich bilance) bez omezení možností poskytovat úvěry soukromému sektoru.

25

Abychom zjistili, zda opatření v rámci unie kapitálových trhů dosáhla cíle diverzifikovat financování malých a středních podniků, posuzovali jsme, zda Komise:

1. posílila možnosti společností financovat vlastní expanzi ve fázi růstu před vstupem na veřejné trhy (viz obrázek 3 včetně rizikového kapitálu a soukromého kapitálu);
2. zlepšila přístup malých a středních podniků na veřejné trhy (tj. ve fázi uvedení na veřejný trh);
3. zmenšila informační bariéry bránící malým a středním podnikům nalézat zdroje financování a potenciálním investorům objevovat investiční příležitosti;
4. umožnila bankám uvolnit vlastní úvěrové kapacity na podporu malých a středních podniků.

Dílčí výsledky v oblasti podpory rizikového kapitálu a kapitálové financování

26

V rámci svého akčního plánu pro unii kapitálových trhů začala Komise uplatňovat balíček opatření na podporu rizikového kapitálu a kapitálového financování v EU. Tato opatření zahrnují reformu právních předpisů, zřízení celoevropských fondů fondů a podporu osvědčených postupů v oblasti daňových pobídek (viz tabulka 1).

27

V EU vykazují trhy s rizikovým kapitálem a soukromým kapitálem stále značné rozdíly mezi jednotlivými členskými státy, pokud jde o rozsah deficitu financování malých a středních podniků i dostupnost zdrojů financování, zejména v případě institucionálních investorů. Trhy v centrálních a okrajových oblastech EU jsou fakticky velmi nejednotné, pokud jde o rizikový kapitál a kapitálové investování (tj. z hlediska umístění portfoliových společností, které prostředky tohoto druhu přijímají). Tyto investice jsou soustředěny především v několika málo členských státech (ve Francii, Německu, Nizozemsku, Dánsku a Švédsku).

28

Přezkum nařízení o evropských fondech rizikového kapitálu a o evropských fondech sociálního podnikání byl v rámci akčního plánu pro unii kapitálových trhů prvním legislativním opatřením, jehož cílem bylo podporovat přeshraniční společnosti zaměřené na využívání rizikového kapitálu a vytvářet příznivé podmínky pro rozvoj méně rozvinutých oblastí na evropském trhu rizikového kapitálu. Toto opatření však fakticky pouze zvýšilo počet registrací fondů v rámci evropských fondů rizikového kapitálu v členských státech s rozvinutými trhy rizikového kapitálu (např. ve Francii a v Nizozemsku).

29

Naše analýza údajů o nově registrovaných evropských fondech rizikového kapitálu a evropských fondech sociálního podnikání i rozhovory s účastníky trhu a zúčastněnými stranami ukázaly, že značky EuVECA a EuSEF se ve většině fondů rizikového kapitálu dosud neujaly a pro expanzi na trhu a financování malých a středních podniků nebyly rozhodující. Výsledky našeho průzkumu provedeného mezi veřejnými orgány EU ukazují, že 22 % respondentů se nedomnívá, že by změny nařízení o evropských fondech rizikového kapitálu, k nimž došlo v roce 2017, zvýšily v EU úroveň investic do podniků s rizikovým kapitálem, a 45 % respondentů se domnívá, že na hodnocení je příliš brzy.

30

Zřízení celoevropských fondů fondů rizikového kapitálu představuje potenciální tržní injekci ve výši 410 milionů EUR z rozpočtu EU⁸. Toto opatření je v rámci akčního plánu pro unii kapitálových trhů jako jediné zaměřeno na financování. Mimo tento akční plán je Komise také aktivní v oblasti financování malých a středních podniků, kterým poskytuje značné finanční prostředky prostřednictvím programů s centrálním i sdíleným řízením. Přestože se zatím nenaplnilo očekávání, že od soukromých nebo veřejných investorů se podaří získat 2,1 miliardy EUR (tzn. že částka vložená do fondu se zpětinásobí), operace zaměřené na získávání prostředků a investiční operace využívající tří fondů fondů postupují vpřed a jejich prostřednictvím se daří získávat soukromé investice a zvětšovat trh rizikového kapitálu v EU.

31

V rámci podpory trhů soukromého a rizikového kapitálu Komise rovněž zveřejnila zprávu o režimech daňových pobídek pro rizikový kapitál a investice tzv. andělských investorů (business angels) včetně osvědčených postupů a představila tuto zprávu na dvou seminářích. V členských státech na ni nenavazovaly žádné další kroky.

32

Komise předložila legislativní návrh, který se zabýval problémem zvýhodňování dluhů oproti vlastnímu kapitálu (debt-equity bias). Ve většině členských států se s úroky z dluhů a s návratností vlastního kapitálu zachází různě, což brání rozvoji a integraci trhů. Vzhledem k tomu, že úroky jsou odečitatelné od základu daně z příjmu právnických osob, zatímco výnosy z vlastního kapitálu nikoliv, dluhové financování je daňově zvýhodňováno, což ovlivňuje finanční rozhodování společností a investorů. Podle odhadů kapitálové náklady na vlastní kapitál jsou z tohoto důvodu o 45 % vyšší než kapitálové náklady na dluh⁹.

33

Komise se snažila řešit tento problém v rámci unie kapitálových trhů tím způsobem, že ve svém návrhu společného konsolidovaného základu daně z příjmů právnických osob navrhla zavedení odpočtu daně z příjmu právnických osob pro emisi vlastního kapitálu. Navrhované řešení však zatím nebylo realizováno, protože nebylo schváleno Radou, která jediná odpovídá za problematiku zdanění.

Přístup malých a středních podniků na veřejné trhy je nutné zlepšit

34

Získávání prostředků kapitálového financování na veřejném trhu je pro malé a střední podniky obtížnější než pro větší společnosti, protože se obávají ztráty vlastnictví a nemají stejné kapacity pro plnění požadavků na zveřejňování a pokrytí nákladů, které s tím souvisejí (a které mohou tvořit až 15 % získané částky). Komise vytyčila cíl usnadnit vydávání dluhopisů a akcií na veřejných trzích a snížit s tím spojené náklady, ale zároveň také zajistit ochranu investorů. Za tímto účelem vydala balíček opatření (viz tabulka 2).

35

Makroekonomické podmínky, jako je likvidita na trhu, zájem investorů, výše úrokových sazeb, očekávaná míra hospodářského růstu, očekávané zdanění a míra inflace, mohou mít větší dopad než náklady na zveřejnění prospektu a mohou být určující z hlediska toho, zda se společnost rozhodne pro primární veřejnou nabídku akcií či nikoli. Po finanční krizi počet primárních veřejných nabídek v EU kolísal: v roce 2019 dosáhl celkového počtu 90, od roku 2009 se však nezotavil (viz obrázek 4). Nejvyšší celkový počet primárních veřejných nabídek byl v EU zaznamenán v roce 2011, kdy jich bylo zaznamenáno 415¹⁰.

36

Jak dokládají naše rozhovory a průzkumy, přístup malých a středních podniků na veřejné trhy se dosud výrazně neposílil ani nezlevnil. Náklady spojené se zveřejněním prospektu se snížily jen mírně a celý proces je stále zatěžující a zdlouhavý. Kromě toho náklady na poradenské služby vztahující se na vydávání prospektu tvoří podstatnou část nákladů spojených s jeho zveřejněním, což opatření Komise mohou jen těžko ovlivnit.

37

V souvislosti se změnami v nařízení a chybějící harmonizací vnitrostátních pravidel pro emise nacházející se pod mezní hodnotou, kdy už prospekt není vyžadován, vzniká navíc prostor pro regulatorní arbitráž. Společnosti, které plánují získat prostředky do výše 8 milionů EUR – a jsou usazeny v zemi, kde povinnost vydávat prospekt vzniká při překročení hranice 1 milionu EUR –, mohou využít možnosti přeshraniční emise vlastního kapitálu online (tj. podílové skupinové financování) prostřednictvím platformy zřízené v jiné zemi, kde se na emise do výše 8 milionů EUR povinnost vydávat prospekt nevztahuje.

38

Poukazujeme rovněž na to, že při přípravě akčního plánu na rok 2015 Komise neuvažovala o poskytování finančních prostředků na podporu primárních veřejných nabídek akcií malých a středních podniků, například ve formě fondu soukromého a veřejného sektoru. V březnu 2020 však Komise oznámila záměr zřídit fond soukromého a veřejného sektoru zaměřený na primární veřejné nabídky akcií¹¹.

39

Dalším opatřením akčního plánu pro unii kapitálových trhů bylo nařízení o trzích pro růst malých a středních podniků, které zahrnovalo změny nařízení o zneužívání trhu a další změny pravidel pro prospekty a které mělo malým a středním podnikům usnadnit emise kapitálových a dluhových cenných papírů na trzích pro růst malých a středních podniků. Komise rovněž navrhla doplňující pravidla, která mají usnadňovat registraci mnohostranných systémů obchodování jako trhů pro růst malých a středních podniků a podpořit likviditu akcií veřejně kótovaných malých a středních podniků s cílem zvýšit atraktivitu těchto trhů pro investory, emitenty a zprostředkovatele. Toto legislativní opatření bylo přijato v roce 2019 a vstoupilo v platnost v lednu 2020. Přijetí tohoto opatření vyslalo do ekosystému malých a středních podniků pozitivní signál, že tvůrci politik EU jsou připraveni provádět změny ve prospěch malých a středních podniků.

Omezený dopad v oblasti překonávání informačních bariér

40

Informační bariéry představují jednu z hlavních překážek, které ovlivňují poptávku a nabídku na trhu financování malých a středních podniků. Na straně poptávky se malé a střední podniky potýkají s obtížemi při zjišťování dostupných možností financování. Na straně nabídky narážejí investoři na potíže s posuzováním úvěruschopnosti malých a středních podniků. Komise se snažila řešit oba tyto problémy (viz tabulka 3).

41

Na straně poptávky podpořila Komise nezávaznou dohodu mezi bankovními federacemi a sdruženími malých a středních podniků o rámcových zásadách, podle nichž banky poskytují zpětnou vazbu k zamítnutým žádostem o úvěry pro malé a střední podniky. Je zřejmé, že tato iniciativa zcela závisí na tom, jak ji přijmou banky. Zásady nejsou dosud známy celému bankovnímu sektoru a zmíněná zpětná vazba nebude mít patrně na žádosti malých a středních podniků o půjčky rozsáhlejší dopad, protože v eurozóně bylo v roce 2019 zamítnuto pouze 6 % těchto žádostí.

42

Na straně nabídky existovaly pokusy o vytvoření celoevropského informačního systému, který by obsahoval informace o malých a středních podnicích, ale byly zastaveny, protože kvůli nedostatku rozpočtových prostředků a odborných znalostí se ukázaly jako neuskutečnitelné. Komise dospěla k závěru, že nenajdou-li místní a celostátní orgány řešení jako první, nebude mít intervence EU přidanou hodnotu.

43

Od přijetí směrnice o transparentnosti v roce 2013 probíhá diskuse o zřízení celoevropské digitální platformy – jednotného evropského přístupového místa –, která by společnostem umožňovala přístup k veřejným finančním a nefinančním informacím. I když by projekt mohl být pro unii kapitálových trhů kvůli překonávání informačních bariér velmi důležitý, Komise jej nezahrnula do svého akčního plánu a pověřila jeho prováděním Evropský orgán pro cenné papíry a trhy. Orgán ESMA přisoudil tomuto projektu v roce 2017 kvůli nedostatečnému rozpočtu, nedostatečné srovnatelnosti údajů o společnostech z členských států a chybějícímu mandátu k ověřování údajů o společnostech předkládaných členskými státy nižší prioritu.

Opatření pro vytváření nových bankovních úvěrů pro malé a střední podniky neměla žádný viditelný účinek

44

Prostřednictvím svých opatření přijatých v rámci unie kapitálových trhů v intervenční oblasti zaměřené na posílení kapacity bankovního sektoru se Komise snažila usnadnit bankám financování společností a hospodářství obecně. Zkoumali jsme, zda opatření Komise týkající se rámce pro sekuritizaci, krytých dluhopisů a evropských cenných papírů vedla k posílení schopnosti bankovního sektoru podporovat společnosti v EU (viz tabulka 4).

45

Vzhledem k tomu, že malé a střední podniky obvykle nemají přímý přístup na kapitálové trhy, fungující sekuritizační trh umožňuje přeměnu nelikvidních úvěrů na obchodovatelné cenné papíry. Lze jej proto považovat za nástroj nepřímého financování malých a středních podniků. Nový rámec pro jednoduchou, transparentní a standardizovanou sekuritizaci (STS), jedno z opatření přijatých jako součást akčního plánu pro unii kapitálových trhů, byl iniciativou, kterou podporoval regulační orgán i průmysl a jejímž cílem bylo v podstatě vytvořit „zlatý standard“, který by označoval sekuritizace nejvyšší kvality.

46

I když se Komise domnívala, že v rámci akčního plánu pro unii kapitálových trhů nebude tento její návrh obtížné uskutečnit, legislativní proces si vyžádal více než dva roky. Zatímco nařízení o jednoduché, transparentní a standardizované sekuritizaci platí od ledna 2019, většina sekundárních právních předpisů a pokynů, které jsou nezbytné pro výklad a zajištění souladu s nařízením, vstoupila v platnost až v září 2020.

47

Je třeba poznamenat, že Komise ve svém posouzení dopadů nařízení o sekuritizaci neuvedla žádné údaje či odhad týkající se otázky, jaká část evropského sekuritizačního trhu by splňovala nová kritéria STS. Nedostatečná právní jasnost, kterou způsobilo zpoždění při přijímání sekundárních právních předpisů a pokynů, měla krátkodobě negativní vliv na transakce STS¹² (první transakce STS byla provedena 21. března 2019, tedy téměř tři měsíce ode dne podání žádosti), ale situace se postupně zlepšovala, takže ještě v témže roce se podařilo uskutečnit 143 sekuritizací. Do června 2020 bylo podáno dalších 165 oznámení, takže jejich celkový počet dosahuje 308.

48

V roce 2019 se nové označení STS vztahovalo téměř na polovinu trhu EU (46 %, což odpovídalo přibližně 100 miliardám EUR, viz obrázek 5), ale sekuritizační trh jako celek nevykazoval známky růstu. Sekuritizační transakce jsou i nadále z velké části soustředěny v tradičních třídách aktiv, jako jsou hypotéky a úvěry na automobily.

49

Pokud jde o dosažené výsledky, je třeba konstatovat, že emise sekuritizací malých a středních podniků jsou stále poznamenány důsledky finanční krize v letech 2007–2008 a zůstávají na nízké úrovni (10,6 % celkových emisí v roce 2019, viz obrázek 6). V roce 2019 se celkový objem emisních transakcí malých a středních podniků (23 miliard EUR) nacházel pod úrovní v letech 2007–2008 a v období před vznikem unie kapitálových trhů v roce 2014/2015, přičemž k červnu 2020 tvořila sekuritizace úvěrů pro malé a střední podniky pouze 1 % transakcí STS. Sekuritizace malých a středních podniků se navíc soustřeďuje v několika málo členských státech (v Belgii, Itálii a Španělsku, posuzujeme-li podle objemu nesplacených úvěrů k červnu 2020).

50

V prosinci 2019 požádala Rada Komisi, aby posoudila možnost zavedení unijních značek „sekuritizace MSP“, „evropské cenné papíry MSP“, „investiční fondy MSP“ a fondy pro poskytování úvěrů s cílem zlepšit podmínky financování malých a středních podniků¹³. Komise navíc ve spolupráci se skupinou EIB zavedla sekuritizační nástroje, jejichž účelem je napomáhat financování malých a středních podniků, většinou v regionu střední, východní a jihovýchodní Evropy. Tyto transakce však nevedly ke zvýšení soukromé účasti.

Nedostatky ve snahách o rozvoj místních kapitálových trhů

51

Dobře fungující místní trhy nabízejí podporu financování a investic v soukromém sektoru, což ve svém konečném důsledku vede k hospodářskému růstu a k tvorbě pracovních míst¹⁴. Kapitálové trhy EU zůstávají heterogenní a koncentrují se v západní a severní Evropě (viz obrázek 1).

52

Cílem akčního plánu pro unii kapitálových trhů je rozvoj místních kapitálových trhů posilováním jejich specifických kapacit a usnadňováním jejich integrace. Přijatá opatření však musí plně respektovat zásadu subsidiarity. Za rozvoj místních trhů nesou odpovědnost především celostátní a regionální orgány.

53

Komise rovněž poskytuje zdroje financování (například rizikový kapitál nebo úvěrové záruky) na pomoc malým a středním podnikům, ať už prostřednictvím centrálně řízených programů Evropské komise (jako je Program pro konkurenceschopnost podniků a malé a střední podniky – COSME), nebo prostřednictvím evropských strukturálních a investičních fondů v rámci sdíleného řízení (tj. fondů, na jejichž řízení se podílejí EU a její členské státy). Tato opatření nespadají do akčního plánu pro unii kapitálových trhů. Podpora EU zahrnuje celou řadu různých finančních nástrojů (kapitálové a dluhové nástroje, úvěrové záruky a rizikový kapitál, budování kapacit a nástroje pro sdílení rizik)¹⁵.

54

Dalším způsobem, jak může Komise podpořit rozvoj místních kapitálových trhů, je evropský semestr, což je roční cyklus pro koordinaci hospodářské a fiskální politiky zavedený v roce 2010 s cílem zlepšit hospodářskou a sociální udržitelnost EU. Komise každoročně provádí analýzu plánů jednotlivých zemí v oblasti rozpočtových, makroekonomických a strukturálních reforem a následně vydává pro jednotlivé země doporučení na příštích 12 až 18 měsíců, která schvaluje a formálně přijímá Rada.

55

V rámci programu na podporu strukturálních reforem poskytuje EU členským státům technickou podporu zaměřenou na institucionální, administrativní a prorůstové reformy, včetně rozvoje jejich kapitálových trhů. Program na podporu strukturálních reforem je řízen poptávkou, jinými slovy, členské státy se samy rozhodují, zda Komisi předloží návrhy projektů na financování.

56

Posuzovali jsme, zda:

1. má Komise komplexní strategii na podporu rozvoje místních kapitálových trhů;
2. byl evropský semestr využit jako prostředek podpory reforem týkajících se unie kapitálových trhů v členských státech;
3. technická podpora poskytovaná v rámci programu na podporu strukturálních reforem účinně napomohla rozvoji kapitálových trhů.

Chybí komplexní strategie rozvoje místních kapitálových trhů

57

V rámci přezkumu unie kapitálových trhů v polovině v roce 2017 Komise plánovala, že připraví ucelenou strategii EU pro rozvoj místních a regionálních kapitálových trhů v celé EU. V plánu unie kapitálových trhů se jednalo o jedno z devíti nových prioritních opatření. Komise přitom nevydala zvláštní strategickou zprávu, jak učinila například v březnu 2018 v případě financování udržitelného růstu a akčního plánu pro finanční technologie¹⁶. S devítiměsíčním zpožděním pouze informovala¹⁷ o opatřeních, která by za účelem rozvoje kapitálových trhů bylo možné přijmout na celostátní a regionální úrovni. Tento krok nesplnil očekávání, která vyvolal přezkum v polovině období (viz příloha III). Nejednalo se o strategii ve smyslu dlouhodobější perspektivy, která by uceleně pokrývala všechny segmenty kapitálového trhu, a nezahrnovala ani konkrétní opatření, která má Komise přijmout.

58

Na základě námi provedeného šetření se ukázalo, že podle názoru většiny orgánů členských států se v akčním plánu pro unii kapitálových trhů do značné míry prosadil univerzální přístup, který nezohledňoval specifika jednotlivých států a který zřetelně nepodporoval rozvoj místních trhů (viz tabulka 5).

Potenciál evropského semestru k podpoře reforem kapitálových trhů není plně využit

59

Zkoumali jsme, zda ve zprávách pro jednotlivé země byla identifikována významná rizika pro vývoj kapitálových trhů a zda Komise adresovala doporučení pro jednotlivé země členským státům s nedostatečně rozvinutými kapitálovými trhy.

60

V našem vzorku jsme zjistili, že ve zprávách pro jednotlivé země byla identifikována významná rizika a že tyto zprávy sloužily jako dobrý základ pro formulaci doporučení pro jednotlivé země, jejichž cílem byl rozvoj kapitálových trhů a lepší přístup společností k alternativním zdrojům financování. Vyskytly se však případy, kdy některé problémy, například v oblasti rozvoje trhu, jeho správy a dohledu nad trhem, mohly být ve zprávách pro jednotlivé země z let 2018 nebo 2019 lépe zohledněny. Navíc žádná ze zpráv pro jednotlivé země, které byly zahrnuty v našem vzorku, neuváděla konkrétní ukazatele týkající se domácích kapitálových trhů.

61

Zjistili jsme, že devět členských států bylo v období 2016–2019, tj. po přijetí akčního plánu pro unii kapitálových trhů, vyzváno k provedení reforem zaměřených na kapitálové trhy a zlepšení přístupu k nebankovním zdrojům financování. Příloha IV obsahuje seznam doporučení, ke kterým jsme přihlíželi.

62

Naše analýza méně rozvinutých kapitálových trhů v EU ukázala (viz příloha V), že Komise nejméně čtyři po sobě následující roky nevydala pro deset členských států doporučení provést příslušné reformy, přestože tyto členské státy mají i v současnosti ve srovnání s průměrem EU méně rozvinutý kapitálový trh. V pěti z těchto případů (Bulharsko, Chorvatsko, Lotyšsko, Řecko a Slovensko) navrhla Komise doporučení týkající se obecnějších problémů ovlivňujících finanční sektor, jako je dohled nad finančními službami nebo soudnictví, které mohou mít dopad na místní kapitálový trh, i když většinou nepřímý. Pro pět členských států s méně rozvinutým kapitálovým trhem tak nebyla vydána žádná doporučení pro jednotlivé země, která se přímo nebo nepřímo týkala cílů unie kapitálových trhů¹⁸.

63

Jakkoli uznáváme, že téma kapitálových trhů je pouze jednou z mnoha politik, které je třeba v rámci evropského semestru řešit, kritéria a důvody určující prioritní oblasti, na které se mají vztahovat doporučení pro jednotlivé země, Komise jasně nedokumentuje¹⁹. Nenašli jsme navíc konkrétní doporučení, která by se zaměřovala na podporu přeshraniční integrace místních kapitálových trhů a týkala se koncepce příslušných reforem a jejich provádění.

64

V souladu se zvláštní zprávou Evropského účetního dvora o evropském semestru²⁰ jsme rovněž konstatovali, že v rámci jednoho doporučení pro jednotlivé země byly reformy týkající se unie kapitálových trhů pojednány společně s jinými oblastmi politiky, ačkoli s nimi nesouvisejí (např. zaměstnanost, sociální začleňování). V doporučeních pro jednotlivé země týkajících se kapitálových trhů nebyly navíc uvedeny cíle, podle kterých by bylo možné srovnávat pokrok dosažený na základě jasného harmonogramu provádění těchto doporučení²¹.

65

Pokud jde o doporučení pro jednotlivé země z let 2016, 2017 a 2018, která se týkala unie kapitálových trhů, Komise podle našich zjištění ve svém hodnocení konstatovala, že pokrok dosažený do konce roku 2019 byl částečný. Žádný ze zúčastněných členských států neuskutečnil doporučené reformy v plném rozsahu nebo v podstatné míře, z čehož lze soudit, že lhůta pro jejich provedení byla příliš krátká nebo že členským státům se nedařilo převzít za provádění doporučení pro jednotlivé země vlastní odpovědnost.

Technická podpora je převážně oceňována, ale její výsledky nejsou dosud známy

66

Posuzovali jsme, zda členské státy s méně rozvinutými trhy mají prospěch z projektů realizovaných v rámci programu na podporu strukturálních reforem a zda tyto projekty mají přidanou hodnotu a vedou v členských státech k pozitivním výsledkům.

67

V akčním plánu pro unii kapitálových trhů se Komise zavázala vypracovat strategii poskytování technické podpory členským státům na posílení kapacity kapitálových trhů do III. čtvrtletí roku 2016 jako dodatečné opatření ke komplexní strategii EU pro místní a regionální kapitálové trhy (viz bod 57). V září 2016, když ještě nebylo přijato nařízení o programu na podporu strukturálních reforem, Komise nicméně oznámila, že vytvořila zdroje pro poskytování technické podpory a že bude s členskými státy spolupracovat na vymezení prioritních oblastí, ale že nezveřejnila žádné strategické dokumenty.

68

Podpora z programu na podporu strukturálních reforem se řídí poptávkou a nevyžaduje spolufinancování ze strany členských států. Vztahuje se na celý proces od přípravy a vypracování návrhu až po realizaci projektu. V období od roku 2016 do roku 2019 bylo v rámci programu na podporu strukturálních reforem a jeho přípravné akce financováno ve 20 členských státech 54 projektů týkajících se unie kapitálových trhů, a to s rozpočtem 14,31 milionu EUR.

69

Co se týče odůvodnění, které ke svým žádostem o technickou podporu připojily vnitrostátní orgány, všech deset žádostí obsažených v našem vzorku se týkalo provádění unie kapitálových trhů jako jedné z priorit Unie. V polovině případů (pět žádostí) orgány tvrdily, že žádost je v souladu s jejich vlastním programem reforem. Pouze jeden členský stát z našeho vzorku (Litva) obdržel v rámci doporučení pro jednotlivé země doporučení, které se týkalo unie kapitálových trhů, a projektová žádost odkazovala na toto doporučení jako na relevantní okolnost. Další dva členské státy (Bulharsko a Itálie) obdržely v rámci doporučení pro jednotlivé země obecnější doporučení (která se týkala platební neschopnosti a dohledu), jejich žádosti však s těmito doporučeními nesouvisely.

70

Obrázek 7 znázorňuje počet schválených projektů a jejich rozpočet v jednotlivých členských státech. Z obrázku je zřejmé, že mezi zeměmi s méně rozvinutými kapitálovými trhy existují značné rozdíly (např. Chorvatsko a Rumunsko oproti Bulharsku, Maďarsku a Slovensku).

71

Útvaru na podporu strukturálních reforem se podařilo podpořit více než jeden projekt týkající se unie kapitálových trhů v devíti členských státech. Zjistili jsme však, že šest členských států s méně rozvinutými kapitálovými trhy (Slovensko, Bulharsko, Maďarsko, Řecko, Kypr a Rakousko) nerealizovalo žádný nebo pouze jeden projekt významný z hlediska unie kapitálových trhů. Tři z nich podaly malý počet žádostí (Slovensko a Bulharsko po jedné), anebo nepodaly žádnou (Rakousko).

72

I když se intervenční logika programu na podporu strukturálních reforem (SRSP) formálně nezaměřovala na specifické potřeby kapitálových trhů v EU, cíle unie kapitálových trhů byly zohledněny v každém jednotlivém projektu. Vybrané projekty navíc vykazovaly jasnou souvislost se zjištěnými potřebami daného členského státu. Zohledňovaly také většinu priorit stanovených pro politická opatření Vídeňskou iniciativou v roce 2018²². Zjistili jsme, že ve skupině zemí střední, východní a jihovýchodní Evropy byl z šesti podaných žádostí vybrán pouze jeden projekt (Česká republika), který se týkal finanční gramotnosti, což je pro méně rozvinuté kapitálové trhy klíčové téma (viz bod 82). Ostatní byly zamítnuty, zčásti kvůli nedostatečné připravenosti projektu.

73

Útvar na podporu strukturálních reforem se rozhodl, že při stanovení posloupnosti jednotlivých intervencí bude uplatňovat třístupňový/fázovaný přístup, tzn. že nejprve bude provedena komplexní analýza současného stavu vývoje kapitálového trhu, následně bude poskytnuta pomoc, která umožní zajistit lepší přístup k tržní infrastruktuře, a nakonec bude podpořeno úsilí o prohloubení a rozšíření přístupu na kapitálové trhy. Za tímto účelem stanovil sedm obecných oblastí a 26 druhů projektů souvisejících s unií kapitálových trhů, na které lze poskytovat podporu²³. Dokument, v němž je tento přístup představen, byl vybraným členským státům poskytnut během návštěv na místě v letech 2017 a 2018.

74

V šesti ze třinácti členských států s relativně méně rozvinutými kapitálovými trhy (Litva, Slovinsko, Slovensko, Maďarsko, Řecko a Kypr) Útvar na podporu strukturálních reforem tento přístup neuplatňoval důsledně. To ovšem neznamená, že by vybrané projekty nebyly relevantní nebo že by nepodporovaly rozvoj kapitálových trhů. Pro tyto členské státy sice nebyla k dispozici žádná diagnostika nebo strategie kapitálového trhu, Útvar na podporu strukturálních reforem nicméně z jejich navržených projektů schválil ty, které se týkaly konkrétních odvětví jejich kapitálových trhů.

75

Do března 2020 byly členskými státy podány pouze dvě žádosti zahrnující více zemí – v obou případech se jednalo o projekty Estonska, Lotyšska a Litvy (viz rámeček 1). Útvar na podporu strukturálních reforem tyto žádosti schválil. I přes značné problémy s koordinací takových projektů ve všech zúčastněných členských státech mohou být jejich potenciální výsledky a regionální dopady významné.

76

Pokud jde o plnění termínů realizace a dodržování milníků, zjistili jsme, že projekty zahrnuté v našem vzorku vykazují několik nedostatků. Téměř u všech těchto projektů trvaly fáze uzavírání smluv a realizace déle, než se původně odhadovalo, a oproti původnímu harmonogramu uvedenému v analýze Útvaru na podporu strukturálních reforem byly konečné výstupy oznamovány se zpožděním. Dokončení pěti projektů si vyžádalo (nebo si podle očekávání vyžádá) značnou dobu od podání žádostí (30 až 40 měsíců), většinou v důsledku výše uvedených zpoždění.

77

Pokud jde o dosažené výsledky, závěr ještě není možný učinit, protože většina projektů se v době uzávěrky auditu stále ještě realizovala. Podobně se v našem průzkumu většina orgánů členských států (57 %) nevyjádřila k významu technické podpory, která jim byla poskytnuta, neboť se domnívají, že k serióznímu posouzení této otázky bude zapotřebí více času. Zaznamenali jsme nicméně, že dosavadní výsledky byly v našem vzorku smíšené. U poloviny z osmi dokončených projektů i) nebyla všechna doporučení, která dodavatel původně navrhl, nakonec zahrnuta do závěrečné zprávy nebo přijata vnitrostátními orgány k realizaci a ii) celková míra realizace doporučení uvedených ve studiích je spíše nízká.

78

V souladu s požadavkem uvedeným v nařízení o programu na podporu strukturálních reforem monitoruje Útvar na podporu strukturálních reforem výsledky technické podpory, kterou poskytuje. V této souvislosti rozesílá přijímajícím orgánům dva dotazníky. Účastníci trhu, kteří se nepodílejí na realizaci projektu, o zpětnou vazbu žádáni nejsou, přestože právě oni jsou v postavení, v němž mohou poskytnout nezávislou, praktickou a obecnější zpětnou vazbu.

Komise přijala v rámci svých pravomocí určitá opatření, ale odstraněním hlavních přeshraničních překážek se v plné míře nezabývala

79

Přeshraniční investice jsou brzděny rozdrobeností evropského trhu na trhy jednotlivých členských států. Nedostatečná integrace trhů se odráží v malém podílu aktiv v držení fondů kolektivního investování (SKIPCP a alternativních investičních fondů), které jsou registrovány k prodeji ve více než třech zemích. Statistiky svědčí o tom, že zatímco trh s fondy kolektivního investování v Evropě roste, tržní aktivita se koncentruje v několika málo zemích²⁴. K červnu 2017 bylo přibližně 70 % všech spravovaných aktiv v držení investičních fondů registrováno k prodeji pouze na příslušném domácím trhu²⁵.

80

Komise a členské státy ve své zprávě ze dne 24. března 2017²⁶ uvádějí tři druhy překážek, které brání přeshraničním kapitálovým tokům v různých fázích investičního cyklu. Výsledkem této zprávy byl společný plán opatření, který zahrnoval pouze ty překážky, které byly členské státy připraveny řešit. V rámci akčního plánu pro unii kapitálových trhů zřídila Komise v roce 2016 expertní skupinu – Evropské poobchodní fórum (EPTF) – s cílem provést rozsáhlý přezkum pokroku dosaženého v oblasti poobchodních služeb pro transakce s cennými papíry a při odstraňování překážek uvedených ve zprávě Giovanniniho skupiny (neefektivní postupy v rámci přeshraničního zúčtování a vypořádání, které byly zjištěny v letech 2001 a 2003)²⁷. Na některé z překážek, které Komise a členské státy zjistily, upozornilo ve své následné zprávě ze dne 15. května 2017 i Evropské poobchodní fórum²⁸. Z obou zpráv vyplývá, že mnohé z překážek, které brání přeshraničním kapitálovým tokům, existují už desítky let, aniž se je podařilo odstranit.

81

Na základě těchto dvou zpráv Komise navrhla legislativní i nelegislativní opatření, jejichž účelem je zmírnit překážky bránící přeshraničním kapitálovým tokům. Prověřovali jsme opatření přijatá v rámci unie kapitálových trhů, která se týkala finanční gramotnosti investorů, zejména malých a středních podniků, insolvenčního práva a srážkových daní (viz obrázek 8).

Komise mohla udělat více pro podporu finanční gramotnosti v malých a středních podnicích

82

Průzkumy OECD týkající se finanční gramotnosti potvrzují, že úroveň finanční gramotnosti měřená finančními znalostmi, chováním a postoji je v celé EU i nadále velmi různá. Ukazují také, že finanční gramotnost se liší podle pohlaví, věku, digitálních dovedností a finanční odolnosti²⁹. Výše zmíněná různá míra finanční gramotnosti je patrná i mezi malými a středními podniky. Průzkum Komise a Evropské centrální banky o přístupu podniků v eurozóně k financování (SAFE)³⁰ svědčí o tom, že většině manažerů malých společností chybí důvěra k tomu, aby se o financích bavili spíše s poskytovateli soukromého a rizikového kapitálu než s bankami. Zdá se, že to platí výrazněji ve střední a východní Evropě než jinde v EU.

83

I když akční plán pro unii kapitálových trhů neobsahoval žádný konkrétní závazek, pokud jde o řešení problému finanční gramotnosti, Komise a členské státy označily nedostatečnou úroveň finanční gramotnosti za překážku, která investory odrazuje od udržování nebo zvyšování vlastní přeshraniční expozice. Ve společném plánu opatření se zavázaly k tomu, že zahájí „výměnu osvědčených postupů týkajících se programů finanční gramotnosti se zřetelem k přeshraničnímu rozměru“.

84

V souladu s tímto závazkem se tohoto úkolu ujala podskupina 18 členských států, které předsedá Chorvatsko, a v roce 2018 vypracovala pracovní dokument, který byl schválen společnou expertní skupinou Komise a členských států pro překážky volného pohybu kapitálu. V tomto pracovním dokumentu se mimo jiné doporučuje, aby členské státy měřily úroveň finanční gramotnosti a realizovaly přístupné a fakticky podložené programy finančního vzdělávání. Poukazuje se v něm také na nedostatek iniciativ, které by se zabývaly přeshraničním rozměrem malých a středních podniků. A dále uvádí, že „přeshraniční rozměr týkající se finanční gramotnosti malých a středních podniků je obtížně řešitelný, protože na vnitrostátní úrovni ještě zbývá učinit hodně práce“. Některé členské státy vyzvaly EU, aby se touto důležitou otázkou zabývala.

85

V oblasti finančního vzdělávání mají hlavní pravomoc členské státy. Otázka, jak by EU měla vykonávat svou pravomoc podporovat členské státy v rozvíjení finanční gramotnosti, a to i mezi malými a středními podniky, zůstává v doporučeních tohoto neoficiálního dokumentu otevřená. O svém dalším postupu Komise zatím nerozhodla. V našem průzkumu veřejných orgánů zastávalo 73 % respondentů názor, že Komise měla spolu s členskými státy navrhnout a v rámci iniciativy pro unii kapitálových trhů financovat konkrétní opatření zaměřená na zvyšování finanční gramotnosti drobných investorů a podnikatelů. Zároveň však chyběla podpora ze strany členských států, a činnost expertní skupiny pro překážky volného pohybu kapitálu byla proto v roce 2018 pozastavena³¹.

86

Konstatujeme, že v dokumentu expertní skupiny pro finanční gramotnost se systematicky neuvažuje o tom, jak jsou stávající programy a platformy EU pro financování, včetně sítí Enterprise Europe Network a Evropského centra pro investiční poradenství, využívány již nyní k podpoře finanční gramotnosti a jak by případně mohly být k tomuto účelu využívány účinnějším způsobem. Například síť Enterprise Europe Network, kterou Komise zřídila v roce 2008, má podnikům pomoci inovovat a růst v mezinárodním měřítku mimo jiné tím, že poskytuje poradenství v oblasti financí a financování. Také služby, které nabízí Evropské centrum pro investiční poradenství (EIAH), zahrnují finanční poradenství zaměřené na zlepšování schopnosti společností získávat přístup k potřebným zdrojům financování³².

Opatření Komise pravděpodobně nepovedou k výraznému sblížení v oblasti insolvenčních řízení

87

Silné a účinné insolvenční rámce vytvářejí příznivé prostředí pro přeshraniční transakce na kapitálových trzích. Podle akčního plánu pro unii kapitálových trhů je kvůli neúčelnosti a nejednotnosti insolvenčních zákonů v současnosti pro investory obtížné posuzovat úvěrová rizika, zejména u přeshraničních investic. Komise uvádí, že sbližování insolvenčních a restrukturalizačních řízení by přeshraničním investorům umožnilo získat větší právní jistotu, a mohlo by se tak stát impulsem k většímu oživení přeshraniční činnosti.

88

Komise v souladu s tím, co bylo oznámeno v akčním plánu pro unii kapitálových trhů i v jeho přezkumu v polovině období, navrhla dvě legislativní iniciativy a jedno nelegislativní opatření v oblasti insolvenčního řízení.

• Směrnice o včasné restrukturalizaci a druhé šanci³³ stanoví především minimální normy pro postupy, které umožňují restrukturalizaci životaschopných společností před jejich úpadkem, a pro postupy, které umožňují oddlužení.
• Návrh nařízení o právu rozhodném pro účinky postoupení pohledávek na třetí strany³⁴ usiluje o zavedení jednotných kolizních norem, které vyjasňují, jakými zákony se postupník musí řídit, má-li získat právní nárok na postoupené pohledávky.
• Sdělení³⁵ o právu rozhodném pro majetkové účinky transakcí s cennými papíry objasňuje různé způsoby, jak určit, kde je veden nebo umístěn účet cenných papírů, a uvádí, že pro účely určení toho, které kolizní normy se použijí v případě platební neschopnosti nebo jiného sporu, mají všechny definice stejnou platnost.

89

Oba tyto legislativní akty stále čekají na to, až je Rada schválí nebo až budou provedeny ve vnitrostátním právu, nicméně ani jedno z těchto opatření nezajistí podstatné sblížení insolvenčních řízení, neboť se z velké části týkají otázek, kterým čelí účastníci trhu před zahájením insolvenčního řízení, jako je restrukturalizace životaschopných společností a vyjasnění vlastnických práv. Poskytují také účastníkům trhu podporu, pokud jde o důsledky vyplývající z platební neschopnosti, jako je převis dluhu a problém začít znovu podnikat. Přestože sbližování insolvenčních řízení nepatří mezi hlavní cíle unie kapitálových trhů, Komise vyjádřila svůj záměr takové sbližování podpořit v akčním plánu pro unii kapitálových trhů³⁶.

90

V oblasti harmonizace základních prvků insolvenčních řízení Komise nepodnikla zatím žádné další kroky. Důvodem je skutečnost, že hmotné právo úpadkové zůstává ve výlučné pravomoci členských států a úloha EU se omezuje na rozvoj soudní spolupráce v občanskoprávních věcech s přeshraničním dopadem. Podle rozhovorů s Komisí bylo během jednání Rady o návrhu směrnice o restrukturalizaci a platební neschopnosti i během konzultačních schůzek se zástupci členských států, které předcházely předložení stávajícího návrhu, zcela zřejmé, že na straně členských států není ochota zabývat se hlavními oblastmi insolvenčního práva.

91

Ze srovnávací studie o hmotném insolvenčním právu v EU³⁷, jejíž vypracování Komise zadala v roce 2016, nicméně vyplynulo, že prostor pro harmonizaci různých stránek úpadkového řízení existuje. Studie na jedné straně odhalila, že mezi jednotlivými vnitrostátními insolvenčními rámci jsou velké rozdíly a že v důsledku toho je obtížné najít společný přístup, na jehož základě by bylo možné tyto rámce harmonizovat. Na druhé straně však tato studie nastolila otázky, které by měl normotvůrce EU vzít v úvahu, jako je otázka kvalifikací a školení insolvenčních správců, stanovení pořadí pohledávek a pořadí priorit, odpůrčí a opravné žaloby i procesní otázky související s formálním insolvenčním řízením.

92

Z výsledků našeho průzkumu mezi veřejnými orgány vyplývá, že více než 50 % respondentů se domnívá, že pro Komisi by mělo být prioritou nalezení společného postoje zejména v těchto oblastech: a) podmínky zahájení insolvenčního řízení, b) definice platební neschopnosti a c) stanovení pořadí insolvenčních pohledávek (viz obrázek 9). Celkem 23 % respondentů uvedlo, že by Komise měla stanovit jednotný základ pro odpůrčí žaloby.

Komise vydala dobře vypracovaný kodex chování týkající se srážkové daně, tento kodex však není závazný

93

Srážkovou daní se rozumí přímá daň vybíraná z pasivních příjmů, jako jsou příjmy z úroků, dividend, licenčních poplatků a kapitálových zisků. Srážku daně provádí země daňové rezidence nebo země původu nebo obě země a investor musí požádat o vrácení daně nebo vyplacení náhrady. Komise a členské státy ve své zprávě o přeshraničních překážkách (viz bod 80) označily diskriminační a zatěžující postupy pro uplatnění úlevy ze srážkové daně za překážku, která brání přeshraničním investicím. Podobně Evropské poobchodní fórum označilo neefektivní postupy výběru srážkové daně jako jednu z priorit pro opatření zaměřující se na zlepšování poobchodního prostředí v EU³⁸.

94

V rámci řešení těchto otázek uveřejnila Komise dne 11. prosince 2017 kodex chování týkající se srážkové daně. Doporučuje zejména, aby vlády podnikly kroky k zavedení zjednodušených postupů vracení daní, mezi jiným i standardizovaného a harmonizovaného systému pro poskytování daňových úlev u zdroje, aby se smluvní nároky a výjimky uplatňovaly přímo. Kodex je však nezávazný a některá pravidla, která stanoví, nejsou dostatečně pevná, například pokud jde o lhůty, v nichž musí správci daně v členských státech vyřídit žádosti o vrácení daně.

95

Komise sice aktivně prosazuje zjednodušení postupů týkajících se srážkové daně v rámci EU, ale prozatím nevydala víc než návrh nezávazného kodexu chování, protože právní a politické překážky by při jiném postupu byly příliš vysoké. Vzhledem k obtížným jednáním na mezinárodní úrovni nenavrhla ani směrnici na základě článku 115 SFEU, protože pokud by tak měla učinit, vyžadovalo by to:

• aby prokázala, že její nečinnost má přímý vliv na řádné fungování vnitřního trhu,
• jednomyslnost v Radě a zvláštní legislativní postup.

96

Komise se od roku 1975 snaží nalézt společné řešení v otázce srážkové daně z dividend na základě článku 115 SFEU, ale zatím bezúspěšně. Nedávné sdělení, ve kterém Komise navrhla, aby se při hlasování o daňových otázkách postupně přešlo k rozhodování na základě kvalifikované většiny³⁹, většina členských států odmítla.

97

Komise se místo toho rozhodla monitorovat uplatňování kodexu chování prostřednictvím dotazníku a seminářů s členskými státy. V obou případech se mimo jiné ukázalo, že ke zlepšení by mělo dojít v následujících oblastech:

• digitalizace podávání žádostí o vrácení daně,
• zavedení možnosti uznávání alternativních dokladů o daňové rezidenci.

98

V rámci summitu EU o daňové správě se dále členské státy v květnu 2020 dohodly, že Komise zorganizuje souvislou řadu činností zaměřených na toto téma s cílem prozkoumat stávající legislativní a nelegislativní iniciativy k řešení současných výzev v oblasti postupů týkajících se srážkové daně, včetně možného systému poskytování úlevy u zdroje.

99

Dne 15. července 2020 vydala Komise akční plán pro spravedlivé a jednoduché zdanění⁴⁰. Vzhledem k tomu, že daňové překážky komplikující přeshraniční investice bez ohledu na kodex chování týkající se srážkové daně i nadále přetrvávají, Komise oznámila, že navrhne legislativní iniciativu pro zavedení společného a standardizovaného celoevropského systému úlev ze srážkové daně u zdroje a spolu s tím i mechanismu pro výměnu informací a spolupráci mezi daňovými správami. Komise má v úmyslu vypracovat v roce 2022 posouzení dopadů, které by mohlo vést k vytvoření návrhu směrnice Rady o zavedení systému úlev u zdroje.

Unie kapitálových trhů postrádá přesvědčivý výkonnostní rámec

100

Prověřovali jsme, zda Komise:

1. stanovila konkrétní, měřitelné, dosažitelné, přiměřené a vhodně načasované cíle a zda těmto opatřením přisoudila dostatečnou prioritu;
2. na téma unie kapitálových trhů poskytovala jasné informace veřejnosti;
3. zavedla komplexní monitorovací systém.

Cíle unie kapitálových trhů byly dosti neurčité a priority byly stanoveny pozdě

101

V souvislosti s akčním plánem pro unii kapitálových trhů a jeho přezkumem v polovině období byla vypracována podrobná ekonomická analýza. Pokud jde o konzultační proces, který probíhal v souvislosti s přípravou zelené knihy Komise o unii kapitálových trhů z roku 2015 a její aktualizaci z roku 2017, Komise tento proces dobře zorganizovala a dobře informovala o jeho výsledcích, což potvrdil i náš průzkum. Unie kapitálových trhů vyvolala hlavně zájem ve finančním sektoru a ve čtyřech velkých členských státech. Slabší zájem byl naopak mezi podniky z jiných odvětví či malými a středními podniky a v členských státech s méně rozvinutými kapitálovými trhy.

102

Akční plán pro unii kapitálových trhů staví na třech úrovních cílů: dvou zastřešujících, třech strategických a třech operačních. Na úrovni operačních cílů je akční plán rozdělen do sedmi intervenčních oblastí, které jsou následně rozděleny podle 25 specifických cílů. Plnění těchto specifických cílů má zajistit celkem 71 opatření. Tato intervenční logika (tj. hierarchie cílů; viz obrázek 10) byla ve své obecné podobě prezentována až v přezkumu v polovině období. Vzájemné souvislosti mezi čtyřmi prověřovanými intervenčními oblastmi, jejich četnými specifickými cíli, příslušnými opatřeními a jejich vzájemnými dopady nebyly vysvětleny v žádném dokumentu Komise, přestože je to v rámci zlepšování právní úpravy vyžadováno⁴¹.

103

Od samého počátku bylo pro tento projekt důležité stanovení priorit a posloupnosti opatření, protože jak akční plán, tak přezkum v polovině období jich obsahovaly velké množství. Všechna opatření neměla stejnou váhu: některá měla přípravný, správní nebo kontrolní charakter, zatímco jiná se týkala legislativních návrhů nebo jiných nelegislativních opatření a jejich záměr byl strategický. Komise pro jednotlivá opatření akčního plánu z roku 2015 nestanovila explicitní priority. Priority byly stanoveny pouze implicitně: byly zjevné pouze z načasování jednotlivých opatření, které odráželo proveditelnost a potřebu přípravných prací.

104

Bylo to způsobeno tím, že akční plán vznikal z naléhavé potřeby, a nebyla tudíž provedena žádná předchozí analýza, která by ukázala, zda některá opatření budou mít výraznější účinek než jiná. Devět prioritních opatření bylo stanoveno až v rámci přezkumu v polovině období v roce 2017. Z našeho průzkumu a rozhovorů vyplynulo, že projekt unie kapitálových trhů postrádal jasnou koncepci a že byl viditelný pouze pro specializované publikum. Neurčité a neměřitelné byly navíc i specifické cíle jednotlivých oblastí intervence.

105

Na odůvodnění cílů unie kapitálových trhů použila Komise v některých případech obecné odhady (viz rámeček 2).

106

Akční plán pro unii kapitálových trhů nutně neobsahoval všechna opatření, která Komise provádí nebo o nich uvažuje a která odpovídají cílům projektu. Příkladem je jednotné evropské přístupové místo (viz bod 43).

Nebylo realistické, že opatření v rámci unie kapitálových trhů splní vysoká očekávání, která vzbudila Komise

107

Účastníci trhu vnímali vytvoření unie kapitálových trhů a komunikaci spojenou s tímto stěžejním projektem ze strany Komise jako zásadní příslib významných pozitivních dopadů. Komunikace Komise o tomto projektu vzbudila větší očekávání, než jaké mohla prostřednictvím opatření, jež v rámci své působnosti navrhla, reálně naplnit.

108

Svým akčním plánem z roku 2015 chtěla Komise do roku 2019 položit základy dobře fungující unie kapitálových trhů. Skutečnost, že společnosti v EU se spoléhají na bankovní financování a že rozvoj kapitálových trhů v EU není dostatečný, jsou výsledkem působení různých strukturálních faktorů, které nelze zmírnit ani změnit během několika let v rámci jednoho akčního plánu. V březnu 2019 Komise nicméně ve své zprávě o pokroku oznámila, že svůj slib ve stanovené lhůtě splnila.

109

Analýza veřejných subjektů (Mezinárodní měnový fond, Evropská centrální banka), soukromých sdružení (Asociace finančních trhů v Evropě, Evropská bankovní federace), odvětvových iniciativ (Market4Europe) a expertních skupin (Bruegel, Středisko evropských politických studií, Eurofi) však nasvědčuje tomu, že projekt unie kapitálových trhů není ani zdaleka dokončen a že je na něm třeba odvést ještě mnoho práce. Lze tak soudit i na základě rámcových tržních ukazatelů, jako jsou ukazatele Evropské centrální banky týkající se finanční integrace, poměr dluhu a bankovních půjček nebo skladba finančních aktiv domácností. Ve skutečnosti se tyto ukazatele v porovnání s dobou před zahájením akčního plánu pro unii kapitálových trhů příliš nezměnily.

110

V otázce, zda akční plán pro unii kapitálových trhů a jeho aktualizace byly příliš ambiciózní, nebo naopak málo náročné a zda byly dobře promyšlené a v souladu se svými cíli, se názory respondentů našich průzkumů rozcházejí. Ti, kteří projekt unie kapitálových trhů kritizovali jako příliš náročný, poukazovali především na její složitost, která měla nepříznivý dopad na její proveditelnost. Dále uváděli, že Komise podcenila, kolik času bude zapotřebí k tomu, aby opatření navržená v rámci unie kapitálových trhů a přezkumu v polovině období schválili spolunormotvůrci. Zúčastněné strany, které jsme oslovili, se opakovaně zmiňovaly o tom, že projekt unie kapitálových trhů by měl být ambiciózní a že Komise by tyto vysoké ambice měla prosazovat, ale zároveň by měl být dostatečně realistický a proveditelný, aby bylo možné dosáhnout pokroku.

111

Klíčová opatření a hlavní páky však mají ve svých rukou jiní aktéři, zejména spolunormotvůrci a členské státy. Jak již bylo výše řečeno (např. v bodech 85, 90 a 96), v oblastech spadajících do vnitrostátní působnosti má zásadní význam podpora členských států. Komise ve svém akčním plánu pro unii kapitálových trhů i v jeho přezkumu v polovině období uvedla, že unii kapitálových trhů nemůže budovat sama a že úspěch projektu závisí také na politické vůli členských států a na jeho přijetí ze strany příslušného odvětví.

112

Pokud jde o legislativní opatření, Komise se zaměřila na poměrně omezený legislativní program zahrnující 13 iniciativ (viz příloha VI). V několika případech však Komise musela své původní ambice výrazně omezit, aby dosáhla dohody se spolunormotvůrci, jako například v případě přezkumu evropských orgánů dohledu, nebo musela vypustit politicky kontroverzní otázky, které s sebou unie kapitálových trhů přinesla, jako je například otázka evropského bezpečného aktiva.

113

V některých jiných případech trval legislativní proces déle, než se očekávalo, i když Komise předložila své legislativní návrhy opatření pro unii kapitálových trhů z velké části včas (viz bod 46). Podobně se v Radě zdržel i Komisí předložený návrh směrnice o společném konsolidovaném základu daně z příjmů právnických osob, který je důležitý pro překonání problému zvýhodňování dluhů oproti vlastnímu kapitálu (viz bod 33). Celkově již bylo přijato a vstoupilo v platnost 12 (ze 13) právních opatření, většinou ke konci stanovené lhůty. Pouze pět z těchto opatření, která vstoupila v platnost, je již plně nebo částečně uplatňováno. Zbývajících sedm se má začít uplatňovat postupně a nabude účinnosti v polovině roku 2022 nebo ještě později (viz příloha VI).

114

Většina nelegislativních opatření (tj. odborné studie, osvědčené postupy, konzultace) byla užitečná pro vytváření a sdílení znalostí o konkrétních segmentech trhu a v některých případech vedla k legislativnímu návrhu (např. skupinové financování, kryté dluhopisy). Vzhledem k jejich přípravné a nezávazné povaze však nemohla přivodit skutečnou změnu. Příkladem je sdělení Komise o právu rozhodném pro majetkové účinky transakcí s cennými papíry, které ve srovnání s tehdejším stavem právní jistotu výrazně nezlepšilo.

Komise pravidelně nemonitorovala celkový pokrok při plnění cílů unie kapitálových trhů

115

Monitorování je nezbytné kvůli tomu, aby tvůrci politik a zúčastněné strany mohli kontrolovat, zda je provádění dané politiky „na dobré cestě“, a aby mohli vytvářet informace, které pak mohou být využity k posouzení toho, zda bylo dosaženo jejích cílů⁴⁴. Monitorování může probíhat na různých úrovních (tj. na strategické úrovni nebo na úrovni jednotlivých politických opatření), v různých časových fázích (v době zahájení, během provádění politiky nebo po jejím provedení) a s různou četností (ročně, čtvrtletně atd.).

116

Prověřovali jsme, zda Komise zavedla odpovídající opatření pro monitorování celkového provádění unie kapitálových trhů. Součástí toho je i výběr ukazatelů používaných pro monitorování vývoje unie kapitálových trhů a údaje používané k jeho vykazování.

117

K přezkumu a vykazování opatření přijatých v rámci unie kapitálových trhů i vývoje na kapitálových trzích využívala Komise dosud řadu nástrojů (viz obrázek 11). Žádný z nich však není přímo určen k pravidelnému monitorování celkového pokroku v sedmi intervenčních oblastech unie kapitálových trhů.

118

Komise sice ve své Zprávě o evropské finanční stabilitě a integraci z roku 2016 – což je obecně zaměřená publikace, která začala vycházet v roce 2007 – začala posuzovat vývoj na kapitálovém trhu související se sedmi intervenčními oblastmi unie kapitálových trhů⁴⁵, tento rámec však dále neaktualizovala. Pro řadu klíčových ukazatelů Zprávy o evropské finanční stabilitě a integraci (EFSIR) z roku 2016 nebyl navíc stanoven referenční stav a cílové hodnoty.

119

Hlavním důvodem, proč Komise nezachovala systém monitorování zavedený v rámci EFSIR z roku 2016, byla skutečnost, že unie kapitálových trhů byla teprve ve stadiu zrodu, kdy mnohá z opatření byla teprve přijímána, a dále značná časová prodleva, během níž se změny ve finančních strukturách projevují v kvantitativních statistikách. Tyto okolnosti však neměly Komisi zabránit v tom, aby na začátku stanovila určitá monitorovací opatření a průběžně je pak rozvíjela.

120

V roce 2020, tj. pět let po zahájení činnosti unie kapitálových trhů, zadala Komise na vyzvání Rady studii, která měla vést k vypracování souboru klíčových ukazatelů výkonnosti pro sledování pokroku v oblasti unie kapitálových trhů. V souladu s návrhem se zhotovitel studie pokusil zavést intervenční logiku založenou na průkazných faktech. V rámci tohoto přístupu se dodavatel snažil zjistit, jak změny bezprostřednějších výsledků opatření přijatých v rámci unie kapitálových trhů (např. náklady na kótování) ovlivňují plnění hlavních cílů unie kapitálových trhů (např. relativní podíl nefinančních podniků na financování kotovaného kapitálu a dluhu v poměru k bankovním úvěrům).

121

Konzultant ve svém návrhu závěrečné zprávy navrhl více než 50 ukazatelů týkajících se čtyř oblastí⁴⁶, které mohou být zařazeny do výsledného souboru ukazatelů, a doporučil Komisi, aby při sestavování souboru klíčových ukazatelů výkonnosti věnovala větší pozornost účelu, skupině uživatelů, struktuře a údržbě. Komise mezitím podnikla kroky k vypracování dalších ukazatelů, týkajících se například integrace trhu, neboť dodavatel ve své práci ukázal, že mnohé ukazatele bezprostřednějších výsledků potřebných pro intervenční logiku buď nejsou k dispozici, nebo nejsou vhodné v tom smyslu, že překročily jedno ze tří mezních kritérií⁴⁷.

122

K vykazování plnění ukazatelů musí být k dispozici potřebné údaje. Je třeba poznamenat, že údaje potřebné ke sledování pokroku v realizaci jednotlivých opatření pro unii kapitálových trhů nebyly někdy k dispozici nebo nebyly k dispozici v dostatečné kvalitě a členitosti. Mohou tím být omezeny i možnosti měřit celkový pokrok v provádění unie kapitálových trhů. Dobře známým problémem v oblasti dostupnosti údajů, na který během našeho auditu poukázal Evropský orgán pro cenné papíry a trhy, je zejména nedostatek spolehlivých informací o přeshraniční distribuci investičních fondů.

123

Ve fázi zakládání unie kapitálových trhů se Komise snažila získat za dané situace to nejlepší, co mohla, a shromažďovala proto údaje z několika zdrojů, mimo jiné i údaje, které měl k dispozici orgán ESMA. Orgán ESMA tak například uchovává informace o počtu registrovaných evropských fondů rizikového kapitálu a evropských fondů sociálního podnikání, ale další údaje, jako například údaje o vybraných prostředcích a uskutečněných investicích, byly získávány ze zdrojů mimo Komisi, jako je například sdružení Invest Europe. Orgán ESMA se navíc ve svých odhadech týkajících se sekuritizačního trhu nezahrnujícího jednoduchou, transparentní a standardizovanou sekuritizaci (STS) do značné míry opírá o soukromé zdroje (např. BAML). Spoléhat se takto na soukromé poskytovatele údajů může být problematické, protože shromažďování údajů je časově náročné a často i finančně nákladné a Komise nemusí být schopna posoudit jejich kvalitu.

124

Komise učinila kroky, aby příslušné právní předpisy týkající se unie kapitálových trhů obsahovaly doložky o údajích, s cílem zajistit shromažďování informací potřebných pro účely monitorování a hodnocení, nejsou-li tyto informace dostupné a přístupné z jiných zdrojů. Například nové právní předpisy týkající se unie kapitálových trhů⁴⁸ ukládají Evropskému orgánu pro cenné papíry a trhy od roku 2022 povinnost provozovat celoevropský registr s údaji o přeshraniční distribuci ve vztahu k subjektům kolektivního investování do převoditelných cenných papírů (SKIPCP), správcům alternativních investičních fondů (AIFMD) a dalším fondům. Komise zdůraznila, že mají-li být průmyslu uloženy dodatečné požadavky na podávání zpráv, musí být pečlivě odůvodněny.

Závěry a doporučení

125

EU má finanční systém založený převážně na půjčkách, který je tedy silně závislý na bankovním financování. Komise se zasazuje o to, aby se v EU ve větší míře využívalo tržního financování a aby vedle bankovní unie existovala i unie kapitálových trhů, která by ji doplňovala. Mezi hlavní cíle unie kapitálových trhů patřilo podpořit rozvoj a integraci kapitálových trhů EU a zvýšit podíl alternativního financování pro malé a střední podniky. Náš celkový závěr je takový, že Komise učinila první kroky na cestě k dosažení tohoto náročného cíle, ale výsledky se musí teprve dostavit.

126

Mnoho opatření, jež mohla Komise v rámci své působnosti přijmout, představuje dílčí kroky k dosažení cílů, které si vytyčila, avšak tato opatření nedokázala zatím v EU zapůsobit jako katalyzátor změn. Nezávazná „měkká“ opatření, jako jsou zprávy nebo osvědčené postupy, přispěla sice k získávání znalostí o konkrétních segmentech kapitálového trhu, ale řada z nich měla vzhledem ke své povaze spíše omezený dopad. Komise byla však zároveň omezena tím, že mnoho klíčových opatření může být přijato pouze členskými státy nebo s jejich plnou podporou.

127

Akční plán pro unii kapitálových trhů z roku 2015 byl vypracován v návaznosti na předchozí plány: byly do něj převzaty především dřívější myšlenky a již připravovaná opatření nebo byla v jeho rámci navrženo přizpůsobení stávajících nařízení (tj. nařízení o prospektu, nařízení o evropských fondech rizikového kapitálu), přičemž cílem bylo dosáhnout pokroku v konkrétních segmentech kapitálových trhů. Řada opatření v rámci unie kapitálových trhů na diverzifikaci zdrojů financování pro malé a střední podniky byla zaměřena na záležitosti, které mají příliš úzký záběr na to, aby spustily nebo katalyzovaly strukturální posun směrem k většímu tržnímu financování v EU (viz body 20–39).

128

Navzdory úsilí, které Komise v rámci akčního plánu pro unii kapitálových trhů vynaložila, měla její opatření zaměřená na odstraňování informačních bariér na trhu financování malých a středních podniků velmi omezený dopad, pokud jde o vytvoření možností snazšího hledání souladu mezi zájmy různých účastníků trhu. Významný projekt jednotného evropského přístupového místa, o kterém se jednalo ještě před vytvořením unie kapitálových trhů, Komise do svého akčního plánu pro unii kapitálových trhů z roku 2015 nezařadila. V důsledku toho na straně poptávky i nabídky stále existují informační bariéry (viz body 40–43).

129

Co se týče otázky bankovního financování, Komise podnikla kroky k posílení schopnosti bank poskytovat úvěry společnostem v EU. Iniciativa pro jednoduchou, transparentní a standardizovanou sekuritizaci (STS) byla sice pozitivním krokem, na evropském sekuritizačním trhu však dosud nepřinesla očekávaný účinek a financování malých a středních podniků neusnadnila. Sekuritizační transakce jsou i nadále z velké části soustředěny v tradičních třídách aktiv (tj. hypotéky, úvěry na automobily) a jen v některých členských státech (viz body 44–50).

Doporučení 1 – Navrhnout dobře cílená opatření dále usnadňující přístup malých a středních podniků na kapitálové trhy

Komise by měla stanovit:

1. opatření pro zvýšení atraktivity kapitálového financování a veřejných emisí pro společnosti, zejména pro malé a střední podniky;
2. opatření pro snížení dopadu informační asymetrie mezi poskytovateli a uživateli kapitálu, zejména pokud jde o malé a střední podniky (např. zřízením jednotného evropského přístupového místa);
3. po náležitém zvážení možných rizik změny v právním rámci, které zvýší atraktivitu emisí sekuritizací malých a středních podniků.

Časový rámec: 1. čtvrtletí 2022

130

Komise prohlásila, že chce v členských státech podporovat rozvoj jejich kapitálových trhů, a to zejména v zemích, kde je velký potenciál odstranění stávajících nedostatků. Komise za tímto účelem využila širší koordinační procesy, které v EU probíhají (evropský semestr), a finanční nástroje, jako je program na podporu strukturálních reforem, nikoli však v rámci konkrétní, komplexní a jasné strategie EU (viz body 51–58).

131

Problémy, které s unií kapitálových trhů souvisejí, jsou v rámci evropského semestru většinou identifikovány. Navzdory přijetí akčního plánu pro unii kapitálových trhů v roce 2015 a rostoucímu významu tohoto tématu po brexitu však Komise nevydala doporučení pro deset členských států s méně rozvinutými kapitálovými trhy, aby přímo provedly příslušné reformy (viz body 59–65).

132

Komise sice v rámci programu na podporu strukturálních reforem poskytuje technickou podporu, která je pro členské státy spojena jen s nízkou finanční a administrativní zátěží, avšak tato podpora není ukotvena v konkrétní strategii. Model technické podpory založený na poptávce nevedl k poskytování podpory členským státům, která by odpovídala jejich potřebám. Projekty, kterých se účastní více zemí, jsou navíc v rámci programu na podporu strukturálních reforem stále výjimkou. Většina projektů stále probíhala nebo byla nedávno dokončena. Náš vzorek nicméně ukazoval, že pokud jde o rozsah a pokrok reforem, výsledky jsou smíšené. Ve většině případů navíc nebyl dodržen původní harmonogram provádění a analýza, kterou provedl Útvar na podporu strukturálních reforem, neodrážela rizika provádění náležitým způsobem (viz body 66–78).

Doporučení 2 – Podporovat prohlubování a větší integraci místních kapitálových trhů

Komise by měla:

1. vypracovat komplexní strategii pro řešení potřeb místních kapitálových trhů;
2. vydat doporučení pro jednotlivé členské státy, které potřebují dosáhnout pokroku v oblasti tržního financování;
3. zdokonalit stávající model technické podpory založený na poptávce, aby byla poskytována těm členským státům, které ji nejvíce potřebují, ale s důrazem na výsledky.

Časový rámec: 4. čtvrtletí 2022

133

Mnohé z překážek, které brání přeshraničním kapitálovým tokům, existují už desítky let, aniž se je podařilo odstranit. Komise zjistila, že tyto překážky jsou často důsledkem vnitrostátních zákonů, včetně zákonů v oblasti insolvenčního práva a srážkové daně, nebo nedostatku finančního vzdělávání. Z tohoto důvodu a také na žádost Rady společně s členskými státy vypracovala plán jejich odstraňování, který však zahrnoval pouze překážky, jimiž se členské státy byly ochotny zabývat (viz body 79–81).

134

Expertní skupina pro odstraňování vnitrostátních překážek kapitálových toků doporučila v roce 2018 členským státům, aby měřily úroveň finanční gramotnosti a realizovaly přístupné a programy finančního vzdělávání založené na zásadách OECD. Komise dosud nesdělila, zda a jak bude podporovat členské státy v jejich úsilí, například tak, že přezkoumá příslušné programy financování EU, aby umožňovaly lépe podporovat finanční gramotnost spotřebitelů, investorů a malých a středních podniků v celé Evropě (viz body 82–86).

135

Opatření Komise týkající se problematiky platební neschopnosti mohou vyjasnit otázku vlastnických práv, usnadnit včasnou restrukturalizaci a nabídnout podnikatelům druhou šanci. Není však pravděpodobné, že povedou ke sbližování insolvenčních řízení. Vzhledem k tomu, že hmotné právo úpadkové zůstává ve výlučné působnosti/pravomoci členských států, má Komise bez jejich podpory jen minimální prostor pro další postup (viz body 87–92).

136

Komisí vypracovaný kodex chování týkající se srážkové daně obsahuje osvědčené postupy umožňující řešit problémy spojené se zatěžujícími postupy pro podávání žádostí o daňovou úlevu a vrácení daně. Tento kodex však spoléhá na dobrovolné závazky členských států a závaznější sbližování vnitrostátních postupů na základě doporučení kodexu vyžaduje jednomyslný postoj Rady. Předchozí pokusy reformovat na tomto základě postupy v oblasti srážkové daně nebyly úspěšné (viz body 93–99).

Doporučení 3 – Zabývat se odstraněním hlavních přeshraničních překážek bránících investicím

Komise by měla:

1. posoudit, jak by mohla lépe podporovat finanční gramotnost, včetně gramotnosti mezi malými a středními podniky, a snahy členských států v této oblasti;
2. posoudit, do jaké míry lze sblížit nebo sladit prvky vnitrostátních insolvenčních řízení, jako jsou kritéria pro zahájení insolvenčního řízení, stanovení hierarchie pohledávek a pořadí priorit a odpůrčích žalob, a podpořit související reformy;
3. v závislosti na výsledku posouzení dopadů navrhnout Radě směrnici o systému pro úlevu od srážkové daně u zdroje.

Časový rámec: 4. čtvrtletí 2022

137

Cíle Komise v oblasti unie kapitálových trhů byly v mnoha případech neurčité. Priority byly stanoveny teprve se zpožděním. Komunikace Komise o tomto projektu vzbudila větší očekávání, než jaké mohla prostřednictvím svých vlastních opatření naplnit. V některých případech spolunormotvůrci výrazně omezili ambice původních návrhů Komise nebo se návrhy zastavily v Radě, kde nezískaly potřebný souhlas (viz body 100–114).

138

Komise se při monitorování omezila na pokrok legislativních opatření, ale zda se daří naplňovat hlavní cíle unie kapitálových trhů, pravidelně a soustavně nesledovala. V současné době není navíc schopna ani posoudit, do jaké míry k pokroku v plnění cílů unie kapitálových trhů přispívají její politická opatření – legislativní i nelegislativní. Shromažďování údajů potřebných ke sledování pokroku v plnění cílů unie kapitálových trhů je navíc časově náročné, často finančně nákladné a Komise nemusí být schopna posoudit jejich kvalitu. Některé údaje nejsou snadno dostupné v dostatečné kvalitě a nejsou dostatečně podrobné. Tyto nedostatky jsou obzvláště nežádoucí vzhledem k zahájení druhého akčního plánu pro unii kapitálových trhů v září roku 2020 (viz body 115–119).

139

Po pěti letech od zřízení unie kapitálových trhů se Komise zasadila o vypracování praktického souboru ukazatelů. Tento soubor může sloužit k posuzování pokroku unie kapitálových trhů jako celku. Jeho základem by měla být intervenční logika založená na průkazných faktech a výběr vhodných ukazatelů. Měly by být zpřístupněny údaje pro sestavování ukazatelů, přičemž je třeba mít na paměti, že zátěž spojenou s vykazováním je nutné omezit na nezbytné minimum (viz body 120–124).

Doporučení 4 – Stanovit konkrétní cíle, zásadně důležitá opatření a monitorování unie kapitálových trhů

Komise by měla:

1. vymezit konkrétní cíle a zaměřit se na zásadně důležitá opatření, která umožní včas splnit cíle unie kapitálových trhů;
2. provádět pravidelné monitorování celkového pokroku při plnění cílů unie kapitálových trhů;
3. vybrat ukazatele, které jsou vhodné a založené na spolehlivých, včasných a dostupných údajích.

Časový rámec: 4. čtvrtletí 2021

Tuto zprávu přijal senát IV, jemuž předsedá Alex Brenninkmeijer, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 20. října 2020.

Přílohy

Příloha I – Přehled prověřovaných projektů programu na podporu strukturálních reforem (SRSP) významných z hlediska unie kapitálových trhů, 2017–2018

Členský stát	ID SRSS	Projekt SRSP	Hlavní výstup k březnu 2020	Rozpočet v EUR
Bulharsko	SRSP 2017/445	Vytvoření jednotného kontaktního místa pro zpřístupňování a šíření informací účastníky trhu („jednotné kontaktní místo“)	Návrh technické specifikace a operační plán systému jednotných kontaktních míst (21. února 2020)	425 000
Česká republika	SRSP 2017/360	Analýza českých andělských investorů a jejich podpora	Studie mapující stav investičních aktivit andělských investorů v zemi (16. října 2018)	70 000
Česká republika	SRSP 2017/446	Příprava vnitrostátní strategie rozvoje českého kapitálového trhu	Zpráva s připomínkami k vnitrostátní strategii rozvoje českého kapitálového trhu v období 2019–2023 (schválena v březnu 2019)	62 000
Estonsko	SRSP 2017/344	Diagnostika kapitálového trhu	Diagnostická zpráva o estonském kapitálovém trhu (15. února 2019)	100 000
Estonsko	SRSP 2017/39	Reforma právního a regulačního rámce pro kryté dluhopisy a sekuritizaci	Návrh zákona o krytých dluhopisech a důvodová zpráva (přijatý dne 13. února 2019)	150 000
Itálie	SRSP 2017/508	Italské kapitálové trhy a unie kapitálových trhů – přístup k financím – diagnostika	Přezkum stavu kapitálového trhu v Itálii v roce 2020 (31. ledna 2020)	550 000
Litva	SRSP 2017/444	Zlepšení investičního prostředí pro institucionální investory	Diagnostická studie (červenec 2018) a prezentace (září 2018)	150 000
Polsko	SRSP 2017/42	Vypracování strategie rozvoje kapitálového trhu	Strategie rozvoje kapitálových trhů v Polsku (přijatá dne 1. října 2019)	150 000
Rumunsko	SRSP 2017/44	Založení Rumunské národní podpůrné banky – Rumunská rozvojová banka – EximBank S.A.	Prováděcí studie pro rumunskou rozvojovou banku (18. července 2019)	448 125
Litva	SRSP 2018/31	Kapitálový nástroj na podporu MSP	Návrh legislativy a prováděcího plánu, včetně provozních změn (7. srpna 2019)	65 000

Pozn.: příjemcem bylo ve všech případech státní ministerstvo financí nebo podobné ministerstvo (v Itálii Ministerstvo hospodářství a financí, v Rumunsku Ministerstvo státních financí).

Zdroj: EÚD na základě SRSS.

Příloha II – Akční plán Komise pro unii kapitálových trhů z roku 2015 a předchozí politiky – vybraná opatření zaměřená na přístup k financím

Akční plán pro rizikový kapitál z roku 1998	Akční plán ke zlepšení přístupu malých a středních podniků k financování z roku 2011	Akční plán pro unii kapitálových trhů z roku 2015
Prospekt – postupy pro zavedení jednoho pasu pro velké společnosti a malé a střední podniky	Změna směrnice o prospektu zavádějící režim přiměřeného poskytování informací pro malé a střední podniky	Nařízení o prospektu EU (v platnosti od července 2019)
Podrobná analýza nákladů společností na získávání dluhového a kapitálového financování v celé Evropě	Označení „trh pro růst malých a středních podniků“ podle směrnice o trzích finančních nástrojů	Nařízení o trzích pro růst malých a středních podniků, kterým se mění nařízení o zneužívání trhu
Fondy rizikového kapitálu: právní předpisy Společenství týkající se konkrétních uzavřených investičních fondů	První legislativní návrh nařízení o EuVECA/EuSEF (nebyl přijat)	Přezkum nařízení o EuVECA/EuSEF (přijat a v platnosti od roku 2018)
Zdanění fondů rizikového kapitálu – vyjasnění daňového prostředí	Analýza daňových překážek pro přeshraniční investice rizikového kapitálu	Studie o daňových pobídkách pro rizikový kapitál a andělské investory
Provést analýzu zdanění dluhového kapitálu	Žádná opatření	Legislativní návrh společného konsolidovaného základu daně z příjmů právnických osob, který se zabývá problémem zvýhodnění dluhu ve zdanění právnických osob
Žádná opatření	Jednotný přístupový bod umožňující získávat regulované informace na úrovni EU	Prozkoumat možnosti vytvoření celoevropských informačních systémů
Žádná opatření	Kapitálové financování pro MSP: kapitálový finanční nástroj v rámci programů COSME a Horizont 2020 – fondy fondů, sekuritizace portfolia pohledávek MSP ze strany EIB/EIF	Celoevropský program pro fondy fondů rizikového kapitálu, evropský rizikový kapitál v rámci EIB/EIF
Žádná opatření	Posílit síť Enterprise Europe Network, aby malým a středním podnikům poskytovala lepší informace
Žádná opatření	Přezkum úvěrového trhu pro malé a střední podniky, včetně mechanismu transparentnosti	Evropské rámcové zásady pro zpětnou vazbu poskytovanou bankami malým a středním podnikům, jimž odmítly žádost o úvěr

Zdroj: EÚD.

Příloha III – Opatření unie kapitálových trhů pro rozvoj místních kapitálových trhů

Příloha IV – Přehledný souhrn přímých doporučení pro jednotlivé země vydaných pro všechny členské státy, 2014–2019

Stav před vytvořením unie kapitálových trhů		Po schválení akčního plánu pro unii kapitálových trhů (září 2015)
2014	2015	ČS	2016	2017	2018	2019
		Belgie	x	x
		Bulharsko
		Česká republika
		Dánsko
	x	Německo	x	x	x
		Estonsko
x		Irsko			x
Program	Program	Řecko	Program	Program	Program
x		Španělsko
x		Francie
		Chorvatsko
x		Itálie			x	x
Program	Program	Kypr	x	x	x	x
		Lotyšsko
		Litva	x
		Lucembursko
x	x	Maďarsko
x	x	Malta
x	x	Nizozemsko
		Rakousko		x	x	x
		Polsko
x	x	Portugalsko	x	x	x
		Rumunsko
	x	Slovinsko	x	x	x	x
		Slovensko
		Finsko
x	x	Švédsko
x		Spojené království
10 z 26 38 %	7 z 26 27 %	ČS s doporučením pro jednotlivé země, významným z hlediska unie kapitálových trhů	6 z 27 22 %	6 z 27 22 %	7 z 27 26 %	4 z 28 14 %
157	102	Celkem doporučení pro jednotlivé země	89	78	73	97

Zdroj: EÚD na základě databáze CESAR, EGOV Briefing Evropského parlamentu, doporučení pro jednotlivé země: přehled, září 2019.

Příloha V – Souhrn přímých a širších doporučení pro jednotlivé země vydaných pro méně rozvinuté členské státy na období 2016–2019

Pořadí	ČS	Přímá doporučení pro jednotlivé země	Obecnější doporučení pro jednotlivé země
28	Litva	Přístup k financování (2016)	ŽÁDNÉ
27	Rumunsko	ŽÁDNÉ
26	Slovinsko	Přístup k financování (2016–2019)	ŽÁDNÉ
25	Slovensko	ŽÁDNÉ	Spravedlnost (2017)
24	Bulharsko	ŽÁDNÉ	Dohled (2016, 2017, 2019), platební neschopnost (2016–2019)
23	Lotyšsko	ŽÁDNÉ	Platební neschopnost (2016)
22	Estonsko	ŽÁDNÉ
21	Maďarsko	ŽÁDNÉ
20	Chorvatsko	ŽÁDNÉ	Platební neschopnost (2017)
19	Řecko	ŽÁDNÉ	Platební neschopnost (2019)
18	Polsko	ŽÁDNÉ
17	Česká republika	ŽÁDNÉ
16	Kypr	Přístup k financování (2016–2019)	Platební neschopnost (2016–2018), dohled (2019)
15	Rakousko	Přístup k financování (2017–2019)	ŽÁDNÉ

Pozn.: 1) Pořadí je stanoveno na základě hloubky místních kapitálových trhů podle Asimakopoulose a Wrighta, A new sense of urgency: The future of Capital Markets Union, New Financial, listopad 2019, 2) Za přímá „doporučení pro jednotlivé země“ jsme považovali podle interní taxonomie Komise hlavně „zlepšit přístup k financím“ a „omezit zvýhodnění dluhu ve zdanění právnických osob“. Aby se označení unie kapitálových trhů (UKT) nepoužívala příliš volně, doporučení, která se zabývala tématy, jež se týkají i bankovního sektoru, jsme klasifikovali jako „obecnější doporučení pro jednotlivé země“. Jedná se například o režimy platební neschopnosti, dohled nad finančním sektorem a odprodej úvěrů v selhání, 3) Řecko obdrželo svá doporučení s ohledem na ekonomické ozdravné programy, které probíhaly do roku 2018, až v roce 2019.

Zdroj: EÚD na základě databáze CESAR, kterou provozuje Komise.

Příloha VI – Souhrn legislativních opatření pro unii kapitálových trhů k červenci 2020

	Opatření	Lhůta pro	KOM	EP	Rada	Přijato	Uplatňováno od
1	EuVECA/ Přezkum EuSEF	3. čtvrtletí 2016	červenec 2016			říjen 2017	březen 2018
2	Nařízení o prospektu (přezkum)	4. čtvrtletí 2015	listopad 2015			červen 2017	červenec 2019
3	Nařízení o STS sekuritizaci	3. čtvrtletí 2015	září 2015			prosinec 2017	leden 2019
4	Panevropský osobní penzijní produkt (PEPP)	2. čtvrtletí 2017	červen 2017			červen 2019	12 měsíců od uveřejnění aktů v přenesené pravomoci
5	Přezkum evropského orgánu dohledu, včetně pravidel AML	3. čtvrtletí 2017	Přijato 20. 9. 2017	Vyjednávací mandát získán v prosinci 2018	Vyjednávací mandát získán v únoru 2019	prosinec 2019	leden 2020 a leden 2022
6	Přezkum investičních podniků	2. čtvrtletí 2018	Přijato 20. 12. 2017			listopad 2019	červen 2021
7	Skupinové financování	4. čtvrtletí 2017 (analýza dopadů) 1. čtvrtletí 2018	Přijato 8. 3. 2018	Vyjednávací mandát získán v listopadu 2018	Vyjednávací mandát získán v červnu 2019	4.čtvrtletí 2020	4. čtvrtletí 2021
8	Kryté dluhopisy	1. čtvrtletí 2018	Přijato 12. 3. 2018	Vyjednávací mandát získán v listopadu 2018	Vyjednávací mandát získán v listopadu 2018	listopad 2019	červenec 2022
9	Přeshraniční distribuce fondů kolektivního investování	1. čtvrtletí 2018 (analýza dopadů) 2. čtvrtletí 2018	Přijato 12. 3. 2018			červen 2019	srpen 2021
10	Pravidla pro usnadnění přístupu malých a středních podniků na růstové trhy	2. čtvrtletí 2018 (analýza dopadů) 3. čtvrtletí 2018	Přijato 24. 5. 2018			listopad 2019	prosinec 2019 nebo leden 2021
11	Nařízení o infrastruktuře evropských trhů (dohled)	2. čtvrtletí 2017	Přijato 13. 6. 2017	Vyjednávací mandát získán v květnu 2018	Vyjednávací mandát získán v prosinci 2018	květen 2019	červen 2019 – prosinec 2019 – červen 2020 nebo červen 2021
12	Rámce pro preventivní restrukturalizaci, druhá šance a opatřeních ke zvýšení účinnosti postupů restrukturalizace, insolvence a oddlužení (GŘ JUST)	4. čtvrtletí 2016	Přijato 22. 11. 2016			červen 2019	červenec 2021, červenec 2024 a červenec 2026
13	Právo rozhodné pro účinky postoupení pohledávek na třetí strany (GŘ JUST)	4. čtvrtletí 2017	Přijato 12. 3. 2018	Vyjednávací mandát získán v únoru 2019	Dosud nedohodnuto

Zdroj: EÚD na základě Evropské komise.

Zkratková slova a zkratky

AIF: alternativní investiční fond

AIFMD: směrnice o správcích alternativních investičních fondů

BAML: Bank of America Merrill Lynch

EFAMA: Evropská asociace fondů a asset managementu

ESMA: Evropský orgán pro cenné papíry a trhy

EuSEF: evropský fond sociálního podnikání

EuVECA: evropský fond rizikového kapitálu

IPO: primární veřejná nabídka akcií

MSP: malý a střední podnik

SKIPCP: subjekt kolektivního investování do převoditelných cenných papírů

SRSP: program na podporu strukturálních reforem (Structural Reform Support Programme)

SRSS: Útvar na podporu strukturálních reforem (Structural Reform Support Service) (nyní GŘ REFORM)

STS sekuritizace: jednoduchá, transparentní a standardizovaná sekuritizace

UKT: unie kapitálových trhů

Glosář

Alternativní investiční fondy (AIF): všechny investiční fondy, na které se nevztahuje směrnice EU o SKIPCP a které naopak spadají pod směrnici o správcích alternativních investičních fondů (AIFMD). Patří mezi ně hedgeové fondy, rizikový kapitál, fondy soukromého kapitálu a nemovitostní fondy.

Evropský semestr: roční cyklus, který je rámcem pro koordinaci hospodářských politik členských států EU a monitorování pokroku.

Fond fondů: sdružený investiční fond, který namísto přímých investic do cenných papírů investuje do jiných fondů.

Fond rizikového kapitálu: investiční fond spravující peníze profesionálních investorů, kteří se snaží investovat do malých a středních podniků s vysokým potenciálem růstu.

Hloubka trhu: ukazatel objemu obchodování na trhu.

Hluboký kapitálový trh: trh s velkým objemem obchodu s cennými papíry a s malým rozdílem mezi nákupní a prodejní cenou.

Jednorožec: soukromý začínající podnik s hodnotou přes 1 miliardu dolarů. Přirovnání poukazuje na vzácnost takových podniků.

Jednotné evropské přístupové místo (ESAP): plánovaný webový portál EU, který bude umožňovat snadný a rychlý přístup k povinně zveřejňovaným informacím o kotovaných společnostech.

Krytý dluhopis: druh zajištěného dluhopisu vydaného bankou nebo jinou úvěrovou institucí, který je obvykle krytý hypotékami nebo úvěry ve veřejném sektoru.

Mnohostranný obchodní systém: samoregulační systém pro obchodování s finančními nástroji, který je alternativou k tradičním burzám a na rozdíl od nich jej mohou provozovat nejen autorizovaní organizátoři trhu, ale také investiční podnik.

Nařízení o evropských fondech rizikového kapitálu (EuVECA): nařízení poskytující základ pro dobrovolný celoevropský pas pro kvalifikované fondy rizikového kapitálu a jejich správce.

Nařízení o evropských fondech sociálního podnikání (EuSEF): nařízení poskytující základ pro dobrovolný celoevropský pas pro kvalifikované alternativní investiční programy, které se zaměřují na sociální podniky.

Pracovní skupina pro unii kapitálových trhů: platforma vytvořená v rámci Vídeňské iniciativy, jejímž úkolem je podporovat výměnu informací o finančních trendech ve střední, východní a jihovýchodní Evropě, a rozvíjet tak místní kapitálové trhy. Skládá se ze zástupců veřejného a soukromého sektoru v příslušných zemích a zástupců mezinárodních institucí a je koordinována Komisí.

Primární veřejná nabídka akcií: první prodej akcií společnosti veřejnosti.

Program na podporu strukturálních reforem (SRSP): program EU, který zemím EU nabízí podporu v oblasti institucionálních, správních a prorůstových reforem bez nutnosti vnitrostátního spolufinancování.

Sekuritizace: sdružování různých druhů nelikvidních aktiv, jako jsou hypotéky, půjčky a leasingy, a jejich prodej investorům ve formě likvidních cenných papírů, například dluhopisů.

Směrnice o trzích finančních nástrojů (MiFID): právní rámec EU, který reguluje finanční trhy a zlepšuje ochranu investorů. V roce 2018 byla původní směrnice nahrazena směrnicí MiFID II.

Společný konsolidovaný základ daně z příjmů právnických osob: jednotný soubor pravidel pro výpočet zdanitelných zisků společností v EU.

Subjekt kolektivního investování do převoditelných cenných papírů (SKIPCP): investiční nástroj, který sdružuje kapitál investorů a společně jej investuje prostřednictvím portfolia finančních nástrojů, jako jsou akcie, dluhopisy a jiné cenné papíry. SKIPCP se řídí pravidly směrnice EU, může být veřejně distribuován retailovým investorům v celé EU na základě jediného povolení vydaného jedním členským státem.

Trh pro růst malých a středních podniků: typ vícestranného obchodního systému pro akcie vydané během předcházejících tří let podniky s průměrnou tržní kapitalizací nižší než 200 milionů EUR.

Úleva u zdroje: forma daňové úlevy uplatněná v okamžiku srážky daně u zdroje.

Vídeňská iniciativa: platforma zřízená v lednu 2009, jíž se společně účastní všechny hlavní zainteresované veřejné i soukromé subjekty z bankovního sektoru EU, která má napomoci rozvíjejícím se evropským ekonomikám překonat globální hospodářskou krizi.

Zvýhodnění dluhu ve zdanění právnických osob: pokřivení hospodářských vztahů, které je důsledkem skutečnosti, že úrokové platby jsou ve většině systémů daně z příjmu právnických osob odpočitatelné, ale výplata dividend v případě kapitálového financování nikoliv.

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát IV, který odpovídá za oblast regulace trhů a konkurenceschopného hospodářství a jemuž předsedá člen EÚD Alex Brenninkmeijer. Audit vedl člen EÚD Rimantas Šadžius a podporu mu poskytovali vedoucí kabinetu Mindaugas Pakštys a tajemník kabinetu Tomas Mackevičius, vyšší manažerka Marion Colonerusová, vedoucí úkolu Anna Ludwikowská a auditoři Athanasios Kustulidis, Ezio Guglielmi, Nadiya Sultanová a Karolína Benešová. Jazykovou podporu zajišťovala Victoria Gilsonová a Richard Moore.

Poznámky na konci textu

¹ EÚD na základě výroční zprávy Evropské centrální banky za rok 2017, s. 36.

² Závěrečná zpráva Fóra na vysoké úrovni pro unii kapitálových trhů, A New Vision for Europe’s Capital Markets Union, 10. června 2020.

³ Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů, Unie kapitálových trhů pro občany a podniky – nový akční plán, COM(2020) 590 final ze dne 24.9.2020.

⁴ Nařízení (EU) 2017/825 a nařízení (EU) 2018/1671.

⁵ Zdroj: www.statista.com

⁶ SEC(1998) 552 final ze dne 31. března 1998.

⁷ COM(2011) 870 final.

⁸ Zvláštní zpráva EÚD č. 17/2019, bod 20.

⁹ SWD(2015) 183 final.

¹⁰ IPO Watch Europe 2011 a IPO Watch Europe 2019.

¹¹ Politické směry pro příští Evropskou komisi, 2019–2024.

¹² EUROFI Regulatory Update – duben 2020, Relaunching securitisation in the EU, s. 21.

¹³ Závěry Rady o prohlubování unie kapitálových trhů, 5. prosince 2019.

¹⁴ Zpráva OECD pro ministry financí a guvernéry centrálních bank G20 – září 2015; zpráva pracovní skupiny Vídeňské iniciativy pro kapitálové trhy.

¹⁵ Zvláštní zpráva EÚD č. 17/2019 a zvláštní zpráva EÚD č. 2/2020.

¹⁶ Financování udržitelného evropského hospodářství – závěrečná zpráva z roku 2018.

¹⁷ SWD(2019) 99 final.

¹⁸ Česká republika, Estonsko, Maďarsko, Polsko a Rumunsko.

¹⁹ Zvláštní zpráva EÚD č. 16/2020, body 49–50.

²⁰ Zvláštní zpráva EÚD č. 16/2020, bod 5.

²¹ Zvláštní zpráva EÚD č. 16/2020, body 51, 63 a doporučení č. 4.

²² Zpráva pracovní skupiny Vídeňské iniciativy pro kapitálové trhy, s. 67.

²³ SRSS, Evropská komise: Technická pomoc v oblasti unie kapitálových trhů, 1. verze, duben 2017.

²⁴ Viz například EFAMA, Quarterly Statistical Release, březen 2019, č. 76, výroční statistická zpráva ESMA za rok 2020 a ALFI, Global Fund Distribution, 2019.

²⁵ COM(2018) 92 final.

²⁶ COM(2017) 147 final.

²⁷ Giovanniniho skupina (listopad 2001), Cross-Border Clearing and Settlement Arrangements in the European Union.

²⁸ COM(2015) 468 final.

²⁹ OECD/INFE (2020), International Survey of Adult Financial Literacy.

³⁰ Vídeňská iniciativa (12. března 2018). Zpráva pracovní skupiny Vídeňské iniciativy pro kapitálové trhy. http://vienna-initiative.com/resources/themes/vienna/wp-content/uploads/2018/03/VI-CMU-Working-Group-Final-Report-March-2018.pdf.

³¹ Zápis z jednání Výboru pro finanční služby ze dne 3. května 2018.

³² https://eiah.eib.org/about/index.

³³ Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1023 ze dne 20. června 2019 o rámcích preventivní restrukturalizace, o oddlužení a zákazech činnosti a opatřeních ke zvýšení účinnosti postupů restrukturalizace, insolvence a oddlužení a o změně směrnice (EU) 2017/1132 (směrnice o restrukturalizaci a insolvenci) (Úř. věst. L 172, 26.6.2019).

³⁴ COM(2018) 96 final.

³⁵ COM(2018) 89 final.

³⁶ COM(2015) 468 final, s. 30.

³⁷ Publikace EU, Study on a new approach to business failure and insolvency, 2016.

³⁸ Zpráva EPTF, 15. května 2017.

³⁹ COM(2019) 8 final „Kroky k zajištění efektivnějšího a demokratičtějšího rozhodování v daňové politice EU“ – 15. ledna 2019.

⁴⁰ COM(2020) 312 final.

⁴¹ Nástroj č. 16: „Jak stanovit cíle“ ze souboru nástrojů ke zlepšování právní úpravy.

⁴² Zelená kniha o unii kapitálových trhů a https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/MEMO_15_5733.

⁴³ Ian Bell et al., Relaunching securitisation in the EU in the Eurofi, Regulatory Update, duben 2020, s. 20, 22–24.

⁴⁴ Evropská komise. Nástroj ke zlepšování právní úpravy č. 41: „Mechanismy a ukazatele monitorování“. https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/file_import/better-regulation-toolbox-41_en_0.pdf.

⁴⁵ Sedmá oblast intervence – „posílení dohledu“ – byla v přezkumu v polovině období 2017 vyčleněna z oblasti „usnadňování přeshraničních investic“.

⁴⁶ Jedná se o tyto čtyři oblasti: 1) financování podniků na kapitálových a dluhových trzích, 2) financování inovací a začínajících a nekótovaných společností, 3) využívání kapitálových trhů k posílení kapacity bank, 4) podpora retailové účasti.

⁴⁷ Pokud ukazatele překročily jedno ze tří „mezních kritérií“, byly zamítnuty. Tyto tři kritéria jsou následující: nereplikovatelnost, nedostatečné zeměpisné pokrytí a chybějící časové řady a rozdíly mezi jednotlivými zeměmi.

⁴⁸ Čl. 12 odst. 1 nařízení (EU) 2019/1156.

⁴⁹ „Inspirovat a motivovat subjekty působící na veřejných a soukromých trzích k dalšímu růstu a integraci kapitálových trhů v příslušných členských státech a regionech.“

⁵⁰ Pouze obecně odkazuje na zjištění uvedené ve Zprávě o evropské finanční stabilitě a integraci (EFSIR) z roku 2018, že země střední, východní a jihovýchodní Evropy vytvářejí 8 % HDP EU, ale tvoří pouze 3 % kapitálového trhu EU.

⁵¹ Audit švédské nejvyšší kontrolní instituce z roku 2018 dospěl k závěru, že tyto účty mohly stát téměř 4 miliardy EUR (42 miliard SEK) v podobě ušlých daňových příjmů.

⁵² Survey on the Access to Finance of Enterprises in the euro area (Průzkum o přístupu podniků v eurozóně k financování), https://www.ecb.europa.eu/stats/ecb_surveys/safe/html/index.en.html

⁵³ COM(2020) 281 final a COM(2020) 280 final.

⁵⁴ COM(2020) 282 final.

⁵⁵ COM(2020) 590.

⁵⁶ Zdroj: InvestEurope, 2020.

⁵⁷ COM(2020) 281 final.

⁵⁸ Nařízení (EU) 2017/1129.

⁵⁹ Nařízení (EU) 2017/1129.

⁶⁰ COM(2019) 136 final a SWD(2019) 99 final.

⁶¹ Nařízení (EU) 2017/825.

⁶² Nařízení (EU) 2017/1991, 2017/2402, 2019/1238, 2019/1156, směrnice (EU) 2019/1160 a 2019/2162.

⁶³ COM(2018) 113.

⁶⁴ Směrnice (EU) 2019/1023.

⁶⁵ COM(2020) 590.

⁶⁶ https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:32009H0784&from=CS

⁶⁷ COM(2020) 282 final.

⁶⁸ Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zřizuje nástroj pro technickou podporu (COM(2020) 409 final, 28.5.2020).

⁶⁹ COM(2020) 590.

Harmonogram

Etapa	Datum
Přijetí memoranda o plánování auditu / zahájení auditu	16. 7. 2019
Oficiální zaslání návrhu zprávy Komisi (nebo jinému kontrolovanému subjektu)	5. 8. 2020
Přijetí konečné verze zprávy po sporném řízení	20. 10. 2020
Oficiální odpovědi Komise (nebo jiného kontrolovaného subjektu) byly obdrženy ve všech jazycích	9. 11. 2020

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2020

PDF	ISBN 978-92-847-5440-3	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/94054	QJ-AB-20-023-CS-N
HTML	ISBN 978-92-847-5416-8	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/688463	QJ-AB-20-023-CS-Q

COPYRIGHT

© Evropská unie, 2020.

Politiku opakovaného použití dokumentů Evropského účetního dvora (EÚD) upravuje rozhodnutí Evropského účetního dvora č. 6-2019 o politice týkající se veřejně přístupných dat a opakovaném použití dokumentů.

Pokud není uvedeno jinak (například v jednotlivých upozorněních o ochraně autorských práv), je obsah EÚD vlastněný EU předmětem licence Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znamená, že opakované použití je povoleno za podmínky, že je uveden zdroj a případné změny jsou označeny. Uživatel nesmí zkreslit původní význam nebo sdělení dokumentů. EÚD nenese za jakékoli důsledky opakovaného použití odpovědnost.

Jste povinni vypořádat další práva, pokud konkrétní obsah zobrazuje identifikovatelné fyzické osoby, například na fotografiích zaměstnanců EÚD, nebo obsahuje díla třetích stran. Je-li povolení poskytnuto, ruší toto povolení výše uvedené obecné povolení a musí jasně uvádět veškerá omezení týkající se použití.

K reprodukci obsahu, který není vlastnictvím EU, musíte žádat o povolení přímo od držitelů autorských práv.

Obrázek 8: Icons © 2010–2020 Freepik Company S.L. Všechna práva vyhrazena.

Programové vybavení nebo dokumenty, na něž se vztahují práva průmyslového vlastnictví, jako patenty, ochranné známky, zapsané (průmyslové) vzory, loga a názvy, jsou z politiky EÚD pro opakované použití vyloučeny a není vám k nim poskytnuta licence.

Soubor internetových stránek orgánů a institucí Evropské unie využívajících doménu europa.eu obsahuje odkazy na stránky třetích stran. Protože nad jejich obsahem nemá EÚD žádnou kontrolu, doporučujeme seznámit se s jejich vlastními zásadami ochrany soukromí a politikou v oblasti autorských práv.

Používání loga Evropského účetního dvora

Logo Evropského účetního dvora nesmí být použito bez předchozího souhlasu Evropského účetního dvora.

Obraťte se na EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Vyhledávání informací o EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: https://europa.eu/european-union/index_cs.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat na adrese: https://op.europa.eu/cs/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz https://europa.eu/european-union/contact_cs).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1952 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp/cs) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.