Stabilisering av jordbrukarnas inkomster: uppsättningen av verktyg är bred, men lågt utnyttjande av instrument och överkompensation måste åtgärdas

Sammanfattning

I

Som Europeiska kommissionen har framhållit är risker oundvikliga i jordbrukssektorn, och jordbrukarna måste ta fram strategier för att hantera produktionsförluster (t.ex. på grund av klimathändelser eller växt- och djursjukdomar) och prisvolatilitet. Den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) omfattar instrument till stöd för jordbrukarnas riskhantering och för krishantering. En ambition i de senaste förslagen till GJP-reform är att öka fokus på riskhantering.

II

Vi granskade hur fullständiga och enhetliga de instrument är som EU tillhandahåller för att förebygga och hantera risker och kriser. Vi tittade på huruvida risk- och krishanteringsverktygen hade tillämpats effektivt och gett resultat. Vi riktade in oss på hur jordbrukarna hade använt EU-stöd för försäkringar och på de undantagsåtgärder som vidtogs för frukt- och grönsakssektorn efter det att den ryska regeringen förbjöd viss import från EU 2014 (det ”ryska förbudet”). Generellt konstaterade vi att EU:s riskhanteringsinstrument och krisåtgärder på jordbruksområdet delvis uppfyllde målen, dock inte alltid på ett effektivt sätt.

III

Vi konstaterade att GJP tillhandahåller ett stort antal instrument som ska öka jordbrukarnas motståndskraft. Direktstöd (41 miljarder euro per år) har en betydande effekt på inkomststabiliseringen för vissa jordbrukare. GJP omfattar förebyggande instrument som ska hjälpa jordbrukare att öka sin motståndskraft, men det finns bevis som tyder på att instrumentens effekt på jordbrukarnas beteende är begränsad.

IV

Användningen av åtgärder i efterhand som svar på vissa extrema klimatrisker överensstämmer inte nödvändigtvis med strategin för att öka användningen av instrument, till exempel försäkringar. Det förekommer viss överlappning mellan olika EU-instrument som stöder skördeförsäkring.

V

Användningen av EU-stöd för försäkringar är fortfarande låg och har endast gynnat en bråkdel av jordbrukarna. Merparten av de jordbrukare som tecknar en försäkring gör det utan EU-stöd, vilket väcker frågor om EU-stödets mervärde. Vi konstaterade att kommissionen inte samlar in relevant information för att övervaka användningen av riskhanteringsinstrument. En stor andel av EU:s stöd för försäkringar används i vinsektorn i de två medlemsstater som utnyttjar detta stöd mest. Stödet är förenat med en risk för dödviktseffekter. Försäkrade jordbrukare kan ha mindre incitament att tillämpa en motståndskraftigare affärsstrategi eller anpassa sig till nya klimatförhållanden.

VI

Vad beträffar de undantagsåtgärder som vidtogs efter det ryska förbudet konstaterade vi att inga särskilda kriterier användes när åtgärderna övervägdes och att stödets omfattning i huvudsak baserades på förlusten av den ryska marknaden, där hänsyn till förekomsten av alternativa avsättningsmöjligheter inte togs förrän under förbudets tredje år. Åtgärderna pågick i fyra år och användes även till att åtgärda underliggande problem med strukturella överskott av viss frukt i stället för att motiveras av de exceptionella omständigheter som anges i förordningen.

VII

Vi konstaterade att EU-stödet till äppelmarknaden översteg relevanta genomsnittliga marknadspriser. Återtaget från marknaden av persikor och nektariner för bearbetning var dyrt för EU, och merparten av saften hamnade hos bearbetningsindustrin som ett naturabidrag. Att produkter som återtagits från marknaden faktiskt avlägsnades kunde vi, slutligen, inte bekräfta på grund av bristande spårbarhet eller på grund av att produkterna kom tillbaka på marknaden i en annan form, till exempel bearbetade till saft.

VIII

Våra rekommendationer till kommissionen syftar till att uppmuntra jordbrukare att förbereda sig bättre för kriser, utforma och övervaka stöd för försäkringar, förtydliga kriterierna för när undantagsåtgärder ska vidtas och anpassa ersättningen för återtag från marknaden.

Inledning

Risker är oundvikliga i jordbrukssektorn

01

Som Europeiska kommissionen har framhållit är risker oundvikliga i jordbrukssektorn, och jordbrukarna måste ta fram strategier för att hantera produktionsförluster (t.ex. på grund av klimathändelser eller växt- och djursjukdomar) och prisvolatilitet (t.ex. på grund av geopolitiska risker). Den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) omfattar mekanismer till stöd för jordbrukarnas riskhantering och för krishantering. En ambition i de senaste förslagen till GJP-reform är att öka fokus på riskhantering.

02

Jordbruksverksamhet är starkt kopplad till klimatet. Väderförhållandena kan antingen öka eller hämma produktionen. Enligt Europeiska miljöbyrån riskerar skördeförlusterna i EU att öka till följd av extrema väderförhållanden¹. Figur 1 visar de extrema väderhändelser, såsom extrem nederbörd, värmeböljor och torrperioder, som drabbade EU sommaren 2018. Revisionsrätten rapporterade nyligen om risker för såväl översvämning² som ökenspridning³.

03

Andra viktiga riskfaktorer som påverkar jordbruksproduktionen är konsekvenserna av växt- och djursjukdomar. Utbrott av sådana sjukdomar har varit vanliga de senaste åren, delvis som ett resultat av ökad handel och ökat resande (båda ökar risken för nya patogener).

04

Hur risker som produktionsförluster och prisvolatilitet hanteras beror på deras frekvens och effekt. I sin analys hänvisar kommissionen till en riskklassificering som tagits fram av Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD). Den anger när jordbrukarna själva får stå för riskerna, till exempel genom försäkringsmekanismer, och när riskerna ska hanteras genom offentlig intervention (se figur 2).

05

På gårdsnivå kan jordbrukare använda olika strategier för att minska sin riskexponering. Merparten av strategierna kan anses vara förebyggande. Jordbrukare kan diversifiera sin jordbruksproduktion eller sina inkomstkällor för att på så vis sprida risken för förluster inom en av sina jordbruksaktiviteter. De kan till exempel också använda motståndskraftigare grödor/djur, förstärkta sanitära åtgärder, lokalt anpassade jordbruksmetoder och lämpliga förebyggande investeringar (t.ex. hagelnät eller hållbar bevattning). De kan komplettera dessa med privata/offentliga verktyg, såsom försäkringar och gemensamma fonder.

Att använda GJP för att främja en motståndskraftig jordbrukssektor

06

Stöd från EU-budgeten till jordbruket i EU förvaltas inom GJP. I sitt meddelande Framtiden för livsmedel och jordbruk (2017)⁴ angav kommissionen att den hade som ambition att ”ytterligare […] utveckla en integrerad och enhetlig strategi för riskförebyggande, riskhantering och motståndskraft mot risker, i vilken insatser på EU-nivå kombineras och kompletteras med medlemsstaternas egna strategier och den privata sektorns instrument avseende inkomststabilitet och klimatrisker”.

07

Den nuvarande gemensamma jordbrukspolitiken och lagstiftningsförslagen om GJP efter 2020 syftar till att göra det europeiska jordbruket motståndskraftigare (se exempel i figur 3) genom att framför allt förstärka robustheten (jordbrukares förmåga att motstå externa störningar och upprätthålla befintliga funktionalitetsnivåer) och, i mindre omfattning, anpassningsförmågan (förmågan att reagera på skiftande yttre omständigheter)⁵.

08

Inom GJP tillhandahåller EU stöd till instrument i varje riskkategori. Tabell 1 visar EU:s stöd till verktyg för riskhantering (stöd till försäkringspremier och gemensamma fonder) och till undantagsåtgärder samt hur de finansieras från EU-budgeten. Tabellen inbegriper inte allmänt stöd som direktstöd till jordbrukare, som också spelar en viktig roll för hur risker hanteras på gårdsnivå.

09

GJP-stödet finansieras inom två pelare. Inom den första pelaren finansierar EU marknadsåtgärder, riskhanteringsåtgärder och krisförebyggande åtgärder i vissa sektorer (vin, frukt och grönsaker) och undantagsåtgärder. Inom den andra pelaren ger EU medlemsstaterna möjlighet att stödja tre riskhanteringsinstrument (åtgärd 17): försäkringar (åtgärd 17.1), gemensamma fonder (åtgärd 17.2) och inkomststabiliseringsverktyg (åtgärd 17.3). Den 7 augusti 2014 förbjöd den ryska regeringen import av produkter, bland annat frukt och grönsaker, från ett antal länder, inklusive EU-medlemsstater. Undantagsåtgärder mot marknadsstörningar vidtogs för djurhållningssektorn (inbegripet mjölk och mejeriprodukter) och för frukt- och grönsakssektorn efter det ryska förbudet. Undantagsåtgärder vidtogs i kölvattnet av den afrikanska svinpesten och utbrotten av fågelinfluensa samt för att lösa specifika problem, såsom översvämningar i de baltiska länderna.

	Andra pelaren	Första pelaren
	Riskhanteringsverktyg		Undantagsåtgärder
Åtgärder	Stöd för riskhanterings-verktyg (Å17) 2015–2018	Stöd för försäkringspremier (vin- och frukt- och grönsakssektorerna) 2015–2018	Åtgärder mot marknadsstörningar 2014–2018	Marknadsstöd i samband med djursjukdomar på grund av risker för folkhälsa, djurhälsa eller växtskydd 2014–2018	Åtgärder för att lösa specifika problem 2017–2018
EU:s kostnader(miljoner euro)	682	174	1 454	51	24

Källa: Uppgifter från kommissionen.

10

På nationell nivå har medlemsstaterna utarbetat olika strategier för risk- och krishantering inom jordbruket. Sju medlemsstater finansierar egna nationella system för försäkringsstöd (Österrike, Bulgarien, Tjeckien, Spanien, Luxemburg, Polen och Slovenien). Alla medlemsstater tillhandahåller stöd i efterhand när katastrofer har inträffat. Som svar på torkan 2018, till exempel, ersatte Tyskland, Frankrike, Polen och Sverige sina jordbrukare med nationella medel.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

11

Med hänsyn till att kommissionen 2017 uttalade ambitionen att öka jordbrukarnas riskhanteringsförmåga tittade vi på de risk- och krishanteringsinstrument som har införts. Mot bakgrund av de ökande riskerna för kriser på grund av extremt väder och djur- och växtsjukdomar samt prisvolatilitet är syftet med vår analys att bidra till bättre användning av EU-stöd för att förbättra jordbrukarnas riskhanteringsförmåga.

12

Vi granskade hur fullständig och enhetlig EU:s verktygslåda för att förebygga och hantera risker och kriser är och undersökte om risk- och krishanteringsverktyg hade införts på ett effektivt sätt och gav resultat. Vid granskningen av riskhanteringsverktyg koncentrerade vi oss på EU-stöd för försäkringspremier. Vi riktade också in oss på användningen av undantagsåtgärder i frukt- och grönsakssektorn efter det ”ryska förbudet”. Vi granskade inte de undantagsåtgärder som vidtogs för kött- och mjölksektorerna.

13

Den övergripande revisionsfrågan löd: ”Uppfyllde EU:s risk- och krishanteringsåtgärder sina mål på ett effektivt sätt?” Följande tre delfrågor hjälpte oss att besvara denna fråga:

• Är den verktygslåda som EU erbjuder för att förebygga och hantera risker och kriser fullständig och enhetlig?
• Har EU:s instrument för riskhantering uppfyllt sina mål på ett effektivt sätt?
• Har EU:s undantagsåtgärder för frukt- och grönsakssektorn uppfyllt sina mål på ett effektivt sätt?

14

Revisionen gällde åtgärder under perioden 2014–2018. Vi samlade in revisionsbevis på följande sätt:

• Granskningar av uppgifter och dokument och/eller intervjuer med personal vid tre av kommissionens generaldirektorat (GD Jordbruk och landsbygdsutveckling, GD Hälsa och livsmedelssäkerhet och Eurostat) och med specialister vid OECD.
• Besök i fyra medlemsstater som valts ut för att täcka utnyttjandet av försäkringsstödet (Italien, Frankrike och Tyskland) och undantagsåtgärder (Polen, Italien och Frankrike).
• I dessa medlemsstater träffade vi nationella myndigheter, försäkringsbolag, försäkringsförbund, återförsäkringsföretag, sammanslutningar av jordbrukare och jordbrukarnas fackföreningar samt välgörenhetsorganisationer.
• Granskning av akterna för 80 stödmottagare (skickade av de nationella myndigheterna) som behandlade riskhanteringsverktyg och undantagsåtgärder samt besök på plats hos 16 stödmottagare (i Frankrike, Polen, Tyskland, Italien och Grekland). Vi lade till Grekland i vårt urval på grund av en transaktion som granskades i samband med vår revision av laglighet och korrekthet (årsrapporten).
• Intervjuer med 105 jordbrukare från 17 medlemsstater om deras strategi för riskhantering (se bilagan).
• En enkät om nationella strategier för risk- och krishantering inom jordbruket som riktades till de nationella myndigheterna i alla medlemsstater.

Iakttagelser

EU stöder en mängd olika åtgärder för att stärka jordbrukarnas motståndskraft

15

I detta avsnitt bedömer vi om EU:s verktygslåda för att förebygga och hantera risker och kriser är fullständig och enhetlig. Vi granskade om den övergripande utformningen av systemet på ett ändamålsenligt sätt hjälper till att stärka jordbrukarnas motståndskraft mot risker och kriser som de kan drabbas av.

Alla typer av risker som kan drabba jordbrukare hanteras av EU:s instrument, där direktstödet spelar en viktig roll

16

Den gemensamma jordbrukspolitiken innehåller många mekanismer för att hantera risker som påverkar jordbrukare (alla jordbrukare har dock inte tillgång till alla mekanismer). Direktstödet minskar inkomstvariationerna för de flesta jordbrukare men kan inte på ett enkelt sätt inordnas i OECD:s riskklassificering (se figur 2). I tabell 2 anges instrument som enklare kan passas in i de olika risknivåerna.

17

Tabell 2 visar att följande två grupper av instrument uttryckligen hanterar risker och kriser och därmed bidrar till att öka jordbrukarnas motståndskraft:

• Riskhanteringsverktyg, till exempel försäkringar och gemensamma fonder, som syftar till att kompensera jordbrukare om vissa definierade risker föreligger.
• Undantagsåtgärder som syftar till att stabilisera marknaden när allvarliga störningar inträfffar⁶.

	Risk	Pelare	Instrument
	Normal	I	Direktstöd
Förebyggande och riskhanterings-instrument Förhandsåtgärder	Marknads­mässig	I	Stöd för producentorganisationer inom frukt- och grönsakssektorn, inklusive stöd för skördeförsäkringspremier och gemensamma fonder
	Marknads­mässig		Stöd för skördeförsäkringspremier och gemensamma fonder i vinsektorn
	Marknads­mässig	II	Riskhanteringsverktyg: Stöd för försäkringspremier Stöd för gemensamma fonder (inbegriper verktyg för inkomststabilisering)
	Normal		Stöd för förebyggande och investeringar i återställande
	Normal		Stöd för investeringar i fysiska tillgångar
	Normal		Rådgivningstjänster – dvs. jordbruksrådgivningstjänster
	Normal		Kunskapsöverförings- och informationsåtgärder
	Marknads­mässig		Stöd när producentgrupper och producentorganisationer inrättas; stöd för att främja samarbete
Undantagsåtgärder Efterhandsåtgärder	Katastrof	I	Offentlig intervention och stöd till privat lagring
	Katastrof		Åtgärder mot marknadsstörningar
	Katastrof		Åtgärder i fråga om djursjukdomar och förlorat konsumentförtroende på grund av risker för folkhälsa, djurhälsa eller växtskydd
	Katastrof		Åtgärder för att lösa specifika problem

Anm.: Instrumentens fördelning på de olika risknivåerna är endast vägledande eftersom riskerna också kan spela en roll på andra nivåer.

Källa: Revisionsrätten, på grundval av EU:s förordningar nr 1305/2013, 1307/2013 och 1308/2013.

18

Ökat stöd till jordbrukarnas inkomster kan flytta över vissa marknadsmässiga risker till den normala kategorin, eftersom jordbrukarnas förmåga att hantera risker på gården ökar i takt med att inkomstskyddet ökar (se punkterna nedan)⁷. Omvänt kan tillhandahållandet av en inkomstbuffert leda till att jordbrukare bedriver verksamhet på ett mer riskbenäget sätt (t.ex. genom att de koncentrerar sig på en enda gröda).

19

Direktstöd (som motsvarar en årlig kostnad på över 41 miljarder euro) utgör en stabil del av jordbrukarnas inkomster och bidrar därför till motståndskraften. Direktstöd fungerar som en buffert och hjälper jordbrukarna att klara fallande priser eller lägre produktion. Frikopplat stöd (89 % av direktstödet) är inte knutet till produktion. De återstående 11 % av direktstödet är knutna till produktionen. Denna extra inkomst utgör, enligt kommissionen, omkring 26 % av jordbrukarnas inkomster⁸. Figur 4 illustrerar enbart det frikopplade direktstödets andel av jordbrukarnas jordbruksinkomster. Det frikopplade stödet utgör ofta mer än 20 % av jordbrukarnas jordbruksinkomster.

20

År 2017 fick 6,4 miljoner EU-jordbrukare direktstöd⁹. Vår enkät till alla medlemsstater visade att nio av dem anser att direktstöd är en viktig del av jordbrukens strategi för riskhantering (dvs. att direktstöd fungerar som ett ”skyddsnät” och säkerställer ”inkomstskydd”).

21

Figur 4 visar att direktstödets andel av jordbruksinkomsterna för jordbrukare grupperade efter ekonomisk storlek varierar mellan mindre än 20 % och mer än 30 %. Figur 5 visar att ju större ekonomisk storlek ett företag har, desto större är sannolikheten för att en gårdsförsäkring tecknas. Det råder en negativ korrelation mellan direktstödets andel av jordbruksinkomsten och användningen av försäkringar. Detta resultat återspeglas också i frågeformuläret till jordbrukarna (se bilagan – figur 24). I och med att direktstöd erbjuder en buffert mot produktionsförluster, minskar behovet att teckna en försäkring eftersom risken kan hanteras på gårdsnivå¹⁰. Det finns dock andra faktorer som kan påverka en jordbrukares beslut att teckna en försäkring. En betydande del av de jordbrukare som får EU-stöd är deltidsjordbrukare, särskilt på mindre jordbruk¹¹. Detta minskar riskexponeringen för deras jordbruk, eftersom andra verksamheter erbjuder en inkomstkälla oberoende av väderförhållanden och produktpriser.

22

Hos jordbruksföretag med en större ekonomisk storlek är jordbruksinkomsternas andel av de totala inkomsterna större. Ju högre jordbruksinkomsternas andel är av de totala inkomsterna (över en areal på 20 hektar är merparten av jordbrukarna heltidsjordbrukare¹²), desto vanligare är det att försäkringar används (se bilagan – figur 24).

GJP främjar i allt högre grad förebyggande åtgärder

23

Förebyggande åtgärder (se punkt 05) kan öka jordbrukarnas motståndskraft genom att minska deras exponering för risker och anpassa produktionen till nya risker. Strategier för förebyggande och anpassning kan underlätta fortsatt produktion i samband med exempelvis en klimathändelse.

Ändamålsenliga förebyggande åtgärder kan begränsa produktionsförlusterna

24

Med hänsyn till klimatförändringarnas effekter är åtgärder som främjar motståndskraft, inbegripet beredskap på lång sikt (anpassning till nya förutsättningar), viktiga. Ruta 1 illustrerar hur synen på risken för torka i Australien har ändrats.

25

Växelbruk, användning av anpassade/motståndskraftigare grödor och besparingar var de tre vanligaste förebyggande åtgärder som de jordbrukare vi intervjuade övervägde (se bilagan – figur 22). Växelbruk räknas som god jordbrukssed eftersom det har en positiv inverkan på markbördigheten och hjälper till att bekämpa ogräs, sjukdomar och skadegörare.

26

Direktstödet till större jordbruk innehåller för närvarande ett krav på diversifiering av grödor (genom miljöanpassningsstöd, en ny typ av direktstöd som infördes 2013 för att förbättra GJP:s miljöprestanda). Enligt de nya GJP-förslagen skulle direktstödet kunna stimulera växelbruk och indirekt öka jordbrukens motståndskraft förutsatt att

• de nationella normer som medlemsstaterna fastställer är tillräckligt ambitiösa¹⁵,
• jordbrukarna följer kraven för goda jordbruks- och miljöförhållanden,
• reella beteendeförändringar kommer till stånd.

Vi har tidigare rapporterat att miljöanpassning ofta inte leder till ändrat beteende¹⁶.

27

Sanitära risker är ett område där framgångsrika förebyggande åtgärder begränsar behovet av interventioner i efterhand. Offentliga myndigheter (i EU och medlemsstaterna) är mycket delaktiga i hanteringen av riskerna för djursjukdomar och använder förhandsåtgärder som förebyggande (inklusive utrotning), övervakning och rishanteringsverktyg. Stora ansträngningar görs på förhand för att undvika de potentiellt höga kostnader och negativa konsekvenser som efterhandsåtgärder för med sig (ett exempel är krisen kring bovin spongiform encefalopati, som kostade EU över 5 miljarder ecu 1996–1998). Trots att dessa ansträngningar har haft en betydande positiv effekt har EU-medlemsstaternas offentliga utgifter för ersättningar för djur- och växtsjukdomar i oberoende studier uppskattats till en halv miljard euro årligen mellan 2010 och 2014¹⁷.

I vilken utsträckning de nya, tillgängliga verktygen ökar jordbrukarnas motståndskraft mot prisrisker kan ännu inte bedömas

28

Kommissionen anser¹⁸ att forwardkontrakt och terminshandel är verktyg för att hantera prisrisker. Avtalssystem (användning av forwardkontrakt) var den fjärde vanligaste förebyggande åtgärd som de jordbrukare vi intervjuade nämnde (se bilagan – figur 22).

29

Enligt EU:s rättsliga ram kan medlemsstaterna begära att antingen obligatoriska avtal eller ett skriftligt anbud om avtal från den första köparen till producenten ska användas¹⁹. Genom jordbruksdelen av omnibusförordningen²⁰ infördes ändringar av den rättsliga ramen. Den ger nu producenten rätt att begära ett skriftligt avtal mellan parterna och/eller ett skriftligt anbud om avtal från köparna. I april 2019 trädde ett direktiv i kraft som syftar till att förbjuda vissa otillbörliga handelsmetoder i livsmedelskedjan (dvs. ensidiga avtalsändringar av köparen)²¹. Det är fortfarande för tidigt att bedöma effekterna av dessa nyligen gjorda ändringar.

30

GJP:s andra pelare kan stödja inkomststabiliseringsverktyg som ger jordbrukare ersättning för en ”kraftig” inkomstminskning. Omnibusförordningen minskade tröskelvärdet för ersättning genom försäkring från 30 % för produktionsförluster till 20 % och gav möjlighet till ett sektorsspecifikt inkomststabiliseringsverktyg (t.ex. ett särskilt inkomststabiliseringsverktyg för spannmål). För närvarande är dock inga EU-stödda inkomststabiliseringsverktyg i bruk.

31

I händelse av betydande prisvolatilitet fortsätter direktstöd, interventionsåtgärder på marknaderna och undantagsåtgärder mot marknadsstörningar att vara EU:s viktigaste verktyg för att stödja jordbrukarna.

Det förekommer viss överlappning mellan EU-instrument

32

Det finns EU-stödsystem för försäkring både inom första och andra pelaren. De överlappar varandra i vin- och frukt- och grönsakssektorerna. Stöd till gemensamma fonder utgör endast ett komplement till försäkringsstödet när olika risker täcks. Undantagsåtgärder som vidtas mot specifika problem orsakade av extrema händelser överensstämmer inte nödvändigtvis med strategin för att stödja ökad användning av riskhanteringsverktyg som försäkringar.

Komplementaritet mellan försäkringar och gemensamma fonder förekommer endast när olika risker täcks

33

Inom GJP:s första pelare har stöd för gemensamma fonder berättigat till finansiering i de operativa programmen för frukt och grönsaker och de nationella vinprogrammen sedan 2009, men denna finansiering har inte utnyttjats. Inom den andra pelaren har den finansiering som finns tillgänglig för gemensamma fonder endast utnyttjats i liten grad (se punkt 43).

34

Det låga utnyttjandet av gemensamma fonder förklaras delvis av att de är verktyg av mer komplex natur. Tillräckligt många jordbrukare måste delta i dem för att de ska fungera. I till exempel Italien handlar det om minst 700 jordbrukare. Denna komplexitet kan ge jordbrukare incitament att använda andra tillgängliga riskhanteringsverktyg, särskilt försäkringar²². Endast när gemensamma fonder täcker risker som inte täcks av försäkringar kompletterar de båda instrumenten varandra. I Frankrike är EU:s stöd till försäkringar begränsat till ”skördeförsäkring” som endast täcker klimatrisker avseende grödor, medan den nationella gemensamma fonden, som får EU-stöd, täcker djur- och växtsjukdomar samt föroreningsincidenter.

Olämplig användning av undantagsåtgärder kan minska incitamenten att använda riskhanteringsverktyg

35

Osäkerhet om vilka omständigheter som kan utlösa krisåtgärder påverkar jordbrukarnas syn på var gränserna för deras eget riskhanteringsansvar går. Ju oftare offentligt stöd erbjuds under eller efter en ”kris”, desto mindre är incitamenten för jordbrukarna att minska risken genom att använda riskhanteringsverktyg som försäkring²³.

36

År 2018, till exempel, godkände kommissionen en genomförandeförordning om finansiering av en GJP-åtgärd till stöd för jordbrukare som drabbats av översvämningar och kraftiga regn i slutet av 2017 i vissa områden i Litauen, Lettland, Estland och Finland. Jordbrukare var stödberättigade om de hade förlorat minst 30 % av sin areal för vintersådd och om de för samma förlust inte hade erhållit någon form av statligt stöd eller utbetalningar från försäkringar (kommissionens genomförandeförordning (EU) 2018/108 – 15 miljoner euro anslogs och fördelades i enlighet med antalet drabbade på följande sätt: 9,12 miljoner euro till Litauen, 3,46 miljoner euro till Lettland, 1,34 miljoner euro till Estland och 1,08 miljoner euro till Finland). Jordbrukare som var försäkrade mot denna risk var därför inte berättigade till ersättning för sina produktionsförluster. Sådana kriterier kan göra jordbrukare mindre benägna att teckna en försäkring i framtiden.

37

Å andra sidan var kommissionens insatser i samband med torkkrisen 2018 i linje med dess strategi att ta fram riskhanteringsverktyg. Kommissionen vidtog inga kompletterande åtgärder (i efterhand) utan utnyttjade i stället flexibiliteten hos befintliga instrument. Framför allt handlade det om undantag från förgrönings- och miljöregler som gjorde det tillåtet för jordbrukare att slå gräs eller låta nötkreatur beta på arealer som annars skulle ligga i träda. Detta överenstämmer med flera nationella strategier som går ut på att de offentliga utgifterna ska gå till förhandsåtgärder i stället för till efterhandsåtgärder (förebyggande och stöd för riskhanteringsverktyg) i sju medlemsstater (Österrike, Italien, Frankrike, Grekland, Nederländerna, Spanien och Slovenien).

Kommissionens förslag till reform av GJP syftar till att öka stödet för riskhanteringsverktyg som det redan finns nationellt stöd för

38

Vad beträffar den nuvarande perioden beslutade 17 medlemsstater sig för att inte tillämpa riskhanteringsverktyg inom den andra pelaren (stöd för försäkringar och gemensamma fonder). Åtta av dem anser att deras nuvarande riskhanteringsverktyg är fullt tillräckliga. Sju av de medlemsstater som inte har infört riskhanteringsverktyg inom den andra pelaren (se punkt 10) har ett nationellt stöd för försäkringspremier, medan två har ett obligatoriskt nationellt försäkringssystem²⁴.

39

I sina nya GJP-förslag föreslår kommissionen att medlemsstaterna ska vara skyldiga att bevilja EU-stöd för riskhanteringsverktyg²⁵. Vår enkät till medlemsstaterna visar att elva av dem inte instämmer i det förslaget. Flera av dem hänvisar till EU:s subsidiaritetsprincip för att motivera användning av egna nationella stödsystem.

Merparten av EU:s stöd till riskhanteringsverktyg går till försäkringar, men utnyttjandet är lågt och ojämnt

40

Eftersom EU:s stöd är koncentrerat till försäkringar (se tabell 3) riktade vi in oss på dem inom GJP:s båda pelare. Vi granskade förvaltningen av EU:s stöd för försäkringar och bedömde jordbrukarnas utnyttjande av dem.

41

Mer än en tredjedel av jordbrukarna använder försäkringar. Bland dem som är försäkrade får omkring 8 % stöd från EU inom den andra pelaren (huvudsakligen genom skördeförsäkring). Fler jordbrukare betalar sin försäkring med egna medel eller nationella medel än med EU-medel.

Utnyttjandet av EU:s riskhanteringsverktyg har varit lågt och ojämnt

42

Såsom diskuteras i punkt 39 är intresset bland medlemsstaterna för att använda EU-finansiering till riskhanteringsverktyg begränsat. Sjutton medlemsstater har inte för avsikt att ansöka om stöd för riskhanteringsverktyg inom den andra pelaren.

43

Tabell 3 presenterar EU:s tre riskhanteringsverktyg och visar att merparten av stödet går till försäkringar i de elva deltagande medlemsstaterna. Endast tre medlemsstater (Frankrike, Italien och Portugal) erbjuder EU-stöd för gemensamma fonder och två (Italien och Ungern) för gemensamma fonder för inkomststabilisering. Under perioden 2014–2020 gällde 91 % av de planerade utgifterna för riskhanteringsverktyg försäkringar.

44

Figur 6 visar vilka medlemsstater som erbjuder stöd för försäkringar.

45

Av tabell 4 framgår att utnyttjandet även är lågt i de medlemsstater som erbjuder EU:s system. Frankrike, Ungern, Lettland och Italien har den högsta andelen jordbrukare som är försäkrade med EU-stöd.

46

Figur 7 visar att

• EU-stödet når en väldigt liten andel av EU:s jordbrukare,
• över 90 % de jordbrukare som tecknar en försäkring gör det utan EU-stöd.

47

Försäkringar som täcker en enda risk, framför allt hagelrisk, har funnits sedan 1800-talet och är den vanligaste försäkringsformen. Försäkringar som täcker flera olika risker (18 risker i Frankrike och upp till elva risker i Italien) infördes senare, är mindre vanliga och har huvudsakligen tagits fram med hjälp av offentligt stöd. Kommissionen låter medlemsstaterna avgöra vilken typ av försäkring de ska stödja (försäkringar som täcker en enda risk och/eller flera risker).

48

Vi konstaterade att 5,2 miljoner hektar (2017) var försäkrade mot hagel i Frankrike (till största delen utan stöd), medan 4,7 miljoner hektar täcktes av EU-stödda försäkringar mot flera risker, vilket innebär att 36 % av den utnyttjade jordbruksarealen var försäkrad. I Tyskland var cirka 8 miljoner hektar (48 % av den utnyttjade jordbruksarealen) försäkrad mot hagel²⁶, till största delen utan offentligt stöd²⁷.

49

Europeiskt mervärde är det mervärde som EU:s åtgärder, regler, rättsliga instrument och utgifter ger jämfört med det värde som skulle ha skapats om medlemsstaterna hade agerat själva. Det låga utnyttjandet av stöd för försäkringar inom den andra pelaren och det stora antalet jordbrukare som väljer att betala för försäkringar som täcker en enda risk i stället för att teckna subventionerade försäkringar mot flera risker väcker frågor om mervärdet av EU:s försäkringsstöd.

Kommissionen samlar inte in relevant information om användningen av riskhanteringssystem

50

Kommissionen har endast fastställt en övergripande resultatindikator för riskhanteringssystem, nämligen ”procentandel jordbruksföretag som deltar i system för riskhantering”. Den gäller åtgärderna 17 och 5 inom den andra pelaren. Åtgärd 17 avser stöd till försäkringar, gemensamma fonder och inkomststabiliserande verktyg, medan åtgärd 5 avser stöd till återställande av produktionspotential inom jordbruket och förebyggande åtgärder. Eftersom indikatorn avser flera olika aktiviteter kan den inte spegla dem ordentligt.

51

I exempelvis Frankrike täcker indikatorn över 99 % av jordbruksföretagen, eftersom det är obligatoriskt att vara medlem i den nationella gemensamma fonden. Detta döljer därför den mycket lägre andelen jordbrukare som utnyttjar EU-stödda försäkringar, tillhör en gemensam fond för inkomststabilisering eller återställer produktionspotential inom jordbruket. Samma indikator täcker i Italien mindre än 5 % av jordbruksföretagen och speglar framför allt andelen jordbrukare som tecknar försäkringar med EU-stöd.

52

Frankrike och Italien har även nationella indikatorer för antalet hektar och kapitalvärden som är försäkrade. De ger en bättre bild av i vilken omfattning jordbrukssektorn använder sig av riskhanteringsverktyg (dvs. de mäter output). En meningsfull resultatindikator mäter försäkringarnas effekter på inkomststabiliteten.

Stöd för försäkringar kräver komplexa förvaltningssystem

53

De system och processer som de nationella myndigheterna har infört för att förvalta det offentliga stödet för försäkringar (första och andra pelaren) är komplexa. Trots att försäkringsskydd tillhandahålls ett relativt litet antal jordbrukare, är antalet försäkringsavtal som ska förvaltas varje år betydande (140 000 i Italien och 70 000 i Frankrike). En jordbrukare kan ha flera försäkringsavtal. Det totala antalet avtal är därför större än antalet försäkrade jordbrukare. I ruta 2 beskrivs Italiens system för förvaltning av försäkringsstöd. I det ingår två förmedlare (Condifesa och CAA) som ska hjälpa jordbrukarna. Trots att det inte är obligatoriskt att vara medlem av dessa förmedlingsorgan, är systemet så komplext att mer än 95 % av jordbrukarna ansluter sig till dem och betalar för de tjänster som de tillhandahåller. Vi uppskattar att de specifika kostnader för denna åtgärd som de italienska jordbrukarna betalar till privata organ som underlättar tillgången till stöd uppgår till minst 2,8 miljoner euro per år.

54

Vår enkät bland medlemsstaterna visade att fem av de 17 medlemsstater som inte tillämpade åtgärd 17 beslutade att inte ge försäkringsstöd på grund av de kostnader och den administrativa börda som det medför.

Försäkringar har en positiv effekt på inkomststabiliteten, men EU-stödsystemets effekter på försäkringar är mer oklar

Försäkrade jordbrukare har större inkomststabilitet och får sannolikt ersättning tidigare

55

Vi jämförde hur jordbruksinkomsterna hade utvecklats mellan 2014 och 2016 för försäkrade respektive oförsäkrade jordbrukare och oavsett om de hade mottagit EU-medel eller inte. För att bedöma inkomstvariationen (mätt i jordbruksföretagets nettomervärde) under denna period använde vi standardavvikelse (inkomstens spridning mellan år). Ju lägre standardavvikelse, desto stabilare inkomst. Figur 8 visar att försäkrade jordbrukares inkomster varierar mindre än oförsäkrade jordbrukares inkomster, oavsett typ av jordbruksföretag.

56

I Frankrike och Italien betalar försäkringsbolagen ut ersättning inom ett år efter en klimathändelse. I Italien är försäkringsgivarna enligt försäkringsavtalen skyldiga att betala ut ersättning före årets utgång. Det hjälper jordbrukarna att hantera sitt kassaflöde och underlättar fortsatt verksamhet. Vi konstaterade att utbetalningen av ersättning för händelser 2018 genom de offentliga myndigheternas efterhandsåtgärder har tagit längre tid och att den inte kommer att vara avslutad förrän under 2019.

EU:s stöd för försäkringar är inriktat på vinsektorn

57

I de två medlemsstater som utnyttjar EU:s försäkringsstöd mest kunde vi notera att EU-stödet var koncentrerat till vinsektorn. I Italien kan försäkringsstöd i vinsektorn erhållas genom två möjliga kanaler (se punkt 32). År 2015 gick nästan en tredjedel av det totala offentliga försäkringsstödet till denna sektor. I Frankrike har den vinodlingsareal som är försäkrad med EU-stöd växt: 2017 utgjorde den över en fjärdedel av den totala vinodlingsarealen. Försäkringsbeloppet i vinsektorn kan uppgå till 115 000 euro/ha, vilket kan jämföras med att det genomsnittliga försäkringsbeloppet i jordbrukssektorn i Frankrike var 1 649 euro/ha 2017²⁸. Ju högre försäkringsbelopp, desto högre premie och desto större offentligt stöd.

58

Medlemsstater som kanaliserar EU:s försäkringsstöd till jordbrukare måste inte vara selektiva²⁹. Exempelvis är en stödmottagare som vi valde ut för skrivbordsgranskning en global aktör i vinsektorn med vinodlingar runtom i världen, uppskattade vintillgångar på 600 miljoner euro och en beräknad årsomsättning på 50 miljoner euro. Med hänsyn till vissa stödmottagares investerade belopp, finansiella kapacitet och riskprofil är det sannolikt att de skulle ha försäkrat sin produktion utan bidrag, vilket skapar dödviktseffekter. Vi har konstaterat dödviktseffekter i EU:s försäkringsstöd tidigare³⁰.

Ersättningen kan påverka jordbrukarnas beteende

59

Såsom framgår av ruta 3 kan försäkrade jordbrukare ha mindre incitament att tillämpa motståndskraftigare affärssystem. Jordbrukare som vet att de får en försäkringsutbetalning om deras skörd slår fel kan anse att det är mindre viktigt att investera i odling av motståndskraftiga grödor och har mindre incitament att diversifiera verksamheten. Försäkringsbolag kräver ofta att deras kunder ska vidta vissa riskreducerande åtgärder för att minska denna risk. I de rättsliga bestämmelserna för den andra pelaren hänvisas det till denna praxis, men för den andra pelaren finns det inga bestämmelser om att riskexponeringen ska minskas.

Otillräcklig kontroll över vissa undantagsåtgärder

60

Enligt artikel 219 i förordning (EU) nr 1308/2013 får kommissionen vidta undantagsåtgärder för att ta itu med ”hot om marknadsstörningar orsakade av kraftiga prisstegringar eller prisfall på interna eller externa marknader eller andra händelser och omständigheter som på ett markant sätt stör eller hotar marknaden”. Vi granskade om undantagsåtgärderna för att ta itu med de markanta marknadsstörningarna i frukt- och grönsakssektorn hade riktats på lämpligt sätt och om återtagen från marknaden hade fungerat effektivt. Vi koncentrerade oss på de åtgärder som vidtogs på frukt- och grönsaksmarknaderna efter det ”ryska förbudet” (se punkt 09).

61

I kölvattnet av det förbudet, som sågs som ett hot mot marknaden, vidtog kommissionen undantagsåtgärder för frukt- och grönsakssektorn. Mellan 2014 och 2018 uppgick utgifterna för dessa undantagsåtgärder till 513 miljoner euro, vilket motsvarade 1,8 miljoner ton produkter som återtogs från marknaden. Bland åtgärderna ingick olika alternativ för att återta frukt och grönsaker som påverkats av det ryska förbudet från marknaden (se figur 9). Gratisutdelning var den huvudsakliga återtagsmöjligheten (det stod för 60 % av de återtagna kvantiteterna och för över 86 % av det utbetalda beloppet).

62

Figurerna 10 och 11 visar de viktigaste produkter som återtogs från marknaden och gratisutdelningens geografiska spridning.

EU har inte fastställt några objektiva parametrar för när undantagsåtgärder ska övervägas

63

Begreppet marknadsstörning är ganska allmänt och utvecklas inte närmare i EU:s lagstiftning. Avsaknaden av specifika kriterier ger stort utrymme för skönsmässig bedömning av när undantagsåtgärder ska övervägas. I samband med det ryska förbudet vidtog kommissionen undantagsåtgärder genom sju delegerade förordningar som hänvisar till risken för marknadsstörningar (913/2014, 932/2014, 1031/2014, 1371/2014, 1369/2015, 921/2016 och 1165/2017). Men förlängningen av åtgärderna baserades inte på bedömningen att förlusterna överskred ett fastställt tröskelvärde.

64

När kommissionen fastställde EU-stödets omfattning beaktade den produktions- och exportuppgifter för de tre år som föregick det ryska förbudet (2011–2013). Den tog inte hänsyn till alternativa avsättningsmöjligheter, till exempel andra externa marknader eller marknader inom EU, förrän under förbudets tredje år.

65

Äpplen stod för över hälften av EU-stödet sett till både värde och kvantiteter som återtogs från marknaden. Figur 12 visar att exporten inom och utanför EU under det ryska förbudet ökade under 2014 och 2015 och totalt sett låg kvar över genomsnittet före förbudet. Andra marknader utanför EU kompenserade för förlusten av den ryska marknaden. Såsom framgår av figur 13 ledde det till att värdet av exporten inom och utanför EU på det hela taget var oförändrat, med bara en liten minskning 2014 (-4 % jämfört med genomsnittet 2011–2013). Minskningen av den totala exportens värde 2014 var mindre än 2009 då inga nödåtgärder vidtogs.

66

Detta visar att ”marknadsstörningen ” på grund av det ryska förbudet på äppelmarknaden för EU som helhet var begränsad och att den inte pågick i fyra år (såsom undantagsåtgärderna gjorde). Nedgången i direktexporten till Ryssland uppvägdes av ökningar i exporten till andra marknader.

Undantagsåtgärder har tillämpats för varor som det råder ett strukturellt överskott på

67

EU har även tillämpat undantagsåtgärder för att stödja återtag från marknaden av persikor och nektariner. Kostnaden för återtag av persikor och nektariner stod för 34 % av de totala återtagen i Spanien och för 45 % i Grekland. De första delegerade förordningarna hänvisar till det ryska förbudet och även till en obalans mellan utbud och efterfrågan. ”Det säsongsmässigt höga utbudet av persikor och nektariner och den minskade konsumtionen till följd av ogynnsamma väderförhållanden under skördesäsongens höjdpunkt har skapat en svår situation på marknaden […]”³². ”[U]ndantagsåtgärderna vidtogs främst för att ta itu med den särskilda situationen inom sektorn för persikor och nektariner”³³.

68

Figur 14 visar att produktionen av persikor och nektariner ökar i Spanien och Grekland. Produktionspotentialen i dessa länder ökar också, eftersom deras planterade arealer ökade med 6 % respektive 20 % mellan 2006 och 2016. Italien, som var den största producenten av persikor och nektariner fram till 2012 (då Spanien gick om Italien), har minskat den planterade arealen med 30 %³⁴ och gradvis minskat produktionen.

69

Om produktionen ökar utan att den inhemska konsumtionen eller exporten ökar på motsvarande sätt leder det till strukturell överproduktion: fruktodlingarna producerar mer än vad som kan absorberas genom konsumtion och export. I Spanien har den stadiga minskningen av den inhemska konsumtionen av persikor inte uppvägts av ökad export³⁵.

70

Figur 15 visar att de återtagna andelarna under de fyra år då återtag från marknaden gjordes i Spanien och Grekland inte minskades successivt (för att fasa ut åtgärden) utan i stället speglade produktionsnivån.

71

Vi drar slutsatsen att undantagsåtgärderna åtminstone delvis vidtogs till följd av ett strukturellt problem med överproduktion av persikor/nektariner i Spanien. Syftet med undantagsåtgärder är inte att försöka komma till rätta med strukturell överproduktion utan att ta itu med marknadsstörningar.

Först till kvarn-principen har främjat ett snabbt genomförande på bekostnad av adekvat målinriktning

72

Till följd av den delegerade förordningen 2014³⁶ användes mer än 85 % av stödet (sett till värde och volym) av Polen och Belgien enligt först till kvarn-principen. I efterföljande förordningar fördelades återtagskvantiteter till varje medlemsstat. Figur 16 tyder på att fler medlemsstater kunde få tillgång till stöd i enlighet med sina prognostiserade behov genom att tak fastställdes för varje medlemsstat i stället för att först till kvarn-principen tillämpades.

EU-stödet för återtag av produkter för gratis utdelning är dyrt

EU-stödet till äppelmarknaden har överstigit tidigare års relevanta genomsnittliga marknadspriser

73

Stöd för återtag avsett för gratis utdelning består av två delar: ett högsta bidrag per produkttyp och bikostnader som kompensation för sorterings-, paketerings- och transportkostnader.

74

Äpplen var den produkt som fick mest stöd för gratis utdelning, som figur 10 visar. Polen var den största mottagaren av EU-stöd räknat i både volym och pengar.

75

I figur 17 jämförs stödet för gratis utdelning (som omfattade både produktpriset 16,98 euro/100 kg och sortering/paketering på 18,77 euro/100 kg) med det polska marknadspriset för den sorterade och förpackade produkten³⁸. I Polen var det genomsnittliga marknadspriset de sista fem år (exklusive de högsta och lägsta åren) som föregick det ryska förbudet 10 % lägre än det EU-stöd som tillhandahölls, vilket innebar att äppelproducenter överkompenserades.

76

Under de tre första regleringsåren³⁹ (2014/2015, 2015/2016 och 2016/2017) betalade EU ersättning till polska äppelproducenter motsvarande 200 miljoner euro för 559 448 ton äpplen som delades ut gratis (exklusive uppskattade transportkostnader), medan de genomsnittliga marknadspriserna för denna volym av äpplen uppgick till 182 miljoner euro⁴⁰.

EU stod för orimligt höga kostnader för bearbetning av persikor och nektariner

77

Kostnaden för nödåtgärderna avseende gratis utdelning av persikor och nektariner uppgick till 55 miljoner euro. När det gäller persikor och nektariner utgjorde sortering och paketering omkring 37 % av kostnaderna och transport 13 %, vilket innebär att värdet av de återtagna produkterna endast utgjorde cirka 50 % av de totala kostnaderna. Omkring 48 miljoner euro (87 %) gick till producenter i Spanien och Grekland.

78

Fonden stod för en kostnad på upp till 4,25 euro per liter saft avsedd för behövande, vilket är omkring fyra gånger så mycket som en liter saft kostar i butiken. Kostnaden utgjordes av betalningar motsvarande värdet av de återtagna persikorna och nektarinerna, sorterings- och förpackningskostnader, transportkostnader och betalningar för naturabidrag till saftbearbetningsföretag.

Bevisen för att produkter som återtas från marknaden faktiskt avlägsnas från marknaden är otillräckliga

79

På grund av sin ömtålighet får persikor och nektariner som återtagits från marknaden för gratis utdelning bearbetas på vissa villkor. Den bearbetade produkten (saft/nektar) delas ut gratis till behövande. Tillsammans stod Spanien och Grekland för mer än 94 % av de persikor och nektariner som delades ut gratis. Av de 132 000 ton som återtogs i Spanien och Grekland för gratis utdelning bearbetades 99 000 ton till nektar/saft.

80

För att täcka bearbetningskostnaderna behöll saftbearbetningsföretagen merparten av den bearbetade produkten som ett naturabidrag, vilket är tillåtet enligt EU:s regler⁴¹. Till exempel visar kommissionens akter att saftbearbetningsföretag i Spanien fick upp till 11 kilo persikor i utbyte mot en liter persikonektar, medan de i Grekland fick upp till 8,5 kilo persikor per liter persikonektar. I figur 18 finns ett exempel på ett återtag från marknaden. Till slut återintroducerades merparten av de återtagna produkterna på marknaden som saft, men bara en bråkdel nådde behövande. Att låta bearbetningsföretag behålla merparten av de återtagna kvantiteter som fonden betalat för, som om de vore avsedda att konsumeras färska, strider mot det slutliga målet med gratis utdelning.

81

Vi uppskattar att de kvantiteter av persikor och nektariner som använts som naturabidrag i Grekland och Spanien motsvarar en kostnad för EU:s budget på 34 miljoner euro. Gratisutdelningens ändamålsenlighet och effektivitet äventyras, eftersom 62 % av kostnaderna täckte dessa naturabidrag, som gjorde att produkter kunde återintroduceras på saftmarknaden, och endast 38 % tjänade till att ge behövande gratis saft och färsk frukt.

82

Vi uppskattade också att de persikor och nektariner som bearbetningsföretag behöll som naturabidrag motsvarade mellan 20 % och 25 % av utbudet av persikor och nektariner för bearbetning till saft under perioden 2014–2018. Saftbearbetningsföretagen fick nästan en fjärdedel av sin råvara som naturabidrag och inte genom inköp.

Ofullständig spårbarhet för vissa återtagna produkter

83

Stöd för ”andra ändamål” ges på villkor att destillerade produkter endast levereras för energiändamål. I Italien konstaterade vi att de tillsynsmyndigheter som spårade produkter som vidaresänts för ”andra ändamål” för destillering för industriella eller energirelaterade syften upphörde med sina kontroller innan alkoholen hade denaturerats för energiändamål (se figur 19).

Slutsatser och rekommendationer

84

Vi granskade hur fullständig och enhetlig den verktygslåda är som EU tillhandahåller för att förebygga och hantera risker och kriser i jordbrukssektorn. Vi tittade på huruvida risk- och krishanteringsverktygen hade tillämpats effektivt och gett resultat. Generellt konstaterade vi att EU:s riskhanteringsåtgärder delvis uppfyllde sina mål men att utnyttjandet var lågt och att det förekom fall av överkompensation när det gällde krisåtgärderna.

85

Det finns ett antal EU-åtgärder som ökar jordbrukarnas motståndskraft mot prisvolatilitet och produktionsförluster till följd av klimathändelser eller växt- och djursjukdomar. Dit hör direktstöd som gör det möjligt för många små jordbruk att stå för risker på gårdsnivå och tenderar att minska deras behov av att teckna försäkringar (punkterna 16–23). Även om GJP kan främja förebyggande åtgärder, särskilt genom god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden, finns det för närvarande få bevis för att de har någon betydande inverkan på jordbrukarnas beteende. I framtiden skulle strängare krav på god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden (inklusive växelbruk) kunna vara ett kraftfullt instrument för att öka jordbrukarnas motståndskraft och minska GJP:s miljöpåverkan (punkterna 24–26).

86

Förebyggande åtgärder är viktiga och minskar riskexponeringen (punkterna 23–26). Försäkrade jordbrukare kan ha mindre incitament att tillämpa en motståndskraftigare affärsstrategi eller anpassa sig till nya klimatförhållanden (punkt 59), men försäkringsbolag kan kräva att kunderna ska vidta åtgärder för att minska riskerna. Vi konstaterade att EU:s stöd när det gäller sanitära risker, särskilt djursjukdomar, prioriterade förbyggande åtgärder/övervakningsåtgärder (punkt 27).

Rekommendation 1 – Uppmuntra jordbrukare att förbereda sig bättre för kriser

Mot bakgrund av klimatförändringarna bör det offentliga stödet främja förebyggande åtgärder/anpassningsåtgärder som uppmuntrar jordbrukarna att öka sin beredskap och motståndskraft. Kommissionen bör koppla EU-stöd till jordbruksmetoder som minskar riskexponeringen (t.ex. växelbruk) och begränsar skadorna (t.ex. användning av motståndskraftigare grödor).

Tidsram: 2021 (genomförandebestämmelserna för GJP efter 2020)

87

Utnyttjandet av EU-stöd för riskhanteringsverktyg är lågt och ojämnt. De flesta medlemsstaterna använder det inte. Det EU-stöd som är koncentrerat till försäkringar når endast en bråkdel av jordbrukarna. Merparten av de jordbrukare som tecknar en försäkring gör det utan EU-stöd. På grund av de val som medlemsstater som utnyttjar försäkringsstödet mest har gjort är EU-medlen inriktade på stöd till vinproducenter. Sådant stöd är förenat med en risk för dödviktseffekter. Vi drar slutsatsen att det för närvarande finns få bevis för att detta stöd ger ett europeiskt mervärde (punkterna 42–49 och 57–58).

88

Vi konstaterade att kommissionen inte samlar in viss relevant information för att övervaka den komplexa tillämpningen av riskhanteringsverktygen, trots att det finns information i de medlemsstater som använder åtgärden mest (punkterna 50–52).

Rekommendation 2 – Utforma och övervaka stöd för försäkringar bättre

Kommissionen bör

1. mot bakgrund av det låga utnyttjandet av stöd för försäkringar och koncentrationen av det till vissa sektorer och större producenter bedöma huruvida stödet ger ett europeiskt mervärde,
2. övervaka utgifterna genom relevanta outputindikatorer (t.ex. försäkrad areal och försäkrat kapital, vilka redan används på medlemsstatsnivå) och resultatindikatorer.

Tidsram: 2021 (genomförandebestämmelserna för GJP efter 2020)

89

Kommissionen vidtog åtgärder för att hantera hotet om marknadsstörningar efter det ryska förbudet men hade inte fastställt särskilda kriterier för när undantagtsåtgärder skulle vidtas. När stödet fastställdes togs ingen hänsyn till alternativa avsättningsmöjligheter (punkterna 63–66). Kommissionen beviljade äppelproducenter ersättning (61 % av EU-stödet) samtidigt som exportkvantiteterna ökade och exportens övergripande värde förblev relativt konstant. Strukturella överskott förekom även i den produktion av persikor och nektariner som fick stöd inom dessa åtgärder (punkterna 68–71).

90

Det sätt som efterhandsåtgärder har använts på för att hantera klimatrisker överensstämmer inte nödvändigtvis med strategin för att öka användningen av instrument som försäkringar (punkterna 24 och 35–37).

Rekommendation 3 – Förtydliga kriterierna för när undantagsåtgärder ska vidtas och upphöra och för hur de kan kombineras med andra instrument

Kommissionen bör förtydliga tillämpningsområdet för undantagsåtgärder genom att

1. fastställa objektiva marknadsparametrar och marknadskriterier samt ekonomiska parametrar och kriterier för att avgöra när det finns en tillräcklig grund för att överväga undantagsåtgärder; dessa parametrar ska ta hänsyn till producenternas totala avkastning, inbegripet effekterna av direktstöd och ökningar av output,
2. koncentrera användningen av undantagsåtgärder vid extrema väderhändelser till jordbrukare som på lämpligt sätt har använt sig av verktyg för förebyggande och riskhantering, när verktygen är tillräckligt utvecklade och tillgängliga för jordbrukarna.

Tidsram: 2021

91

Vår revision visade att det stöd som betalats för gratis utdelning av äpplen ofta översteg marknadspriserna och att det därmed lett till överkompensation (punkterna 73–76). De bestämmelser som tillåter att färska produkter bearbetas för gratis utdelning medför en risk för att stödet är för högt och att bearbetningsföretagen behåller en avsevärd del av de återtagna produkterna för att täcka sina bearbetningskostnader (punkterna 77–82).

Rekommendation 4 – Anpassa ersättningen för återtag från marknaden

För att undvika överkompensation bör kommissionen

1. se till att stödet för återtag från marknaden inte överstiger det genomsnittliga marknadspriset före krisen i producentens medlemsstat,
2. bedöma den praktiska möjligheten att fastställa stödsatser under 100 % och kräva betydande medfinansiering när medlemsstaterna spelar en stor roll i fastställandet av stödsystems centrala delar.

Tidsram: 2021

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning I, med ledamoten Nikolaos Milionis som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 16 oktober 2019.

Bilaga

Frågeformulär till jordbrukarna

Inledande Anmärkningar

Vi diskuterade riskhantering med 105 jordbrukare som vi besökte i 17 medlemsstater i samband med arbetet med revisionsförklaringen för 2018. Urvalet baserades på storleken på erhållna bidrag och var därmed inriktat på större jordbruksföretag.

Frågorna gällde risker och strategier för riskhantering på gårdsnivå.

Akronymer och förkortningar

CAA: Centri di Assistenza Agricola – auktoriserade hjälpcentrum för jordbrukare.

FNVA: jordbruksföretagets nettomervärde.

FSS: undersökningen av företagsstrukturen i jordbruket.

GJP: gemensamma jordbrukspolitiken.

ISJR: informationssystem för jordbruksföretagens redovisningsuppgifter.

OECD: Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling.

Ordlista

anpassningsförmåga: ett systems förmåga att anpassa interna element och processer till skiftande yttre omständigheter och därmed fortsätta på samma spår och samtidigt upprätthålla alla viktiga funktioner (Folke et al., 2010).

Condifesa: en italiensk regional sammanslutning av jordbrukare för försäkringar mot klimatrisker.

dödviktseffekt: en situation som innebär att offentliga medel används till att finansiera en aktivitet som hade inletts utan offentligt stöd.

först till kvarn-principen: ett urvalskriterium som enbart belönar snabb reaktionsförmåga.

grön skörd: fullständig skörd i ett visst område av omogna och oavsättbara produkter; produkterna får inte ha skadats på något sätt före den gröna skörden.

inkomst: summan av de intäkter jordbrukaren får från marknaden, inklusive varje form av offentligt stöd, minus insatskostnaderna.

jordbruksföretagets nettomervärde (FNVA): en indikator i informationssystemet för jordbruksföretagens redovisningsuppgifter som beskriver ett jordbruksföretags totala produktionsvärde plus bidrag minus insatsförbrukning (värdet av de varor och tjänster som används i en produktionsprocess) och avskrivningar.

motståndskraft: jordbrukares förmåga att stå emot chocker och fortsätta verksamheten; den består av följande tre delar: robusthet, anpassningsförmåga och omställningsförmåga.

obärgad skörd: avbrytande av pågående produktionscykel i ett område där produkten är välutvecklad och av sund, god och marknadsmässig kvalitet.

omställningsförmåga: ett systems förmåga att utveckla eller införliva nya element och processer i en omfattning som förändrar dess operativa logik för att upprätthålla viktiga funktioner när strukturella förändringar i den ekologiska, ekonomiska eller sociala miljön gör systemet ohållbart eller funktionsodugligt.

regleringsår: en referensperiod, som avgörs av skördetider, för analys och rapportering av växtodling samt fastställande av priser.

robusthet: ett systems förmåga att stå emot externa störningar och upprätthålla tidigare funktionsnivåer utan större ändringar av systemets interna element (Urruty et al., 2016).

ryska förbudet: den 7 augusti 2014 förbjöd Ryska federationen import av en rad produkter från ett antal länder, inklusive EU-medlemsstater.

subsidiaritetsprincipen: regeln som säger att EU endast ska vidta åtgärder om det är ändamålsenligare än åtgärder på nationell, regional eller lokal nivå.

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller prestation eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning I, där ledamoten Nikolaos Milionis är ordförande. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Samo Jereb med stöd av Kate Henderson (kanslichef), Jernera Vrabič (attaché), Helder Faria Viegas (förstechef), Céline Ollier (uppgiftsansvarig), Paulo Oliveira (biträdande uppgiftsansvarig), Antonella Stasia, Jan Huth, Michela Lanzutti, Mateusz Minich och Maciej Szymura (revisorer) samt Murielle Siffert (administrativ assistent).

Från vänster: Maciej Szymura, Mateusz Minich, Jerneja Vrabič, Antonella Stasia, Samo Jereb, Céline Ollier, Paulo Oliveira, Michela Lanzutti, Jan Huth och Helder Faria Viegas.

Slutnoter

¹ Europeiska miljöbyrån – Climate change, impacts and vulnerability in Europe (klimatförändringar, effekter och sårbarhet i Europa), 2016 – kapitel 5.3 om jordbruk.

² Revisionsrättens särskilda rapport 25/2018 Översvämningsdirektivet: framsteg har gjorts vad gäller riskbedömningar, men planeringen och genomförandet måste förbättras.

³ Revisionsrättens särskilda rapport 33/2018 Ökenspridning i EU: ett växande hot som kräver ökade insatser.

⁴ https://ec.europa.eu/eip/agriculture/en/news/future-food-and-farming

⁵ Assessing how policies enable or constrain the resilience of farming system in the European Union: case study results (att bedöma hur åtgärder ökar eller begränsar motståndskraften hos jordbrukssystemet i Europeiska unionen: fallstudieresultat), 2019.

⁶ Se förordning (EU) nr 1308/2013: artikel 219 om undantagsåtgärder mot marknadsstörningar, artikel 220 om djursjukdomar och förlorat konsumentförtroende samt artikel 221 om specifika problem.

⁷ Managing risks in agriculture: a holistic approach (riskhantering inom jordbruket: ett holistiskt tillvägagångssätt) – 2009, OECD.

⁸ Kommissionens dokument om GJP efter 2013, diagram 5. Kommissionen uppskattar att det totala offentliga stödet uppgår till 38 % av jordbrukarnas inkomster.

⁹ https://agridata.ec.europa.eu/extensions/DashboardIndicators/FarmIncome.html

¹⁰ I en Ecorys-studie om riskhantering konstaterades en neutral/negativ korrelation mellan direktstöd och riskhanteringsverktyg (tabell 5.6).

¹¹ Enligt FSS-databasen bedriver över 30 % av de jordbrukare som har en gårdsstorlek på mindre än 5 ha en annan inkomstbringande verksamhet.

¹² Informationsdokumentet Framtidens gemensamma jordbrukspolitik, mars 2018.

¹³ Review of the inter-governmental agreement on national drought programme reform (översyn av den mellanstatliga överenskommelsen om en nationell reform av programmet för torka).

¹⁴ 12 december 2018.

¹⁵ Se revisionsrättens yttrande 7/2018 över kommissionens förslag till förordningar om den gemensamma jordbrukspolitiken för perioden efter 2020, punkterna 55–58, ruta 6.

¹⁶ Revisionsrättens särskilda rapport 21/2017 Miljöanpassning: ett mer komplext inkomststödsystem som ännu inte är ändamålsenligt i miljöhänseende, punkterna 26–57.

¹⁷ Uppskattningar av Bardaji och Garrido (2016) presenterade i EU Agricultural Markets Brief, tabell 2, september 2017.

¹⁸ Risk management schemes in EU agriculture (riskhanteringssystem inom EU:s jordbruk), september 2017.

¹⁹ Se artikel 148 (om mjölksektorn) och artikel 168 (om övriga sektorer, utom sockersektorn) i förordning (EU) nr 1308/2013.

²⁰ Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 2393/2017.

²¹ Direktiv (EU) 2019/633 om otillbörliga handelsmetoder mellan företag i jordbruks- och livsmedelskedjan.

²² EU Agricultural Markets Brief, september 2017.

²³ Enligt OECD ingår offentliga interventioner i efterhand i det riskhanteringssystem som jordbrukare beaktar när de planerar sina egna beslut och strategier. Se Managing risks in agriculture: a holistic approach (riskhantering inom jordbruket: ett holistiskt tillvägagångssätt), 2009. Se även Risk management schemes in EU agriculture (riskhanteringssystem inom EU:s jordbruk), avsnitt 3, september 2017.

²⁴ Grekland och Cypern.

²⁵ COM(2018) 392, artikel 70.

²⁶ Landwirtschaftliche Mehrgefahrenversicherung für Deutschland, Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft, november 2016.

²⁷ Inom den första pelaren ges stöd för försäkringar i frukt- och grönsakssektorn (2,6 miljoner euro/år) och vinsektorn (0,164 miljoner/år).

²⁸ Beräkningen bygger på uppgifter från Frankrikes jordbruksministerium.

²⁹ Se artikel 49 i förordning (EU) nr 1305/2013.

³⁰ Revisionsrättens särskilda rapport 10/2013 Den gemensamma jordbrukspolitiken: Är de särskilda stöd som avses i artikel 68 i rådets förordning (EG) nr 73/2009 väl utformade och genomförda?, punkt 44.

³¹ Francis Annan och Wolfram Schlenker Federal Crop Insurance and the disincentive to adapt to extreme heat (den federala grödeförsäkringens hämmande effekt på anpassningen till extrem värme), 2015.

³² Kommissionens delegerade förordning (EU) nr 913/2014, skäl 1 i ingressen.

³³ Kommissionens delegerade förordning (EU) nr 932/2014, skäl 22 i ingressen.

³⁴ Uppgiftskälla: GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings resultattavla, 2017.

³⁵ ”Fruta de hueso: análisis de campaña 2018”, Ministerio de agricultura, pesca y alimentación.

³⁶ Kommissionens delegerade förordning (EU) nr 932/2014.

³⁷ Kommissionens delegerade förordningar (EU) nr 1031/2014, 2016/921 och 2017/1165.

³⁸ Artikel 98 i förordning (EU) nr 543/2011.

³⁹ Ett regleringsår är en period på ett år som utsetts för rapportering av en analys av produktionen, saluföringen och användningen av en jordbruksprodukt. Regleringsåret för äppelproduktionen inleds i augusti år n och slutar i juli år n+1.

⁴⁰ Genomsnittligt marknadspris på äpplen i Polen 2009/2010–2013/2014 (exklusive de högsta och lägsta åren): 32,54 euro/100 kg.

⁴¹ Enligt artikel 80.2 i förordning (EU) nr 543/2011.

Tidslinje

Händelse	Datum
Revisionsplanen antogs/Revisionen inleddes	18.4.2018
Den preliminära rapporten skickades till kommissionen (eller andra revisionsobjekt)	29.7.2019
Den slutliga rapporten antogs efter det kontradiktoriska förfarandet	16.10.2019
Kommissionens (eller andra revisionsobjekts) officiella svar hade tagits emot på alla språk	21.11.2019

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2019

PDF	ISBN 978-92-847-3720-8	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/7300	QJ-AB-19-017-SV-N
HTML	ISBN 978-92-847-3766-6	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/42777	QJ-AB-19-017-SV-Q

© Europeiska unionen, 2019

Kopiering tillåten med angivande av källan.
För vidareutnyttjande eller kopiering av fotografier eller annat material som inte omfattas av Europeiska unionens upphovsrätt måste tillstånd begäras direkt från upphovsrättsinnehavaren.

Kontakta EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor: https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-information

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (https://europa.eu/european-union/index_sv).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer (https://op.europa.eu/sv/publications). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1952, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp/sv) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.