Stabilizacja dochodów rolników – zapewniono kompleksowy zestaw narzędzi, ale należy upowszechnić ich stosowanie i zapobiec nadmiernym rekompensatom

Streszczenie

I

W działalność w sektorze rolnictwa – jak zauważyła Komisja Europejska – nieodłącznie wpisane jest ryzyko. Rolnicy są w związku z tym zmuszeni do opracowywania strategii radzenia sobie ze stratami w produkcji (na przykład spowodowanymi zjawiskami klimatycznymi bądź chorobami roślin i zwierząt) oraz ze zmiennością cen. Wspólna polityka rolna (WPR) obejmuje instrumenty mające wesprzeć rolników w zarządzaniu ryzykiem i umożliwić reagowanie na sytuacje kryzysowe. W przedłożonych niedawno wnioskach ustawodawczych dotyczących reformy WPR przewidziano zwiększenie nacisku na zarządzanie ryzykiem.

II

Trybunał zbadał kompletność i spójność instrumentów UE, które udostępnia się w celu zapobiegania ryzyku i sytuacjom kryzysowym oraz zarządzania nimi. Sprawdził, czy narzędzia zarządzania ryzykiem i zarządzania kryzysowego zostały efektywnie wdrożone, a także czy przyniosły zamierzone rezultaty. Kontrolerzy zwrócili szczególną uwagę na sposób, w jaki rolnicy korzystali z dopłat unijnych do składek ubezpieczeniowych, oraz na środki nadzwyczajne, którymi objęto sektor owoców i warzyw w następstwie embarga nałożonego w 2014 r. przez rząd Federacji Rosyjskiej na import niektórych produktów z UE („rosyjskie embargo”). Trybunał stwierdził, że – ogólnie rzecz biorąc – cele instrumentów służących do zarządzania ryzykiem w rolnictwie i środków zapobiegania kryzysom zostały częściowo osiągnięte, chociaż nie zawsze realizacja przebiegała efektywnie.

III

Trybunał ustalił, że WPR proponuje szeroki zestaw instrumentów mających na celu zwiększenie odporności rolników. Płatności bezpośrednie (w kwocie 41 mld euro rocznie) mają znaczący wpływ na stabilizację dochodów niektórych z nich. WPR obejmuje wprawdzie instrumenty zapobiegawcze mające pomóc rolnikom w poprawie odporności, lecz istniejące dowody świadczą o tym, że ich wpływ na zachowania rolników jest ograniczony.

IV

Sposób, w jaki stosowano środki ex post w celu zaradzenia niektórym najpoważniejszym zagrożeniom związanym z klimatem, niekoniecznie był zgodny ze strategią wspierania wykorzystania w większym stopniu takich instrumentów jak ubezpieczenia. Różne instrumenty UE zapewniające wsparcie na rzecz ubezpieczenia zbiorów w pewnym zakresie się pokrywają.

V

Dopłaty UE do składek ubezpieczeniowych wciąż są wykorzystywane w małym stopniu i sięgnęło po nie niewielu rolników. Większość rolników decydujących się na ubezpieczenie nie korzysta z unijnego wsparcia, co stawia pod znakiem zapytania wartość dodaną takiej pomocy. Trybunał ustalił, że Komisja nie gromadzi odpowiednich informacji, aby monitorować stosowanie instrumentów zarządzania ryzykiem. Dużą część unijnych dopłat do składek ubezpieczeniowych wykorzystuje się w sektorze wina w dwóch państwach członkowskich, które w największym stopniu z tych dopłat korzystają. Sytuacja ta niesie za sobą ryzyko zaistnienia tzw. efektu deadweight (efektu zdarzenia występującego niezależnie). Rolnicy, którzy wykupili ubezpieczenie, mogą mieć słabszą motywację, by zastosować strategię biznesową gwarantującą większą odporność lub przystosowywać się do nowych warunków klimatycznych.

VI

W odniesieniu do środków nadzwyczajnych wprowadzonych w następstwie rosyjskiego embarga Trybunał ustalił, że przy podejmowaniu decyzji o ich wykorzystaniu nie zastosowano żadnych konkretnych kryteriów. Z kolei poziom udzielonego wsparcia określono przede wszystkim na podstawie utraty rynku rosyjskiego, aż do trzeciego roku embarga nie biorąc pod uwagę alternatywnych rynków zbytu. Wprowadzone środki stosowano przez cztery lata, wykorzystując je także do rozwiązania problemu strukturalnej nadwyżki niektórych owoców, choć nie przewidywały tego nadzwyczajne okoliczności, o których mowa w rozporządzeniu.

VII

Trybunał ustalił, że stawki wsparcia UE na rynku jabłek były wyższe niż średnie ceny rynkowe tych owoców. Z kolei wycofanie z obrotu brzoskwiń i nektaryn w celu ich przetworzenia było dla UE kosztowne, a większość soku została ostatecznie przekazana jako wkład w naturze podmiotom działającym w przemyśle przetwórczym. Kontrolerzy nie mogli ponadto potwierdzić, że produkty wycofane z obrotu rzeczywiście zniknęły z rynku – było to spowodowane brakiem identyfikowalności lub faktem, że produkty te wróciły na rynek w innej postaci, np. po przetworzeniu na sok.

VIII

W skierowanych do Komisji zaleceniach Trybunał porusza następujące kwestie: zachęcanie rolników do lepszego przygotowania na sytuacje kryzysowe, koncepcja i monitorowanie wsparcia polegającego na dopłatach do składek ubezpieczeniowych, kryteria uruchamiania środków nadzwyczajnych i rekompensaty z tytułu wycofania produktów z rynku.

Wstęp

W działalność rolniczą nieodłącznie wpisane jest ryzyko

01

W działalność w sektorze rolnictwa – jak zauważyła Komisja Europejska – nieodłącznie wpisane jest ryzyko. W związku z tym rolnicy są zmuszeni do opracowywania strategii radzenia sobie ze stratami w produkcji (na przykład spowodowanymi zjawiskami klimatycznymi lub chorobami roślin i zwierząt) oraz ze zmiennością cen (przykładowo wynikającą z zagrożeń geopolitycznych). Wspólna polityka rolna (WPR) obejmuje instrumenty mające wesprzeć rolników w zarządzaniu ryzykiem i umożliwić reagowanie na sytuacje kryzysowe. W przedłożonych niedawno wnioskach ustawodawczych dotyczących reformy WPR przewidziano zwiększenie nacisku na zarządzanie ryzykiem.

02

Działalność rolnicza jest ściśle związana z klimatem, a warunki pogodowe mogą pozytywnie lub negatywnie wpłynąć na produkcję rolną. Według Europejskiej Agencji Środowiska (EEA) istnieje ryzyko, że poziom strat ponoszonych w uprawach w UE w wyniku ekstremalnych warunków pogodowych wzrośnie¹. Na rys. 1 przedstawiono informacje na temat ekstremalnych zdarzeń pogodowych, takich jak obfite opady deszczu, fale upałów i susze, które wystąpiły w UE latem 2018 r. Trybunał informował niedawno zarówno o ryzyku związanym z powodziami², jak i pustynnieniem³.

03

Kolejnym istotnym czynnikiem ryzyka, który ma wpływ na produkcję rolną, są skutki chorób roślin i zwierząt. W ostatnich latach ogniska tych chorób pojawiały się z dużą częstotliwością, po części w wyniku zwiększonych obrotów handlowych i przepływu osób (oba te zjawiska prowadzą do większego zagrożenia wystąpieniem nowych patogenów).

04

Sposoby radzenia sobie ze stratami w produkcji i zmiennością cen określa się na podstawie częstotliwości występowania i wpływu tych zdarzeń. W swoich analizach Komisja przywołuje klasyfikację ryzyka opracowaną przez Organizację Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD), w której wskazano, w jakich przypadkach rolnicy sami powinni się zabezpieczyć przed czynnikami ryzyka, przykładowo z wykorzystaniem ubezpieczeń, a w jakich sytuacjach należy przeciwdziałać ryzyku za pomocą interwencji publicznej (rys. 2).

05

Na poziomie gospodarstwa rolnicy mogą stosować różne strategie mające na celu zmniejszenie ekspozycji na ryzyko. Większość z nich można uznać za strategie o charakterze zapobiegawczym. Rolnicy mogą zróżnicować produkcję rolną lub źródła dochodów, aby rozłożyć wpływ ewentualnych strat poniesionych w ramach jednego z rodzajów prowadzonej działalności rolniczej. Mogą także zastosować takie praktyki rolnicze jak wykorzystywanie bardziej odpornych upraw / gatunków zwierząt, zaostrzenie środków sanitarnych, dostosowanie praktyk rolniczych do warunków lokalnych i dokonanie odpowiednich inwestycji zapobiegawczych (np. w siatki przeciwgradowe lub zrównoważony system nawadniania). Aby uzupełnić powyższe praktyki, rolnicy mogą sięgnąć po środki prywatne lub publiczne, takie jak fundusze ubezpieczeniowe i fundusze ubezpieczeń wzajemnych.

Stosowanie WPR do celów zwiększenia odporności w sektorze rolnictwa

06

Zarządzanie wsparciem udzielanym z unijnego budżetu na rzecz rolnictwa w UE przebiega w ramach WPR. W komunikacie z 2017 r. pt. „Przyszłość rolnictwa i produkcji żywności”⁴ Komisja stwierdziła, że zamierza dążyć do „dalszego rozwoju zintegrowanego i spójnego podejścia do zapobiegania ryzyku i zarządzania nim oraz zapewniania odporności, które – na zasadzie uzupełnienia – łączy interwencje na poziomie UE ze strategiami państw członkowskich i instrumentami z sektora prywatnego, które uwzględniają kwestię stabilności dochodów oraz zagrożenia związane z klimatem”.

07

Celem prowadzonej obecnie WPR i wniosków ustawodawczych dotyczących WPR po 2020 r. jest zwiększenie odporności unijnego rolnictwa (zob. przykładowe cele na rys. 3), głównie poprzez poprawę stabilności (zdolności rolników do radzenia sobie z zewnętrznymi zakłóceniami i zachowania dotychczasowych poziomów funkcjonalności) oraz – w mniejszym stopniu – poprawę zdolności do adaptacji (zdolności do podejmowania działań w odpowiedzi na zmieniające się okoliczności zewnętrzne)⁵.

08

W ramach WPR UE wspiera instrumenty odpowiadające wszystkim kategoriom ryzyka. W tabeli 1 przedstawiono informacje na temat wsparcia UE obejmującego narzędzia zarządzania ryzykiem (dopłaty do składek z tytułu ubezpieczeń i na rzecz funduszy ubezpieczeń wzajemnych) i środków nadzwyczajnych, a także sposobu ich finansowania z budżetu UE. W tabeli nie uwzględniono wsparcia ogólnego, takiego jak płatności bezpośrednie dla rolników, które również odgrywa ważną rolę w zarządzaniu ryzykiem na poziomie gospodarstw rolnych.

09

Wsparcie z WPR jest finansowane w ramach dwóch filarów. W ramach filara I UE finansuje środki rynkowe, środki zarządzania ryzykiem i zapobiegania kryzysom w niektórych sektorach (w sektorze wina oraz sektorze owoców i warzyw), a także środki nadzwyczajne. W ramach filara II UE daje państwom członkowskim możliwość skorzystania z dofinansowania trzech instrumentów zarządzania ryzykiem (M17): ubezpieczeń (M17.1), funduszy ubezpieczeń wzajemnych (w bieżącym okresie programowania określanych mianem funduszy wspólnego inwestowania) (M17.2) i narzędzi stabilizacji dochodów (M17.3). 7 sierpnia 2014 r. rząd Rosji nałożył embargo na produkty importowane, w tym owoce i warzywa, pochodzące z szeregu krajów, m.in. z państw członkowskich UE. W następstwie tego embarga w odniesieniu do sektora produkcji zwierzęcej (w tym sektora mleczarskiego) oraz sektora owoców i warzyw przedsięwzięto środki nadzwyczajne mające przeciwdziałać zakłóceniom na rynku. Środki nadzwyczajne zastosowano również, gdy wybuchła epidemia afrykańskiego pomoru świń i ptasiej grypy, a także w celu rozwiązania określonych problemów, takich jak powodzie w krajach bałtyckich.

	Filar II	Filar I
	Narzędzia zarządzania ryzykiem		Środki nadzwyczajne
Działania	Wsparcie udzielane na narzędzia zarządzania ryzykiem (M17) 2015–2018	Dopłaty do składek ubezpieczeniowych (sektor wina oraz owoców i warzyw) 2015–2018	Środki przeciwdziałania zakłóceniom na rynku 2014–2018	Środki wspierania rynku związane z chorobami zwierząt dotyczące zagrożeń dla zdrowia ludzi, zdrowia zwierząt lub zdrowia roślin 2014–2018	Środki rozwiązywania określonych problemów 2017–2018
Wydatki UE (w mln euro)	682	174	1 454	51	24

Źródło: Dane Komisji.

10

Jeśli chodzi o szczebel krajowy, państwa członkowskie opracowały różne strategie zarządzania ryzykiem i zarządzania kryzysowego w rolnictwie. Siedem państw członkowskich finansuje własny krajowy system dopłat do ubezpieczeń (Austria, Bułgaria, Czechy, Hiszpania, Luksemburg, Polska i Słowenia). Wszystkie państwa członkowskie udzielają wsparcia ex post w następstwie katastrof. Przykładowo w 2018 r. w związku z suszą Niemcy, Francja, Polska i Szwecja wypłaciły rolnikom rekompensaty sfinansowane ze środków krajowych.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

11

Przyjmując za punkt wyjścia oświadczenie Komisji z 2017 r. o dążeniu do zwiększenia zdolności rolników do zarządzania ryzykiem, Trybunał zbadał istniejące instrumenty zarządzania ryzykiem i zarządzania kryzysowego. Analiza ta – w kontekście rosnącego zagrożenia kryzysami spowodowanymi ekstremalną pogodą, chorobami zwierząt i roślin oraz zmiennością cen – ma w zamierzeniu przyczynić się do lepszego wykorzystania wsparcia UE z myślą o poprawie zdolności rolników do zarządzania ryzykiem.

12

Kontrolerzy sprawdzili, czy zestaw unijnych narzędzi zapobiegania ryzyku i sytuacjom kryzysowym oraz zarządzania nimi jest kompletny i spójny, a także zbadali, czy narzędzia te zostały skutecznie wdrożone i przynosiły zamierzone rezultaty. W ramach analizy narzędzi zarządzania ryzykiem skupiono się na dopłatach UE do składek ubezpieczeniowych. Szczególną uwagę zwrócono także na zastosowanie środków nadzwyczajnych w sektorze owoców i warzyw w następstwie rosyjskiego embarga. Środki nadzwyczajne przyjęte w odniesieniu do sektora mięsnego i mleczarskiego nie zostały poddane analizie.

13

Główne pytanie kontrolne brzmiało: „Czy cele działań unijnych na rzecz zarządzania ryzykiem i radzenia sobie z sytuacjami kryzysowymi zostały osiągnięte w efektywny sposób?”. Do odpowiedzi na powyższe pytanie posłużyły trzy pytania szczegółowe:

• Czy unijny zestaw narzędzi zapobiegania ryzyku i sytuacjom kryzysowym oraz zarządzania nimi jest kompletny i spójny?
• Czy cele unijnych instrumentów zarządzania ryzykiem zostały osiągnięte w efektywny sposób?
• Czy cele unijnych środków nadzwyczajnych w sektorze owoców i warzyw zostały osiągnięte w efektywny sposób?

14

Kontrola przeprowadzona przez Trybunał objęła działania podjęte w latach 2014–2018. Kontrolerzy Trybunału zgromadzili dowody w drodze:

• przeglądów danych i dokumentacji lub wywiadów z pracownikami trzech dyrekcji generalnych Komisji (AGRI, SANTE, ESTAT), a także z przedstawicielami OECD specjalizującymi się w zagadnieniach objętych kontrolą;
• wizyt w czterech państwach członkowskich dobranych w taki sposób, aby umożliwić analizę wykorzystania dopłat do składek ubezpieczeniowych (Włochy, Francja i Niemcy) oraz środków nadzwyczajnych (Polska, Włochy i Francja);
• spotkań z przedstawicielami władz krajowych, zakładów ubezpieczeń, federacji ubezpieczycieli, zakładów reasekuracji, zrzeszeń i związków zawodowych rolników oraz organizacji charytatywnych w ramach wizyt w czterech wyżej wymienionych państwach członkowskich;
• analizy dokumentacji 80 beneficjentów (przekazanej przez władze krajowe) dotyczącej narzędzi zarządzania ryzykiem i środków nadzwyczajnych, a także wizyt kontrolnych na miejscu u 16 beneficjentów (we Francji, w Polsce, Niemczech, we Włoszech i w Grecji). Grecja została włączona do próby z uwagi na transakcję objętą przeglądem w ramach kontroli legalności i prawidłowości (prowadzonej przez Trybunał na potrzeby sprawozdania rocznego);
• wywiadów ze 105 rolnikami z 17 państw członkowskich na temat stosowanej przez nich strategii zarządzania ryzykiem (zob. załącznik);
• ankiety wypełnionej przez władze krajowe wszystkich państw członkowskich dotyczącej krajowych strategii zarządzania ryzykiem i zarządzania kryzysowego w rolnictwie.

Uwagi

UE wspiera szeroki zakres działań mających na celu zwiększenie odporności rolników

15

W niniejszej sekcji oceniono, czy zestaw unijnych narzędzi zapobiegania ryzyku i sytuacjom kryzysowym oraz zarządzania nimi jest kompletny i spójny. Kontrolerzy Trybunału sprawdzili, czy ogólna koncepcja systemu przyczynia się do skutecznego zwiększania odporności rolników na potencjalne zagrożenia i sytuacje kryzysowe.

Instrumenty UE dotyczą wszystkich rodzajów ryzyka, na które narażeni są rolnicy, przy czym ważną rolę odgrywają płatności bezpośrednie

16

WPR obejmuje liczne mechanizmy ukierunkowane na ryzyko ponoszone przez rolników (choć nie każdy mechanizm jest dostępny dla każdego rolnika). Płatności bezpośrednie ograniczają zmienność dochodów w przypadku większości rolników, lecz ten rodzaj wsparcia niełatwo przyporządkować do kategorii ryzyka z klasyfikacji OECD (zob. rys. 2). Instrumenty, które prościej jest przypisać do danego poziomu ryzyka, przedstawiono w tabeli 2.

17

Jak wynika z tabeli 2, dwie grupy instrumentów dotyczą bezpośrednio ryzyka i sytuacji kryzysowych i tym samym przyczyniają się do wzmocnienia odporności rolników. Są to:

• narzędzia zarządzania ryzykiem, takie jak fundusze ubezpieczeniowe i fundusze ubezpieczeń wzajemnych (w bieżącym okresie programowania określane mianem funduszy wspólnego inwestowania). Narzędzia te opracowano z myślą o wypłacie rolnikom rekompensaty w przypadku wystąpienia określonych niekorzystnych zdarzeń;
• środki nadzwyczajne mające na celu stabilizację rynku w razie wystąpienia poważnego zakłócenia⁶.

	Odnośny poziom ryzyka	Filar	Instrumenty
	zwykłe	I	płatności bezpośrednie
Instrumenty zapobiegania ryzyku i zarządzania nim Środki ex ante	zbywalne	I	wsparcie na rzecz organizacji producentów w sektorze owoców i warzyw, w tym dopłaty do składek z tytułu ubezpieczenia zbiorów i na rzecz funduszy ubezpieczeń wzajemnych
	zbywalne		dopłaty do składek z tytułu ubezpieczenia zbiorów i na rzecz funduszy ubezpieczeń wzajemnych w sektorze wina
	zbywalne	II	„narzędzia zarządzania ryzykiem: dopłaty do składek ubezpieczeniowych dofinansowanie funduszy ubezpieczeń wzajemnych (w tym narzędzie stabilizacji dochodów)”
	zwykłe		wsparcie inwestycji mających na celu zapobieganie i odtworzenie produkcji
	zwykłe		wsparcie inwestycji w środki trwałe
	zwykłe		usługi doradcze – np. system doradztwa rolniczego
	zwykłe		transfer wiedzy i działania informacyjne
	zbywalne		wsparcie przy zakładaniu grup i organizacji producentów; wsparcie promowania współpracy
Środki nadzwyczajne Środki ex post	katastroficzne	I	interwencja publiczna i dopłaty do prywatnego przechowywania
	katastroficzne		środki przeciwdziałania zakłóceniom na rynku
	katastroficzne		środki dotyczące chorób zwierząt i utraty zaufania konsumentów spowodowanej zagrożeniami dla zdrowia ludzi, zdrowia zwierząt lub zdrowia roślin
	katastroficzne		środki rozwiązywania określonych problemów

Uwaga: Instrumenty są przypisane do danego poziomu ryzyka orientacyjnie i mogą znaleźć zastosowanie również na innych poziomach.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie rozporządzeń (UE) nr 1305/2013, (UE) nr 1307/2013 i (UE) nr 1308/2013.

18

Zwiększenie wsparcia na rzecz dochodów rolników może spowodować, że w niektórych przypadkach ryzyko zbywalne stanie się dla nich zwykłym ryzykiem, jako że ze względu na wzmocnienie ochrony dochodów zdolność rolników do zarządzania ryzykiem na poziomie gospodarstwa rolnego wzrośnie (zob. punkty poniżej)⁷. Objęcie rolników taką ochroną dochodów może jednocześnie sprawić, że w mniejszym stopniu będą oni uwzględniać ryzyko przy prowadzeniu działalności rolnej (np. skoncentrują się na jednej uprawie).

19

Płatności bezpośrednie (stanowiące roczny koszt ponad 41 mld euro) są stabilnym elementem dochodu rolników, a tym samym zwiększają ich odporność. Działają one na zasadzie bufora, dzięki któremu rolnicy mogą poradzić sobie ze spadkiem cen lub niższym poziomem produkcji. Płatności niezwiązane z produkcją (stanowiące 89% płatności bezpośrednich) są niezależne od wielkości produkcji, w przeciwieństwie do pozostałych 11% płatności bezpośrednich. Ten dodatkowy dochód stanowi – według danych Komisji – około 26% całego dochodu rolników⁸. Na rys. 4 ukazano udział samych płatności bezpośrednich niezwiązanych z produkcją w dochodzie z działalności rolniczej uzyskiwanym przez rolników. Często odsetek ten przekracza 20%.

20

W 2017 r. płatności bezpośrednie trafiły do 6,4 mln rolników w UE⁹. Z ankiety przeprowadzonej przez Trybunał we wszystkich państwach członkowskich wynika, że dziewięć państw członkowskich uznaje płatności bezpośrednie za istotny element strategii zarządzania ryzykiem w gospodarstwie rolnym (tj. płatności bezpośrednie pełnią funkcję „zabezpieczenia” i zapewniają „ochronę dochodów”).

21

Zgodnie z informacjami przedstawionymi na rys. 4 udział płatności bezpośrednich w dochodzie z działalności rolniczej uzyskiwanym przez rolników – w rozbiciu na wielkość ekonomiczną gospodarstwa – waha się od niecałych 20% do ponad 30%. Jak wynika z kolei z rys. 5, wraz ze wzrostem wielkości ekonomicznej gospodarstwa wzrasta prawdopodobieństwo, że zostanie ono przez rolnika ubezpieczone. Udział płatności bezpośrednich w dochodzie z działalności rolniczej i ubezpieczenie gospodarstwa są ze sobą skorelowane negatywnie. Wynik ten potwierdzają także odpowiedzi udzielone przez rolników w kwestionariuszu (załącznik – rys. 24). Płatności bezpośrednie pełnią często funkcję bufora osłabiającego wpływ strat w produkcji. W związku z tym wykupienie polisy ubezpieczeniowej staje się mniej potrzebne, ponieważ rolnik może być w stanie poradzić sobie z ryzykiem na poziomie gospodarstwa¹⁰. Na decyzję rolników o ubezpieczeniu wpływ mają jednak także inne czynniki. Znaczny odsetek rolników otrzymujących wsparcie unijne prowadzi działalność rolniczą w niepełnym wymiarze czasu pracy, szczególnie w przypadku małych gospodarstw rolnych¹¹. Zmniejsza się tym samym ich ekspozycja na ryzyko, gdyż pozostałe rodzaje działalności zapewniają dochód niezależny od warunków meteorologicznych i cen produktów.

22

W przypadku gospodarstw o większej wielkości ekonomicznej udział dochodu z działalności rolniczej w łącznym dochodzie jest wyższy. Im wyższy jest udział dochodu tego rodzaju (większość rolników, których gospodarstwo liczy ponad 20 ha, zajmuje się działalnością rolniczą w pełnym wymiarze godzin¹²), tym częściej rolnicy wykupują polisy ubezpieczeniowe (zob. załącznik – rys. 24).

W ramach WPR coraz intensywniej promowane są działania zapobiegawcze

23

Działania zapobiegawcze (zob. pkt 05) pozwalają zwiększyć odporność rolników dzięki zmniejszeniu ich ekspozycji na ryzyko i przystosowaniu produkcji do nowych czynników ryzyka. Strategie zapobiegania i adaptacji mogą ułatwić utrzymanie produkcji np. w obliczu wystąpienia określonego zjawiska klimatycznego.

Skuteczne działania zapobiegawcze mogą ograniczyć straty w produkcji

24

Ze względu na wpływ zmiany klimatu duże znaczenie mają działania zachęcające do budowania odporności, w tym długoterminowej gotowości (adaptacja do nowych warunków). W ramce 1 przedstawiono, jak w Australii zmieniał się sposób postrzegania ryzyka wystąpienia suszy.

25

Zmianowanie upraw, uprawa lepiej dostosowanych / bardziej odpornych roślin i gromadzenie oszczędności stanowią trzy działania zapobiegawcze najczęściej brane pod uwagę przez rolników, z którymi kontrolerzy Trybunału przeprowadzili wywiady (zob. załącznik – rys. 22). Zmianowanie upraw należy do dobrych praktyk rolniczych, gdyż korzystnie wpływa na żyzność gleby i ułatwia zwalczanie chwastów, chorób i szkodników.

26

Aby otrzymać płatności bezpośrednie, większe gospodarstwa rolne są obecnie zobowiązane m.in. do dywersyfikacji upraw (w ramach płatności z tytułu zazieleniania, tj. nowego rodzaju płatności bezpośrednich wprowadzonego w 2013 r. w celu poprawy wyników WPR w zakresie ochrony środowiska). Płatności bezpośrednie w postaci przewidzianej w nowych wnioskach ustawodawczych dotyczących WPR mogą doprowadzić do upowszechnienia zmianowania upraw i w pośredni sposób przyczynić się do zwiększenia odporności gospodarstw rolnych, pod warunkiem że:

• normy krajowe określane przez państwa członkowskie będą na wystarczająco ambitnym poziomie¹⁵;
• rolnicy będą przestrzegali norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska;
• uda się faktycznie zmienić zachowania.

Trybunał informował już w przeszłości, że zazielenianie często nie prowadzi do zmiany tych zachowań¹⁶.

27

W przypadku zagrożeń sanitarnych skuteczne zapobieganie pozwala ograniczyć potrzebę podejmowania działań post factum. Władze publiczne (UE i państwa członkowskie) aktywnie uczestniczą w kontrolowaniu ryzyka wystąpienia chorób zwierząt, stosując w tym celu środki ex ante takie jak narzędzia zapobiegania (w tym likwidacji chorób), monitorowania i zarządzania ryzykiem. Podejmowane są znaczne wysiłki ex ante, aby uniknąć ewentualnych wysokich kosztów i negatywnych skutków działań ex post (przykładowo, kryzys spowodowany zachorowaniami na gąbczastą encefalopatię bydła kosztował UE ponad 5 mld ECU w latach 1996–1998). Wysiłki te przyniosły znaczący pozytywny efekt. W ramach niezależnych badań oszacowano jednak, że państwa członkowskie UE przeznaczyły, w latach 2010–2014, pół miliarda euro rocznie na kompensowanie chorób zwierząt i roślin¹⁷.

Jest zbyt wcześnie na ocenę, na ile nowe dostępne narzędzia poprawią odporność rolników na ryzyko zmiany cen

28

Według Komisji¹⁸ do sposobów zmniejszania ryzyka zmiany cen należą kontrakty terminowe typu forward i future. Kontraktowanie (czyli stosowanie kontraktów terminowych typu forward) znalazło się na czwartym miejscu wśród działań zapobiegawczych najczęściej wymienianych przez rolników, z którymi kontrolerzy przeprowadzili wywiady (zob. załącznik – rys. 22).

29

W unijnych ramach prawnych przewidziano, że państwa członkowskie mogą wymagać obowiązkowej umowy między stronami albo pisemnej oferty zawarcia umowy złożonej producentowi przez pierwszego skupującego¹⁹. W części rozporządzenia zbiorczego²⁰, która dotyczy rolnictwa, wprowadzono zmiany w tych ramach i według obowiązujących obecnie przepisów także producent ma prawo zażądać od nabywcy pisemnej umowy między stronami lub pisemnej oferty zawarcia umowy od skupujących. W kwietniu 2019 r. weszła w życie dyrektywa, która zakazuje niektórych nieuczciwych praktyk handlowych w łańcuchu dostaw produktów spożywczych (tj. jednostronnego wprowadzania przez nabywców zmian do umowy)²¹. Jest jeszcze zbyt wcześnie na ocenę wpływu tych niedawno wprowadzonych zmian.

30

W ramach filara II WPR przewidziano możliwość wspierania narzędzi stabilizacji dochodów, których celem jest zapewnienie rolnikom rekompensaty z tytułu tzw. poważnego spadku dochodów. W rozporządzeniu zbiorczym obniżono próg, powyżej którego wypłacana jest rekompensata w ramach ubezpieczenia, z 30% strat w produkcji do 20%, a także dopuszczono możliwość wykorzystania sektorowego narzędzia stabilizacji dochodów (np. narzędzia stabilizacji dochodów w sektorze zbóż). Obecnie jednak żadne ze wspieranych przez UE narzędzi stabilizacji dochodów nie funkcjonuje.

31

W przypadku wystąpienia znaczącej zmienności cen najważniejszymi narzędziami wsparcia rolników w UE wciąż są płatności bezpośrednie, interwencja na rynku i nadzwyczajne środki przeciwdziałania zakłóceniom na rynku.

Zakres instrumentów unijnych częściowo się pokrywa

32

Unijne programy dopłat do składek ubezpieczeniowych są przewidziane zarówno w ramach filara I, jak i II. W przypadku sektora wina oraz sektora owoców i warzyw zakres tych instrumentów częściowo się pokrywa. Dopłaty na rzecz funduszy ubezpieczeń wzajemnych stanowią uzupełnienie dopłat do składek ubezpieczeniowych wyłącznie w sytuacji, gdy dany fundusz i ubezpieczenie zabezpieczają przed różnymi czynnikami ryzyka. Środki nadzwyczajne stosowane w celu rozwiązania konkretnych problemów spowodowanych wystąpieniem zdarzeń ekstremalnych niekoniecznie są zgodne ze strategią przewidującą szersze stosowanie narzędzi zarządzania ryzykiem takich jak ubezpieczenia.

Ubezpieczenia i fundusze ubezpieczeń wzajemnych wzajemnie się uzupełniają tylko w przypadku, gdy stanowią zabezpieczenie przed różnymi czynnikami ryzyka

33

Zgodnie z zasadami filara I WPR wsparcie na rzecz funduszy ubezpieczeń wzajemnych można finansować w ramach programów operacyjnych (PO) dotyczących owoców i warzyw oraz w krajowych programach wsparcia sektora wina od 2009 r., ale finansowanie to nie jest wykorzystywane. W ramach filara II w niewielkim stopniu skorzystano ze środków finansowych dostępnych na rzecz funduszy ubezpieczeń wzajemnych (zob. pkt 43).

34

Niski poziom wykorzystania funduszy ubezpieczeń wzajemnych można częściowo wytłumaczyć złożonością tego narzędzia. Aby fundusz taki właściwie funkcjonował, konieczna jest odpowiednia liczba uczestników – na przykład we Włoszech minimalna liczba uczestników to 700 rolników. Złożoność ta może „sprawić, że rolnicy sięgną po inne dostępne narzędzia zarządzania ryzykiem, w szczególności ubezpieczenia”²². Te dwa instrumenty wzajemnie się uzupełniają wyłącznie w przypadku, gdy fundusze ubezpieczeń wzajemnych zabezpieczają przed ryzykiem, które nie jest objęte ubezpieczeniem. We Francji dopłaty unijne do składek ubezpieczeniowych ograniczono do „ubezpieczenia zbiorów” obejmującego jedynie zagrożenia dla upraw związane z klimatem, gdy tymczasem krajowy fundusz ubezpieczeń wzajemnych, dofinansowany przez UE, pozwala zabezpieczyć się przed przypadkami chorób zwierząt i roślin oraz zanieczyszczeń.

Niewłaściwe stosowanie środków nadzwyczajnych może osłabić motywację do sięgania po narzędzia zarządzania ryzykiem

35

Niepewność co do okoliczności, które mogą spowodować uruchomienie działań kryzysowych, ma wpływ na postrzeganie przez rolników granic swojej odpowiedzialności w zakresie zarządzania ryzykiem. Im częściej w czasie kryzysu lub po jego zakończeniu niesiona jest pomoc publiczna, tym mniejszą motywację mają rolnicy, aby łagodzić ryzyko za pomocą narzędzi zarządzania ryzykiem, np. ubezpieczenia²³.

36

Przykładowo, w 2018 r. Komisja przyjęła rozporządzenie wykonawcze, które przewidywało finansowanie w ramach WPR działania polegającego na udzieleniu wsparcia rolnikom poszkodowanym w wyniku powodzi i obfitych opadów deszczu pod koniec 2017 r. w niektórych regionach Litwy, Łotwy, Estonii i Finlandii. Rolnicy kwalifikowali się do uzyskania pomocy, jeżeli stracili możliwość produkcji na co najmniej 30% gruntów wykorzystywanych do siewu zimowego i nie skorzystali z tytułu tej szkody z żadnego rodzaju pomocy krajowej ani ubezpieczenia (rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2018/108: środki w wysokości 15 mln euro zostały podzielone na podstawie powierzchni poniesionych szkód w następujący sposób: 9,12 mln euro – Litwa, 3,46 mln euro – Łotwa, 1,34 mln euro – Estonia i 1,08 mln euro – Finlandia). Oznacza to, że rolnicy, którzy ubezpieczyli się od tego ryzyka, nie kwalifikowali się do otrzymania rekompensaty za poniesione straty w produkcji. Takie warunki udzielania pomocy mogą zniechęcić rolników do wykupienia w przyszłości polis ubezpieczeniowych.

37

Z kolei zaangażowanie Komisji w przeciwdziałanie kryzysowi związanemu z suszą w 2018 r. było zgodne z jej strategią przewidującą rozwijanie narzędzi zarządzania ryzykiem. Komisja nie przyjęła dodatkowych środków (ex post), ale wykorzystała elastyczność istniejących już instrumentów. Dotyczyło to w szczególności odstępstwa od zasad w zakresie zazieleniania i ochrony środowiska, polegającego na zezwoleniu rolnikom na koszenie trawy i wypasanie bydła na terenach, które w przeciwnym wypadku leżałyby odłogiem. Takie działanie wpisuje się w niektóre krajowe strategie mające na celu odejście od przeznaczania środków publicznych na środki ex post na rzecz finansowania środków ex ante (tj. zapobiegania i wspierania narzędzi zarządzania ryzykiem). Strategię taką przyjęło siedem państw członkowskich (Austria, Włochy, Francja, Grecja, Niderlandy, Hiszpania i Słowenia).

We wnioskach Komisji dotyczących reformy WPR przewidziano zwiększenie finansowania narzędzi zarządzania ryzykiem, które są już wspierane ze środków krajowych

38

W obecnym okresie programowania 17 państw członkowskich postanowiło nie wdrażać narzędzi zarządzania ryzykiem w ramach filara II (dopłaty do składek ubezpieczeniowych i na rzecz funduszy ubezpieczeń wzajemnych). Osiem spośród tych państw uznaje narzędzia zarządzania ryzykiem, którymi aktualnie dysponuje, za zadowalające. Siedem państw członkowskich, które nie wdrożyły narzędzi zarządzania ryzykiem w ramach filara II (zob. pkt 10), ma krajowy program dopłat do składek z tytułu ubezpieczeń, a dwa państwa mają obowiązkowy krajowy program ubezpieczeniowy²⁴.

39

We wnioskach ustawodawczych dotyczących nowej WPR Komisja proponuje, aby państwa członkowskie były zobowiązane do udostępnienia unijnego finansowania narzędzi zarządzania ryzykiem²⁵. Z przeprowadzonego przez Trybunał badania ankietowego wynika, że jedenastu państwom nie odpowiada takie rozwiązanie. Kilka z nich uzasadnia stosowanie własnych krajowych systemów wsparcia unijną zasadą pomocniczości.

Jeśli chodzi o narzędzia zarządzania ryzykiem, wsparcie UE przeznacza się w większości na ubezpieczenia, jednak zakres wykorzystania tego wsparcia jest niewielki i nierównomierny

40

Wsparcie unijne ukierunkowane jest przede wszystkim na ubezpieczenia (zob. tabela 3). W związku z tym szczegółowej analizie poddano właśnie tę formę wsparcia w ramach obu filarów WPR. Kontrolerzy dokonali przeglądu zarządzania unijnym wsparciem polegającym na dopłatach do składek ubezpieczeniowych i ocenili, jak rolnicy korzystają z ubezpieczeń.

41

Ponad jedna trzecia rolników wykupuje polisy ubezpieczeniowe. Około 8% spośród wykupujących ubezpieczenie rolników otrzymuje dopłaty z UE w ramach filara II (głównie na rzecz ubezpieczenia zbiorów). Więcej rolników wykupuje ubezpieczenie z wykorzystaniem własnych środków i środków krajowych niż środków unijnych.

Zakres wykorzystania unijnych narzędzi zarządzania ryzykiem jest niewielki i nierównomierny

42

Państwa członkowskie wykazują ograniczone zainteresowanie korzystaniem z unijnego finansowania narzędzi zarządzania ryzykiem, o czym była mowa w pkt 39. 17 państw członkowskich nie zamierza zwracać się o środki finansowe na rzecz narzędzi zarządzania ryzykiem w ramach filara II.

43

W tabeli 3 przedstawiono informacje na temat trzech unijnych narzędzi zarządzania ryzykiem. Z zestawienia wynika, że w przypadku 11 państw członkowskich, które zdecydowały się na ich zastosowanie, większość wsparcia jest przeznaczana na finansowanie ubezpieczeń. Jedynie trzy państwa członkowskie (Francja, Włochy i Portugalia) oferują wsparcie unijne na rzecz funduszy ubezpieczeń wzajemnych, a dwa państwa (Włochy i Węgry) – na rzecz funduszy ubezpieczeń wzajemnych w ramach narzędzia stabilizacji dochodów. W przypadku okresu programowania 2014–2020 91% planowanych wydatków na narzędzia zarządzania ryzykiem odnosi się do ubezpieczeń.

44

Na rys. 6 wskazano, które państwa członkowskie oferują dopłaty do składek ubezpieczeniowych.

45

Z tabeli 4 wynika, że nawet w państwach członkowskich, które proponują unijny program dopłat, jest on wykorzystywany w niewielkim stopniu. Najwyższy odsetek ubezpieczonych rolników, którzy skorzystali ze wsparcia unijnego, odnotowano we Francji, na Węgrzech, Łotwie i we Włoszech.

46

Z rys. 7 wynika, że:

• wsparcie unijne trafia do bardzo niewielkiego odsetka rolników w UE;
• ponad 90% rolników wykupujących polisy ubezpieczeniowe nie korzysta z dopłat unijnych.

47

Ubezpieczenie od jednego rodzaju ryzyka, zwłaszcza od ryzyka gradobicia, istnieje już od XIX wieku i do dziś jest najczęściej stosowaną formą ubezpieczenia. Wprowadzone całkiem niedawno ubezpieczenie od wielu rodzajów ryzyka (we Francji od 18 rodzajów ryzyka, a we Włoszech od maksymalnie 11 rodzajów ryzyka) jest mniej rozpowszechnione i rozwinęło się głównie dzięki wsparciu ze środków publicznych. Komisja pozostawia w gestii państw członkowskich decyzję o tym, jakie ubezpieczenie będzie dofinansowywane (od jednego rodzaju ryzyka lub od wielu).

48

Kontrolerzy ustalili, że we Francji (dane z 2017 r.) grunty o powierzchni 5,2 mln ha były ubezpieczone od gradobicia (w większości bez dopłat), a grunty o powierzchni 4,7 mln ha objęto ubezpieczeniem od wielu rodzajów ryzyka z wykorzystaniem wsparcia unijnego. Oznacza to, że ubezpieczone było 36% wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych. W Niemczech ubezpieczone od gradobicia były grunty o powierzchni ok. 8 mln ha (48% wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych)²⁶, przy czym w większości nie skorzystano z dofinansowania ze środków publicznych²⁷.

49

Europejska wartość dodana to dodatkowa wartość, jaką działania UE – prowadzone z wykorzystaniem polityki unijnej, przepisów, instrumentów prawnych i wydatków ze środków unijnych – wnoszą do wartości powstałej w wyniku działań realizowanych samodzielnie przez państwa członkowskie. Jako że dopłaty do ubezpieczeń w ramach filara II są w niewielkim stopniu wykorzystywane, a wielu rolników postanawia wykupić polisę obejmującą jeden rodzaj ryzyka zamiast wybrać dotowane ubezpieczenie od wielu rodzajów ryzyka, nasuwa się pytanie, czy dopłaty UE do składek ubezpieczeniowych wnoszą wartość dodaną.

Komisja nie gromadzi istotnych informacji na temat korzystania z systemów zarządzania ryzykiem

50

Komisja określiła tylko jeden ogólny wskaźnik rezultatu dotyczący systemów zarządzania ryzykiem: „procent gospodarstw rolnych uczestniczących w systemach zarządzania ryzykiem”. Odnosi się on do dwóch działań w ramach filara II: działania 17 i 5. Działanie 17 obejmuje dopłaty do składek ubezpieczeniowych, na rzecz funduszy ubezpieczeń wzajemnych i narzędzi stabilizacji dochodów, a działanie 5 dotyczy wsparcia w zakresie przywracania potencjału produkcji rolnej i działań zapobiegawczych. Ponieważ wskaźnik ten odnosi się do wielu rodzajów działalności, nie daje możliwości właściwego ich zmierzenia.

51

Przykładowo we Francji zgodnie ze wskaźnikiem ponad 99% gospodarstw rolnych uczestniczy w systemach zarządzania ryzykiem, co wynika z faktu, że uczestnictwo w krajowym funduszu ubezpieczeń wzajemnych jest obowiązkowe. Takie dane zniekształcają obraz, gdyż o wiele niższy jest odsetek rolników, którzy wykupują ubezpieczenie dofinansowywane ze środków unijnych, są uczestnikami funduszy ubezpieczeń wzajemnych w ramach narzędzia stabilizacji dochodów lub przywracają potencjał produkcji rolnej. Ten sam wskaźnik we Włoszech wynosi poniżej 5%. Wartość ta odpowiada w dużej mierze odsetkowi rolników wykupujących ubezpieczenie z wykorzystaniem dopłat unijnych.

52

We Francji i we Włoszech określono także krajowe wskaźniki dotyczące liczby hektarów i wartości kapitału objętych ubezpieczeniem. Zapewniają one lepsze informacje na temat tego, w jakim zakresie stosowane są narzędzia zarządzania ryzykiem w sektorze rolnictwa (tj. umożliwiają pomiar produktów). Miarodajny wskaźnik rezultatu pozwoliłby zmierzyć, jaki wpływ mają ubezpieczenia na stabilność dochodów.

Aby zapewnić dopłaty do składek ubezpieczeniowych, konieczne są złożone systemy zarządzania

53

Systemy i procedury ustanowione przez władze krajowe na potrzeby niesienia pomocy publicznej polegającej na dopłatach do składek ubezpieczeniowych (w ramach filarów I i II) mają złożony charakter. Mimo że ochroną ubezpieczeniową jest objętych stosunkowo niewielu rolników, zarządzać należy corocznie sporą liczbą umów ubezpieczeniowych (140 000 we Włoszech i 70 000 we Francji). Jeden rolnik może zawrzeć kilka umów ubezpieczeniowych, w związku z czym łączna liczba umów jest większa niż liczba rolników, którzy wykupili ubezpieczenie. W ramce 2 przedstawiono informacje na temat systemu zarządzania dopłatami do składek ubezpieczeniowych we Włoszech, którego częścią jest dwóch pośredników (Condifesa i CAA). Korzystanie ze wsparcia tych podmiotów nie jest wprawdzie obowiązkowe, lecz system jest tak złożony, że ponad 95% rolników decyduje się wnieść opłatę, aby skorzystać z ich usług. Kontrolerzy Trybunału oszacowali, że związane z tym konkretnym działaniem koszty ponoszone przez włoskich rolników, którzy opłacają usługi prywatnych podmiotów ułatwiających korzystanie z dopłat, sięgają co najmniej 2,8 mln euro rocznie.

54

Z ankiety przeprowadzonej przez Trybunał w państwach członkowskich wynika, że spośród 17 państw członkowskich, które nie wprowadziły działania 17, pięć nie zdecydowało się na dopłaty unijne do składek ubezpieczeniowych z powodu powiązanych z nimi kosztów i obciążenia administracyjnego.

Ubezpieczenia poprawiają stabilność dochodów, ale wpływ unijnego programu dopłat do składek ubezpieczeniowych trudno jednoznacznie ocenić

Ubezpieczeni rolnicy dysponują bardziej stabilnymi dochodami i mają większe szanse na wcześniejsze uzyskanie odszkodowania

55

Kontrolerzy Trybunału porównali zmiany w dochodach gospodarstw rolnych w latach 2014–2016 w podziale na rolników ubezpieczonych i nieubezpieczonych, niezależnie od tego, czy skorzystali oni z dofinansowania unijnego. Do oceny zmienności dochodów (które określano na podstawie wartości dodanej netto gospodarstwa rolnego) w tym okresie zastosowano odchylenie standardowe (rozproszenie dochodów na przestrzeni lat). Im niższe odchylenie standardowe, tym stabilniejsze są dochody. Z rys. 8 wynika, że niezależnie od rodzaju gospodarstwa rolnego dochody ubezpieczonych rolników są mniej zmienne niż dochody rolników nieubezpieczonych.

56

We Francji i Włoszech odszkodowania są wypłacane przez zakłady ubezpieczeniowe w roku kalendarzowym, w którym wystąpiło dane zjawisko klimatyczne. We Włoszech ubezpieczyciele są na mocy umowy ubezpieczeniowej zobowiązani do wypłaty odszkodowania przed końcem roku kalendarzowego, co pomaga rolnikom w zarządzaniu przepływem środków pieniężnych i ułatwia zachowanie ciągłości działalności. Trybunał ustalił, że wypłata odszkodowań za zdarzenia z 2018 r. w ramach działań ex post podjętych przez władze publiczne trwała dłużej i zostanie ukończona dopiero w 2019 r.

Dopłaty UE do składek ubezpieczeniowych są ukierunkowane na sektor wina

57

Kontrolerzy zaobserwowali, że w dwóch państwach członkowskich, które w największym stopniu korzystają z dopłat UE do składek ubezpieczeniowych, są one przyznawane przede wszystkim w sektorze wina. We Włoszech w sektorze wina istnieją dwie drogi uzyskania dopłat do składek ubezpieczeniowych (zob. pkt 32). W 2015 r. sektor ten skorzystał z niemal jednej trzeciej całości środków publicznych przeznaczonych na ten cel. We Francji powiększa się obszar winnic ubezpieczonych z wykorzystaniem dopłat unijnych – w 2017 r. była to już ponad jedna czwarta całkowitego obszaru winnic w tym kraju. Ubezpieczony kapitał w sektorze wina może sięgać nawet kwoty 115 000 euro/ha, podczas gdy w 2017 r. średnia wartość ubezpieczonego kapitału w sektorze rolnictwa we Francji wynosiła 1 649 euro/ha²⁸. Im wyższy jest ubezpieczony kapitał, tym wyższa składka ubezpieczeniowa i poziom wsparcia ze środków publicznych.

58

Państwa członkowskie pośredniczące w przyznawaniu rolnikom dopłat unijnych do składek ubezpieczeniowych nie są zobowiązane do przeprowadzania selekcji²⁹ – przykładowo jeden z beneficjentów objętych przez Trybunał przeglądem dokumentacji to światowy potentat w sektorze wina, który jest właścicielem winnic na całym świecie, jego aktywa w tej branży szacuje się na 600 mln euro, a roczne obroty – na 50 mln euro. Wielkość dokonanych inwestycji, możliwości finansowania i profil ryzyka niektórych beneficjentów pozwalają przypuszczać, że prawdopodobnie ubezpieczyliby oni swoją produkcję także i bez dopłat, zachodzi zatem tzw. efekt deadweight (efekt zdarzenia występującego niezależnie). Trybunał zaobserwował już wcześniej występowanie tego efektu w przypadku dopłat UE do składek ubezpieczeniowych³⁰.

Odszkodowania mogą mieć wpływ na zachowania rolników

59

Jak pokazano w ramce 3, rolnicy, którzy wykupili ubezpieczenie, mogą mieć słabszą motywację do stosowania systemów biznesowych zapewniających większą odporność. Jeżeli rolnicy będą wiedzieli, że w przypadku nieuzyskania plonów otrzymają odszkodowanie z tytułu ubezpieczenia, mogą uznać, że inwestowanie w odporne gatunki roślin uprawnych ma mniejsze znaczenie, a ich motywacja do dywersyfikowania produkcji rolnej będzie słabsza. Zakłady ubezpieczeń często wymagają od swoich klientów podejmowania pewnych działań łagodzących ryzyko, co może ograniczyć taką pokusę. W przepisach prawnych odnoszących się do filara I przewidziano tę kwestię, nie ma jednak żadnych przepisów związanych z filarem II mających na celu zmniejszenie ekspozycji na ryzyko.

Niedostateczna kontrola nad niektórymi środkami nadzwyczajnymi

60

Na mocy art. 219 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 Komisja jest uprawniona do przyjęcia środków nadzwyczajnych, aby „reagować na zagrożenie wystąpieniem zakłóceń na rynku spowodowanych znaczącym wzrostem lub spadkiem cen na rynku wewnętrznym lub rynkach zewnętrznych lub innymi zdarzeniami i okolicznościami powodującymi poważne zakłócenia na rynku lub grożącymi wystąpieniem takich zakłóceń”. Kontrolerzy Trybunału zbadali, czy środki nadzwyczajne zastosowane w celu zaradzenia poważnym zakłóceniom na rynku w sektorze owoców i warzyw zostały odpowiednio ukierunkowane i czy wycofanie produktów z rynku zostało przeprowadzone w efektywny sposób. Analizą objęto działania podjęte na rynkach owoców i warzyw w odpowiedzi na rosyjskie embargo (zob. pkt 09).

61

Po nałożeniu przez Rosję embarga, uznanego za zagrożenie dla rynku, Komisja przyjęła środki nadzwyczajne dla sektora owoców i warzyw. W latach 2014–2018 wydatki na nie sięgnęły kwoty 513 mln euro, która przełożyła się na 1,8 mln ton produktów wycofanych z rynku. W ramach przyjętych środków przewidziano wycofanie z rynku – na różne sposoby – owoców i warzyw dotkniętych rosyjskim embargiem (zob. rys. 9). Najczęściej stosowanym rozwiązaniem była bezpłatna dystrybucja (przypada na nią 60% wycofanych produktów pod względem ilościowym i ponad 86% wypłaconych środków).

62

Na rys. 10 i 11 wskazano główne produkty, które zostały wycofane z rynku, i kraje, w których zastosowano bezpłatną dystrybucję.

UE nie ustanowiła obiektywnych parametrów, na podstawie których decydowałaby o wykorzystywaniu środków nadzwyczajnych

63

Pojęcie zakłócenia na rynku jest stosunkowo ogólne i nie zostało szerzej rozwinięte w prawodawstwie UE. Brak konkretnych kryteriów sprawia, że decyzja o tym, kiedy należy zastosować środki nadzwyczajne, ma w dużej mierze charakter uznaniowy. W kontekście rosyjskiego embarga Komisja wprowadziła środki nadzwyczajne na mocy siedmiu rozporządzeń delegowanych, które nawiązują do ryzyka wystąpienia zakłóceń na rynku (rozporządzenia (UE) nr 913/2014, (UE) nr 932/2014, (UE) nr 1031/2014, (UE) nr 1371/2014, (UE) 2015/1369, (UE) 2016/921 i (UE) 2017/1165). Niemniej jednak decyzja o przedłużeniu okresu stosowania tych środków nie była oparta na ocenie, z której wynikałoby, że straty przekroczyły określony próg.

64

Gdy Komisja decydowała o wysokości unijnego wsparcia, wzięła pod uwagę dane dotyczące produkcji i eksportu w okresie trzech lat poprzedzających rosyjskie embargo (2011–2013). Aż do trzeciego roku embarga Komisja nie brała pod uwagę alternatywnych rynków zbytu, takich jak inne rynki zewnętrzne lub rynki wewnątrzunijne.

65

Ponad połowę unijnego wsparcia – zarówno pod względem wartości, jak i ilości produktów wycofanych z rynku – przeznaczono na jabłka. Jak wynika z rys. 12 w czasie obowiązywania rosyjskiego embarga poziom wewnątrzunijnej wymiany i pozaunijnego eksportu wzrósł w 2014 i 2015 r., a ogółem utrzymał się na poziomie wyższym niż średnia sprzed momentu nałożenia embarga. Inne rynki pozaunijne zrekompensowały utratę rynku rosyjskiego. Z rys. 13 wynika z kolei, że w konsekwencji wartość wewnątrzunijnej wymiany i pozaunijnego eksportu jabłek pozostała w przeważającej mierze na stabilnym poziomie, jedynie w 2014 r. zaobserwowano niewielki spadek (–4% w porównaniu ze średnią za lata 2011–2013). W 2014 r. spadek łącznej wartości wewnątrzunijnej wymiany i pozaunijnego eksportu był mniejszy niż w 2009 r., kiedy to nie przedsięwzięto żadnych środków nadzwyczajnych.

66

Powyższe dane świadczą o tym, że dla UE postrzeganej jako całość zakłócenia na rynku jabłek spowodowane rosyjskim embargiem były nieznaczne i nie trwały przez cztery lata (przez taki okres obowiązywały natomiast środki nadzwyczajne). Spadek w zakresie eksportu bezpośredniego do Rosji został wyrównany przez skierowanie produktów na inne rynki.

Środkami nadzwyczajnymi objęto towary, w przypadku których występuje strukturalna nadwyżka produkcji

67

UE zastosowała również środki nadzwyczajne w celu sfinansowania wycofania z rynku brzoskwiń i nektaryn. Koszt wycofania tych owoców z rynku stanowił 34% łącznej wartości operacji wycofania z rynku w Hiszpanii i 45% – w Grecji. W pierwszych przyjętych rozporządzeniach delegowanych przywołano nałożone przez Rosję embargo i brak równowagi między podażą a popytem. „Sezonowo wysoki poziom podaży brzoskwiń i nektaryn oraz zmniejszenie konsumpcji z powodu niekorzystnych warunków pogodowych w szczytowym okresie zbiorów doprowadziły do trudnej sytuacji na rynku”³². „Nadzwyczajne środki podjęto głównie w celu zaradzenia szczególnej sytuacji sektorów brzoskwiń i nektaryn”³³.

68

Z rys. 14 wynika, że w Hiszpanii i w Grecji odnotowuje się wzrost produkcji brzoskwiń i nektaryn. Jako że w latach 2006–2016 powierzchnia tych upraw powiększyła się odpowiednio o 6% i 20%, wzrósł też potencjał produkcyjny obu tych krajów. We Włoszech, tj. w kraju, który był największym producentem brzoskwiń i nektaryn do 2012 r. (kiedy to wyprzedziła go Hiszpania), powierzchnię upraw zmniejszono o 30%³⁴ i stopniowo ograniczano produkcję.

69

W przypadku gdy wzrostowi produkcji nie towarzyszy wzrost w konsumpcji wewnętrznej lub eksporcie, pojawia się strukturalna nadwyżka produkcji – w sadach produkuje się więcej owoców niż może wchłonąć rynek w ramach konsumpcji i eksportu. Stały spadek spożycia brzoskwiń na rynku krajowym w Hiszpanii nie został zrównoważony wzrostem eksportu³⁵.

70

Z rys. 15 wynika, że przez cztery lata prowadzenia operacji wycofywania owoców z rynków w Hiszpanii i Grecji odsetek wycofanych towarów nie był stopniowo zmniejszany (w ramach wygaszania tego środka), ale odpowiadał raczej poziomowi produkcji.

71

Na tej podstawie kontrolerzy wnioskują, że przynajmniej w pewnym stopniu powodem uruchomienia środków nadzwyczajnych był problem strukturalnej nadwyżki produkcji brzoskwiń / nektaryn w Hiszpanii. Środki nadzwyczajne nie mają jednak na celu rozwiązania problemu strukturalnej nadwyżki produkcji, tylko zaradzenie zakłóceniom na rynku.

Zasada przyznawania wsparcia według kolejności zgłoszeń promowała szybkie wdrażanie kosztem odpowiedniego ukierunkowania

72

Po wejściu w życie rozporządzenia delegowanego z 2014 r.³⁶ ponad 85% wsparcia (pod względem wartości i wolumenu) udzielono Polsce i Belgii na podstawie kolejności zgłoszeń. W kolejnych rozporządzeniach określono oddzielnie dla każdego państwa członkowskiego ilość produktów, które mogą zostać wycofane. Na podstawie rys. 16 można stwierdzić, że określenie pułapów dla poszczególnych państw zamiast kierowania się kolejnością zgłoszeń umożliwiło większej liczbie państw członkowskich uzyskanie dostępu do wsparcia zgodnie z ich przewidywanymi potrzebami.

Finansowanie wycofania produktów przeznaczonych do bezpłatnej dystrybucji jest kosztowne dla UE

Stawka wsparcia unijnego na rynku jabłek była wyższa niż średnie ceny rynkowe z wcześniejszych lat

73

Na wsparcie wycofania produktów w celu przeznaczenia ich do bezpłatnej dystrybucji składają się dwa elementy: maksymalna kwota dofinansowania danego rodzaju produktu i koszty dodatkowe mające stanowić rekompensatę za wydatki poniesione na sortowanie, pakowanie i transport.

74

Produktem najczęściej obejmowanym wsparciem polegającym na bezpłatnej dystrybucji były jabłka. Odpowiednie informacje przedstawiono na rys. 10. Zarówno pod względem wolumenu, jak i w ujęciu pieniężnym największym beneficjentem unijnego wsparcia była Polska.

75

Na rys. 17 zestawiono wysokość pomocy świadczonej w ramach bezpłatnej dystrybucji (obejmuje ona zarówno cenę produktu, tj. 16,98 euro/100 kg, jak i koszt sortowania / pakowania, tj. 18,77 euro/100 kg) i rynkową cenę posortowanych i opakowanych jabłek na polskim rynku³⁸. Tzw. średnia ucinana rynkowych cen jabłek w Polsce za okres pięciu lat przed nałożeniem przez Rosję embarga jest o 10% niższa niż poziom udzielonego przez UE wsparcia, co oznacza, że producenci jabłek otrzymali nadmierną rekompensatę.

76

Przez pierwsze trzy lata gospodarcze³⁹ (2014/2015, 2015/2016 i 2016/2017) UE wypłaciła polskim producentom jabłek rekompensatę w kwocie 200 mln euro za 559 448 ton jabłek skierowanych do bezpłatnej dystrybucji (nie uwzględniając szacunkowych kosztów transportu). Tymczasem średnia cena rynkowa za tę ilość jabłek wynosiła 182 mln euro⁴⁰.

Nieproporcjonalnie wysokie koszty poniesione przez UE w związku z przetwarzaniem brzoskwiń i nektaryn

77

Koszt środków nadzwyczajnych obejmujących bezpłatną dystrybucję brzoskwiń i nektaryn wyniósł 55 mln euro. W przypadku brzoskwiń i nektaryn koszty sortowania i pakowania stanowią około 37%, a koszty transportu – około 13%, a zatem wartość samych produktów wycofanych z rynku to jedynie około 50% całkowitych kosztów. Pomoc w kwocie około 48 mln euro (87%) trafiła do producentów w Hiszpanii i Grecji.

78

Koszt wsparcia ze środków unijnych w przeliczeniu na litr soku przeznaczonego dla osób potrzebujących sięgnął maksymalnie 4,25 euro, czyli około cztery razy więcej niż litr soku w supermarkecie. Na kwotę tę składają się płatności z tytułu wartości wycofanych z rynku brzoskwiń i nektaryn, koszty sortowania i pakowania, koszty transportu i płatności związane z wkładami w naturze przekazanymi na rzecz producentów soków.

Nie ma wystarczających dowodów na to, że wycofane produkty są rzeczywiście usuwane z rynku

79

Jako że brzoskwinie i nektaryny łatwo się psują, po wycofaniu tych owoców z rynku z przeznaczeniem na bezpłatną dystrybucję można – po spełnieniu pewnych warunków – je przetwarzać, a przetworzony produkt (sok / nektar) jest rozdawany osobom potrzebującym. Hiszpania i Grecja odpowiadają łącznie za 94% brzoskwiń i nektaryn, które objęto wsparciem polegającym na finansowaniu bezpłatnej dystrybucji. Spośród 132 000 ton owoców wycofanych w tych krajach z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji 99 000 ton przetworzono na sok / nektar.

80

Aby pokryć koszty przetwórstwa, większość uzyskanego produktu pozostawiono przetwórcom jako wkład w naturze, co jest zgodne z przepisami unijnymi⁴¹. Z danych Komisji wynika na przykład, że w Hiszpanii wyrażono zgodę na wymianę do 11 kg brzoskwiń dostarczonych przetwórcom na 1 l nektaru z tych owoców, natomiast w Grecji można było wymienić do 8,5 kg brzoskwiń na 1 l nektaru. Przykład operacji wycofania produktów z rynku przedstawiono na rys. 18. Ostatecznie większość wycofanych produktów została znowu wprowadzona na rynek w postaci soku, a tylko niewielki odsetek trafił do osób potrzebujących. Udzielenie przetwórcom zgody na zatrzymanie większości wycofanych z rynku owoców, za które wypłacono wsparcie ze środków unijnych, tak jak gdyby były one przeznaczone do spożycia jako produkty świeże, leży w sprzeczności z ostatecznym celem bezpłatnej dystrybucji.

81

Kontrolerzy Trybunału szacują, że brzoskwinie i nektaryny wykorzystane w Grecji i Hiszpanii jako wkład w naturze stanowiły koszt dla budżetu UE w wysokości 34 mln euro. Skuteczność i wydajność bezpłatnej dystrybucji są zatem wątpliwe, jako że 62% całości środków przeznaczono na pokrycie wkładu w naturze, w wyniku czego towary wróciły na rynek w postaci soków. Jedynie 38% środków zostało przeznaczonych na zapewnienie bezpłatnego soku i świeżych owoców osobom potrzebującym.

82

Kontrolerzy szacują ponadto, że brzoskwinie i nektaryny zatrzymane przez przetwórców jako wkład w naturze stanowiły 20–25% zasobów tych owoców przeznaczonych do przetworzenia na sok w latach 2014–2018. Przetwórcy uzyskali niemal jedną czwartą wykorzystywanego przez siebie surowca w postaci wkładu w naturze, a nie w drodze zakupu.

Niepełna identyfikowalność niektórych produktów wycofanych z rynku

83

Pomocy finansowej obejmującej produkty wycofane z rynku „w innych celach” udziela się pod warunkiem, że produkt uzyskany w wyniku destylacji zostanie wykorzystany jedynie do celów energetycznych. Kontrolerzy ustalili, że we Włoszech podmioty nadzorujące odpowiedzialne za sprawdzenie, co się dzieje z produktami wycofanymi z rynku w innych celach, które po poddaniu procesowi destylacji miały być zastosowane do celów przemysłowych lub energetycznych, zakończyły kontrolę, zanim alkohol został poddany denaturacji do celów energetycznych (zob. rys. 19).

Wnioski i zalecenia

84

Kontrolerzy Trybunału zbadali, czy zestaw unijnych narzędzi udostępnianych w sektorze rolnictwa do celów zapobiegania ryzyku i sytuacjom kryzysowym oraz zarządzania nimi jest kompletny i spójny. Sprawdzili także, czy narzędzia zarządzania ryzykiem i zarządzania kryzysowego zostały efektywnie wdrożone i czy przyniosły zamierzone rezultaty. Trybunał stwierdził, że – ogólnie rzecz biorąc – cele działań unijnych z zakresu zarządzania ryzykiem w sektorze rolnictwa zostały częściowo osiągnięte, ale z udostępnionych narzędzi korzystano rzadko, a w niektórych przypadkach w ramach środków zapobiegania kryzysom wypłacono nadmierne rekompensaty.

85

UE dysponuje szeregiem środków zwiększających odporność rolników na zmienność cen i straty w produkcji spowodowane zjawiskami klimatycznymi lub chorobami roślin i zwierząt. Do środków tych należą płatności bezpośrednie, dzięki którym drobni producenci rolni mogą stawić czoła ryzyku na poziomie gospodarstwa. Płatności te ogólnie zmniejszają wśród rolników potrzebę wykupywania ubezpieczeń (pkt 16–23). Wprawdzie w ramach WPR można upowszechniać działania zapobiegawcze, zwłaszcza z wykorzystaniem norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, obecnie istnieją jednak ograniczone dowody na wpływ tych środków na zachowania rolników. W przyszłości bardziej rygorystyczne wymogi dotyczące wspomnianych norm (w tym zmianowanie upraw) mogą stać się silnym narzędziem, które znacznie zwiększy odporność rolników i poprawi bilans oddziaływania WPR na środowisko (pkt 24–26).

86

Działania zapobiegawcze mają dużą wagę i zmniejszają ekspozycję na ryzyko (pkt 23–26). Rolnicy, którzy wykupili ubezpieczenie, mogą mieć słabszą motywację, by zastosować strategię biznesową gwarantującą większą odporność lub przystosowywać się do nowych warunków klimatycznych (pkt 59), niemniej zakłady ubezpieczeń mogą wymagać od swoich klientów działań zmniejszających ryzyko. Trybunał stwierdził, że w ramach wsparcia unijnego w zakresie zagrożeń sanitarnych, zwłaszcza chorób zwierząt, priorytetowo traktowano działania mające na celu zapobieganie i monitorowanie (pkt 27).

Zalecenie 1 – Należy zachęcać rolników do lepszego przygotowywania się na sytuacje kryzysowe

W kontekście zmiany klimatu wsparcie ze środków publicznych należy ukierunkować przede wszystkim na działania z zakresu zapobiegania i adaptacji, zachęcając rolników do zwiększania gotowości i odporności. Komisja powinna powiązać wsparcie unijne z praktykami rolniczymi zmniejszającymi ekspozycję na ryzyko (takimi jak zmianowanie upraw) i minimalizującymi szkody (np. uprawa bardziej odpornych gatunków roślin).

Termin realizacji: 2021 r. (rozporządzenia wykonawcze w sprawie WPR na okres po 2020 r.).

87

Zakres wykorzystania unijnego wsparcia przeznaczonego na narzędzia zarządzania ryzykiem jest niewielki i nierównomierny. Nie korzysta z niego większość państw członkowskich. Wsparcie to, ukierunkowane głównie na dopłaty do składek ubezpieczeniowych, trafia do niewielu rolników, a większość ubezpieczonych producentów rolnych wykupuje ubezpieczenie, nie korzystając ze wsparcia unijnego. Środki unijne są – w wyniku decyzji tych państw członkowskich, które w największym stopniu korzystają z dopłat do składek ubezpieczeniowych – przeznaczone przede wszystkim na wsparcie producentów wina. Dofinansowanie to wiąże się z ryzykiem zaistnienia efektu deadweight. Na tej podstawie Trybunał stwierdza, że dowody na unijną wartość dodaną są obecnie ograniczone (pkt 42–49 i 57–58).

88

Trybunał ustalił, że Komisja nie gromadzi niektórych informacji istotnych do celów monitorowania złożonego stosowania narzędzi zarządzania ryzykiem, mimo że w państwach członkowskich, które w największym stopniu korzystają z tych środków, informacje te są dostępne (pkt 50–52).

Zalecenie 2 – Należy udoskonalić koncepcję i monitorowanie dopłat do składek ubezpieczeniowych

Komisja powinna:

1. ocenić, czy – w świetle niskiego poziomu wykorzystania dopłat do ubezpieczeń i koncentracji tego wsparcia w niektórych sektorach oraz faktu, że korzystają z niego przede wszystkim więksi producenci – udzielane wsparcie zapewnia unijną wartość dodaną;
2. monitorować wydatki za pomocą odpowiednich wskaźników produktu (takich jak powierzchnia ubezpieczonych gruntów i ubezpieczony kapitał, które to wskaźniki są już stosowane na poziomie państw członkowskich) i wskaźników rezultatu.

Termin realizacji: 2021 r. (rozporządzenia wykonawcze w sprawie WPR na okres po 2020 r.).

89

W odpowiedzi na zagrożenie wystąpieniem zakłóceń na rynku po nałożeniu przez Rosję embarga Komisja podjęła działania, ale nie ustanowiła szczegółowych kryteriów uruchomienia środków nadzwyczajnych, a przy określaniu poziomu wsparcia nie uwzględniła alternatywnych rynków zbytu (pkt 63–66). Komisja przyznała rekompensatę producentom jabłek (61% wsparcia unijnego), mimo że coraz większe ilości tych owoców były eksportowane, a łączna wartość eksportu utrzymywała się na stosunkowo stabilnym poziomie. Ponadto w produkcji brzoskwiń i nektaryn, na które przeznaczono wsparcie w ramach tych działań, wystąpiła nadwyżka strukturalna (pkt 68–71).

90

Sposób, w jaki zastosowano działania ex post podjęte w odpowiedzi na ryzyko związane z klimatem, niekoniecznie był zgodny ze strategią przewidującą wykorzystanie w większym stopniu takich instrumentów jak ubezpieczenia (pkt 24 i 35–37).

Zalecenie 3 – Należy doprecyzować kryteria uruchamiania i wygaszania środków nadzwyczajnych oraz łączenia ich z innymi instrumentami

Komisja powinna precyzyjniej określić zakres stosowania środków nadzwyczajnych. W tym celu należy:

1. określić obiektywne parametry i kryteria rynkowe oraz ekonomiczne, które posłużą do ustalenia, czy istnieją wystarczające podstawy, aby rozważyć zastosowanie środków nadzwyczajnych. Parametry te powinny uwzględnić łączne dochody producentów, w tym wpływ płatności bezpośrednich i wzrostu produkcji;
2. ukierunkować środki nadzwyczajne stosowane w razie wystąpienia ekstremalnych zdarzeń pogodowych na pomoc tym rolnikom, którzy właściwie posłużyli się narzędziami zapobiegania ryzyku i zarządzania nim, w przypadku gdy narzędzia te są wystarczająco rozwinięte i dostępne rolnikom.

Termin realizacji: 2021 r.

91

Kontrola przeprowadzona przez Trybunał wykazała, że stawka wsparcia wypłacanego z tytułu bezpłatnej dystrybucji jabłek była często wyższa niż ceny rynkowe, co skutkowało wypłatą nadmiernych rekompensat (pkt 73–76). Przepisy umożliwiające przetwarzanie świeżych produktów w ramach bezpłatnej dystrybucji niosą za sobą ryzyko, że stawka wsparcia będzie zbyt wysoka, a znaczna część wycofanych produktów trafi do przetwórców w celu pokrycia kosztów ponoszonych przy przetwarzaniu (pkt 77–82).

Zalecenie 4 – Należy dostosować poziom rekompensaty za wycofanie produktów z rynku

Aby nie dopuścić do wypłat nadmiernych rekompensat, Komisja powinna:

1. dopilnować, by stawki wsparcia udzielanego w przypadku wycofania produktów z rynku nie przekraczały średniej ceny rynkowej danego produktu obowiązującej przed wystąpieniem sytuacji kryzysowej w państwie członkowskim producenta;
2. ocenić możliwość wprowadzenia rozwiązania polegającego na ustaleniu stawek pomocy na poziomie poniżej 100% i wymogu współfinansowania znacznej części wsparcia, w przypadku gdy państwa członkowskie odgrywają istotną rolę w określaniu najważniejszych elementów programów tego wsparcia.

Termin realizacji: 2021 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczy członek Trybunału Obrachunkowego Nikolaos Milionis, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 16 października 2019 r.

Załącznik

Kwestionariusze skierowane do rolników

Uwagi wprowadzające

Kontrolerzy Trybunału przeprowadzili wywiady na temat zarządzania ryzykiem ze 105 rolnikami w 17 państwach członkowskich. Wizyty te odbyły się w ramach kontroli do celów poświadczenia wiarygodności za 2018 r. Próba została dobrana na podstawie wielkości otrzymanego dofinansowania, a zatem przeważały w niej większe gospodarstwa rolne.

Pytania zadawane przez kontrolerów dotyczyły czynników ryzyka i strategii zarządzania ryzykiem na poziomie gospodarstwa.

Wykaz akronimów

CAA – Centri di Assistenza Agricola, autoryzowane ośrodki doradcze dla rolników

ESTAT – Eurostat

FADN – sieć danych rachunkowych gospodarstw rolnych

FSS – badanie struktury gospodarstw rolnych

OECD – Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju

WPR – wspólna polityka rolna

Glosariusz

Condifesa – regionalne stowarzyszenia rolników we Włoszech, których działalność obejmuje ubezpieczenia od ryzyka związanego z klimatem.

Dochody – suma przychodów uzyskanych przez rolnika na rynku powiększona o ewentualne dodatkowe wsparcie ze środków publicznych i pomniejszona o koszty nakładów.

Efekt zdarzenia występującego niezależnie / efekt deadweight – sytuacja, w której środki publiczne zostały wykorzystane do sfinansowania działania, które podjęto by nawet bez wsparcia ze środków publicznych.

Niezbieranie plonów – zakończenie cyklu produkcyjnego na danym obszarze, w przypadku gdy produkt jest dobrze rozwinięty oraz ma solidną i właściwą jakość handlową.

Odporność – zdolność rolników do przetrwania wstrząsów i utrzymania działalności. Składają się na nią trzy elementy: stabilność, zdolność do adaptacji i zdolność do transformacji.

Rok gospodarczy – okres odniesienia określany na podstawie czasu zbiorów do celów analizy i sprawozdawczości w zakresie produkcji roślinnej oraz ustalania cen.

Rosyjskie embargo – 7 sierpnia 2014 r. rząd Federacji Rosyjskiej nałożył embargo na szereg produktów z niektórych państw, w tym z państw członkowskich UE.

Stabilność – zdolność systemu do przetrwania zewnętrznych zakłóceń i zachowania dotychczasowych poziomów funkcjonalności bez wprowadzania zasadniczych zmian w elementach wewnętrznych (Urruty i in., 2016).

Średnia ucinana – średnia uzyskiwana po odrzuceniu najwyższych i najniższych wartości.

Wartość dodana netto gospodarstwa – wskaźnik stosowany w ramach sieci danych rachunkowych gospodarstw rolnych (FADN), opisujący całkowitą wartość produkcji gospodarstwa rolnego powiększoną o dofinansowanie i pomniejszoną o zużycie pośrednie (wartość towarów i usług zużytych w trakcie procesu produkcji) oraz amortyzację.

Zasada pomocniczości – zasada, zgodnie z którą UE nie podejmuje działań, chyba że mogą one być bardziej skuteczne niż działania podjęte na szczeblu krajowym, regionalnym bądź lokalnym.

Zasada przyznawania wsparcia według kolejności zgłoszeń – zasada, zgodnie z którą jedynym stosowanym kryterium selekcji jest kolejność wnioskowania o wsparcie.

Zbieranie zielonych plonów – zbiory niedojrzałych, nienadających się do sprzedaży produktów na danym obszarze. Produkty te nie mogą być w żaden sposób uszkodzone przed rozpoczęciem zielonych zbiorów.

Zdolność do adaptacji – zdolność systemu do dostosowania elementów i procesów wewnętrznych w odpowiedzi na zmieniające się okoliczności zewnętrzne, tak aby utrzymać bieżące działanie, zachowując wszystkie istotne funkcje (Folke i in., 2010).

Zdolność do transformacji – zdolność systemu do opracowania lub włączenia nowych elementów bądź procesów w takim zakresie, że dochodzi do zmiany logiki operacyjnej systemu. Transformacja ta ma na celu zachowanie najważniejszych funkcji w sytuacji, gdy zmiany strukturalne w otoczeniu środowiskowym, gospodarczym lub społecznym powodują, że utrzymanie działalności systemu staje się niemożliwe lub jego funkcjonowanie zostaje zaburzone.

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału prezentują wyniki kontroli dotyczących obszarów polityki i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne tak, aby osiągnąć jak największe oddziaływanie, biorąc przy tym pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę I, której przewodniczy członek Trybunału Nikolaos Milionis. Kontrolą kierował Samo Jereb, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Kate Henderson, szefowa gabinetu; Jernera Vrabič, attaché; Helder Faria Viegas, kierownik; Céline Ollier, koordynatorka zadania; Paulo Oliveira, zastępca koordynatorki zadania, a także kontrolerzy: Antonella Stasia, Jan Huth, Michela Lanzutti, Mateusz Minich i Maciej Szymura. Obsługę sekretarską zapewniła Murielle Siffert.

Od lewej: Maciej Szymura, Mateusz Minich, Jerneja Vrabič, Antonella Stasia, Samo Jereb, Céline Ollier, Paulo Oliveira, Michela Lanzutti, Jan Huth, Helder Faria Viegas.

Przypisy

¹ Sprawozdanie EEA z 2016 r. dotyczące wpływu zmiany klimatu i podatności na zagrożenia w Europie, rozdział 5.3 „Rolnictwo”.

² Europejski Trybunał Obrachunkowy, sprawozdanie specjalne nr 25/2018 pt. „Dyrektywa powodziowa — nastąpiły postępy w ocenie ryzyka, jednak wymagana jest poprawa planowania i wdrażania”.

³ Europejski Trybunał Obrachunkowy, sprawozdanie specjalne nr 33/2018 pt. „Zwalczanie pustynnienia w UE – rosnące zagrożenie wymagające intensyfikacji działań”.

⁴ https://ec.europa.eu/eip/agriculture/en/news/future-food-and-farming

⁵ Dokument pt. „Assessing how policies enable or constrain the resilience of farming system in the European Union: case study results” [Ocena dotycząca pozytywnego i negatywnego wpływu strategii politycznych na odporność systemu rolniczego w Unii Europejskiej – wyniki studium przypadków], 2019.

⁶ Zob. rozporządzenie (UE) nr 1308/2013: art. 219 dotyczący nadzwyczajnych środków przeciwdziałania zakłóceniom na rynku, art. 220 dotyczący chorób zwierząt i utraty zaufania konsumentów oraz art. 221 dotyczący szczególnych problemów.

⁷ OECD, „Managing risks in agriculture: a holistic approach” [Zarządzanie ryzykiem w rolnictwie – podejście holistyczne], 2009.

⁸ Dokument Komisji dotyczący WPR po 2013 r., wykres 5. Według szacunków Komisji środki uzyskiwane przez rolników jako wsparcie publiczne ogółem stanowią 38% ich dochodu.

⁹ https://agridata.ec.europa.eu/extensions/DashboardIndicators/FarmIncome.html

¹⁰ Z przeprowadzonego przez Ecorys badania dotyczącego zarządzania ryzykiem wynika, że między płatnościami bezpośrednimi a stosowaniem narzędzi zarządzania ryzykiem nie istnieje korelacja bądź jest ona negatywna (tabela 5.6).

¹¹ Według bazy danych z badania struktury gospodarstw rolnych FSS ponad 30% rolników, których gospodarstwo nie przekracza 5 ha, prowadzi także inną działalność zarobkową.

¹² Dokument analityczny pt. „Przyszłość WPR”, marzec 2018 r.

¹³ Przegląd międzyrządowego porozumienia dotyczącego reformy krajowego programu działań na wypadek suszy.

¹⁴ 12 grudnia 2018 r.

¹⁵ Zob. opinia Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 7/2018 w sprawie wniosków Komisji dotyczących rozporządzeń odnoszących się do wspólnej polityki rolnej po 2020 r., pkt 55–58, ramka 6.

¹⁶ Zob. Europejski Trybunał Obrachunkowy, sprawozdanie specjalne nr 21/2017 pt. „Zazielenianie – bardziej złożony system wsparcia dochodów, który nie jest jeszcze skuteczny pod względem środowiskowym”, pkt 26–57.

¹⁷ Szacunki poczynione przez Isabel Bardají i Alberta Garrido (2016), przedstawione w „EU Agricultural Markets Brief” [Dokument informacyjny UE dotyczący rynków rolnych], tabela 2, wrzesień 2017 r.

¹⁸ „Risk management schemes in EU agriculture” [Programy zarządzania ryzykiem w rolnictwie w UE], wrzesień 2017.

¹⁹ Zob. art. 148 w przypadku sektora mleka, a w przypadku wszystkich pozostałych sektorów oprócz sektora cukru – art. 168 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013.

²⁰ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/2393.

²¹ Dyrektywa (UE) 2019/633 w sprawie nieuczciwych praktyk handlowych w relacjach między przedsiębiorstwami w łańcuchu dostaw produktów rolnych i spożywczych.

²² „EU Agricultural Markets Brief” [Dokument informacyjny UE dotyczący rynków rolnych], wrzesień 2017.

²³ Według OECD interwencja publiczna po wystąpieniu zdarzenia stanowi „element systemu zarządzania ryzykiem, który rolnicy uwzględniają w momencie planowania własnych decyzji i strategii”. Zob. OECD, „Managing risks in agriculture: a holistic approach” [Zarządzanie ryzykiem w rolnictwie – podejście holistyczne], 2009. Zob. także „Risk management schemes in EU agriculture” [Programy zarządzania ryzykiem w rolnictwie w UE], sekcja 3, wrzesień 2017 r.

²⁴ Grecja i Cypr.

²⁵ Zob. COM(2018) 392, art. 70.

²⁶ Landwirtschaftliche Mehrgefahrenversicherung für Deutschland, Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft, listopad 2016 r.

²⁷ W ramach filara I przyznawane są dopłaty do składek ubezpieczeniowych w sektorze owoców i warzyw (2,6 mln euro rocznie) i w sektorze wina (0,164 mln euro rocznie).

²⁸ Obliczenia na podstawie danych francuskiego Ministerstwa Rolnictwa.

²⁹ Zob. art. 49 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

³⁰ Europejski Trybunał Obrachunkowy, sprawozdanie specjalne nr 10/2013 pt. „Wspólna polityka rolna: czy wsparcie specjalne przewidziane w art. 68 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 zostało dobrze opracowane i odpowiednio wdrożone?”, pkt 44.

³¹ Francis Annan, Wolfram Schlenker, „Federal Crop Insurance and the disincentive to adapt to extreme heat” [Program ubezpieczania zbiorów na poziomie federalnym a czynniki zniechęcające do przystosowywania się do skrajnie wysokich temperatur], 2015.

³² Motyw 1 rozporządzenia delegowanego (UE) nr 913/2014.

³³ Motyw 22 rozporządzenia delegowanego (UE) nr 932/2014.

³⁴ Źródło danych: baza danych DG AGRI, stan na 2017 r.

³⁵ „Fruta de hueso: análisis de campaña 2018”, Ministerio de agricultura, pesca y alimentación.

³⁶ Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 932/2014.

³⁷ Rozporządzenia delegowane (UE) nr 1031/2014, (UE) 2016/921 i (UE) 2017/1165.

³⁸ Art. 98 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 543/2011.

³⁹ Rok gospodarczy to okres jednego roku wyznaczony w taki sposób, aby umożliwić objęcie sprawozdawczością produkcji, marketingu i wykorzystania danego produktu rolnego. W przypadku produkcji jabłek rok gospodarczy rozpoczyna się w sierpniu roku n i kończy w lipcu roku n+1.

⁴⁰ Średnia ucinana rynkowych cen jabłek w Polsce za okres 2009/2010–2013/2014 wynosi 32,54 euro/100 kg.

⁴¹ Zgodnie z art. 80 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 543/2011.

Harmonogram

Wydarzenie	Data
Zatwierdzenie ramowego programu kontroli (APM) / rozpoczęcie kontroli	18.4.2018 r.
Oficjalne przesłanie wstępnej wersji sprawozdania Komisji (lub innej jednostce kontrolowanej)	29.7.2019 r.
Przyjęcie ostatecznej wersji sprawozdania po postępowaniu kontradyktoryjnym	16.10.2019 r.
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) we wszystkich językach	21.11.2019 r.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2019

PDF	ISBN 978-92-847-3725-3	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/07174	QJ-AB-19-017-PL-N
HTML	ISBN 978-92-847-3760-4	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/113697	QJ-AB-19-017-PL-Q

© Unia Europejska, 2019

Kopiowanie dozwolone pod warunkiem podania źródła.
Wykorzystywanie lub powielanie zdjęć i innych materiałów, co do których Unia Europejska nie przysługują prawa autorskie, wymaga bezpośredniej zgody właściciela praw.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

WYSZUKIWANIE INFORMACJI O UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/index_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić na stronie: https://op.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1952 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp/pl) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.