Съюзът на капиталовите пазари — бавно начало към постигането на амбициозна цел

Кратко изложение

I

Съюзът на капиталовите пазари (СКП) е широкомащабна инициатива на Европейския съюз, стартирала официално през 2015 г. с разработения от Комисията план за действие. Основната цел на СКП е да се създаде единен пазар на капитали, при който дружествата, по-специално МСП, ще имат по-добър достъп до небанкови финанси, а местните капиталови пазари ще се развиват и ще се интегрират по-добре. Чрез допълване на банковото финансиране, по-добро поделяне на риска между частните инвеститори и гарантиране на цялостното намаляване на риска СКП би следвало да доведе до по-стабилна финансова система, която да разполага с повече инструменти за повишаване на растежа, създаване на заетост и превръщане на Европа в по-привлекателна за чуждестранни инвестиции.

II

В плана за действие за изграждане на СКП от 2015 г. и в неговия междинен преглед от 2017 г. са включени голям брой мерки, които е следвало да окажат съвкупно въздействие за полагането на основата за СКП до края на 2019 г. Предвид приоритетното значение, което Комисията и заинтересованите страни отдават на тази водеща инициатива, ЕСП счита, че настоящият доклад е изготвен навреме, за да помогне за по-нататъшното развитие на СКП. Докладът разглежда въпроса доколко Комисията е изпълнила добре своята роля и посочва проблеми, които могат да повлияят върху успешното действие на СКП в момента и в бъдеще.

III

По време на одита беше проверено дали Комисията е постигнала успех с действията си за изграждане на ефективен СКП. За да отговори на този общ въпрос, ЕСП разгледа дали Комисията е постигнала целите си за увеличаване на многообразието от източници на финансиране на дружествата, дали е предприела ефективни действия за насърчаване в достатъчна степен на по-интегрирани и по-развити капиталови пазари, дали е премахнала трансграничните пречки пред участниците на пазара и дали е разработила и наблюдавала по подходящ начин проекта за СКП.

IV

Общото заключение на ЕСП е, че Комисията е положила усилия да постигне трудната цел за изграждане на СКП, но резултатите все още предстоят. Много от мерките, които Комисията може да предприеме в рамките на своите правомощия, засягат само тясно определени области от спектъра на действия, необходими за постигане на целите на СКП. По самото си естество тези мерки (например „меки“ мерки като извършване на анализ за насърчаване на добрите практики) не са успели да предизвикат значителен напредък за постигане на СКП. Друго ограничение, пред което е била изправена Комисията, е че много от ключовите действия могат да бъдат предприети само от държавите членки или с тяхната пълна подкрепа.

V

Мерките за разнообразяване на източниците на финансиране на дружествата са били насочени към проблеми, които са твърде ограничени, за да предизвикат структурни промени към повече пазарно финансиране в ЕС, и са оказали само ограничено въздействие. Освен това, въпреки че представлява положителна стъпка, законодателството в областта на секюритизацията все още не е довело до очакваното възстановяване на европейския секюритизационен пазар след финансовата криза и не е помогнало на банките да увеличат кредитния си капацитет, което, наред с другото, би помогнало на МСП. Трансакциите продължават да бъдат концентрирани в рамките на традиционните класове активи (напр. ипотеки, заеми за автомобили) и в определени държави членки.

VI

Що се отнася до развитието на местните капиталови пазари, Комисията е използвала координиращата си роля в процеса на европейския семестър. Тя обаче не е разработила всеобхватна и ясна стратегия на ЕС и не е препоръчала на всички държави членки с по-слабо развити капиталови пазари да осъществят съответните реформи. Комисията е използвала основаната на търсенето Програма за подкрепа на структурните реформи (ППСР) за финансиране на проекти от значение за СКП. Въпреки че логиката на интервенция на ППСР официално не е ориентирана към специфичните нужди на капиталовите пазари в ЕС, целите на СКП са взети предвид на равнището на проектите. Основаният на търсенето подход обаче не е благоприятствал предоставянето на подкрепа на всички държави членки съобразно техните нужди и резултатите от него предстои да се видят.

VII

ЕСП отбелязва, че планът за действие за СКП не е довел до пробив по отношение на преодоляването на основните пречки пред трансграничните капиталови потоци. Тези пречки често произтичат от националното законодателство, например по отношение на несъстоятелността и данъка, удържан при източника, или от липса на финансово образование. Напредъкът по отношение на преодоляването на пречките е ограничен отчасти поради липсата на подкрепа от страна на държавите членки.

VIII

Що се отнася до проекта за СКП, неговите цели невинаги са достатъчно конкретни и измерими. Освен това не са били определени приоритети преди започването на проекта. Мониторингът от страна на Комисията е бил ограничен до напредъка на законодателните мерки. Комисията не е следила редовно и последователно напредъка към постигане на целите на СКП.

IX

За да се подобри ефективността на проекта за СКП, ЕСП препоръчва на Комисията:

1. да предложи добре насочени действия за по-нататъшно улесняване на достъпа на МСП до капиталовите пазари;
2. да насърчи по-развитите и по-добре интегрирани местни капиталови пазари;
3. да преодолее основните трансгранични пречки пред инвестициите; и
4. да разработи специфични цели и основни мерки и да развие мониторинга на СКП.

X

ЕСП приканва също и Съвета да обмисли как да доразвие предложението на Комисията, за да се обърне внимание на асиметричното данъчно третиране на собствения капитал и на задълженията.

Въведение

01

Свободното движение на капитали е една от четирите основни свободи наред със свободното движение на стоки, услуги и труд и е основна цел на Европейския съюз. Значението и ползите от създаването на европейски капиталов пазар се обсъждат отдавна, включително в доклада Segré от 1966 г., в доклада Lamfalussy от 2001 г. и в предишни съобщения на Комисията (напр. от 1996 г., 1998 г. и 2011 г.). Макар акцентът, измеренията и предизвикателствата по отношение на развитието и интеграцията на капиталовите пазари да са се променили, ЕС никога не е успял да постигне добре функциониращи интегрирани капиталови пазари.

02

Съществуват географски несъответствия между държавите членки по отношение на капитализацията, ликвидността и развитието на местните капиталови пазари. Държавите членки на запад и на север имат по-развити капиталови пазари и самоутвърждаващи се центрове за капитали, докато държавите членки на изток и на юг изостават (вж. фигура 1). Досега Лондон беше най-важният финансов център на ЕС. Оттеглянето на Обединеното кралство от ЕС представлява предизвикателство за проекта за СКП.

03

Въпреки положените след финансовата криза усилия, икономиките на повечето държави — членки на ЕС, все още до голяма степен разчитат на банково финансиране в сравнение с финансирането от капиталовите пазари (напр. частен капитал, рисков капитал, облигации). МСП в Европа избират сравнително по-евтино банково финансиране, което им позволява да запазят пълна собственост. Въпреки че през последното десетилетие небанковото финансиране придобива все по-голямо значение, през 2018 г. банковите заеми все още представляват около 45 % от общото дългово финансиране на нефинансовите предприятия в еврозоната, което е понижение спрямо около 60 % през 2007 г.¹ Традициите и културата са важен фактор в това отношение, както показва предпочитанието към местни активи (т.е. склонността да се инвестира голямата част от портфейла в местни активи). Липсата на лесно достъпна информация относно дружествата и недостатъчната степен на финансова грамотност са допълнителни пречки, ограничаващи търсенето на капиталови пазарни инструменти от страна на инвеститорите.

04

Съюзът на капиталовите пазари (СКП) е широкомащабна инициатива на Комисията. Той стартира официално през 2015 г. с план за действие на Комисията. Този водещ проект е обявен като част от десетте политически приоритета на Комисията и е елемент в третия стълб от Плана за инвестиции за Европа, който има за цел да подобри инвестиционната среда. СКП е предназначен да допълни банковия съюз чрез по-добро поделяне на риска между частните инвеститори и осигуряване на цялостно намаляване на риска и в крайна сметка да укрепи Икономическия и паричен съюз (ИПС).

05

Необходимостта от СКП никога не е била толкова голяма, колкото е днес. Брексит подчерта политическата необходимост от изграждане на по-развити и по-интегрирани капиталови пазари в ЕС, тъй като Обединеното кралство — най-големият и най-развит капиталов пазар и най-важният европейски център за финансиране за стартиращи предприятия — напусна официално ЕС на 31 януари 2020 г. Освен това нараства конкуренцията в световен мащаб, за което свидетелстват фактори като отливът от ЕС на иновативни европейски МСП, които търсят по-добро финансиране и среда, благоприятстваща в по-голяма степен финансирането на бързоразвиващи се дружества. През последните месеци Комисията включва в посланията си икономическата несигурност вследствие на COVID-19 като допълнителен фактор в полза на СКП, който би могъл да мобилизира частно финансиране и да ускори възстановяването на икономиката.

Цели на СКП

06

Важна цел на СКП е да се помогне за намаляване на силната зависимост от банково финансиране и за съкращаване на разходите за набиране на капитал, по-специално за МСП. Според Комисията тази цел следва да бъде реализирана чрез изграждането на стабилна финансова система, при която по-развити и интегрирани капиталови пазари ще поемат повече спестявания на гражданите и ще играят по-голяма роля във финансирането на предприятията. Предвидено е банковият сектор на ЕС също да се възползва от СКП, който включва мерки за съживяване на европейския пазар на секюритизации.

07

Чрез допълването на банковия съюз и разпределянето на рисковете между участниците на пазара СКП би следвало да допринесе за по-стабилна финансова система, която да разполага с повече инструменти за повишаване на растежа, създаване на заетост и превръщане на Европа в по-привлекателна за чуждестранни инвестиции. И накрая, по-интегрираните, ликвидни и по-развити пазари в Европа не само ще увеличат трансграничните инвестиционни потоци, но и ще подкрепят по-силната международна роля на еврото.

08

В плана за действие за изграждане на СКП от 2015 г. и в неговия междинен преглед от 2017 г. е включен набор от законодателни и незаконодателни мерки, разделени в седем области на интервенция, които заедно с други мерки, е следвало да окажат съвкупно въздействие, като превърнат фрагментираните законодателни актове в областта на финансите в една съгласувана регулаторна рамка. Целта на законодателната рамка и на незаконодателните мерки е да се изгради инвестиционна екосистема, която да стимулира достъпа до капиталовите пазари и растежа на икономиката. Регулирането обаче може да улесни функционирането на пазара, но не може да го диктува.

09

СКП е незавършена програма, работата по която продължава. До момента повечето от законодателните актове или все още не са приложени, или са приложени едва наскоро. За да започне подготвителната работа за нов план, Комисията е стартирала форум на високо равнище относно съюза на капиталовите пазари, включващ 28 експерти на високо равнище в тази област. Окончателният доклад на форума е публикуван през юни 2020 г. и включва набор от препоръки във връзка с политиката². Комисията е публикувала своя нов план за действие³ през септември 2020 г.

Роли и отговорности в СКП

10

Съгласно принципа на субсидиарност някои ключови области на политиката за СКП (напр. данъчно облагане, неплатежоспособност и финансово образование) са отговорност на държавите членки. Ето защо успехът на инициативата за СКП зависи не само от Комисията, но и от политическата воля и амбиция на Европейския парламент, Съвета и държавите членки.

11

Планирането, цялостното прилагане и координацията на проекта за СКП в рамките на Комисията са в правомощията на генерална дирекция „Финансова стабилност, финансови услуги и съюз на капиталовите пазари“ (ГД FISMA), като са ангажирани и други служби на Комисията. Създадената през 2020 г. генерална дирекция „Подкрепа на структурните реформи“ (ГД REFORM) с цел да замени Службата за подкрепа на структурните реформи (СПСР), наред с други задачи, осигурява техническа подкрепа чрез програмата за подкрепа на структурните реформи (ППСР)⁴ за повишаване на капацитета на вътрешните капиталови пазари на държавите членки. Няма конкретен бюджет, свързан с функционирането на СКП.

12

Другите три ключови институции за функционирането на СКП са три европейски надзорни органа (ЕНО):

• Европейският орган за ценни книжа и пазари (ЕОЦКП), който е регулаторният орган за пазара на ценни книжа в ЕС, предлагащ мерки за изпълнение и определящ техническите правила;
• Европейският орган за застраховане и професионално пенсионно осигуряване; и
• Европейският банков орган.

Обхват и подход на одита

13

Предвид значението на СКП, ЕСП разгледа неговата структура, прилагане и ефективност. Докладът на ЕСП има за цел да информира заинтересованите страни и да даде препоръки на Комисията в подкрепа на по-нататъшното развитие на СКП.

14

Действията, които ЕСП провери, са свързани с четири от седем области на интервенция в плана за действие за изграждане на СКП, а именно: i) финансиране, насочено към иновациите, новосъздадените дружества и дружествата, чиито ценни книжа не са допуснати до търговия на регулиран пазар, ii) улесняване на дружествата при навлизането на пазара и набирането на капитал на публичните пазари, iii) укрепване на банковия капацитет в подкрепа на икономиката, и iv) улесняване на трансграничните инвестиции.

15

Общият въпрос на одита беше дали Комисията е постигнала успех с действията си за изграждане на ефективен СКП. За да отговори на този въпрос, ЕСП прецени дали Комисията:

1. е помогнала за диверсификацията на финансирането на дружествата, по-специално на МСП;
2. е помогнала за разработването на по-развити и по-добре интегрирани местни капиталови пазари;
3. е предприела ефективни действия за преодоляване на ключови трансгранични пречки; и
4. е осигурила на СКП обоснована рамка за изпълнение.

16

За целите на одита ЕСП провери наличната в Комисията документация и проведе интервюта със съответните служители на Комисията. ЕСП прегледа извадка от десет от общо 54 проекта от значение за СКП, които са финансирани по линия на Програмата за подкрепа на структурните реформи (ППСР) и нейните подготвителни действия в периода 2016—2019 г. ЕСП използва професионалната си преценка, за да подбере тази извадка (вж. приложение I за списъка на проектите), като се съсредоточи върху проекти, намиращи се в държави членки с по-слабо развити капиталови пазари (вж. фигура 1). Подбраните проекти са на относително напреднал етап на изпълнение и поради това е по-вероятно резултатите им да бъдат видими.

17

Освен това, за да събере информация, ЕСП се срещна с органите и заинтересованите страни от девет подбрани държави членки, т.е. България, Чехия, Естония, Италия, Литва, Люксембург, Нидерландия, Полша и Румъния. Тя проведе и интервюта със служители на ЕОЦКП, Европейската инвестиционна банка, Европейския инвестиционен фонд и експерти и представители на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР), Европейската банка за възстановяване и развитие (ЕБВР), редица стопански асоциации и асоциации на инвеститорите и фондови борси.

18

ЕСП инспектира органите, отговарящи за регулирането и надзора на местните капиталови пазари във всички държави членки (министерствата на финансите, националните компетентни органи (НКО) и централните банки), европейските и националните стопански асоциации, асоциациите на инвеститорите, както и фондовите борси в ЕС.

19

Одитната дейност беше извършена в периода септември 2019 г. — февруари 2020 г. Тя приключи преди избухването на епидемията от COVID-19, поради което в настоящия доклад не са взети предвид развитията в политиките или други промени, възникнали в отговор на пандемията.

Констатации и оценки

Мерките на Комисията за диверсификация на възможностите за финансиране на МСП не са имали катализиращ ефект досега

20

В ЕС банковото кредитиране винаги е било преобладаващият източник на средства за финансиране на дружествата, особено на МСП. В основата на инициативата за СКП е достъпът до нови източници на финансиране за МСП чрез допълване на банковите финансови средства с финансови средства на пазарен принцип (напр. рисков капитал, частен капитал).

21

През последните десетилетия Европа създаде множество иновативни стартиращи предприятия — т.нар. „еднорози“, т.е. бързо развиващи се стартиращи предприятия, оценени на стойност над 1 млрд. щатски долара (вж. фигура 2). Все по-голям брой от този вид дружества, след като преминат първоначалната фаза на развитие, се преместват извън ЕС заради възможностите за растеж. Комисията се е опитала да сложи край на тази тенденция чрез подпомагане на дейностите, свързани с регистрирането на МСП на борсата, с помощта на няколко мерки в обхвата на СКП.

22

Между отделните МСП съществуват голяма разнородност, напр. по отношение на размера, сектора, възрастта, дейността и собствеността, както и множество трансгранични различия. Бързо разрастващите се МСП представляват около 11 % от 25-те милиона дружества⁵ в ЕС. Улесняването на достъпа до разнообразни източници на финансиране за бързоразвиващите се МСП е дълготрайна политика на Комисията, която започва през 1998 г. с нейния план за действие относно рисковия капитал⁶. Проблемът с финансирането на МСП, което варира по време на различните етапи на тяхното развитие (вж. фигура 3), е акцент в редица политики на Комисията, като например плана за действие от 2011 г. за подобряване на достъпа на МСП до финансиране⁷. Планът за действие за изграждане на СКП от 2015 г. е продължение на горепосочените инициативи (вж. приложение II).

23

Целта на Комисията в плана за действие за изграждане на СКП от 2015 г. и в неговата актуализация от 2017 г. е да подобри достъпа на МСП до финансиране чрез акцентиране върху две области на интервенция: i) финансиране, насочено към иновациите, новосъздадените дружества и дружествата, чиито ценни книжа не са допуснати до търговия на регулиран пазар, и ii) улесняване на дружествата при навлизането и набирането на капитал на публичните пазари. Предложените регулаторни промени са основно преразглеждания на предишни правила (проспекти, пазари за растеж на МСП, европейски фондове за рисков капитал (EuVECA).

24

Другата област на интервенция на Комисията е iii) укрепване на банковия капацитет в подкрепа на икономиката в по-широк смисъл, което включва покритите облигации и секюритизациите. Тази мярка на политиката не е пряко свързана с финансирането на МСП, но е насочена към възможността за намаляване на задлъжнялостта на банките (т.е. за свиване на техния баланс), без да се намалява предоставянето на кредити за частния сектор.

25

За да провери дали мерките в рамките на СКП са постигнали целта си за диверсификация на финансирането за МСП, ЕСП разгледа дали Комисията:

1. е увеличила възможностите за финансиране на експанзията на дружествата по време на етапа на разрастване преди първично публично предлагане (вж. фигура 3; в т.ч. рисков капитал и частен капитал);
2. е подобрила достъпа на МСП до публичните пазари (т.е. етапа на първично публично предлагане);
3. е намалила информационните бариери, които пречат на МСП да определят източниците на финансиране и бъдещите инвеститори от възможностите за инвестиции; и
4. е дала възможност на банките да освободят своя кредитен капацитет в подкрепа на МСП.

Частични резултати при подкрепата за рисковия капитал и финансирането със собствен капитал

26

В рамките на плана за действие за изграждане на СКП Комисията е стартирала пакет от мерки в подкрепа на рисковия капитал и финансирането със собствен капитал в ЕС. Мерките включват регулаторна реформа, създаване на общоевропейски фондове на фондовете и насърчаване на най-добрите практики в областта на данъчните стимули (вж. таблица 1).

27

Пазарите на рисков и частен капитал в ЕС все още се характеризират с големи различия между държавите членки по отношение както на размера на недостига на финансиране на МСП, така и на наличието на източници на финансиране, по-специално по отношение на институционалните инвеститори. Действително се наблюдава огромно фрагментиране на пазарите между централната и периферната част на ЕС по отношение на рисковия капитал и инвестициите в частен капитал (т.e. локализирането на дружествата от портфейла, които получават средствата); те са концентрирани основно само в няколко държави членки (т.e. Франция, Германия, Нидерландия, Дания и Швеция).

28

Прегледът на регламентите относно EuVECA и европейските фондове за социално предприемачество (EuSEF) беше първата законодателна мярка, включена в плана за действие за СКП, за насърчаване на трансгранично ориентираните дружества за рисков капитал и подпомагане на развитието на по-слабо развитите райони на европейския пазар за рисков капитал. С тази мярка обаче ефективно се е увеличил само броят на регистрациите на фондове EuVECA в онези държави членки, които разполагат с добре развити пазари на рисков капитал (напр. Франция и Нидерландия).

29

Анализът на ЕСП на данните относно новорегистрираните фондове EuVECA и EuSEF и събеседванията с участниците на пазара и заинтересованите страни показаха, че EuVECA и EuSEF все още не се използват от голяма част от фондовете за рисков капитал и не са се оказали от решаващо значение за разширяването на пазара и за финансирането на МСП. Резултатите от проучването на ЕСП, проведено сред публичните органи на ЕС, показаха, че 22 % от отговорилите не считат, че измененията от 2017 г. в Регламента за EuVECA са повишили равнището на инвестиции в предприятията на ЕС за рисков капитал, докато 45 % от тях считат, че е твърде рано за оценка.

30

Създаването на общоевропейските фондове на фондовете за рисков капитал представлява потенциално вливане на 410 млн. евро в пазара чрез бюджета на ЕС⁸. Тази мярка е единственото действие за финансиране в плана за действие за изграждане на СКП. Извън плана за действие Комисията извършва активна дейност и за финансирането на МСП, като предоставя значително финансиране посредством програми, управлявани централно и чрез споделено управление. Въпреки че все още предстои да бъде постигнато очакването за набиране на 2,1 млрд. евро от частни или публични инвеститори (т.e. за привличане на пет пъти по-голяма сума от вложената във фонда), набирането на средства и инвестиционните операции при три фонда на фондовете напредват, като ефектът се състои в привличане на частни инвестиции и увеличаване на размера на пазара на рисков капитал в ЕС.

31

В подкрепа на пазарите на частен и рисков капитал Комисията е публикувала и доклад относно схемите за данъчно стимулиране за рисковия капитал и инвестициите на „бизнес ангелите“, който обхваща и добрите практики, и го е представила по време на два семинара. Не са предприети последващи действия във връзка с това в държавите членки.

32

Комисията е направила законодателно предложение за разглеждане на т.нар. „дисбаланс между дълг и собствен капитал“. В повечето държави членки лихвата върху дълговете и възвръщаемостта на собствения капитал се третират различно, което пречи на развитието и интегрирането на пазарите. Тъй като лихвата се приспада от основата за облагане с корпоративен данък, а възвръщаемостта на собствения капитал — не, съществува данъчно предимство за дългово финансиране, което влияе на финансовите решения, които се вземат от дружествата и инвеститорите. Поради това се счита, че цената на капитала за собствения капитал е с 45 % по-висока от цената на капитала за задълженията⁹.

33

Комисията се е опитала да разреши този въпрос в рамките на СКП, като е предложила въвеждането на облекчение за компенсиране на корпоративния данък за емитирането на собствен капитал като част от предложението за обща консолидирана основа за облагане с корпоративен данък (ОКООКД). Предложеното решение обаче все още не е приложено поради липсата на съгласие от страна на съвета, който носи цялата отговорност за въпросите, свързани с данъчното облагане.

Достъпът на МСП до публичните пазари следва да бъде подобрен

34

Набирането на финансиране със собствен капитал на публичния пазар е по-трудно за МСП, отколкото за по-големите дружества, тъй като те се страхуват от загуба на собствеността, не разполагат със същия капацитет за спазване на изискванията за оповестяване и за поемане на съответните разходи (дори до 15 % от набраната сума). Определената от Комисията цел е да се улесни и намали разходите за емитирането на облигации и собствен капитал на публичните пазари, като същевременно гарантира защита на инвеститорите. За тази цел Комисията е стартирала пакет от мерки (вж. таблица 2).

35

Макроикономическите условия, като например ликвидността на пазара, нагласата на инвеститорите, равнището на лихвите, очакваният процент на икономическия растеж, очакваната данъчна ставка и инфлацията, могат да окажат по-голямо въздействие от разходите за публикуване на проспект и да определят избора на дадено дружество дали да премине към ППП или не. След финансовата криза се наблюдава колебание в броя на ППП в ЕС, който през 2019 г. достига общо до 90, но така и не се възстановява след 2009 г. (вж. фигура 4). Най-големият общ брой на ППП в ЕС е регистриран през 2011 г., когато те са достигнали 415¹⁰.

36

Достъпът на МСП до публичните пазари до момента не е подобрен значително, нито е станал по-евтин, както доказват проведените от ЕСП събеседвания и проучвания. Разходите, свързани с публикуването на проспект, са намалели съвсем слабо, а процесът все още е труден и дълъг. Освен това стойността на консултантските услуги във връзка с издаването на проспект определя голяма част от разходите, свързани с неговото публикуване, което не се влияе лесно от действията на Комисията.

37

Също така, с промените в регламента и липсата на хармонизация на национални правилата за емисии под прага, при който не е необходим проспект, се създават възможности за регулаторен арбитраж. Действително дружествата, планиращи да наберат до 8 млн. евро и установени в държава, в която задължението за проспект е над 1 млн. евро, могат да извършат трансгранично емитиране на собствен капитал онлайн (т.e. колективно финансиране) чрез платформа, създадена в друга държава, без задължение за проспект за емисии до 8 млн. евро.

38

ЕСП отбелязва също, че при изготвянето на плана за действие от 2015 г. Комисията не е обмислила вливането на финансиране в подкрепа на ППП на МСП, например под формата на публично-частен фонд. Все пак през март 2020 г. Комисията е обявила намерението си да създаде публично-частен фонд, инвестиращ в публични предлагания¹¹.

39

Друга мярка от плана за действие за СКП — Регламентът относно използването на пазарите за растеж на МСП — включва изменения в Регламента относно пазарната злоупотреба и други промени в правилата относно проспектите, с цел да се улесни емитирането на собствен капитал и дълг от МСП на т.нар. пазари за растеж на МСП. Нещо повече, Комисията е предложила допълнителни правила за улесняване на регистрацията на многостранни системи за търговия като пазари за растеж на МСП и за насърчаване на ликвидността на акциите на МСП, чиито ценни книжа са допуснати до търговия на регулиран пазар, така че тези пазари да станат по-привлекателни за инвеститорите, емитентите и посредниците. Законодателната мярка е приета през 2019 г. и е влязла в сила през януари 2020 г. Нейното влизане в сила е изпратило положително послание до екосистемата от МСП, че създателите на политики в ЕС са готови да въведат промени от полза за МСП.

Ограничено въздействие при преодоляването на информационните бариери

40

Информационните бариери представляват една от основните пречки, засягащи търсенето и предлагането на пазара за финансиране на МСП. По отношение на търсенето, МСП са изправени пред трудности с определянето на наличните варианти за финансиране. По отношение на предлагането, инвеститорите изпитват трудности да оценят кредитоспособността на МСП. Комисията се е опитала да обърне внимание и на двата проблема (вж. таблица 3).

41

По отношение на търсенето, Комисията е насърчила сключването на необвързващо споразумение между федерациите на банките и сдруженията на МСП относно ръководните принципи за предоставяната от банките обратна информация на отхвърлените заявления за кредити от МСП. ЕСП отбелязва, че инициативата зависи изцяло от възприемането от страна на сектора. Принципите все още не са познати на целия банков сектор и такава обратна информация не би имала голямо въздействие върху заявленията за кредити от МСП, тъй като едва 6 % от тях са били отхвърлени в еврозоната през 2019 г.

42

По отношение на предлагането, опитите за създаване на общоевропейска информационна система, съдържаща информация за МСП, са преустановени поради липсата на бюджет и експертен опит, която прави проекта неосъществим. Комисията е заключила, че интервенция на ЕС няма да донесе добавена стойност, ако първо не се намерят решения от местните и националните органи.

43

ЕСП отбелязва, че създаването на цифрова платформа в целия ЕС за достъп до публична финансова и нефинансова информация за дружества — общоевропейска единна точка за достъп — се обсъжда още от приемането на Директивата за прозрачността през 2013 г. Въпреки че проектът би бил от изключително значение за СКП за преодоляване на информационните бариери, Комисията не го е включила в своя план за действие, а го е делегирала на ЕОЦКП. През 2017 г. ЕОЦКП е намалил степента на приоритетност на проекта поради липсата на бюджет, липсата на съпоставимост на данните на дружествата от държавите членки и липсата на мандат за валидиране на подадените от държавите членки данни на дружествата.

Действията за осигуряване на ново банково кредитиране на МСП нямат видим ефект

44

Със своите мерки за изграждане на СКП в рамките на областта на интервенция за укрепване на банковия капацитет Комисията е имала за цел да улесни банките при финансирането на дружествата и на икономиката. ЕСП провери дали действията на Комисията по отношение на рамката за секюритизация, покрити облигации и европейски обезпечени ценни книжа са били ефективни за укрепването на банковия капацитет в подкрепа на дружествата от ЕС (вж. таблица 4).

45

Предвид факта, че обикновено МСП нямат пряк достъп до капиталовите пазари, един функциониращ пазар на секюритизации позволява трансформирането на неликвидни заеми в продаваеми ценни книжа. Ето защо той може да се счита за инструмент за непряко финансиране на МСП. Мярката съгласно плана за действие за изграждане на МСП — новата рамка за опростени, прозрачни и стандартизирани (ОПС) секюритизации — е инициатива, подета както от регулатора, така и от сектора за създаване по същество на „златен стандарт“, налагащ секюритизации с най-високо качество.

46

Въпреки че в плана за действие за изграждане на СКП Комисията е счела това предложение за „лесно осъществимо“, законодателният процес е отнел повече от две години. Макар че Регламентът относно опростените, прозрачни и стандартизирани секюритизации е в сила от януари 2019 г., основната част от вторичното законодателство и насоките, които са необходими, за да се тълкува и гарантира спазването на Регламента, са влезли в сила едва през септември 2020 г.

47

ЕСП отбелязва, че в своята оценка на въздействието на Регламента относно секюритизациите Комисията не е предоставила никакви данни или оценка на това при какъв дял от европейския пазар на секюритизации ще бъдат постигнати новите критерии за ОПС. Липсата на правна яснота вследствие на забавянията при приемането на вторичното законодателство и насоките е повлияла отрицателно на ОПС трансакциите в краткосрочен план¹² (т.e. първата ОПС трансакция е извършена на 21 март 2019 г. — почти три месеца след датата на прилагане), но ситуацията постепенно се е подобрила със 143 секюритизации в рамките на същата година. До юни 2020 г. са направени още 165 уведомления, с което общият брой е достигнал 308.

48

През 2019 г. новият знак за ОПС е обхванал почти половината от пазарния дял на ЕС (46 % при почти 100 млрд. евро; вж. фигура 5), но общият пазар на секюритизации не е показал признаци на растеж. Секюритизационните трансакции остават до голяма степен концентрирани в рамките на традиционните класове активи, като например ипотеки и заеми за автомобили.

49

По отношение на постигнатите резултати ЕСП отбелязва, че при емитирането на секюритизиращи инструменти за МСП все още има затруднения в резултат от финансовата криза през 2007/2008 г. и остава ниско (10,6 % от общото емитиране през 2019 г., вж. фигура 6). През 2019 г. общият емитиран обем на сделките за МСП (23 млрд. евро) е бил под равнищата от 2007/2008 г. и от периода 2014/2015 г. преди СКП, а секюритизацията на заеми на МСП е представлявала едва 1 % от ОПС трансакциите към юни 2020 г. Освен това секюритизацията за МСП е концентрирана само в няколко държави членки (Белгия, Италия и Испания, въз основа на обемите към юни 2020 г.).

50

ЕСП отбелязва, че през декември 2019 г. Съветът е поискал от Комисията да прецени дали да създаде знаци на ЕС, включващи „секюритизация на МСП“, „европейски обезпечени ценни книжа на МСП“, „инвестиционни фондове за МСП“ и фондове за иницииране на заеми с оглед подобряване на условията за финансиране на МСП¹³. Освен това Комисията, съвместно с Групата на ЕИБ, е въвела инструменти за секюритизация с цел да подпомогне финансирането на МСП основно в региона на Централна, Източна и Югоизточна Европа (ЦИЮЕ). Въпреки това тези трансакции не са довели до увеличение на частното участие.

Недостатъци в усилията за развиване на местните капиталови пазари

51

Добре функциониращите местни пазари предлагат подкрепа за финансирането и инвестициите на частния сектор, което в крайна сметка води до икономически растеж и създаване на работни места¹⁴. Капиталовите пазари в ЕС са разнородни и са концентрирани в Западна и Северна Европа (вж. фигура 1).

52

Планът за действие за изграждането на СКП има за цел да развие местните капиталови пазари чрез засилване на техния специфичен капацитет и улесняване на тяхната интеграция. Въпреки това е необходимо предприетите мерки на политиката да спазват изцяло принципа на субсидиарност. Националните и регионалните органи отговарят най-вече за развиването на местните пазари.

53

Комисията също осигурява източници на финансиране (като например рисков капитал или гаранции по заеми) за подпомагане на МСП или чрез програми, управлявани централно от Европейската комисия (като програмата за конкурентоспособност на предприятията и МСП — COSME), или чрез европейските структурни и инвестиционни фондове при споделено управление (т.e. фондове, чието управление е поделено между ЕС и държавите членки). Тези действия не попадат в обхвата на плана за действие за изграждане на СКП. Подкрепата от ЕС обхваща редица различни финансови инструменти (собствен капитал и дълг, гаранции по заеми и рисков капитал, механизми за изграждане на капацитет и споделяне на риска)¹⁵.

54

Друг начин Комисията да насърчава развитието на местните капиталови пазари е чрез европейския семестър — годишен цикъл за координация на икономическите и финансовите политики, въведен през 2010 г. за подобряване на икономическата и социалната устойчивост на ЕС. Всяка година Комисията извършва анализ на плановете на всяка държава членка по отношение на бюджетните, макроикономическите и структурните реформи, след което изготвя специфични за всяка държава препоръки за следващите 12—18 месеца, които се одобряват и приемат официално от Съвета.

55

По линия на ППСР ЕС предоставя техническа помощ на държавите — членки на ЕС, за институционални и административни реформи и реформи за повишаване на растежа, в т.ч. развитието на техните капиталови пазари. ППСР се основава на търсенето, т.е. държавите членки избират дали да представят на Комисията проектни предложения за финансиране или не.

56

Сметната палата провери дали:

1. Комисията разполага с всеобхватна стратегия за насърчаване на развитието на местните капиталови пазари;
2. европейският семестър е използван за подкрепа на реформите в държавите членки от значение за СКП; и
3. предоставената по линия на ППСР техническа помощ е помогнала ефективно за развитието на капиталовите пазари.

Липса на всеобхватна стратегия за развитие на местните капиталови пазари

57

В междинния преглед от 2017 г. на плана за действие за изграждане на СКП Комисията е планирала да изготви всеобхватна стратегия относно развитието на местните и регионалните капиталови пазари в рамките на ЕС. Това е било едно от деветте нови приоритетни действия в програмата за изграждане на СКП. Комисията не е публикувала отделен стратегически доклад, както е направила например за устойчивите финанси и финансовите технологии през март 2018 г.¹⁶ Вместо това тя само е докладвала¹⁷ със закъснение от девет месеца за действията, които могат да бъдат предприети на национално и регионално ниво за развиването на капиталовите пазари. Така тя не е отговорила на очакванията, създадени с междинния преглед (вж. приложение III). Това не представлява стратегия по смисъла на представяне на дългосрочна перспектива, обхващаща всички сегменти на капиталовите пазари, и не предвижда никакви конкретни действия, които Комисията следва да предприеме.

58

В проучването на ЕСП мнозинството от органите на държавите членки бяха на мнение, че в плана за действие за СКП до голяма степен е възприет „универсален“ подход и че в него не се насърчава конкретно развитието на местните пазари (вж. таблица 5).

Не се използва пълният потенциал на европейския семестър за насърчаване на реформи на капиталовите пазари

59

ЕСП провери дали в докладите по държави са установени важни рискове във връзка с развитието на капиталовите пазари и дали Комисията е отправила специфични препоръки към държавите членки с недостатъчно развити капиталови пазари.

60

В своята извадка ЕСП констатира, че в докладите по държави са установени важни рискове и те служат като добра основа за формулиране на специфични за всяка държава препоръки, насочени към развитието на капиталовите пазари и по-добрия достъп на дружествата до алтернативни източници на финансиране. Имаше обаче няколко случая, в които предизвикателствата в някои области, като например пазарните развития, управлението и надзора, не са били отразени достатъчно добре в докладите по държави за 2018 г. или 2019 г. Освен това нито един от докладите по държави в извадката не включваше специфични показатели, отнасящи за местните капиталови пазари.

61

ЕСП забеляза, че в периода 2016—2019 г., т.е. след приемането на плана за действие за изграждане на СКП, от девет държави членки е било поискано да извършат реформи, насочени към капиталовите пазари и по-добрия достъп до небанкови финанси. В приложение IV е предоставен списък на препоръките, взети предвид от ЕСП.

62

Анализът на ЕСП на по-слабо развитите капиталови пазари в ЕС показа (вж. приложение V), че в продължение на поне четири поредни години Комисията не е препоръчала осъществяването на пряко свързани реформи на десет държави членки, въпреки че те все още имат по-слабо развити капиталови пазари спрямо средното за ЕС. В пет от тези случаи (България, Хърватия, Гърция, Латвия и Словакия) Комисията е предложила препоръки относно по-общите предизвикателства пред финансовия сектор, като например надзора на финансовите услуги или съдебната система, които могат да окажат въздействие върху местния капиталов пазар, макар и най-вече непряко. Следователно към пет държави с по-слабо развити капиталови пазари не са отправени специфични за всяка държава препоръки, които имат пряко или непряко отношение към целите на СКП¹⁸.

63

Макар ЕСП да признава, че темата за капиталовите пазари е само едно от многото предизвикателства на политиката, които трябва да бъдат преодолени в процеса на европейския семестър, критериите и обосновката за приоритетно определяне на областите, по които да бъдат предложени специфични за всяка държава препоръки, не са ясно документирани от Комисията¹⁹. Освен това ЕСП не установи специфични препоръки, целящи насърчаване на трансграничната интеграция на местните капиталови пазари, за проектиране и прилагане на съответните реформи.

64

В съответствие със своя специален доклад относно европейския семестър²⁰ ЕСП забеляза също, че в една от специфичните за всяка държава препоръки реформите от значение за СКП са смесени с други области на политиката, дори и с такива, които нямат връзка (напр. заетост, социално приобщаване). Нещо повече, в специфичните за всяка държава препоръки, свързани с капиталовите пазари, липсват цели, спрямо които да се съпоставя напредъкът въз основа на ясен график за изпълнение²¹.

65

Що се отнася до специфичните за всяка държава препоръки от 2016 г., 2017 г. и 2018 г. от значение за СКП, ЕСП забеляза, че в оценката на Комисията е установено, че постигнатият към края на 2019 г. напредък е частичен. Нито една от посочените държави членки не е извършила препоръчаните реформи изцяло или в значителна степен, което предполага, че или графикът е бил твърде кратък, или е имало проблем с националната ангажираност от страна на държавите членки да изпълнят специфичните за всяка държава препоръки.

Техническата помощ до голяма степен е оценена, но резултатите предстоят

66

ЕСП прецени дали държавите членки с по-слабо развити пазари са се възползвали от проекти по линия на ППСР и дали проектите са осигурили добавена стойност и са довели до положителни резултати в държавите членки.

67

В плана за действие за изграждане на СКП Комисията се е ангажирала да разработи стратегия за предоставяне на техническа помощ на държавите членки за подпомагане на капацитета на капиталовите пазари до третото тримесечие на 2016 г. — допълнителна мярка към всеобхватната стратегия на ЕС за местните и регионалните капиталови пазари (вж. точка 57). През септември 2016 г. и в очакване на приемането на Регламента за ППСР обаче Комисията е докладвала, че е разработила капацитет за осигуряване на техническа помощ и ще работи с държавите членки за определянето на областите на политиката, но и че не е публикувала никакви стратегически документи.

68

Подкрепата по ППСР се основава на търсенето и не изисква съфинансиране от държавите членки. Тя обхваща целия цикъл на процеса — от подготовката и проектирането до осъществяването на даден проект. В периода 2016—2019 г. ППСР и нейните подготвителни действия са финансирали 54 проекта от значение за СКП с бюджет от 14,31млн. евро в 20 държави членки.

69

Що се отнася до предоставената от националните органи обосновка за кандидатстване за техническата помощ, и 10-те заявления от извадката на ЕСП са посочили осъществяването на СКП като приоритет на Съюза. В половината от случаите (пет заявления) органите са заявили, че искането е в съответствие със собствената им програма за реформи. Само една държава членка от извадката (Литва) е била получила специфична препоръка, свързана със СКП, и в заявлението за проект тази специфична препоръка е била посочена като обстоятелство от значение. Други две държави членки (България и Италия) са получили по-общи специфични препоръки (отнасящи се до несъстоятелност и надзор), но заявленията им не са били свързани с тези специфични препоръки.

70

На фигура 7 е представен броят на одобрените проекти и техният бюджет по държави членки. Фигурата показва, че между държавите с по-слабо развити капиталови пазари има значителни различия (напр. Хърватия и Румъния в сравнение с България, Унгария и Словакия).

71

СПСР е успяла да подпомогне повече от един проект, свързан със СКП, в девет държави членки. ЕСП обаче установи, че шест държави членки (Словакия, България, Унгария, Гърция, Кипър и Австрия) с по-слабо развити капиталови пазари не са осъществили нито един проект, свързан със СКП, или са осъществили само един. Три от тях са представили малък брой заявления (по едно от Словакия и България) или не са представили нито едно (Австрия).

72

Въпреки че логиката на интервенция на ППСР официално не е ориентирана към специфичните нужди на капиталовите пазари в ЕС, целите на СКП са взети предвид във всеки отделен проект. Освен това подбраните проекти ясно доказват връзката с установените национални потребности. В тях са отразени и повечето от приоритетите за мерки на политиките, определени в рамките на Виенската инициатива през 2018 г.²² ЕСП отбеляза, че в групата държави от ЦИЮЕ от шестте подадени заявления е избран само един проект, свързан с финансова грамотност (Чехия), която е ключов проблем за по-слабо развитите капиталови пазари (вж. точка 82). Другите са отхвърлени отчасти поради липсата на зрелост на проектите.

73

СПСР е възнамерявала да възприеме подход на три етапа/поетапен подход при последователността на интервенциите, т.е. първо да анализира подробно текущото състояние на развитието на капиталовите пазари, след това да подобри достъпа до пазарната инфраструктура и накрая да подкрепи усилията за задълбочаване и разширяване на достъпа до капиталовите пазари. За тази цел е определила седем широки области и 26 вида проекти, свързани със СКП, които потенциално да бъдат подпомогнати²³. Документът, в който се формулира този подход, е бил предоставен на избрани държави членки, посетени на място през 2017 г. и 2018 г.

74

В шест от 13 държави членки с относително по-слабо развити капиталови пазари (Литва, Словения, Словакия, Унгария, Гърция и Кипър) СПСР не е следвала съвсем точно този подход. Това обаче не означава, че подбраните проекти не са уместни или че не насърчават развитието на капиталовите пазари. Въпреки че за тези държави членки е липсвала диагностика или стратегия по отношение на капиталовите пазари, СПСР е одобрила представените от тях проекти, които са насочени към конкретни сектори от техните капиталови пазари.

75

До март 2020 г. са подадени само две заявления от повече от една държава членка, и двете от Естония, Латвия и Литва (вж. каре 1). Те са одобрени по ППСР. Въпреки сериозните предизвикателства, свързани с координацията на такива проекти във всички ангажирани държави членки, техните потенциални резултати и въздействие върху региона могат да бъдат значителни.

76

Що се отнася до навременното постигане и спазването на междинните цели, ЕСП установи няколко недостатъка по отношение на проектите в извадката. В почти всички проекти фазите на договаряне и прилагане са продължили по-дълго от първоначално предвиденото и е имало забавяне при представянето на окончателните резултати спрямо първоначалния график в анализа на СПСР. Финализирането на пет проекта е отнело (или се очаква да отнеме) значително време (между 30 и 40 месеца) от момента на представяне на заявленията, основно поради горепосочените забавяния.

77

Когато става въпрос за постигнатите резултати, все още не е възможно да бъде направено заключение, тъй като в края на одита повечето проекти бяха в процес на изпълнение. Също така в проучването на ЕСП мнозинството от органите на държавите членки (57 %) не са коментирали значението на предоставената им техническа помощ, тъй като считат, че е необходимо повече време за солидна оценка. Въпреки това ЕСП забеляза, че до момента резултатите в извадката са смесени. За половината от осемте приключили проекта i) не всички първоначално предложени от изпълнителя препоръки в крайна сметка са включени в окончателния доклад или са взети предвид от националните органи и ii) общото изпълнение на включените в проучванията препоръки е доста слабо.

78

Както се изисква съгласно Регламента за ППСР, СПСР наблюдава резултатите от техническата помощ, която предоставя. В този контекст СПСР изпраща два въпросника на органите бенефициенти. От участниците на пазара, които не са ангажирани с изпълнението на проектите, не се иска да участват, въпреки че са в състояние да предоставят независима, практическа и по-обширна обратна информация.

Комисията е предприела известни действия в рамките на своята компетентност, но не е преодоляла напълно трансграничните пречки

79

Трансграничните инвестиции са засегнати от фрагментирания по националните граници европейски пазар. Липсата на пазарна интеграция е видна от малкия дял на активите, притежавани от колективни инвестиционни фондове (ПКИПЦК и АИФ), които са регистрирани за продажба в повече от три държави. Статистиката показва, че макар пазарът на колективни инвестиционни фондове в Европа да се е разраснал, пазарната дейност е концентрирана в няколко държави²⁴. Към юни 2017 г. приблизително 70 % от всички управлявани активи са се притежавали от инвестиционни фондове, които са регистрирани за продажба само на вътрешния им пазар²⁵.

80

В своя доклад от 24 март 2017 г.²⁶ Комисията и държавите членки са установили три вида пречки, които възпрепятстват трансграничните капиталови потоци на различните етапи от инвестиционния цикъл. Докладът е довел до изготвянето на съвместна пътна карта на действията, включваща само онези пречки, с които държавите членки са били готови да се справят. Като част от плана за действие за СКП през 2016 г. Комисията е създала експертна група — Европейският форум за следпазарна търговия (ЕФСТ) — която да извърши широкообхватен преглед на постигнатия напредък в областта на следпазарната търговия на ценни книжа и при отстраняването на пречките, изброени в доклада „Джованини“ (недостатъци в трансграничните механизми за клиринг и сетълмент, установени през 2001 и 2003 г.)²⁷. Някои от установените от Комисията и държавите членки пречки са сигнализирани и от ЕФСТ в неговия последващ доклад от 15 май 2017 г.²⁸ И в двата доклада се споменава, че пречките, възпрепятстващи трансграничните капиталови потоци, са останали неотстранени в продължение на десетилетия.

81

Въз основа на двата доклада Комисията е предложила законодателни и незаконодателни мерки за намаляване на пречките пред трансграничните капиталови потоци. ЕСП извърши одит на мерките в рамките на СКП, свързани с финансовата грамотност на инвеститорите, и особено МСП, правото в областта на несъстоятелността и данъците, удържани при източника (вж. фигура 8).

Комисията е могла да направи повече за насърчаване на финансовата грамотност сред МСП

82

Проучванията на ОИСР във връзка с финансовата грамотност потвърждават, че степента на финансова грамотност, измерена по отношение на финансовите познания, поведение и отношение, остава разнородна в рамките на ЕС. Те показват също, че полът, възрастта, цифровите умения и финансовата гъвкавост имат значение за финансовата грамотност²⁹. Посочената по-горе разнородност на степента на финансова грамотност е очевидна и сред МСП. Проучването SAFE на Комисията и Европейската централна банка³⁰ показва, че повечето управители на малки дружества не се чувстват уверени да говорят за финанси с доставчици на собствен и рисков капитал, различни от банките. Това изглежда по-ясно изразено в Централна и Източна Европа в сравнение с останалата част от ЕС.

83

Макар че в плана за действие за изграждане на СКП не се съдържа конкретен ангажимент за внимание към финансовата грамотност, Комисията и държавите членки са установили, че недостатъчната степен на финансова грамотност е пречка, която възпрепятства инвеститорите да поддържат и увеличават своята трансгранична експозиция. В съвместната пътна карта на действията те са се ангажирали да дадат „начало на обмена на най-добрите практики при програмите за финансово ограмотяване, като се вземе предвид трансграничното измерение“.

84

В съответствие с този ангажимент подгрупа от 18 държави членки под председателството на Хърватия се е заела със задачата и през 2018 г. е изготвила неофициален документ, одобрен от съвместната експертна група на Комисията и на държавите членки относно пречките пред свободното движение на капитали. В неофициалния документ се препоръчва, наред с другото, държавите членки да измерят степента на финансова грамотност и да осъществят основани на доказателства и достъпни програми за финансово образование. В него се посочва също, че липсват инициативи, насочени към трансграничния аспект на МСП, както и че ще бъде трудно да се предприемат мерки по отношение на трансграничното измерение на финансовата грамотност на МСП, тъй като все още предстои много работа на национално ниво. Някои държави членки са призовали ЕС да разгледа този важен въпрос.

85

В областта на финансовото образование основната компетентност е на държавите членки. В препоръките от неофициалния документ не се посочва как ЕС следва да упражни своята компетентност при оказването на подкрепа на държавите членки да насърчават финансова грамотност, включително сред МСП. Комисията все още не е решила как да процедира по-нататък. В извършеното от ЕСП проучване на публичните органи 73 % са на мнение, че Комисията заедно с държавите членки е трябвало да предложи и да финансира конкретни действия в рамките на инициативата за изграждане на СКП за повишаване на финансовата грамотност сред инвеститорите на дребно и предприемачите. Същевременно обаче е липсвала подкрепа от страна на държавите членки, поради което дейността на експертната група относно пречките пред свободното движение на капитали е била временно прекратена през 2018 г.³¹

86

ЕСП отбелязва, че в неофициалния документ на експертната група относно финансовата грамотност не е разгледан систематично начинът, по който действащите програми за финансиране и платформи на ЕС, включително мрежата Enterprise Europe и Европейският консултантски център по инвестиционни въпроси, вече се използват за насърчаване на финансовата грамотност и как те потенциално биха могли да се използват по-ефективно за тази цел. Например целта на мрежата Enterprise Europe, която Комисията стартира през 2008 г., е да помага на дружествата да извършват нововъведения и да се разрастват в международен мащаб, като, наред с другото, предоставят консултации в областта на финансите и финансирането. Също така сред услугите, които са на разположение чрез Европейския консултантски център по инвестиционни въпроси, са финансови консултации за повишаване на способността на дружествата за получаване на достъп до адекватни източници на финансиране³².

Действията на Комисията вероятно няма да доведат до значително сближаване на производствата по несъстоятелност

87

Силните и ефикасни рамки за несъстоятелност благоприятстват трансграничните трансакции на капиталовите пазари. Според плана за действие за изграждане на СКП неефикасността на законодателствата в областта на несъстоятелността и разликите между тях понастоящем затрудняват инвеститорите при оценката на кредитния риск, особено при трансгранични инвестиции. Комисията посочва, че сближаването на производствата по несъстоятелност и преструктуриране ще благоприятства по-голямата правна сигурност на трансграничните инвеститори и би могло да насърчи по-голяма трансгранична дейност.

88

Както е обявено в плана за действие за изграждане на СКП и в неговия междинен преглед, Комисията е предложила две законодателни инициативи и една незаконодателна мярка по въпроса за несъстоятелността.

• В Директивата за ранно преструктуриране и предоставяне на втори шанс³³ основно се създават минимални стандарти за процедури, с които се преструктурират жизнеспособни дружества преди да изпаднат в несъстоятелност, и процедури, водещи до опрощаване на задължения.
• Целта на Предложението за регламент относно приложимото право към действието спрямо трети лица на прехвърлянето на вземания³⁴ е да се въведат единни стълкновителни норми, които да дават яснота кои законодателства трябва да се спазват от приобретателите, за да придобият право на собственост върху прехвърляните вземания.
• В Съобщението³⁵ относно приложимото право към имуществените последици от сделките с ценни книжа се пояснява, че съществуват различни начини за определяне къде се поддържа или намира дадена сметка за ценни книжа и че всички определения са еднакво валидни за целите на определяне на това кои стълкновителни норми са приложими в случай на несъстоятелност или друг спор.

89

Въпреки че двата законодателни акта все още очакват одобрение от Съвета или да бъдат транспонирани в националното законодателство, никое от действията не е подходящо да доведе до значително сближаване на производствата по несъстоятелност, тъй като в тях до голяма степен се решават въпроси, с които участниците на пазара се сблъскват преди започването на производство по несъстоятелност, като например преструктурирането на жизнеспособни дружества и изясняването на правата на собственост. Освен това те подкрепят участниците на пазара по отношение на последствията в резултат на несъстоятелност, като например прекомерна задлъжнялост и трудно започване на ново бизнес начинание. Макар сближаването на производствата по несъстоятелност да не е една от основните цели на СКП, в плана за действие за изграждане на СКП Комисията е заявила намерението си да насърчи такова сближаване³⁶.

90

Досега Комисията се е въздържала от предприемането на по-нататъшни действия за хармонизиране на основни елементи от производствата по несъстоятелност. Това се дължи на факта, че материалното право в областта на несъстоятелността остава отговорност единствено на държавите членки и ролята на ЕС се ограничава до развиването на съдебно сътрудничество по гражданскоправни въпроси с трансгранични последици. Според интервютата с Комисията, по време на преговорите в Съвета относно предложението за Директивата за преструктуриране и несъстоятелност и при консултациите преди заседанията с държавите членки преди действителното предложение, е било очевидно нежеланието на държавите членки да се разглеждат основни области от законодателството в областта на несъстоятелността.

91

Във възложено от Комисията през 2016 г. сравнително проучване относно материалното право в областта на несъстоятелността в ЕС³⁷ обаче е изказано предположение, че съществува възможност за хармонизиране на аспекти от производствата по несъстоятелност. От една страна, проучването е показало, че съществуват големи различия в националните правни уредби във връзка с несъстоятелността, които затрудняват намирането на общ подход, според който да се извърши хармонизацията. От друга страна, в него са повдигнати въпроси, които е счетено, че са целесъобразни да бъдат взети под внимание от законодателя на ЕС, включително квалификациите и обучението на синдиците, редът на вземанията и приоритетността, отменителните искове и действията за корекция и процедурните въпроси, свързани с официалните производства по несъстоятелност.

92

Резултатите от проучването на ЕСП на публичните органи показват, че над 50 % от отговорилите считат, че Комисията следва да даде приоритет на намирането на обща основа по-конкретно за: a) условията за разкриване на производствата по несъстоятелност, б) определението за несъстоятелност, и в) реда на вземанията при несъстоятелност (вж. фигура 9). 23 % от отговорилите са посочили, че Комисията следва да определи обща основа за отменителни искове.

Комисията е изготвила добър Кодекс за поведение във връзка с данъка, удържан при източника, но той все още не е обвързващ

93

Данъкът, удържан при източника, е пряк данък на пасивни приходи, включително лихви, дивиденти, лицензионни възнаграждения и капиталов доход. Той се удържа или от държавата на пребиваване или на произход, или и от двете, при което инвеститорът трябва да подаде искане за възстановяване на данъка. В своя доклад относно трансграничните пречки (вж. точка 80) Комисията и държавите членки са определили дискриминационните и обременяващите процедури за искане на освобождаване от данък, удържан при източника, като препятствие за трансграничните инвестиции. По същия начин ЕФСТ е откроил неефективните процедури за събиране на данъка, удържан при източника, като приоритет за действия с цел подобряване на средата за операциите след сключването на сделките в ЕС³⁸.

94

За да разреши тези въпроси, на 11 декември 2017 г. Комисията е публикувала Кодекс за поведение във връзка с данъка, удържан при източника. В него се препоръчва основно правителствата да предприемат стъпки за внедряване на опростени процедури за възстановяване на данъци, между които стандартизирана и хармонизирана система за предоставяне на данъчни облекчения при източника, така че правата по договорите и освобождаванията от разпоредбите им да се въведат и да се прилагат пряко. Кодексът обаче е необвързващ и на места недостатъчно категоричен — например по отношение на сроковете, в които данъчните органи на държавите членки трябва да обработват исканията за възстановяване на данъка.

95

Въпреки че Комисията е популяризирала активно опростените процедури в ЕС във връзка с данъка, удържан при източника, досега тя се е въздържала да предложи по-задълбочени мерки от необвързващия кодекс за поведение, тъй като законодателните и политическите пречки биха били големи. По-специално, в светлината на трудните дискусии на международно ниво, тя не е предложила директива въз основа на член 115 от ДФЕС, тъй като това би изискало:

• Комисията да докаже, че липсата на действие от нейна страна засяга пряко правилното функциониране на вътрешния пазар, и
• единодушие в Съвета и специална законодателна процедура.

96

От 1975 г. насам Комисията опитва да намери общо решение относно данъка, удържан при източника, върху дивидентите, въз основа на член 115 от ДФЕС, но без успех. Едно по-скорошно Съобщение на Комисията, в което се предлага постепенно преминаване към гласуване с квалифицирано мнозинство в областта на данъчното облагане³⁹, е отхвърлено с мнозинство от държавите членки.

97

Вместо това Комисията е наблюдавала прилагането на кодекса за поведение чрез въпросник и семинари в държавите членки. И при двете са откроени, наред с други въпроси, следните области за по-нататъшно подобрение:

• цифровизиране на подаването на искания за възстановяване, и
• въвеждане на възможност за приемане на алтернативни доказателства за местожителство за данъчни цели.

98

Също така, в рамките на срещата на върха на данъчните администрации на ЕС през май 2020 г., данъчните администрации на държавите членки са се договорили с Комисията тя да организира специални дейности за проучването на законодателни и незаконодателни инициативи за преодоляване на съществуващите предизвикателства при процедурите във връзка с данъка, удържан при източника, включително потенциална система за облекчаване при източника.

99

На 15 юли 2020 г. Комисията е публикувала план за действие за справедливо и опростено данъчно облагане⁴⁰. Тъй като данъчните пречки пред трансграничните инвестиции продължават, въпреки Кодекса за поведение във връзка с данъка, удържан при източника, Комисията е обявила, че ще предложи законодателна инициатива за въвеждане на обща и стандартизирана система в целия ЕС за облекчения във връзка с данъка при източника, придружена от механизъм за обмен на информация и сътрудничество между данъчните администрации. През 2022 г. Комисията възнамерява да изготви оценка на въздействието, която е възможно да доведе до предложение на Комисията за директива на Съвета за въвеждане на система за облекчения на данъка при източника.

При СКП липсва обоснована рамка за изпълнение

100

ЕСП провери дали Комисията:

1. е създала специфични, измерими, постижими, разумни и навременни цели и е определила достатъчно добре приоритета на мерките;
2. е осъществила ясна комуникация с обществеността относно СКП; и
3. е въвела система за всеобхватно наблюдение.

Целите на СКП са били твърде общи, а приоритетите са определени късно

101

Планът за действие за изграждане на СКП и неговият междинен преглед са придружени от подробен икономически анализ. Що се отнася до процеса на консултации за Зелената книга на Комисията за СКП и до нейната актуализация през 2017 г., Комисията е организирала добре процеса и е осъществила добра комуникация във връзка с резултатите. Това е потвърдено от проучването на ЕСП. СКП е предизвикал интереса основно на финансовия сектор и на четири големи държави членки. В по-малка степен се наблюдава интерес от страна на други предприятия/МСП и на държави членки с не толкова развити капиталови пазари.

102

Планът за действие за изграждане на СКП използва за основа цели на три равнища: две общи, три стратегически и три оперативни. По линия на оперативните цели планът за действие е разделен на седем области на интервенция, които на свой ред са разделени на 25 специфични цели. Специфичните цели се изпълняват посредством общо 71 мерки. Тази логика на интервенция (т.e. „дърво на целите“; вж. фигура 10) е представена най-общо единствено в междинния преглед. Връзките между четирите одитирани области на интервенция, множеството техни специфични цели, основните мерки и тяхното кръстосано въздействие не са обяснени в нито един документ на Комисията, въпреки че това се изисква съгласно рамката за по-добро регулиране⁴¹.

103

Би било важно още от самото начало на проекта да се определят приоритети и последователност на действията, тъй като и в плана за действие, и в междинния преглед се съдържат голям брой мерки. Не всички мерки са с еднаква тежест: някои са с подготвителен, административен или наблюдаващ характер, докато други са свързани със законодателни предложения или с други незаконодателни мерки, предвидени да са от стратегическо естество. Комисията не е определила изрично формулирани приоритети сред действията от плана за действие от 2015 г. Вместо това определянето на приоритета е било само косвено чрез графика за различните действия, отразяващ осъществимостта и необходимостта от подготвителна работа.

104

Това се дължи на факта, че планът за действие е бил изготвен спешно, поради което не е бил извършен предварително анализ дали някои от мерките ще имат по-силно въздействие от други. Девет приоритетни действия са въведени едва в междинния преглед от 2017 г. Проучванията и събеседванията, проведени от ЕСП, показват, че текстът на проекта за СКП не е напълно ясен и е познат само на специализирана аудитория. Освен това дори специфичните цели за всяка една област на интервенция са твърде общи и не са измерими.

105

За да подкрепи целите на СКП, в някои случаи Комисията е използвала общи приблизителни оценки (вж. каре 2).

106

В плана за действие за изграждане на СКП не са изброени непременно всички действия, които са се изпълнявали и са били в процес на обмисляне от Комисията и които съответстват на целите на проекта. Един пример за това е общоевропейската единна точка за достъп (вж. точка 43).

Мерките за СКП не биха могли реалистично да отговорят на високите очаквания, създадени от Комисията

107

Стартирането на СКП и комуникацията около този водещ проект са били възприети от участниците на пазара като съществен ангажимент от страна на Комисията за стимулиране на значително положително въздействие. Комуникацията във връзка с проекта е породила по-високи очаквания от това, което тя реално е могла да постигне с предложените от нея мерки и съобразно нейните правомощия.

108

Целта на Комисията в нейния план за действие от 2015 г. е била до 2019 г. да положи основите за един добре функциониращ СКП. Зависимостта на дружествата в ЕС от банково финансиране и недостатъците в развитието на капиталовите пазари в ЕС са отражение на различни структурни фактори, които не могат да бъдат смекчени или променени с план за действие само за няколко години. Въпреки това през март 2019 г. Комисията е обявила в своя доклад за напредъка, че е изпълнила обещанието си в определения срок.

109

Анализ, извършен от публични органи (Международния валутен фонд, Европейската централна банка), частни асоциации (Асоциацията за финансови пазари в Европа, Европейската банкова федерация), секторни инициативи (Market4Europe) и мозъчни тръстове (Bruegel, Центъра за европейски политически изследвания, Eurofi), обаче сочи, че СКП далеч не е завършен и все още има много работа, която да се свърши. Това е подкрепено от пазарни показатели на високо равнище, като например показателите за финансова интеграция на Европейската централна банка, съотношението дълг/банково кредитиране или състава на финансовите активи на домакинствата. Всъщност тези показатели не са се променили много в сравнение с времето преди стартирането на плана за действие за изграждане на СКП.

110

Мненията на респондентите в проучванията на ЕСП са разделени между това дали планът за действие за СКП и неговата актуализация са прекалено амбициозни, недостатъчно изискващи или са добре замислени и в съответствие с неговите цели. Онези от тях, които критикуват СКП като прекалено амбициозен, се позовават основно на сложността му, която оказва отрицателно въздействие върху неговата осъществимост. На второ място те посочват факта, че Комисията е подценила времето, което е необходимо за получаване на одобрение от съзаконодателите за мерките за СКП и от междинния преглед. Както многократно беше посочено от заинтересованите страни, с които ЕСП проведе събеседвания, амбициите за СКП следва да бъдат високи и да бъдат движени от Комисията, но същевременно проектът следва да бъде достатъчно реалистичен и осъществим, за да постигне напредък.

111

Ключовите действия и лостове зависят от други участници, по-конкретно от съзаконодателите и държавите членки. Както е посочено по-горе (в точки 85, 90 и 96), подкрепата на държавите членки е решаваща по отношение на областите, които са от национална компетентност. В плана за действие за изграждане на СКП и в междинния преглед Комисията е посочила, че не може сама да изгради СКП и че успехът на проекта зависи от политическата воля на държавите членки и от възприемането от страна на сектора.

112

По отношение на законодателните мерки Комисията се е съсредоточила върху една доста ограничена законодателна програма, включваща 13 инициативи (вж. приложение VI). В няколко случая обаче Комисията е трябвало значително да коригира първоначалните си амбиции, за да постигне споразумение между съзаконодателите, както например при прегледа на ЕНО, или да изключи от СКП спорни в политическо отношение въпроси като европейския сигурен актив.

113

В някои други случаи, дори когато Комисията е внесла съвсем навреме своите законодателни предложения за мерки за СКП, законодателният процес е продължил по-дълго от очакваното (вж. точка 46). Също така предложението на Комисията за директива за ОКООКД, която е важна за справянето с дисбаланса между дълг и собствен капитал, е спряно в Съвета (вж. точка 33). Като цяло досега са приети и са влезли в сила 12 (от 13) законодателни мерки, основно към края на графика за изграждане на СКП. Само пет от влезлите в сила мерки вече са изцяло или частично приложени, като останалите седем следва да бъдат приложени постепенно и ще влязат в сила до средата на 2022 г. или дори по-късно (вж. приложение VI).

114

Мнозинството от незаконодателните мерки (т.e. експертни мнения, най-добри практики, консултации) са били полезни за натрупването и споделянето на знания по отношение на специфични пазарни сегменти и в някои случаи са довели до изготвянето на законодателно предложение (напр. колективно финансиране, покрити облигации). Поради своето подготвително и необвързващо естество обаче те не са могли да постигнат реална промяна. Такъв пример е Съобщението на Комисията относно приложимото право към имуществените последици от сделките с ценни книжа, което не е подобрило значително правната сигурност спрямо текущото състояние.

Комисията не е следила редовно цялостния напредък за постигане на целите на СКП

115

Мониторингът е необходим, за да позволи на създателите на политики и заинтересованите страни да проверят дали осъществяването на политиката протича съгласно предвиденото и да съберат информация, която може да се използва, за да се оцени дали тя е постигнала своите цели⁴⁴. Той може да се осъществява на различни равнища (т.e. на стратегическо равнище или на равнището на отделните мерки на политиката), в различен момент (преди, по време на или след осъществяването на политиката) и с различна честота (ежегодно, на тримесечие и т.н.).

116

ЕСП провери дали Комисията е създала адекватни механизми за мониторинг на осъществяването на СКП като цяло. Това включва изборът на показатели, използвани за мониторинг на развитията във връзка със СКП, и данните, използвани за докладване по тях.

117

Досега Комисията е използвала редица инструменти (вж. фигура 11) за преглед на действията във връзка със СКП и на развитията относно капиталовите пазари и за докладване по тях. Нито един от инструментите обаче не е бил предназначен специално за редовно наблюдение на цялостния напредък по седемте области на интервенция по линия на СКП.

118

Макар в изданието от 2016 г. на Прегледа на икономическата и финансовата стабилност и интеграцията — публикувана за пръв път през 2007 г. публикация с обща цел — Комисията да е започнала да извършва оценка на развитията на капиталовите пазари от значение за седемте области на интервенция по линия на СКП, тя не е актуализирала тази рамка по-нататък⁴⁵. Освен това в много от ключовите показатели в Доклада за финансовата стабилност и интеграцията в Европа за 2016 г. липсват базови мерки и целеви стойности.

119

Основната причина Комисията да не поддържа системата за мониторинг, създадена с Доклада за финансовата стабилност и интеграцията в Европа за 2016 г., са етапът на зараждане на СКП, при който много от мерките на политиката все още са в процес на приемане, и значителното изоставане във времето, при което промените във финансовите структури стават видими в количествените статистически данни. Тези въпроси обаче не е следвало да попречат на Комисията да създаде механизми за мониторинг и да ги развие във времето.

120

През 2020 г., т.е. пет години след началото на СКП и по покана на Съвета, Комисията е възложила проучване с оглед на разработването на таблица с ключови показатели за ефективност на процеса на мониторинг на СКП. В съответствие с предложението изпълнителят се е опитал да установи основана на доказателства логика на интервенция. При този подход целта на изпълнителя е била да определи как промените в по-непосредствените резултати от мерките на политиката за СКП (напр. разходите за допускане до търговия на регулиран пазар) влияят на основните цели на СКП (напр. относителния дял на допуснатото до търговия на регулиран пазар капиталово и дългово финансиране на нефинансови контрагенти спрямо банковото кредитиране).

121

В своя проект на окончателен доклад консултантът е предложил над 50 показателя в четири области⁴⁶ за евентуално включване в таблицата и е препоръчал при изготвянето на своята таблица с ключови показатели за ефективност Комисията да дообмисли целта, групата на потребителите, структурата и поддръжката. Междувременно Комисията е предприела стъпки за разработване на допълнителни показатели, например за пазарна интеграция, тъй като работата на изпълнителя е показала, че много от по-непосредствените показатели за резултати, необходими за логиката на интервенция, или не са налични, или не са подходящи в смисъл, че преминават една от трите червени линии⁴⁷.

122

За да се докладва по показателите, са необходими подходящи данни. ЕСП отбелязва, че данните, необходими за наблюдение на напредъка по отделните мерки на политиката за СКП, понякога не са били налични или не са били с достатъчно качество и достатъчна степен на подробност. Това може да попречи също и на перспективите за опит да се измери напредъкът при осъществяването на СКП като цяло. По-конкретно липсата на надеждна информация относно трансграничното предлагане на инвестиционни фондове е добре известен пропуск в данните, признат от ЕОЦКП в хода на одита на ЕСП.

123

По време на етапа на създаване на СКП Комисията се е опитала да използва по най-добрия начин ситуацията чрез натрупването на данни от редица източници, включително от ЕОЦКП. Например, докато ЕОЦКП съхранява информация относно броя на фондовете, регистрирани по EuVECA и EuSEF, други данни, като например набраните средства и извършените инвестиции, са получени от източници извън Комисията, като например Invest Europe. Освен това ЕОЦКП разчита до голяма степен на частни източници (напр. BAML) за своите приблизителни оценки на пазара на секюритизации, които не са опростени, прозрачни и стандартизирани. Това може да бъде проблем, тъй като събирането на данни отнема време, често е скъпо в парично изражение и Комисията може да не бъде в състояние да прецени тяхното качество.

124

Комисията е предприела стъпки за включване на клаузи за данните в съответното законодателство в областта на СКП, за да гарантира, че информацията, която е необходима за целите на мониторинг и оценка — ако не е налична и достъпна чрез други източници — се събира. Например новото законодателство в областта на СКП⁴⁸ задължава ЕОЦКП да поддържа от 2022 г. нататък регистър за целия ЕС с данни за трансграничното предлагане за ПКИПЦК, Директивата относно ЛУАИФ и други фондове. Комисията е подчертала, че наложените на сектора допълнителни изисквания за докладване трябва да бъдат обосновани внимателно.

Заключения и препоръки

125

Финансовата система на ЕС се базира основно на заеми и поради това разчита в голяма степен на банково финансиране. Комисията е положила усилия за преминаване към основано в по-голяма степен на пазарен принцип финансиране и за допълване на банковия съюз със съюз на капиталовите пазари (СКП). Основната цел на СКП е да насърчи развитието и интеграцията на капиталовите пазари в ЕС и да увеличи алтернативното финансиране за МСП. Общото заключение на ЕСП е, че Комисията е предприела първи стъпки към постигането на тази трудна цел, но резултатите все още предстоят.

126

Много от мерките, които Комисията е могла да предприеме в рамките на своята компетентност, са малки стъпки към постигането на нейните цели, но не са успели да изиграят ролята на катализатор за промяна в ЕС. Въпреки факта, че необвързващите, „меки“ мерки, като например докладите или най-добрите практики, са допринесли за изграждането на познания за специфични сегменти от капиталовите пазари, много от тях поради своята същност са оказали по-скоро ограничено въздействие. Друго ограничение, пред което е била изправена Комисията, е че много от ключовите действия могат да бъдат предприети само от държавите членки или с тяхната пълна подкрепа.

127

Планът за действие за изграждане на СКП от 2015 г. е изготвен в съответствие с предишните планове, като основно са използвани по-ранни идеи и са включени мерки, които вече са в ход или предлагат калибриране на действащата нормативна уредба (т.e. проспект, EuVECA), за да се постигне напредък по отношение на специфични сегменти от капиталовите пазари. Много от мерките на политиката за диверсификация на източниците на финансиране на МСП са били насочени към проблеми, които са твърде ограничени, за да предизвикат структурни промени към повече пазарно финансиране в ЕС (вж. точки 20—39).

128

Въпреки усилията на Комисията съгласно плана за действие за изграждане на СКП, нейните действия за преодоляване на информационните бариери пред пазара на финансиране на МСП са оказали силно ограничено въздействие по отношение на по-лесното съчетаване на интересите на участниците на пазара. Комисията не е включила в плана за действие за изграждане на СКП от 2015 г. един относим проект —общоевропейската единна точка за достъп — който е бил в процес на обсъждане преди създаването на този план. В резултат на това информационните бариери по отношение на търсенето и предлагането все още са често срещани (вж. точки 40—43).

129

Що се отнася до предизвикателството във връзка с банковото финансиране, Комисията е предприела инициативи за подобряване на капацитета на банките за предоставяне на кредитиране на дружествата от ЕС. Макар и положителна стъпка, инициативата за ОПС все още не е довела до очаквания ефект на европейския пазар на секюритизации и не е улеснила финансирането на МСП. Секюритизационните трансакции до голяма степен остават концентрирани в рамките на традиционните класове активи (напр. ипотеки, заеми за автомобили) и в определени държави членки (вж. точки 44—50).

Препоръка 1 — Да се предложат добре насочени действия за по-нататъшно улесняване на достъпа на МСП до капиталовите пазари

Комисията следва да предостави:

1. мерки за по-голяма привлекателност на финансирането със собствен капитал и публичните емисии за дружества, по-конкретно МСП;
2. мерки за намаляване на въздействието на информационната асиметрия между доставчиците и ползвателите на капитал, по-конкретно МСП (напр. чрез създаването на общоевропейска единна точка за достъп); и
3. изменения в правната рамката с цел емитирането на секюритизации за МСП да стане по-привлекателно, като същевременно надлежно бъдат взети предвид потенциалните рискове.

Срок за изпълнение — първо тримесечие на 2022 г.

130

Комисията е заявила амбицията си да насърчи развитието на капиталовите пазари на държавите членки, по-конкретно в държавите с голям потенциал за догонване. За тази цел тя е използвала по-широкообхватни процеси за координация в ЕС (европейския семестър) и инструменти за финансиране, като например ППСР, но не в рамките на конкретна, всеобхватна и ясна стратегия на ЕС (вж. точки 51—58).

131

В европейския семестър се установяват основно предизвикателства, свързани със СКП. Въпреки приемането на плана за действие за изграждане на СКП през 2015 г. и нарастващото значение на тази тема след Брексит обаче, Комисията не е препоръчала на десет държави членки с по-слабо развити капиталови пазари да започнат имащи пряко отношение реформи (вж. точки 59—65).

132

Макар Комисията да предоставя техническа помощ по линия на ППСР с ниска степен на финансова и административна тежест за държавите членки, тази подкрепа не е включена в конкретна стратегия. Основаният на търсенето модел на техническа помощ не е благоприятствал предоставянето на подкрепа на държавите членки съобразно техните нужди. Освен това проектите, изпълнявани от повече от една държава, все още са изключения по ППСР. Повечето проекти все още бяха в процес на изпълнение или бяха приключили наскоро. Въпреки това извадката на ЕСП показа смесени резултати по отношение на мащаба и напредъка на реформите. При това в повечето случаи не е спазен първоначалният график на изпълнение и в анализа на СПСР свързаните с изпълнението рискове не са отразени правилно (вж. точки 66—78).

Препоръка 2 — Да се насърчат по-развитите и по-добре интегрирани местни капиталови пазари

Комисията следва:

1. да разработи всеобхватна стратегия за задоволяване на потребностите на местните капиталови пазари;
2. да даде специфични препоръки на държавите членки, които е необходимо да постигнат напредък по отношение на финансирането на пазарен принцип; и
3. да подобри настоящия основан на търсенето модел на техническа подкрепа, с цел да се достигне до онези държави членки, които са с най-големи потребности, като същевременно се акцентира върху резултатите.

Срок за изпълнение — четвърто тримесечие на 2022 г.

133

Много от пречките, възпрепятстващи трансграничните капиталови потоци, са останали неотстранени в продължение на десетилетия. Комисията е установила, че тези пречки често произтичат от националното законодателство, в т.ч. по отношение на несъстоятелността и данъка, удържан при източника, или от липса на финансово образование. В този контекст и по искане от Съвета, тя е изготвила пътна карта за тяхното отстраняване съвместно с държавите членки с цел преодоляването на тези пречки. По този начин обаче са били включени само пречки, които държавите членки са пожелали да отстранят (вж. точки 79—81).

134

През 2018 г. експертната група относно преодоляването на националните пречки пред капиталовите потоци е препоръчала държавите членки да измерят степента на финансова грамотност и да осъществят програми за финансово образование в съответствие с принципите на ОИСР. Комисията все още не е заявила дали и как ще подкрепи държавите членки в техните усилия, например чрез преразглеждане на съответните програми за финансиране от ЕС с оглед на по-доброто насърчаване на финансовата грамотност на потребителите, инвеститорите и МСП в цяла Европа (вж. точки 82—86).

135

Действията на Комисията по въпроса с несъстоятелността имат потенциала да пояснят правата на собственост, да способстват за ранното преструктуриране и да дадат втори шанс на предприемачите. Те обаче вероятно няма да доведат до сближаване на производствата по несъстоятелност. Тъй като материалното право в областта на несъстоятелността остава отговорност единствено на държавите членки, Комисията разполага с малка свобода на действие да продължи напред без тяхната подкрепа (вж. точки 87—92).

136

В Кодекса на Комисията за поведение във връзка с данъка, удържан при източника, се предлагат най-добри практики за справяне с обременяващите процедури за облекчения и искания за възстановяване на данъка. Той обаче разчита на доброволни ангажименти от страна на държавите членки и едно по-обвързващо сближаване на националните практики въз основа на препоръките на Кодекса изисква единодушие в Съвета. Предишните опити за реформиране на процедурите за удържане на данък при източника на тази основа не са били успешни (вж. точки 93—99).

Препоръка 3 — Да се преодолеят основните трансгранични пречки пред инвестициите

Комисията следва:

1. да оцени как може да насърчи по-добре финансовата грамотност, в т.ч. сред МСП, и да подкрепи усилията на държавите членки в тази област;
2. да оцени възможностите за сближаване или хармонизиране на елементи от националните производства по несъстоятелност, като например критериите за откриване на производство по несъстоятелност, йерархията на реда на вземанията, приоритетността и отменителните искове, и да насърчава съпътстващите реформи; и
3. в зависимост от резултатите от оценката на въздействието, да предложи на Съвета директива относно система за облекчения във връзка с данъка, удържан при източника.

Срок за изпълнение — четвърто тримесечие на 2022 г.

137

Целите на Комисията във връзка със СКП в много от случаите са твърде общи. Приоритетите са определени едва на късен етап от процеса. Комуникацията на Комисията във връзка с този проект е породила по-високи очаквания от това, което тя реално е могла да постигне със собствените си действия. В някои случаи съзаконодателите са понижили значително амбициите на първоначалните предложения на Комисията или предложенията са били спрени в Съвета поради липсата на съгласие (вж. точки 100—114).

138

Мониторингът от страна на Комисията е бил ограничен до напредъка на законодателните мерки. Тя не е следила редовно и последователно напредъка към постигане на целите на СКП. Освен това понастоящем тя не е в състояние да прецени до каква степен нейните политически действия — както законодателни, така и незаконодателни мерки — допринасят за постигането на напредък във връзка с целите на СКП. В допълнение събирането на данните, необходими за наблюдение на напредъка при постигането на целите на СКП, отнема време, често е скъпо в парично изражение и Комисията може да не бъде в състояние да прецени тяхното качество. Не всички данни са налични и с достатъчно качество и степен на подробност. Тези недостатъци са особено нежелателни с оглед на публикуването на втория план за действие за изграждане на СКП през септември 2020 г. (вж. точки 115—119).

139

Пет години след старта на СКП Комисията е предприела стъпки за разработване на таблица с показатели. Тя може да се използва за оценка на успеха на СКП като цяло. Таблицата следва да се основава на базирана на доказателства логика на интервенция и на подбирането на подходящи показатели. Данните за съставяне на показателите следва да бъдат предоставени на разположение, като се вземе под внимание това, че е необходимо тежестта на докладване от страна на сектора да се запази до необходимо минимално равнище (вж. точки 120—124).

Препоръка 4 — Да се разработят специфични цели и критични мерки и да се развие мониторингът на СКП

Комисията следва:

1. да определи специфични цели и да вземе предвид мерките от критично значение, които са ефективни за ранното постигане на целите на СКП;
2. да наблюдава редовно и да докладва за напредъка към постигането на целите на СКП; и
3. да подбере показатели, които са подходящи и се основават на надеждни, навременни и налични данни.

Срок за изпълнение — четвърто тримесечие на 2021 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав IV с ръководител Alex Brenninkmeijer — член на Сметната палата, в Люксембург на 20 октомври 2020 г.

Приложения

Приложение I — Преглед на одитираните проекти по ППСР от значение за СКП, 2017—2018 г.

Държава членка	Идент. № на СПСР	Проект по ППСР	Основен продукт към март 2020 г.	Бюджет (в EUR)
България	SRSP2017/445	Създаване на единно звено за контакт за оповестяване и разпространение на информация по пазарни участници („единно звено за контакт“)	Технически спецификации и оперативен план за система за единно звено за контакт (21 февруари 2020 г.)	425 000
Чехия	SRSP2017/360	Анализ на „бизнес ангелите“ в Чехия и насърчаване на „бизнес ангелите“	Проучване, обхващащо текущото състояние на инвестиционните дейности на „бизнес ангелите“ в държавата (16 октомври 2018 г.)	70 000
Чехия	SRSP2017/446	Изготвяне на национална стратегия за развитието на капиталовия пазар в Чехия	Доклад с коментари относно Националната стратегия за развитието на капиталовия пазар в Чехия в периода 2019—2023 г. (одобрен през март 2019 г.)	62 000
Естония	SRSP2017/344	Диагностика на капиталовите пазари	Диагностичен доклад относно капиталовия пазар на Естония (15 февруари 2019 г.)	100 000
Естония	SRSP2017/39	Реформа на правната и регулаторната рамка за покрити облигации и секюритизация	Проектозакон относно покритите облигации и обяснителен меморандум (приет на 13 февруари 2019 г.)	150 000
Италия	SRSP2017/508	Капиталови пазари и съюз на капиталовите пазари в Италия — достъп до финансиране — диагностика	Преглед на капиталовия пазар на Италия за 2020 г. (31 януари 2020 г.)	550 000
Литва	SRSP2017/444	Подобряване на инвестиционната среда за институционални инвеститори	Диагностично проучване (юли 2018 г.) и представяне (септември 2018 г.)	150 000
Полша	SRSP2017/42	Изготвяне на стратегия за развитие на капиталовите пазари	Стратегия за развитие на капиталовите пазари за Полша (приета на 1 октомври 2019 г.)	150 000
Румъния	SRSP2017/44	Създаване на Национална насърчителна банка на Румъния — Румънската банка за развитие — EximBank S.A.	Проучване за изпълнението на Румънската банка за развитие (18 юли 2019 г.)	448 125
Литва	SRSP2018/31	Инструмент за подкрепа на собствения капитал на МСП	Проект на законодателство и план за изпълнение, включващ оперативни промени (7 август 2019 г.)	65 000

NB. Във всички случаи бенефициентът е националното министерство на финансите или подобна институция (Италия — Министерство на икономиката и финансите; Румъния — Министерство на публичните финанси).

Източник: ЕСП по данни на СПСР.

Приложение II — План за действие на Комисията за изграждане на СКП от 2015 г. и предшестващи документи — подбрани действия, насочени към достъпа до финансиране

План за действие относно рисковия капитал от 1998 г.	План за действие за подобряване на достъпа на МСП до финансиране от 2011 г.	План за действие за изграждане на СКП от 2015 г.
Проспект — процедури за един паспорт за големи дружества и МСП	Изменение на Директивата за проспектите по отношение на пропорционалния режим на оповестяване за МСП	Регламент на ЕС за проспектите (в сила от юли 2019 г.)
Подробна проверка на разходите към фирми за набиране на дългово и капиталово финансиране	Знак за пазари за растеж на МСП в ДПФИ	Регламент относно пазарите за растеж на МСП за изменение на Регламента относно пазарната злоупотреба
Фондове за рисков капитал: законодателство на Общността, обхващащо специфични фондове от затворен тип	Първо законодателно предложение на Регламента EuVECA/EuSEF (не е прието)	Преглед на Регламента EuVECA/EuSEF Regulation (приет и в сила от 2018 г.)
Данъчно облагане на фондовете за рисков капитал — разяснение на данъчната среда	Проучване на данъчните пречки пред трансграничните инвестиции на рисков капитал	Проучване относно данъчните стимули за рисков капитал и „бизнес ангели“
Проучване на данъчното облагане на дисбаланса между дълг и собствен капитал	Непредприемане на действия	Законодателно предложение относно общата консолидирана основа за облагане с корпоративен данък, в което се разглежда дисбалансът между дълг и собствен капитал
Непредприемане на действия	Единно звено за контакт за регламентирана информация на равнището на ЕС	Проучване на начините за разработване на общоевропейски информационни системи
Непредприемане на действия	Капиталово финансиране за МСП: капиталов финансов инструмент по COSME и „Хоризонт Европа 2020“ — фондове на фондовете; секюритизация от ЕИБ/ЕИФ на дълговия портфейл на МСП	Програма „Общоевропейски фондове на фондовете за рисков капитал“, Venture EU по линия на ЕИБ/ЕИФ
Непредприемане на действия	Укрепване на мрежата Enterprise Europe с цел предоставяне на по-добра информация на МСП
Непредприемане на действия	Преглед на пазара на кредитиране за МСП, вкл. механизъм за прозрачност	Европейски принципи на високо равнище относно предоставянето на обратна информация от банките на МСП с отказани заявления за кредити

Източник: ЕСП.

Приложение III — Действия в рамките на СКП за развитие на местните капиталови пазари

Приложение IV — Преглед на преките СВДП, дадени на всички държави членки, 2014—2019 г.

Преди СКП		След приемането на плана за действие за изграждане на СКП (септември 2015 г.)
2014 г.	2015 г.	ДЧ	2016 г.	2017 г.	2018 г.	2019 г.
		Белгия	x	x
		България
		Чехия
		Дания
	x	Германия	x	x	x
		Естония
x		Ирландия			x
Програма	Програма	Гърция	Програма	Програма	Програма
x		Испания
x		Франция
		Хърватия
x		Италия			x	x
Програма	Програма	Кипър	x	x	x	x
		Латвия
		Литва	x
		Люксембург
x	x	Унгария
x	x	Малта
x	x	Нидерландия
		Австрия		x	x	x
		Полша
x	x	Португалия	x	x	x
		Румъния
	x	Словения	x	x	x	x
		Словакия
		Финландия
x	x	Швеция
x		Обединено кралство
10 от 26 38 %	7 от 26 27 %	ДЧ със СВДП, свързани със СКП	6 от 27 22 %	6 от 27 22 %	7 от 27 26 %	4 от 28 14 %
157	102	Общо СВДП	89	78	73	97

Източник: ЕСП въз основа на базата данни CESAR; информационен документ на отдела на Европейския парламент за подкрепа на икономическото управление (EGOV), СВДП — общ преглед, септември 2019 г.

Приложение V — Преглед на преките и по-общите СВДП, дадени на по-слабо развитите държави членки, 2016—2019 г.

Класиране	ДЧ	Преки СВДП	По-общи СВДП
28	Литва	Достъп до финансиране (2016 г.)	НЯМА
27	Румъния	НЯМА
26	Словения	Достъп до финансиране (2016—2019 г.)	НЯМА
25	Словакия	НЯМА	Правосъдие (2017 г.)
24	България	НЯМА	Надзор (2016 г., 2017 г., 2019 г.), несъстоятелност (2016—2019 г.)
23	Латвия	НЯМА	Несъстоятелност (2016 г.)
22	Естония	НЯМА
21	Унгария	НЯМА
20	Хърватия	НЯМА	Несъстоятелност (2017 г.)
19	Гърция	НЯМА	Несъстоятелност (2019 г.)
18	Полша	НЯМА
17	Чехия	НЯМА
16	Кипър	Достъп до финансиране (2016—2019 г.)	Несъстоятелност (2016—2018 г.), надзор (2019 г.)
15	Австрия	Достъп до финансиране (2017—2019 г.)	НЯМА

NB. 1) Класирането се основава на дълбочината на местните капиталови пазари от Asimakopoulos и Wright, A new sense of urgency: The future of Capital Markets Union (Ново усещане за неотложност — бъдещето на съюза на капиталовите пазари), New Financial, ноември 2019 г.; 2) Като „преки СВДП“ ЕСП разглежда вътрешната таксономия на Комисията, основно „достъп до финансиране“ и „намаляване на дисбаланса между дълг и собствен капитал“. За да се избегне „прекалено честото им определяне като свързани със СКП“, ЕСП е класифицирала препоръките, обхващащи въпроси, насочени и към банковия сектор, като „по-общи препоръки“, например режимите на несъстоятелност, надзора на финансовия сектор и продажбата на необслужвани кредити; 3) Поради програмите за икономически корекции до 2018 г. Гърция е получила СВДП само през 2019 г.

Източник: ЕСП въз основа на базата данни CESAR на Комисията.

Приложение VI — Преглед на законодателните мерки във връзка със СКП към юли 2020 г.

	Мярка	Крайни срокове	Комисия	ЕП	Съвет	Приемане	Прилагане от
1	Преглед на EuVECA/EuSEF	трето трим. на 2016 г.	юли 2016 г.			октомври 2017 г.	март 2018 г.
2	Регламент за проспектите (преглед)	четвърто трим. на 2015 г.	ноември 2015 г.			юни 2017 г.	юли 2019 г.
3	Регламент относно ОПС секюритизации	трето трим. на 2015 г.	септември 2015 г.			декември 2017 г.	януари 2019 г.
4	Общоевропейски продукт за лично пенсионно осигуряване (ОЕПП)	второ трим. на 2017 г.	юни 2017 г.			юни 2019 г.	12 месеца след публикуването на делегираните актове
5	Преглед на европейските надзорни органи, вкл. правилата за борбата срещу изпирането на пари	трето трим. на 2017 г.	приет на 20.9.2017 г.	мандат за преговори, получен през декември 2018 г.	мандат за преговори, получен през февруари 2019 г.	декември 2019 г.	януари 2020 г. и януари 2022 г.
6	Преглед на инвестиционните посредници	второ трим. на 2018 г.	приет на 20.12.2017 г.			ноември 2019 г.	юни 2021 г.
7	Колективно финансиране	четвърто трим. на 2017 г. (АИ) първо трим. на 2018 г.	приет на 8.3.2018 г.	мандат за преговори, получен през ноември 2018 г.	мандат за преговори, получен през юни 2019 г.	четвърто трим. на 2020 г.	четвърто тримесечие на 2021 г.
8	Покрити облигации	първо трим. на 2018 г.	приет на 12.3.2018 г.	мандат за преговори, получен през ноември 2018 г.	мандат за преговори, получен през ноември 2018 г.	ноември 2019 г.	юли 2022 г.
9	Трансгранично предлагане на инвестиционни фондове	първо трим. на 2018 г. (АИ) второ трим. на 2018 г.	приет на 12.3.2018 г.			юни 2019 г.	август 2021 г.
10	Правила за предоставяне на по-лесен достъп на МСП до пазарите за растеж	второ трим. на 2018 г. (АИ) трето трим. на 2018 г.	приет на 24.5.2018 г.			ноември 2019 г.	декември 2019 г. или януари 2021 г.
11	Регламент за европейската пазарна инфраструктура (надзор)	второ трим. на 2017 г.	приет на 13.6.2017 г.	мандат за преговори, получен през май 2018 г.	мандат за преговори, получен през декември 2018 г.	май 2019 г.	юни 2019 г. — декември 2019 г. — юни 2020 г. или юни 2021 г.
12	Рамки за превантивно преструктуриране, предоставяне на втори шанс и мерки за повишаване на ефективността на процедурите за преструктуриране, несъстоятелност и опрощаване на задължения (ГД JUST)	четвърто трим. на 2016 г.	приет на 22.11.2016 г.			юни 2019 г.	юли 2021 г., юли 2024 г. и юли 2026 г.
13	Право, приложимо към действието спрямо трети лица на сделките с вземания (ГД JUST)	четвърто трим. на 2017 г.	приет на 12.3.2018 г.	мандат за преговори, получен през февруари 2019 г.	Все още не е постигнато съгласие

Източник: ЕСП въз основа на данни на Европейската комисия.

Акроними и съкращения

MСП: малко и средно предприятие

АИФ: алтернативен инвестиционен фонд

Директива относно ЛУАИФ: Директива относно лицата, управляващи алтернативни инвестиционни фондове

ЕОЦКП: Европейски орган за ценни книжа и пазари

ОКООКД: обща консолидирана основа за облагане с корпоративен данък

ОПС секюритизация: „опростена, прозрачна и стандартизирана“ секюритизация

ПКИПЦК: предприятие за колективно инвестиране в прехвърлими ценни книжа

ППП: първично публично предлагане

ППСР: Програма за подкрепа на структурните реформи

СВДП: специфична за всяка държава препоръка

СКП: съюз на капиталовите пазари

СПСР: Служба за подкрепа на структурните реформи (в момента ГД „Подкрепа на структурните реформи“)

BAML: Bank of America Merrill Lynch

EFAMA: Европейска асоциация за управление на фондове и активи

ESAP: общоевропейска единна точка за достъп

EuSEF: Европейски фонд за социално предприемачество

EuVECA: Европейски фонд за рисков капитал

Речник на термините

Алтернативни инвестиционни фондове (АИФ): всички инвестиционни фондове, които не са обхванати от Директивата на ЕС относно ПКИПЦК, а вместо това попадат в обхвата на Директивата относно лицата, управляващи алтернативни инвестиционни фондове. Това включва хедж фондовете, фондовете за рисков капитал, фондовете за дялово участие и фондовете за недвижими имоти.

Виенска инициатива: Форум, създаден през януари 2009 г., който обединява всички основни публични и частни участници в банковия сектор в ЕС, за да помогне на бързо развиващите се европейски икономики да преодолеят световната икономическа криза.

Директива относно пазарите на финансови инструменти (ДПФИ): Законодателна рамка на ЕС за регулиране на финансовите пазари и подобряване на защитата на инвеститорите. ДПФИ II заменя първоначалната директива през 2018 г.

Дисбаланс между дълг и собствен капитал: Икономически отклонения, които са последица от приспадането на данъка върху лихвените плащания при повечето системи за корпоративен данък, съчетани с липсата на такава мярка за изплащането на дивиденти при финансирането със собствен капитал.

Дружество „еднорог“: Частно стартиращо предприятие на стойност над 1 млрд. щатски долара, наречено така заради рядко срещащите се такива случаи.

Европейски семестър: Годишен цикъл, който предоставя рамка за координация на икономическите политики на държавите – членки на ЕС, и за мониторинг на напредъка.

Многостранна система за търговия: Саморегулиращ се механизъм за търгуване с финансови инструменти, който предоставя алтернатива на традиционните фондови борси и, за разлика от тях, може да бъде използван не само от оторизирани пазарни оператори, но и от инвестиционни посредници.

Облекчения във връзка с данъка при източника: Вид данъчно облекчение, прилагано в момента на удържане на данъка при източника.

Обща консолидирана основа за облагане с корпоративен данък (ОКООКД): Единен набор от правила за изчисляване на облагаемите с данък печалби на дружествата в ЕС.

Общоевропейска единна точка за достъп: Планиран уеб-портал на ЕС, чиято цел е да осигурява бърз и лесен достъп до информация за статута на допуснати до търговия на регулиран пазар дружества.

Пазар за растеж на МСП: Вид многостранна система за търговия на акции, емитирани по време на предходните три години от дружества със средна пазарна капитализация от по-малко от 200 млн. евро.

Покрити облигации: Вид обезпечени облигации, емитирани от банка или друга кредитна институция, които обикновено са обезпечени с ипотека или със заеми от публичния сектор.

Предприятие за колективно инвестиране в прехвърлими ценни книжа (ПКИПЦК): Инвестиционен механизъм, който обединява инвеститорския капитал и го инвестира колективно чрез портфейл от финансови инструменти като акции, облигации или други ценни книжа. ПКИПЦК, които са обхванати от Директива на ЕС, могат да се разпределят публично на инвеститори на дребно в целия ЕС въз основа на единно разрешение от една държава членка.

Програма за подкрепа на структурните реформи (ППСР): Програма на ЕС, която предоставя специализирана подкрепа на държавите от ЕС за техните институционални и административни реформи и реформи за увеличаване на растежа, без необходимост от национално съфинансиране.

Първично публично предлагане: Първата публична продажба на акции на дружество.

Работна група за СКП: Платформа, създадена в рамките на Виенската инициатива, за да подпомага обмена на информация относно финансовите тенденции в Централна, Източна и Югоизточна Европа и по този начин да развива местните капиталови пазари. Тя включва представители на публичния и частния сектор в засегнатите държави и на международни институции, а Комисията име ролята на координатор.

Развит капиталов пазар: Пазар, на който ценните книжа се търгуват в голям обем само с малка разлика между офертната покупна цена и предложната цена.

Развитие на пазара: Показател за обема на търговията в даден пазар.

Регламент относно Европейския фонд за рисков капитал (EuVECA): Регламент, осигуряващ основата за доброволен паспорт за целия ЕС на отговарящите на условията фондове за рисков капитал и на лицата, които ги управляват.

Регламент относно Европейския фонд за социално предприемачество (EuSEF): Регламент, осигуряващ основата за доброволен паспорт за целия ЕС на отговарящите на условията алтернативни инвестиционни схеми, които са насочени към социални предприятия.

Секюритизация: Практика на групиране на различни видове неликвидни финансови активи, като например ипотеки, заеми и лизинг, и продаването им на инвеститори като ликвидни продаваеми ценни книжа, например облигации.

Фонд за рисков капитал: Инвестиционен фонд, който управлява парични средства на професионални инвеститори, които се опитват да инвестират в МСП с голям потенциал за растеж.

Фонд на фондовете: Обединен инвестиционен фонд, който инвестира в други фондове, а не извършва пряка инвестиция в ценни книжа.

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав IV, специализиран в областта на пазарната регулация и конкурентоспособната икономика, с ръководител Alex Brenninkmeijer – член на ЕСП. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Rimantas Šadžius със съдействието на Mindaugas Pakštys — ръководител на неговия кабинет, и Tomas Mackevičius — аташе в неговия кабинет; Marion Colonerus — главен ръководител; Anna Ludwikowska — ръководител на задача; Athanasios Koustoulidis, Ezio Guglielmi, Nadiya Sultan и Karolina Beneš — одитори. Victoria Gilson и Richard Moore предоставиха езикова подкрепа.

Бележки

¹ ЕСП относно Годишен доклад на Европейската централна банка за 2017 г., стр. 36.

² Окончателен доклад на форума на високо равнище относно капиталовите пазари, A New Vision for Europe’s Capital Markets Union (Нова визия за европейския съюз на капиталовите пазари), 10 юни 2020 г.

³ Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите, Съюз на капиталовите пазари за хората и предприятията, COM(2020) 590 final, 24.9.2020 г.

⁴ Регламенти (ЕС) 2017/825 и (ЕС) 2018/1671.

⁵ Източник на данните: www.statista.com.

⁶ SEC(1998) 552 окончателен, 31 март 1998 г.

⁷ COM(2011) 870 окончателен:

⁸ Специален доклад № 17/2019 на ЕСП, точка 20.

⁹ SWD(2015) 183 final.

¹⁰ IPO Watch Europe 2011 и IPO Watch Europe 2019.

¹¹ Политически насоки за следващата Европейска комисия (2019—2024 г.).

¹² Регулаторна актуализация на EUROFI — април 2020 г., Relaunching securitisation in the EU (Възобновяване на секюритизациите в ЕС), стр. 21, 99.

¹³ Заключения на Съвета относно задълбочаването на съюза на капиталовите пазари, 5 декември 2019 г.

¹⁴ OECD Report to G20 Finance Ministers and Central Bank Governors (Доклад на ОИСР до финансовите министри и управителите на централните банки на Г20) — септември 2015 г.; Report of the Vienna Initiative Working Group on Capital Markets (Доклад на работната група на „Виенската инициатива“ относно капиталовите пазари).

¹⁵ Специален доклад № 17/2019 и Специален доклад № 02/2020 на ЕСП.

¹⁶ Financing a sustainable European Economy – Final report 2018 (Финансиране на устойчива европейска икономика — окончателен доклад за 2018 г.).

¹⁷ SWD(2019) 99 final.

¹⁸ Чехия, Естония, Унгария, Полша и Румъния.

¹⁹ Специален доклад № 16/2020 на ЕСП, точки 49 и 50.

²⁰ Специален доклад № 16/2020 на ЕСП, каре 5.

²¹ Специален доклад № 16/2020 на ЕСП, точки 51, 63 и препоръка 4.

²² Report of the Vienna Initiative Working Group on Capital Markets (Доклад на работната група на „Виенската инициатива“ относно капиталовите пазари), стр. 67.

²³ СПСР, Европейска комисия: Technical assistance in the area of Capital Markets Union (Техническа помощ в областта на съюз на капиталовите пазари), 1^ва версия, април 2017 г.

²⁴ Вж. например тримесечната статистическа справка № 76 на EFAMA за март 2019 г., Годишен статистически доклад на ЕОЦКП за 2020 г. и ALFI, Global Fund Distribution 2019 (Разпределение на глобалните фондове за 2019 г.).

²⁵ COM(2018) 92 final.

²⁶ COM(2017) 147 final.

²⁷ Групата „Джованини“ (ноември 2001 г.), Cross-Border Clearing and Settlement Arrangements in the European Union (Договорености за трансграничен клиринг и сетълмент в Европейския съюз).

²⁸ COM(2015) 468 final.

²⁹ ОИСР/INFE (2020), International Survey of Adult Financial Literacy (Международно проучване на финансовата грамотност на възрастните).

³⁰ Виенска инициатива (12 март 2018 г.). Report of the Vienna Initiative Working Group on Capital Markets (Доклад на работната група относно съюза на капиталовите пазари). http://vienna-initiative.com/resources/themes/vienna/wp-content/uploads/2018/03/VI-CMU-Working-Group-Final-Report-March-2018.pdf.

³¹ Протокол на Комитета по финансови услуги от 3 май 2018 г.

³² https://eiah.eib.org/about/index.

³³ Директива (ЕС) 2019/1023 на Европейския парламент и на Съвета от 20 юни 2019 г. за рамките за превантивно преструктуриране, за опрощаването на задължения и забраната за осъществяване на дейност, за мерките за повишаване на ефективността на производствата по преструктуриране, несъстоятелност и опрощаване на задължения, и за изменение на Директива (ЕС) 2017/1132 (Директива за преструктурирането и несъстоятелността) (ОВ L 172, 26.6.2019 г.).

³⁴ COM(2018) 96 final.

³⁵ COM(2018) 89 final.

³⁶ COM(2015) 468 final, стр. 30.

³⁷ Публикация на ЕС, Study on a new approach to business failure and insolvency (Проучване относно нов подход към фалита и несъстоятелността на предприятията), 2016 г.

³⁸ Доклад на ЕФСТ, 15 май 2017 г.

³⁹ COM(2019) 8 final „Към по-ефективен и демократичен процес на вземане на решения в данъчната политика на ЕС“ — 15 януари 2019 г.

⁴⁰ COM(2020) 312 final.

⁴¹ Tool 16 “How to set objectives” of the Better Regulation Tool Box (Инструмент 16 „Как да определим целите“ от Инструментариума за по-добро регулиране).

⁴² Зелена книга за СКП и https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/MEMO_15_5733.

⁴³ Ian Bell et al., Relaunching securitisation in the EU in the Eurofi, Regulatory Update (Възобновяване на секюритизацията в ЕС в EUROFI, регулаторна актуализация), април 2020 г., стр. 20, 22—24.

⁴⁴ Европейска комисия. Инструмент № 41 „Механизми и показатели за мониторинг“ за по-добро регулиране. https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/file_import/better-regulation-toolbox-41_en_0.pdf.

⁴⁵ В Междинния преглед от 2017 г. седмата област на интервенция — „засилване на надзора“ — е отделена от областта „улесняване на трансграничните инвестиции“.

⁴⁶ Четирите области са 1) Финансиране на предприятия на публичните капиталови и дългови пазари, 2) Финансиране на иновации, стартиращи предприятия и дружества, чиито ценни книжа не са допуснати до търговия на регулиран пазар, 3) Използване на капиталовите пазари за укрепване на банковия капацитет, 4) Насърчаване на участието на дребно.

⁴⁷ Показателите са били отхвърлени, ако са пресичали една от трите „червени линии“: неспособност за точно възпроизвеждане, липса на географско покритие, липса на времеви ред и различия между отделните държави.

⁴⁸ Член 12, параграф 1 от Регламент (ЕС) 2019/1156.

⁴⁹ „Да се вдъхновят и мотивират публичните и частните участници на пазара да доразвият и интегрират капиталовите пазари в своите съответни държави членки и региони“.

⁵⁰ В него само общо се цитира финансирането от Доклада за финансовата стабилност и интеграцията в Европа за 2018 г., като се посочва, че държавите от ЦИЮЕ осигуряват 8 % от БВП на ЕС, но представляват едва 3 % от капиталовия пазар на ЕС.

⁵¹ В извършен през 2018 г. одит на националната одитна институция на Швеция е установено, че тези сметки може да са довели до пропуснати данъчни приходи в размер на почти 4 млрд. евро (42 млрд. шведски крони).

⁵² Проучване относно достъпа до финансиране за предприятия в еврозоната, https://www.ecb.europa.eu/stats/ecb_surveys/safe/html/index.en.html.

⁵³ COM(2020) 281 final и COM(2020) 280 final.

⁵⁴ COM(2020) 282 final.

⁵⁵ COM(2020) 590.

⁵⁶ Източник InvestEurope, 2020 г.

⁵⁷ COM(2020) 281 final.

⁵⁸ Регламент (ЕС) 2017/1129.

⁵⁹ Регламент (ЕС) 2017/1129.

⁶⁰ COM(2019) 136 final и SWD(2019) 99 final.

⁶¹ Регламент (ЕС) 2017/825.

⁶² Регламенти (ЕС) 2017/1991, 2017/2402, 2019/1238, 2019/1156, директиви (ЕС) 2019/1160 и 2019/2162.

⁶³ COM(2018) 113.

⁶⁴ Директива (ЕС) 2019/1023.

⁶⁵ COM(2020) 590.

⁶⁶ https://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/TXT/PDF/?uri=CELEX:32009H0784&from=BG.

⁶⁷ COM(2020) 282 final.

⁶⁸ Предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета за създаване на инструмент за техническа подкрепа (COM(2020) 409 final, 28.5.2020 г ).

⁶⁹ COM(2020) 590.

График

Събитие	Дата
Приемане на Меморандума за планиране на одита (МПО) / Начало на одита	16.7.2019 г.
Официално изпращане на проектодоклада на Комисията (или друг одитиран обект)	5.8.2020 г.
Приемане на окончателния доклад след съгласувателна процедура	20.10.2020 г.
Получаване на официалните отговори на Комисията (или на друга одитирана институция) на всички езици	9.11.2020 r.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2020 г.

PDF	ISBN 978-92-847-5425-0	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/13835	QJ-AB-20-023-BG-N
HTML	ISBN 978-92-847-5404-5	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/344346	QJ-AB-20-023-BG-Q

АВТОРСКО ПРАВО

© Европейски съюз, 2020 г.

Политиката на Европейската сметна палата (ЕСП) във връзка с повторното използване на информация се изпълнява в съответствие с Решение № 6-2019 на Европейската сметна палата относно политиката за свободно достъпни данни и повторното използване на документи.

Освен ако не е посочено друго (напр. в отделни известия за авторските права), създаденото от ЕСП съдържание, притежавано от ЕС, е лицензирано по „Creative Commons Attribution 4.0 International“ (CC BY 4.0). Това означава, че повторната употреба е позволена, при условие че са посочени първоначалните източници и извършените промени. Лицето, което използва информацията повторно, следва да не изменя първоначалния смисъл или послание на документа. ЕСП не носи отговорност за последствия, възникнали в резултат на повторната употреба.

Уреждането на допълнителните права в случаите, когато дадено съдържание изобразява разпознаваеми частни лица, например на снимки на персонала на ЕСП, или когато са използвани материали от трети страни, е Ваша отговорност. В случаите, когато е получено разрешение, то отменя горепосоченото общо разрешение и ясно посочва всички ограничения при използването.

За да използвате или възпроизвеждате съдържание, което не е собственост на ЕС, възможно е да трябва да поискате разрешение директно от носителите на авторските права:

Фигура 8: Icons © 2010-2020 Freepik Company S.L. Всички права запазени.

Софтуер или документи, обхванати от правата на индустриална собственост, като патенти, търговски марки, регистрирани дизайни, лого и наименования, са изключени от политиката на ЕСП за повторно използване и не са Ви преотстъпени.

Всички уебсайтове на институциите на Европейския съюз, включени в домейна europa.eu, съдържат връзки към уебсайтовете на трети страни. Тъй като ЕСП не контролира съдържанието им, моля, запознайте се с тяхната политика за поверителност на данните и с политиката за авторските права.

Използване на логото на Европейската сметна палата

Логото на Европейска сметна палата не може да бъде използвано без предварително разрешение от нейна страна.

За контакт с представители на ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

За да намерите информация за ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации на адрес https://op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1952 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp/bg) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.