Estabilização dos rendimentos dos agricultores: conjunto abrangente de instrumentos, mas há que combater a sua baixa utilização e a sobrecompensação

Síntese

I

Como a Comissão Europeia observou, o risco é inerente ao setor agrícola e os agricultores têm de desenvolver estratégias para fazer face às perdas de produção (resultantes, por exemplo, de fenómenos climáticos ou de doenças das plantas e dos animais) e à volatilidade dos preços. A Política Agrícola Comum (PAC) comporta instrumentos de apoio à gestão dos riscos pelos agricultores e de resposta a situações de crise. Uma ambição das recentes propostas de reforma da PAC é reforçar a tónica na gestão dos riscos.

II

O Tribunal analisou a exaustividade e a coerência dos instrumentos da UE disponíveis para prevenir e gerir os riscos e as crises e procurou determinar se esses instrumentos foram aplicados de forma eficiente e estavam a produzir resultados. Centrou‑se na forma como os agricultores utilizaram o apoio da UE concedido para os seguros e nas medidas excecionais desencadeadas para o setor das frutas e produtos hortícolas na sequência do embargo de 2014 decretado pelo Governo da Federação da Rússia sobre algumas importações da UE («embargo russo»). De um modo geral, o Tribunal constatou que os instrumentos de gestão dos riscos e as medidas de crise da UE no domínio da agricultura cumpriram parcialmente os seus objetivos, embora nem sempre de forma eficiente.

III

O Tribunal observou que a PAC oferece uma gama abrangente de instrumentos para aumentar a resiliência dos agricultores. Os pagamentos diretos (41 mil milhões de euros por ano) têm um impacto significativo na estabilização dos rendimentos para determinados agricultores. A PAC inclui instrumentos de prevenção para ajudar os agricultores a aumentarem a sua resiliência, mas as provas indicam que o respetivo impacto no comportamento dos agricultores é limitado.

IV

A forma como as medidas ex post foram utilizadas para responder a alguns riscos climáticos extremos pode não ser consentânea com a estratégia de apoio a um maior recurso a instrumentos como os seguros. Existem algumas sobreposições entre os diferentes instrumentos da UE que apoiam os seguros de colheitas.

V

A utilização do apoio da UE aos seguros continua a ser reduzida e beneficiou apenas uma pequena parte dos agricultores. A maioria dos agricultores que estão segurados subscreve os seguros sem o apoio da UE, o que suscita questões sobre o valor acrescentado desse apoio. O Tribunal constatou que a Comissão não recolhe informações pertinentes para acompanhar a utilização dos instrumentos de gestão dos riscos. Uma grande parte do apoio da UE aos seguros é utilizada no setor vitivinícola nos dois Estados‑Membros que mais o utilizam, estando este associado a um risco de efeito de inércia. Os agricultores segurados podem ter menos incentivos para aplicar uma estratégia empresarial mais resiliente ou adaptar‑se às novas condições climáticas.

VI

No que se refere às medidas excecionais desencadeadas na sequência do embargo russo, o Tribunal constatou que não foram aplicados critérios específicos para analisar a sua utilização e que o nível de apoio se baseou principalmente na perda do mercado russo, sem ter em conta a existência de outras saídas até ao terceiro ano do embargo. Estas medidas duraram quatro anos e foram igualmente utilizadas para resolver problemas subjacentes de excedentes estruturais de algumas frutas, em vez de serem justificadas pelas circunstâncias excecionais previstas pela regulamentação.

VII

O Tribunal constatou que o apoio da UE ao mercado de maçãs excedeu a média dos preços de mercado praticados. A retirada dos pêssegos e das nectarinas para transformação foi dispendiosa para a UE e as indústrias transformadoras retiveram a maior parte do sumo a título de contribuição em espécie. Por último, não foi possível ao Tribunal confirmar se os produtos retirados do mercado foram efetivamente eliminados quer por falta de rastreabilidade quer por estes produtos terem regressado ao mercado de uma forma diferente, por exemplo, transformados em sumo.

VIII

As recomendações formuladas pelo Tribunal à Comissão abrangem o incentivo aos agricultores para se prepararem melhor para as crises, a conceção e o acompanhamento do apoio aos seguros, os critérios para o recurso a medidas excecionais e as compensações pagas pelas operações de retirada.

Introdução

O risco é inerente à agricultura

01

Como a Comissão Europeia observou, o risco é inerente ao setor agrícola e os agricultores têm de desenvolver estratégias para fazer face às perdas de produção (resultantes, por exemplo, de fenómenos climáticos ou de doenças das plantas e dos animais) e à volatilidade dos preços (resultantes, por exemplo, dos riscos geopolíticos). A Política Agrícola Comum (PAC) comporta mecanismos de apoio à gestão dos riscos pelos agricultores e de resposta a situações de crise. Uma ambição das recentes propostas de reforma da PAC é reforçar a tónica na gestão dos riscos.

02

As atividades agrícolas têm uma forte ligação com o clima, podendo as condições meteorológicas incrementar ou prejudicar a produção. De acordo com a Agência Europeia do Ambiente, a perda de culturas na UE devido a condições meteorológicas extremas corre o risco de aumentar¹. A figura 1 mostra os fenómenos meteorológicos extremos, como o excesso de chuva, as vagas de calor e as secas, que atingiram a UE no verão de 2018. O TCE publicou recentemente relatórios sobre os riscos tanto de inundação² como de desertificação³.

03

Outros fatores de risco importantes que afetam a produção agrícola são as consequências das doenças dos animais e das plantas. Nos últimos anos, os surtos foram frequentes, em parte devido ao aumento do comércio e da circulação humana (o que conduz a um maior risco de novos agentes patogénicos).

04

A resposta dada aos riscos, como as perdas de produção e a volatilidade dos preços, depende da sua frequência e impacto. Na sua análise, a Comissão refere uma classificação dos riscos desenvolvida pela Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos (OCDE), que define os riscos que os agricultores devem enfrentar sozinhos, por exemplo através de mecanismos de seguro, e os riscos que devem ser resolvidos através de intervenção pública (ver figura 2).

05

Ao nível da exploração agrícola, os agricultores podem utilizar diferentes estratégias para reduzir a sua exposição aos riscos. A maioria destas estratégias pode ser considerada preventiva. Os agricultores podem diversificar a sua produção agrícola ou as suas fontes de rendimento para repartir o risco de perda numa das suas atividades agrícolas. Podem igualmente adotar práticas ao nível da exploração, como o recurso a culturas/animais mais resistentes, o reforço das medidas sanitárias, práticas agrícolas adaptadas às condições locais e investimentos preventivos adequados (por exemplo, redes contra o granizo ou irrigação sustentável). Têm a possibilidade de complementar estas medidas através da utilização de instrumentos privados/públicos, como os seguros e os fundos mutualistas.

Utilizar a PAC para promover um setor agrícola resiliente

06

O apoio do orçamento da UE à agricultura na União é gerido no âmbito da PAC. Na sua comunicação sobre «O futuro da alimentação e da agricultura» (2017)⁴, a Comissão afirmou a sua ambição de «desenvolver uma abordagem integrada e coerente da prevenção, gestão e resiliência aos riscos, que combine, de forma complementar, as intervenções ao nível da UE com as estratégias dos Estados‑Membros e os instrumentos do setor privado no âmbito da estabilidade dos rendimentos e dos riscos associados ao clima».

07

A atual PAC e as propostas legislativas para a PAC após 2020 procuram tornar a agricultura europeia mais resiliente (ver exemplos na figura 3), principalmente através do reforço da robustez (a capacidade dos agricultores para resistirem às perturbações externas e manterem os níveis de funcionalidade existentes) e, em menor medida, através do reforço da capacidade de adaptação (resposta à alteração das circunstâncias externas)⁵.

08

No âmbito da PAC, a UE presta apoio a instrumentos no âmbito de cada categoria de risco. O quadro 1 mostra o apoio concedido pela UE a instrumentos de gestão dos riscos (apoio para prémios de seguro e fundos mutualistas) e a medidas excecionais, bem como de que forma são financiados pelo orçamento da UE. Este quadro não inclui o apoio generalizado, como os pagamentos diretos aos agricultores, que também desempenha um papel importante no modo como o risco é gerido ao nível das explorações agrícolas.

09

O apoio da PAC é financiado por dois pilares. Ao abrigo do primeiro pilar, a UE financia as medidas de mercado, as medidas de gestão dos riscos e de prevenção das crises em certos setores (vitivinícola, frutas e produtos hortícolas) e as medidas excecionais. Ao abrigo do segundo pilar, a UE dá aos Estados‑Membros a possibilidade de apoiarem três instrumentos de gestão dos riscos (M17): seguros (M17.1), fundos mutualistas (M17.2) e instrumentos de estabilização dos rendimentos (M17.3). Em 7 de agosto de 2014, o Governo russo decretou um embargo sobre as importações de produtos, incluindo frutas e produtos hortícolas, provenientes de vários países, entre os quais os Estados‑Membros da UE. Na sequência desse embargo foram desencadeadas medidas excecionais contra as perturbações do mercado no setor da pecuária (incluindo leite e produtos lácteos) e das frutas e produtos hortícolas. Foram igualmente ativadas medidas excecionais em resposta aos surtos de peste suína africana e de gripe aviária, bem como para resolver problemas específicos, como as inundações nos países bálticos.

	Segundo pilar	Primeiro pilar
	Instrumentos de gestão dos riscos		Medidas extraordinárias
Medidas	Apoio a instrumentos de gestão dos riscos (M17) 2015-2018	Apoio ao prémio de seguro (setor vitivinícola e das frutas e produtos hortícolas) 2015-2018	Medidas contra as perturbações do mercado 2014-2018	Medidas de apoio ao mercado relativas às doenças dos animais devido a riscos para a saúde pública, a sanidade animal ou a fitossanidade 2014-2018	Medidas para resolver problemas específicos 2017-2018
Despesas da UE(em milhões de euros)	682	174	1 454	51	24

Fonte: Dados da Comissão.

10

A nível nacional, os Estados‑Membros conceberam diferentes estratégias para a gestão dos riscos e das crises na agricultura. Sete Estados‑Membros financiam os seus próprios sistemas nacionais de apoio aos seguros (Áustria, Bulgária, República Checa, Espanha, Luxemburgo, Polónia e Eslovénia). Todos os Estados‑Membros prestam apoio ex post na sequência de acontecimentos catastróficos. Por exemplo, em resposta à seca de 2018, a Alemanha, a França, a Polónia e a Suécia compensaram os seus agricultores a partir de fundos nacionais.

Âmbito e método da auditoria

11

Tendo em conta a declaração da Comissão de 2017 sobre a sua ambição de aumentar a capacidade dos agricultores para gerir os riscos, o Tribunal analisou os instrumentos existentes em termos de gestão dos riscos e das crises. Num contexto de aumento dos riscos de crises devidas a condições meteorológicas extremas, a doenças dos animais e das plantas e à volatilidade dos preços, a análise do Tribunal visa contribuir para uma melhor utilização do apoio da UE no sentido de melhorar a capacidade dos agricultores para gerirem os riscos.

12

O Tribunal analisou a exaustividade e a coerência do conjunto de instrumentos da UE para prevenir e gerir os riscos e as crises e procurou determinar se esses instrumentos foram aplicados de forma eficiente e estavam a produzir resultados. Ao examinar os instrumentos de gestão dos riscos, centrou‑se no apoio da UE aos prémios de seguro. Incidiu igualmente no recurso a medidas excecionais no setor das frutas e produtos hortícolas na sequência do embargo russo. O Tribunal não analisou as medidas excecionais desencadeadas para os setores da carne e do leite.

13

A principal questão de auditoria foi a seguinte: «As medidas tomadas pela UE para gerir os riscos e dar resposta às crises cumpriram o seu objetivo de forma eficiente?». Três subquestões contribuíram para responder a esta questão:

• O conjunto de instrumentos da UE para prevenir e gerir os riscos e as crises está completo e é coerente?
• Os instrumentos de gestão dos riscos da UE cumpriram os seus objetivos de forma eficiente?
• As medidas excecionais da UE para o setor das frutas e produtos hortícolas atingiram os seus objetivos de forma eficiente?

14

A auditoria do Tribunal incidiu sobre o período de 2014 a 2018. As provas de auditoria foram recolhidas através de:

• exame de dados e documentos de três Direções‑Gerais da Comissão (AGRI, SANTE e ESTAT) e/ou realização de entrevistas com o seu pessoal, bem como com especialistas da OCDE;
• visitas a quatro Estados‑Membros selecionados para cobrir o recurso ao apoio aos seguros (Itália, França e Alemanha) e a medidas excecionais (Polónia, Itália e França);
• nestes Estados‑Membros, o Tribunal reuniu‑se com representantes das autoridades nacionais, companhias de seguros, federações de seguros, empresas de resseguros, associações de agricultores, sindicatos e instituições de caridade;
• exame de 80 processos de beneficiários (enviados pelas autoridades nacionais), que abrangem instrumentos de gestão dos riscos e medidas excecionais, e visitas no local a 16 beneficiários (em França, na Polónia, na Alemanha, na Itália e na Grécia). A Grécia foi adicionada à amostra devido a uma operação examinada no âmbito da auditoria do Tribunal relativa à legalidade e regularidade (relatório anual);
• entrevistas com 105 agricultores de 17 Estados‑Membros sobre a sua estratégia de gestão dos riscos (ver anexo);
• um inquérito a que responderam as autoridades nacionais de todos os Estados‑Membros sobre as suas estratégias nacionais em matéria de gestão dos riscos e das crises na agricultura.

Observações

A UE apoia uma vasta gama de medidas destinadas a melhorar a resiliência dos agricultores

15

Nesta secção, o Tribunal avalia se o conjunto de instrumentos da UE para prevenir e gerir os riscos e as crises constitui um pacote completo e coerente. O Tribunal examinou se a conceção global do sistema permite aumentar eficazmente a resiliência dos agricultores aos riscos e às crises que possam vir a enfrentar.

Os instrumentos da UE cobrem todos os tipos de riscos enfrentados pelos agricultores, tendo os pagamentos diretos um papel importante

16

A PAC prevê muitos mecanismos para fazer face aos riscos que afetam os agricultores (embora nem todos estejam disponíveis para todos os agricultores). Os pagamentos diretos reduzem a variação de rendimentos para a maioria dos agricultores, mas não é fácil inseri‑los na classificação dos riscos da OCDE (ver figura 2). Os instrumentos que correspondem mais às camadas de risco são os indicados no quadro 2.

17

O quadro 2 mostra que dois grupos de instrumentos incidem explicitamente sobre os riscos e as crises, contribuindo assim para aumentar a resiliência dos agricultores:

• os instrumentos de gestão dos riscos, como os seguros e os fundos mutualistas, concebidos para compensar os agricultores caso ocorram determinados riscos;
• as medidas excecionais, destinadas a estabilizar o mercado em caso de perturbações graves⁶.

	Camada de riscos visada	Pilar	Instrumentos
	Normais	I	Pagamentos diretos
Instrumentos de prevenção e de gestão dos riscos Medidas ex ante	Negociáveis	I	Apoio a organizações de produtores de frutas e produtos hortícolas, incluindo apoio para prémios de seguros de colheita e fundos mutualistas
	Negociáveis		Apoio ao prémio de seguro de colheitas e a fundos mutualistas no setor vitivinícola
	Negociáveis	II	"Instrumentos de gestão dos riscos: Apoio ao prémio de seguro Apoio aos fundos mutualistas (inclui o instrumento de estabilização dos rendimentos)"
	Normais		Apoio ao investimento na prevenção e no restabelecimento
	Normais		Apoio ao investimento em ativos físicos
	Normais		Serviços de aconselhamento agrícola
	Normais		KnoTransferência de conhecimentos e ações de informação
	Negociáveis		Apoio na criação de agrupamentos e organizações de produtores; apoio à promoção da cooperação
Medidas extraordinárias Medidas ex post	Catastróficos	I	Intervenção pública e ajuda ao armazenamento privado
	Catastróficos		Medidas contra as perturbações do mercado
	Catastróficos		Medidas relativas às doenças dos animais e à perda de confiança dos consumidores devido a riscos para a saúde pública, a sanidade animal ou a fitossanidade
	Catastróficos		Medidas para resolver problemas específicos

Nota: A afetação dos instrumentos a diferentes camadas de risco é indicativa, visto que podem igualmente ter um papel nas outras camadas.

Fonte: TCE, com base nos Regulamentos (UE) n.º 1305/2013, n.º 1307/2013 e n.º 1308/2013.

18

O aumento do apoio ao rendimento dos agricultores pode transferir alguns riscos negociáveis para a categoria normal, uma vez que se os agricultores beneficiarem de uma maior proteção dos seus rendimentos, a sua capacidade para gerir os riscos na exploração aumentará (ver pontos seguintes)⁷. Em contrapartida, a disponibilização desta reserva de rendimento pode levar os agricultores a práticas agrícolas menos avessas ao risco (por exemplo, concentrando‑se numa única cultura).

19

Os pagamentos diretos (que representam um custo anual superior a 41 mil milhões de euros) constituem um elemento estável do rendimento dos agricultores, aumentando assim a resiliência. Funcionam como um amortecedor, que permite aos agricultores fazer face à descida dos preços ou a uma diminuição da produção. Os pagamentos dissociados (89 % dos pagamentos diretos) não estão ligados à produção. Os restantes 11 % dos pagamentos diretos estão associados à produção. Este rendimento suplementar representa, segundo a Comissão, cerca de 26 % do rendimento dos agricultores⁸. A figura 4 mostra a percentagem só dos pagamentos diretos dissociados no rendimento agrícola dos agricultores, que é frequentemente superior a 20 %.

20

Em 2017, os pagamentos diretos chegaram a 6,4 milhões de agricultores da UE⁹. O inquérito realizado a todos os Estados‑Membros revelou que nove consideram que os pagamentos diretos constituem uma parte importante da estratégia de gestão dos riscos das explorações (ou seja, os pagamentos diretos funcionam como uma «rede de segurança» e asseguram uma «proteção do rendimento»).

21

A figura 4 mostra que a percentagem representada pelos pagamentos diretos no rendimento agrícola dos agricultores, agrupados consoante a dimensão económica da exploração, varia entre menos de 20 % e mais de 30 %. A figura 5 indica que quanto maior for a dimensão económica da exploração, maior será a probabilidade de estar coberta por um seguro agrícola. Existe uma correlação negativa entre a percentagem de pagamentos diretos no rendimento agrícola e o recurso a seguros. Este resultado está também refletido nas respostas dos agricultores ao questionário (ver anexo - figura 24). Como os pagamentos diretos oferecem um amortecedor para absorver perdas de produção, a necessidade de subscrever um seguro é reduzida, já que o risco poderá ser suportado ao nível da exploração¹⁰. Há, contudo, outros fatores que podem influenciar um agricultor a decidir subscrever um seguro. Uma parcela significativa dos agricultores beneficiários de apoio da UE exerce esta atividade a tempo parcial, sobretudo os pequenos agricultores¹¹. Esta situação reduz a exposição das suas explorações ao risco, porque as outras atividades proporcionam uma fonte de rendimento independente das condições meteorológicas e dos preços dos produtos.

22

Nas explorações agrícolas de maior dimensão económica, a percentagem representada pelo rendimento agrícola no rendimento total é mais significativa. Quanto mais elevada é a percentagem da agricultura no rendimento total (a maioria dos agricultores que dispõem de uma superfície superior a 20 hectares trabalha a tempo inteiro¹²), maior é o recurso aos seguros (ver anexo — figura 24).

A PAC promove cada vez mais as medidas preventivas

23

As medidas preventivas (ver ponto 05) podem aumentar a resiliência dos agricultores, reduzindo a sua exposição aos riscos e adaptando a produção aos novos riscos. As estratégias de prevenção e adaptação podem facilitar a continuidade da produção face, por exemplo, a um fenómeno climático.

Medidas de prevenção eficazes podem limitar as perdas de produção

24

Dado o impacto das alterações climáticas, as medidas destinadas a incentivar a resiliência, incluindo a preparação a longo prazo (adaptação a novas condições) são importantes. A caixa 1 ilustra a mudança na perceção dos riscos de seca na Austrália.

25

A rotação de culturas, o recurso a culturas adaptadas/mais resistentes e a poupança foram as três medidas preventivas mais frequentes que os agricultores entrevistados tomaram (ver anexo — figura 22). A rotação de culturas faz parte das boas práticas agrícolas, uma vez que tem um impacto positivo na fertilidade do solo e contribui para o controlo de infestantes, doenças e pragas.

26

Atualmente, os pagamentos diretos aos grandes agricultores incluem um requisito de diversificação das culturas (através dos pagamentos por ecologização, um novo tipo de pagamento direto introduzido em 2013 para melhorar o desempenho ambiental da PAC). Nas novas propostas da PAC, os pagamentos diretos podem impulsionar a rotação das culturas e aumentar indiretamente a resiliência das explorações agrícolas, desde que:

• as normas nacionais estabelecidas pelos Estados‑Membros sejam suficientemente ambiciosas¹⁵;
• os agricultores cumpram os requisitos em matéria de boas condições agrícolas e ambientais;
• sejam realizadas verdadeiras mudanças de comportamento.

O Tribunal observou já, no passado, que a ecologização muitas vezes não conduz a alterações de comportamento¹⁶.

27

Os riscos sanitários são um domínio em que uma boa prevenção limita a necessidade de uma intervenção ex post. As autoridades públicas (da UE e dos Estados‑Membros) estão fortemente envolvidas na luta contra os riscos de doenças dos animais, recorrendo a medidas ex ante como a prevenção (incluindo a erradicação), o acompanhamento e os instrumentos de gestão dos riscos. São envidados esforços significativos ex ante para evitar os custos potencialmente elevados e as consequências negativas das medidas ex post (a crise da encefalopatia espongiforme bovina, por exemplo, custou à UE mais de 5 mil milhões de ecus em 1996‑1998). Embora estes esforços tenham tido um grande impacto positivo, estudos independentes consideraram que as despesas públicas pagas a título de compensação pelas doenças dos animais e das plantas custaram 500 milhões de euros por ano aos Estados‑Membros da UE no período de 2010‑2014¹⁷.

Não é ainda possível avaliar em que medida os novos instrumentos disponíveis aumentam a resiliência dos agricultores aos riscos colocados pelos preços

28

A Comissão considera¹⁸ os contratos forward e os mercados de futuros como instrumentos de resposta aos riscos colocados pelos preços. A contratualização (celebração de contratos forward) foi a quarta medida preventiva mais frequentemente mencionada pelos agricultores entrevistados (ver anexo — figura 22).

29

De acordo com o quadro jurídico da UE, os Estados‑Membros podem exigir a celebração de contratos obrigatórios ou a apresentação, pelos primeiros compradores, de uma proposta escrita de contrato aos produtores¹⁹. A secção do Regulamento Omnibus²⁰ dedicada à agricultura introduziu alterações no quadro legislativo. Atualmente, concede ao produtor o direito de exigir um contrato escrito entre as partes e/ou que o comprador apresente uma proposta escrita de contrato. Em abril de 2019 entrou em vigor uma diretiva para proibir algumas práticas comerciais desleais na cadeia alimentar (por exemplo, a alteração do contrato de forma unilateral por parte do comprador)²¹. É ainda demasiado cedo para avaliar o impacto destas alterações recentes.

30

O segundo pilar da PAC pode fornecer apoio para instrumentos de estabilização dos rendimentos que proporcionem uma compensação aos agricultores em caso de «diminuição acentuada» dos seus rendimentos. O Regulamento Omnibus reduziu o limiar de compensação através dos seguros de 30 % para 20 % das perdas de produção e permitiu a possibilidade de um instrumento setorial de estabilização dos rendimentos (específico dos cereais, por exemplo). No entanto, não está atualmente operacional nenhum instrumento de estabilização dos rendimentos apoiado pela UE.

31

Em caso de volatilidade significativa dos preços, os instrumentos mais importantes da UE para apoio aos agricultores continuam a ser os pagamentos diretos, as medidas de intervenção no mercado e as medidas excecionais contra as perturbações do mercado.

Existem algumas sobreposições entre os instrumentos da UE

32

Ambos os pilares preveem regimes de apoio da UE aos seguros. Estes regimes sobrepõem‑se nos setores do vinho e das frutas e produtos hortícolas. O apoio aos fundos mutualistas só é complementar do apoio aos seguros quando se cobrem riscos diferentes. As medidas excecionais desencadeadas para dar resposta a problemas específicos causados por fenómenos extremos podem não ser consentâneas com a estratégia de apoio a um maior recurso a instrumentos de gestão dos riscos, como os seguros.

A complementaridade entre os seguros e os fundos mutualistas só existe quando se cobrem riscos diferentes

33

No âmbito do primeiro pilar da PAC, o apoio aos fundos mutualistas é elegível para financiamento nos programas operacionais do setor das frutas e produtos hortícolas e nos programas vitivinícolas nacionais desde 2009, mas os recursos previstos não foram utilizados. No segundo pilar, o financiamento disponível para fundos mutualistas foi pouco utilizado (ver ponto 43).

34

A reduzida utilização dos fundos mutualistas explica‑se, em parte, pela maior complexidade deste instrumento. Para funcionar, é necessária a participação de um número suficiente de agricultores. Por exemplo, em Itália, o número mínimo de agricultores que devem aderir a um fundo mutualista é 700. Esta complexidade pode incentivar os agricultores a recorrerem a outros instrumentos disponíveis de gestão dos riscos, nomeadamente os seguros²². Os dois instrumentos só são complementares quando os fundos mutualistas cobrem riscos não cobertos por seguros. Em França, o apoio da UE aos seguros limita‑se ao «seguro de colheitas» que abrange apenas os riscos climáticos das culturas, ao passo que o fundo mutualista nacional, que beneficia de apoio da UE, cobre as doenças dos animais e das plantas, bem como os incidentes relacionados com a poluição.

A utilização inadequada das medidas excecionais pode reduzir os incentivos ao recurso a instrumentos de gestão dos riscos

35

A incerteza quanto às circunstâncias que podem desencadear medidas de crise influencia a perceção que os agricultores têm dos limites das suas próprias responsabilidades em matéria de gestão dos riscos. Quanto mais frequentes forem as ajudas públicas oferecidas durante ou após uma «crise», menor será o incentivo para que os agricultores atenuem os riscos recorrendo a instrumentos de gestão dos riscos como os seguros²³.

36

Por exemplo, em 2018, a Comissão aprovou um regulamento de execução que financia uma medida da PAC para apoiar os agricultores afetados por inundações e chuvas torrenciais no final de 2017 em determinadas zonas da Lituânia, Letónia, Estónia e Finlândia. Os agricultores eram elegíveis se tivessem perdido pelo menos 30 % da superfície total para sementeira de inverno e não beneficiassem, para os mesmos prejuízos, de qualquer tipo de ajuda nacional ou seguro (por força do Regulamento de Execução (UE) 2018/108 da Comissão, foram atribuídos 15 milhões de euros, repartidos do seguinte modo consoante o número de hectares afetados: 9,12 milhões de euros para a Lituânia; 3,46 milhões de euros para a Letónia; 1,34 milhões de euros para a Estónia e 1,08 milhões de euros para a Finlândia). Os agricultores que tinham seguro contra este risco não eram, por conseguinte, elegíveis para compensação pelas perdas de produção. Estes critérios podem desencorajar os agricultores de subscreverem seguros no futuro.

37

Por outro lado, o envolvimento da Comissão na crise provocada pela seca de 2018 foi consentâneo com a sua estratégia de desenvolvimento de instrumentos de gestão dos riscos. Em vez de adotar medidas (ex post) adicionais, utilizou a flexibilidade dos instrumentos preexistentes. Aplicou, nomeadamente, derrogações às regras de ecologização e ambientais permitindo aos agricultores o corte de erva ou o pastoreio em superfícies que, de outro modo, estariam em pousio. Esta atuação está em consonância com várias estratégias nacionais de sete Estados‑Membros (Áustria, Itália, França, Grécia, Países Baixos, Espanha e Eslovénia) destinadas a transferir a despesa pública das medidas ex post para as medidas ex ante (prevenção e apoio a instrumentos de gestão dos riscos).

As propostas da Comissão para a reforma da PAC visam reforçar o apoio a instrumentos de gestão dos riscos para os quais já se encontra disponível apoio nacional

38

Para o período em curso, 17 Estados‑Membros decidiram não aplicar instrumentos de gestão dos riscos no âmbito do segundo pilar (apoio aos seguros e fundos mutualistas). Oito deles consideram que os seus atuais instrumentos de gestão dos riscos são satisfatórios. Sete dos Estados‑Membros que não aplicaram instrumentos de gestão dos riscos ao abrigo do segundo pilar (ver ponto 10) dispõem de apoio nacional para os prémios de seguro e dois têm um regime nacional de seguros obrigatório²⁴.

39

Nas suas novas propostas relativas à PAC, a Comissão propõe que os Estados‑Membros sejam obrigados a disponibilizar apoio da UE para os instrumentos de gestão dos riscos²⁵. O inquérito realizado pelo Tribunal aos Estados‑Membros mostra que onze discordam desta proposta e vários justificam a utilização do seu próprio sistema nacional de apoio com base no princípio da subsidiariedade da UE.

A maior parte do apoio da UE aos instrumentos de gestão dos riscos destina-se aos seguros, mas a utilização é reduzida e desigual

40

Como o apoio da UE está concentrado nos seguros (ver quadro 3), o Tribunal centrou‑se neste aspeto, em ambos os pilares da PAC. O Tribunal examinou a gestão do apoio da UE aos seguros e avaliou a utilização de seguros pelos agricultores.

41

Mais de um terço dos agricultores subscrevem seguros. Desses, cerca de 8 % são apoiados pela UE no âmbito do segundo pilar (principalmente através de seguros de colheitas). O número de agricultores que paga os seguros a partir dos seus próprios fundos e dos fundos nacionais é superior ao dos que recorrem a fundos da UE.

A utilização dos instrumentos de gestão dos riscos da UE tem sido reduzida e desigual

42

Como referido no ponto 39, o interesse dos Estados‑Membros em utilizar o financiamento da UE para instrumentos de gestão dos riscos é limitado. Dezassete Estados‑Membros não tencionam candidatar‑se a apoio para estes instrumentos ao abrigo do segundo pilar.

43

O quadro 3 apresenta os três instrumentos de gestão dos riscos da UE e mostra que, relativamente aos onze Estados‑Membros participantes, a maior parte do apoio se destina aos seguros. Apenas três Estados‑Membros (França, Itália e Portugal) disponibilizam apoio da UE a fundos mutualistas e dois (Itália e Hungria) a fundos mutualistas de estabilização dos rendimentos. Para o período de 2014‑2020, 91 % das despesas previstas para instrumentos de gestão dos riscos estão relacionadas com seguros.

44

A figura 6 indica os Estados‑Membros que oferecem apoio aos seguros.

45

O quadro 4 mostra que, mesmo nos Estados‑Membros que propõem o regime da UE, este é pouco utilizado. A França, a Hungria, a Letónia e a Itália apresentam a maior percentagem de agricultores segurados com apoio da UE.

46

A figura 7 revela que:

• o apoio da UE atinge uma parte muito reduzida dos agricultores da UE;
• mais de 90 % dos agricultores que subscrevem seguros não utilizam o apoio da UE.

47

O tipo de seguro mais utilizado é o seguro de risco único, sobretudo contra o risco de granizo, e existe desde o século XIX. O seguro multirriscos (18 riscos em França e até 11 riscos em Itália), surgido mais recentemente, é menos generalizado e desenvolveu‑se principalmente graças ao apoio público. A Comissão deixa ao critério dos Estados‑Membros decidir qual o tipo de seguro a apoiar (risco único e/ou multirriscos).

48

O Tribunal constatou que, em França (2017), 5,2 milhões de hectares estavam segurados contra o granizo (principalmente sem apoio) e 4,7 milhões de hectares estavam cobertos por um seguro multirriscos apoiado pela UE, o que significa que 36 % da superfície agrícola utilizada estava segurada. Na Alemanha, cerca de 8 milhões de hectares (48 % da superfície agrícola utilizada) estavam cobertos contra o granizo²⁶, principalmente sem apoio público²⁷.

49

O valor acrescentado europeu consiste no valor que uma ação da UE acrescenta, através da política, da regulamentação, dos instrumentos jurídicos e das despesas da UE, ao valor que teria sido criado pelos Estados‑Membros agindo isoladamente. A reduzida utilização do apoio aos seguros ao abrigo do segundo pilar e o grande número de agricultores que optam por pagar seguros de risco único em vez de seguros multirriscos subsidiados suscitam questões sobre o valor acrescentado do apoio da UE aos seguros.

A Comissão não recolhe informações pertinentes sobre a utilização dos regimes de gestão dos riscos

50

A Comissão estabeleceu apenas um indicador global de resultados para os regimes de gestão dos riscos, a «percentagem de explorações agrícolas participantes em regimes de gestão dos riscos», que se refere a duas medidas no âmbito do segundo pilar (medida 17 e medida 5). A medida 17 abrange o apoio aos seguros, fundos mutualistas e instrumentos de estabilização dos rendimentos, e a medida 5 abrange o apoio ao restabelecimento do potencial de produção agrícola e a medidas de prevenção. Dado que o indicador abarca atividades múltiplas, não as pode refletir adequadamente.

51

Em França, por exemplo, este indicador cobre mais de 99 % das explorações agrícolas, refletindo a adesão obrigatória ao fundo mutualista nacional. Por conseguinte, fica oculta a parcela muito menor de agricultores que subscrevem seguros apoiados pela UE, que aderem a um fundo mutualista de estabilização dos rendimentos ou que restabelecem o potencial de produção agrícola. A cobertura do mesmo indicador em Itália é inferior a 5 % e reflete principalmente a percentagem de agricultores que subscrevem seguros apoiados pela UE.

52

A França e a Itália dispõem igualmente de indicadores nacionais para o número de hectares e o valor de capital segurados. Estes indicadores dão uma visão mais clara da utilização dos instrumentos de gestão dos riscos pelo setor agrícola (ou seja, medem as realizações). Um indicador de resultados útil permitiria medir o impacto dos seguros na estabilidade dos rendimentos.

O apoio aos seguros exige sistemas de gestão complexos

53

Os sistemas e processos estabelecidos pelas autoridades nacionais para gerir a prestação de apoio público aos seguros (primeiro e segundo pilares) são complexos. Embora a cobertura de seguro seja prestada a um número relativamente pequeno de agricultores, o número de contratos de seguro a gerir anualmente é considerável (140 000 em Itália e 70 000 em França). Um agricultor pode ter vários contratos de seguro. Por conseguinte, o número total de contratos é superior ao número de agricultores segurados. A caixa 2 ilustra o sistema de gestão do apoio aos seguros em Itália, que envolve dois intermediários (Condifesa e CAA) para auxiliar os agricultores. Embora a adesão a estes dois organismos não seja obrigatória, a complexidade do sistema é tal que mais de 95 % dos agricultores aderem e pagam os serviços prestados. O Tribunal estima que os custos associados especificamente a esta medida, pagos pelos agricultores italianos a entidades privadas para que lhes facilitem o acesso ao apoio, se elevem a, pelo menos, 2,8 milhões de euros por ano.

54

O inquérito realizado pelo Tribunal aos Estados‑Membros revelou que, dos 17 que não aplicaram a medida 17, cinco decidiram não apoiar os seguros devido aos custos e aos encargos administrativos envolvidos.

O seguro tem um impacto positivo na estabilidade dos rendimentos, mas o impacto do regime de apoio da UE aos seguros é menos claro

Os agricultores segurados têm rendimentos mais estáveis e são suscetíveis de receber uma indemnização mais cedo

55

O Tribunal comparou a evolução, entre 2014 e 2016, dos rendimentos agrícolas dos agricultores segurados e não segurados, independentemente de terem ou não recebido fundos da UE. Para avaliar a variação dos rendimentos (representados pelo valor acrescentado líquido da exploração) durante este período, foi utilizado o desvio‑padrão (dispersão dos rendimentos entre anos diferentes). Quanto menor for o desvio‑padrão, mais estáveis são os rendimentos. A figura 8 mostra que, em todos os tipos de exploração, os rendimentos dos agricultores segurados variaram menos do que os dos agricultores sem seguro.

56

Em França e Itália, as companhias de seguros pagam as indemnizações no ano do fenómeno climático. Em Itália, os contratos de seguro obrigam as seguradoras a efetuar esses pagamentos antes do final do ano, o que ajuda os agricultores a gerir o seu fluxo de tesouraria e facilita a continuidade das operações. O Tribunal constatou que o pagamento das compensações pelas autoridades públicas, através de medidas ex post, para os acontecimentos de 2018 demorou mais e só será concluído em 2019.

O apoio da UE aos seguros está concentrado no setor vitivinícola

57

Nos dois Estados‑Membros que mais recorrem ao apoio da UE aos seguros, o Tribunal observou que este se concentra no setor vitivinícola. Em Itália, este setor pode receber o apoio através de dois canais (ver ponto 32) e, em 2015, beneficiou de quase um terço do total do apoio público aos seguros. Em França, a zona vitícola segurada com o apoio da UE cresceu, representando em 2017 mais de um quarto da superfície vitícola total. O capital segurado no setor vitivinícola pode atingir 115 000 euros/ha, ao passo que a média do capital segurado por hectare para o setor agrícola em França se situou nos 1 649 euros/ha em 2017²⁸. Quanto mais elevado for o capital segurado, maior será o prémio e maior o nível de apoio público.

58

Os Estados‑Membros que canalizam para os seus agricultores o apoio da UE aos seguros não são obrigados a ser seletivos²⁹. A título de exemplo, um beneficiário selecionado pelo Tribunal para análise documental é um empresário mundial do setor vitivinícola, com vinhas em todo o mundo, um ativo vitivinícola estimado em 600 milhões de euros e um volume de negócios anual estimado em 50 milhões de euros. Tendo em conta o montante investido, a capacidade financeira e o perfil de risco de alguns beneficiários, é provável que tivessem segurado a sua produção sem subsídios, o que resulta num efeito de inércia. O Tribunal já tinha constatado anteriormente um efeito de inércia no apoio da UE aos seguros³⁰.

A indemnização pode afetar o comportamento dos agricultores

59

Como indicado na caixa 3, os agricultores segurados podem ter menos incentivos para aplicar sistemas empresariais mais resilientes. Quando os agricultores sabem que receberão uma indemnização do seguro se a sua colheita for má, podem considerar que é menos importante investir em culturas resistentes e têm menos incentivos para diversificar. As companhias de seguros exigem frequentemente que os seus clientes tomem algumas medidas de atenuação, o que pode reduzir este risco. Em relação ao primeiro pilar, existe uma disposição jurídica que faz referência a esta prática, mas em relação ao segundo pilar, nenhuma disposição prevê a redução da exposição ao risco.

Controlo insuficiente de algumas medidas excecionais

60

O artigo 219.º do Regulamento (UE) n.º 1308/2013 habilita a Comissão a tomar medidas excecionais para reagir a «ameaças de perturbação do mercado causadas por subidas ou descidas significativas dos preços nos mercados interno ou externo ou por outros acontecimentos e circunstâncias que perturbem ou ameacem perturbar significativamente o mercado». O Tribunal examinou se as medidas excecionais adotadas para reagir às perturbações significativas do mercado no setor das frutas e produtos hortícolas foram devidamente orientadas e se as operações de retirada funcionaram de forma eficiente. Foi dada uma atenção especial às medidas tomadas no mercado das frutas e produtos hortícolas na sequência do embargo russo (ver ponto 09).

61

Em resposta a esse embargo, considerado uma ameaça para o mercado, a Comissão adotou medidas excecionais para o setor das frutas e produtos hortícolas. As despesas relativas a estas medidas excecionais no período de 2014‑2018 ascenderam a 513 milhões de euros, o que corresponde a 1,8 milhões de toneladas de produtos retirados. As medidas envolveram a retirada do mercado das frutas e produtos hortícolas afetados pelo embargo russo através de diferentes opções (ver figura 9). A distribuição gratuita foi a principal opção de retirada (representando 60 % das quantidades retiradas e mais de 86 % do montante pago).

62

As figuras 10 e 11 mostram os principais produtos retirados e a repartição geográfica da distribuição gratuita.

A UE não estabeleceu parâmetros objetivos para ponderar o recurso a medidas excecionais

63

O conceito de perturbação do mercado é bastante geral e não foi definido em mais pormenor na legislação da UE. A ausência de critérios específicos confere uma ampla margem de discricionariedade quanto ao momento de ponderar o recurso a medidas excecionais. No contexto do embargo russo, a Comissão desencadeou essas medidas através de sete regulamentos delegados que fazem referência ao risco de perturbações do mercado (913/2014, 932/2014, 1031/2014, 1371/2014, 2015/1369, 2016/921 e 2017/1165). No entanto, o prosseguimento das medidas não se baseou numa avaliação de que as perdas tivessem excedido um limiar definido.

64

Ao estabelecer o nível do apoio da UE, a Comissão tomou em consideração os dados relativos à produção e à exportação nos três anos que precederam o embargo russo (2011‑2013). Não teve em conta saídas alternativas, como outros mercados externos ou internos da UE até ao terceiro ano do embargo.

65

As maçãs representaram mais de metade do apoio da UE, tanto em termos de valor financeiro como de quantidades retiradas. A figura 12 mostra que, durante o embargo russo, as exportações no interior da UE e para países terceiros aumentaram em 2014 e 2015 e, no total, permaneceram acima da média registada antes do embargo. Outros mercados exteriores à UE compensaram a perda do mercado russo. Em consequência, a figura 13 revela que o valor das exportações de maçãs tanto no interior da UE como para países terceiros permaneceu essencialmente estável, com apenas uma ligeira diminuição em 2014 (-4 % em comparação com a média de 2011‑2013). A queda do valor do total das exportações em 2014 foi inferior à de 2009, ocasião em que não foram aplicadas medidas de emergência.

66

Estes dados indicam que, para a UE no seu conjunto, a «perturbação do mercado» decorrente do embargo russo ao mercado de maçãs foi limitada e não durou quatro anos (como foi o caso das medidas excecionais). A diminuição das exportações diretas para a Rússia foi compensada pelo aumento das exportações para outros destinos.

Foram aplicadas medidas excecionais a mercadorias com excedentes estruturais

67

A UE também aplicou medidas excecionais de apoio à retirada de pêssegos e nectarinas. O custo dessa retirada representou 34 % do total das operações de retirada para a Espanha e 45 % para a Grécia. Os primeiros regulamentos delegados referem‑se ao embargo russo, bem como a um desequilíbrio entre a oferta e a procura: «Os elevados níveis de abastecimento sazonal de pêssegos e nectarinas e o abrandamento do consumo devido a condições meteorológicas adversas no auge da colheita criaram uma situação difícil no mercado»³² e «as medidas excecionais foram adotadas, sobretudo, para resolver a situação específica desses subsetores [pêssegos e nectarinas]»³³.

68

A figura 14 demonstra que a produção de pêssegos e nectarinas está a aumentar em Espanha e na Grécia. O potencial de produção destes países está também a aumentar, uma vez que a sua superfície plantada aumentou, respetivamente, 6 % e 20 % entre 2006 e 2016. A Itália, que era o maior produtor de pêssegos e nectarinas até 2012 (quando foi ultrapassada pela Espanha), diminuiu a sua superfície plantada em 30 %³⁴ e reduziu progressivamente a produção.

69

Se a produção aumentar sem uma subida correspondente do consumo interno ou das exportações, o resultado será uma produção excedentária estrutural: os pomares produzem mais do que pode ser absorvido pelo consumo e a exportação. Em Espanha, a diminuição constante do consumo interno de pêssegos não foi compensada pelo aumento das exportações³⁵.

70

A figura 15 mostra que, durante os quatro anos de operações de retirada em Espanha e na Grécia, a taxa de retirada não diminuiu gradualmente (como forma de eliminar progressivamente a medida), mas antes refletiu os níveis de produção.

71

O Tribunal conclui que, pelo menos em parte, as medidas excecionais foram desencadeadas por um problema estrutural de produção excedentária de pêssegos e nectarinas em Espanha. O objetivo das medidas excecionais não é fazer face a excedentes estruturais, mas sim dar resposta às perturbações do mercado.

O princípio da ordem de chegada incentivou uma execução rápida em detrimento de uma orientação adequada

72

Na sequência do regulamento delegado de 2014³⁶, mais de 85 % do apoio (em termos de valor e de volume) foram utilizados pela Polónia e pela Bélgica com base na ordem de chegada dos pedidos. Em regulamentos posteriores, foram atribuídas quantidades de retirada a cada Estado‑Membro. A figura 16 sugere que a fixação de limites máximos para cada Estado‑Membro, em vez de se aplicar o princípio da ordem de chegada, permite que mais Estados‑Membros tenham acesso a apoio em conformidade com a previsão das suas necessidades.

O apoio da UE à retirada de produtos para distribuição gratuita é dispendioso

O apoio da UE ao mercado de maçãs excedeu a média de preços de mercado praticados nos anos anteriores

73

O apoio às retiradas destinadas à distribuição gratuita tem duas componentes: a contribuição máxima por tipo de produto e as despesas acessórias para compensar as despesas de triagem, embalagem e transporte.

74

As maçãs foram o produto que recebeu mais apoio para distribuição gratuita, como mostra a figura 10. A Polónia foi a maior beneficiária do apoio da UE, tanto em volume como em termos monetários.

75

A figura 17 compara a ajuda à distribuição gratuita (que cobre o preço do produto, ou seja 16,98 euros/100 kg, e a triagem/embalagem, ou seja 18,77 euros/100 kg) com o preço de mercado na Polónia do produto triado e embalado³⁸. A «média olímpica» do preço de mercado das maçãs nos últimos cinco anos que precederam o embargo russo na Polónia era 10 % inferior ao nível do apoio concedido pela UE, o que significa que os produtores de maçãs foram sobrecompensados.

76

Durante as três primeiras campanhas de comercialização³⁹ (2014/2015, 2015/2016 e 2016/2017), a UE pagou uma compensação aos produtores polacos no valor de 200 milhões de euros por 559 448 toneladas de maçãs distribuídas gratuitamente (foram excluídas as estimativas dos custos de transporte), ao passo que os preços médios de mercado para este volume de maçãs se elevaram a 182 milhões de euros⁴⁰.

Custos desproporcionadamente elevados suportados pela UE para a transformação de pêssegos e nectarinas

77

O custo das medidas de emergência para a distribuição gratuita de pêssegos e nectarinas ascendeu a 55 milhões de euros. Os custos de triagem e embalagem representam cerca de 37 % e os custos de transporte 13 %, pelo que o valor dos produtos retirados em si corresponde apenas a cerca de 50 % dos custos totais. Cerca de 48 milhões de euros (87 %) destinaram‑se aos produtores de Espanha e da Grécia.

78

O custo suportado pela UE por litro de sumo destinado ao consumo por pessoas carenciadas chegou a 4,25 euros por litro: cerca de quatro vezes o custo de um litro de sumo num supermercado. Este custo era constituído pelos pagamentos relativos ao valor dos pêssegos e das nectarinas retirados, aos custos de triagem e de embalagem, aos custos de transporte e às contribuições em espécie para os transformadores de frutas em sumo.

Não existem provas suficientes de que os produtos retirados saiam efetivamente do mercado

79

Devido à sua natureza perecível, os pêssegos e as nectarinas retirados para distribuição gratuita podem ser transformados em determinadas condições. O produto transformado (sumo/néctar) é fornecido gratuitamente às pessoas carenciadas. A Espanha e a Grécia, em conjunto, detinham mais de 94 % dos pêssegos e das nectarinas que beneficiaram de apoio à distribuição gratuita. Das 132 000 toneladas retiradas para esse fim em Espanha e na Grécia, 99 000 toneladas foram transformadas em néctar/sumo.

80

Para cobrir os custos de transformação, os transformadores de frutas retiveram a maior parte do produto transformado como contribuição em espécie, como permitido pelas regras da UE⁴¹. Por exemplo, os documentos da Comissão mostram que a Espanha autorizou um rácio de troca que podia chegar a 11 quilogramas de pêssegos entregues a transformadores de frutas por litro de néctar e na Grécia esse rácio chegava a 8,5 quilogramas de pêssegos por litro de néctar. A figura 18 apresenta o exemplo de uma operação de retirada. No final, a maior parte dos produtos retirados regressou ao mercado como sumo e apenas uma fração chegou a pessoas carenciadas. O facto de permitir aos transformadores que retenham a maior parte das quantidades retiradas pagas pela UE como se fossem destinadas ao consumo no estado fresco contraria o objetivo final da distribuição gratuita.

81

O Tribunal estima que as quantidades de pêssegos e nectarinas utilizadas como contribuição em espécie na Grécia e em Espanha representam um custo de 34 milhões de euros para o orçamento da UE. A eficácia e a eficiência da distribuição gratuita ficam comprometidas, dado que 62 % dos custos corresponderam a esta contribuição em espécie, permitindo que os produtos regressassem ao mercado sob a forma de sumo, e apenas 38 % dos custos se destinaram a dar gratuitamente sumos e frutos frescos a pessoas carenciadas.

82

O Tribunal estimou igualmente que os pêssegos e as nectarinas retidos pelos transformadores como contribuição em espécie representaram entre 20 % e 25 % do seu fornecimento de pêssegos e nectarinas para transformação em sumo durante o período de 2014‑2018. Os transformadores receberam quase um quarto das suas matérias‑primas a título de contribuição em espécie, em vez de as adquirirem.

Rastreabilidade incompleta de alguns produtos retirados

83

A ajuda para «outros destinos» está limitada à entrega de produtos destilados apenas para fins energéticos. Em Itália, o Tribunal constatou que as autoridades de supervisão dos produtos retirados que foram encaminhados para «outros destinos» para destilação para fins industriais ou energéticos cessaram as suas verificações antes de o álcool ter sido desnaturado para esses objetivos (ver figura 19).

Conclusões e recomendações

84

O Tribunal examinou a exaustividade e a coerência do conjunto de instrumentos da UE disponíveis para prevenir e gerir os riscos e as crises no setor agrícola. Procurou determinar se esses instrumentos foram aplicados de forma eficiente e estavam a produzir resultados. De um modo geral, o Tribunal constatou que as medidas da UE para a gestão dos riscos cumpriram parcialmente os seus objetivos, mas foram pouco utilizadas e houve casos de sobrecompensação das medidas de crise.

85

Existem várias medidas da UE para aumentar a resiliência dos agricultores à volatilidade dos preços e às perdas de produção resultantes de fenómenos climáticos ou de doenças das plantas e dos animais. Os pagamentos diretos fazem parte dessas medidas, permitindo que muitos pequenos agricultores suportem riscos ao nível das explorações e tenham tendência para necessitar menos de subscrever seguros (pontos 16 a 23). Embora a PAC possa promover medidas preventivas, nomeadamente através das boas condições agrícolas e ambientais, existem atualmente poucas provas de que tenham um impacto significativo no comportamento dos agricultores. No futuro, a imposição de obrigações mais rigorosas em matéria de boas condições agrícolas e ambientais (incluindo a rotação de culturas) poderá constituir um instrumento poderoso para reforçar a resiliência dos agricultores e melhorar o impacto ambiental da PAC (pontos 24 a 26).

86

As medidas preventivas são importantes e reduzem a exposição aos riscos (pontos 23 a 26). Os agricultores segurados podem ter menos incentivos para aplicar uma estratégia empresarial mais resiliente ou se adaptarem às novas condições climáticas (ponto 59), mas as companhias de seguros podem exigir que os seus clientes tomem medidas para reduzir os riscos. O Tribunal constatou que o apoio da UE no domínio dos riscos sanitários, especialmente as doenças dos animais, deu prioridade às medidas de prevenção/acompanhamento (ponto 27).

Recomendação 1 — Incentivar os agricultores a prepararem‑se melhor para as crises

No contexto das alterações climáticas, o apoio público deve favorecer medidas de prevenção/adaptação, incentivando os agricultores a reforçar a sua preparação e resiliência. A Comissão deve associar o apoio da UE a práticas agrícolas que reduzam a exposição aos riscos (como a rotação de culturas) e atenuem os danos (como a utilização de culturas mais resistentes).

Prazo: 2021 (regulamentos de execução da PAC após 2020)

87

A utilização do apoio da UE concedido para instrumentos de gestão dos riscos é reduzida e desigual. A maioria dos Estados‑Membros não recorre a esse apoio. O apoio da UE, concentrado nos seguros, atinge apenas uma fração dos agricultores. A maioria dos agricultores que estão segurados subscreve os seguros sem o apoio da UE. Devido às escolhas efetuadas pelos Estados‑Membros que mais recorrem ao apoio aos seguros, as ajudas da UE concentram‑se no apoio aos produtores de vinho. Este apoio está associado a um risco de efeito de inércia. O Tribunal conclui que existem atualmente provas limitadas do valor acrescentado da UE no que respeita a este apoio (pontos 42 a 49 e 57 a 58).

88

O Tribunal constatou que a Comissão não recolhe algumas informações pertinentes para acompanhar a aplicação complexa dos instrumentos de gestão dos riscos, embora estejam disponíveis informações nos Estados‑Membros que mais recorrem à medida (pontos 50 a 52).

Recomendação 2 — Melhorar a conceção e o acompanhamento do apoio aos seguros

A Comissão deve:

1. avaliar se o apoio aos seguros representa um valor acrescentado da UE, à luz da reduzida utilização e da sua concentração em determinados setores e grandes produtores;
2. acompanhar as despesas através de indicadores de realizações (como a superfície e o capital segurado, que já são utilizados a nível dos Estados‑Membros) e indicadores de resultados pertinentes.

Prazo: 2021 (regulamentos de execução da PAC após 2020)

89

A Comissão tomou medidas para reagir à ameaça de perturbação do mercado na sequência do embargo russo, mas não estabeleceu critérios específicos para desencadear o recurso a medidas excecionais. O nível de apoio não teve em conta outras saídas (pontos 63 a 66). A Comissão concedeu uma compensação aos produtores de maçãs (61 % do apoio da UE), ao passo que as quantidades exportadas estavam a aumentar e o valor global das exportações permanecia relativamente constante. Os excedentes estruturais afetaram também a produção de pêssegos e nectarinas apoiada no âmbito destas medidas (pontos 68 a 71).

90

A forma como as medidas ex post foram utilizadas para responder aos riscos climáticos pode não ser consentânea com a estratégia de apoio a um maior recurso a instrumentos como os seguros (pontos 24 e 35 a 37).

Recomendação 3 — Esclarecer os critérios que desencadeiam e põem termo às medidas excecionais e a sua combinação com outros instrumentos

A Comissão deve esclarecer o âmbito de intervenção das medidas excecionais:

1. definindo parâmetros e critérios objetivos, em termos económicos e de mercado, para decidir quando existe uma base suficiente para ponderar o recurso a medidas excecionais. Esses parâmetros devem ter em conta as receitas globais para os produtores, incluindo o impacto dos pagamentos diretos e os aumentos da produção;
2. concentrando o recurso a medidas excecionais para fenómenos meteorológicos extremos aos casos de agricultores que recorreram adequadamente a instrumentos de prevenção e gestão dos riscos, sempre que estes instrumentos estejam suficientemente desenvolvidos e disponíveis.

Prazo: 2021

91

A auditoria do Tribunal revelou que o apoio pago para a distribuição gratuita de maçãs excedeu muitas vezes os preços de mercado, permitindo assim uma sobrecompensação (pontos 73 a 76). As disposições que preveem que os produtos frescos sejam transformados para distribuição gratuita comportam o risco de o nível de apoio ser demasiado elevado e de os transformadores reterem uma parte substancial dos produtos retirados para cobrir os seus custos de transformação (pontos 77 a 82).

Recomendação 4 — Adaptar as compensações pagas pelas operações de retirada

Para evitar a sobrecompensação, a Comissão deve:

1. assegurar que o apoio às operações de retirada não excede o preço médio de mercado antes da crise no Estado‑Membro do produtor;
2. avaliar a viabilidade de fixar taxas de apoio inferiores a 100 % e de exigir um cofinanciamento significativo quando os Estados‑Membros desempenham um papel importante na definição de elementos essenciais dos regimes de apoio.

Prazo: 2021

O presente Relatório foi adotado pela Câmara I, presidida por Nikolaos Milionis, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 16 de outubro de 2019.

Anexo

Questionários destinados aos agricultores

Notas introdutórias

O Tribunal debateu a gestão dos riscos com 105 agricultores de 17 Estados‑Membros visitados em 2018 no âmbito da Declaração de Fiabilidade. Esta amostra baseou‑se no valor da subvenção recebida e, por conseguinte, centrou‑se nas explorações de maior dimensão.

As questões do Tribunal dizem respeito aos riscos e às estratégias de gestão dos riscos ao nível das explorações agrícolas.

Siglas e acrónimos

CAA: Centri di Assistenza Agricola — Centros de assistência agrícola autorizados

ESTAT: Eurostat

OCDE: Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos

PAC: Política agrícola comum

RICA: Rede de Informação Contabilística Agrícola

VALE: Valor acrescentado líquido da exploração

Glossário

Adaptabilidade: capacidade de um sistema para ajustar os elementos e os processos internos em resposta à evolução das circunstâncias externas e, por conseguinte, prosseguir na mesma trajetória, mantendo todas as funções importantes (Folke et al., 2010).

Campanha de comercialização: período de referência, determinado pelos momentos das colheitas, para analisar e comunicar a produção das culturas e fixar os preços.

Colheita em verde: colheita de produtos não maduros e não comercializáveis numa determinada superfície. Os produtos em causa não devem anteriormente ter sido danificados de forma alguma.

Condifesa: associação regional italiana de agricultores para os auxiliar a subscrever seguros contra os riscos climáticos.

Convertibilidade: capacidade de um sistema para desenvolver ou incorporar novos elementos e processos, ao ponto de modificar a sua lógica operacional, a fim de manter funções importantes quando mudanças estruturais no ambiente ecológico, económico ou social o tornam insustentável ou disfuncional.

Efeito de inércia: situação em que os fundos públicos são utilizados para financiar uma atividade que teria avançado sem o apoio público.

Embargo russo: em 7 de agosto de 2014, o Governo da Federação da Rússia proibiu a importação de uma lista de produtos de vários países, incluindo Estados‑Membros da UE.

Média olímpica: média de um intervalo após a remoção do valor mais alto e do valor mais baixo.

Não colheita: interrupção do ciclo de produção na superfície em que o produto está bem desenvolvido e tem qualidade sã, leal e comercial.

Princípio da ordem de chegada: critério de seleção que recompensa unicamente a rapidez de reação.

Princípio da subsidiariedade: regra segundo a qual a UE só intervém se essa intervenção puder ser mais eficaz do que uma ação a nível nacional, regional ou local.

Rendimentos: soma das receitas que um agricultor obtém do mercado, acrescida de qualquer apoio público adicional e deduzidos os custos dos fatores de produção.

Resiliência: capacidade dos agricultores para resistirem aos choques e prosseguirem a sua atividade. Tem três componentes: robustez, adaptabilidade e convertibilidade.

Robustez: capacidade de um sistema para resistir a perturbações externas e manter níveis de funcionalidade anteriores sem grandes alterações aos seus elementos internos (Urruty et al., 2016).

Valor acrescentado líquido da exploração (VALE): indicador da Rede de Informação Contabilística Agrícola que mede o valor total da produção de uma exploração agrícola, acrescido dos subsídios e deduzido o consumo intermédio (valor dos bens e serviços consumidos no decurso do processo de produção) e a depreciação.

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do TCE apresentam os resultados das suas auditorias relativas às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos ao desempenho ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, a evolução futura e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria I, presidida pelo Membro do TCE Nikolaos Milionis. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Samo Jereb, com a colaboração de Kate Henderson, chefe de gabinete, e Jerneja Vrabič, assessora de gabinete; Helder Faria Viegas, responsável principal; Céline Ollier, responsável de tarefa; Paulo Oliveira, responsável de tarefa adjunto, Antonella Stasia, Jan Huth, Michela Lanzutti, Mateusz Minich e Maciej Szymura, auditores, e Murielle Siffert, assistente de secretariado.

Da esquerda para a direita: Maciej Szymura, Mateusz Minich, Jerneja Vrabič, Antonella Stasia, Samo Jereb, Céline Ollier, Paulo Oliveira, Michela Lanzutti, Jan Huth, Helder Faria Viegas.

Notas

¹ Relatório da Agência Europeia do Ambiente, Climate change, impacts and vulnerability in Europe 2016 (Alterações climáticas, impactos e vulnerabilidade na Europa em 2016), Capítulo 5.3 Agricultura.

² Relatório Especial n.º 25/2018 do Tribunal, intitulado «Diretiva Inundações: houve progressos na avaliação dos riscos, mas é necessário melhorar o planeamento e a aplicação».

³ Relatório Especial n.º 33/2018 do Tribunal, intitulado «Combater a desertificação na UE: uma ameaça crescente que exige mais ação».

⁴ COM(2017) 713.
(https://europa.eu/rapid/press‑release_IP-17‑4841_pt.htm
(https://eur‑lex.europa.eu/legal‑content/PT/TXT/?qid=1568905520054&uri=CELEX:52017DC0713).

⁵ Assessing how policies enable or constrain the resilience of farming system in the European Union: case study results (Avaliação da forma como as políticas possibilitam ou restringem a resiliência do sistema agrícola na União Europeia: resultados de um estudo de casos), 2019.

⁶ Ver Regulamento (UE) n.º 1308/2013: artigo 219.º sobre medidas excecionais contra as perturbações do mercado, artigo 220.º sobre as doenças dos animais e a perda de confiança dos consumidores e artigo 221.º sobre problemas específicos.

⁷ Managing risks in agriculture: a holistic approach (Gestão dos riscos na agricultura: uma abordagem holística), 2009, OCDE.

⁸ Documento da Comissão sobre a PAC pós‑2013, gráfico 5. A Comissão estima que o apoio público total ascende a 38 % do rendimento dos agricultores.

⁹ https://agridata.ec.europa.eu/extensions/DashboardIndicators/FarmIncome.html

¹⁰ Um estudo da Ecorys sobre a gestão dos riscos considerou que existe uma correlação neutra/negativa entre os pagamentos diretos e os instrumentos de gestão dos riscos (quadro 5.6).

¹¹ De acordo com a base de dados do inquérito sobre a estrutura das explorações agrícolas, mais de 30 % dos agricultores com menos de 5 ha têm outra atividade remunerada.

¹² Documento informativo do TCE intitulado «Futuro da PAC», março de 2018.

¹³ Review of the inter‑governmental agreement on national drought programme reform (Revisão do acordo intergovernamental relativo à reforma do programa nacional sobre as secas).

¹⁴ 12 de dezembro de 2018.

¹⁵ Ver Parecer n.º 7/2018 do TCE sobre as propostas da Comissão de regulamentos no âmbito da Política Agrícola Comum para o período pós‑2020, pontos 55‑58, caixa 6.

¹⁶ Ver Relatório Especial n.º 21/2017 do TCE, intitulado «Ecologização: um regime de apoio ao rendimento mais complexo, mas ainda não eficaz do ponto de vista ambiental», pontos 26 a 57.

¹⁷ Estimativas de Bardaji e Garrido (2016) apresentadas nos EU Agricultural Markets Briefs (Boletins informativos sobre os mercados agrícolas da UE), quadro 2, setembro de 2017.

¹⁸ Risk management schemes in EU agriculture (Regimes de gestão dos riscos na agricultura da UE), setembro de 2017.

¹⁹ Ver artigo 148.º para o setor do leite e artigo 168.º para os outros setores, com exceção do açúcar, do Regulamento (UE) n.º 1308/2013.

²⁰ Regulamento (UE) 2017/2393 do Parlamento Europeu e do Conselho.

²¹ Diretiva (UE) 2019/633 relativa a práticas comerciais desleais nas relações entre empresas na cadeia de abastecimento agrícola e alimentar.

²² EU Agricultural Markets Briefs (Boletins informativos sobre os mercados agrícolas da UE), setembro de 2017.

²³ Segundo a OCDE, a intervenção pública ex post faz parte do sistema de gestão dos riscos que os agricultores têm em conta no planeamento das suas próprias decisões e estratégias. Ver Managing risks in agriculture: a holistic approach (Gestão dos riscos na agricultura: uma abordagem holística), 2009. Ver também Risk management schemes in EU agriculture (Regimes de gestão dos riscos na agricultura da UE), secção 3, setembro de 2017.

²⁴ Grécia e Chipre.

²⁵ COM(2018) 392, artigo 70.º.

²⁶ Landwirtschaftliche Mehrgefahrenversicherung für Deutschland, Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft, novembro de 2016.

²⁷ O primeiro pilar apoia os seguros para o setor das frutas e produtos hortícolas (2,6 milhões de euros/ano) e o setor vitivinícola (0,164 milhões de euros/ano).

²⁸ Cálculo baseado em dados do Ministério da Agricultura francês.

²⁹ Ver artigo 49.º do Regulamento (UE) n.º 1305/2013.

³⁰ Ver Relatório Especial n.º 10/2013 do TCE, intitulado «Política Agrícola Comum: O apoio específico prestado ao abrigo do artigo 68.º do Regulamento (CE) n.º 73/2009 do Conselho é corretamente concebido e executado?», ponto 44.

³¹ Francis Annan e Wolfram Schlenker, «Federal Crop Insurance and the disincentive to adapt to extreme heat» (Seguro federal de colheitas e desincentivo à adaptação ao calor extremo), 2015.

³² Regulamento Delegado (UE) n.º 913/2014, considerando 1.

³³ Regulamento Delegado (UE) n.º 932/2014, considerando 22.

³⁴ Dados da DG AGRI (Dashboard), 2017.

³⁵ «Fruta de hueso: análisis de campaña 2018», Ministério da Agricultura, Pesca e Alimentação.

³⁶ Regulamento Delegado (UE) n.º 932/2014.

³⁷ Regulamentos Delegados (UE) n.º 1031/2014, (UE) 2016/921 e (UE) 2017/1165.

³⁸ Artigo 98.º, n.º 1, do Regulamento (UE) n.º 543/2011.

³⁹ A campanha de comercialização é um período de um ano que se destina à comunicação da análise da produção, da comercialização e da utilização de um produto agrícola. A campanha da produção de maçãs tem início em agosto do ano n e termina em julho do ano n +1.

⁴⁰ A média olímpica do preço de mercado da maçã na Polónia nas campanhas de 2009/2010 a 2013/2014 era 32,54 euros/100 kg.

⁴¹ Em conformidade com o artigo 80.º, n.º 2, do Regulamento (UE) n.º 543/2011.

Cronologia

Acontecimento	Data
Adoção do Plano Global de Auditoria (PGA) / Início da auditoria	18.4.2018
Envio oficial do projeto de relatório à Comissão (ou outra entidade auditada)	29.7.2019
Adoção do relatório final após o procedimento contraditório	16.10.2019
Receção das respostas oficiais da Comissão (ou de outras entidades auditadas) em todas as línguas	21.11.2019

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